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自我国设置公共管理硕士学位（MPA）教育以来，有关公共管理、行政管理、私人管理几个基本概念及其相互关系的争论一直不断。直至今天依然是基本概念混乱不清，基础理论肤浅薄弱，学术论著自相矛盾的现象相当普遍。本文试图规范澄清公共管理、行政管理、私人管理几个基本概念的含义，理顺三者的相互关系，以促进我国的公共管理硕士学位（MPA）教育和研究健康深入发展。
一、公共管理概念
何谓公共管理？有人认为，公共管理（学）就是行政管理（学）。例如，夏书章教授就是这样看的。他指出，行政管理学是从西方引进的，英文为administration，意为行政、管理，因此，有人把它译为行政学，有人把它译为行政管理学。因为行政天生具有公共性特质，因此，英文administration前通常有public加以限制、形容和修饰，所以，有人也把它译为公共行政学，有人译为公共管理学。[1]我理解夏老的意思，公共管理学与行政管理学仅仅是个译名不同的问题，并无实质性的内容差别。如果我的理解是夏老的本意。那么，有几个问题是值得商榷的。其一，假定行政、行政管理、公共行政、公共管理过去在外国表达的可能是同一个对象的含义，但是也不是对国外在这一个领域全部研究现状和历史的全面概括，至少它没有能够概括进去国外新公共行政、新公共管理、全球治理等理论。其二，既然我们把外国在这个方面的理论引进国内，那就遇到一个与中国历史和现实相结合的问题，而夏老的看法没有完成这项工作。其三，当前中国教育部在专业设置上把公共管理设为一级学科，把行政管理置于公共管理之下设为二级学科，表达了公共管理与行政管理有差别的意向，此时再把行政管理等同于公共管理，值得商榷。当然，夏老强调公共管理就是行政管理不仅在译文上有他的道理，而且在实践中更有重要的现实意义，因为行政管理即政府管理确实在公共管理中处于核心地位，扮演着主导者的角色；舍弃政府的行政管理，公共管理只是一句空话。
有人认为，公共管理不是行政管理，而是新公共管理。陈振明教授说：“说到底，公共管理与公共行政还是有相当大的区别的，而且它代表了公共部门管理研究的新趋势。因此，我宁愿将公共管理视为一种传统的公共行政和公共政策之后的新途径、新范式，我称之为‘第三种途径’，而将前两者分别称之为‘第一种途径’和‘第二种途径’。”[2]陈教授讲的“第三种途径”的“公共管理”，就是上世纪80年代在英、美一度很兴盛的“新公共管理”，它是一种在“重塑政府形象”名义下以市场经济学和公共选择理论为基础的以市场为导向的引入私人管理企业方法的公共事务管理市场化的公共管理模式。陈教授关注当今世界公共管理学科发展的前沿趋势，令人钦佩。但是，他的观点也值得商榷。其一，他把公共管理等同于新公共管理模式，忽视了公共行政和公共政策也属于公共管理范畴，显然在概念上犯了以偏概全的毛病。其二，他只看到新公共管理引进私人管理方法的优点，没有看到这种模式存在的缺点。据我观察，当年在美国很兴盛的新公共管理如今并不是很时髦的东西，相反，强调政府权威才是当今在美国起主导作用的公共管理模式。其三，有意思的是陈教授一方面写文章赞扬宣传西方新公共管理式的公共管理，另一方面由他主编的《公共管理学》却讲的是政府管理的内容，这种论著上面的互相矛盾表现了作者自己研究中的困惑。
一、公共管理的内容
如今的公共管理是将现今的经济学以及社会中的企业管理方法结合后作为管理思想的基础，同时行政管理改革推动了现今的公共管理的发展，通过行政管理的改革让政府的职权行使范围发生了改变，政府对组织涉及的政治活动及其与政府的关系的管理一直在改进，政府通过对这些事项的管理，使得非营利组织的能够发挥的作用更多。公共管理课程在大学及其以上的教育中都占用一定的地位，人们越来越重视公共管理的实际作用了。但是由于国家的经济体制一直在调整、企业的管理方法也一直在改进，公共管理所具备的作用以及运行的手段也在变化着，所以对公共管理的研究还是有着很大的问题。也正是因为这样，我们才得尽早制定出一套比较科学的、完美的、效果明显的管理方案，注重挖掘优秀的、有潜力的公共管理人才。也因为公共管理的发展，政府现在所能够行使的职权一直在改变，许多管理工作逐渐由非营利组织负责处理，组织对人才的吸引力越来越强，在这种情况下，政府部门开始组织更多的招生工作，让公共管理的学习以及实践方法变得更加的科学有效，同时也使得公共管理的未来更加明媚。作为市场经济体制以及社会结合的结晶，公共管理的管理对象、管理目标以及管理模式都非常明确。对于公共管理事业来说，最重要的就是结合中国的实际情况。公共管理事业不只需要管理国家、政府的相关事务，还需要管理一些社会事务。公共管理的组成部分包括很多，例如慈善个人以及机构、私人单位等等。公共性是公共管理的一个显著特点，也就是按照法律的规定使用被赋予的公共权力，通过借助公共产品以及服务获取公共的利益，与此同时还无条件的允许公共进行监督，这也可以说是公共管理相较于其他管理的不同之处。
二、两种管理的相同处与不同之处
人们开始关注公共管理与行政管理已经有很长的一段时间了，而对于它们之间的关系也是备受关注。这两种管理体制的对象、目标、管理方式都有相同之处。想要分清此两种的关系就必须要根据其产生的背景以及其所具备的意义来进行分析方可。我国的行政管理通过产生、发展以及科学化最终形成如今的管理体系。而公共管理理论是伴随着经济体制以及社会的发展才形成的，所以说公共管理体制可以是社会的折射，它已经发展成为了一门学科专业。公共管理从最初的对政府行政管理研究转向研究公共行政方向，再转至公共政策以及公共管理方向。这两者的不同之处在于：
（一）研究目标不同。行政管理研究的是公共部门，通过对公共部门的行为进行管理监督来实行行政管理理论。而公共管理是对国家、政府以及社会事务进行管理，公共管理更注重公益性。公共管理的研究内容是政府管理用的方法，行政管理研究的是公共部门用的管理方法。
（二）管理性质不同。公共管理侧重的是为政府服务，但是行政管理侧重的是为社会提供服务。
（三）权利的限制性不同。公共管理是政府对公共部的管理，政府所具有的公共权利很大，甚至需要对社会的一切生活负责，限制性较小。行政管理因侧重的是社会公共事务，所以权利的限制性较大。但是无论权利大小都应该将人民放于首位，这样才能为社会做出更多贡献。
三、借鉴意义
（一）管理方式的借鉴。我国的很多组织都一直偏向采用权力高度集中化的管理方式，权力集中在上层，下层的员工的自主性较小，领导与群众难以进行真正的交流，底层的实际情况难以被真正知晓，这也不利于人才的开发和利用，这样不利于促进国家以及经济的进步，在很大程度上这是限制了经济的发展和国家的进步的。对于现今的这种等级森严的组织结构应该要进行更正，将这种类似金字塔形的结构管理形式换成水平式的结构管理形式能够帮助公共管理的管理范畴扩大，同时还能让信息更加开放化，组织间的信息沟通更加频繁也能帮助行政管理的实行。
（二）服务方向的借鉴。现今的中国正在经历着经济发展以及社会的更新阶段，怎样让政府的职权也随之产生相应的转换，同时又能够成功的改革政府体制是现今的比较重要的问题。对于国家的调节市场及经济政策的政策首先要进行完善，根据实际的情况安排市场资源，借助法律的威力促进国家对市场经济的控制。另外就是要确实把公共服务作为政府职权的重点，准确的区分政府组织和以及非营利组织的具体权力以及工作范畴。
（三）加大业绩与效果的借鉴。加大对业绩与效果的管理对于体制改革来说也是其中所必不可缺少的重要部分。传统的业绩与效果管理只是浮于表面，并未将其与法律联系起来，所以落实起来效果不佳。所以我们可以通过借助人大立法，以加强业绩与效果的管理力度。同时也需要注意对职员的评估与专业素质考察，要将服务于人民的理念灌输、落实到日常工作中，建立起一个真正的服务型政府。
四、结语
总的来说，公共管理以及行政管理存在着很多的相似点，并且它们也一直备受社会的关注。所以在我们实际工作中分辨出它们的内在联系以及对市场经济所具备的作用。当然我们也了解到只有政府体制出现改革才会有政府职权的真正改革，这样公共管理才能更好地在我国的市场经济建设中做出成效。
参考文献
[1] 周荣.公共管理理论对行政管理的借鉴意义[J].商，2013 （19）.
一、问题的提出
中国长期以来的政府管理模式都是以行政区区划为基础，进行相对单向性同时也相对封闭的管理模式。在上级政府部门的行政指令下，每个行政区划内根据本区的利益和具体情况进行政府行政管理。应该说，这一行政管理模式在计划经济模式下，并没有显示出太大的弊端，相反，它有利于划分不同行政区划政府部门的管理责任，并在积极的方面能够因地制宜。
然而，进入到改革开放之后，中国的经济发展模式发生了很大的改变。但我们不得不承认，中国有自己的现实国情和政府管理上的历史传统。所谓“治理”要求多主体，它是基于不同行为主体在不同领域中的能力能够满足解决相关问题的要求这一基础的。然而，在中国，公共事务最终还是由政府来解决，其他行为主体暂时不具备相应的能力和资源应对相应的问题。从而，从原有政府管理模式一下改变至跨域治理不具备现实的可行性。以政府为行为主体和最终权威，打破原有行政区划的“区域公共管理”成为一种可以选择的模式。
二、行政区行政：需要被超越的旧范式
“在一级政府的地域管辖范围内，地方政府独占本区域内的行政管辖权，其权力行使的法律效力范围限于行政区域内部， 对其它无行政隶属关系的行政区域内部事务无权干涉。”行政区行政在一定历史时期符合了中国国内各地区有效的行政管理，但在国内市场经济体制下和应对新时期出现的一系列跨区域甚至是跨国公共事务中却变得弊端明显，甚至寸步难行。因为行政区行政关于权力划分和权力的地理边界的严格限制，只能利用公共资源和公共权威在已经圈定好的行政区域内部行使权力、解决问题，这样强行的地理界限分割造成了跨域公共问题难以找到责任主体、解决主体，从而要么被搁置，要么被推来推去，要么各行其路。在不同行政原则、行政路径和区域利益的作用下，很容易造成“公地悲剧”，导致跨域问题难以解决。
制度与政府行政的发展是与时俱进的，政府的权威来自于其能将集中于政府的公共资源应用于公共事务的解决和公共问题的应对。社会的快速发展和公共问题特点、形态的变化，使得原有的制度与政府行政的设计具有一定程度的滞后性，此时，对既有制度和政府行政模式的渐进式改革就显得十分重要。无论是从政府行政效率的角度，还是从政府权威合法性的角度，致力于最终能有效应对和解决公共问题都是其目标。因而，日益显示出弊端的行政区行政就成为必须要被超越的旧范式。
实际上，中国不是第一个面临随着经济和技术发展而带来的公共问题跨越边界难以有效解决问题的国家。相反，这是一个日益增长的全球共同问题。公共问题的流动性、外溢性、无边界性，不仅体现在一个国家内部，也体现在国家与国家之间，在一个地理范围的跨国区域内甚至是整个全球范围内。在国际社会上，中国作为一个“黑箱子”或者说“实心球”似的国家实体，已经广泛参与到全球公共问题的治理过程中，具有打破国家“边界”通过合作、双边乃至多边努力应对和解决公共问题的经验。这也为中国国内跨域公共问题的解决找到了一条理论上的道路――跨域治理。
三、跨域治理：未达的理想范式
跨域治理是针对于越来越多的“跨域事务”而兴起的新的公共治理和行政管理理念，它在根本上是由跨域事务的复杂性而造成。跨域事务的复杂性体现在以下三个方面，首先，具有不可分割的公共性，跨域性公共问题的范围往往超越了任何单一部门、组织或政府层级的管辖权之外；其次，具有跨越疆界的外部性，政府机构采取政策所产生的后果可能是由其他的地方及人民来承担；最后，问题解决具有政治性，由于跨域事务本身的公共性具有不可分割的特质，因此无论是共同利益的追求，或是避免共同性灾难，都需要具备某种政治性的安排。
跨域事务的复杂性所要求的有效治理具有不同于传统意义上的政府行政管辖和管理的内涵和意义。具体而言，跨域治理是“指两个或两个以上的不同部门、团体或行政区，因为彼此间的业务、功能或疆界相接及重叠而逐渐模糊，导致权责不明、无人管理与跨部门的问题发生时，即由公部门、私部门以及非营利组织的组合，透过协力治理、社区参与、公私合伙或契约协定等联络方式，解决难以解决的问题。”由此可见，跨域治理超越的不H仅是行政区行政的权力地理边界、责任边界和利益边界，也在应对公共事务的主体上发生了改变，是一种既有权力分配、运行模式的根本性变化。跨域治理要求政府权力的下放，要求私营部门、非盈利组织、社会团体甚至是公民个人的参与。但是这种纯粹的“跨域治理”模式并不适用于中国的国情。首先，中国的行政权力结构一直是垂直性的，具有非常明显的层级制特征，地方政府的自主性权力尚不充分。其次，中国的公民社会还处于发展初期，长期对政府权威的依赖使得来自于社会层面的私营部门、非营利性组织和社会团体没有培养和形成作为主体身份参与公共事务治理的能力和意愿。中国社会的行政机制长久以来就具有垂直性特征，不具有权威分散下放的民主理念根基和基础，还处在“简政放权”的初级阶段。从而，所谓“治理”的核心要义，多元主体在现行的中国国内政治体制和社会条件下，并不具有实现的可能性。
跨域治理的最终目标是解决跨域公共问题，而对于解决该问题的路径不应该是理论意义上的或者是教条的。公共问题的解决主要依靠的是一种公共产品的供给，因而，从最终目标的实现角度，如何能在中国的现实国情下实现公共产品的最有效供给才是主要考虑的问题。也就是说，能够最有效提供公共产品实现跨域公共问题解决的范式就是目前我们应该追求的范式，而这种范式，既是对行政区行政旧范式适应社会发展的改革，也是汲取跨域治理的理念内核进行中国化的实践改良，从而形成连接起行政区行政旧范式与跨域治理理想模式的中间桥梁。
四、区域公共管理：可行的现实范式
因为行政区行政已经严重制约了中国国内经济和社会的发展，成为一种具有严重滞后性的模式，而跨域治理又远远超出了中国政府行政传统和社会发展成熟度而成为一种激进的变革，一方面不具备马上落实的现实基础，另一方面，这样激进的结构性变革将造成政府权威衰落，社会权威还无法完整建立，从而走向无序状态。那么，是否有一种折中主义的方法，走出一条适合中国现实国情的跨域公共事务管理道路就成为核心的问题。这时，“区域公共管理”就成为一种被广泛关注的可行的现实范式。
“区域公共管理”是以区域政府组织和非政府组织为主体的区域公共管理部门，为解决特定区域内的公共问题，实现区域公共利益而对区域公共事务进行现代治理的社会活动。区域公共管理之所以可行，是因为它既打破了传统的行政区行政政府权力被限制于地方，眼光和利益仅仅囿于局部的地方利益，对于越来越多的跨域公共问题不愿付出成本提供公共产品从而导致“集体非理性”结果的弊端。
“区域公共管理”是个整体性结构化的制度创新过程，它依托于政府权威和社会发展现实，同时，在各行为主体的互动博弈中对政府与社会两方面力量和运行模式进行积极塑造。从而，通过区域公共管理可以使原来各地方政府单独提供公共物品的外部利益内部化，区域内各地方政府形成利益共同体，在合作协调一致的基础上根据区域整体利益最大化的原则进行决策，提供区域性公共物品，按照收益大小分摊成本，这样就可以增强各地方政府供给区域性公共物品的积极性，在兼顾地方政府利益和区域整体利益的基础上，有效改善区域性公共治理的状况。
参考文献：
[1]彭彦强.区域经济一体化、地方政府合作与行政权协调[J].经济体制改革，2009（06）.
关键词：新型城镇化；乡镇政府；公共管理；对策
新型城镇化是在城镇化发展到一定阶段下提出的，它是以人为核心的城镇化，更强调全面提升城镇的内涵，要求城镇化由过去偏重人口、数量、规模的增加向更注重提升质量内涵的方向转变，即“数量型”转向“质量型”。要求以新型工业化为动力支撑、统筹兼顾为原则，促使城镇向生态化、集约化、现代化发展①，实现人口、经济、资源和环境相协调。新型城镇化建设的重点是解决好现有的“三个1亿人”问题，即促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。农村转移落户人口的就近城镇化乡主要是转移到就近乡镇中心场镇，这就给乡镇政府的公共管理提出了新的管理要求和治理理念。探究新型城镇化背景下乡镇政府的公共管理具有重要的理论和现实意义。
一、新型城镇化对乡镇政府的公共管理提出新挑战和新要求
乡镇政府公共管理是指以乡镇政府为核心的公共部门处理公共事务、提供公共产品和服务以保障和增进社会公共利益的职能活动。从公共管理角度看，处理“公共”问题的核心，是如何生产和分配公共物品，处理公共事务，以满足居民的公共性需求②。在新型城镇化的发展过程中，公共管理为城镇化提供了关键的制度和实践保障，明确了政府是“掌舵”而不是“划桨”。同时新型城镇化要求把基本的政府公共管理纳入其内涵建设中，为乡镇政府的公共管理提出了新挑战和新要求。
首先，新型城镇化要求乡镇政府转变政府职能。由于政府是最主要的公共组织，具有维护公共利益促进社会发展的重要作用。传统的政府管理采取的手段主要是行政手段，而在新型城镇化背景下要求乡镇政府转变政府职能，由传统的“管制型”向“服务型”转变，建设服务型政府是当前新型城镇化背景下的主要任务。服务型政府的特征是治理、善治、服务三方面。建设服务型政府的要求是实现政府治理的全面转型，实现政府治理全面转型要求主要体现在三个方面：第一、根本结构改革，即理顺政府与市场的关系，政府与社会的关系；第二、体制的变革，即从利益化的政府转向公共性的政府，从管制型转向服务优先的政府；第三、机制的变革，要求政府创新治理方式。
其次，新型城镇化要求乡镇政府转变管理理念。当前部分乡镇政府公共管理者需要转变管理理念，重新定位自己的职责。长期以来，在做一个好的“老百姓父母官”的口号下，农村乃至更大范围的公共管理者以农民的恩人、主人自居，在这种定位的影响下，行为上表现为高高在上，藐视群众、脱离群众。新型城镇化要求公共管理者真正摆正与农民平等的位置，要求改变传统的行政官僚思想，要求树立引导和服务的理念。
再次，新型城镇化要求乡镇政府转变管理方式。要求把直接管理和间接管理相结合，同时实现基本公共服务均等化是政府的义务，也是人民权利的表达。当前新型城镇化背景下公共管理存在供给总量的不足的主要原因就是公共管理的方式落后。在新型城镇化之前，乡镇政府主要是管制型政府，管制型政府也就意味社会中的大部分资源、活动都必须由政府的调配，按照管理者的主观意志来设定框架体系。而当前新型城镇化要求乡镇政府转变政府职能，由传统的管制型转向服务型，服务型政府也就意味着乡镇政府把经济决策权和资源分配权还给市场，乡镇政府做好监督工作。
最后，新型城镇化要求乡镇政府优化公共管理产品。从供求关系的角度看，公共管理是通过提供用于满足公共需求的特殊产品来实现公共管理的目标。公共管理的产品供给集中表现在公共物品和公共服务方面。目前我国公共产品的供给出现低效供给不平衡的现象，在政府部门的垄断性与公共企业的产权不明确共同作用的结果下，甚至出现了水霸、路霸、气霸等现象，同时还存在权力腐败和权力寻租的现象。新型城镇化要求乡镇政府引进市场机制和竞争机制，打破政府在公共物品生产供给方面的垄断地位，在相应的领域可让社会团体、公益组织、私人投资来参与公共产品的投资以便丰富和优化公共产品的供给。
二、新型城镇化背景下乡镇政府公共管理存在的问题
首先，乡镇政府存在一定理念偏差。乡镇政府官员公共管理服务意识淡薄，对公共管理服务的供给的重要性认识不到位，同时在传统行政理念中，政府扮演的角色是生产者、控制者、监督者。加之“官本位”的观念根深蒂固，使得公共权力在某种程度上成为公共管理者利益争夺的工具，造成乡镇政府在实行管理时存在部门之间包庇，公共权力管理缺失监督机制落实不到位权责不明确等现象。另一方面公共选择理论的基本假设是人是自私的理性的追求效用最大化的人。为实现自身的利益，公共管理者利用职权谋权造成公共利益私用，导致了公权力私用，引发了民众对政府的信任危机。在我国过去的国家公职人员的工作时终身制，造成国家公职人员没有创新服务意识，兼之没有有效的激励监督机制同时政府机构冗杂办事效率低下，乡镇政府的公共管理能力低下。乡镇政府重增长轻发展的绩效观。长期以来经济增长一直是衡量各个乡镇政府的一个重要指标，乡镇政府为了完成经济增长的任务在一定程度上忽视了公共教育、公共文化、公共卫生、公共安全等方面的建设，这种重视增长忽视长期发展的绩效管显然与当前的新型城镇化内涵不相符。
其次，公共管理物品和服务的投入不足。由于农村公共产品本身的特殊性及客观存在的“市场机制”，我国农村公共产品的供需矛盾突出。一方面是政府的财力有限，我国现行农村公共品的供给是中央政府和省市政府承担很少的责任，而大部分农村公共品由县乡政府和农民自己筹资，由于农村经济发展能力有限在一定程度上无法提供大量公共产品和服务，使得农村公共产品投入严重不足，表现为总量短缺、总体质量不高。在基础建设方面，农村和城市公共产品供给差距体现的尤为明显。农村现代公共产品发展缓慢。城市现代化生活设施，如供气、供热、供水、农村广播系统及路灯等设施的发展在大部分农村尚未起步。另一方面是制度层面，供给机构不合理、层次和优化度及现代化水平低，总体功能效率低。在农村公共产品供给中，因农村工业化程度低、税收少，政府受财政的限制更愿意投资“硬”的公共产品如道路水利建设等这些可以看到业绩的投资。加之供给信息的不配对造成农民较少需要的公共产品供给过剩，如在有些在人口较少的农村修建超越农民需要或生产条件大力修建公共设施浪费大量钱财。
再次，公共管理的决策机制不健全。目前，乡镇政府公共管理的决策机制不健全，公共管理存在失位、越位、错位的现象，具体而言就是因为我国乡镇政府供给的决策机制难以形成、决策过程中缺失公众参与及缺乏有效的评估和论证。
一是失位；近几年来，一些乡镇地方经济混乱，假冒伪劣商品充斥市场，屡禁不止原因很多，但乡镇政府和有关部门监管职能不到位是主要原因。同时由于乡镇政府职能的“缺失”造成社会基层的失控。二是越位；如过多的审批、权力失控造成乡镇、政、府管理普遍存在效率不高的问题，如审批过多导致的机构膨胀、政府控制和分配的资源过多。加之地区之间的经济发展差异导致了国家公务员工资待遇差距悬殊的现象。三是错位；乡镇政府管得太多但又管得不精，本来是民间的事却由政府做了，乡镇政府干涉太多经济事务影响到了经济的正常发展。
三、新型城镇化背景下提升乡镇政府公共管理效益的举措
首先，树立引导和服务的管理理念。在新型城镇化进程中政府转型首先是转向服务型政府，而政府服务理念具体体现在教育、卫生、社会保障、民政四个方面。这四个重点领域要解决的问题就是新型城镇化的要解决的主要问题，新型服务理念符合了新型城镇化以人为本的核心，立足长远的发展。乡镇政府应该抓住契机强化政府的公共服务职能，在政府人员管理方面加强对政府公务员的素质和服务意识的价值观教育，意在不断提升公务员的整体素质和水平，同时改革有效的绩效考核和激励机制了，让公务员内部形成竞争机制，只有这样才能更好的发挥地方政府的公共服务职能，在新型城镇化中形成良好互动。
其次，转变政府职能合理定位政府角色。当前基本公共物品和服务供给总量不足，其中一个首要原因就是政府供给制度保障机制不完善，政府主体责任不明确导致乡镇政府责任的缺失，在新型城镇化过程中应该明确政府在公共供给中的主体地位，市场的辅助地位，制定确实可行的制度保障明确供给主体责任。引入市场机制的最大好处是通过竞争来实现资源的高效配置、合理优化目标。通过市场机制的引进，使公共物品领域成为行政方式和竞争方式共同调节的领域。同时市场可以提供的可以让由市场来提供，政府只要做好制度性保障和监督管理。
再次，对公共物品和服务进行合理的优化配置。一要多途径多方面增加公共物品和服务的供给。我国新型城镇化中公共物品和服务供给最大的阻碍是资金短缺问题。因此，要提升乡镇政府的公共管理职能，就必须要解决资金的投入不足问题，财政部门作为公共部门的一部分，在供给中承担最终责任。而如何以最少的投入创造最大的效益，是目前乡镇政府应努力追求的目标。当前在新型城镇化不断推进的过程中，如何有效解决资金问题是摆在新型城镇化过程中乡镇政府应该解决的首要问题，只有资金问题理顺才能进行有效合理的建设。乡镇政府首先要确保基本公共物品和服务的支出随本地区经济的发展速度和财政收入的增加而增加，确保资金充裕促进新型城镇化的发展。二要完善公共物品的提供方式。政府可以与私人签订生产合同，政府通过公开招标的方式借助于投标者把价格压到经济的合理水平，与民众需求最迫切的基本公共产品政府可以授权经营，如自来水、供电、报刊杂志、医疗卫生等。地方性的交通、通信设施、城市公共服务体系、娱乐设施、部分保障可以采取政府参股的形式来进行供给。三要公共物品和服务的供给主体多元化。在相关公共领域，只要符合国家和地方的政策法规制度的就可以让社会组织、公益组织或者私人投资来提供。乡镇政府可以改善当地的投资环境，综合评估运用确实可行的方案鼓励非政府对公共领域的投资供给。
最后，完善管理决策机制。为进一步提高政府决策的能力和水平，实现乡镇政府决策的科学化、民主化、法制化，应该进一步完善政府决策机制。一要牢固树立以人为本的决策理念，新型城镇化的核心是以人为本，只有乡镇政府在进行决策时坚持以人为本的决策理念，始终把广大人民群众的根本利益作为制度决策开展工作的落脚点和出发点。收集群众各方面的需求信息在决策时协调和兼顾不同方面群众的利益，做出符合广大群众利益的决策。二要完善重大决策的规则和程序。多渠道集中民众的智慧，使乡镇政府的决策真正以科学、民主、法治为基础。同时根据事项的不同特点采取不同的决策规则和程序，对专业性强的要邀请专家论证、技术咨询、决策评估，对群众利益密切相关的要通过公示、听证等制度扩大民众的参与度。三要建立决策失误问责制。在决策时要充分体现“权为民所授”的思想，要求有权必有责，用权受制约。建立健全决策者及主体的责任，明确规定身为决策者的法律责任和义务，使之对其决策行为负责任进行责任追究，有助于决策的科学化民主化法治化，完善乡镇政府的管理决策能力，真正为公共产品和服务的供给提供合理健全的决策机制。
指导老师：田华银
参考文献
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[4] 金太军.推进乡镇机构改革的对策研究[J].中国行政管理，2004.
[5] 张旭东.关于新形势下完善政府决策机制的思考[J].河北学刊，2009.
[6] 许耀桐.改革和完善政府决策机制研究[J].理论探讨，2008.
一、新公共管理概念
（一）价值取向
新公共管理理论根据交易成本理论，认为政府重视的不是管理中严格的程序、过程、规章制度等的投入，而是管理活动的产出与效绩，应关心公共部门直接提供服务的效率与质量，能够主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求作出富有成效的反应。因此，新公共管理理论主张在政府管理中资源配置应与管理人员的业绩和效果相联系；在酬金上。强调按业绩而不是按传统的任务来付酬；在对财力和物力的控制上，强调采用根据效果而不是根据投入多少来拨款的预算制度，最终体现对管理效益的关注。
（二）对控制的重视程度
在这方面，最显著的变化是用绩效和计划预算取代原有的预算制度。计划预算是根据机构特定项目来进行资金分配，而且员工也变成了计划预算的一部分。同时，战略管理受到政府重视。这就意味着要明确组织使命，并对其能否实现目标有所预期，还要了解组织与环境相适应的程度，组织在该环境中的优势与不足，以及环境带来的机遇和挑战。
（三）对顾客的重视
对政府机关而言，顾客是指受公共政策和公共管理行为影响的人，他们对公共管理的满意与否，决定政府的品质与命运。新公共管理强调政府对顾客的应答性，由此，一个政府官员相应地应成为一个负责任的“企业家”，社会公众则是因向政府纳税而享受政府服务作为回报的“顾客”。政府要以服务对象为顾客，把顾客当作上帝，政府服务应该以顾客之需要或市场的需要来导向。不是由政府管理人员选择提供者，而是政府管理人员让公民选择提供者，给公民以更多的选择权，让公民有更多的机会来评价政府工作效果，从而促进政府改善工作，提高其服务质量。
（四）专业化管理
公共管理人员不应是听命于他人的行政官员，而应成为管理者。在政府之中，管理型而不是专家型的人员应越来越多地担任部门领导。因为在新公共管理者眼里，管理是一项需要技能的职能，而非其他专家可“一学就会”的事情。重要的并不是政府人员对某种技能的掌握，而是一种管理、创新、总揽全局的能力，实现管理的专业化目标。如，美国高级行政职务（SES）制度的目的就是发展一批可随时在不同职位和部门之间进行流动的高级管理人才。
二、我国土地管理现状
（一）土地价值取向和效益化原则
我国现行的土地制度的价值导向往往不是出于土地的资源最优化效益的考虑，而是由各个不同的利益主体之间的博奔形成的，且不论其隐含的种种可能诱发的矛盾，这种博弈最直接的后果就是土地资源的利用率低下和严重的浪费。究其原因，主要是由于中央与地方对土地效益最大化的理解不同，造成两者的行为存在冲突性。我国法律规定，城市土地归国家所有，但是地方政府实际控制了本辖区内的土地。这势必引起土地所有权和控制权的分离，从而产生委托问题。在许多情况下，委托人和人的目标并不是完全一致的，如在分块的土地管理体制下。作为委托人的中央政府期望土地资源能够得到有效利用，而作为^的地方政府，主要目的可能是追求本届政府任期内经济的高速增长、财政收入的快速增加和城市形象的迅速改变。两者目标的差异性导致地方政府可能损害中央政府的利益。委托链条越长，土地的产权关系越模糊，^的这种动机就越强烈，导致中央为激励地方政府提高土地利用率、加强对土地的管理而安排的土地收益分配制度。效果非常有限。
如果效益至上原则在我国现行的整个土地行政管理制度安排的框架下，能形成对土地资源效益价值的统一认同，就是对我国土地行政管理的最大效益化。这种对土地资源效益价值的认同，应该不仅仅停留在当前各地方政府只重视土地出让的经济效益的层面上，还应该将中央政府对土地的社会价值、生态价值的考虑体现出来。这种效益价值观的建立和施行，才是土地行政管理最终的目标。
（二）市场元素在管理中的应用情况
我国许多土地问题的产生，都是因为在传统的土地行政理念中，始终保持着一种政府本位的观念。政府享有对土地的一切权力，并且这种权力缺乏监督与制约。而土地的配置本身会在发展中遵循市场规律，违背这一规律，必然会产生大量制度失灵的现象。新公共管理强调把市场竞争引入政府管理中，这一点正与土地行政的需要相契合。比如，在城市建设用地的征地过程中，一方面，土地产权不明晰，农民对土地的用途没有发言权和决策权，更没有市场交易的平等主体权，使其在土地的使用中往往处于被侵害的地位，而这也正是被征地农民的利益无法得到保护的根本原因。在这种土地市场化不充分的状况下，农地非农化是通过“征地”完成的，一个“征”字，充分表现了计划经济的特色，意味着“指令”，意味着“国家权力”。所以“市场价不如市长价”，开发商可以低价买进、高价卖出，这是“权”“钱”得以勾结的基础，因此产生腐败、分配不公等众多土地利益纠纷问题。这种政府单方主导的土地管理模式，使政府拥有轻易的征地权，征地获得的好处大于违规可能承担的风险。
土地缺乏市场因素的介入，已成为现今土地行政改革中的一个关键性拐点，一旦把这个问题解决好了，就会向良性循环发展。城市土地管理制度的重新设计应该明确。政府的角色是市场的监管者，而不是市场直接的参与主体。这就要求政府退出对土地的直接经营，而将此责任交由具有企业性质的机构负责。
（三）土地行政评价
二、新模式下行政管理的改革思路
新模式下的行政管理改革对策最重要的目的也就是提高行政管理工作的效率，那么就可以从完善行政管理机制以及提高行政管理人员的素质和强化行政职能等等方面人手分析:
1.健全行政管理机制。
对于目前我国行政管理体制来说，它是存在这很大的问题的而且也是极不健全的。因此，在公共管理新模式下的行政管理上应该联系地区公共事业的发展实际，从而去采取积极措施去建立符合法律法规，符合当地地区的公共事业发展的行政管理体制，不仅如此，还应该政府的相关部门进行行政监督，这使得公共管理机构能够充分利用资源，完善公共服务管理的保障体系，加强了公共管理结构在行政管理上的执行力，使得公共管理机构的日常行政工作能够稳定的进行，从而提高公共事业的行政管理效率。
2.优化行政管理人员综合素质。
对于公共管理新模式下的行政管理工作来说，行政管理工作的人员素质也是影响行政管理效率的重要因素，因此提升工作人员的综合素质，也是提高行政管理效率的重要手段。简单而言，也就是应该从的办公职能，如办公室的办公，开会，文书等等方面进行提高，另外就是从公共服务管理的专业职能，也就是关于公共管理相关的基本专业知识的提高，这使得行政管理人员能够对公共服务以及社会公共事业有更深层次的理解，从而能够更好的做好行政管理工作。
3.强化行政管理职能。
由于社会公共服务管理在我国本身是一种特殊的管理机构，它的发展不仅仅受到我国各级政府的管控以及制约，同时由于其公益性也受到社会的普遍关注。这使得我国的公共事业的行政机构的管理职能在实际的运用管理中没有起到真正的作用，这使得政府相关的主管部门与电力企业在日常的行政管理之间常有冲突现象，因此，实行政事分开，强化公共服务管理中行政管理职能，创新公共管理新模式下的行政管理模式，从而推进社会公共管理中行政管理工作的落实，这是提高社会公共服务管理行政管理工作效率最简洁最有效的方法。
4.加强与市场经济的联系。
在新模式下的公共管理下，行政管理应该加强与市场经济的联系，也即是应该积极引人目前我国社会主义经济市场的竞争机制，以及引人经济市场下的私营部门的管理方法，不过应该指的注意的是，由于我国社会主义的特殊性，在引人的同时应该对此做出严格限制，以免在实际的行政管理中陷人市场崇拜的误区。这种加强与市场经济的联系，引人市场竞争机制以私营部门的管理方法，是能够提高公共部门的行政管理的效率的，也是能够对社会公共事物管理发展起到促进作用的。
5.培育非政府性非营利性的公共服务组织。
在新的公共管理模式下，仅仅依靠政府的行政管理来达到对社会公共事物的管理是远远不够的，因此，政府以及社会应该去大力培育非政府组织以及非营利组织，制定相关政策促进这些组织的发展和成熟，从而能够为政府在公共管理中前景减轻压力，同时还能够起到剥离政府部分社会公共管理职能的作用，使得公共管理更接近与社会，更有利于社会的发展。
第一，从公共管理的职能来看，新公共管理之所以是一种对公共的管理，不仅包括了对自身行政组织内部的管理，由重视政府机构、过程和程序转到重视项目、结果与绩效。新公共管理的对象“外化”必然要求对政府的职能做出新的定位，政府对公共事务的管理不再注重对具体过程的管理，而要注重发挥政府宏观决策的作用，使政府对整个社会的经济、文化和自然的和谐发展起催化作用，成为社会发展的“掌舵人而不是划桨人”。正如美国学者彼得·德鲁克所言:“我们面对的不是国家的逐渐消亡，相反，我们需要一个有活力的、强大的和非常活跃的政府。但是我们面临着一个选择，选择一个庞大的但软弱无力的政府，还是选择把我们自己局限于决策和指导，从而把实干让给他人去做的强有力的政府。我们需要一个能够治理和实行治理的政府。这不是一个实行实干的政府，不是一个执行的政府。这是一个治理的政府。”
第二，公共管理社会化。公共管理社会化，指在社会管理和公共服务领域，将一些政府职能通过向社会转移或委托等方式，转移出政府，以达到提高行政效能，节约财政开支的目的。其本质就是要运用市场机制的作用，推动政府管理现代化。新公共管理无疑是一种开放式的管理，在社会公共物品和服务的提供领域，新公共管理强调引入市场竞争机制，打破政府提供公共物品和服务的垄断地位，允许私人企业、社会团体参与服务竞争，改革政府、简化政府职能要做到还权于市场，将绝大部分的社会资源配置任务转交给市场机制;让权于社会，尊重社会自治，将一部分社会管理工作转给各种类型的行业协会与社区或基层群众自治组织;放权于基层，充分调动地方政府行政管理的积极性;在社区和市场管理领域，新公共管理极力敦促政府充分培养和利用中介组织，让中介组织承担一部分社会协调和微观管理的智能。总之，新公共管理是把公共管理放在全社会动员的层面上，使参与公共管理的对象扩大到公众、企业和非营利组织或非政府组织上。
第三，从公共管理的手段来看，新公共管理主张从私营管理方法中汲取营养，认为政府公共部门应广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制。如绩效管理、目标管理、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以广泛地运用到公共部门的管理之中。它是政府公共管理职能发生变化的逻辑结果，当公共管理主要关注的不是过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，而更多的是关注取得的结果和对结果的获得负个人责任，那么私营部门在这方面所积累的诸多经验自然可以为改善公共部门的有效性所采纳。与传统的公共管理相比，新公共管理在政府职能的定位、公共管理的参与主体以及管理的手段上有了较为明显的转变。
可以说新公共管理的精髓就是要改革政府管理的体制，通过参与公共管理手段企业化的方法，使政府发挥新的、不同的作用。
二、新公共管理的积极和消极方面
(一)新公共管理的积极方面
1．以结果而不是以规则、用程序正确性来评估管理水平。韦伯式的官僚制为了保证行政的精确性与可靠性，特别强调固守规则、遵循程序的重要性，行政活动的结果相对于维持规则和程序而言似乎反而不重要了。新公共管理则强调行政结果即目的价值的优先地位，只要有助于行政效率的提高，管理人员可不为僵化的规则、程序所束缚。新公共管理力图解除规制，增强管理人员的自，赋予他们以更大的自由裁量权。新公共管理的这些举措，使行政管理获得了空前的灵活性，提高了行政组织处理紧急情况应对特殊问题的工作效率。
2．职能限制与职能转向。基于韦伯式官僚制的政府的主要职能是管制，而且，官僚制的权力中心主义必然导致管制职能的无限扩张。政府管制职能的大规模扩张开始于20世纪20年代，表现为政府对社会生活包括市场的干预程度大大加深。无节制的管制扩张束缚了技术和商业的创新，导致了资源配置的无效率现象及政府规模的膨胀。新公共管理主张弱化政府的管制职能，将政府的职能严格限制在公共领域的确定范围之内，即政府的职能主要是提供纯粹的公共物品。对于在职能扩张过程中政府揽下的那些它“管不了”或“管不好”的事务，则应移交给非政府组织或非营利组织。职能的限制必然使得政府规模趋于缩小，因为承担己被移交给社会的职能的那些机构再也没有存在的必要了。这样，政府行政管理的开支也会下降，而管理效率则会相应提高。此外，“新公共管理”运动还重新定位政府的管理职能，由管制为主转向以服务为主。“新公共管理”运动把公众当作公共机构的“顾客”，以“顾客”的满意度作为公共服务的指标。这促使公共管理者不断提高管理工作的质量，也改善了政府形象。
3．由集权走向分权。传统行政管理体制以集权为中线。行政行为在多大程度上具有有效性，取决于支持这种行为的权力的大小［1］。官僚制体系的金字塔结构，导致了组织内部权力的高度集中和权力拜物教。从整个社会来看，则是公共权力完全被集中于政府组织，形成了政府部门对于公共权力的垄断。新公共管理理论认为政府不是行使公共权力的唯一主体，因而主张分权而反对集权。分权的要求既包括将一部分公共权力分给非政府组织或非营利组织，即与前述管理职能的部分移交相对应，也包括通过改变原来的金字塔式结构，建立扁平式的管理组织，来实现一部分权力的下移。新公共管理运动的分权使得管理组织具备更大的灵活性和适应性，能够更迅速地对社会的公共需求做出反应，也能够更好地调动基层管理人员的积极性和创造性。
(二)新公共管理的消极方面
1．对市场化的过分崇拜。批评者认为新公共管理运动的市场化取向体现了改革者对“市场价值”和市场机制的崇拜，是一种新的“市场神话”。实际上，市场机制自身也有其内在缺陷，这一点就连经济学家也不否认。过分崇拜市场机制就会忽略市场的缺陷，从而无视公共部门市场化过程中可能附带产生的一些错误，“如公益的丧失、规避巧用、寻租、特权与贪污等。”［2］与此相联系，在公共部门中大量采用私营部门的管理手段也受到了非议。批评者认为公共部门与私营部门虽有相似性，但二者的差异却是本质的。由于公共管理在本质上不同于私营管理，故照搬私营部门的管理手段就很成问题。
2．政治化的风险。针对新公共管理否定政治──行政二分法的观点，批评者指出，在传统的“二分法”思想的管理体制下，公共行政人员的积极性也许受到了压抑，但这一思想的解除，会诱发新的更多的问题:行政人员权力过分的扩张和不受节制，会增加腐败及政治黑幕发生的概率，公共行政人员的任命与管理漏洞增大;对政党的行为的约束降低，完全可能超出必要的限度，致使行政机构“政治化”而危及国家意志的表达［3］。此外，还有人批评新公共管理的分权导致了分散主义、本位主义和保护主义以及公共开支的增加;有人对重结果轻规则、轻程序的评估标准提出质疑，认为这样做有可能导致规则、程序的混乱等等。
三、我国行政管理改革的背景
第一，与西方发达国家相比，我国的第三部门(即非营利组织)还难以担负起公共管理的重任。新公共管理模式提倡把政府的部分职能转移给市场和第三部门，这需要一批发育成熟、自我管理和自治能力较强的第三部门。1978年以前，我国长期处于计划经济体制下，非营利组织几乎由政府包办。改革开放以来，尽管出现了许多社会中介组织，但大多处于发育不良的状态，缺乏独立性，且在行政机关的庇护下，官方色彩浓厚。按照美国约翰·霍普金斯大学公共政策研究所所长莱斯特·萨拉蒙的提法，中国不存在典型意义的第三部门。即使有少量组织符合组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性等要求，也不会成为可以与政府部门企业部门等量齐观的一个部门，并且一些社会组织还是非法的，质量低劣，根本不能发挥其应有的作用，从而使政府放权授权缺乏社会的依托。
第二，我国法制建设尚不完善。法制的健全、法制意识的深入人心、健全有效的监督制约机制，是新公共管理理论的必要条件。而目前我国正处于体制转型时期，一些新的制度还没有建立起来，法制体系又不健全。引入新公共管理理论的一个前提条件是高度完善的市场经济体制。市场经济是法制经济，由于我国市场经济改革一开始是“摸着石头过河”，一部分人借制度、法律的空白点，先富了起来。这种不公平的竞争，导致一部分人以不正当手段谋求自身利益，影响了社会公平。所以，我们应尽快完善各项相关法律，进行法制宣传教育，加强监督机制。
第三，与西方非政府组织或非营利组织的充分发展相比较，我国的非政府组织或非营利组织在数量和质量上都远不尽如人意。西方发达国家的非政府组织或非营利组织数量多、管理水平高。在新公共管理理论中，当政府的一部分管理职能被剥离出来后，非政府组织或非营利组织就可以自然地承接并有效地行使这些职能。我国在计划经济时期，政府是所谓的“全能政府”，所有公共管理事务一概由政府承办。因此，非政府组织或非营利组织不但数量少，而且缺乏公共管理的相应功能。在由计划经济向市场经济的转轨过程中，如果政府的行政管理改革像西方的新公共管理运动那样，迅速而全面地将大量公共管理职能从政府部门剥离出去，就可能找不到合适的承接主体。而如果没有合适的主体承接政府剥离出来的管理职能，就会造成某些社会需求难以得到满足的局面。
四、我国行政管理改革的思考
第一，在提升政府的服务职能和适度分权的同时，强化必要的政府管制职能。“行政管理的本质是维护公共利益、为公众提供良好的服务。”［4］行政管理职能由管理向服务的转变，正是反映了行政管理的本质要求。西方的新公共管理理论将政府职能定位于服务，受到了公众的欢迎。我国政府的宗旨是为人民服务，当然更应当提升政府的服务职能。但是，由于我国政府还担负着培育市场的艰巨任务，因此，政府的管制职能不能轻易放弃，特别是在维护市场秩序方面，政府更应当理直气壮地强化管制职能。只有当市场经济已经步入良性运行的轨道之后，才有条件考虑政府退出、弱化管制职能的问题。为了更好地实现服务，必须使集权式政府转变为分权式政府，因为分权比集权具有更大的灵活性和适应性，它能够使管理机构对公众多样化的真实需求做出迅速、及时的反应。但鉴于我国的特殊情况，与保留和强化政府的必要的管制职能相对应，我国的行政管理改革只能是适度分权，而不能一味否定集权的作用。有学者针对我国处于社会转型期，因而容易出现失控的特殊情况，提出“集权主导下的分权应成为当前中国行政管理体制改革的理智选择。”［5］这种分权的思路较为切合我国的实际，值得参考。
第二，积极引入市场机制和私营部门的管理方法，同时又要对其做出严格的限制，避免陷入市场崇拜的误区。市场机制和私营部门的管理方法，确实能够改进公共部门的管理，提高公共管理的效率，这已为西方新公共管理运动的实践所证明。因此，我国的政府管理工作中也要积极引入市场机制和私营部门的管理方法。与此同时，要注意两个问题:一是由于我国传统上属于情理社会而非法理社会，且权力制约问题至今仍然没有得到根本解决，故在公共管理中引入市场机制和私营部门的管理方法，就有可能导致在一些西方国家政府“企业化”过程中不曾有或很少有的现象，如:“利益最大化”与权力结合形成新的腐败、政府官员丧失伦理责任感、恶意竞争等等。因此，我国的行政管理改革，在引入市场机制和私营部门管理方法的同时，要根据我国的条件对其运用范围做出明确而严格的限制。二是即使在西方发达国家，新公共管理运动引入市场机制和私营部门管理方法，也有导致所谓“市场崇拜”从而由市场缺陷引发一系列恶果的风险。［2］我国刚刚实现由计划经济向市场经济转型，故发生市场崇拜的可能性更大。因此，我国的行政管理改革，既要积极引入市场机制和私营部门的管理方法，又要清醒地认清市场的缺陷。在解决与“全能政府”相伴随的“政府失灵”的问题的同时，又避免陷入市场崇拜所带来的“市场失灵”的误区。
公共管理主要分为两种理论,一种为传统的公共管理,另一种为新公共管理。在传统的公共管理中,其理论的出发点是政治管理,重点内容则是将公共行政作为了一种职业,而管理者则是这个职业中的实践人。新公共管理转变了传统理论的基本思想,它追求的目标多以经济效益和效率为主,注重的是对市场价值的深入开发并利用,它既不是加强责任制又不主张以集权的方式来管理,它主张借鉴企业化的管理模式,将市场或者说是被管理者作为主要的导向,以提升行政管理的效率。传统公共管理的工作中心在于高效地投入,它忽视了实际的工作效益;新的公共管理关注了项目的成果和效益,在人力资源的配置上也变得更加灵活,可完全适应外部环境中的不确定因素。与此同时,新的公共管理主张了严格而放松的行政制度,对制定的绩效目标进行了严格的控制,并实现了达成绩效全过程的评估,它注重了公众和私人、效益和公平的合理统一[2]。
二、当前公共管理视阈下高教行政管理的现状
(一)高教行政管理手段及管理体系的不健全
政府部门在下达行政管理政策的时候,并未考虑到实际的管理环境,例如高校当地的教育、经济、生活等现实条件对高校管理的制约。而在政策出台后,各高校为了尽早地达到政策的目标,忽视了自身实际的高教职责,这导致高教行政管理方向与实际的环境发生了偏差,这种过于遵从管理投入而不注重管理效果的行政行为存在极大弊端,使高校的管理很难真正发挥效力。除此之外,行政管理人员的整体能力也是影响管理效益的最大问题,在解决高校人事划分的工作中,分工不明、教师队伍不均衡的问题常见,如果行政管理人员在相关的工作上没有良好的决断力,就会影响到后续的工作质量,在一部分高校中,很多教师的职称划分和学历都参差不齐,高校应聘的标准并未有统一的明确规定,执教岗位人员整体素质及能力低下,并长时间得不到改善,这激化了行政管理内部环境矛盾。
(二)行政管理职责划分不明确
就目前的形势来讲,我国在高等教育的行政管理工作上还有待完善,其中最为突出的问题为行政管理职责划分的问题,很多政府机关部门在指派行政管理人员的时候,并没有明确的规划和配置,这导致部分高校中负责行政管理的人员众多,各个行政部门的工作范围和职责不明确,针对某一件事情无法确定负责人,在发生行政管理问题时,无人处理无人管辖的情况时有发生,各个部门负责人都将责任推脱到他人身上,这既没解决到实质的问题,还增加了各部门的矛盾。另外,过多的行政管理人员增加了高校的管理成本,而在管理效果上并未有明显的提升,这造成了大量人力资源的浪费,行政管理工作人员的积极性更受到了制约,管理效率迟迟不能提高,此问题是目前高教行政管理工作中存在的最常见的问题[3]。
(三)市场作用效果比较低
伴随着人们对教育事业的高度重视,在20世纪末,我国的高等院校以及其他教育规模都在迅速地扩大。新的时展促使了行政市场环境发生了转变:高等院校的办学主体变得更加丰富、毕业分配制度变为如今的双向选择机制、办学经费也有了多种来源渠道等。而高校行政管理并没有及时调整管理方法以适应这些转变。另外,高校的教育与人才市场之间有着直接的关联,而如今的高校教育质量与人才市场的人才需求间存在较大落差。一方面是逐年增加的高校毕业生找不到合适的工作,一方面是市场需求的应用型人才严重缺乏。
三、公共管理视阈下的高教行政管理思路
在公共管理的视阈下,高校教育的行政管理应该从实际出发,它既要考虑到行政管理的外部环境,又要兼顾高校内部的管理环境,管理者应从高校、社会和政府之间的关系出发,综合考虑所有要素之间的联系以及出现的问题,尽量从根本上找出影响行政管理的问题,然后利用新公共管理的标准完成高教的行政管理。
(一)转变政府职能,完善行政管理体系
完善高教行政管理制度的关键在政府职能的转变。受传统公共管理观念的影响,许多地方政府对自身的管理职能认识不足,政府并未认识到新公共管理的意义。新的公共管理需要政府在当前的环境中改变传统集权管理的状态,促使行政管理工作向灵活多变的方向转变。具体地说,政府职能的转变也就是实现宏观的行政管理,所谓宏观的行政管理即是在政府和高校间建立协调机构,招募社会管理精英负责高教的管理工作,这既能完成政策的下达,还能实现高教的社会化行政管理,它可以有效地削弱政府直接干预而存在的管理弊端。政府还要协调好行政管理工作中的各个部门的关系。行政人员的选拔应严格按照制定的标准进行,有效地控制人力资
源的整体素质及能力,同时还要加强员工的培训工作。另外,高校内部的环境管理要从实际出发,对高校教师的资格和学历进行统一整合,建立高水平高素质的行政管理队伍,从而实现行政管理的最大效益[4]。 (二)明确划分行政管理职责
在政府职能转型期间,学校管理层应该将现有的行政人员进行全面的整合,将多余的行政管理人员派遣到其他职位,摒弃传统的思想观念,尽可能地以最小的投入实现最大的行政管理价值。同时,学校管理层应对每个职位上的管理者或行政人员的工作内容做出统一的整改,从集中化集权管理转变成以社会、政府、学校统一结合的管理模式,避免因权力过于集中带来的弊端。行政管理职责的划分应明确,学校管理层应将责任划分到每个部门,并明确到具体负责的人员身上,并制定管理者的行为准则,规定每个部门所负责的管理区域,加大高教行政管理的执行力,实现执政和管理的双项监督,确保在发生行政问题的时候能找到专门的负责人。只有实现了人力资源的充分利用,才能发挥出行政管理的作用[5]。
(三)通过市场环境的调节促使高教行政管理质量的提升
2.调整行政管理的体制
建立健全的行政管理体制，实现高校行政管理工作的制度化、科学化、合理化。首先，高校需加强管理制度的执行力度。一是要行政管理工作必须遵循民主集中制原则，严禁在个人主义下执行任务的现象发生，所有重大工作事项必须要通过集体商议表决，要构建赋有学校特色、符合自身发展的管理体制。二是要行政管理工作需具备公平公正性，行政管理人员要严格按照学校规章制度办事，不容马虎。三是要加强完善激励机制。避免传统管理工作中做与不做一个样，做多做少一个样的现象。高校需依据职工的工作表现作为绩效评估的标准，要做到按劳分配，多劳多得；并且，在调动职工的工作积极性时，不再单单依靠物质方面的激励，还可以采取其它的奖励形式，比如学校出资提供优秀工作者旅游、给予职工出国深造的机会等等。其次，加强惩罚力度，要严格处理职工违规违纪现象，要对这类职工积极进行思想教育，端正其工作态度，需应该注重有奖有罚。
3.优化行政管理的方法
优化行政管理方法就是要充分利用科学资源，将高新技术运用到日常行政管理工作中，提高行政管理水平。随着现代化科学技术的发展，行政管理工作日渐与网络信息接轨，以往的行政管理方法早已跟不上时代创新的步伐，所以，优化高校行政管理方法迫在眉睫。在信息化的大时代背景下，行政管理工作同样应该与时俱进，日常的行政管理工作可以借助网络技术手段来改变传统管理程序繁琐的状况，很大程度上缩减了管理步骤，促进了管理信息的流通性，大大提高了管理工作效率。高校的行政管理部门还可以通过学校内部的网络体系实现文件、通知、决定等信息的传达，不仅缩短了时间，还减少了人力物力的使用。同时，校内老师还可以将课程简历、教学大纲以及学生成绩上传到网上，方便学校对教学工作和学生成绩的管理。学生还可以通过网络交流的方法向学校传达学工管理、课堂教学、生活食宿等情况。优化行政管理方法，大力运用网络技术，实现高校行政管理高效化。
4.实现管理工作者的创新
受到众多因素的影响，我国在公共管理中的公共政策执行方面缺乏经验，给经济、政治以及社会生活造成不便。因此，为了有效避免公共政策在执行过程中出现偏差的情况，政府部门就要对其中的问题进行剖析，并找到相应的解决对策。
（一）政策质量不高，执行不到位
政策的执行在很大程度上取决于公共政策的质量，提高政策质量是主要问题。政策质量主要表现在政策目标的多元性和不一致性，从而导致其内容出现偏离，方案过于烦琐。并且，在政策目标设定上，如果出现了多种目标，则需要注意目标的统一性和一致性，否则目标之间发生冲突，就会导致执行难上加难的情况。同时，有些单位在政策执行中，仅仅是走个形式和过场，象征性地做个文章，实际并没有采取相应的措施去执行。这就导致政策执行处于停滞状态，政策没有发挥其应有的作用。另外，一些工作人员在政策执行过程中抱以敷衍和拖延的态度，导致政策的执行没有达到预期效果。
（二）执行机构之间存在矛盾，公共政策自身存在一些问题
在职责的分配上不够清晰明确，导致政策在执行中各部门就权与利的分配产生心理不平衡的状态。例如，当一个项目需要几个部门一起去执行的时候，就容易出现意见不统一的情况，在最后执行时不知采用哪项决策，服从哪个部门的意见。同时，由于公共政策的执行本身就是较为复杂的过程，执行的过程中往往要受到很多因素的干扰，导致执行效果不够理想。另外，若政策缺乏一定的合理性和清晰性，就不能得到切实的推行。公共政策若缺乏稳定性，一些方案总是被任意改动，就很容易出现中间的脱节，长此以往，就容易导致政策的执行者逐渐失去耐心，并失去对政府及其政策的信赖感。
二、公共政策执行方法探讨
（一）强化部门的职责和责任感
强化部门的责任意识能够有效促进政策的执行，使整体工作的分工更加规范化。所以出台相关的文件或制度对各部门进行约束，能够有效避免在出现问题时各部门相互推诿责任，可以快速对部门的责任进行归位和追责。在公共政策实施之前，针对部门的责任和权力进行优化，使其充分明确责任和权力，并在此基础上，对相关的资源进行合理的运用。同时，在执行的过程中要接受全民监督，以此促进政策的高效执行。
（二）树立科学的绩效观
在公共政策执行的过程中，绩效作为非常重要的考核指标，需要对其给予充分的重视。针对一些能够影响到地方与公共政策制定者之间关系的大项目，如果只是单一地将其交给某一个部门，则该项目很难被执行到位。所以，在绩效这一方面要进行合理的安排，形成科学的绩效观，在实施一些重大的项目时，要联合地方各个与该项目相关的部门进行合作，研究出合理的科学的方案。同时，针对当前的一些不合理的绩效机制，要及时进行调整，并能够按照公共政策执行过程中各单位的执行结果进行公平公正的考核。
（三）形成精细化管理理念
地方政府要对政策的执行给予充分的重视，要对各个项目的落实进行量化考核，以此为各单位的绩效考评提供依据。同时，在制订详细的执行方案的过程中，务必对权力和责任的统一进行强化，针对各单位的工作落实情况进行实时跟踪和详细的考评。倒逼各单位不断提升自身的执行力，并有效引导其形成精细化的管理理念。
（四）建立绩效问责制度
行政部门要建立健全绩效问责制度，促使公共政策的执行主体能有意识地主动承担责任，以此实现各单位的责任量化，促使其能够针对一些存在的问题给予妥善解决。
（五）注重绩效问责的有序化
公共政策在落实的过程中，要注重绩效问责的有序化。能够针对当地督查机关发现的问题进行整改，并启动问责机制。同时，在相关单位提出意见时能够积极针对意见进行改进，并根据公共政策执行的结果进行绩效问责。此外，财务部门也要充分发挥作用，对实施项目中应用的每一笔款项都要进行深入详细的调查，并收集相关的证据，针对其中不合理的情况及时向上级汇报，以此促进执行主体执行效率的提高。
一、 传统的公共行政和行政法
20世纪初期,在西方国家中行政国家开始兴起和出现。所谓的行政国家是指,在三权分立的国家权力主体关系中,行政权力和活动扩张,具有制定同议会立法效力相当的行政命令和制定同法院判决效力相近的行政裁决权,行政权力大量直接管理和介入国家和社会事务,从而起到最活跃和最强有力国家作用的一种国家现象。①其中的原因是,公共事务的增多,市场这只看不见的手面对纷繁复杂的社会问题已是无能为力,特别是1929~1933年的世界性的经济危机将政府角色从后台的守夜警察变成了社会前台的强权管理者。人们试图通过扩大政府管理公共事务的范畴以解决市场失灵的问题,并允许政府运用各种强制性手段化解社会经济危机,增进公共利益。因而政府在管理公共事务中的职能不断扩大,国家行政的观念也随之而形成。国家行政的观念强调行政主体的唯一性,即行政主体只能是国家行政机关,并强化行政权的优越性。我国在建国后的相当长时间内实行的是计划体制,一切社会经济活动都由政府来进行行政指导和干预,行政国家的色彩更为浓厚。
在行政国家背景下建立起来的行政法,基本上就是从国家行政这一观念出发而构建的。这一点集中体现在行政法的调整对象和行政法的功能两个方面。以我国的行政法为例,第一,我国的行政法将行政法的调整对象界定为国家行政机关实施国家行政权的行为。即从行政主体角度来看,认为公共事务的管理权专属于国家,国家是管理公共事务的唯一主体。我国的行政法学教材对行政的解释是:“只有国家才有权进行行政活动”,“行政是国家的”,②“只有国家出现以后才有行政,将来国家消亡了,行政也将自然消亡。”③这些表述都强调了国家对公共事务管理的独占性。从行政的行为角度来看,认为行政活动的本质是国家运用行政权所进行的管理活动。“行政就是管理”,强调国家运用行政权力实现公共利益,并将运用强制性权力作为行政行为的本质。对行政行为的研究,一般从行政立法、行政执法和行政司法三个角度展开。而这三种行为体现出国家享有以命令和强制为主要手段的管理方法的特征。第二,从行政法的功能来看,在强调国家管理公共事务的职能的国家行政观念下,行政法要解决的问题是,如何提高行政机关的行政效率和如何控制行政权力的滥用以保护行政相对人的利益。虽然行政法有各种不同的学术流派,如控制论、管理论、平衡论等,它们的侧重点和价值取向不同,但都是在国家行政的框架内,在侧重保障国家行政权与控制行政权的不同重心上去阐述。此外,在对行政法律关系的认识上,学者们都认为行政法律关系中必定有一方是行政机关,行政法律关系中的双方地位不对等,行政机关处于优越的地位。
二、公共管理的兴起与行政法的困惑
1. 公共管理的兴起和内容
第二次世界大战后,西方各国采用凯恩斯主义的主张,政府对社会进行全面干预,取得了一定的成效。但从20世纪70年代起,西方各国却出现了以高失业、高通货膨胀和低增长为特征的“滞胀”现象。政府管理也危机四伏,政府扩张、机构臃肿、效益低下、政策失灵。人们开始反思政府公共管理尤其是政府全面干预社会经济生活的实践。这在客观上引发了西方政府的改革浪潮。另一方面,70年代以后,西方社会科学在经历长期的分化、初步融合之后,开始向整体化迈进,出现了跨学科、交叉综合研究的趋势。
各种与政府管理密切相关的学科取得了迅速发展。在公共管理部门实践和社会科学发展的内力推动下,80年代中后期西方国家出现了新公共管理学。?
作为一门学科的新公共管理学,反映了80年代后西方在公共部门管理特别是政府管理领域的新成就以及当代西方公共管理实践发展的新趋势,已经成为当代西方政府改革的一种指导理论。新公共管理学采取一种新的研究途径,它和传统的公共行政有明显的区别。有学者 将其概括为以下几点:(1)公共管理学将研究对象由政府行政扩大到其他非政府组织的公共机构,甚至私人部门的公共方面。(2)公共管理学实现了由公共行政学的内部取向向外部取向的转变,由重视机构、过程和程序向重视项目、结果和绩效的转变,这使得公共管理的政治环境、战略管理、绩效评估、公共责任等成为公共管理的核心主题。(3)打破政治-行政两分法的传统,充分吸收当代各学科的理论和方法,特别是经济学的理论和方法,并与工商管理学融合。(4)公共管理学既是实证研究又是规范研究。(5)公共管理学来源于公共部门的管理实践又指导部门改革尤其是政府改革的实践。④ 实际上,公共管理学不仅是一种新的政府管理理论,也是一种新的政府管理模式。在这种新的政府管理模式指导下,政府改革基本围绕三条主线进行:一是调整政府与社会、政府与市场、政府与企业的关系,主要趋向是“在提供公共服务上宁要小规模机构而不要大规模机构;宁要劳务承包而不要通过没有终结的职业承包而直接劳动;宁要提供公共服务的多元结构,而不要单一的无所不包的供给方式;宁可向使用者收费,而不把普通税金作为资助不具有公共利益的公共事业基础;宁要私人企业或独立企业而不是官僚体制作为提供服务工具。”⑤ 二是利用市场和社会的力量提供公共服务,弥补政府财力和服务能力的不足。“提供公共利益和服务时,除了拓宽和完善官僚机构之外,其他机构也可以提供所有这些职能。”⑥三是改革政府内部的官僚体制,提高公共机构的工作效率和服务质量。将工商管理中的绩效管理、组织发展、人力资源开发、顾客至上、合同雇佣制、绩效工资制等理论和方法应用于公共部门管理的实践之中。⑦
2. 行政法在公共管理实践中面临的困惑在公共管理模式下,行政主体是多元化的,政府不再是管理公共事务的唯一主体,非盈利组织或者称为第三部门组织在参与公共事务的治理和公共服务等方面的作用日益突出,成为公共事务管理中的重要力量。但是在传统的行政法理论研究中,非盈利组织或第三部门在行政组织法中却处于尴尬的地位,虽然他们的存在有合理的一面,但由于突破了行政事务专属权属于国家的国家行政观念,其地位、权力来源和合法性基础相当缺乏 。⑧学者们多将新的行政主体的出现从权力的委托或授权的角度去研究,研究的重心放在授权或委托的程序、侵权责任归属、救济方法和途径方面,而忽视或回避了对行政权力社会化合理性的直接研究。
公共管理强调可以将私人部门的管理经验和方式引入公共事务的管理中,出现了以淡化强制性管理为特征的新的行政方式,行政指导、行政合同、行政激励等成为公共事务管理中的主流方式。对这些非权力性的行政方式,有关行政法律关系和行政行为性质的界定的传统行政法理论都难以解释。正如有的学者指出,即使勉强拉入现在的理论框架中,“不全面又不顺畅。”⑨ 在研究这些新的行政方式时,为了表明这些问题是行政法的问题和其内在地包括着国家行政主体和行为要素,主要强调这些行为虽然有合意的一方面,但其要素仍是双方地位不对等,国家行政机关居于优越的地位,其行为本质包括权力性因素。
可以看出,现有行政法对这些新问题的研究仍是在旧的框架指导下,无视“准行政行为”、“第三部门”等领域的存在或把它们置于行政法研究的边缘,这与公共管理的实践不相适应。行政改革实践的发展呼唤行政法研究的新观念,要求行政法的新发展。
三、公共管理下行政法的新发展
为了与公共管理的实践相适应,行政法应从转变传统观念出发,以有效解决问题为尺度,多层次、多重心地开展研究,促进行政法的发展。
1.行政法传统观念的转变
行政的观念是行政法研究中的基本理论观念。行政法的新发展首先应从行政观念的转变开始,也就是要从国家行政观念转变为行政包括国家行政和社会行政的公共行政观念。传统的国家行政的观念主张管理公共事务的最佳选择是由国家直接运用行政权力实现行政目标。新的公共行政则强调公共事务的最佳选择是以公共利益为目标,由多主体共同参与,合理分配国家和社会之间公共事务管理的范畴。这种观念的变化包含了行政目标、行政主体和行政方式等几方面的变化。行政目标的变化,预示着要从传统的以国家管理为中心的目标扩大为管理和服务并重,以最大限度地实现公共利益为行政的直接目的。行政主体的变化,体现在政府不再是唯一的公共事务和公共服务的提供者,只要能有效实现行政目标,各种组织包括非赢利组织、地方团体甚至私人企业的公共部门都应成为行政主体,它们应通过法定的途径进入公共事务的管理领域。行政方式的变化表明,行政并不仅仅是行政行为和行政强制执行,而且是使用各种各样的手段来实现行政目的。行政目标转变为最大限度地实现公共利益后,基于平等、公开基础上的非强制性行政行为应大力推广。
与行政的观念相联系,行政法的基本问题从以政府权力为主导变为以公共利益为主导。政府权力为主导,研究政府应该如何行政;以公共利益为主导,由谁来行政和怎样来行政都是研究的内容。行政法不再机械地以权力认知行政法的研究对象,行政法功能性质不再是“控权”和“管理”的问题,以制度化的方式实现公共利益,提供最好的公共服务将是行政法的基本任务。公共利益变成了行政的直接目标,同时也成为行政法研究的直接对象。这样一来,“政府权威行政观念转变为民主行政观念,行政主体多样化的研究就成为行政法研究的基本课题,行政合同、行政激励、行政指导等非权力性行政行为也不再是行政法中的反常例外行为。抛开僵硬的教条和学科限制,以问题定向,运用法律规范手段,实现权威行政向民主行政、管制行政向服务行政转变过程中的公平和效率,以促进人民福祉,应是行政法在未来的主要任务。”10
2.行政法内容的发展
行政主体是行政法主体的必然组成部分。公共管理中行政主体的多元化,使得行政法主体的内容相应扩大。这些非政府的行政主体资格的界定,如何与政府进行权力划分,它们如何合法地进入公共事务的管理,如何进行管理以及相应的救济方式问题,都成为行政法的新内容。?
