时间：2023-06-30 09:27:55
序论：速发表网结合其深厚的文秘经验，特别为您筛选了11篇农村养老保险管理系统范文。如果您需要更多原创资料，欢迎随时与我们的客服老师联系，希望您能从中汲取灵感和知识！
中图分类号：C57文献标识码： A
随着我国社会保障制度的不断深入推进，社会保障体系信息化建设已成为经济社会发展的一项重要工作。但由于缺乏统一的规划和标准，社会保障体系信息化建设在数据整合，系统共享等方面还有一定难度。党的十报告明确指出：“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”。近年来，河北省社会保障体系信息化建设虽然取得了一定的成果，但在某些方面还不能满足河北经济社会发展的需求。
一、河北省社会保障体系信息化建设的现状
2003年，国家人力资源和社会部提出了“完整、正确、统一、及时、安全”和“数据向上集中、服务向下延伸”的总体要求。河北省人力资源和社会保障厅结合河北实际，按照“顶层设计、急用先行”的建设原则，进一步加快了全省社会保险系统的信息化建设。到2012年底，已基本建成一个以应用软件为基础、数据集中管理为核心、网络三级互联为主要特征的、统一的技术支撑平台，系统建设的应用效果初步显现，为各项业务的协同办理奠定了坚实的基础。
（1）统一业务专网建设初步完成。
截止到2011年9月，省-市-县-乡镇（街道）四级业务专网初步建成，网络覆盖率达到100%，网络下连11个设区市、203个县（市、区），并向下延伸到4700多个乡镇（街道）社区等基层节点。
（2）统一的数据中心建设迈出较大步伐。
按照国家人社部的要求，坚持全面规划、集中统一、逐步实施的原则，加大了系统资源整合力度，石家庄、承德、张家口、秦皇岛、唐山、沧州、邢台、邯郸和衡水等建立了全局集中统一、符合国家标准的数据中心。2009年建成了全省统一的初级数据备份中心。
（3）统一软件开发应用工作取得较大进展。
社会保险核心平台软件在秦皇岛、邢台、邯郸、张家口和承德等市以及省本级部分业务实施应用。到2011年底，先后完成了城乡居民养老保险管理信息系统、养老保险省级统筹管理信息系统等开发工作，并开始在全省各市县上线运行。全省统一的社会保障卡发行应用管理软件也已正式投入使用。同时，还完成了全国统一的基金监管软件在省级数据中心端的更新和软件重新部署工作。
（4）养老、医疗、工伤、失业和生育保险监测数据库基本建成。
2011以来，全省企业养老保险监测库数据入库人数达到867.8万人，统计入库率达到99.4 ％；失业保险监测数据覆盖石家庄、秦皇岛、邯郸、邢台、承德、沧州、廊坊7个市，入库人数183.2万人; 医疗保险和生育保险监测数据覆盖省本级及石家庄、秦皇岛，数据入库分别达427.3万人和1.2万人。工伤保险监测数据覆盖省本级及石家庄市，数据入库达17.9万人。城乡居民社会养老保险监测数据达到全省全覆盖，入库人数2249.7万人。
（5）公共信息服务体系初步建立
河北省人力资源和社会保障厅及11个社区市社会保障主管部门全部建立了门户网站。全省还统一建设了12333人力资源社会保障电话咨询服务系统，及时解答率达98%。
二、河北省社会保障体系信息化建设存在的问题
一是部分险种信息化建设严重滞后。现阶段，全省各县区一半左右的工伤保险、失业保险、生育保险尚未应用管理信息系统进行管理。部分地区管理信息系统老化，2000年以前投入使用的信息系统占整体的十分之一左右，集中体现在企业职工基本养老保险等险种，严重老化，已不适应发展的需要。数据存储分散，集中度低。
二是信息系统之间相互割裂。社保信息系统与公安、税务等外部单位信息管理系统不共享。社保各险种之间信息未实现共享。不同经办机构之间的数据结构不一致，绝大部分险种独立封闭运行，造成无法实现数据共享，82.5%的系统是单险种封闭系统，只有邢台和唐山市本级及平山县等19个县区采用的“五险合一”软件。
三是业务电子数据质量差。一方面表现为数据不完整；另一方面表现为数据不准确，特别是基础信息。
四是存在重复建设和损失浪费现象。全省普遍存在各地自行建设系统，出现应用软件重复开发现象。
三、河北省社会保险管理信息系统建设方案
社会保险管理信息系统建设对加强社会保障管理的基础性工作和提高社会保险管理的科学化、规范化和现代化水平具有十分重要的意义。结合河北省社会保障工作的具体业务流程，河北省社会保险管理信息系统主要包括三个部分：社会保险管理信息系统核心平台、社会保险内控稽核绩效管理系统和社会保险基金财务管理系统，其系统结构如下图：
图：河北省社会保险管理信息系统结构图
1、社会保险管理信息系统核心平台
（1）职工社会保险管理信息系统
根据社会保险政策要求和业务发展需要，系统功能包括医疗生育保险市级统筹、工伤保险省级统筹、完善跨制度转入转出衔接、与军人退役转入衔接、病残津贴和遗属待遇计算、绩效考核、统计台帐、财务票据打印、社会保障卡应用、个人权益记录打印邮寄等功能，支持工伤预防记录、工伤事故监测，扩展城镇居民生育保障等人群和业务内容，实现社保业务系统与财务系统、档案系统集成，统一设计实现银行接口、业务财务接口、内控稽核绩效业务接口、社保电子档案接口、统计报表接口等规范。实现职工社会保险管理信息系统与相关系统的业务关联和数据共享，实现部门内外的信息交换。统筹考虑各项社会保险业务一体化和社会保险统筹层次提高的需要，逐步实现职工社会保险管理信息系统进一步向省集中。实现职工社会保险与居民社会保险系统的交换，扩展支持城乡居民社会保险就医结算和支付业务。
（2）城乡居民社会保险管理信息系统
包括完善跨制度转入转出、银行接口、财务票据打印、电子档案接口、内控稽核绩效业务接口、社会保障卡应用等功能，扩展实现对被征地农民养老保障、城镇居民养老保险人群经办服务的支撑；适时支持基于该系统实现新型农村合作医疗参保登记和缴费业务，依托职工社会保险管理信息系统原有渠道完成居民医疗保险费用结算。
2、社会保险内控稽核绩效管理系统
一、当前新型农村社会养老保险审计理念分析
新型农村社会养老保险制度的建立是农村社会保障的重要举措，对于促进农村经济社会的可持续发展，全面建设社会主义新农村，促进农民物质和精神生活的增长有着重要意义。我国当前的养老保险制度在很多方面还不完善，例如相关的法律制度仍不健全；覆盖面小、水平低；相关的管理制度缺失……对农村社会养老保险制度而言，如何强化农村社会养老保险的审计工作，这就成为一个非常重要的问题。首先，我们需要从构建农村社会养老保险的长效机制角度来看待这个问题，我们知道，对任何一个养老保险制度来讲，公众的信任是这个制度可持续发展和实现长效机制的非常重要的组成部分。第二，在制度的构建后，社会养老保险制度实现有效的监管需要从管理体制，从缴费记录的完善以及对基金的有效管理，以及安全审计，这些都是实现农村社会养老保险有效运行的重要组成部分。尤其是在动态经济的背景之下，如何实现农保基金的保值增值，有效抵御通货膨胀的风险，必须实现有效的营运和安全的监管。只有在这样一个背景之下，我们的新农保制度的运行才会在一个安全的制度环境之下。第三，要充分认识到农村社会养老保险审计制度建设的长期性、复杂性、艰巨性，努力把这项利在当代功在千秋的好事做的更好。因为农村养老保险的监管要远比城镇养老保险制度复杂，毕竟农村居民居住分散，而且农民的社会保险意识还有待提升，在这样一种条件下，我们需要努力夯实我们审计工作的基础，不断提升管理能力和服务水平。只有从制度层面、监督管理、综合分析……我们才能对农村社会养老保险审计理念进行全方位的解读。
二、 当前新型农村社会养老保险审计的主要内容
二、农村养老金保险的问题
总的来看，我国的农村养老保险问题受地域环境、经济水平与思想觉悟等方面的影响，不同地域环境与经济条件下的农村养老保险水平不一样，而且地狱之间差异较大，排除这些客观因素，从农村人民的主观思想方面来看，也存在一些问题，农民在思想觉悟与主观意识等方面仍然缺乏突破和更新，这也使得农村养老金保险制度的运行面临阻碍。上述两个方面的问题分开阐述，具体表现在：
1、农村养老金发展不协调现阶段，总的来看，我国农村养老金保险制度出现了地域发展不协调，区域不平衡等现象，制度发展水平仍然有待提高，一些地区仍然无法有效筹集到足额的养老金，养老金的全面、充分普及面临巨大挑战。主要的地域分区为：东部沿海地区与中西偏远内陆地区差距较大，东部沿海一带由于地理位置优越，经济较为发达，社会进步，能够足额有效地筹集到农村养老金，确保绝大多数的农村老人享受到养老金补贴，然而，相对于东部沿海地区的中西部地区，尤其是偏远落后的山区，由于地理位置不占据优势，经济发展程度较低，社会资金十分有限，很难筹集到足额的养老金，这样就会使得一部分农村老年人无法享受到养老金保险保障，使养老金保险制度发展举步维艰，面对这种情况，必须大力发展地方经济，不断完善地方经济建设，促进社会发展，在此基础上再依靠国家的转移支付措施予以解决。
2、地方群众的思想意识有待提高因为地域经济发展水平跟不上时代步伐，社会思想也收到了不同程度的影响，很多中西部落后地区的农民仍然秉承着保守的传统观念，认为养老的责任应该由儿女来承担，没有认识到养老金保险的重要作用，拒绝参与到养老保险投保工作中来，再加上受到原本有限的经济收入的限制，一些老年人拒绝缴纳养老金，然而、这种传统的思想观念事实上已经不符合时展，因为当前的生育制度决定了有限的家庭成员数量，有限的子女成员、有限的经济力量使得依靠儿女养老的思想已经不成立，特别是当前时代竞争激烈，年轻人生活面临着巨大的压力，同时也要供养自己的子女，在养老问题上也是心有余而力不足，很难给予彻底的经济保障，在这样的形势下，就必须要调动社会保障制度的力量。
3、农村养老保险管理水平有待提高农村养老保险管理并非是简单的工作，它需要专业的管理知识与高超的操作技能，对于管理者的总体素质与水平都有一定要求。然而，从当前的农村养老金保险管理来看，却十分令人担忧，不但缺少相关方面的专业人才，也没有一套健全的管理制度进行约束，而且也没有一个系统的管理机构来运作执行管理任务，难免会使问题层出不穷，主要的问题集中在养老保险金的筹集与管理上，例如：一些农民因为经济能力与思想意识有限不能积极参与投保，为一些人创造了机会和便利，巧取豪夺地为自身投保，这样就使得原本有限的养老金落入了的这部分手中，而且一些农村养老金无法被切实运用，甚至出现转移挪用的现象。这些都打击了农民投保的积极性，使得农村养老保险制度难以有效普及。
三、解决我国农村养老金问题的有效途径
1、稳固家庭养老保障的功能和地位虽然，养老保险制度已经成为一种社会性保障制度，然而，在人们心中，特别是老年人心理仍然趋向于享受家庭带来的保护与温暖，虽然当前的家庭规模和成员相对有限，但是家庭养老仍然作为一种传统美德在引导和教育着当代年轻人，家庭仍然担负着养老的责任和义务，根据调查显示：仍有将近78%的老年人意愿同子女生活在一起，希望得到子女儿孙的照料；有95%以上的老年人意愿在家中度过晚年。基于老年人这样的心理，可以继续稳固家庭养老的功能和地位，积极宣传与教育广大人民群众，使他们能够主动发扬中华民族的传统美德，尊老敬老，主动尽养老的义务，为自己年老的父母提经济上的支持和辅助，使他们老有所养。这样就能够有效减轻社会养老金保险的负担，又能使尊老爱幼的传统文化得到传承，对于整个社会的精神文明建设也能起到推动作用。
2、强化土地保障功能农村主要的生活、生产依靠就是土地资源，农村老年人的养老金的保障也势必要发挥土地的重要作用。然而，当前的城市化发展持续进行，征占土地的现象屡见不鲜，使得土地保障也面临很多问题，具体表现在：农村耕地规模减小，无法全面负责众多农民的养老需求，针对这种情况，我国政府需要采取科学的解决措施来给予解决，维护土地的养老保障作用。
（1）不断强化农业经营效益水平，极其比较利益水平，充分维护土地的养老保障作用。
（2）大力调整和优化农业生产结构，加快产业化发展步伐，确保农产品占据良好的价格优势，通过引进先进农业技术、拓宽农产品销售渠道、健全农业生产设施的建设等来提高农产品的经济附加值，提高农产品价格，以此来发挥农村土地资源的作用。
（3）不断科学更新土地流转制度，确保其经济效益得到最大程度的发挥。可以通过创设土地股份合作制度，使农民可以通过享受股权分红，来调动农民的积极性，同时，各个乡镇需要积极创新土地流转制度，利用各种灵活形式，例如：土地租赁、转包、大户集中承包等等来使土地资源流动起来，这样才能充分发挥土地的养老金保障功能，为农村老年人提供养老支持，通过强化农村土地的功能与作用的发挥，来使农民获得回报，这也是支持农村养老保险非常重要的一大力量。
3、回归政府的财政与行政职责农村养老保险保障需要获得国家政府的支持，国家要将农村养老化当成一项社会化工作给予高度重视，将其纳入农村各项工作的重要部分，将农村养老作为重点任务来抓，不断调动各方力量，通过实施各项政策、制度来支持和完善农村养老保险制度。可以使农村养老成为社会保障制度建设的一部分，为其建立正规的法律法规制度，进行强有力的约束，增强农民的投保意识，也能有效控制非法操作现象的发生，维护农村养老保险制度健康、平稳地实施，积极健全农村养老社会化组织。同时，也要创建集国家行政部门、企业与个人等为一体的养老金筹集方式，国家行政机构，例如：政府与财务部门要加大对养老金的政策与财政支持力度，不断充实和扩大农村养老金的资金规模和实力，以此来带动农村养老保险事业的发展与进步。为了规范农村养老保险制度，就要加强对农村养老金的有效管理，完善监管机制，特别是在经办方面要严格监督，可以借助现代化信息技术，建立一套科学、健全的信息管理系统，实现养老金保险制度的信息化管理，并对资金的筹集、发放与使用等状况进行不定期核查，并辅助以群众力量进行有效监督，只有这样才能维护农村养老金的合理使用。
二、任务目标
建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新型农村社会养老保险制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障我县农村居民老年基本生活。
三、参保范围
凡户籍在本县年满16周岁以上（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民（含城镇户籍的，以下如同，非国家机关、事业单位、社会团体工作人员），可以在户籍所在地参加新型农村社会养老保险。
四、基金筹集
新型农村社会养老保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。
（一）个人缴费。参加新型农村社会养老保险的农村居民未满60周岁应当按规定缴纳养老保险费。缴费标准设为每年100元—1200元十二个档次，以每100元为一个缴费档次，参保人自主选择缴费档次，多缴多领养老金。县政府将根据省政府调整情况，结合我县农村居民人均纯收入增长等因素适时调整缴费档次。
（二）集体补助。有条件的村集体可以对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。
（三）政府补贴。
1、对符合领取条件的参保人全额支付新型农村社会养老保险基础养老金，每人每月55元。
2、对参保人缴费给予补贴。个人选择最低档次缴费100元的，政府补贴标准每人每年30元，选择缴费标准每提高一档增加5元，最高补贴标准为每人每年85元。
3、对城乡重度残疾人、城乡低保户、农村计生对象中独生子女死亡或伤残、手术并发症人员等缴费困难群体，政府为其代缴全额的最低标准档次的养老保险费（即每人每年100元），再按不同缴费标准档次给予相应的补贴。
4、对参加新型农村社会养老保险的45-59周岁生育一个子女的夫妻或农村生育两个女孩的夫妻，政府在对应缴费档次补贴的基础上再增加20元缴费补贴。
五、建立个人账户
建立每个新型农村社会养老保险参保人终身记录的养老保险个人账户。个人缴费，集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助，县政府对参保人的缴费补贴，全部计入个人账户。个人账户储存额每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期同期存款利率计息。
六、养老金待遇
新型农村社会养老保险养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金两部分组成，支付终身。
（一）中央确定的基础养老金标准为每人每月55元，我县按此标准执行。我县政府将根据中央及省政府规定适时调整。
（二）个人账户养老金月计发标准为个人账户全部储存额除以139（与现行城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同）。参保人死亡，个人账户中的资金余额，除政府补贴外，可以依法继承；政府补贴余额划入社会统筹基金。
七、养老金待遇领取条件
（一）参保人年满60周岁、按规定缴纳参保费，未享受城镇职工基本养老保险待遇和未享受国家机关、事业单位、社会团体离休、退休、退职待遇的，可以在办理待遇享受核准手续的次月起按月领取养老金。
（二）我县新型农村社会养老保险制度实施时，已年满60周岁（年10月1日之前出生，不含10月1日）、未享受城镇职工基本养老保险和未享受国家机关、事业单位、社会团体离休、退休、退职待遇的本县户籍的农村居民（含城镇户籍的），不用缴费，可以从年10月1日起按月领取基础养老金（现行标准为55元），但其符合参保条件的子女（指在同村或同社区户籍的儿子、儿媳、未婚女儿及已婚户口未迁出的女儿、招婿上门的女儿和入赘的女婿，不包括已嫁且户口迁出的女儿）应当参保缴费。
（三）我县新型农村社会养老保险制度实施时，距领取年龄不足15年的，应按年缴费，也允许一次性补缴不足15年的部分，补缴部分给予相应的补助。距领取年龄超过15年的，应按年缴费，累计缴费不少于15年。
八、待遇调整
在国家和省政府确定的基础养老金最低标准基础上，根据我县经济发展和物价变动等情况，县政府适时调整我县新农保基础养老金标准。
九、基金管理
建立健全新型农村社会养老保险基金财务会计制度。新型农村社会养老保险基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，按国家有关规定实现保值增值，任何部门不得挤占、挪用。新型农村社会养老保险基金暂实行县级管理，今后随省政府规定适时调整。
十、基金监督
县人力资源和社会保障部门要切实履行新型农村社会养老保险基金的监管职责，制定完善新型农村社会养老保险各项业务管理规章制度，规范业务程序，建立健全内控制度和基金稽核制度，对基金的筹集、上解、划拨、发放进行监控和定期检查，并定期披露新农保基金筹集和支付信息，做到公开透明，加强社会监督。财政、监察、审计部门按各自职责实施监督，严禁挤占挪用，确保基金安全。各乡镇（街道）新型农村社会养老保险经办机构和农村居民委员会及社区居民委员会每年在行政区域内对参保人缴费和待遇领取资格进行公示，接受群众监督。
十一、管理服务
县农村社会保险管理中心为我县新型农村社会养老保险经办机构，经办机构要建立参保档案，长期妥善保存；建立统一的新型农村社会养老保险信息管理系统，纳入社会保障信息管理系统（金保工程）建设，并与其他公民信息管理系统实现信息资源共享；推行统一的社会保障卡，方便参保人持卡缴费、领取待遇和查询本人参保信息。各乡镇（街道）要按照精简效能原则，整合现有城乡社会服务资源，加强各级经办能力建设，提供必要的工作场所和设备，充实工作力量，确保工作经费。新型农村社会养老保险工作经费纳入同级财政预算，不得从养老保险基金中支出。
十二、相关制度衔接
（一）已参加以个人缴费为主、完全个人账户的农村社会养老保险（以下简称老农保），年满60周岁且已领取老农保养老金的参保人，可直接享受新型农村社会养老保险基础养老金；对已参加老农保、未满60周岁且没有领取养老金的参保人，应将老农保个人账户资金并入新型农村社会养老保险个人账户，按新型农村社会养老保险的缴费标准继续缴费，待符合规定条件时享受相应待遇。
（二）我县被征地农民社会保障继续按《县被征地老龄农民生活保障暂行办法》（委〔〕17号）文件执行。待新型农村社会养老保险制度运行正常后，再制定适合我县实际的被征地农民养老保障金与农村居民社会养老金待遇合并计发办法
我国农村养老社会保险起步晚，农村社会养老保险法制不健全，管理体制没有完全理顺。1992年，民政部《县级农村养老保险基本方案(试行)》，这是第一部关于农村养老保险的部颁规章，可见整个农村社会养老保险制度的立法层次很低。农村社会养老保险比城镇居民，以及城镇企业职工的养老保险晚，在政策立法以及财政的支持上也远远落后。这就造成了农村社会养老保险发展的缓慢，以及相关管理事业的不规范。到目前为止我国农民社会养老保险只是依据民政部门制定的《基本方案》和国务院转发民政部门制定的《关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》两个不具法律性的文件在运行。个人的缴费和集体的配套缴费都不具强制性，国家的补贴也没有在具有强制性的相关法律、法规中予以确定，这也注定了农村社会养老保险制度的低效性。
2.资金筹集渠道单一
稳定、低成本的长效筹资机制是社会养老持续发展的前提条件，但目前在政府筹资和农民筹资两方面均存在着问题。对于政府筹资，在政府资金增长以及资金拨付等方面尚未建立起相关的制度保证机制。我国农村社会养老资金筹集“坚持个人缴费为主，集体补助为辅，国家政策扶持的原则”，具有一定合理性。但没有建立相应的有利于方案施行的操作机制。事实上，这一原则已在各地的实际执行中不同程度的被打破。当集体经济实力不强时，有些地区甚至出现了“个人全部交纳”的情况，基金的筹集实际上成为了个人的完全责任，在这种情况下，农民更愿意选择他们所认为的比较可靠的养老方式。如自我储蓄养老和家庭养老等，社会养老受到了很大程度的阻碍。
3.缺乏国家的财政支持和集体单位的配套缴费
农村社会养老保险基金筹资规定为：“个人缴费为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持。”显然，此规定对政府财政（国家财政）在农村社会养老保险的经济支持未作任何硬性约束。而据国际惯例，农民养老保险基金的全部是由政府拨款或由政府和雇主出大头，受保人出小头，这样才构成社会保险，而我国的做法不符合社会保险的特征。至于集体补助方面，由于集体经济呈急剧衰落的趋势，很多地方的集体经济已名存实亡。因此，准确地讲，我国现行的农村社会养老保险完全是农民个人积累制，是农民个人的“自我储蓄保险”，缺乏政府财政支持是造成农村社会养老保险现状的最主要原因。
4.投保门槛高，社会保障水平低，可持续性差
我国农村养老保险是一种以预筹积累为特征的储蓄型保险制度，不具有共济性。因此，个人未来养老金来源主要是缴存积累和有限的增值效益。考虑到银行利率下调或通货上涨等因素，显然这点钱根本不能有效保障农民老年生活。另外，农村社会养老保险在一些地方只能持续几年时间，时隔不久却已经解体了。一些地方基层部门在并无立法的情况下采取行政措施来强力推行养老保险，对不参加者给予各种各样的处罚，这样搞起来的养老保险一旦风头过去或者下一任地方官员不重视，就自然而然地会中途废掉，农民的钱无法收回，最终造成了相当恶劣的影响。
5.投资管理政策不完善，基金管理不规范，基金保值增值难
在基金的投资运营方面，实行完全积累制的农村社会养老保险的投资手段单一，现行的政策规定主要以购买国家财政发行的高利率债券和存银行以实现其保值增值，只有少量基金参与股票或直接投资。这样在银行利率的不断下调，物价的上涨等多种因素的影响下，农村社会养老保险基金的保值增值压力进一步加大，时时面临贬值的风险。另一方面管理资源短缺，管理能力亟待加强。有关工作管理体制至今没有理顺，造成不少地方管理工作断档。同时，信息网络化管理系统建设滞后、管理技术力量薄弱，多数基层养老保险管理人员只能承担最简单的、重复性的日常管理工作。在方案设计、对提供行为的及时监督、信息分析等方面的能力较差，这不仅增加了管理成本，也影响到养老保险的正常运行。
6.农民自身对养老保险制度运行的影响
其一，我国农村人口众多，老年人比重过大。根据我国第五次人口普查的结果：全国65岁以上的老年人口为8811万人，占全国老龄总人口的67.4％万，占全国老龄总人口的67.4%。随着人民生活水平的提高，老年人的寿命不断延长。这就导致了农村社会养老保险支出日益加大，如果政府对农民的养老保险补贴过多，就会给政府财政带来一定的难题。
其二，个人参保意识不高，“土地防老”、“养儿防老”观念根深蒂固。家庭养老一直是中国农村养老的主体，受传统养老观念的制约，农民对农村养老保险工作认识上有差距，部分群众对农村社会养老保险的性质、意义和作用并不十分了解，以至于认识不到位，工作上不支持，行动上不积极。
其三，农民收入水平低，缴费压力大。虽然社会经济的发展使农民的收入水平提高很快，但同时也伴随着消费水平提高和城乡收入差距的加大，使农民实际的购买能力下降。另外，我国目前许多经济不发达的农村地区，农民收入相对较低。还没有产生参加养老保险的需求。在这种情况下，原有商业化的农村养老保险制度就很难推行也不会收到很好的效果。
二、建设与完善我国农村社会养老保险制度的政策建议
1.从政策和立法上加强制度建设
制度通过法律来规范，是国际通行的做法。法律规范是农村社会保险制度有序进行的前提条件。我们必须要通过立法的形式来约束和强制性地执行农村社会养老保险制度，并把相关的事项通过法律予以规定，利用法律和法规来保证农村社会养老保险制度的合理、有效、持续性地进行。坚持“公平与效率结合”的立法原则，在农村建立独具特色的农村养老保险法律制度。农村独生子女以及双女户家庭应当作为养老保险制度的首要目标，因地制宜发展强制的、个人储蓄账户的、由独立非营利基金组织管理的、政府最低担保的制度。各地应根据当地农村经济社会发展的实际情况，在国家制定的有关法律的基础上，再制定具体的农村社会养老保险办法，为农村社会养老保险事业的顺利进行提供良好的法制环境保护。
2.建立适合中国国情的农村社会养老保险制度
党的十六大报告指出：“要发展城乡社会救济和社会福利事业。有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。”十六届三中全会进一步指出，“农村养老保险以家庭为主，同社区保障，国家救济相结合。有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度”。以上两个重要的文件都强调了“有条件的地方”，这表明在当前情况下，由于中国农村地区经济发展水平差别较大，农村社会养老保险在体制问题、基金来源问题、管理问题应该有差异。同时，对于不同层次、不同身份的农村劳动力养老保险，也应该实行分层分类解决的办法；在制度没计时，既要考虑农村养老社会保险制度本身的特殊性，也要考虑农村养老社会保险与城镇养老社会保险制度将来接轨问题。
3.监督管理，加大财政投入力度
农村社会保障工作是一项社会系统工程，涉及到千家万户和社会的许多方面。要求政府牵头，统一政令，加大推力，协调方方面面关系，进行有效的组织和引导。在财政允许的情况下，政府应投入资金作为农村养老保险基金的补充，以改变目前政府财政对农村社会养老扶持微乎其微的现状，保障农村社会养老保险事业的顺利发展。具体资金来源可以考虑在财政支农支出中增加农村社会养老保险补贴支出和以减免的部分农业税税金转换为农村社会养老保险基金，这样可以减少农民参保的负担，促进社会稳定。
4.创新农村社会养老保险基金筹资渠道
从农村养老保险的发展现状可以看出，养老基金的筹集靠集体、靠政府是很不现实的。靠农民自身更是与农村社会养老保险制度的初衷相违背的。因此，要积极寻找其他合适的基金筹集渠道。通过缴税的方式筹集基金是社会保障制度的通行做法，通过法律的形式规范农村社会养老保险的筹资来源。这样可以增强筹资的刚性和强制力，扩大制度的覆盖面，提高了社会养老保险抵抗风险的能力，还有利于平衡城乡之间和各地区之间的负担，从而使农村社会养老保险资金有稳定可靠的来源。当前，如果考虑实行缴税方式，可利用农村费税改革的契机，征收农村社会养老保险税，税收直接划入财政专户，农民年老后按月领取养老金。
5.健全基金管理制度
加强农村社会养老保险的基金管理，要健全基金管理制度，以规避物价上涨和利率下调带来的基金贬值风险和政府信任风险。完全积累制的农村养老保险，积累起来的资金必须保值增殖，否则将变成历史包袱。同时，在银行利率不断调整的情况下，不能再承诺一个固定利率，要实行分段计息。据统计，农村养老保险基金滚存100多亿元，分散于2000多个县市，就目前而言，不存在统一运作、使用的可能。因此，努力提高资金的管理和运作能力，避免基金贬值风险，也就成了各级养老保险资金管理机构的一大重任。其基本要求是既要保证资金的安全性，又可以进行适当的投资组合，拓宽投资领域，还可以在保证安全性的前提下进行投资，以提高资金增值率。
6.提高保障机构的组织效率和制度效率
提高保障机构的组织效率和制度效率，如有条件，建立专门的农民养老保险管理机构。我国可以借鉴国外的经验，建立由财政、劳动、民政、卫生、银行等部门组成的农村社会保障委员会，负责规划政策实施办法的制定和资金征收、管理、经营，使用情况的监督检查以及资金保值增值的策划。明确各部门在资金筹措和管理等方面的责任分工。要建立一支素质较高、人员精干的专职干部队伍。对不同层次、不同岗位的农保干部，可以通过举办财务、业务培训班，学习交流，提高农保干部的工作能力，提高实施农村社会养老保险制度的信息化、网络化和管理服务现代化水平。
7.增加农民的收入
农民收入的提高是农村社会养老保险参保率提高的基础。可以考虑从以下方面增加农民收入：优化农业经济结构、农业经营产业化、农村人口城镇化、农业基础设施现代化、农业生产科教化、搞城乡统筹发展等。另外还要大力发展壮大村级集体经济。村级集体经济的有无和多少，对于集体能否为农民的养老保障提供经济支持，有着举足轻重的地位和作用。农村实行以后，农村集体经济实力大大削弱，乡村企业的发展壮大，让村级集体企业富裕起来，从而使村级集体具备了为村民提供包括各种保障在内的公共产品的能力，这样为进一步提高农民收入提供的保证。
8.加强对农民参保意识的宣传教育
中国农村养老保险只是刚刚起步，只有政府和群众双方相互配合，才能把这项工作搞好。农村社会保障制度的建立意味着农民必须从世代相传的传统保障意识转化为现代保障意识，意味着农民的心理、生活习惯及价值取向等方面都要发生深刻的变化。因此广泛而深入的宣传是引导、促成这种观念转化、接受这项新事物最强有力的不可或缺的手段。要提高各级领导对农村养老保险工作重要意义的认识，充分利用广播、电视、报纸等媒体，采取多种群众喜闻乐见的形式，经常地、广泛地宣传农村新型社会保障的意义，讲清形势、算清经济帐，实现群众的广泛参与。
参考文献：
[1]孙合珍.农村养老保险制度存在的问题和措施[J].中国乡镇企业会计，2008，8.
[2]刘昌国.浅谈我国农村养老保险制度[J].农村金融研究，2008，5.
建立完善的社会保障经办管理服务体系，是统筹城乡社会保障体系建设的重要内容，也是社会保险全覆盖形势下，实现更加公平和可持续发展的社会保障的基本要求。为加快我国社会保障经办管理体系建设，提升社会保障管理服务能力，提出如下措施建议。
（一）整合各级政府和不同部门之间的社保管理服务资源，形成统一经办格局
理论和实践都证明，管理服务资源分散，政出多门，多头管理，是最没有效率并浪费资源的一种模式。今年初，国务院已经明确了将城镇居民社会养老保险和新农保合并为城乡居民基本养老保险，并实现统一经办和管理。当前，社保管理服务中的资源分散主要体现在城乡居民基本医疗保险分散在人社部门和卫生计生部门，社会保险费的征缴分散在人社部门和税务部门，应尽快整合这些经办管理服务资源，实现统一经办。
在城乡居民基本医疗保险经办方面，要根据国务院机构改革和职能转变方案，尽快实现三项基本医疗保险的统一管理。《社会保险法》明确规定社会保险行政部门负责整个社会保险（包括医疗保险）的管理。特别是新一轮医改明确要求加强医疗保险对医疗服务的约束作用、发挥医疗保险在医改中的基础性作用。基于上述原因，将现由卫生计生部门管理的新农合划归人社部门管理，建立统一的城乡居民医保制度，实现城乡居民医保管理“七统一”，即政策统一、缴费和待遇标准统一、统筹层次统一、基金统一管理、医保目录统一、经办管理机构统一、医疗服务监管和支付办法统一。
从我国社保费征缴流程看，参保登记、缴费申报和基数核定全部由社保机构承担，经核定后由银行托收，按规定分账处理（划分统筹基金和个人账户基金）后直接进入社保基金收入专户。目前办理社保费代收的商业银行网点已遍布城乡。税务机构征收增加了基金管理环节，拉长了基金管理链条，完全没有必要。另外，税务代征主要针对正规用人单位，对大多数的中小微企业、个体工商户和灵活就业人员都是由社保机构征收，税务代收的险种也主要是职工养老保险和职工医疗保险。随着参保人群中灵活就业人员、个体参保人数和居民的不断增加，以及按照社保法规定必须“五险合一”统一征收的要求，税务征收已经不符合我国社保发展的需要。应尽快明确做出规定，将目前由地方税务部门征收社保费的业务归还给社保机构，实现由社保经办机构统一合并征收。
同时，建议整合高龄津贴、计划生育奖励补助、村干部养老保障等社会保障项目，改变多头管理、重复投入等问题。具体措施，一是将民政部门推动建立的一些地区的高龄津贴等划归人社部门管理，并入城乡居民养老待遇。二是将组织部门、民政部门等管理的村干部、老党员养老补贴等并入职工养老或城乡居民养老制度。三是将卫生计生部门管理的计划生育奖励补助发放业务交由人社部门经办，各项养老待遇由社保经办机构统一发放。同时要梳理针对特定人群发放的各类生活补助，包括社会优抚、被征地人员养老补助、抚恤金、非因工死亡职工遗属生活困难补助、精减退职回乡老职工配偶生活困难补助等的经办业务，使这些管理项目和内容实行集中统一管理。
另外，在社会保险经办管理体系内部，也要下决心改革经办体制，整合职能重叠的机构，实现多险合一经办，再造流程。围绕陆续出台的社保重大改革举措，统一设计经办规程，以适应社会保障全覆盖的需要。
（二）夯实基础，加紧建立覆盖全民的社会保险登记制度
一是加强社会保障经办“三化”建设，以参保单位和参保居民对社会保险的管理服务需求为导向，大力推进标准化、信息化、规范化建设，加快制订实施社保标准，全面推行“网上经办”，加快发行社会保障卡，尽早实现参保人员人手一卡，并着力拓展应用；二是加强社会保险经办队伍建设，以完善岗位规范、严格经办纪律要求、推行文明服务为主要内容推进行风建设，努力实现为广大参保人员提供精心尽心贴心的服务；三是优化经办管理服务模式，实现从面向单一人群向城乡统筹经办转变，从专管员制向综合柜员制转变，从单一的大厅服务向大厅和网上共同经办转变，从服务网点集中在城区向街道、社区、乡镇劳动服务平台下沉转变，从经办机构统一经办向多渠道购买利用社会公共服务转变，不断提高经办服务的可及性和便捷化。
推行“全民参保登记计划”，对社会保障制度的长期可持续发展，实现社会保障的公平意义重大。通过全民参保登记，可以有效解决当前在城乡居民养老保险中青壮年参保率低的问题，与强化激励机制相结合，可以有效解决已经参保的居民缴费选档低、期限短的问题，是从根本上解决社会保障制度公平性问题的重要举措。
（三）改革社会保险管理服务体制机制，探索建立适应全覆盖要求的社会法人治理结构，逐步形成“政府主导、社会和商业机构参与、参保单位和参保人监督”的多元社保服务供给机制
西方公共管理论认为，公众不断增长的公共服务需求要求政府在理念、功能和组织体制方面进行改革，打破行政官僚体制，建立以民众需要为导向和具有服务理念的管理体制。新公共管理的理论主张政府与公民的关系是“顾客导向”型的主客体关系。社会契约理论也认为，公共服务机构隶属于政府部门，行政色彩浓厚、独立性差，是服务能力功能不足的重要根源。社保经办管理应当改变目前在一些地区存在的命令式、管制式做法，确立与公众沟通式、协商式、治理型管理服务方式，建立一套具有整合能力和迅速回应能力的社会保险经办管理服务机构。
社会保险制度启动初期，其经办管理靠行政手段推动是非常必要的，但是随着社会保障制度的全民覆盖，社会保险机构管理服务供需矛盾的加大，尤其是国家在大力加强公共服务型政府时期，仅靠行政手段是不能满足公众对社会保险公共服务的要求，必须引入公共服务治理机制和服务方式。在机制上，应当改变完全靠政府机构提供服务模式，引入民营服务和市场竞争机制、公众参与的治理机制。在组织体系上，建立扁平化的经办管理组织机构体系。为了实现我国社会保障经办管理法人治理结构的目标，要根据社保管理服务内在规律，界定社会保险的服务项目，鼓励具备条件的社会组织和公众参与部分社会保险经办。具体细化社会保险经办业务，划分出哪些业务的服务项目必须由经办机构本身提供，哪些是可以委托外包的服务项目及采用社会化、市场化提供的服务项目，以便更好地利用社会资源，提高机构工作效率和能力，防止经办机构的无序扩张和臃肿。实现部分服务外包，引入社会治理和公众参与，参保人可以有更多的选择，就像商业银行或商业保险公司的经办模式，群众可以就近选择服务好的网点。
在依托社会组织，部分社会保险经办业务外包方面，有些地方已经进行了有益的探索：湖北省对农村基层的社会保险业务交由乡镇政府实行购买服务、经营。从2005年开始改革乡镇事业单位，按照“政府主导、财政保障，市场导向、平等竞争、合同管理、民主监督”的原则，将包括社会保障在内的部分业务外包给民间组织，建立了“以钱养事”的管理服务新机制。重庆市利用遍布城乡的商业保险机构网络，探索商业保险参与农村社会保障的经办管理。经过几年的实践，已经构建起了商业保险机构为主经办农村社会保障的工作体系，探索了多层次经办农村社会保障体系的又一途径。江苏省江阴市自2006年以来，也实施了委托商业保险公司参与新农合的经办管理工作。这些实践探索，为我国建立“政府主导、社会参与、公众监督”的社会保险经办管理新型法人治理结构奠定了基础，应在总结各地经验基础上，结合事业单位机构改革，逐步实现社会保险经办管理的法人治理结构。
（四）加快推进“金保工程”二期建设，尽快实现参保人人手一卡，社保卡“一卡多用、全国通用”目标，为经办提供便捷高效安全的技术手段
信息技术的发展和互联网的普遍应用，将会彻底颠覆传统的社会保险经办管理模式。应主动适应，积极应对新技术带来的管理服务变革。当前，要以社保卡和“电子社保”为载体，综合、广泛集成各类应用模块，加快推进电子社保。应制定社保卡应用指标体系规范，建立“电子社保”服务基本标准，建设全民参保登记系统和全国个人权益记录网上查询服务系统，以及跨省异地就医结算、异地养老金管理系统。要建设实施社会保险经办管理的“四位一体”体系，既社会保险信息交换和共享平台、养老保险权益保障和异地就医管理服务平台、参保缴费和待遇享受监控平台及管理服务人员教育培训平台。建立“三个机制”，既社会保险基金风险多方共担机制、基本医疗保险的供需双方谈判机制和社会机构参与社会保险管理的多渠道社会保险服务提供机制。这些平台和机制的建立，可以从根本上解决长期以来社会保险经办机构人手少、事务多、经费紧、监督难的问题。
张家港的养老保险事业起步比较早，自1986年开始逐步建立企业职工基本养老保险制度。1992年10月，张家港所有国有集体企业职工实行养老保险个人缴费。同年张家港颁布实施了《关于在我市开展农村社会养老保险工作的意见》（张政发[92]263号），由市民政局负责，在全市全面推出了“个人缴费为主，集体补助为辅”的农村社会养老保险工作。1995年，张家港将乡镇集体所有制企业、城乡私营企业和外商投资企业纳入城镇职工养老保险范畴。同年颁布实施了《张家港市农村养老保险暂行办法》，农村养老保险制度覆盖了全市镇村办企业在职职工及农村务农人员。从2003年1月起，将参保范围从国有、大集体企业及其职工扩大到全市所有企业职工，一举使8.3万名原来参加农保的职工享受到城镇保险待遇。同年运用财政缴费补贴的方式，将全市18周岁以上的近14万纯农民纳入农村养老保险范畴。2004年起，张家港又对全市老年农民发放每月80元的养老补贴。据统计数据显示，截至2008年底，企业职工养老保险参保人数达到31.26万人，参保率达到96%，新型农村社会养老保险参保人数达到10.85万人，参保率达到99.6%。但是这种按不同人群建立起来的保险体系，存在城乡间和群体间保险待遇水平不一、政策制度不衔接、管理分散、效率低下等问题，不利于社会互济功能的有效发挥。推进养老保险城乡统筹，构建城乡一体化的养老保险体系已是大势所趋。2008年9月，江苏省委、省政府批准苏州成为全省唯一的城乡一体化发展综合配套试点区，2008年10月，国家发改委将苏州列为城乡一体化发展综合配套改革联系点。2009年国务院了关于开展新农保试点的指导意见，决定新型农村社会养老保险制度从2009年开始在全国10%的县（市、区）试点。该意见提出，新农保与城镇职工基本养老保险等其他养老保险制度的衔接办法，由人力资源社会保障部会同财政部制定。各地纷纷制定相关政策，保障新农保与城保的有效衔接，张家港作为苏州市的重要一员，积极响应，将“农保转城保”视为头号民生工程，从2009年开始，通过2年时间，4.5亿元的财政补贴，将11.5万名被征地农民和农保参保人员纳入城保。随后，张家港又先后出台了各类扶持措施，通过各级财政资助，以及与银行合作推行财政贴息的贷款来为全市1.8万家庭困难但不属于特困群体来参与城保，此外，通过就业帮扶，帮助9000名符合条件对象顺利再就业，并将其纳入了“城保”。到2011年11月，张家港将符合条件的13.8万名农保人员和被征地农民全部由“农保”纳入“城保”，张家港在全省范围内率先实现了城乡基本养老保险并轨，城乡二元养老保险制度在张家港被彻底破除。
为了鼓励农民参加城保，政府紧接着出台了相关的补贴政策，对于经人社部门认定的就业困难人员，如果以灵活就业的方式缴纳城镇企业职工社会保险的，给予不超过3年的定额社会保险补贴，补贴标准为205元/月，其中男年满55周岁、女年满45周岁的人员，补贴标准为308元/月。2009年1月1日后首次审批享受社会保险补贴时女45周岁、男55周岁以上的就业困难人员可延长至退休。另外考虑到一些实际情况，政府及时调整相关政策，从2012年1月1日开始按照《关于调整张家港市灵活就业人员参加城镇社会保险有关政策的意见》规定，以灵活就业的方式缴纳社会保险的参保人员可以自主选择参保险种和缴费基数。在每年的6月5日―6月30日期间，可以去各镇社保所、各村（社区）劳动保障服务站重新选择确认。
在各级政府的大力宣传、推动和支持下，农保转城保的政策逐渐得到了农民的认同，关键的因素便是城保的待遇水平相对较高，激发了农民参保的积极性。目前，张家港农村地区农保和城保的待遇水平一般每月相差三、四百元（其中农保的平均待遇为260元，而城保的待遇约为600元左右），每月三、四百元的收入在农村已经是一笔不小的收入了。而随着每年的养老金调整，养老待遇不断提高，农民得到了实实在在的实惠。
二、张家港农村养老保险与城镇养老保险并轨的具体执行做法
从2003年开始，张家港就开通了“农保”转“城保”的通道，出台了《关于将张家港市所有企业及其职工纳入城镇社会保险管理的意见》，里面规定原参加农保及按规定允许参加农保的企业，纳入城镇社会保险管理，并设立过渡期，在过渡期内，可以只参加城镇养老保险一个险种，同时在补缴基数上也给予优惠。
到了2007年，又出台了《关于进一步推进我市城镇企业职工社会保险扩面工作的意见》，意见中规定凡具有本市户籍、年满18周岁、且未到达国家和省规定的退休年龄的公民，均属于本次扩面的对象，按本意见参加城镇企业职工社会保险，参保后预计在其到达法定退休年龄时的缴费年限不足15年的，在办理参保手续时，可补缴以前年度的社会保险费，但补缴后的缴费年限与参保后预计在其到达法定退休年龄时的缴费年限之和不得超过15年。社会保险费按照补缴基数乘以补缴比例并加收利息的办法计算，其中补缴基数根据历年全市职工平均工资确定，补缴比例按照补缴年度各参保险种企业和职工个人缴费比例之和执行，如果是被征地农民，其补缴基数可按历年最低缴费基数确定。
为进一步完善社会保障体系，提高保障水平，2009年，张家港出台了《关于调整农村社会养老保险有关政策的意见》和《关于调整被征地农民社会保障有关政策的意见》。《意见》中明确了将逐步将张家港农民全部从“农保”转入“城保”，享受和城镇职工一样的社会保障制度。具体操作如下：
A、农保转为城保
1.补缴对象：2008年12月31日在册农保参保人员（男年满18周岁不满60周岁，女年满18周岁不满50周岁）。
2.补缴年限：最早可从1995年1月起补缴。
3.补缴基数：意见实施起至2009年6月30日期间办理补缴手续，月补缴基数为1000元，今后随结算年度缴费基数的调整而调整。
4.补缴险种：补缴城镇职工基本养老保险一个险种，补缴的养老保缴费年限视同城镇企业职工医疗保险缴费年限。
5.补缴后原农保缴费额余额的处理：办理农保转城保手续时，农保缴费累计额全额抵扣应补缴的城镇职工基本养老保险费，同时终止农民养老保险关系。
B、被征地农民转城保
1.补缴对象：劳动适龄被征地农民（男不满60周岁、女不满50周岁）。
2.补缴年限：最早可从1995年1月起补缴且最早不得早于16周岁。
3.补缴基数：意见实施起至2009年6月30日期间办理补缴手续，月补缴基数为1000元，今后随结算年度缴费基数的调整而调整。
4.补缴险种：补缴城镇职工基本养老保险一个险种，补缴的养老保缴费年限视同城镇企业职工医疗保险缴费年限。
5.补缴后原征地余额的处理：办理补缴手续时，必须将投保金额（或余额）抵扣应补缴的城镇职工基本养老保险费，同时终止被征地农民基本生活保障关系。
建立社会保险补贴制度：按本意见规定办理农保转换城保手续，且以灵活就业方式参保的原农保参保人员，从办理参保手续次月起至2011年12月止，可按下列标准享受社会保险补贴：男性满55周岁、女性满45周岁及以上的，标准为每人每月200元；男性满50周岁不满55周岁、女性满40周岁不满45周岁的，标准为每人每月100元；男性50周岁以下、女性40周岁以下的，标准为每人每月50元。社会保险补贴由市级承担。
三、分析影响张家港养老保险城乡一体化建设的相关因素
张家港率先实现城乡养老保险并轨，基本形成了全市城乡社会保障统筹协调发展的新局面。建立城乡一体化的养老保险制度，是国家促进社会公平正义、破除城乡二元结构、逐步实现基本公共服务均等化的一个重大步骤。分析影响张家港养老保险城乡一体化建设的相关因素，主要有下面二个方面：
（一）城乡统一的户籍制度
我国之前一直实行城乡分割的农业，非农业二元户口管理结构，从2003年7月1日起，我省对户口登记制度改革，张家港同步进行，取消农业户口、非农业户口性质划分，实行城乡统一户口登记制度，户口簿上一律登记为“家庭户”。同时积极调整户口迁移政策，逐步放宽户口迁移限制，引导人口的合理有序流动，加快人口信息计算机管理系统建设步伐，提高户籍管理科技含量，推动了农村城镇化建设，为农保转城保工作的推广打下了基础。
（二）经济社会城乡一体化
以前，我国的实践是城乡各自发展，其结果是城市发展较快，但农村发展滞后且乡村建设散乱无序，城乡差距越来越大。这种状况不仅使广大农村居民的生活水平提升较慢，而且使城市的发展特别是经济发展的后劲不足，最终将制约整个国民经济增长。自1998年至今，张家港先后三次实施行政区划调整，对市、镇进行一体规划，形成“一城四片区”的新格局，中心城区和片区中心镇通过规划扩张和功能提升，对农村的辐射带动作用明显增强。统筹城乡产业发展，形成以工哺农、良性互动的发展机制。合理布局镇区板块经济，使沿江经济与板块经济联动并进。村级集体经济可支配收入总额达到6.66亿元，村均可支配收入350万元。
四、完善张家港城乡一体化养老保险制度的思考
在政府的大力推动下、在地方的不断创新探索中，目前张家港的城乡一体化养老保险局面基本形成，农保转城保的工作也取得了显著成效。不过，张家港的农保转城保是一个新生事物，因而其在实施过程中仍有诸多方面亟待补充和完善。从目前情况来看，制度的完善应从如下方面着手：
（一）加快顶层设计，尽早建立统一的制度
立法先行是社会保障制度作为社会政策和国家制度安排特征的具体体现，目前中国有关社会保障的立法以国务院各部门及地方行政机关颁布的行政规章为主，之所以如此，和中国社会保障制度正处于转型期、制度经常会变动有关。作为中国社会保障领域的新生事物，张家港的农保转城保也主要依靠行政力量来推动。在城乡一体化综合配套改革的目标要求下，张家港的农保转城保工作都已启动，现在的问题在于很多方面（如企业职工农保转城保、纯农和被征地农民农保转城保等）还只是地方政府在尝试、探索，全国统一的政策尚未出台，这显然是不利于推进农保转城保的工作。因此，国家在参考、借鉴各地成功经验的基础上，应尽快建立统一的农保转城保政策和制度。而唯有政策统一了，也才可能在此基础上形成地方性法律（法规），从而推动农保转城保工作在更高的层面上健康持续发展。
（二）加大政府财政投入的力度
【中图分类号】F241.4 【文献标识码】A 【文章编号】1002-736×（2012）07-0118-04
一、我国碎片化养老保险制度的现状分析
碎片化（Fragmentation），原意是指完整的东西破成零片或零块，缺乏完整性和统一性。在本文是指由于养老保险政策的不统一所导致的各种养老保险制度的人为分割，使得在同一个社会中存在着针对不同地区、不同群体实行有差异的养老保险种类的情况。
在城乡二元结构的模式下，我国现行的养老保障制度体系明显的表现为“贴补丁”式的发展。首先，在城镇先后围绕公务员和城镇企事业单位建立了城镇职工基本养老保险制度、机关事业单位离退休养老制度和城镇居民养老保险制度等。其次，在农村先后针对不同的农民群体建立了农村养老保险制度、失地农民养老保险制度以及农村五保户制度、农村独女户、双女户等特殊的养老保险制度、新型农村社会养老保险制度等。随着农民工群体的日益壮大，各地还相继制定出农民工的养老保险制度。
与此同时，我国的养老保险制度不仅仅存在着城乡二元结构，还存在城镇二元结构。自20世纪50年代初我国的养老保险制度建立以来，城镇职工养老保险制度就实行两套不同的制度，即企业职工养老保险制度和机关事业单位职工养老保险制度。在2008年《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》之前是企业与机关事业单位分立，在2008年《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》之后则是机关与企业事业单位分立。公务员与事业单位人员总数占社会养老保险需求总人数的1 6%，但是这一部分人员至今还没有纳入到社会养老保险统筹账户制度的范围中来。
总的来说，我国的养老保险制度从一开始就缺乏整体性的政策设计，处于过度分割、杂乱无序的状态。中央政府只是在制定一个制度框架的情况下，允许各地区因地制宜地在制度上和标准上“各行其是”，标准大多是“一地一策”甚至“一地多策”，导致社会成员在缴费、补贴以及享受待遇的标准、基金管理和个人账户记账利率等方面存在巨大差异。制度则停留在地方分割、低层次统筹层次上，且制度间边界也不清晰，并且还有很大一部分的公民还没有被养老保障制度所覆盖。全国存在2000多个统筹区，大部分地区的养老保险仍停留在县级统筹甚至更低的基础上，分别由几千个经办机构管理着。我国的养老保险制度碎片化面临着亟待改革的局面。
二、我国碎片化养老保险制度存在的弊端
（一）社会公平与效率的严重失衡
目前，我国的养老保险制度碎片化的情况面临着公平和效率两方面的问题。首先，城镇职工基本养老保险制度、机关事业单位离退休养老制度、城镇居民养老保险制度、农村养老保险制度和失地农民养老保险制度在缴费水平和养老金待遇水平等方面确实存在着不公平的状况。其次，在效率方面存在两个方面的缺失。一是管理效率的缺失。只有以最小的成本保证制度本身管理体系的有效运行才能是有效率的。但是，目前我国养老保险制度的实施就要有多个机构来经办，大多地市都设立社保、机关保和农保等经办机构，造成管理成本的增加、资源的浪费和效率的低下。只有把“碎片”整合起来，从而把管理系统整合起来才能够提高管理效率。二是控制效率的缺失。我国碎片化的养老保险制度可以说是各自为政的的养老保险制度，它的统筹层次低，大部分停留在县级统筹的层次；覆盖率低，使得参保者在多种制度之间无所适从，尤其对介于城镇和农村之间的农民工来说，相对增加了参保人对制度的认知难度，影响了参保积极性；承担风险能力差，根据大数法则，如果参保人群规模越大则越有利于风险共担。但我国碎片化的养老保险制度就使得风险分散，苦乐不均。最后，根据福利刚性的特点，在多种养老保险制度并存的情况下，养老金待遇较低的群体必然向养老金待遇高的群体看齐，最终的结果必然是就高不就低，给我国的财政带来沉重负担。
（二）社会稳定和发展的严重受阻
我国养老保险制度碎片化的问题给居民带来了极大的不便，“碎片化”给全国统一的劳动力大市场的形成和劳动力的合理流动带来很大的阻碍，不利于城乡的统筹发展。在社会主义市场经济条件下，劳动力的合理流动是人力资源能够得到优化配置的重要路径。为此，我国的企事业单位纷纷改革，以适应这种变化的需要。但是，养老保险的变革则没有根据市场环境做出相应的调整，依旧分裂的养老保险制度制约了社会活力和市场竞争，不能吸纳各种各样的群体充分就业，成为继户籍制度之后又一影响全国劳动力市场形成的重大因素。另外，我国的养老保险制度在统一的制度体系内把不同的人员划分为三六九等，分别制定不同的制度，待遇也自然不同。不同待遇自然会导致不同群体之间的攀比，这也就为社会的稳定埋下了隐患。由于养老保险支出的刚性作用，最终的结果是低水平的待遇向高水平看齐，拉高福利待遇。与此同时，养老保险制度缴费水平的提高就难以避免，但高水平的缴费率自然会在其他的利益群体中产生强烈的抵触情绪，引发反抗甚至抵制，给社会安全带来新的不稳定因素，不利于化解矛盾、缩小差距、促进社会的可持续发展。
三、国外典型国家社保整合经验及教训
（一）英法美等国社保整合的措施及回顾
1.英国的管理机构改革。英国的贝弗里奇模式的兴起立足于整合之前历史遗留的社保制度碎片化现状，以建立起一个“大一统”的社保制度。目前，英国基本完成了碎片整合的历史任务。自1948年英国宣布成为福利国家以来，在管理机构上先后经历了多次改革，最终形成了比较完善的多层次管理机构。英国的主要社会保障机构是DWP（Department For Work And Pen-sions），就业中心、信息技术部门和养老金规划部门等都是其重要组成部分。另外，包括养老及咨询服务机构、专门法庭和社会基金独立审查机构等部门的其他相关机构，也为英国的主要社会保障管理机构提供了技术上的补充和服务上的协调，同时也为个人开辟了相关的咨询、申诉和监督的渠道。最后，一些诸如慈善组织、社区和其他相关机构的非政府组织也为完善英国的社会保障制度发挥着自己的功能。这样就使得公民能够在福利的获得上得到准确有效的服务信息，在权益受到侵害时有通畅的投诉渠道和专门的维权部门，其社保权益得到有力的保障。但是，我们还应当看到，在英国社会保障制度得到稳定，基金管理风险得到降低，被保障群体安全感得到增强的背后，包揽各个方面的机构设置也在一定程度上降低了办事的效率，同时减少了非政府组织可以发挥的活动空间。
2.法国的养老金制度改革。法国的社会养老保险体系相对于其他国家来说，覆盖面较广，社会保障水平也较高，但是其碎片化（法国养老计划的数量多达1500多个）的养老金制度造成了社会群体利益的失衡和社会结构的失衡，其最终导致的结果不容忽视。自20世纪80年代开始，法国展开了一系列的养老金制度改革。从最初的消减福利逐步提高给付门槛开始，然后逐步地从私有部门扩及到公共部门，延长了退休金的缴费时间、延长退休年龄、提高公关部门缴纳比例，以期公共部门和私有部门逐步实现统一。但是每次改革都直接或间接地引发了大规模的罢工，铁路等享有养老保险特权的“小制度”甚至每隔两年左右便发动一次全国性的大规模社会运动，同政府的改革行为做斗争，至于小规模的罢工、游行、示威等则相当频繁和密集。政府的养老金改革制度没有达到预期的目标，尽管政府表示民众的不满并不能使其放弃延长退休年龄的养老金改革计划，但是照顾到民众的情绪也是我们在推进制度改革的过程中应该注意到的问题。法国养老金的改革将为我国碎片化养老保险制度的改革提供前车之鉴。
3.美国统一的养老保险制度的建立。1935年美国通过了世界上第一部《社会保险法案》，一起步就建立起一个统一的社会保障制度。该制度运行70多年以来效果良好，它使大多数的老年人得以安享晚年，对于“三分之一年龄在65岁以上的美国人来说，从社会保障制度中获得的津贴构成他们总收入的90%”，为数众多的美国人依靠着政府发放的养老金、各种补贴过着舒适而有保障的生活。尽管美国的经济发展水平与欧洲差不多，并且呈现出特别明显的二元结构特点，但是它并没有走欧洲国家的老路，选择以行业和企业为基础的碎片化制度，而是逐步地将所有私有部门和公务员全部纳入到养老保险的覆盖范围中，主动地走出了一条“渐进式大一统”的独特道路，并最终完成了社会保障统一的道路。
（二）国外典型国家社保整合的经验与教训总结
以英国、法国和美国为代表的三种不同整合措施所带来的改革效果是完全不同的。英国多层次社会保障管理体系的设置，使得部门管理结构相当完善，单位办事效率提高，为社会保障制度的组织管理提供了保障和制度支持，奠定了社会稳定的基础；法国半个多世纪以来饱尝碎片化保障制度的苦头，多次养老金改革制度也相继引发了社会各阶层的不满，自改革开始到现在，各种大规模的社会运动、游行、示威相当频繁，其社保制度起到了社会安全网作用，但也是一个“烫手山芋”，没有能够成为社会的稳定器；美国自建立起统一的社会保障制度以来，不分城市农村、公务员还是企业部门，全部国民参加基本养老保险制度，尚且没有发现因社保问题而引发的社会不稳定的记录，为其社会的安全和稳定做出了巨大的贡献，从而也就没有因多种退体制度引发的不同待遇的攀比而使改革遭到大范围的反对。
英国对其社保碎片化的整合告诉我们，采取碎片整合措施的时间越早，成功的可能性也就越大；反之，法国在整合过程中遇到的一系列障碍告诉我们，进行碎片整合的时间越晚，整合的难度和遇到的阻力也就越多，甚至成为不可能；美国一起步就建立的统一的养老保险制度对社会的稳定做出的巨大贡献告诉我们，统一的养老保险制度是一个理想的境界。总之，国外典型国家养老保险制度改革总体呈现出一个很明显的趋势，那就是由分立制度向统一制度的转变，这一转变也必然会对我国产生很大的冲击和影响。
四、国外社保整合对我国碎片化养老保险制度的经验和启示
（一）积极推进养老金制度的改革
1.改革应该从公共部门人手。养老金改革的最终目的是逐步缩小城乡企业、机关事业单位之间的待遇差距。法国的养老金改革从私人部门到公共部门推进都没有成功。在我国情况更加复杂的情况下，需要从公务员人手改革，做好养老金改革的表率作用，以期在不降低机关事业单位等公职人员待遇的基础上，逐步提高企业职工的待遇水平，使人们利益增大，认同改革模式，最终促进养老保险制度的可持续发展。
2.逐步提高并统一退休年龄。法国在延长退休年龄及缴费期限的改革中，尽管力度相对柔和，还是遭到了很强烈的反对。这就要求我国在延长退休年龄和缴费期限的改革上只能是小步渐进的，通过将其实现目标的时间拉长，来减少改革过程中的阻力。
3.处理好眼前利益和长远利益之间的关系。养老保险制度本身具有刚性，易升不宜降，法国工会大声反对改革的原因就是为了保证工人的福利水平不降低，维护其权益。因此，我国的养老保险制度在提供新的养老福利项目时一定要设定好合适的起点，把握好养老保险水平的适度性，以保证其适时适度稳定增长。同时做到量入为出，合理控制养老保险的各项福利费用的增长，以应对未来人口老龄化可能带来的各种风险。
（二）努力完善管理机构的设置
1.设立专门的司法保障机构。英国专门法庭的建立为劳动者的劳动诉讼和处理争议开辟了畅通的途径，保障劳动者自身社会保障权益的实现。我国的社会保障法尚不健全，也没有专门受理社会保障案件的法庭，劳动者在社会保障权益受到侵害的时候无法可依甚至无处可诉。投诉机制的缺位也不利于促进社会保障部门提高服务意识。所以，我国应该制定专门的司法机构，并建立起完善的投诉机制为政策制定提供信息支持。
2.完善信息管理系统。建立起完善的信息系统的建设，为社会成员提供各种福利信息，降低由于沟通不畅而导致的效率缺失的问题，改变目前养老保险管理部门分散化、非常化导致的政出多头的状况，把各个部门所掌握的管理职能和信息整合到一起，提高养老保险管理的整体效率。
3.加强各组织机构的合作。英国由于非政府组织的发展受到限制而带来财政压力，这告诉了我们非政府组织的作用不能小觑，我们应当充分发挥非政府组织的作用，引入市场机制，让一些盈利机构来运营和管理养老保险制度的—些项目，政府作为监管者履行其职责。
目前，我国农民虽然还是以家庭养老为主，但其家庭养老功能已经明显弱化。随着我国产业结构的调整，耕地逐年减少，农民作为生存依托的资源严重稀缺，导致农村外出打工人员数量逐年增加，造成许多老年农民无法获得家庭的养老支持。同时，由于农民收入提高缓慢，使农民的养老问题面临着既缺乏经济支撑，又缺乏家庭保障的困难。
（二）农村人口老龄化问题日趋严重。
根据最近的人口普查数据，我国农村老年人口为8557万人，占老年人口总数的65.82%，农村人口老龄化速度加快，老龄化程度高于城镇的现象将一直持续到2040年左右。农村人口在经济发展水平很低的情况下就进入了人口老龄化进程，靠传统的自力更生、家庭养老很难满足老年农民的生活需求。
（三）土地的养老保障功能下降。
目前，我国农民的收入主要来自农业经营收入。但随着城市化和非农产业的发展，人均占有的耕地越来越少，同时受市场和自然环境的影响，农民的土地收益率呈现下降的趋势，而在以小规模农户分散经营为主的农业组织结构之下，农产品成本不断地增加。这就导致了农业增产不增收，农业经营的绝对收益不断降低，土地的保障功能弱化。
（四）原农村养老保险制度设计存在缺陷。
我国原有的农村社会养老保险制度，参保主要依靠农民个人交费，政府的责任和财政支持不足，农民获得的保障相对较低，不能切实满足农民的实际需求。而且基金投资渠道单一，资金的收益率就被限制在了较低的水平。同时绝大部分基金的管理、运营集中在县级，由于监管手段缺乏，难以防止基金违规，基金管理运营效率普遍偏低。
二、新型农村社会养老保险制度运行中存在的问题。
（一）资金的管理与运营模式缺乏创新，养老金的保值增值难度增大。
目前我国大部分地区的农保基金管理并没有遵循征缴、管理、使用三权分离的原则，由于基金实行的是省、市、县三级管理，按比例分级使用，职责和义务不明确，约束机制不健全，基金的安全性难以得到保障。新农保制度主要是以个人账户为主，随着覆盖面的扩大，基金结余额会越来越大，但是基金增值渠道单一，购买国债和存入银行是各级农保基金增值的主要方式，在养老保险基金完全或者部分积累的情况下，资金如何投资运营，如何在通货膨胀的压力下保值增值，是政府面临的一个重要问题。同时，农村社会养老保险基金还处于县级管理的层次，由于受管理水平的制约，资金被违规挪用的风险较大。
（二）各级财政支出责任不明确，地方财政补贴没有具体规定。
此次新农保制度设计的最大特点就是通过建立各项财政补贴机制，构建普惠式的农民养老金。在强化了政府责任的同时，也说明了地方政府财政支持能力和村集体经济的发达程度是新农保持续发展的关键。但是目前在试点地区，财政主要是对县、乡政府农村养老保险工作的投入，省、市两级还缺乏专项投入。而县、乡两级政府事权多、财权少，普遍存在财政困难，不仅对新农保的补贴力度小，而且资金投入不确定，再加上各地村集体的经济实力差别很大，而农民收入又存在极大的不确定性，从而使新农保的资金来源具有不确定性。
新农保作为一个刚性的制度安排，没有中央和省一级财政的支持，难以实现地区养老保障的均等化，在基金筹集和待遇支付方面也存在很大的风险。
（三）新农保与老农保、农民工养老保险制度衔接不够，缺少转换。
目前针对城镇职工、城镇居民、农民、农民工及被征地农民等不同人群有多个养老保障制度和办法。新农保制度与其他社保政策之间要考虑相互转换、衔接的问题，才能切实保障农民权益。但是新农保仅规定了同上述不同养老制度衔接的原则性意见，还没有具体可操作的实施细则，在一定程度上影响了农民的参保积极性。
（四）筹资方式不合理，制度变动过于频繁。
由于新农保方案基本上是县级统筹，个别地区是市级或省级统筹。每个地区关于筹资模式、筹资各方筹资比例、筹资渠道等内容都不相同。伴随着人口老龄化的加剧，在没有国家财政支持的情况下，养老基金筹集和支付存在很大的风险。同时，目前我国各地开展的新农保试点，出台的方案，缺乏国家劳动保障部门的统一协调，这些方案在保险基金筹资模式、最低参保年龄、缴费水平、缴费基数的确定、政府补贴、调节机制等方面存在较大差异，对基金的运用也缺乏有效监督。制度变动过于频繁，注重短期效益，不利于新型农村养老保险制度的可持续发展。
三、完善新型农村社会养老保险制度的对策与建议。
（一）加大宣传力度，逐步扩大保险覆盖范围。
一是领导干部要重视宣传工作，在“自愿参保”的原则下，宣传工作决定了新农保成败的关键。在制度推进过程当中，不搞强迫命令，不片面追求参保率，通过优化管理和服务，逐步扩大新农保的覆盖范围。
二是要充分利用广播、网络、报刊、电视等多种宣传工具，向广大农民充分展示新农保制度的优越性，以形成新农保的全方位整体宣传效果。三是村干部及宣传人员要向广大农民讲解新型农村社会养老保险制度的各项规定，向农民说清楚社会养老保险的收益性、可靠性和规范性，让农民知道缴纳养老保险金的预期收益。要加大信息透明度，充分尊重农民的知情权、参与权、表达权和监督权。
（二）建立健全农村养老保险基金的保值增值运行机制，完善监督体系。
首先，应建立省、市县两级政事分开的管理体制，行政单位负责制定政策，事业单位负责基金管理。农村养老基金由省、市县共管，市县负责基金的收缴和发放，省级负责基金管理并委托专业管理机构进行多元化组合投资运营，以提高积累资金的增值率。
其次，拓宽基金运营渠道，尽快出台基金运营优惠政策。中央政府可每年发行农村社会养老保险基金专项优惠债券或制定农村社会养老保险基金银行储蓄优惠利率，也可确定一定比例投资一些风险小、收益高的大型基础设施建设项目，这样既保证基金有较高的回报率，又可解决建设资金不足的问题。
在基金的监管方面，首先，强化行政监督，社会保障相关职能部门要做好对农村养老保险运行机制的日常监督工作，建立基金监督责任制。要把专门监督落到实处，财政、审计、税务等职能部门对农村社会养老保险基金的财务收支情况要定期进行检查监督。其次，完善实务操作流程，大力推行和普及规范化操作，逐步推广和应用个人账户IT管理系统，不断提高工作的透明度。最后，加强社会监督，建立由农民、乡镇企业、农村居民委员会、舆论机构等组成的社会监督体系，对政府执行政策法规的情况，对农村社会养老保险基金的收支和管理情况进行监督，对违法行为进行申诉、控告、检举等。
（三）强化政府的财政职责，建立城乡一体化的社会养老保险筹资体系。
新农保注重强化政府责任，要建立健全各级财政稳定、长效的资金补助机制，由政府对参保人员根据年龄的不同给予适当的补贴；建立养老保障待遇调整的储备基金，以保证被保险人领取的养老金数额与社会经济发展水平同步提升，基础养老金随物价水平上涨适时调整。财政补贴应以统筹地区地方财政为主，省级财政对经济薄弱地区给予适当支持，地方财政每年应列出专项预算，充实农村社会养老保障基金。同时要界定各级财政职责，妥善解决各级财政责任分担问题，要明确省、市、县各级财政的筹资责任，特别是加大对贫困县市的转移支付力度。
在选择新农保筹资模式问题上，要打破城乡二元社会保障结构，建立项目齐全、形式多样、覆盖面广又标准适当的多层次养老保障体系，同时不断提高社会化程度，最终建立起城乡一体化、统一的社会养老保险筹资体系。此外，新农保的出资一定要适应生产力发展水平，建立城乡统一的社会养老筹资体系应区别对待。
（四）注重制度有序衔接，妥善解决新农保与其他社保政策的接续转移问题。
一是制定统一、规范和切实可行的操作流程，规范转换、接续的操作办法，在制度模式衔接上采用政府补贴的基础养老金与个人账户养老金相结合的模式。
〔中图分类号〕C913.7 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2013）02-0077-05
西部地区作为我国经济社会发展相对落后的区域，集大农村、深贫困和多民族于一体，城乡社会养老保险制度发展的缺失性和滞后性尤为突出，农民群体长期无法享受到与城市居民均等的养老保障权益，养老保障待遇的“逆向性”补偿使城乡居民的收入差距不缩反增，严重影响到西部经济和社会的全面进步。因此，加快西部城乡社会养老保险制度的统筹发展是缩小东西部发展差距、构建和谐社会的应有之义和关键之举。
一、西部地区社会养老保险制度城乡统筹面临的困境
我国西部地区的养老保险制度发展既有全国普遍存在的“碎片化”和“分割化”等共性问题，又有根植于特殊区情的发展滞后和水平低下等区域性问题，在加快推进城乡统筹中面临“新老问题交织、内外矛盾重重”的交困局面。综合而言，主要集中在以下方面：
（一）养老保险制度“碎片化”程度深，城乡养老保险统筹整合难度大。我国养老保险制度“碎片化”格局的形成不只是客观的城乡差距、群体差异和职业隔离所致的被动结果，更多地是“量体裁衣式”政策设计和渐进式改革的主动选择。西部地区城乡养老保险制度碎化程度重、水平差距悬殊，除了受上述发展方式的惯性驱使，更缘于经济社会发展滞后、少数民族人口众多的时空境遇制约。在推进制度统筹过程中，不仅有“城城内部”和“乡乡内部”各类养老保险制度的精简提升，更面临着不同内容设计的养老保险制度在城乡间和地域间的整合归并，尤其是西部地区城乡经济发展程度、省际间财政汲取能力和群体间职业收入水平无论是与东部地区的横向比较，还是区域内部的纵向考察，差距相当明显且有进一步扩大的趋势，这严重固化和扩大了城乡间、区域间和群体间的养老保险待遇差距及不公平程度。另外，西部各省在统筹城乡社会养老保险制度实践中，还没有完全摆脱“头痛医头、脚痛医脚”的应急配套思维，还局限在“打补丁”式的被动补救套路，缺乏从全局、整体的观念来解决城乡二元化养老保险制度的内在痼疾，更对少数民族聚居区域和人口的养老问题如何融入现有制度欠缺长远规划，这无疑加重了制度“大碎片”套“小碎片”的复杂程度。
（二）城乡社会养老保险待遇差距持续扩大，城乡养老保险统筹整合障碍多。当前，西部各省城乡养老保险制度非均衡发展态势比东部地区严重的多，这与西部经济发展不平衡、养老保险制度基础弱和养老负担重等密不可分，尤其是西部民族农村牧区集聚了我国最大的贫困群体，其农村养老保险制度发展滞后、脆弱性强，甚至在宁夏和甘肃等地的“新农保”试点工作还没有全面铺开，但在一些经济发展水平较高的地区如成都市却已初步实现了城乡社会养老保险制度的一体化发展，这也侧面反映出西部地区间城乡养老保险制度改革的不同步、发展的不同期和进程的不协调。另外有数据显示，2012年西部多地农村人均养老保险金低于69元/人/月的全国平均水平且较2011年的增幅不大，而城镇企业退休人员月人均养老金高达2700元/人/月，增幅达到10.2%，二者相差40倍之多，城乡养老保险制度待遇差距的持续扩大，给社会养老保险城乡统筹造成了巨大的障碍和困难。
（三）养老保险管理体制“分割化”现象突出，统一城乡社会养老保险管理体制的统筹进程迟滞。西部城乡养老保险制度的“多元碎片”都有其各自的管理机构、体系和规则来实现自我运行和内部利益强化，条块分割、部门封闭和城乡分治等“政出多门”现象势必造成管理标准各异和职责不清，争权、争利、责任推诿等内耗现象降低了制度整体效率，既有制度环境下形成的利益格局和效能惯性强化着社会养老保险制度的区域分割和管理服务的“诸侯割据”，以至于在提高养老保险统筹层次中地方政府利益争夺“频频上演”。另外，分税制改革后，中央政府与地方政府对养老保险项目财政投入的不稳定和区域间的不平衡，以及各级政府间没有明确的养老保障职责划分和缺乏积极协调，导致中央财政和地方财政在养老保障事权、财权方面负担的不合理，尤其是养老金多次“提标”，完全是“中央政府喊口号，地方政府掏腰包”，而且地方政府还要为新农保中农民缴费支付相应的财政补贴，致使西部一些经济欠发达、财政较紧张、保障资金需求量较大的地方政府财政更加入不敷出，而财政状况好的地方政府又不愿意相互调剂资金，搞“突击扩面”甚至故意夸大参保人数以套取更多的中央财政补贴，地区之间“苦乐不均”，部门利益倾向和地方保护主义色彩浓重。
（四）养老保险政策衔接机制不健全，城乡统筹养老保险关系转移接续困难。我国养老保险制度主要是依据城乡二元化户籍制度、群体身份差异和不同就业类型等标准单独设计的，“分门别类”的制度形式静态地固化了群体间的属性边界，阻碍了群体间的相互流动，而养老保险制度在“新老衔接”政策方面的不明朗，以及在全国层面上“新农保”和“城职保”制度衔接办法的长期缺失，反过来加剧了各类养老保险制度“融合对接”的难度，尤其是西部各省份的养老保险制度发展有快有慢，发展环境也有好有坏，在尚未实现基本养老金全国统筹的情况下，各个省份的养老保险制度内容和标准都有很大不同，在缴费比例和待遇标准等方面的差距不小，“一地一套”的管理办法和“互不相干”服务体制给劳动力流动带来了养老保险关系接续和权益记录上的许多困难，于是出现“断保”、“退保”、“重保”等问题，而且在统筹层次普遍较低的情况下，每个统筹地区设立了单独建立了各自的信息管理系统，却并未实现不同统筹区域工作信息的联网化和协调同步化，增加了经办机构的管理成本和管理压力，而且在参保人员基础信息和缴费信息等方面存在失真和难以连贯的现象，这都无形中强化了养老保险制度的区域“碎片化”和城乡差异度。
随着社会经济的发展，以城乡一体化为导向统筹城乡社会养老保险制度，已成为化解上诉矛盾、实现西部地区城乡经济社会良性互动发展的内在要求和必然趋势。〔1 〕
二、推进西部地区社会养老保险制度城乡统筹的现实条件
社会养老保险制度城乡统筹不可能一蹴而就，这不仅要提高建制理念的科学性和制度方案设计的有效性，而且还需要相关制度、政策、设施的外部配套和支持。从西部地区现实的情况及发展趋势来看，统筹城乡社会养老保险制度虽然面临上述困境，但也具备一定的现实条件。
（一）科学、统筹发展的理念和政府对养老保险制度建设的重视，可确保社会养老保险城乡统筹的方向性。从政治层面来讲，“科学发展”已成为国家发展的指导思想，“城乡统筹”是工业反哺农业、城市支持农村的基本方略，而“老有所养”也成为党和政府对人民的政治承诺。因此，如何建立以工促农、以城带乡的长效机制，通过建立健全城乡一体的养老保障体系来解除全体国民的后顾之忧，客观上已成为国家发展的重要目标指向，也是执政党和政府的重大政治责任，〔2 〕 （P37 ）这种清晰的政治取向构成了各级政府加快养老保障制度建设和城乡统筹发展的强烈动力。
西部各省市抓住历史机遇，积极推进养老保险制度的城乡一体化进程，如作为“国家统筹城乡综合配套改革试验区”的重庆市，从法律完善、制度整合、体制创新和措施配套等多方面来大力推进城乡统筹的养老保障体系建设，为其他地区提供了一种可以借鉴的“重庆经验”；又如2011年GDP总量过万亿元的陕西，在基本养老保险省级统筹以及“新农保”试点中都形成了自身的特色，“宝鸡模式”、“神木模式”已成为全国养老保险制度建设的典型模式，内蒙古在养老保险制度建设中“亮点”也非常突出，尤其是在2011年和2012年出台了多项完善养老保险制度的政策措施，标志着职工基本养老保险制度政策缺失等漏洞的基本补齐和城乡居民养老保险统筹实施的启动，走在了全国前列。〔3 〕不难看出，西部各省市在加快经济建设的同时，始终坚持以人为本的施政理念，在关乎民生建设的长远规划中无不体现出对养老保险制度发展的重视和切实消除西部各族人民养老后顾之忧的政治决心，这将坚实确保养老保险城乡统筹的方向和政策落实。
（二）经济持续增长和财政支持能力的提高，已成为实现社会养老保险城乡统筹的基础和保证。社会养老保险城乡统筹能否顺利实施，不仅需要政府政策的强力推动，而且还要依靠经济和财政实力的巨大支撑，因为任何时代、任何国家的社会保障制度都要以一定的经济发展水平为基础，国民社会保障待遇水平最终还要以生产力水平来保证。从经济角度来看，改革开放以来的经济成就为国民“脱贫致富”和地区“经济腾飞”提供了日益丰厚的物质条件，在“公平、正义、共享”主流价值取向下，如何将经济成果转化并持续增进国民福祉业已成为社会建设的主旋律。西部各省市立足于欠发达的基本现实，始终坚持以经济建设为中心，积极响应党和政府关于加强民生建设的政策指示，把发展作为解决所有问题的关键，经过积极转变经济发展方式和调整产业结构，GDP总量和政府财政收入有了大幅增长。2011年，在全国23个地区生产总值超过万亿元的省份中，西部省份就占了5个（分别是四川省、、陕西省、重庆市和广西省），重庆市的经济增速更是超过连续8年增速第一的而跃居首位，12省份的GDP增速和财政收入增速均超过了全国平均增速。
在西部各省的“十二五”规划纲要中，均把GDP增速定位在10%～15%之间，把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。经济总量和财政收入的持续快速增长，已为逐步建立健全城乡养老保险制度奠定了一定的物质基础，各级政府不仅有义务建立完备的养老保障体系，而且也具备推动养老保险城乡统筹的可行性。
（三）城乡居民收入水平提升和参保意识增强，是全面推进社会养老保险城乡统筹的重要保障。养老保险是一项完全体现缴费义务与待遇享受权利相对应的制度，公民的广泛投保是养老保险得以持续发展的充分条件。作为制度主要参与者和受益者的个人，其缴费能力的强弱直接关系到养老风险发生后待遇给付水平的高低，而个人的缴费能力又直接与可支配收入相关联，所以提高个人缴费能力的关键就是要增加个人可支配收入，尤其是大力提高低收入群体的收入水平，提高其参保能力，这才是统筹城乡养老保险的客观基础，也是持续扩大制度覆盖面的现实保证。2011年西部各省城乡居民收入增速虽然尚低于GDP和财政收入增速，但同比增长幅度较大，尤其是农村居民人均纯收入的增幅“可圈可点”，城镇居民人均收入和农村居民人均纯收入均以较快速度逼近全国平均水平。
随着中央对西部地区财政转移支付力度的逐年增大以及惠农政策的深入实施，西部城乡居民收入增速势必在“十二五”期间有明显提高。城乡居民收入水平的快速增长使其有了持续参与养老保险的经济支持能力，城乡养老保险制度的逐步完善以及给参保者带来的利益实惠，让更多的城乡居民有了较强的参保动机和主动参保意识，这将为全面推进社会养老保险城乡统筹提供重要保障。
（四）现有的法律依据和制度基础，为推进社会养老保险城乡统筹提供政策支持。十六大以来，我国加快了社会养老保险制度的建设步伐，定型、完善了城镇职工基本养老保险制度，先后建立、试点了新型农村社会养老保险制度（“新农保”）和城镇居民养老保险制度（“城居保”），并在加快新法立法、修正现有相关法律和衔接新旧法律等方面多管齐下，以规范制度内容和运行为前提，以消除保障对象身份差异和制度分割局面为重点，积极出台有针对性的配套政策和法规，尽量扩大制度覆盖范围、减少制度碎片、提升统筹层次。在2011年7月1日起施行的《社会保险法》中已明确定位我国社会养老保险制度为三大板块，并表示在有条件的地方实现“新农保”和“城居保”的合并实施，由国务院社会保险行政部门负责全国的社会保险管理工作，这为社会养老保险城乡统筹提供了法律基础。另外，为了将来更好地统筹整合三大养老保险制度，在顶层设计中就注重建立制度统筹的技术条件，积极创造统筹整合实施的制度基础，针对“城居保”和“新农保”在覆盖人群特点、制度模式、筹资方式、保障水平、运行机制和管理服务等方面都具有高度的“同质性”，已在部分发达地区开展了“新农保”和“城居保”的城乡统筹实践，取得了显著成效，这将为西部地区社会养老保险制度城乡统筹提供可借鉴的有益经验，并减少不必要的制度探索成本和改革代价。
三、西部地区社会养老保险制度城乡统筹的方案设想
统筹城乡社会养老保险制度的任务虽然紧迫，但要尊重西部地区经济欠发达、贫困群体数量大的客观现实，决不能盲目向东部水平“看齐”，更不能搞突击式的项目整合“跃进”，需要立足实际，充分考虑到城乡养老保险制度发展在时间上的连续性、城乡间的平衡性、区域间的梯度性和制度间的层次性。根据城乡养老保险制度分步到位、逐步统一的渐进式发展规律和西部地区养老保险城乡统筹建设的现实条件，笔者认为应通过政府的全面主导，分三个阶段有重点地推进西部地区城乡社会养老保险制度的“统筹并轨”和“体系整合”，以提高制度的社会适应性和发展的可持续性。
（一）到2015年以前，基本实现城乡居民社会养老保险制度的全覆盖。城镇职工基城镇职工基本养老保险制度经过近二十余年的改革调适，“统账结合”模式已基本定型，待遇计发办法和筹资比例等技术性方案业已明确。西部各省“十二五”期间养老保障建设的主要任务应是根据《中国人民共和国劳动合同法》和《中国人民共和国社会保险法》来进一步明确和扩大职工基本养老保险的覆盖范围，把灵活就业人员、农民工、未参保的集体企业职工等统一归并到城镇职工基本养老保险制度中，彻底解决非正规就业群体无保障的历史遗留问题；切实提高基本养老保险制度统筹层次，稳定基本养老保险制度省级统筹并积极向全国统筹转变，建立和完善制度的长效机制；“城居保”和“新农保”的试点时间较短，多数城乡非就业居民还游离在现有制度之外，养老保险在农村的“查漏补缺”应是当务之急。在“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的原则上，继续坚持个人缴费与政府补贴相结合、社会统筹与个人账户相结合的实施模式，不折不扣地落实政府对参保人员缴费及领取养老金的财政补贴以加大制度的吸引力，在允许个人自主选择缴费档次的基础上体现多缴多得的激励机制，在缴费档次和待遇标准设计上要与经济发展水平和各方面承受能力相适应，在合理确定各级政府财政补贴分担机制的基准上，适时、适度地随着财政收入和城乡居民收入的增长调整缴费档次和补贴标准。〔1 〕同时，“城居保”和“新农保”在覆盖人群特点、筹资机制和制度模式上都有很强的相似性，有对接整合的基础条件和制度环境，西部各省要加快实现二者的制度整合和统一实施，但要注意实现新老制度的有效衔接和平稳过渡，避免让旧制度人员的利益受损失。同时，还要做好各级政府的财政补贴责任和比例的合理划分，统一经办管理、信息系统、业务流程、数据标准和参保信息等服务制度，以便将来在更大范围内实现管理技术标准的对接。
（二）到2020年以前，建立全面稳定的城乡居民养老保险制度和职工基本养老保险制度。在经过前一阶段的制度扩面、体系整合、结构完善和服务配套后，这一时期应是实现西部地区养老保障体系由外延式扩张向制度内涵充实完善的过程转变，主要任务是完善适度集中、有序组合、没有漏洞的多元制度安排，建立全面稳定的城乡居民养老保险制度和职工基本养老保险制度，目标是实现社会劳动者及适度收入者均应享有基本的社会养老保险，非劳动者和贫困者在年老后获得政府公共财政支持的非缴费型国民年金保障。这一时期的主要任务如下：
首先，缩小各行业及各群体间的养老保险待遇差距。在职工基本养老保险制度的宏观框架已建设齐备的基础上，进一步推行机关事业单位劳动雇员制度和养老保险制度改革，着力建设城乡统一的劳动力市场，并在统一的养老保险制度内设定良好的养老保险关系转移接续通道，设定劳动者可承受、有弹性的缴费标准和公平合理的养老金计发机制，不断缩小正规就业劳动者与灵活就业劳动者的养老金待遇差距，真正奠定职工基本养老保险制度作为整个养老保障体系中的主体地位。
其次，城乡居民养老保险制度在前一阶段已基本实现城乡统筹，优化制度结构、提高待遇标准和配套相关服务是这一时期的工作重心。随着城乡基本公共服务均等化进程的大力推进，农民群体的参保意识和参保能力逐渐提高，城乡居民养老保险由自愿参保向强制参保转变的条件和时机均已成熟，这一方面是规避“逆向选择”风险以增强养老保险互助互济能力的需要，另一方面也能真正实现养老保险的城乡全覆盖。同时，大力发展农村老龄服务产业，适时创建城乡老年人护理保险和服务制度，普及社区服务为主、多元化供给的居家养老模式，以不断缩小城乡养老保险水平差距，提高养老保险服务质量，为将来统筹城乡居民养老保险与城镇职工养老保险制度创造条件。
（三）到2030年以前，初步实现城乡居民养老保险与城镇职工养老保险制度的统筹并轨。城乡居民养老保险与城镇职工养老保险制度的全面定型和稳定发展是统筹城乡社会养老保险制度的前提条件，养老保险基金的省级统筹和养老保险关系的转移接续为统筹提供了现实可能性。鉴于“农保”和“城保”在制度设计上存有较大的差异，实现二者的统筹归并存在一定的技术障碍，这需要围绕养老保险制度筹资模式和给付模式的改良来实现制度内在的深化改革，但要遵循“阶梯过渡、渐进对接、进退自如”的原则来构建城乡养老保险统筹的制度模式。
首先，完善基金管理模式。稳定“农保”和“城保”可衔接的“统账结合”模式，并引入“名义账户积累”制来对其进行改良“变形”，形成“社会统筹账户+名义账户+实质账户”的模式框架。其中，“名义账户”继续实行没有基金积累的“空账”，而实质账户需要“做实”，并引入资产建设理念对其进行公积金性质的运营管理。
其次，统一筹资模式。在三方筹资的风险分担机制中，养老保险的缴费结构和比例设计应在各方主体可承受的前提下实现统一。在提高劳动者劳动所得占初次分配中比重的条件下，劳动者（含农民）的缴费比例从8%提高到10%，企业为职工的缴费和国家为务农人员的缴费比例维持20%的现状，但要把其中4%的缴费划入个人账户，而14%个人账户的规模又分为8%的名义账户和6%的实质账户；至于缴费基数最好能以各省上年度的社会平均工资为基准设定多个比例档次或换算成绝对额供城乡劳动者自由选择，这样“一制多档”的缴费设计就能很好体现城乡地区差别和劳动者个体差异。
最后，改善给付模式。在给付模式中，“社会统筹账户”和“个人名义账户”的资金由企业缴费16%和个人缴费8%共同形成，即期支付退休人员养老金，形同当前我国社会统筹账户透支个人账户资金来支付退休者的“准名义账户”模式，这样就解决了个人账户“空账”隐患。缴费劳动者退休后的养老金给付还继续沿用现行的计发办法，只是区别在于个人账户养老金是由名义账户积累资金与实质账户积累资金总和再除以计发月数，其中，名义账户积累资金是名义账户缴费总额与名义利率下所得利息的总和，在支付时即刻年金化，实质账户积累资金由缴费积累额和投资收益所得，体现个人多缴多得和延长缴费期的激励作用。劳动者跨区域流动时个人账户随人走，养老待遇给付分段计算，转入地统一给付。
不难看出，该模式设计实现了“三方共赢”的效果：企业没有增加缴费比例，却加强了对本单位职工缴费的显性激励（划入个人账户4%）从而“不反对”；个人虽增加2%的缴费，但获得企业划入4%的缴费，同时又做实了6%的公积金性质的“实质账户”，退休后个人账户养老金是以名义账户和实质账户共同积累额为计发基数，总体收益增加从而“不吃亏”；国家既能通过名义账户和社会统筹账户资金现收现付给当期的退休者，又减轻了做实个人账户的压力，从而是“阻力最小”的较佳方案。这样的制度模式建构既保证了以较小的成本实现城乡社会养老保险制度统筹改革，同时又会获得参与主体的支持和拥护，具有一定的技术可行性。
参考文献：
Abstract:Since the late nineties of the twentiethcentury，accompanying the rapid population ageing，China’s labor force participation rate has been in atrend of declining，and flexible employment in a trendof booming.These new trends of China labor market havebeen posing challenges to the old-age insurance sys-tem.The old-age insurance system should be adjustedand improved according to these new trends of China la-bor market.
Keywords:labor market;labor force participation;flexible employment;old-age insurance
一、劳动力市场的新趋势1．劳动参与率下降劳动参与率和就业率是反映在一定的人口结构下劳动力资源利用状况的两个指标，劳动参与率和就业率保持在较高的水平之上则意味着劳动力资源得到了较好的利用。劳动参与率是经济活动人口占劳动年龄人口的比例，其中经济活动人口指的是有劳动能力、并且参加或要求参加社会经济活动的人口，包括就业人口和失业人口；而劳动年龄人口是指15~64岁的人口。截至目前为止国家统计部门还没有公布过关于劳动参与率的专门数据，因此这一数据需要进行推算。笔者根据《中国统计年鉴》的有关数据对1998～2006年中国劳动参与率进行了推算，结果显示1998年的劳动参与率为84.65%，1999年略有下降，为84.57%，在2000年降至83.23%，尽管2001年劳动参与率升到83.73%，但随后在2002~2004年劳动参与率继续下降，2004年劳动参与率为81.
93%，2005年劳动参与率上升至83.44%，2006年则降到82.29%。
从总体上看，劳动参与率呈现出下降的趋势。
造成劳动参与率下降的原因主要有3个方面：一是人口平均受教育年限提导致年轻人的劳动参与率下降；二是提前退休现象导致老年人口的劳动参与率下降；三是再就业困难，导致一部分失业者失去寻找工作的信心和动力，成为“沮丧工人”而退出劳动力市场，使劳动参与率下降。
2．灵活就业日益普遍
近些年来，随着经济体制改革的推进和产业结构的调整，劳动力就业结构正发生着变化，在机关事业单位和具有一定规模的企业中的正规就业人员比重处于下降过程中；与此形成鲜明对照的是，灵活就业人员数量逐年增多，灵活就业日益成为吸纳劳动力的重要形式。所谓灵活就业，就是在正规单位或非正规单位中区别于正规就业的就业形式。这类就业在劳动时间、收入报酬、工作场地等方面更加具有灵活性，在保险福利、劳动关系上又常常是不具备确定的法律保障。灵活就业人员来源不仅有国企下岗人员、农村转移剩余劳动力，还包括知识阶层和大学毕业生等城市新增经济活动人口的部分人员，其中下岗人员多受雇于私营企业、个体工商户或正规单位的非正规岗位、从事临时性、季节性工作；农村转移剩余劳动力多从事于建筑施工、餐饮服务、保安保洁、家政服务等工作；而知识阶层和大学毕业生等城市新增经济活动人口的部分人员多为自由职业者。灵活就业范围几乎涵盖了国民经济和社会生活的各个领域。根据劳动和社会保障部课题组的一项研究，2003年灵活就业总量约为4700万，占城市就业总量的18%。另据中国社会科学院的一项类似研究，2003年灵活就业占全部就业比重在17.5%左右。
3．人口老龄化将使未来劳动力供给减少联合国在1956年提出人口年龄类型的划分标准，其中对老年型国家的划分是：一个国家65岁及以上老年人口比重达到7%，按此标准中国在2000年成为老龄型国家。中国的人口老龄化速度将持续加快，预计21世纪中叶将迎来人口老龄化高峰，在这个过程中老年人口的绝对量和相对量都迅速增加，21世纪中叶以后人口老龄化速度将放慢。人口老龄化给中国经济社会发展带来的影响将是深远的，在人口总量方面，随着生育率和出生率长期持续地下降，人口增长惯性大为减弱，预计到21世纪20年代人口总量将达到峰值，之后人口总量将逐步减少；在劳动力供给方面，预计从21世纪30年代开始，劳动力在总人口中的比例将开始下降。有学者预计劳动力在总人口中比例将从未来20年间的60%以上，逐步下降到本世纪末略高于50%的水平。丰富廉价劳动力资源一直是中国参与国际竞争的主要优势，而人口老龄化带来的劳动力供给缩减，将给中国的经济增长和养老保险制度带来不利影响。
二、养老保险制度面临的挑战
中国劳动力市场的新趋势将给养老保险制度带来挑战，主要体现在劳动参与率的下降和人口老龄化将加重养老保险负担，以及灵活就业人员参保难两个方面：1．劳动参与率的下降和人口老龄化将加重养老保险负担劳动参与率下降和人口老龄化意味着领取养老保险金的退休职工相对于向养老基金缴费的在职职工的比率是较高的，从而对养老保险基金产生直接的影响。根据我国现行的城镇基本养老保险制度，养老保险基金由社会统筹与个人账户两部分组成，向社会统筹缴费的部分用于基础养老金的计发，体现社会再分配；向个人账户缴费的部分用于职工本人个人账户养老金的计发，体现效率性。社会统筹部分财务收支的平衡条件是：缴费率=工资替代率×赡养率，其中缴费率为在职职工养老保险缴费额与工资总额之比，工资替代率为退休职工的平均养老金与在职职工的平均工资之比，赡养率为退休职工与在职职工人数之比。这个等式表明，如果要维持工资替代率不变，赡养率越高，则缴费率就越高。然而企业和职工个人对缴费率的承受能力是有一定限度的，当缴费率达到这一上限比率时，赡养率的进一步提高就意味着养老保险工资替代率需向下调整。然而养老金有向下的刚性，易涨不易降，其结果是使得养老保险制度面临财务危机。
2．灵活就业人员参保难
灵活就业的特点是流动性强，而现行养老保险制度是按照正规就业的特点设计和运作的，它以就业的稳定性和缴费的连续性为基础。在养老保险经办机构设置上是以用工单位为中心，主要面向用工单位实行参保人员的登记、申报及费用的征缴，缺乏专门针对灵活就业人员的信息化管理系统，养老保险经办机构难以掌握这类用人单位的经营现状、职工人数、职工收入等基本情况。
显然，现行的养老保险制度不能与灵活就业人员的特点相符。尽管近年来为方便灵活就业人员参加养老保险，有的省、市社会保险机构设立了个人缴费窗口，在一定程度上方便了灵活就业人员办理日常性参保事务，但由于这类就业人员参加养老保险以个人自我管理为主，缺乏必要的约束机制，养老保险经办机构在对这类就业人员参保的管理上受职能限制，强制力有限，使得参保不稳定。
三、养老保险制度的完善
中国劳动力市场的新趋势给养老保险制度带来了新问题，政府需要从完善养老保险制度本身入手，扩大养老保险的覆盖范围、针对灵活就业改进养老保险制度，以解决劳动参与率下降和人口老龄化给养老保险带来的冲击，以及灵活就业参保难的问题。
1．扩大养老保险的覆盖范围
面对劳动参与率下降和人口老龄化对养老保险带来的挑战，我们应立足当前，尽可能使适龄劳动人口参加社会养老保险。目前我国社会养老保险分为城镇和农村两个板块，城镇社会养老保险覆盖范围为城市中的就业人口，覆盖率从总体上看并不高，用人单位逃缴养老保险费、故意瞒报或漏报职工人数和工资总额的现象依然存在。农村社会养老保险的建设远滞后于城市，基本上还是以家庭养老为主，土地成为农村人口养
老的主要经济保障。
对于城镇养老保险的扩面问题，首先，需要对养老保险制度转轨中形成的历史欠账明确责任，合理地测算缴费费率，以提高用人单位和就业人员参与养老保险的积极性；其次，应尽快出台《社会保险法》，加大养老保险推行的强制力，对恶意逃避参保的单位应加大惩罚力度，以尽快提高养老保险在个体、私营企业以及非正规部门的覆盖面，使更多的劳动者能够参加到养老保险制度中来。关于农村社会养老保险，应加快制度构建的步伐，加大政府财政的投入力度，按东中西部不同的经济发展水平制定差异性的缴费和给付标准，将农村人口纳入到公共养老保险制度中来。
2．针对灵活就业改进养老保险制度首先，应考虑制定养老保险制度实施的弹性化标准。正规就业的养老保险制度的资金来源主要是单位与劳动者个人共同缴费，这种模式应根据灵活就业的特点进行创新，特别是在缴费基数、缴费比例以及缴费方式上进行创新：在缴费基数上，可以考虑将养老保险缴费基数设定为不低于当地职工的最低工资，以减少灵活就业人员的负担；在缴费比例上，面向正规就业的养老保险费率高待遇高，成为灵活就业人员参加养老保险的障碍，应允许灵活就业人员以较低的费率参加养老保险；在缴费方式上，可考虑为灵活就业人员设定年度缴费额度并按年结算，只要在一年内的任何时间缴费达到额度，就视为该年正常缴费，以提供更为灵活便捷的缴费方式。
