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《条例（草案）》说明中提到，现行《北京市办法》（简称《实施办法》），自2001年实施以来，为本市大气污染防治提供了重要法律支持。本市在经济社会快速发展、人口数量快速增长的情况下，主要污染物年均浓度不断下降，空气质量得到持续改善。
但居高不下的大气污染物排放总量及不利的地理气象条件、周边地区区域传输等，使本市大气污染防治形势依然严峻，特别是2013年国家实施了新的空气质量标准，提出了更严格的要求。与新标准相比，本市有5项污染物超过标准，其中PM2.5超标一倍多，与国家首都、宜居城市的地位存在很大差距。采取更加严格的大气污染防治措施，已成各界共识。特别是今年，国务院常务会议制定了《大气污染防治行动计划》（“国十条”），进一步加大治理力度。为全面落实国务院要求，本市也及时制定了《北京市2013年—2017年清洁空气行动计划》，采取更加严格的措施，以更大力度推动大气治理工作。
《条例（草案）》说明中指出，目前，本市大气污染防治工作进入了以治理PM2.5为重点的新阶段，在人口和机动车数量持续高位增长、工地开复工面积不断扩大的情况下，大气污染治理难度不断增加，并已成制约本市经济社会发展的瓶颈。现行《实施办法》的相关制度措施却难以满足新阶段大气污染防治工作的实际需要：产业结构调整尚未与大气污染防治有效结合、机动车污染防治制度滞后等。因此，迫切需要通过立法完善上述制度。
另一方面，《实施办法》所依据的《大气污染防治法》正在修订中，短期内不能出台，且国家法针对的是全国情况。鉴于此，本市迫切需要根据实际情况，制定相对独立的地方大气污染防治立法，解决大气污染防治中具有地方特色的问题。所以，有必要制定新的地方法规《北京市大气污染防治条例》，替代现行的《北京市实施办法》。
立法的主要思路
《条例（草案）》说明中指出，要着重构建政府主导、排污单位具体实施、社会共同参与的大气污染防治体系，在制度构建上，以改善空气质量为目标，以实施大气污染物排放总量减排为主线，以控制PM2.5污染为重点，将大气污染防治同产业结构调整、能源结构调整、推动经济发展方式转变有机结合，由注重末端治理向注重源头治理转变，由浓度控制为主向浓度与总量控制并重转变，由注重企业治理向企业治理与区域、行业治理并重转变。特别是近期“国十条”的出台，及《北京市2013-2017年清洁空气行动计划》的制定，涉及许多新的政策措施。在立法条款的设计上，《条例（草案）》充分考虑了与国家相关政策措施的对接，力求使本市的大气条例更具操作性，为大气环境治理提供有力的法律支持。
此次立法过程中，《条例（草案） 》着重从可操作性上把握以下四个方面：一是把握大气污染的形成原因、对应措施、治理目标的关系；二是理清大气污染防治方面政府、企业、民众、第三方机构之间的法律关系：三是注意对相关制度进行综合考量，争取做到目标科学、结构合理、内容适当、效果可控；四是理清社会关系和技术手段的关系，通过规范社会关系，促进技术手段的进步和使用。
立法的重点和亮点
《条例（草案）》共八章96条，主要内容包括：
一是明确大气污染防治责任。构建大气污染防治责任体系，明确了政府、企业、社会主体相互关系。政府负总责，制定环境质量和污染减排的目标、政策和标准，明确不同部门的管理职责，对企业行为进行监管。企业和社会主体承担减排主体责任，负有减排义务，采取各种污染减排措施，落实减排任务。社会主体有义务保护大气环境，遵守法律法规的规定，自觉践行绿色生产、生活方式，减少向大气排放污染物。
二是实施主要污染物总量控制制度。《条例（草案）》明确提出对主要污染物实行总量控制，并规定了总量控制的主要制度和措施。一是确定总量控制的基本内容和原则。对主要大气污染物排放和机动车数量实施总量控制。二是核定企业排放总量，实施排污许可证制度。三是明确总量指标来源渠道，确定排污交易制度。规定已建成项目通过环保部门核定取得，新建项目可通过市场购买或企业自身减排取得。四是实施建设项目总量控制前置审批制度。规定新建项目的总量指标取得办法由环保部门制定，改建、扩建项目的总量指标必须在环评审批前取得。同时规定环保部门审批环评文件时，必须遵循减量替代原则，即企业取得的指标量大于实际排放量。五是实施区域限批制度。对未完成总量控制任务的区域和行业暂停审批建设项目环评文件及其他相关文件。
三是针对不同污染物来源，设定相对应的控制措施。针对固定污染源的特点，规定能源结构调整、产业结构调整和优化工业布局。一是工业企业集中治理。《条例（草案）》规定，新建工业项目应按照规划进入相应的工业园区。二是控制燃煤总量，消减燃煤总量。继续规定对燃煤实行总量控制，通过划定和严格管理禁止使用燃煤区，调整优化能源结构等手段控制燃煤增量，减少现有燃煤存量。三是逐步淘汰高污染企业。规定制定高污染行业调整、工艺和设备淘汰名录时，应综合考虑城市功能定位和本市大气环境质量状况。
针对挥发性有机物污染特征，加强对使用行为的监管。一是规定产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动，应在密闭空间或设备中进行。二是对石化和加油站等企业和单位，要求采取措施防止泄露和挥发。三是着重强调了含挥发性有机物的原辅材料的使用情况的记录。
针对机动车和非道路移动机械的特点，实行从生产到报废全过程监管。一是把好新车准入关，明确汽车生产厂商对新车的质量保证责任。规定了汽车生产厂家在本市销售的机动车应当符合新车准入的环境保护标准，并保证在规定的耐久性期限内稳定达标，对不能达标的，取消其在本市的销售资格。二是确保在用车达标排放，规范定期检测等行为。明确了机动车检测机构、机动车所有者和使用者在定期检测中应承担的义务、遵守的规范。三是减少高排放车辆，淘汰老旧机动车。规定对超标排放、不符合在用车强制性规定的车辆，应当依法强制报废。四是增加非道路移动机械排放污染防治规定。规定了在本市使用非道路移动机械的污染控制制度。
针对扬尘污染特征，实施行为控制。一是明确扬尘控制范围，将房屋建筑、市政基础设施、河道整治及建筑拆除等施工工程、物料运输等活动均纳入控制范围。二是细化污染控制措施，按照来源，分别明确了各类产生扬尘的活动应当采取的措施。三是明确建设单位在防治扬尘污染中的责任，要求建设单位应当将防治扬尘污染的费用列入工程造价，并在工程承发包合同中明确施工单位防治扬尘污染的责任。
四是完善监测技术体系。环保部门负责统一监测、大气环境质量状况。排污企业必须自行监测，排放量大的企业还必须安装在线监测并自行污染物监测信息。环保部门组织监测网络进行监测，并公开监督监测的数据信息。
《条例（草案）》分三种情况分别加大处罚力度；一是针对现行规定罚款额度过低的问题，对上位法没有规定的行为，提高了罚款额度，最高可罚50万。二是对需要立即停止排污的，规定了查封排污设施的措施。三是对屡犯不改的情形，规定了加倍处罚制度。
《条例（草案）》说明中说，《条例（草案）》与现行实施办法相比，理念有所转变，制度有所创新，更加符合本市新阶段大气污染防治的实际需要：一是针对大气污染物排放总量居高不下的现状，设置总量控制专章，明确了对机动车数量和燃煤总量进行控制。二是针对颗粒物污染突出的实际，细化机动车污染防治规定，增加防治挥发性有机物污染、非道路移动机械污染的防治内容，专章设置“污染物扬尘污染”。三是针对违法成本普遍偏低的现实情况，加大处罚力度，提高处罚额度，增加加倍处罚、查封等措施。
市人大常委会提出
十方面意见和建议
市人大常委会审议认为，《条例（草案）》以改善空气质量为目标，以实施大气污染物排放总量减排为主线，将大气污染防治同产业结构调整、能源结构调整、推动经济发展方式转变有机结合，由注重末端治理向注重源头治理转变，重点规定了主要污染物总量控制制度、排污许可制度，并针对燃煤、挥发性有机物、机动车、工地扬尘等不同污染源，设定了相应控制措施。《条例（草案）》基本成熟，突出了首都特色，具有较强的针对性和可操作性。同时，市人大常委会提出了以下修改意见和建议：
一是关于基本原则。市人大常委会认为，首都经济和社会发展不能以牺牲环境为代价，必须两者兼顾，如不能兼顾，应明确环境保护优先的发展原则。此外，部分专家提出，应当增加“污染者担责”和“公众参与”的原则。在防治方法上，应对污染物排放实施从源头到末端全过程控制。
二是关于政府职责。市人大常委会认为，加大政府财政投入力度，是大气污染防治工作的重要保障。本市大气污染防治设施建设和升级改造、老旧机动车淘汰等，均需要市和区县人民政府加大财政投入，发挥财政资金的引导作用，应当在法规中增加保障财政投入的内容。
三是关于环境影响评价。市人大常委会认为，为使环评制度在大气污染防治工作中切实发挥作用，确保建设项目符合本市大气环境要求，应依据《中华人民共和国环境影响评价法》的规定，明确环境影响评价作为其他行政许可前置条件的法律地位，增强其制度刚性。
四是关于重污染天气应急措施。市人大常委会认为，为了保护居民身体健康，应对重污染天气带来的不利影响，本市应加强重污染天气监测预警体系建设，制定应急预案，增加土石方作业和露天停工等重污染天气应对措施，完善应急预警和应急管理相关内容。
五是关于总量控制。市人大常委会认为，要对主要污染物排放实施总量控制，是本市实现大气污染物总量减排、优化产业结构的重要手段，应对相关内容予以完善，增强可操作性。在调研中，部分专家学者提出，应明确实施总量控制的主要污染物种类。有专家学者还提出，总量控制制度作为本市大气污染防治基本制度，其具体目标、要求和排放总量指标取得途径，应向社会公开，并应明确逐年减少排放总量的要求。
六是关于防治固定源产生的大气污染。建立高污染燃料禁燃区制度是本市调整能源结构、减少燃煤总量的重要措施。市人大常委会认为，《北京市清洁空气行动计划（2011-2015年）大气污染控制措施》等规定中行之有效的管理措施，可通过法规予以进一步规范和固化。《条例（草案）》规定了本市综合考虑城市功能定位和大气环境质量状况，对高污染行业进行调整。市政府相关部门建议，调整的高污染行业范围应与国务院有关文件相协调，增加禁止新增炼焦和有色金属冶炼项目的规定。市人大常委会认为，对产生挥发性有机物污染大气环境的原料和产品进行源头控制，可降低末端监管的成本，有利于促进企业达标排放，应充实挥发性有机物产品标准的相关内容。
七是关于防治机动车排放污染。调研中有市政府相关部门和专家提出，《条例（草案）》规定的机动车数量调控政策，应当单列一条。同时，调研中还发现，本市目前仍有1.9万辆在用高排放黄标车。据测算，每辆黄标车的排放量相当于14辆达到国IV排放标准机动车的排污总和。市人大常委会认为，为落实国务院统一部署，应在条例中明确本市将限制高排放机动车上路行驶的规定。
关键词 区域性大气污染；大气污染防治；联防联控；总量控制；立法
我国建立大气污染联防联控机制的必要性分析
现阶段我国工业化正处于高速发展期，但仍以化石燃料的燃烧作为工业化发展的支撑，这样的能源结构导致我国工业的发展以污染物的大量排放为代价。大气污染已经日渐成为制约我国经济健康持续发展的关键因素之一。单纯的经济发展无法满足社会大众对美好生活的向往，人民群众在物质生活得到极大满足的同时，日益憧憬美好环境带来的愉悦感觉。因此治理环境问题，尤其是大气污染问题，成为了促进经济和社会协同发展的关键手段。
大气污染和其他污染不同，呈现出跨区域的特征，要有效治理区域性大气污染，必须先准确把握区域性大气污染的产生原因。
首先，大气具有极强的流动性，这导致了大气污染具有快速蔓延性、污染综合性和影响区域性等特点。因此，时刻处于流动中的大气使得污染物不可能只徘徊停留在污染排放源周围。随着空气流动速度的加快，大气污染会以极快的速度遍及周边各地区，因此大气污染会造成巨大的负外部性。其次，由于大气污染在某一区域内会产生极大的负外部性，同时又难以确定污染来源，区域内的各个主体很可能既是污染排放者又是污染受害者，此时很可能会产生“搭便车”的现象，导致各主体只污染不治理。从而产生大气污染领域内的“公地悲剧”。因此，大气污染的治理需要打破局部治理的牢笼，建立区域大气污染的联防联控机制。美国、欧盟建立联防联控机制的经验
美国大气污染区域管理机制
为了应对日益严重的大气污染问题，美国采取了各种方式进行治理。通过几十年的努力，已经取得了良好的成效，主要采取了以下措施：
第一，成立专门环保机构。在污染治理过程中，为了协调“联邦统一领导”和“地方自主性”之间的关系。1970年，美国国会建立了美国环保署，同时为促进联邦环保署各项职能得到有效实施，又按照地理与社会经济区域为标准，划分设立了10个区域办公室。由于这些区域办公室对本区域问题有更充分的了解，因此他们在国家宏观政策制定的过程中能够发挥关键作用。同时，这些区域办公室还能充分发挥自身的灵活性，积极与各州开展多方面的合作，不仅能够在实践中总结经验还能培养出大量具有专业能力的技术人员。
第二，设立大气质量控制区域。1970年《清洁大气法》规定：如果环保署署长认为某州际地区有必要或适合达到并保持环境大气质量标准，在与相关政府和地方政府机构协商后，应把该地区制定为大气质量控制区域。由于缺乏大气质量管理方面的经验，并且相关的科学技术尚不成熟，1990年之前环保署从来没有使用过该条款。但是人们逐渐发现，大气污染的治理有赖于各项区域机制的设立。以臭氧为例，1990年，美国国会修改了《清洁大气法》，新法不仅加强了环保署建立控制区域的权力，还通过立法建立了一个臭氧传输区域(Ozone Transport Region，OTR)，该区域由12个州、环保署和哥伦比亚特区组成，1995年至1997年，另外有38个州和相关利益方自愿加入。该区域机制促使环保署制定并实施了氮氧化物州实施计划呼吁的区域监管措施。截至1990年，该监管措施效果显著，美国东部发电厂氮氧化物的排放减少了近70%。
第三，州际合作，成立区域防控协会。在美国环保署利用区域办公室发挥区域制度的同时，州政府也主动加入到了区域治理的行列之中。各州出于提高大气质量的目的，按照环保署划分的10个区域，组成了区域计划组织，并成立了区域协会。这些区域计划组织在加强各州之间的交流合作、促进大气质量管理、评估污染、开展培训、提出政策建议方面起到了巨大的作用。例如，美国东南部八州成立了一个区域计划组织，该组织重点关注大烟山国家公园的大气能见度问题，并就该共同关心的问题开展广泛的合作与交流。另外，东北8州组成了东北部各州协调大气利用管理组织，该组织在大气质量相关的政策研究中起到了主导作用。
第四，制定州际排放总量控制制度与配额交易制度。在治理氮氧化物和二氧化硫中，有些州成功控制了州内的污染排放，但是由于大气污染具有极强的流动性，来自外州的污染依然影响本州的达标情况。为解决该问题，环保署实施了《清洁大气州际规则》(2005)，该规则规定了以州为单位的排放总量控制制度与交易措施。在该项制度之下，环保署对排放源做出总量控制的规定，而保留了各州自行制定具体减排措施的权力。
污染总量控制目标的制定由环保署在考虑各控制技术减排能力和成本的基础上做出。此后，环保署将配额分配给区域内的各个州，根据《清洁大气州际规则>的要求，从2010年起，每排放1吨二氧化硫需要支付两个配额；从2015年起，每排放1吨二氧化硫需要支付2. 68个配额，同时未使用的配额可以储存起来或者进行自由交易。
欧盟大气污染区域防控机制
欧盟通过区域机制治理环境问题的历史不如美国长，同时由于欧盟缺乏强大的主权对区域进行管理，因此欧盟的区域机制缺乏一整套成熟的区域办公室体系。但是欧盟的大气污染区域机制仍然有值得借鉴的地方。
第一，通过了《控制长距离越境空气污染公约》。1979年，欧盟数个成员国签订了《控制长距离越境空气污染公约》，该公约于1987年生效，旨在减少二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物和臭氧的排放，为成员国政府之间的合作提供一个正式的框架。根据该公约，各成员国负责制定并实施相关政策和战略，例如建立大气质量管理体系。同时各成员国之间还应该在主要污染物的减排研发，污染物排放速率、浓度的检测与测量，关键信息的分享，技术人员的培训等方面开展积极的交流合作。事实证明，该公约成为了欧盟实施区域大气污染防治的重要手段，在大气污染联防联控机制中发挥了重要作用。
第二，制定各项欧盟指令。欧盟推动区域大气污染联防联控的另外一个手段就是制定包括条例、指令、决定在内的各项法规。这些立法主要包括： 《环境空气质量评估和管理指令》、 《欧洲环境空气质量和更加清洁空气指令》、 《环境行动总体规划》等。其中，2008年欧盟通过了《欧洲委员会关于大气环境质量与欧洲清洁大气的指令》，旨在采用分区域的方式管理大气质量。该指令第25条规定了成员国应当通过制定联合或者协调性的大气质量计划开展合作。同时该指令还授权欧洲委员会在区域一级采取更多行动。
从事实看来，欧盟通过众多法律规范，搭建起了一个结构合理、统筹协调的大气污染防治法律体系。推动了大气污染的区域机制建设。我国大气污染联防联控机制的现状及不足
关于联防联控机制，我国已经有了相关法律规范对其进行规定，在国家层面上，有《大气污染防治法》(2000)、《大气污染防治行动计划》(2013)、《重点区域大气污染防治“十二五”规划》(2012)、《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》(2013)等文件。
在地方性法规、规章层面上，北京、天津、河北相关的地方性法规、行政规章中均有关于联防联控的规定，但总体来说联防联控机制的构建尚不健全。
联防联控法律体系不完善
现行《大气污染防治法》(2000)虽然规定了大气污染总量控制制度和排污许可等制度，但是缺乏联防联控的具体规定，这使得地方行政主体缺少上位法的立法依据。 《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》(2010)出台后，尽管各地方均大力推进联防联控，但是由于缺乏相应的法律、法规以及政策作为配套支撑，缺乏强制性的“指导意见”在应对复杂的区域大气污染问题时，显得非常乏力。而《大气污染防治行动计划》《重点区域大气污染防治“十二五”规划》《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》等文件，在缺乏上位法支持的情况也同样难以发挥应有作用。值得注意的是，《大气污染防治法（修订草案）》( 2014)在专章中对联防联控机制进行了规定，其最终效果如何，有待时间的检验。
管理模式不健全
我国是单一制国家，管理体制表现为纵向结构。首先，一般来说地方政府服从中央政府的管理，而地方政府之间互相处于“各自为政”的状态，因此在联防联控机制上有可能产生缺乏有效沟通配合的情况；其次，地方环保部门要接受环保部和地方政府的双重领导，在环境保护工作中，地方环保部门要接受环保部的领导，但是地方环保部门在人事权、财政权等其他方面必须接受地方政府的管理。这使得地方环保部门在开展环保工作的时候有陷入尴尬处境的可能。
仅依靠环保部门治理污染，难以形成联防联控的合力
在我国，日益严重的环保问题、大气问题已经与全社会各行各业紧密联系。然而环保部门职权有限、人力物力财力难以应对环境保护的方方面面。在缺乏其他相关部门配合和广泛公众参与的情况下，仅仅依靠环保部门单独治理大气污染问题，很难取得突破性成效。
基础研究不足，联防联控机制缺乏相应的科学理论作为支撑
美国的大气污染总量控制制度中，总量控制目标的提出以相关的科学技术为基础。该成功经验表明，有效的联防联控机制之出台必须以科学研究为基础。然而我国区域污染检测、传输和影响评估综合平台尚未建立完善，对区域性污染机理的研究尚不成熟，这使得我国联防联控机制能够发挥的作用大打折扣。
完善我国大气污染联防联控机制的建议
针对以上问题，参考国外的做法，对我国大气污染联防联控机制的建设提出如下建议：
完善联防联控法律体系
首先，应当在各个层级的法律中加入有关联防联控的内容。在法律层面上，宜用专章规定联防联控的各项原则；在部门规章层面上，应当详细制定联防联控的各种制度、计划；在地方性法规层面上，应当详细规定地方政府在联防联控中需要履行的职责。其次，在立法过程中，应当充分考虑地区经济发展的差异性、地区大气污染的特殊性、地区地理区位的独特性，综合各方面因素，进行有针对性的立法，从而避免法律执行过程中可能会遇到的困难。
成立大气污染全国联防联控委员会，下设联防联控区域办公室
要打破联防联控中各部门、各地方政府之间各自为政的情况，就需成立统筹联防联控的专门机构。建议由国务院牵头，加上环保部、其他相关部委和污染防治区域内各省级政府组成全国联防联控委员会，统一负责全国范围内各项联防联控的政策。在联防联控委员会之下，设立联防联控区域办公室，负责本区域内大气污染联防联控工作。区域办公室需要拥有直接调动相关各部门的权力，以确保联防联控工作的统一有序进行。
建立层级分明的大气污染联防联控区域
建议构建“国家级一区域级一地方级”三级联防联控区域等级，并单独设立大气污染重点区域。第一层级国家级以解决涉及全国性的大气污染问题为目标；第二层级区域级以解决涉及地区性的大气污染问题为目标；第三层级地方级作为最基层的等级以落实、强化前两级区域的工作为目标。单独设立的大气污染重点区域，如京津冀地区、珠三角地区、长三角地区，应强化这些区域内联防联控职能部门的职权，因地制宜地进行联防联控工作。
借鉴国内外成功经验，建立健全总量控制制度
北京奥运会期间，雾霾治理取得良好效果。该成功经验宜向全国推广。在结合各区域污染的实际情况基础上，由全国联防联控委员会制定各区域内各污染物的总量控制目标。其次，建立完善区域补偿制度。经济发展是大势所趋，如果因为环境保护而否定经济发展，难免有因噎废食之嫌，并且为了公共环境利益而牺牲部分人的经济利益，也有损社会公平。因此需要通过区域补偿制度平衡区域环境保护与经济发展之间的矛盾。
伴随着现代化技术的快速发展，环境的改变正严重的损害着人类的健康，越来越多的人们开始意识到保护环境的迫切性和重要性。环境的污染包括大气污染、水污染和噪音污染等等，其中大气污染是和人类联系最紧密的。近些年来衡水市的大气污染愈加严重，污染严重的影响了衡水市的环境，同时威胁了人们的身体健康。大气污染不仅是我国各个城市环境中要面临的重要问题，对衡水市而言，更是重中之重。
1 大气污染的特征
大气污染不仅是影响衡水市城市环境的重要因素，也是需要环境治理的重点内容。由于治理大气污染工作的不完善和治理过程中的困难，没有得到显著的治理效果，衡水市的大气污染主要具有以下几个方面的特征：
1.1 污染物较多
随着衡水市工业新区和其他一些工厂的发展，大气污染源在逐渐增加，工厂生产和居民生活产生的废气，以及私家车产生的尾气都在一定程度上增加了污染源，PM2.5是近期各个城市中雾霾天气中的主要颗粒，雾霾天气更加剧了大气污染的速度。
1.2 污染范围较大
由于空气的扩散使污染物漂浮，同时受到风向和气候的严重影响，增大了大气污染的影响范围，并在一定程度上增加了大气污染治理的难度。
1.3 污染治理困难
大气污染的治理工作是十分复杂和繁琐的，需要完善的治理措施和有效的预防措施，但很难准确的控制污染源，并且没有完善的治理措施和监管制度，使整个大气污染治理的工作存在很多困难。
2 衡水市大气污染的原因
大气污染的来源可以分为固定污染源和移动污染源两类。由于衡水市工业新区的发展，工农业生产活动中燃料燃烧产生的污染物和居民产生的生活垃圾属于固定污染源；由于衡水市机动车的发展，私家车大量使用产生的汽车尾气属于移动污染源，两种污染源造成了严重的大气污染，并严重的威胁了城市的发展和人们的健康，但是大气污染治理工作十分困难，大气污染的影响因素主要有以下几个方面：
2.1 衡水市经济发展方式的影响
衡水市的发展主要依靠工业生产，而传统的工业生产会产生大量的废气和污染物，产生的废气和污染物是导致大气污染的重要因素之一。
2.2 居民环保意识的薄弱
当前衡水市居民的环保意识还很淡薄，多数居民认为只有工业废气才导致大气污染，没有意识到自身的生活中产生的废气也污染了大气，比如汽车产生的尾气、烟花爆竹产生的气体和生活垃圾等等，都污染了大气。
2.3 治理措施的不完善
由于大气污染的治理过程缓慢，且环保部门的治理措施不完善，使现有的治理难以发挥有效的作用。环保部门没有实时的对污染进行监测，对大气污染物的监测力度不够，监测范围不合理，导致一些容易控制的污染物释放到大气中，对大气治理造成了不利的影响。
3 综合治理大气污染的建议
改善环境对于城市发展和人们的健康很重要，但治理大气污染是改善环境重中之重的举措，为了尽快改善衡水市的环境，能更好的综合治理大气污染问题，提出如下建议：
3.1 提高居民的环保意识
造成衡水市大气污染的因素是多方面的，其中居民对环保意识的认识薄弱是重要的因素，应通过加强环保的宣传教育，普及环保知识，使居民提高对环保的认识，明确知道造成大气污染的污染源和重要原因，进而正确的改善自己的生活方式，减少生活废物，自觉保护环境。
3.2 完善衡水市大气污染的治理措施
为了进一步完善治理措施，衡水市的环保部门可以通过相关的法律手段对造成污染的工厂企业进行限期整理，并通过限制发放生产许可证的方法要求工厂企业进行整改；市政府应该加快餐饮行业的油烟净化装置的安装进度，减少油烟的排放，加大力度取缔或者整改露天烧烤；在完善治理措施的同时，市政府应积极开展大气环境治理考核活动，将日常大气的督查情况应用于考核结果，并定时定期的公布衡水市大气环境的质量和排名。
3.3 采用科学技术减少污染物
在综合治理大气污染的过程中应合理的采用现代的科学技术，在大气污染的源头做好净化防治工作，减少工业生产过程中产生的废气和烟尘的排放量，使污染物扼杀在污染源的摇篮中。采用先进的科学技术做好排污大户工厂的整理建设工作，并大力推行洁净且无污染的技术，尽可能的减少污染物排放。
3.4 调整工业布局，搞好城市绿化
为减少污染物排放到大气中，应将排污量大的工厂企业设置在城市的郊区，在郊区和城市之间建造防护林，并在城市中种植能吸收一些有害气体和粉尘的有针对性的植物，以起到净化空气和保护大气环境的作用，降低大气污染对人们造成的危害。
3.5 提高政府部门的监管力度
衡水市政府部门应加强对环境的监管力度，针对环境问题应出台相应的监管方案，提高所有工作人员的环境保护意识，降低工厂企业所排放的污染物数量，努力使污染物数量符合国家检测标准，并严肃处理污染物排放超标的工厂，从政治和经济等多方面遏制工厂的违规行为，确保衡水市相关部门的执法质量，有效的控制大气污染物的排放。
4 结束语
我们对大气污染的特征和形成大气污染的原因进行了详细的叙述，治理大气污染是衡水市改善环境面临的重要问题，而治理大气污染又是一项复杂的系统工作，要想真正的治理大气污染问题，应需要衡水市各个部门和居民的密切配合，认真分析大气污染的形成原因，并制定出有效的综合治理对策，对大气环境进行实时的监测和科学的管理，从而提高衡水市的空气质量，保证人们的身体健康。
参考文献
[1]何静华.有关大气污染预防及防治工作的探讨[J].科技资讯，2013（29）.
[2]陈智.浅谈城市大气污染极其综合防治[J].科学时代，2013（4）.
大气污染是人类面临的环境问题之一，作为发达国家的美国、英国、日本等都曾遭遇过严重的大气污染问题，经过多年的努力，这些国家在联合治理污染问题上都取得了一定的成效。近年来，京津冀大气污染问题日益严重，给人民生产生活带来了极大的不便，也给该区域的经济发展造成了严重的损失，为治理大气污染，京津冀各级政府都采取了一定的措施，但效果却不尽人意，联防联控治理大气污染的思想一直被提起，两会期间，联防联控治理污染又一次受到重视。
1、国内外区域联合治污的有益探索
1.1发达国家区域联合治污的成功经验
欧美等发达国家在遭遇严重大气污染后，对大气环境的研究也不断深入，并逐渐认识到大气污染的跨地域性，于是在治理污染的过程中逐步引入了区域联防联控措施。尽管联防联控的具体实施有别，但在治理大气污染的过程中都在发挥着越来越重要的作用。
1.1.1欧盟的成功经验
欧盟的大气污染联防联控是在两套体制的综合作用下实现的：一是通过国际公约和国际合作。1979年在日内瓦召开了联合国欧洲经济委员会（ECE）环境保护框架部长级会议，在此会议上，欧洲国家制定了《长距离越界空气污染公约》（CLRTAP），并先后制定了定了多项通过减少各国氮氧化物、二氧化硫、细颗粒物、挥发性有机物等大气污染物排放，改善整个欧洲大气环境质量的公约和议定书，并在各国加以实施。二是通过制定适用于整个欧洲范围的各种法规，包括指令、条例、决定等，这些法规为该欧洲地区大气环境改善的目标和技术要求提出统一的标准。通过出台欧盟指令进行区域大气污染联防联控，采取强制管理政策，并授权欧洲委员会对违反法规的情况进行调查，由欧洲法院进行裁定，实现了对区域内执法和要求的尺度统一。
1.1.2美国的成功经验
大气污染区域联合治理在美国也取得了显著成果，典型的是美国南加州海岸空气质量管理以及东北部各州协调大气利用管理组织。另外，美国治理大气污染主要是通过立法来实现，1970年美国制定了以《清洁空气法》为核心的一系列法律法规，在治理大气污染上，效果显著。1990年颁布新的《清洁空气法》，对原清洁空气法进行了重大修订和补充，修正案进一步加强了联邦和州两级政府环保主管部门的权限，提出了一系列新的法规，对工业生产、交通、社会生活等方面都提出改进，以减少大气污染物的排放。
1.2我国区域联合治污的实践之举
京津冀在2008年北京奥运会时期，首次建立了大气污染联防联控机制，在奥运会期间，环保部与北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东6省市以及各协办城市建立了大气污染区域联防联控机制，实行统一规划、统一治理、统一监管，使得奥运会期间京津冀地区的空气质量明显好转。2015年APEC会议期间，在京津冀联防联控的协同努力下，大气污染治理效果依然显著，另外，上海世博会期间的长江三角洲地区、亚运会期间的珠江三角洲地区同样建立了联防联控机制，也都取得了显著成效。但是，这些联防联控都没有取得长远成效，都具有临时性的特点，原因是没有形成长期有效的运行机制。但其在实施过程中的举措为建立长效机制也提供了一定的借鉴。
2、京津冀协同治理大气污染的困境分析
2.1大气污染联防联控立法层面的缺失
联防联控协同治理大气污染一直被提起，为了落实该机制，我国也颁布了系列政策、规定。2010年出台了《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》，要求到2015年，建立大气污染联防联控机制，形成区域大气环境管理的法规、标准和政策体系。2011国务院印发《国家环境保护“十二五”规划》，以建立统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调的区域大气污染联防联控工作机制作为指导思想，要求扎实做好大气污染防治工作。2013年出台《大气污染防治行动计划》（国十条），该规定对截至2017年京津冀地区大气污染治理指标提出了具体要求，对联防联治提出了建立法制协作机制的要求。2014年颁布《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，这个细则专家们一致建议统一该区域的污染物排放标准。
然而，这些多为政策文件，还没有上升到法律的层面上来，在实际工作中，由于其地位不够高，也就没有发挥其应有的作用和效果，其次，我国也缺乏以规范区域大气污染联防联控的法律规定，到目前为止，我国尚未建立起一整套区域环境保护的法律体系，没有专门的全国统一的区域环境立法。法律的漏洞和缺失造成区域联防联控在实施过程中缺乏主体思维，不能形成相应的拘束力，各省市之间难以用统一的标准规范各自的行则，面对问题互推责任，最终不能将联防联控治理大气污染的构想落到实处。
2.2大气污染联防联控利益补偿机制的缺失
大气污染联防联控是多省市协同合作，其具有综合性、复杂性的特征，而省市之间利益的协调是联防联控治理大气污染的关键所在。京津冀大气污染联防联控的难点就在于京津冀各地区经济发展的不平衡性，由于各地经济发展水平的不一致、环境容量的差异、各地产业结构的不同等，在没有有效的利益补偿模式下，在行政区划的利益主导下，很难在已有发展不平衡的经济基础上进行统一协调，尽管北京、天津、河北都在为京津冀区域的大气环境治理寻找解决办法，省市之间也签订了一系列的合作协议，但这些都没有在京津冀整体环境容量的背景出发，并不能在京津冀整个区域形成良好的补偿模式。正是利益补偿机制和利益协调机制的缺失，使得京津冀各省市主体在协同治理大气污染的过程中，只是短时期的合作，始终不能形成长期性、稳定性的合作意愿，这最终导致京津冀治理大气污染联防联控机制不能落实。
3、京津冀协同治理大气污染的完善建议
3.1完善立法
欧盟、美国区域协同治理大气污染的成功经验表明，有效的区域联防联控是建立在健全的法律保障体系之上的，必须通过规范区域协同治理的政策法规来保证防治目标的实现，通过法律明确不同省市、不同部门、不同行业的法律责任，为区域联防联控提供方向性与原则性的指引，在规范区域联防联控机制的立法问题上，王春业教授主张采用区域立法模式，这一主张有其科学性与合理性，应将其应用到实践中。
关于区域立法，学界主要有三种观点：一是中央关于区域发展方面的立法;二是地方立法机关在本行政区某一特定区域实施的立法;三是介于中央与地方之间适用于某一特定经济区域的立法。本文所提倡的区域立法，特指介于中央立法与地方立法之间的区域立法，是指以省或市为基本构成单位，以京津冀区域经济社会的全面协调发展为主要目标，在京津冀区域内设立专门的区域立法委员会，统一进行京津冀区域内联防联控治理大气污染的立法活动。
[关键词]雾霾；防治；法律对策。
一、雾霾现状。
（一）雾霾概念简介。
雾霾是雾和霾的统称。雾是由大量悬浮在近地面空气中的微小水滴或冰晶组成的气溶胶系统，是近地面层空气中水汽凝结的产物。霾是指空气中的灰尘、硫酸、硝酸、有机碳化合物等粒子使大气混浊，视野模糊并导致能见度恶化的现象。雾和霾的区别是：一般相对湿度小于 80%的大气混浊视野模糊导致的能见度恶化是霾造成的，相对湿度大于90%的大气混浊视野模糊导致的能见度恶化是雾造成的，相对湿度介于 80%-90%之间的大气混浊视野模糊导致的能见度恶化是雾和霾混合物共同造成的，但主要成分是霾。①。
（二）从华北地区透视雾霾现状。
今年以来，各地频现雾霾，且持续时间长。中国科学院分布在京津冀区域的 15 个 PM2.5 监测站的监测数据统计显示，京津冀在 1 月 6 日至 8 日、9 日至 15 日、17 日至 19 日、22 日至23 日、25 日至 31 日发生了五次强霾。②其中，北京市在今年一月份，雾霾天气就达到了 25 天。北京城市气象研究所所长梁旭光表示，北京常年同期出现雾霾天气的天数为 10.5 天，今年雾霾天气是 1954 年以来同期最多的一年。③。
雾霾天气对人们的日常生活和身体健康造成了严重影响。
大范围的雾霾天气造成航班延误或取消，高速公路封闭，能见度低导致交通事故频发。雾霾天气引发心血管疾病和呼吸道感染，对于年老体弱者甚至会危及生命。
二、雾霾防治现状。
（一）雾霾天气的成因。
雾霾天气是异常天气造成地区大气稳定，再加上人们排放污染物，以及浮尘和丰富水汽共同作用的结果，既有自然原因也有人为因素。
1.人为因素。
第一，工厂企业和居民取暖中大量燃煤，产生的总悬浮颗粒物、硫氧化物、氮氧化物等大气污染物直接排放到大气中，这些污染物会随空气流动传输和扩散，以致不同地区的污染物叠加污染。第二，机动车的广泛使用，油品质不高，产生的一氧化碳、碳氢化合物、氮氧化合物及颗粒物等。我国轻型汽车尾气排放标准相当于欧 4④标准，而从 2013 年 1 月欧洲开始实行更严格的欧 6 标准。第三，建筑工地和裸露地面在外力的作用下产生的扬尘。这些都会促使雾霾的发生。
2.自然因素。
雾霾形成的直接诱因是极端不利的气象条件。雾霾发生时，大气整体处于静稳状态，湿度接近饱和，各种污染源排放的污染物难以消散，在空气中持续积累，导致空气中的污染物浓度水平不断升高，直接诱发了雾霾的形成。
若只有气象条件，在湿度达到一定程度时会形成雾，而雾会随着白天气温的上升而逐渐消散。但是，叠加上大气污染物之后，就会形成雾霾，严重的雾霾是很难消散的。因此，雾霾形成主要是人为因素，要想根治雾霾，需从导致雾霾形成的人为因素着手。
（二）我国雾霾防治的立法现状与分析。
1987 年我国制定了《大气污染防治法》，并在 1995 年、2000年进行过修改。国务院及其相关部门也相继出台了一系列关于大气污染防治的规章，各地方也依法制定了一些相关规定。此外，我国还颁布了大气环境质量标准和一些大气污染物排放标准。但是并没有涉及 PM2.5⑤等区域性污染的规定，也没有详细规定各种污染物的排放指标。到目前为止，我国仅在一些行政措施中有一些关于雾霾防治的规定，如 2007 年环境保护部和北京、天津、河北、山西、内蒙古和山东六省区共同制定的《第29 届奥运会北京空气质量保障措施》。
我国虽出台了一些大气污染防治法律法规，但对我国大气质量改善效果不大，而且还存在很多漏洞和缺陷，需要我们进一步完善。
三、解决雾霾问题的法律对策。
对雾霾的形成，气象条件是无法控制和改变的，因此必须从控制大气污染物的排放着手进行治理。在治霾的过程中，完善法律法规，要坚持经济制裁和刑事制裁相结合的原则，坚持有法可依和有效监督相结合的原则。
（一）大气污染防治民事立法完善建议。
防治大气污染，坚持在国家法律法规规定的原则制度下，许可下位法的规定严于上位法的规定标准，反之则绝不允许。
1.在法律法规的完善上，根据现实情况，将 PM2.5 排放总量纳入《大气污染防治法》的修改中，明确规定 PM2.5 的最高排放标准，对超过这个标准的排放者进行严格处罚。制定大气污染排放清单，对不同的区域的灰尘、硫酸、硝酸、有机碳化合物等粒子的排放标准做详细规定。既要根据某地区的区域性特点进行专门防治，又要加强地区的联合防治。大气污染防治某一方面的法规，制定得越详细，越有利于该法规的实施。
2.针对燃煤和机动车尾气的法律治理。
应尽快出台专门防治燃煤和机动车尾气产生大气污染物的法律法规以及相关防治的制度原则。
（1）对燃煤产生的污染物，重点规定硝、硫、尘等污染物的排放标准。建立工业排污环保部门许可制度，工厂企业安装排污净化装置。对于工业排放的大气污染物，首先要经过净化装置的净化，然后在环保部门检测合格的情况下，才能排放到大气中。对于违法排放的工业，或虽安装了净化装置却搁置不用的，一经查明，不但要对工业进行经济制裁，而且对直接责任人或者负责人进行经济惩罚，严重的依法给予行政刑事处罚。可以借鉴法国的做法，对大型燃烧源收取氮氧化物排放税，并将大部分的税收用于减排的投资和研发。对于积极改进排污净化设施的，可以向有关部门申请环保补贴。这样可以激励企业工厂积极采取减排污的措施。
（2）第一，对机动车的尾气排放量进行限制，法律法规首先规定一个尾气排放限制的标准，对于尾气排放超过这个标准的机动车必须安装尾气过滤装置。我们可以借鉴日本的做法，在一些污染严重的城市，只有符合氮氧化物及颗粒物质排放标准的车辆，才允许进行车检登记上路行驶，但针对一些大型车辆及柴油乘用车实施特别的排放标准。对车辆能源进行改革，国家应尽快出台加快油品质量升级的决定，学习欧盟的汽车尾气排放标准，以及鼓励机动车使用新能源新动力。第二，设立专项基金，从成品油消费税中划出一定比例资金，用于弥补生产、销售、使用高标油而多出的成本，以此刺激高标油品普及，也可补贴混合动力、纯电动等其他低排放机动车的购买者。制定实施差异化的税收政策，对高标油品生产者和销售者及低排放汽车生产者和销售者，可适当减免部分税收；对仍旧生产和销售低标油品的企业，则采取一定的惩罚性征税措施。
3.在法律上明确规定排污收费制度，制定大气污染防治税。
一是以企事业单位及个体经营者的锅炉、工业窑炉及其他各种设备、设施在生产活动中排放的烟尘和有害气体为课税对象，以排放烟尘、扬尘和有害气体的单位和个人为纳税人；⑥二是法律法规中要完善对燃油税和车辆购置税的详细规定。
（二）大气污染防治刑事立法建议。
在刑事环境立法中应当坚持严格责任原则和过错推定原则，增加对大气污染排放者（主要是工厂企业）的刑事立法。但各国法律目前基本没有对不同类型的犯罪或者某一类型犯罪事实规定特殊的证明标准。从实际情况看，污染型环境犯罪因果关系证明标准应该不同于一般犯罪事实，需要特别规定。通常情况下，应适当降低这类犯罪因果关系的证明标准，将检控方指控污染型犯罪因果关系存在的证明标准确定为高度盖然性，辩护方反证污染型环境犯罪因果关系不存在的证明标准确定为盖然性，可以达到有效惩治污染型环境犯罪的效果。⑦。
（三）完善诉讼监督制度。
1.从法律上设立公益诉讼制度。
设立防治大气污染的公益诉讼制度，突破“直接利害关系”
的限制，可以规定国家机关、社会团体和公民个人可以提起公益诉讼；在诉讼中要坚持无过错责任和举证责任倒置的原则，原告对损害的事实和大小负举证责任，被告就是否排污、是否造成污染以及排污和损害之间是否存在因果关系负举证责任；另外，公益诉讼不应当适用诉讼时效的规定。
2.完善监督制度，设立监督受理部门，为人们实际行使监督权开辟渠道。
我国很多城市的大气污染非常严重，防治大气污染已刻不容缓。我们只有完善法律制度，有法可依，有法必依，才能真正实现十报告中提出的建设美丽中国，实现中华民族永续发展的长远目标。
[注释]
①吴悦。霾与雾的区别和灰霾天气预警建议。广东气象。2004（04）。
②邱晨辉。中科院专项研究还原京津冀雾霾天气产生过程。中国青年报，2013-2-16.
③张淼淼。北京蓝天重现 1 月遭遇 59 年来最多雾霾侵扰，来源于新华网新华时政，2013-2-1.
④欧洲卡车和公共汽车废气排放标准，2005 年 10 月欧洲开始实行欧 4 标准。
⑤PM 英文全称为 particulate matter,即细微颗粒物，用 PM2.5 表示每立方米空气中这种颗粒的含量，这个值越高，就代表空气污染越严重。
⑥史玉成 郭武著。 环境法的理念更新与制度重构。北京：高等教育出版社。 2010.第 178 页。
⑦蒋兰香。污染型环境犯罪因果关系证明标准的学理探讨。徐祥民主编。中国环境法学评论。2012 年卷：总第 8 卷。北京：科学出版社。 2012.
第 70 页。
[参考文献]
[1]张鹤。北京市大气污染防治法律问题研究[C]. 中国知网。 2007.
[2]胡玮。雾霾溯源。法律不应是“花瓶”[R].infzm.com/green.shtml .2013-3-10.
关键词 跨界污染；大气污染；环境监管；启示
中图分类号 X3 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2012）03-0118-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2012.03.020
环境问题的整体和差异性导致环境问题跨越了原有的行政区限，呈现区域整体性特征。解决跨区域环境问题是许多国家和地区的环境治理难题之一。一些国家和地区在跨区域环境管理方面进行了很多有益的探索和实践，制定了一些关于跨区域环境管理政策和制度［1］。在水环境方面，跨区域（流域）方面已经制定的政策和制度取得了较好的实施效果［2、3］。与水环境污染有所不同，大气环境污染因子受气候、风向等自然条件影响可进行长距离传输，是一种典型跨界环境污染问题，但世界范围内有效治理经验还很少［4］。
我国经济的高速增长伴随着资源、能源的高消耗和污染物的高排放，近年来大气环境质量虽有所好转，但SO2、粉尘等主要污染物排放量依然很高，且在京津唐、长三角、珠三角等经济发达的城市群地区，已经出现了严重的区域性复合性大气污染问题［5］。随着城市化进程的加快，区域性大气复合污染环境问题将愈来愈突出。本文详细分析了美国跨区域大气环境管理的制度框架，在对我国跨区域大气环境监管以及存在问题的基础上，提出值得我国学习和借鉴的经验，以期对我国大气环境管理和即将修订的《大气污染防治法》提供参考建议。
1 美国跨区域大气环境监管
本文所指的区域指行政区域。本文将从州内、州与州之间、美国与其他国家之间三个行政尺度范围分析美国跨区域大气环境监管。州内以美国西部工业区加利福尼亚州（California）为例，这里工业发达，大气污染严重且持续时间长；州与州之间以美国东北部工业区各州和大西洋中部各州之间为例；第三个层次将以美国、加拿大和墨西哥三国间跨国界大气污染为例。
11 州内跨界大气环境管理
第二次世界大战给加州经济发展带来了良好的契机，随着入迁人口的急增和工业化进程的加快，加之洛杉矶盆地特殊的地形，使得加州地区烟雾弥漫，大气污染问题逐渐显现，引起州政府和当地居民的高度重视。为了控制跨界大气环境污染，加州政府将全区设13个质量管理区实行区域管理，但各个区域独立的管理已经不能解决整个区域环境问题，通过区域间的非正式合作与协商解决区域环境问题也被证明是无效的［6］。1976年加州政府立法建立了南海岸大气质量管理区（the South Coast Air Quality Management District, SCAQMD），在SCAQMD领导和技术成员的努力下，南加州地区的空气质量得到了极大的改善，有效地解决了加州地区跨界大气环境管理问题，并一直沿用至今，是解决区域内跨界大气环境问题的典范。
111 机构设置
SCAQMD主体由加州构成，由国家立法机关和政府授权成立［7］。其管理范围涉及洛杉矶(Los Angeles)、橙县（Orange）、河边县（Riverside）和圣伯那迪诺（San Bernardino）四个大县和几十个城市，是唯一仍被EPA划为空气污染极端严重的地区。管理区设有一个管理委员会，下设12个委员，其中州政府代表3个，其他9个委员由各县和部分规模较大城市代表组成，有的城市市长亲自参加。管理委员会一般在每个月的第三个星期日上午召开例会，讨论通过预算、立法、人事等重大决策。
112 职能职责
作为一个区域性管理机构，SCAMQD管理对象是固定大气污染源和部分流动污染源，汽车等流动污染源主要由州政府直接管理。它最主要的职能职责是加强跨界合作，与地方政府和其他社会团体共同制定和实施跨界合作计划。通过区域规划，与制定并与参与规划实施的政府及相关部门协作，并将研究的跨区域管理政策向美国国家环保局（EPA）和州政府提出，以便制定出使整个国家受益的大气环境政策。这些年来，SCAMQD向国家和EPA提出了不少大气环境管理方面的建议，被采纳的不计其数。
113 运作方式
管理区内设立法、执法和监测3个主要职能部门。立法部门每三年编制一次大气质量管理计划，确定改善大气质量的目标和措施。根据这一计划，还要对各种污染源制订具体的管理法则，各种法则经过管理委员会审议通过后即可实施。管理区执法部门主要是负责审查颁发许可证及对各企事业单位的环保计划和措施执行情况进行监察，对违规者给予处罚。企事业单位领取许可证时需要交费，另需每年交纳一定的年费,对污染企业也会收取排污费。目前，管理区近90%的日常运转费用由各类收费解决。监测部门的职责是负责对大气质量的监测分析。此外，管理区也做一些环保新技术的推广工作。管理区机构更多的采用非管制手段，例如基于市场的激励手段，许可证制度、商业援助和技术支持等。
12 州与州之间跨界大气环境管理
科学家经由模式和研究证明，臭氧前趋物质会有长距离传输现象，因此臭氧与光化学烟雾问题须跨州合作才能解决［8］。于是美国东岸成立臭氧传输委员会，负责规划推动氮氧化物抵换交易制度。本文选取臭氧传输委员会（the Ozone Transport Commission，OTC）为例说明美国州与州之间的大气环境监管。尽管我国目前没有成立关于某一类污染物的专门机构，但是OTC作为一个跨行政区划的机构，它的大气环境监管机制具有代表性，其成功经验值得我国的跨区域大气环境监管借鉴。
121 机构设置
OTC成立于1990年，由《清洁空气法》修正案批准设立，主要关注美国的东北部区域，负责美国东北部11个州和华盛顿特区的臭氧运输工作和规划推动氮氧化物抵换交易制度。OTC对组成成员有一定的限制，参加会议的成员必须是政府环境委员，EPA是其中必须参与的成员之一，这样可以迫使联邦政府和州政府能在一起讨论问题。当地方政府需要通过OTC向EPA提供建议时，EPA可以赞成也可以驳回它的提议。但是一旦驳回了OTC的建议，EPA必须给出理由，并提出可以达到相同目的的供选择的其他方案。
122 职能职责
OTC最初的职责是帮助地方政府采取必要措施对对流层臭氧浓度进行控制，以达到联邦政府的要求，后来进一步研究发现氮氧化物的迁移对大气环境的影响，开始关注氮氧化物的扩散。它的工作分为3个主要方面：
①风险评估和模型研究。重点关注大气污染易造成哪些潜在的健康威胁或安全风险，以及目前急需解决的科学问题。
②制定控制移动大气污染源相关政策，主要是对汽车尾气的移动污染源控制。
③制定控制固定大气污染源相关政策，主要是能源的有效利用。
123 运作方式
OTC主要通过以下三个方面来实现：
（1）联合科研、企业等各种机构进行科学研究和综合评估，同时也参与其中的科学研究，通过对大气污染物的传输研究，为EPA制定控制臭氧长距离传输相关决策提供可靠依据；
（2）OTC成员州之间的约定。在OTC成员共同签署的理解备忘录指导下，各成员通过合作协议，相互合作、共同协商合作区域内流动污染源的控制；
（3）联合机制。通过这个机制OTC成员州可以在某个事件上一致对外（其他州、产业、联邦政府等）。
13 美国―加拿大―墨西哥之间跨界大气环境管理（北美自由贸易区环境合作）
20世纪70年代起美国、加拿大和墨西哥三个北美主要国家已经对严重的跨界环境污染十分关注，主要焦点问题集中在酸雨上［9］。1993年三国签订了《北美环境合作协定》（North American Agreement on Environmental Cooperation ，NAAEC）, 主要通过规定环境保护的条约义务、建立专门的环境工作机构和寻求环境争端的妥善解决等各种方式来实现区域内环境保护。NAFTA为协调区域环境保护问题构建了一个全新的模式。
131 机构设置
为了保证环境保护目标得以实现，北美自由贸易区区内建立了北美环境合作委员会（Trinational North American Commission for Environmental Cooperation，CEC）。由三个部分组成：部长级理事会、秘书处和联合公众咨询委员会（Joint Public Advisory Committee, JPAC）。理事会由三国部长级官员组成，每年至少召开一次例会；秘书处处理日常事务及为理事会执行协议提供具体技术服务；联合公众咨询委员会由来自成员国的15名环境和工商界代表组成的联合咨询委员会，负责向理事会就环境事务提供咨询，包括年度工作计划和CEC预算。
132 职能职责
CEC主要致力于提高环境保护水平，提高公众的环保意识。主要工作包括协调环境、经济和贸易的关系、生物多样性维护、防治污染、保护公众健康和环境法律政策管理。通过联系政府官员、专家顾问、学术界人士及关心环境的公众来共同推动地区性的环境改善。在跨界大气污染治理方面主要通过协议合作来解决跨界大气争端。主要有三个方面工作：促进三国空气质量管理合作；开发提高北美空气质量的技术和战略工具；制定三国空气质量改善计划。
133 运作方式
NAAEC运作方式最显著特点就是信息公开和公众参与机制。部长级理事会每年至少开一次会，其中至少有一次必须向公众开放，至少在一次会议中组织三国环境部长与公众对话回答与环境保护有关的问题，接受与环境保护有关的投诉和建议。所有的理事会决定都必须向公众宣布。联合公众咨询委员会则是直接促进公众参与环境保护的机构，每年就各种环境论题开展公众咨询。
其次是争端解决机制。NAAEC争端解决的主要手段是合作，制裁是最后使用的手段，只有在当成员国持续的不实施其环境法规时才使用制裁手段。CEC有权召集技术顾问调解和向各方提出建议来寻求圆满的解决方案。允许成员国的公民或团体向CEC秘书处提出申诉，控告某一国未能有效地执行其环境法规。这种公众直接提出申诉在国际组织中是罕见的［10］。
2 中美跨区域大气环境监管机制比较分析
21 组织方式比较
美国与我国都实行环保局统一管理、其他相应部门分别管理的统分管理模式。但在美国政治文化传统中，强调的是地方自治，对于涉及区域事务的问题，多数情况只建立管理体制，不建立政府体制。以《国家环境政策法》及《清洁空气法》为依据，美国联邦环保局与其他具有部分环境管理职能的政府部门职权划分明确，工作协调有效。地方政府之间经常会从各自的经济利益出发，找到利益共同点，从而联手合作。而我国经常出现部门之间或互相“扯皮”或争夺管辖权的情况，最根本的原因在于各部门的职权没有通过立法加以明确和细化。
22 法律和制度建设比较
1970年美国制定了以《清洁空气法》为核心的一系列法律法规，通过立法来控制大气污染，并取得了明显的效果。1990年颁布的新的清洁空气法，对原清洁空气法进行了重大修订和补充，修正案进一步加强了联邦和州两级政府环保主管部门的权限，提出了一系列新的法规，要求在工业生产过程、交通系统，甚至社会生活方式方面都要做出改进，以减少空气污染物的排放。
中国的大气环境保护立法，在法律的层次上，主要包括《环境保护法》和专门的《大气污染防治法》。在行政法规和规章的层次上，主要包括《关于印发节能减排综合性工作方案的通知》、《节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》等。此外，我国还制定了《环境空气质量标准》、《大气污染物综合排放标准》、《锅炉大气污染物排放标准》等大气环境标准。
23 机构建设比较
美国在区域大气环境监管中设立了许多由立法机关和政府授权，以州为单位的组织，如加州南海岸空气质量管理区。州级环保机构不受联邦环保机构的领导和管理，各州环保局各自保持独立，依照本州法律履行职责，只依据联邦法律在部分事项上与联邦环保局合作，完成任务。
我国在全国范围内成立了6大区域环境督查中心，地方上有些省份也成立了地方环境督查中心，但是在跨区域管理上机构职能不全，例如华东环境保护督查中心“承办跨省区域和流域重大环境纠纷的协调处理工作”，只有事故发生后的协调功能，明显力度不够。一些地方政府干预环保部门执法，批准建设短期经济效益好但能源资源消耗大、大气污染严重的工业项目；不执行国家环境影响评价制度的规定，盲目建设了一些布局不合理和污染超标的建设项目。
24 监管手段比较
美国《清洁空气法》所规定的环境标准主要是国家环境空气质量标准、排放限制、新源执行标准和危险空气污染物排放标准等。具有以下特点：①遵循技术强制原则，根据污染物类型的不同，新源和现源的不同，依据不同的生产工艺和污染控制技术规定了宽严程度不同的排放标准；②强调对新源和有害污染物的控制，由联邦环保局划分制定措施全国统一适用；③在全国范围内划分控制单元，将其分为达标区和未达标区两类，对未达标区规定达标期限，制定地方排放标准或总量控制；对达标区实施反恶化和防止降级的计划；④排放标准的实施得到联邦和州的双重监督，许可证的全面有效推行也为标准的实施提供了保障。
我国的污染物排放标准以环境质量为主要依据。其特点是:①虽然法律规定在制定排放标准时要考虑技术条件，但实际上排放标准与相应的环保技术政策和污染控制技术之间的依托关系不明确，区别于美国的“技术强制”原则；②排放标准因污染源和污染物的分类不如美国的更具针对性和合理性；③对未达标规定了总量控制，但对达标区却没有防止空气质量恶化和降级的相关计划；④环境标准的实施与“三同时”、环评以及限期治理等制度有关，但没有规定许可证为直接实施环境标准的载体。
25 主要成效的比较
美国早在1976年就开始试行可交易的排污许可证制度。联邦环保局重视康涅狄格州的污染许可贸易的经验，于1982年颁布、1986年修改了排污交易政策，并注意不断推行在创立监测和减少污染的市场机制方面的一系列经验。1990年通过的美国《清洁空气法（修正案）》扩展了排污权交易作为空气质量政策一个组成部分的适用范围。通过排污权交易，可以保证每年1000万t的SO2排放量发生在那些能够以最低廉的代价控制排放的污染源。
我国排污权交易制度的应用相当广泛。2001年7月，山西省政府确定将亚洲开发银行提供技术援助的“山西省二氧化硫排污权交易管理办法”项目在太原市进行试点。太原市采取“有上限的交易计划”，在总量控制下进行SO2配额交易。
2002年，江苏省了全国首部排污权交易办法，近年来长三角两省一市的排污交易愈发受到重视。2003年，江苏省太仓市太仓港环保发电有限公司与南京市下关发电厂签订协议，以每年170万元的价格，跨市向下关发电厂购买1 700 t的SO2排污权。这是中国首例异地SO2排污交易，为长三角环境平台的区域内SO2排污交易提供了良好的合作基础。
3 创新我国跨区域大气环境监管体系的障碍分析
综合以上分析，我国跨区域大气环境监管在组织方式、法律法规、机构建设、监管手段等方面都存在很大不同，监管成效差异明显。借鉴发达国家跨界大气环境监管经验，在我国不仅仅是对策不到位的问题，更有更高层次的体制、机制障碍。
当前，“党委领导、政府负责、环保部门综合管理、有关部门协调配合”的环境保护管理体制尚不完善，全社会共同参与环保工作的合力尚未形成，仍存在一些制约环保事业发展的体制问题，主要体现为：一是职能分散交叉现象依然存在，环境保护统筹协调、统一监督仍需进一步加强；二是缺乏有效的监督制约机制，国家环境保护的政策法规在少数地方得不到坚决有效执行，一些地方保护主义尚未得到有效根治；三是环保监管力量与日益繁重的环保任务不适应；四是农村基层环保监管力量薄弱［11］。
目前，我国大气环境管理实行的是统一监督管理和分部门监督管理相结合的管理体制。关于跨区域大气环境监管的内容几乎没有明确涉及。现行的大气污染防治法规定环境空气质量由当地人民政府负责，将大气污染控制条块化，缺乏区域控制的内容，既没有区域空气质量管理主体，也没有具体的控制措施。由于大气污染具有长距离、跨界污染的典型特征，而我国区域联防联控机制尚未形成。在这一管理体制模式下，我国现阶段还无法成立跨区域大气环境管理机构，只能通过地方政府间形成区域合作，在京冀、长三角、珠三角等重点区域开展大气污染联防联控工作［12］。由于资金、管理水平等条件所限，现阶段大气污染联防联控还集中在火电、钢铁等重点行业，无法覆盖全范围。在体制“横向”和“纵向”还没有完全理顺的情况下，缺乏程序性立法、广泛的公众参与和专家技术支持等都是创新我国跨区域大气环境监管体系的重要障碍。同时，技术上如空气质量监测能力、评价指标体系等与发达国家相比还存在一定的差距。经济手段的应用也存在一定的障碍，如公众对市场运行机制不熟悉，市场发育不健全，以市场机制为基础的经济刺激功能不强等等。
4 美国跨区域大气环境监管对我国的借鉴
41 成立跨区域的权力机构
空气的跨界污染性质决定了有效环境管理不能采取分而治之的治理格局。从美国的跨界大气环境监管不难看出，其出发点都是设立一个跨行政区域的、独立的、专门的公共机构负责跨界范围内政府、企业和公众的全面协调，且能够参与政府的综合决策和能源、交通、城市规划、产业布局等方面的规划。跨区域管理机构要在相关法律或区域行政许可范围内依法行使各项权利和义务，依法、科学设立其相应的组织机构和对应的职能职责和运作方式，充分发挥其在跨行政区大气环境监管中的主导地位和统一的监督管理权限。虽然目前尚未形成有序、系统、全面、透明的制度框架，但成立跨国家的权力机构针对跨界大气污染等行使职能则是区域集团的环境政策的共同点。虽然在机构成立初期赋予该机构的职能权限较为有限，但其所致力于的目标则较为明确，无论是提供咨询与建议，还是协调各方合作，都可以为将来多边经济体系中的机构安排开辟可行性思路:即成立超国家的环境权力核心机构，在初期仅提供技术，同时可以辅之以针对特定问题进行检查与监督的权利［13］。成立一个区域性大气污染管理部门，通过统一目标、统一区划、统一规划、统一标准、统一监测、统一行动和统一监控实现区域大气污染的有效控制［14］。
42 加强政府区域间协调合作
政府在环境监管中起着绝对的主导作用，我国环境保护相关法律法规都是对企业行为的管制，而法律又明确规定地方政府是环境保护的主体。因此，跨界环境问题的协调和解决要靠政府层次的制约和合作，加强对政府以及政府决策的规范管理以及人大、公众等对政府行政行为社会监督和司法监督等非常有必要。同时，通过联席会议、论坛和信息通报等途径，加强各行政单元之间的联系和区域间协调合作，积极开发交叉培训研讨会、示范项目等。
43 强化依法治理
30年来，我国已经构建了较为完备的部门法框架，但是在跨界大气污染治方面依然缺乏相应的法律、法规和规定。我国的科研和实践已经证明划定新区域范围的必要性，如京津唐地区、长三角和珠三角地区等，实施区域大气污染控制。因此，有必要加强跨界大气环境监管立法，对重点区域制定区域性空气质量标准，可由国家制定相关标准，各省、市、自治区负责规划并达到相关要求。对于达标和未达标区域分别采用不同的治理策略，特别要对未达标地区制定具体的控制要求，努力促使区域空气质量达标并进一步提高。其他跨界纠纷可由区域间共同协商制定具有法律标准的法规，共同依法执行。
44 多种管理手段综合应用
政府是环境管理的主体，通常采用的行政手段是一种强制性手段。但行政型强制手段成本较高，未必能科学合理地进行整体利益分配。随着城市化进程的加快和经济持续繁荣扩张，意味着将产生更多的空气污染物，尤其是来自移动污染源的污染物。有必要从信任政府运用命令主导控制手段到利用激励手段和市场手段完成许多政策目标（包括空气污染控制）的变革。
技术手段是美国解决跨界大气污染的一种强有力手段，无论是SCAMQD还是OTC或是NAFF，都有一支强大的技术力量，SCAMQD的战略是通过开发、引进、要求和激励等手段，鼓励既运用现有技术,又利用“有待证实”的技术扩大行政管理范围；OTC通过技术研究，掌握空气主要污染物的长距离跨界运输并依此作为制定相关政策法规的依据；NAFF也有专门的研究机构参与公共政策的制定，并提供评估和建议。因此，加强技术手段的应用，加强对固定污染源和流动污染源排放控制技术和企业的技术进步是一种行之有效的方法。
经济手段也是目前解决跨区域污染问题的有效手段之一，我国虽然在20世纪90年代初就在太原、包头、开远、柳州、平顶山等10多个城市开展了排污交易试点工作，但目前除太原市制定了相应的规章外，两控区其它地区还没有具体的行动。我国应尝试在省级范围内进行多种污染物的排放权交易，努力建立全面排污权交易制度。
45 加强信息公开和公众参与
由于空气污染控制技术性强,涉及利益方较多,要求参与政策制定和管理的人要理解被管制活动和过程的细节,才能制定出科学的环境政策。这就需要在这方面占居信息优势的被管制方的参与和合作。而公众参与环境管理是法律赋予的权利。从美国跨界大气污染治理经验可以看出，无论是国会制定法律还是USEPA及州环境管理机构制定政策,都需要来自公众和受管制方的参与、配合。这种合作的方式无疑有助于提高政策制定的有效性,并为政策的执行提供便利。在不影响经济增长与发展的前提下采取切实的措施控制空气污染,要求有足够的公众压力、行政能力、政治领导力,还要求有来自国家政府或国际社会的外部压力。
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Approach to Management of Transboundary Air Pollution in American
WANG Xiaoyong1 WAN Yuqiu1 JIANG Wen2 MIAO Xubo3 ZHU Xiaodong1
(1.State Key Laboratory of Pollution Control and Resource Reuse, School of the Environment,
Nanjing University, Nanjing Jiangsu 210046, China; 2.College of Rongzhi, Chongqing Technology and
Business University, Chongqing 400033, China; 3.East China Environmental Supervision Centre,
Ministry of Environmental Protection, Nanjing Jiangsu 210042, China)
Abstract Air pollution is a transboundary problem, disregarding political boundaries, as prevailing winds and weather patterns move pollutants over long distances. The territory of China is vast and there are many administrative regions, with a number of other countries bordering on our country, so it is necessary to carry out research into transboundary pollution. In recent years, more regional air pollution issues appear, but the management level is backward and relative management system and mechanism have not been established. The United States has gained remarkable achievements and experience in the management of transboundary air environment management. These achievements and experience could be used as references for the air environment management in China, especially for the management of transboundary air. First, using case studies of the United States, we examine air pollution monitoring mechanism by agent setting, functions and duties, and mode of operation at three regional scales: within states, among states, and across national borders. Second,the pape compares transboundary mechanisms for atmospheric environment of China and the United States.Third, China’s main barriers borrow the experience of transboundany management for air pollution of the developed Countries are the current environmental system of unified management combined with indepedent management and no joint control mechanism of the zone defense. On the basis of above analyses, the paper puts forward following suggestions for the air environment management in China: establish transboundary authority, strengthen coordination and cooperation among regional governments, strengthen the rule by law, integrated comprehensively integrate the application of a variety of management tools, and strengthen information disclosure and encourage the public participation.
Key words transboundary pollution; air pollution; environment monitor; suggestion
[论文关键词]雾霾 防治 法律对策
一、雾霾现状
（一）雾霾概念简介
雾霾是雾和霾的统称。雾是由大量悬浮在近地面空气中的微小水滴或冰晶组成的气溶胶系统，是近地面层空气中水汽凝结的产物。霾是指空气中的灰尘、硫酸、硝酸、有机碳化合物等粒子使大气混浊，视野模糊并导致能见度恶化的现象。雾和霾的区别是：一般相对湿度小于80%的大气混浊视野模糊导致的能见度恶化是霾造成的，相对湿度大于90%的大气混浊视野模糊导致的能见度恶化是雾造成的，相对湿度介于80%-90%之间的大气混浊视野模糊导致的能见度恶化是雾和霾混合物共同造成的，但主要成分是霾。
（二）从华北地区透视雾霾现状
今年以来，各地频现雾霾，且持续时间长。中国科学院分布在京津冀区域的15个PM2.5监测站的监测数据统计显示，京津冀在1月6日至8日、9日至15日、17日至19日、22日至23日、25日至31日发生了五次强霾。其中，北京市在今年一月份，雾霾天气就达到了25天。北京城市气象研究所所长梁旭光表示，北京常年同期出现雾霾天气的天数为10.5天，今年雾霾天气是1954年以来同期最多的一年。
雾霾天气对人们的日常生活和身体健康造成了严重影响。大范围的雾霾天气造成航班延误或取消，高速公路封闭，能见度低导致交通事故频发。雾霾天气引发心血管疾病和呼吸道感染，对于年老体弱者甚至会危及生命。
二、雾霾防治现状
（一）雾霾天气的成因
雾霾天气是异常天气造成地区大气稳定，再加上人们排放污染物，以及浮尘和丰富水汽共同作用的结果，既有自然原因也有人为因素。
1.人为因素
第一，工厂企业和居民取暖中大量燃煤，产生的总悬浮颗粒物、硫氧化物、氮氧化物等大气污染物直接排放到大气中，这些污染物会随空气流动传输和扩散，以致不同地区的污染物叠加污染。第二，机动车的广泛使用，油品质不高，产生的一氧化碳、碳氢化合物、氮氧化合物及颗粒物等。我国轻型汽车尾气排放标准相当于欧4标准，而从2013年1月欧洲开始实行更严格的欧6标准。第三，建筑工地和裸露地面在外力的作用下产生的扬尘。这些都会促使雾霾的发生。
2.自然因素
雾霾形成的直接诱因是极端不利的气象条件。雾霾发生时，大气整体处于静稳状态，湿度接近饱和，各种污染源排放的污染物难以消散，在空气中持续积累，导致空气中的污染物浓度水平不断升高，直接诱发了雾霾的形成。
若只有气象条件，在湿度达到一定程度时会形成雾，而雾会随着白天气温的上升而逐渐消散。但是，叠加上大气污染物之后，就会形成雾霾，严重的雾霾是很难消散的。因此，雾霾形成主要是人为因素，要想根治雾霾，需从导致雾霾形成的人为因素着手。
（二）我国雾霾防治的立法现状与分析
1987年我国制定了《大气污染防治法》，并在1995年、2000年进行过修改。国务院及其相关部门也相继出台了一系列关于大气污染防治的规章，各地方也依法制定了一些相关规定。此外，我国还颁布了大气环境质量标准和一些大气污染物排放标准。但是并没有涉及PM2.5⑤等区域性污染的规定，也没有详细规定各种污染物的排放指标。到目前为止，我国仅在一些行政措施中有一些关于雾霾防治的规定，如2007年环境保护部和北京、天津、河北、山西、内蒙古和山东六省区共同制定的《第29届奥运会北京空气质量保障措施》。
我国虽出台了一些大气污染防治法律法规，但对我国大气质量改善效果不大，而且还存在很多漏洞和缺陷，需要我们进一步完善。
三、解决雾霾问题的法律对策
对雾霾的形成，气象条件是无法控制和改变的，因此必须从控制大气污染物的排放着手进行治理。在治霾的过程中，完善法律法规，要坚持经济制裁和刑事制裁相结合的原则，坚持有法可依和有效监督相结合的原则。
（一）大气污染防治民事立法完善建议
防治大气污染，坚持在国家法律法规规定的原则制度下，许可下位法的规定严于上位法的规定标准，反之则绝不允许。
1.在法律法规的完善上，根据现实情况，将PM2.5排放总量纳入《大气污染防治法》的修改中，明确规定PM2.5的最高排放标准，对超过这个标准的排放者进行严格处罚。制定大气污染排放清单，对不同的区域的灰尘、硫酸、硝酸、有机碳化合物等粒子的排放标准做详细规定。既要根据某地区的区域性特点进行专门防治，又要加强地区的联合防治。大气污染防治某一方面的法规，制定得越详细，越有利于该法规的实施。
2.针对燃煤和机动车尾气的法律治理
应尽快出台专门防治燃煤和机动车尾气产生大气污染物的法律法规以及相关防治的制度原则。
（1）对燃煤产生的污染物，重点规定硝、硫、尘等污染物的排放标准。建立工业排污环保部门许可制度，工厂企业安装排污净化装置。对于工业排放的大气污染物，首先要经过净化装置的净化，然后在环保部门检测合格的情况下，才能排放到大气中。对于违法排放的工业，或虽安装了净化装置却搁置不用的，一经查明，不但要对工业进行经济制裁，而且对直接责任人或者负责人进行经济惩罚，严重的依法给予行政刑事处罚。可以借鉴法国的做法，对大型燃烧源收取氮氧化物排放税，并将大部分的税收用于减排的投资和研发。对于积极改进排污净化设施的，可以向有关部门申请环保补贴。这样可以激励企业工厂积极采取减排污的措施。
（2）第一，对机动车的尾气排放量进行限制，法律法规首先规定一个尾气排放限制的标准，对于尾气排放超过这个标准的机动车必须安装尾气过滤装置。我们可以借鉴日本的做法，在一些污染严重的城市，只有符合氮氧化物及颗粒物质排放标准的车辆，才允许进行车检登记上路行驶，但针对一些大型车辆及柴油乘用车实施特别的排放标准。对车辆能源进行改革，国家应尽快出台加快油品质量升级的决定，学习欧盟的汽车尾气排放标准，以及鼓励机动车使用新能源新动力。第二，设立专项基金，从成品油消费税中划出一定比例资金，用于弥补生产、销售、使用高标油而多出的成本，以此刺激高标油品普及，也可补贴混合动力、纯电动等其他低排放机动车的购买者。制定实施差异化的税收政策，对高标油品生产者和销售者及低排放汽车生产者和销售者，可适当减免部分税收；对仍旧生产和销售低标油品的企业，则采取一定的惩罚性征税措施。
3.在法律上明确规定排污收费制度，制定大气污染防治税。一是以企事业单位及个体经营者的锅炉、工业窑炉及其他各种设备、设施在生产活动中排放的烟尘和有害气体为课税对象，以排放烟尘、扬尘和有害气体的单位和个人为纳税人；二是法律法规中要完善对燃油税和车辆购置税的详细规定。
（二）大气污染防治刑事立法建议
在刑事环境立法中应当坚持严格责任原则和过错推定原则，增加对大气污染排放者（主要是工厂企业）的刑事立法。但各国法律目前基本没有对不同类型的犯罪或者某一类型犯罪事实规定特殊的证明标准。从实际情况看，污染型环境犯罪因果关系证明标准应该不同于一般犯罪事实，需要特别规定。通常情况下，应适当降低这类犯罪因果关系的证明标准，将检控方指控污染型犯罪因果关系存在的证明标准确定为高度盖然性，辩护方反证污染型环境犯罪因果关系不存在的证明标准确定为盖然性，可以达到有效惩治污染型环境犯罪的效果。
（三）完善诉讼监督制度
1.从法律上设立公益诉讼制度
近期大气污染十分严重，持续时间较长的雾霾天气可谓是让人处于“十面埋伏”的境地，人们的健康受到严重威胁。大气污染是环境污染的重要内容，我国对于大气污染的治理从未间断过，但是大气污染治理工作的效果并不理想，一些相关的治理策略还需要进一步完善，还人们一片蓝天白云，共同建设美丽中国。
一、大气污染治理策略研究存在的问题
近年来我国的空气污染十分严重，经常会出现大雾天气，一些地方竟然很少见到蓝天白云，这不仅仅影响环境质量，甚至还威胁着人们的生命安全。针对日益严重的大气污染，大气污染治理工作也逐渐受到重视，但是由于大气污染的原因十分复杂，环境治理部门的措施并不完善，大气污染治理效果并不理想。当前大气污染治理策略中存在的问题主要有以下几个方面：
1.大气污染源控制不当
大气污染是有多方面原因的，随着城市经济的发展以及人们生活水平的提高，大气污染源逐渐增加，这一定程度上增加了污染治理的难度，环境部门主要是对工业生产造成的污染进行治理，但是对于其他污染源的治理工作并不十分完善，由于近年来人们的生活水平逐渐提高，私家车的数量也日益增加，由此产生的空气污染也逐渐增加，再加上人们对于空气污染的意识不高，在日常生活中并没有能够进行有效地控制。环境部门对于大气污染源的控制并不全面，影响了大气污染治理效果，大气污染治理工作效果并不理想。
2.大气污染治理措施不完善
大气污染由于原因复杂，治理起来也就相对复杂，目前环保部门的大气污染治理措施并不十分完善，一些部门的治理力度也不大，大气污染治理效果不明显。一方面我国关于大气污染治理的法律法规并不完善，在一些大气污染治理措施实施过程中由于缺少法律法规，治理工作难以找到合理的理由，污染单位难以认真执行环保措施，治理效果并不理想。另一方面对于污染单位的惩治不严厉，大多数的大气污染单位都是工业生产单位，这些单位对于城市经济的发展做出了十分重要的贡献，一些工业城市的经济增长点主要是工厂，一些环保部门迫于政府部门和城市经济发展的压力，难以有效地落实环保措施，这一定程度上增加了大气污染治理的难度。
3.大气污染缺少监测
大气污染治理中需要对大气污染中的污染物进行实时监控，这样才能更好地掌握大气污染源的信息，对环境治理策略的制定提供相应的信息，对污染严重的地区进行重点防治，提高大气污染治理水平。当前大气污染治理策略中对于空气污染源的监控工作并不十分及时和完善，由于监测不及时或者监测不合理导致的判断失误，大气污染治理难度逐渐增加。近年来我国逐渐重视空气质量测评工作，对空气污染源的监测是环境质量标准的重要信息来源，如果监测不准确将会影响环境空气质量的测评工作，这对于城市环境治理工作会造成一定的误导，甚至还会引起居民的恐慌情绪，造成社会秩序的混乱。
二、大气污染治理的策略研究改进建议
由于近年来我国的大气污染十分严重，对于人们的生命健康以及城市化的建设造成了十分不利的影响，我国当前的大气污染治理策略并不十分完善，今后还需要进一步完善大气污染治理策略，改善当前的空气质量，为建设美丽城市作出重要贡献。
1.完善大气污染源的控制
目前大气污染治理策略中对于污染源的认识和控制工作并不十分完善，一定程度上影响了大气污染治理的效果。随着城市经济的发展，大气污染源逐渐增加，但是大气污染治理中仍然对工业污染进行了严格的治理，对其他污染源缺少控制。今后需要进一步完善大气污染源的控制范围，工业污染源固然是整个污染的重要污染源，但是像汽车尾气或者是居民生活造成的污染也是不容忽视的，在大气污染治理中不仅仅要对工业生产单位进行严厉的处理和管理，同时还需要对城市中新出现的污染源采取有效的措施进行控制，采取相对完善的污染控制措施，减少污染源的数量和危害。
2.加强大气污染治理措施
由于环保部门在大气污染治理过程中存在众多的压力，环保部门的治理工作效果并不理想，今后需要进一步加强和落实空气污染的治理措施，加大惩治力度。一方面对工业污染单位进行严厉的惩治，工业污染是大气污染的罪魁祸首，只有加强工业污染治理才能更好地控制大气污染。随着科学发展观的提出和科学技术的发展，工业生产方式也逐渐改善，工业生产单位应该进一步增加技术投入，通过改善传统的生产技术提高资源的利用效率，减少空气污染等环境污染。另一方面控制汽车尾气造成的大气污染。近年来城市的私家车数量逐渐增加，交通拥挤更为严重，由汽车尾气造成的城市大气污染日益严重。针对汽车尾气等造成的大气污染一些城市已经采用单双号限行的措施，通过宣传教育工作使市民能够认识到汽车尾气污染的严重性，鼓励市民尽量采用公共交通工具出行。
3.加强空气污染物的监测
空气污染物的监测是环境治理的重要基础，环境质量监测也需要空气污染物的数据。但是空气污染的监测工作并不十分完善，一定程度上影响了环境策略的制定。今后需要进一步加强重点污染物的监测工作，完善环境监测系统，通过城市污染源的监测实现信息的共享。污染物监测信息能够对城市一定阶段，一定地区的污染物进行分析，并根据这些信息制定出相对完善的治理措施。城市污染物的监测过程中尤其需要对一些重点企业进行监测，如果出现不符合环境标准的企业进行严惩，对于一些符合标准的企业发放许可证。环保部门需要不断提高监测技术，提高监测和分析人员的素质，更好地提高监测工作的水平，为环境治理措施的制定以及环境质量标准提供一定的信息。
4.寻求城市经济发展的新方式
工业生产在促进经济发展的同时也造成了十分严重的大气污染，随着科学发展观的提出和运用，国家对于转变经济发展方式逐渐受到重视，工业生产在当前城市经济发展中对于城市经济增长的贡献比重有所下降，服务行业等第三产业发展十分迅速，对于城市经济发展的贡献日益增加。一些原有的工业城市应该逐渐寻求经济发展的新方式，逐渐转变城市经济发展的增长方式。像德国的工业城市鲁尔区以往主要是依靠煤炭等资源进行工业生产，尤其导致的大气污染十分严重。但是随着煤炭资源的逐渐减少，鲁尔区积极寻求经济发展的新方式，鲁尔区利用原有的工业厂区等资源发展城市旅游业，鲁尔新区还不断完善经济结构，发展一些文教科研企业，通过这些产业革新，有效地整治了环境，减缓了城市的环境污染，新的发展战略为鲁尔区的发展增加了新的生机和动力。
三、结语
大气污染作为比较严重的城市病之一，对于整个城市的环境和人们的健康造成了严重的威胁，由于环保部门的大气污染治理工作并不十分完善，大气污染治理效果并不显著。今后需要进一步完善大气污染的治理策略，加强大气污染物的监测工作，通过对污染企业的严重治理，减少污染物的排放。城市污染较重的企业需要积极转变经济发展方式，积极寻求城市发展的新的增长点，发展第三产业为建设美丽城市发展做出重要的贡献。
参考文献
机动车排气是大气环境中氮氧化物、颗粒物的主要来源，是引起城市灰霾现象的主要因素之一。近年来，我省各地机动车保有量迅速增加，至2013年6月底已达1338万辆，全省单位路面机动车保有量居全国各省之首。机动车排气已成为污染大气环境、影响城市形象、危害居民身体健康的主要环境问题。《中华人民共和国大气污染防治法》和《浙江省大气污染防治条例》对机动车排气污染只作了原则规定，难以满足我省机动车排气污染防治工作的需要。有必要结合浙江实际，制定地方性法规。
环资委认为，条例草案根据国家有关法律、行政法规的规定，结合我省实际，对机动车排气污染检测、实行环保分类标志管理等作了一些具体的规定，主要内容可行，建议将条例草案提请省十二届人大常委会第五次会议审议。同时，环资委对条例草案提出以下意见和建议。
一、关于职能部门的职责问题。机动车排气污染防治涉及政府多个部门，需要建立有效的统筹协调机制，形成综合治理的合力。建议条例草案进一步明确环保、公安、交通、质检、工商等部门的义务和责任。增加商务部门在组织合格油品、机动车强制报废行业管理中的职责。另外，我省不少市、县（市）成立了机动车排气污染防治监督机构，承担了机动车排气污染监管的具体工作。为了明确这些机构的法律地位，建议条例草案第四条中，增加县级以上人民政府环境保护行政主管部门可以委托其所属的机动车排气污染防治监督机构负责具体监管工作的规定。
二、关于机动车环保分类标志管理问题。环保分类标志管理是机动车排气污染防治工作的重点，直接关系到监管工作的有效开展。建议条例草案第十三条增加环保标志管理的核心内容或总体原则，提出机动车环保标志管理的指导性意见，明确环保和公安交通管理部门的主要职责分工，细化部门之间的资源共享、信息互通要求。
三、关于执行排放标准问题。据预测到2015年，全省机动车保有量将达1800万辆，与此相关的空气污染和交通拥堵问题将对我省可持续发展构成严峻挑战，有必要实行更严格的措施，加快淘汰高排放机动车。建议条例草案增加对在用机动车制定分阶段、逐步加严的排放标准和黄标车的认定标准等内容。
四、关于对社会公众进行宣传教育问题。群众出行方式的选择和机动车使用者的驾驶习惯对机动车排气污染有重大影响。建议条例草案增加对社会公众进行宣传教育的内容。即通过多种形式的媒体宣传和绿色环保活动，对社会公众开展机动车排气污染防治的法律、法规和有关知识的宣传，倡导绿色出行，并鼓励对机动车违规排放行为进行监督和举报。
五、关于对外省牌照车辆的管理问题。条例草案第六条规定“在本省使用的机动车应当符合国家、省规定的机动车污染排放标准。”而目前实际情况是，有大量外省牌照的机动车在我省境内长期使用却缺少有效监管，特别是一些外地载货汽车、挂车、专业作业车，是排气污染的重点对象。建议条例草案增加对在我省营运的外地车辆实行排气污染监管的内容。
1、继续落实“蓝天行动”，积极推动大气污染防治，促进区域空气质量提升。
为跟上2020年“蓝天行动”的新形势，我县大气办在5月初出台了《县2020年大气污染防治重点工作任务》，详细分解了具体工作任务并指定了责任单位，并制定了相关方案。按职责分工制订大气污染防治的工作台账，每月调度，督促落实。截止5月底，我县月均空气质量大幅好转，PM10平均浓度55.8微克/立方米，PM2.5平均浓度43.6微克/立方米，分别同比下降1.4%和21.3%。
2、井然有序，燃煤锅炉全部完成整治
燃煤锅炉已全部完成整治，将继续开展燃煤锅炉的整治工作，实现常态化管理。
3、规范治理，VOCs污染治理工作进展顺利
为减少VOCs污染排放，我县对木材加工、家具制造行业进行了全面的摸底排查，结合省市相关文件精神，对排污不合规的企业实施了停产治理、责令整改等处罚，对其它治理设备落后的企业进行了约谈，确保在规定时间内更换治理设备，落实VOCs污染治理任务，目前违法生产、销售、储存和使用假劣非标油品现象已全部消除。
4、源头管控，餐饮油烟治理成效好
为巩固提升文明创建成果，对餐饮油烟进行源头管控，我县继续宣传露天烧烤对大气环境和身体的危害，确保商户按要求使用无烟烤具。
5、网格管理，实现秸秆禁烧零火点
为做好2020年农作物秸秆禁烧工作，切实保护生态环境，进一步改善全县大气环境质量，县大气办及时制定了《关于开展2020年秸秆禁烧工作的通知》，代两办起草《关于印发县2020年农作物秸秆禁烧工作方案的通知》。坚持疏堵结合、以疏为主、以堵促疏、标本兼治，扎实开展全年全域农作物秸秆禁烧工作，确保全县空气质量持续改善。为健全禁烧工作组织机构和工作制度，完善县级、乡镇、村组三级联动机制。全县形成县领导包乡镇、乡镇干部包村、村组负责人包地块、党员联户的“联包”立体责任网络，做到空间覆盖无空白，责任落实无盲区，监督管理无缝隙，做好秸秆禁烧工作台账。截止到日前，卫星监测中我县未发现一例秸秆焚烧点。
6、认真组织，环境统计进展顺利
在环境统计工作中要科学、真实、客观地反映工业企业的排污情况。我县的环境统计工作从3月份中旬开始，按照相关文件要求对全县重点企业进行了筛选，其中重点工业源企业有24家，日处理污水万吨以上规模的城镇污水处理厂2家，生活垃圾处理厂1家，乡镇污水处理站39家。对相关企业统计了废水、废气和废物的产生量和排放量，并加强对相关数据的审核，使污染物排放情况和当前经济社会发展趋势紧密对应，实事求是的做好今年的环境统计填报工作。目前上报数据已通过生态环境部的“二审”，未发现问题，正在接受国家生态环境部的“三审”。
7、严格把关，排污许可证有序发放
排污许可证发放工作对规范企业排污行为有着重要意义。在发放排污许可证的过程中，按照实施细则的要求“持证排污”和“总量控制”的原则，严格把关申领，对符合要求的企业全面发放排污许可证，使得排污许可证有序发放。我县创新宣教形式，以短信平台通知相关企业的方式分批次办理排污许可证，发放排污许可证三千多条信息。截止到6月10日，我县应发证企业共计1219家，目前已完成登记管理1061家，完成率达88.71%。
二、目前存在的主要困难
1、大气污染防治投入不足
扬尘整治、工业大气污染防治、秸秆禁烧等方面的治理需要以充足的资金作为保障，然而政府及社会资金严重不足，国家补助没有倾斜，便无法购置该项工作所需的设施设备，进一步弱化了防治工作的作用价值。
2、大气污染防治监管力量不足
要想使大气污染防治工作得到有效强化，做好监管方面的工作显得极为重要。然而依照目前现状来看，我县大气污染防治工作却存在监管力量不足的情况。主要表现为监管手段较为单一，技术不能与时俱进，没有有效的应急监测能力，从而导致在大气污染防治的处理方面表现的较为薄弱。
三、相关建议及对策
1、加大对大气污染防治中的资金投入
要想使大气污染防治工作能够顺利开展，便需要制定相关的工作规范，与此同时购置充足的能够满足防治工作的设施设备等。然而满足以上条件均离不开充足的资金投入。
2、加强大气污染防治中的监管力量
要想提高大气污染防治的监管力度，就要加强大气污染防治的监管力量，并采取全过程总量控制的策略对大气污染源进行检测，以此使我县的大气环境总量以及容量均符合相关标准。除此之外，在大气污染防治工作中，还需要合理、科学的经济手段加以利用。基于目前大气资源有偿使用的条件下，还需对大气环境容量核定工作进行强化。
四、下半年计划
1、持续做好大气污染防治宣传
据统计数据显示，近一年的时间内，国内城市空气污染指数持续上升，监测范围内的86座城市中，只有2座城市的空气质量符合要求，尤其是雾霾严重。2013年1月份，北京发出了历史首个霾橙色预警，这是霾预警信号中的最高级别，空气PM2.5值也创历史新高，其浓度濒临“爆表”。
1.当前国内大气污染现状分析
谈到大气污染，近两年来最为火热的话题应当是PM2.5，空气中富含有毒害物质，在空气中的滞留时间非常的长，而且输送距离也比较远，对人体造成的影响非常的大。PM2.5是雾霾产生的主要原因，据监测数据显示，京津冀以及珠三角和长三角地区，出现频次比较高，污染程度最为严重。
据统计，上述地区每年的雾霾天数超过100天，部分城市甚至突破了200天。2013年以来，中东部地区频繁出现雾霾天气，大气污染非常严重。针对这一问题，环保部副部长吴晓青再次强调，“我们已经为粗放的经济发展模式付出了沉重的环境代价。如果我们不尽快转变经济发展模式，不尽快调整产业结构，不尽快改变我们落后的生产和生活方式，要想减少雾霾、改善空气质量将非常困难。所以，当前和今后一个时期需要我们做的是尽快采取行动，在大气污染防治方面有所作为。”
社会经济的快速发展使我们的工业发展进程不断加快，国内大气污染防治取得了非常大的成效，但因实践中的诸多因素影响，当前国内大气环境形势依然非常的严峻。据测量数据显示，当前国内二氧化硫的年排放量已经超过了1850万吨，工业粉尘排放量超过了1170万吨，而烟尘的排放量也超过了1150万吨，由此可见，大气污染非常的严重。目前国内多数城市空气环境质量超标，全国47个重点城市，七成以上环境质量较差，达不到国家二级标准；调查范围内的338个城市中，竟有137个城市环境质量超过了国家三级标准范围，约四成为严重污染城市。据统计数据显示，在今后一个很长的时期内，国内能源开发与应用会有较大幅度增长，能源资源特点决定了我国能源结构仍需以煤为主，因此煤烟型空气污染控制，成为我国大气污染防控的主要任务。
2.大气污染治理策略
基于以上对当前国内大气污染问题及其成因的分析，笔者认为，要想从根本上改变现状，加强对大气污染的有效防控，可从以下几个方面着手：
2.1加大环保宣传力度，营造社会氛围
大气污染防治，关系着人民的生命健康，因此应当加强思想重视，尤其要做好环保方面的法律法规宣传和教育，不断提高人们的环保意识。首先，将环保法律知识教育与可持续发展理念相结合，克服地方保护主义的影响，坚持以人为本，走可持续发展之路；其次，加强对国内企业经营管理人员的教育，督促他们在实际生产经营过程中，遵守环保法律法规，提高树立环保法律意识，预防和减少环境违法行为的发生。同时，还要借助网络、电视、广播以及报纸等方式，向广大人民群众宣传大气污染防治的重要性和方法，最终在全社会范围内营造一个人人保护大气环境的良好氛围，从自我做起，从身边的小事做起。
2.2加强建设工程施工管理，做好日常交通工具管理工作
建筑工程施工与日常交通工具的应用，是当前大气污染产生的主要原因，因此要想加强大气污染防治，必须从这两个方面着手。首先，建筑工程施工建设过程中，一定要设置全封闭围栏、挡墙。尤其对那些容易产生扬尘的建筑材料，应当做好堆放场管理工作，采取封闭式储存模式；渣土运输车也要密闭运输，进入市区的所有货车、重型载货运输车等，都要采取密闭、防尘措施。城市建设过程中，建议大力推广和应用新能源汽车，比如城市公交车、出租车等，鼓励个人购买新能源交通工具。
2.3 加快煤烟污染防治步伐，深化大气污染防治策略
实践中，应当加大天然气管网、燃煤锅炉等改造力度，新建小区一律使用天然气等清洁能源供热方式。同时，还要对饮食服务业中的油烟污染进行集中整治，餐饮单位应当全面推广和应用天然气以及液化气，因为这些能源都属于清洁能源的范畴，并且还要适当地安装一些高效油烟净化设备，比如专用烟道等；此外，还要对定点经营烧烤饮食摊点，推行清洁无烟烧烤，坚决取缔不法商贩。
2.4强化生态建设，全面提高生态增容、降污能力
在大气污染防治过程中，应当鼓励新建建筑屋顶、垂直绿化，尽可能地利用当地资源，打造城市景观带，并且加大对砂石开采场等地区的生态恢复防治力度。转变传统的农业生产发展方式，对农田自然扬尘进行有效的控制，强化秸秆还田技术的应用，大力推广和应用少耕、免耕农田耕作模式，从而有效防止农田起尘现象的再次发生。
2.5建立健全大气污染预警防范管理机制
实践中，环保部门引导建立健全极端不利条件下的空气污染防范管理机制，同时还要建立预警应急综合防治机制，确保资源信息的有效共享；在极端不利气象条件下按不同污染等级启动应急预案，实施重污染企业停产、重点大气污染物排放源限产、建筑工地停止土方作业。采取洒水抑尘及机动车限行等控制策略。
大气污染治理是一项非常复杂而又艰巨的工程，需各部门共同协作，并且要将绿色生产经营理念始终贯穿于规划建设管理工作之中，采取多渠道、多元化以及全民参与的方式，全面推动环境保护及大气污染治理工作的顺利进行。
参考文献：
[1]郭明明，李战军，刘春良.浅析锅炉燃煤对大气环境的污染治理[J].中小企业管理与科技，2011（21）.
