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以现代国家和个人及其所组成的社会的关系为大背景，行政机关与相对一方的地位和作用可谓基本了然。现代行政权是国家得以直接、能动地影响个人权利和义务、利益和负担的最有效的一支公共力量，社会需要行政权主动地发挥其维持秩序、保护相对一方权利、增进公共利益和福利的积极作用。顺应社会的需要，国家必须通过法律规范的制定授予行政机关各种管理权能及相应的辅手段，从而保证行政机关及时、有效地处理形形关涉公共利益的问题。秩序行政到服务行政、给会行政的演进是对行政权积极作用的有力肯定，亦是行政法在法律上确认这种肯定的很好例证。当前，法律主要规定了行政机关两大类行为范式：一是具有直接对相对一方权利义务的配置和实现产生影响的法律效力的行为，包括赋予相对一方权利或解除相对一方义务与剥夺相对一方权利或课加相对一方义务的行为，其集中体现了行政权的强制力、支配力的特性；二是对相对一方权利的行使和义务的承担施予指示性的、不产生法律效力的影响的行为，如行政机关就国民经济发展、社会进步以及提供社会服务等作出的行政规划、行政指导、行政决策、宏观调控等行为，其特点是缺乏法律强制力，自由裁量性和政治性强，在当今政府施政中占较大比重。对上述行为范式的规定确立了行政权在现代行政管理过程中主导性的法律地位。然而，行政权的操作者毕竟是同具人类弱点的普通平凡的人而非天使。使普遍抽象的法律规定有机地与具体个案情形结合起来的过程实际上是人的认识过程，行政公务人员既需准确地把握法律规范之意义及规范背后社会政治、经济、文化之内蕴，亦需通过各方面的信息对具体事件的全部情形有清醒、理智的了解。这其中，或者由于客观复杂因素的影响，或者由于公务人员才智和认识能力的局限，或者更严重地，由于公务人员职业德行和品性上的缺陷，行政权行使的失误或权力的故意滥用都在所难免。这些与人们对行政权积极作用的合理期望相悖的情形是行政权的消极一面。行政法与身俱来的控权、制权理念就是对行政权潜在的负值效应的反证。当然，鉴于上述两类行政行为的目的和作用的不同，行政权受到法律制约、控制的程度和受监督的形式也就不同。由于前一类行为一旦违法，就会直接损害公民、法人或其他组织的合法权益，损害公共利益，故其主体资格、权限、法律法规依据、程序等受到法律严格限定，其特点是权力受法律规定细密、自由裁量有限、受监督的形式具体。一般称之为“消极行政”，其行为准则是不得为法律没有规定的行为，即“没有法律规范就没有行政”。它不仅要受到行政系统自身的监督和权力机关的监督，在一定范围内，还要接受司法审查。行政机关对这类行为的违法要承担行政法律责任。而法律对后一类行为往往只规定行为模式和实现行政的目的，不设定法律效果，希望通过利益机制和激励机制来调动相对方的积极性，靠政府的威信和政府内部的行政纪律来实现行政目的。行政机关只要在其权限范围内，又不同宪法、法律相抵触，尽可以充分发挥其能动的积极作用，通常称之为“积极行政”。只是这类行政行为一旦失误，给社会带来的破坏会十分巨大，因而，其仍须受到行政系统自身的监督和权力机关的监督，行政机关要为行为后果承担行政法律责任和政治责任。
作为行政权的相对一方——个人和组织的权利与自由（以下概称公民权）的行使亦因主观、客观的原因而具积极和消极的作用。确认公民权利、充分保障公民权利的行使是社会文明与进步的表现，而社会文明和进步又是在公民权不断得到确认和保障、人闪认识社会和改造社会的能力得以尽可能施展的基础上逐步完成的。公民在经济、政治及其他领域内的基本权利和自由是公民个人追求自己在社会中诸般正当需要的满足的行动基础和保证，个人和组织根据良心和理智自由地行使这些权利，可以不受阻碍地参与社会生产和交往，建立良善健康的社会关系并在其中获得自身利益的实现，而社会共同体亦在整体上迈向更高的文明境界。本世纪以来，特别是第二次世界大战以来，由于人民的斗争和经济、社会的发展，许多国家的公民权范围日益扩大，法律对权利的规定越愈细密，形成有机的权利体系。与此同时，世界经济、政治、文化等各个方面获得了前所未有的加速发展。我国，尤其是在近十几年来，在确认和保障公民权利方面取得了巨大的进步，人们的创造性、积极性得到空前的发挥，经济成就已是世人公认的事实。公民权的积极作用可见一斑。然而，公民权利和自由的行使，不是无条件的、绝对的，它要受到法律的制约。法律对公民权限制的一个基本原则是：公民权的行使不得损害公共利益和其他公民的合法权利和自由。这恰恰是基于对公民个人行使权利和自由可能带来的消极作用的考虑而作出的限制。每个公民都是社会中的人，他在进行社会交往中必然与其他公民或组织形成一定的社会关系，法律确认和保障其权利和自由旨在帮助其相对自由地实现自己的意志而不为社会关系中的其他人所阻碍。但是，由于各种因素的影响，公民个人超越法律规定的权利范围或滥用其权利的情形在所难免，这又往往要导致法律欲意保护的公共利益和其他公民的权益受到损害。尤其是我国在改革开放、计划经济向市场经济转轨、法律调整尚未完善的条例下，由于各种思潮的冲击，利益格局的变化、拜金主义的影响、自律机制的削弱等原因，不可避免地出现了一些人违法行为或滥用权利，严重损害了公共利益和他人利益。因此，法律要求公共权力（包括行政权力）对公民权可能或已经违法行使或滥用的情形予以预防、控制和惩戒。另外，由于法律规定的错综复杂性，即使公民个人或组织有合法理由地行使各自的权利和自由，有些情形下，也会造成矛盾和冲突，这种对抗的结果同样是社会无法容忍的社会关系一定程度的无序，同样需要公共权力进行调节。
21世纪人类进入知识经济时代，人类的社会生活将依赖于知识的创新。而创新精神和实践能力的培养都离不开学生个性的发展，离不开学生的独立思考和积极实践。为此进行学本课堂实施个性化教学的实践。主要做法：
一、以研读三维目标为导向，发挥教师个性化教学艺术，营造“快乐”教学氛围
教师精研三维目标，提高个性化教学的针对性及有效性。以优美语言和良好体态诱发学生兴趣，利用声音、动画、新闻播报、小品等多媒体课件，充分发掘思品课知识魅力，把不易表达或者有难度知识形象展示出来，让学生在美的场景中感受政治课的魅力，以形象漫画及焦点问题引起学生思考，激发学习兴趣。平日用心与学生交流沟通发现，摸清学生个性差异及思想脉搏，对症进行教育教学；多赏识鼓励，用心倾听其喜怒哀乐，唤醒其潜能，激发力量，能真正使学生体验到学习和生活的幸福感，营造“快乐”的教学氛围。师生关系融洽了，学生有什么独到见解才可大胆在课堂上发表，才能更主动地合作探究交流。
二、以“自然分材教学”为抓手，培养学生课前预习的习惯
“自然分材教学”理论：让教学任务随学生差异自然分化并引导学生针对自己存在的学习问题进行研究，使优生更优、弱生上进、全体学生齐发展，使不同层次学生都能从中有所收获。古语说得好“凡事预则立，不预则废”意思是不论做什么事，事先有准备，就能得到成功，不然就会失败。为此，我先做好学生预习重要的思想工作。
首先，教师精心设计课前预习指导书。注意预习题目的设置要有一定梯度，难易度适当，带有启发性的认识及启示，适合不同次学生预习。其次，要注重预习方法的指导，先粗读浏览课本主要内容，领会大意，然后再反复细读。细读时，按照思品课“是什么？为什么？怎样做”的预习思路引导学生采用查、划、写、记、练、思等方法，在课本上用铅笔初步勾划出重点、难点、疑难问题，也可让学生把一些疑虑写下来。通过预习，学生对主要内容能弄清楚，也能找出疑难问题，做到有的放矢。通过预习，既培养了学生良好学习习惯，又培养了学生独立分析发现问题解决问题的能力，事半功倍。教师要及时做好检查评价与反馈，做到心中有数。
三、以个性化教学为基础，精心设计课堂提问，提高课堂实效
思品课的课堂提问是教学过程中培养学生思维能力、完成教学任务的重要手段。课堂提问，一定要提在点子上，问在关键处，富有启发性，以利于引导学生动脑思考。要在教学中精心创设问题情境，让学生在问题情境中乐于思考、乐于探究，必须做到以下几点：
1.设置问题要有趣味性。趣味性问题能诱发学生学习兴趣，能迅速地吸引学生的注意力。
2.设计课堂提问要注意层次性。应根据由近及远、由浅入深、从具体到抽象、从现象到本质的认识规律，同时提问要注意围绕一个中心，层层深入地提出一系列问题，使学生的认识逐步深入；同时适合不同学生按照各自水平思考，跳一跳都能有提高。
3.设计课堂提问要富有启发性和针对性，使教育观点渗入到学生内心世界，并产生正的心理效应。
四、以课堂个性化“自学―互帮―展讲―点拨―检测”为平台，让学生在质疑中展示个性，在合作中施展个性，在展讲中释放个性，在创新中发展个性，发挥学生主体性
针对学生提前预习的情况下，教师课前已检查并评价反馈，上课就进行“反思诊断”，达到温故而知新的效果。对于有疑难问题，先让其他学生解答，说明理由，后教师简单点拨评价，让生做好“问题标记”，以便进行问题跟踪及时解决。在自学环节，简单问题，学生一般先思考，几分钟后，由各组的学科长站立带领小组其它同学订正答案；而对较有难度问题，由小组合作互帮交流，教师巡视发现共性问题。通过小组合作探究学习，借助同学间的讨论及互帮进行，用于解决自学中无法独立解决的问题，逐步缩小学生学习差异，大面积提高学业成就；让学生学会互帮互助，提高社会化能力。同时优生帮助学困生解决问题，不仅实现了对知识的巩固，同时使他的感情因素（自信心、自尊心、求知欲等）得到发展，客观上会增进他们与其它学生的良好人际关系。对于还有个性问题的学生，通过教师个别补读帮困解决，其他学生继续加速往下学习。
而在合作交流中，有对事物及理论有不同理解和思考的同学，踊跃到讲台前面给全班展讲，既锻炼了学生的语言表达能力，又把握了学情，充分体现学生主体作用。而对于展讲中存在的共性问题，教师重点讲解点拨，引导学生释疑解难。点拨目的是为抓住关键，抓大放小，适时适量。效果检测环节，分层进行，一般是判断题、单选题、材料题及加速题，适合不同层次学生练习检测，达到各有所获，共同进步提高目的。
《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第四条第一款规则：“行政处罚遵照公平、公开的制度。”将公平、公开制度写入司法，作为施行行政处罚必需遵照的主要制度，有利于完成司法所追求的公平、公道，有利于加强行政处罚的透明度，有利于增强人民群众对行政处罚约有用监督，有利于加强行政法律人员的责任心。
（一）城管行政处罚公平制度的基本要求
公平，要求城管行政法律部门在施行行政处罚时必需以现实为根据，对被处罚的公民、法人或其他组织依照司法法律的要求运用统一标准，对现实、性质、情节以及社会风险水平相当的违背城市管治司法、法律的行为，不管违法当事人的位置、势力、关系如何，应天公地道地予以处罚。公平制度是依法行政在行政处罚中的一个主要表现，其详细显示在：第一，行政处罚必需过罚相当、即行政处罚的详细内容该当与违法行为的现实、性质、情节以及社会风险水平相当，第二，行政处罚必需正当合理，即行政处罚必需以司法为绳尺，做四处罚法定。还，在行使自在裁量权时，要合情合理，不偏不倚。第三，行政处罚必需坚持逃避制度，即施行城管行政处罚时，案件查询人员、听证掌管人员及案件审批人员与当事人或案件有直接短长关系的，该当逃避。坚持逃避制度，目标是避免施行行政处罚时徊私作弊或许发生成见。相关人员该当逃避而未逃避，不只显掉公平，并且组成顺序违法。第四，行政处罚必需听取当事人陈说意见。在对当事人作出行政处罚决定时，城管行政法律部门必需事前听取当事人的陈说意见。《行政处罚法》第四十一条规则，“回绝听取当事人的陈说、申辩，行政处罚不能成立”。
（二）城管行政处罚公开制度的基本要求
公开，是指城管行政法律部门对有关城管行政处罚的司法法律和规章规则、法律人员身份、主要违法现实、处罚决定等与处罚有关的状况，除能够风险公共利益或许损害别人或其他组织的正当权益并由司法、法律特别规则的以外，应该向当事人公开。公开是法的实质属性，法所具有的奉告、指引、评价、教育和强迫等效果，其前提前提是公开。坚持公开制度的基本要求是：第一，根据公开，《行政处罚法》第四条第三款规则：“对违法行为赐与行政处罚的规则必需；未经的，不得作为行政处罚的根据。”但凡要人们恪守的，首先要事前。要做到实时、完好，的内容既包括司法法律的标准文件，也包括其附件。第二，身份公开。施行行政处罚，必需公开法律人员的身份，第三，处罚公开。城管行政法律部门在作出行政处罚决定之前，该当奉告当事人作出行政处罚决定的现实、理由、根据以及当事人依法享有的权益。对符合法定前提的行政处罚案件还必需公开举办听证，让当事人能充分行使陈说和申辩的权益，以避免违法、欠妥的行政处罚损害当事人的正当权益。处罚公开包括处罚顺序公开、处罚文书公开、处罚后果公开等。
二、当前在执行城管行政处罚公平、公开制度中存在的主要问题。
公平、公开制度是依法治国、依法行政的主要内容之一，是城管行政法律必需坚持的主要制度。当前，在不断推进依法治国、依法行政的历程中，各地城管行政法律部门依法行政认识日益加强，城管行政处罚日趋标准。但不能否定，当前城管行政处罚在遵照公平、公开制度方面，仍存在不少函待处理的问题。
（一）重实体轻顺序
城管行政处罚在顺序上的公证与否，直接影响行政处罚的内容能否有用和成立。须知，顺序是公平的前提。但是，因为受传统的重实体、轻顺序观念的影响，一些城管行政法律部门以为行政处罚只需现实清晰、证据确凿，到达了处罚目标就行了，顺序上的不足对行政处罚的效能没有影响，因此在施行城管行政处罚时违背法定顺序，如先执行后判决，或作出行政处罚决定前不实行奉告顺序等。有些当地在行政处罚中虽然按照顺序作出处罚决定，但因为法律人员本身本质制约，对顺序的实用往往流于方式，不够严谨，如滥用口头传唤、单人查询取证等。
（二）重正当轻合理
行政处罚公平、公开制度是行政处罚合理、正当的内涵统一，2004年3月国务院公布的《具体推进依法行政施行大纲》，将“正当行政”、“合理行政”作为依法行政两条最基本的要求。这就是说，行政处罚既正当又合理是依法行政的基本内容，二者不成偏废。要完成行政处罚公平，就必需在施行行政处罚的进程中，做到既正当又合理。但在当前的城管行政处罚实践中，重正当轻合理的倾向相当遍及。局部城管法律人员在案件查询和作出行政处罚决定时，重定性轻情节，只看与定性直接关联的违法现实的基本证据，却不思索与量罚亲密相关的情节、责任、来龙去脉等相关要素。如在处罚占道经营乱摆卖时，只思索占道行为违法，不思索占道面积的巨细，对数名违法当事人“天公地道”地处以相同数额的罚款。别的，在查处违法行为进程中，法律人员经常受到来自方方面面的不合法律性要素的影响，招致办案不合理、不公平。
（三）滥用自在裁量权，随意处罚
自在裁量权是指行政法律主体在司法所答应的范围内，基于司法的目标，依据详细状况和意志，自行判别和选择本人以为准确的行为的权利。自在裁量是相对辑束裁量而言。竭束裁量是指在施行行政处罚时，必需严格依照司法、法律的规则进行，没有任何选择的自在。然则，城管行政处罚量大面广，拥有极大的自在裁量空间。自在裁量权是城管行政处罚的主要构成局部，但也是城管行政处罚的一柄双刃剑。运用妥当，有利于完成公平和效率，反之，便会招致权利滥用、越权法律、进犯当事人的正当权益并严格损害司法的庄严。因而，在行使城管行政处罚自在裁量权时，该当思索司法所规则的该当思索的各方面要素，最大限制地尊敬当事人的权益，公道合理，不带任何成见，对当事人对等地实用司法，遵照过罚相当的制度。
三、影响城管行政处罚公平、公开制度执行的原因分析。
（一）司法标准滞后
我国现行的触及城市管治的司法法律虽然较多，但不系统，散见于其他的司法法律之中，很多司法法律条则又貌同实异，可操作性不强，甚至互相矛盾，司法标准内部的协调性、统一性、配套性不能知足行政法律的详细性和可操作性要求，招致城管行政处罚不足完善、精确的处罚根据。面临这一难点，城管法律队员处于被动境地。关于分明处于管治权限范围内的违法、违规事项，如对其进行管治，尤不足对应的处罚根据；如纰谬其进行管治，则又是行政不作为的倾向。特别是统一行为还违背两个司法，触及到数种分歧的处罚时，终究实用何种司法、何种处罚，城管法律人员很难掌握，难以弃取和定夺。
城管行政处罚是城管行政法律部门根据司法法律的受权或许相关行政主管部门的委托，对违背城市管治司法、法律及规章的公民、法人或许其他组织依法予以制裁的行为。随着体制改革的不断深人及社会主义市场经济的不断完善，在依法行政的进程中，城管行政法律机构被赋予了很多的行政处罚权，假如这些行政处罚权不能获得公平、公开的行使，不只影响城管行政法律部门及城市县政府的依法行政形象，并且严格损害当事人的正当权益，损害司法的庄严。
（二）城管体制不顺
城管行政法律队伍当前仍处于较紊乱的情况，虽然有些城市设立城管行政法律局或许还设城管局，相对集中局部行政处罚权，但大多数城市照样城市建设管治监察支（大）队，且不是法律主体，而是受委托法律的事业单位，在人员、经费上没有足够的保证，法律力度较弱，有的当地的城管行政法律甚至是自筹经费。法律权益被约束后，尤其需求较为完善的配套办法，如从物质上等方面大力共同。城管队伍做为较为年青的重生队伍，不足响应的指导管治体制，独树一帜，不足透明监督。当它所管治的事项需求其他部门的共同时，却又显得惨白无力。这种情况直接招致处罚弹性大，处罚后果不不变，也形成了行政处罚的坚苦越来越大、纠纷愈益增多，不断激发暴力抗法事情。
（三）长官意志制衡
在城管行政处罚进程中，一些部门指导、上级指导以及其他外部力量对城管行政处罚进行过多搅扰，招致城管行政处罚申“长官意志”流行，直接影响行政处罚的公平、公开。呈现这一问题的原因有很多，其中很主要的一点就是城管队伍不足较为自力的机制。广大法律队员在基层与市民群众进行有理有据的工作，然则这并不能抵御指导喜欢于人情所说的话，处于经费及其他方面的原因，一些行政处罚往往是有出无行，长此下去，严格减弱了行政法律力度，影响行政法律形象。
（四）其他原因
随着法制历程的不断加速，公民的司法认识提高很快，公民学会用司法兵器维护本人的正当权益。这对行政法律部门及法律人员提出了更高的要求。目前很多城管法律队伍提出了“文明法律”的标语，然则当你面临群众以“进犯权益”的外表理由进行维权，当你面临无理群众的围攻咒骂，当你面临英雄主义认识激烈出面的围观群众声声征伐时，如何文明法律就成了一浩劫题。一时的让步能够招致今后反复呈现相似的问题，然后成为指导时刻不忘、群众口口相传、队员大家头疼的“刺头”。此时，处于基层的一线法律队伍似乎应针对状况进行行政处罚，来更好的表现行政处罚的公开与公平制度，而不是一味的姑息将就。
一心一意为人民服务是我们的一向主旨，但当前不少当地的城管行政法律部门存在着“官贵民贱”思想，拜金主义流行，往往经过施行行政处罚追求部门利益、当地利益和个人利益，阻碍公平、公开制度的执行。还，城管法律人员本质低下，也是招致城管行政处罚有掉公平、公开的主要原因。
四、对保证城管行政处罚坚持公平、公开制度的建议。
保证城管行政处罚坚持公平、公开制度，要加大普法教育的力度，加强公民和组织的司法认识、城市认识和自我维权认识。但更主要的是，要改革体制，增强立法，以必然的办法、制度来加强制约和监督城管行政处罚权的公平、公开行使，
（一）加大城管行政法律体制的改革力度
加速城市管治领域相对集中行政处罚权的措施，建设权责明确、行为标准、监督有用、保证有力的城管行政法律体制，建议成立国家城市管治行政法律机构，相对集中城市管治领域的行政处罚权，明确职能范围和工作工作，笔者以为，这是提高城管行政处罚效率和水平，标准城管行政处罚行为，加强队伍建设，完成全国城管行政法律机构设置统一化、标准化、科学化，促进城管行政法律顺序化、法定化，优化城管法律社会情况，建设健全城管行政法律主体资历制度，保证城管行政处罚权公平、公开行使的必经之路，
（二）加速城管行政法律领域的立法措施
如前所述，城管行政处罚难以做到公平、公开的原因之逐个是司法标准滞后，因而，加强城管行政法律，促进城管行政处罚权公平、公开行使，建设健全城管司法法律至关主要。相对集中行政处罚权是大势所趋，也符合我国改革行政法律体制的客观需求，所以，必需从相对集中城市管治领域行政处罚权的角度动身，制订、公布《中华人民共和国城市管治法》及其系列法律、规章，将散见于其他司法法律中的内容综合起来，使其系统化、科学化、司法法律根据专一化;在规则自在裁量权时，尽能够减少自在裁量的幅度;要严格规则城管行政处罚顺序，经过严格的顺序遏制行政处罚显掉公平、公开等不正当、不合理现象。
（三）加强城管行政法律队伍的本身建设
程序瑕疵问题虽然是审判实践中常见的问题，但在学术上却未能引起足够的重视，也未进行过系统研究，仅有的一些观点和看法也只是散见在一些论著的边角，归纳起来，大致有如下观点：
（一）主要程序、次要程序说。根据对具体行政行为的效力和正确性影响不同，将行政程序划分为主要程序与次要程序，能够影响行政行为的内容和效力的程序是主要程序，不影响行政行为的内容和效力是次要程序，违反主要程序的行政行为是得撤销的程序违法行为，违反次要程序的是不宜撤销的程序瑕疵行为。
（二）不影响实体权利说。认为不影响相对人的实体权利，不影响行政处罚正确性的程序缺陷是不宜撤销的程序瑕疵行为，事后不能补救的是得撤销的程序违法行为。
（三）补救说。认为程序上的缺陷只要事后能够或可能补救，达到未侵犯当事人合法权益的是不宜撤销的程序瑕疵行为，事后不能补救的是得撤销的程序违法行为。
（四）综合说。认为认定程序瑕疵必须同时具备以下条件：具体行政行为确认的事实清楚，适用法律正确，行政程序的大部分内容和主要程序合法，没有侵犯相对人实体权益，且已经或可以通过其他形式补救。
作为理论上的探讨，上述观点各有其道理，但无论从审判实践，还是从法理上讲，上述观点都有其致命的缺陷和不足：
（一）主要程序、次要程序说难以操作，什么是具体明确的主要程序？什么是具体明确的次要程序？依据什么样的标准认定具体行政行为侵犯的是主要程序，还是次要程序？全凭法官的理解和好恶，它并未提供一个明确的标准。
（二）不影响实体权利说既缺乏可操作性，又外延不周密，实际上有些违反基本程序原则的程序违法行为也不一定侵犯相对人的实体权利，如听证程序中主持人与本案有直接利害关系，这样的行政处罚行为违反了基本的回避制度，但却不一定侵犯当事人的实体权利。
（三）补救说没有提示程序瑕疵的本质，实际上有些程序上的小瑕疵不可能补救，如行政处罚决定书应当在7日内送达，却在第8日才送达当事人，而有些严惩违反法定程序的行为实际上也可以补救，如先裁决后调查，但虽可补救，却不能掩盖其程序上的严重违法性。
（四）综合说既然是上述三种的综合，那么同样存在三种论点缺陷与不足，“具体行政确认的事实清楚，适用法律正确，行政程序的大部分内容和主要程序合法，没有侵犯相对人实体权益”是软件，“缺乏可操作性，已经或可以通过其他形式补救”是硬件，二者结合，将程序瑕疵之外，如行政处罚决定书在第8日送达给当事人等，不利于保障行政效率。
那么如何正确界定得撤销的程序违法行为不宜撤销的程序瑕疵行为呢？要弄清这个问题必须寻根求源，从行政处罚程序的概念，构成要件入手来深入地分析研究。
二、行政处罚程序的概念和构成要件
行政处罚程序是行政主体实施行政处罚时，表现出的时间和空间的表现形式。时间包括行为发生的顺序和时限，空间则包括了行为进行时所表现出的方式和步骤。一个法定的行政处罚行为程序的构成，必须具备四个基本条件：步骤、顺序、方式、时限。
步骤。程序作为一个过程，是一个步骤一步骤完成的，程序犹如一条锁链，步骤犹如各个环节，环环相扣，不可脱节。
顺序。程序虽然由若干个步骤组成，但步骤与步骤之间前后排列有序，不可颠倒。如先表明身份，后实施监督；先取证，后裁决；先裁决，后执行等等。
方式。完成行政处罚程序的外在表现形式，行政处罚程序的任何一个步骤都要通过一个形式去完成，没有必要的形式，行政处罚程序就无法进行，如《行政处罚法》第三十九条规定行政机关给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书等等。
时限。行政处罚程序既要保障公正，又要保障和提高行政效率，因此法律要求行政主体的行政执法程序必须在一定的期间内进行，否则无法保障行政处罚行为的公平与效率。
将上述理论与审判实践结合起来，不难发现：违反法定程序的现象虽然有多种形式，但无不具体表现在行政处罚程序的四个构成要件上违背了法律的规定：
（一）擅自减少或改变做出具体行政行为的步骤。
（二）破坏做出具体行政行为步骤的先后顺序。
（三）随意改变了或取消做出具体行政行为的方式。
（四）缩短或拖延要求相对人做出某种行为或做出具体行政行为的时限。
那么，在违反法定程序的这四种形式中，怎样甄别哪些是程序瑕疵行为，哪些是得撤销的程序违法行为呢？深入分析研究行政处罚程序四个构成要件的本质，就能制订出一个合乎客观实际的标准。
三、关于认定行政处罚程序瑕疵问题的几点拙见，根据对行政处罚程序概念及构成要件的分析研究。
笔者认为，违反行政处罚程序步骤和顺序的行为，是严重违反法定程序的行为，不能认定为程序瑕疵行为；可补救的方式缺陷和行政主体在法定期间内不作为的时限缺陷可能认定为程序瑕疵。
（一）违反步骤与顺序的行为不能认定为程序瑕疵行为。
既然步骤是为了保障行政执法程序能够按步就班地完成全部执法过程，那么对于法定程序中的每一个步骤都不可遗漏和任意改变，因此无论是遗漏，还是改变行政处罚程序的步骤，都说明行政处罚程序没有真正进行完全部过程，难以使相对人的实体权益得到充分有效地保障。顺序是按照行政执法由立案到做出决定的规律制定的，是行政处罚活动有序进行的重要保障，顺序的要求必须是上一步进行到下一步，不得任意改变，违反客观规律性的程序倒置，将混乱执法程序，典型的例证是“先裁决、后取证”不利于维护相对人的合法权益。因此任何违背步骤和顺序的行为都是得撤销的程序违法行为。
依照《行政处罚法》的规定，简易程序的步骤及顺序是：
1、表明身份。
2、说明理由。
3、制作当场处罚决定书。
一般处罚程序的步骤及顺序是：
1、调查。
2、听证（法律规定可不预听证的除外）。
3、决定与送达。
上述步骤缺少任何一项或颠倒上述步骤的先后顺序都构成得撤销的程序违法。
（二）可补救的方式缺陷可认定为程序瑕疵
行政处罚程序的方式是具体行政行为的外在表现形式，直接影响到相对人的合法权益，其表现形式应当是一种要式行为，为了保障、监督行政机关实施行政处罚时，在程序上能够有统一可行的标准，《行政处罚法》对行政执法程序的方式提出了严格要求，行政执法人员当场做出行政处罚决定的，应当填写预定格式，编有号码的行政处罚决定书，按一般程序给予行政处罚的，应当制作行政处罚决定书，行政处罚决定书应当裁明：当事人的姓名或者名称、地址；违法事实和证据；行政处罚种类和依据；行政处罚的履行方式、期限；交待了申请复议和提讼的权利；做出处罚的机关和日期，并加盖处罚机关的印章。行政处罚实践中，行政机关程序上的违法较多地表现在方式违法上，方式违法是多种多样的，如未制作书面处罚决定书，处罚决定书未告知当事人诉讼或期限，未盖公章等等，如何判定方式上的违法是得撤销的程序违法，还是不宜撤销的程序瑕疵呢？笔者认为关键在于确认方式上的违法是否可以补救，如果可以补救，则相对人在程序权利上受到的损害得到了弥补，并未失去该项权利，可以认为为程序瑕疵行为。补救的形式是多种多样的，可以由法院决定由行政主体补救，也可以由行政机关自行补救，相对人表示认同；也可以在法院确认的情况下以其他方式补救。补救可以在诉前已经补救完毕，也可以在诉中进行。如行政处罚决定书中未告知当事人诉权或期限，但最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见(试行)》第35条规定“行政机关做出具体行政行为时，未告知诉权或者期限，致使当事人逾期向人民法院的，其期限从当事人实际知道诉权或者期限时计算，但逾期的期间最长不得超过一年”。此项规定实际上已经是对具体行政行为瑕疵的存在及其补救的确认，行政程序是对实体权益的保障，而根据该条规定，相对人并没有因行政处罚决定未告知诉权而失去诉权，其程序瑕疵已经通过其行使诉权得以补救。如果以程序违法撤销该处罚决定，势必造成再次处罚，再次诉讼的诉累，既不利于行政效率，也增加了社会负担。又如行政机关在进行调查时，执法人员只有1人，如果这种询问或调查制作了笔录，当事人同意并签了字或盖了章，说明当事人已认可了这种调查结果，也不宜以程序违法撤销。行政处罚决定书未盖公章的行为，一经送达即不能补救，因而是得撤销的程序违法行为。
（三）行政机关在法定期间内不作为的行为可以认定为程序瑕疵行为
根据《行政处罚法》的规定，行政机关在时限上的违法行为有如下几种：
1、行政机关超过二年对违法行为实施行政处罚的。
2、行政主体在法定期间内未履行其法定职责的。如采取登记保存措施后，未在7日内及时做出处理决定；行政处罚决定书做出后未在7日内送达给当事人；行政机关未在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点等。
上述几种时限违法行为中，违法行为在二年内未被发现，意味着行政机关丧失了行政管理权，即使按原程序进行处罚，其行为从形式上看是违反法定程序，实质上是超越职权，人民法院应以超越职权为由撤销该具体行政行为。那么对法定时限内不作为行为为什么不能认定为得撤销的程序违法行为呢？这是因为：1、行政机关越过法定期限做出行政处罚决定，虽然违反了法定程序，但是如果法院以超期为由撤销该决定，并判令被告重新做出具体行政行为，那么就等于责令行政机关超过了法定期限后还要做出具体行政行为，而且法院以超过期限为由判决撤销，实质上也否认了法院判限令履行法定职责的正确性，这是自相矛盾的。2、“超限”而撤销行政处罚决定，法院不可能判决重新作出具体行政行为，而这样导致客观存在的行政违法得不到法律制裁，放纵了违法者，承认了违法状态，这决不是法治所期望的效果。3、行政机关虽然超限，但最后还是作出了具体行政行为，实现了法律上的合法状态，法院再以“超限”为由予以撤销已没意义。因此对行政机关超过法定时限作出的具体行政行为应认定为程序瑕疵行为。行政机关未在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点的行为是较为特殊的不履行法定职责行为，如何处理这个问题？笔者认为应具体情况具体分析。如果行政机关在7日内通知当事人，当事人未提出异议并参加了听证，实际上是对这种违法行为的补救，可以认定为程序瑕疵；如果当事人提出异议，行政机关不予采纳，当事人以此为由拒绝听证，行政机关仍然作出行政处罚决定的，人民法院应以违反法定程序予以撤销。
四、审理自选处罚程序瑕疵案件应注意的几个问题
自由心证则是在长期的司法经验的继续升华下得出的具有普适性的现存人类证据规则。它的核心意旨在于一切证据证明力的大小以及证据的取舍和运用，法律不预先做出规定，均由法官根据自己的良心、理性自由判断，并根据其形成的内心确信认定案件事实的一种证据制度。虽然自由心证也存在诸如如何保证司法的稳定性和法官自由裁量之间平衡的问题。但是大致来看，自由心证制度能够保证证据良好进入司法活动中，并运用证据证明事实。因此值得肯定，并得到了全世界诸多法治先进国家的选择。从某种意义上说，是证据法的一种“底限正义”。
在行政行为中，证据却是以另外一种样态出现的。行政主体适用行政法的过程，是以抽象的行政法规范为大前提，以实际发生的事实为前提，通过法律的“涵摄”作出一定行政行为的过程。这一过程并非自动实现，“法条要适用在实际事件，即事实上发生的案件事实上”，“只有在已发生的案件事实被陈述之后，才有可能。”这里所谓的“被陈述”，是指对已发生的具体事实的事实认定。因而，无论在职权主义，还是在当事人主义为主导的行政程序中，任何一个涉及将抽象的法律规范运用于具体事实的过程中，都可能出现事实真伪不明的情形，这就必然涉及到证明责任的分配与运用。所谓行政程序证明责任，是指在行政程序中，行政主体与行政相对人对一定事实主张应提出证据加以证明，以及在事实真伪不明时应承担一定不利后果的责任；前者是主观的证明责任，后者是客观的证明责任。客观的证明责任反映了证明责任的本质，也决定了主观的证明责任。
对于行政处罚行为本身而言，笔者认为，因为行政行为具有的需要及时处理和公正与效率兼顾等诸多特点。其支撑行政行为合法性的证据并不同于诉讼中的证据。概因如下几点须做出辨析。
第一，行政处罚行为和行政诉讼有不同的架构
行政处罚行为本身是一个两方参与的单向活动。行政处罚的作出者行政机关即是这个法律关系的一方，同时也是最终的“裁判者”。从本质上看，行政处罚行为是行政活动而不是司法活动。所谓的行政处罚行为中的证据，只是支撑行政活动本身合法合理的依据而已。
而行政诉讼则是原被告两造和中立法官参与的三方诉讼活动。其本质是司法活动而不是行政活动。因此，我国对行政诉讼中的证据进行了严密的规定。行政诉讼和行政处罚行为因为架构和性质的不同，也决定了它们关于证据的概念和要求是大相径庭的，不可混为一谈。
第二，行政处罚行为是行政处罚法规定的行政行为，行政诉讼是行政诉讼法规定的司法行为
行政处罚法及其各种特别法规构成的是整个行政处罚行为。而行政处罚行为是行政行为。行政诉讼则是行政诉讼法规定的司法行为。行政行为不是以解决纠纷为最终目的，它的目的在于快速处理一般的行政违法行为，维护社会的安定有序。这就注定了行政处罚行为中的证据不具有诉讼法意义上证据的功能和效力。
第三，行政处罚行为因其及时性要求故对证据要求不高
道路交通安全法第八十七条规定，交通警察执行职务时，对所在辖区内发现的道路安全违法行为，有权及时纠正。交通警察对违法行为所作陈述如果没有相反证据否定其客观真实性，且没有证据证明该交通警察与违法行为人之间存在利害关系，交通警察的陈述应当作为证明违法行为存在的优势证据。这一条文规定了只要没有相反证据否定真实性，也没有证据证明交警与违法行为人存在利害关系，那么交通警察的陈述应当作为证明违法行为存在的优势证据。这是因为行政处罚行为往往具有需要及时处理的特性，如果按照司法活动的要求去取证再来处罚，则未免因小失大。
综上所述，在行政处罚行为中的证据和行政诉讼中的证据是两个完全不同的概念。在行政诉讼中的证据需要满足一般证据法意义上的证据要求，并通过自由心证确定证据证明力。
参考文献
说理性行政处罚决定书是一个新的概念。相对于现行行政处罚决定书只对证据简单罗列，它增强了当事人对行政处罚案件信息的了解，对于普及法律知识，提高行政执法人员、当事人法律素质等都具有重要的作用。
1.制作说理性行政处罚决定书是保障当事人知情权的需要
知情权是当事人的一项重要民事权利。为了保护当事人的知情权，避免损害当事人合法权益的现象发生，《中华人民共和国行政处罚法》、《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》等法律、法规和规章都规定了行政机关在对当事人进行处罚前，要告知其行政处罚的事实、理由和依据，最后，还要下发行政处罚决定书。但从法律法规的规定和行政处罚文书制作的实践来看，行政机关在案件查处过程中的告知(包括处罚告知和听证告知)只是简单的告知，行政处罚决定书记载的违法事实、证据等内容也比较简单，当事人从行政处罚告知书和行政处罚决定书中很难对行政机关认定的违法事实、案件定性和处罚依据等进行详细的了解，其知情权很难得到充分的保障。而对于可以要求听证的案件，当事人也往往由于个人原因和客观原因，很少要求行政机关举行听证。所以，制作说理性行政处罚决定书已是当务之急。
2．制作说理性行政处罚决定书是普及法律知识，提高当事人法律素质的需要
当事人法律素质的高低是当事人是否守法经营的重要因素之一。一般情况下，大多数经营者对法律法规的了解，主要是从经营实践、新闻媒体、法律培训中获得，法律知识相当匮乏。说理性行政处罚决定书不但能够制裁、纠正当事人的违法经营行为，而且能够加深当事人对法律法规的了解，客观上起到了培训当事人的作用，增加了当事人学习法律法规的紧迫感，有利于经营者整体法律素质的提高。
3．有利于提高执法人员素质，加强执法监督
行政执法人员制作说理性行政处罚决定书，不但要有过硬的业务素质，掌握一定的法学基础理论知识也必不可少。要能够将案件事实、性质、情节等和法律法规的规定紧密联系、融会贯通，以达到说服当事人的目的。因此，行政执法人员只有加强对法律法规的学习，充分理解法律法规的立法宗旨、原则和内容，了解经营者的权利和义务，熟练掌握行政处罚案件的办案程序、行政处罚文书的制作要领和行政自由裁量权的运用规则，才能制作出高质量的行政处罚决定书。另外，由于说理性行政处罚决定书的严谨性、充分性等特点，在一定程度上，方便行政机关进行执法监督，以保证行政处罚案件的正确性。
二、制作说理性行政处罚决定书的要求
(一)对当事人违法事实的描述
当事人违法事实的描述，是行政处罚决定书的重要内容之一。说理性行政处罚决定书的违法事实描述部分，应做到以下几点：
1．保证事实的全面性
事实的全面性，即行政处罚决定书要全面反映案件事实。事实既要包括当事人的违法事实，也要包括当事人从事违法行为的原因、案件查处过程中当事人对违法行为的认识、态度及违法行为所造成的危害和社会影响等从轻或加重处罚情节的事实。尤其对行政执法人员经过调查取证后认定的违法事实，在行政处罚决定书中要进行重点描述，不能有任何遗漏。
2．保证事实的准确性
事实的准确性，即行政处罚决定书中描述的事实要准确地反映当事人对事实的真实意思，认定的事实应该准确无误。首先，违法事实必须是行政执法人员经过调查取证，有充分的证据证明的事实；其次，违法事实必须符合违法行为的构成要件，即违法主体和客体、主观方面和客观方面要符合法律法规的规定，以揭示行政处罚案件的本质和特点；再次，当事人对违法行为的认识态度、违法行为的社会危害等可以影响行政处罚的情节也应该准确无误地阐述，以保证事实的完整性。
3．保证事实和证据的对应性
事实和证据之间的对应性，是指每一个事实都要有相应的证据来证明，证据和违法事实之间要有必然的因果关系。行政执法人员在制作行政处罚决定书时，要重调查、重证据，要勤于思考，要理清证据和违法事实之间的关系，切忌主观臆断。
(二)说理的方式、方法
1．讲究说理的逻辑性
说理性行政处罚决定书要求说理要严谨缜密，即具有准确性，无矛盾性。首先，说理要以案件事实和法律法规、规章为基础，严格按照逻辑学三段论的推理规则进行，充分论证和阐明法律法规的规定和违法事实之间的内在联系，使当事人的违法事实、处罚理由和结果相互联系，做到处罚理由和违法事实一致，处罚理由与处罚结果一致，避免自相矛盾。要使取得的诸多证据对案件事实具有直接的证明力，相关的证据就要达到法律法规规定的证据链的要求，以达到证明违法的最终目的。其次，说理要立足于案件事实，全面、客观地反映当事人违法行为的全貌，准确地反映当事人违法行为发生的时间、地点、原因、性质、社会危害程度和从轻或加重情节。
2．讲究说理的针对性
说理的针对性，指说理要做到有的放矢，围绕当事人的违法事实进行论述。要在通过调查取证获得证据的基础上，证明当事人为什么违法、怎样违法、违法行为要达到的目的、违法行为对国家、集体或者他人造成的危害等。尤其对行政机关和当事人在案件证据上的争议焦点要进行重点论述，运用证据所证明的违法事实，对当事人提出的不合理辩驳理由作出回应。
关键词：行政处罚、瑕疵、实体、权利。
《行政处罚法》的颁布实施为人民法院对行政处罚案件进行程序审查提供了科学的法定依据。根据《行政诉讼法》第五十四条第（二）项的规定，行政机关做出的行政处罚决定违反法定程序的应予撤销。但是不是所有的程序违法行为都毫无例外地予以撤销呢？审判实践中常常遇到这样的问题：行政处罚决定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，但程序上有这样或那样的缺陷(瑕疵)，如行政处罚决定书做出后应当在七日内送达，行政机关却在第八日才送达给当事人。对这类程序违法行为如何处理？无论是学术界还是多数意见都认为，这种行政处罚行为虽然违反了法定程序，但并不影响具体行政行为在实体上的正确性，如果予以撤销，将会使违法逃脱法律责任，使利益受到损害，而且也不利于行政效率的提高，主张对此类行为不宜撤销。这种程序上有缺陷，但不影响行政处罚的正确性，人民法院不宜判决撤销的行政处罚行为，笔者称之为程序瑕疵行为，并据此将违反法定程序的行政处罚行为划分为得撤销的程序违法行为和不宜撤销的程序瑕疵行为。由于客观实际的复杂性和多样性，有许多程序上有缺陷的行政处罚行为，审判实践中很难判定究竟是得撤销的程序违法行为，还是不宜撤销的程序瑕疵行为，如执法人员当场做出行政处罚决定时未向当事人出示执法身份证件，行政处罚决定书未盖公章，行政机关在调查或进行调查时，执法人员有1人等等。学术界对这些问题的认识也有较大分歧。本文所需要探讨的是如何界定得撤销的程序违法行为和不宜撤销的程序瑕疵行为，以期有益于审判实践。
一、学术界关于界定程序瑕疵问题的几种观点及缺陷。
程序瑕疵问题虽然是审判实践中常见的问题，但在学术上却未能引起足够的重视，也未进行过系统研究，仅有的一些观点和看法也只是散见在一些论著的边角，归纳起来，大致有如下观点：
（一）主要程序、次要程序说。根据对具体行政行为的效力和正确性影响不同，将行政程序划分为主要程序与次要程序，能够影响行政行为的内容和效力的程序是主要程序，不影响行政行为的内容和效力是次要程序，违反主要程序的行政行为是得撤销的程序违法行为，违反次要程序的是不宜撤销的程序瑕疵行为。
（二）不影响实体权利说。认为不影响相对人的实体权利，不影响行政处罚正确性的程序缺陷是不宜撤销的程序瑕疵行为，事后不能补救的是得撤销的程序违法行为。
（三）补救说。认为程序上的缺陷只要事后能够或可能补救，达到未侵犯当事人合法权益的是不宜撤销的程序瑕疵行为，事后不能补救的是得撤销的程序违法行为。
（四）综合说。认为认定程序瑕疵必须同时具备以下条件：具体行政行为确认的事实清楚，适用法律正确，行政程序的大部分内容和主要程序合法，没有侵犯相对人实体权益，且已经或可以通过其他形式补救。
作为理论上的探讨，上述观点各有其道理，但无论从审判实践，还是从法理上讲，上述观点都有其致命的缺陷和不足：
（一）主要程序、次要程序说难以操作，什么是具体明确的主要程序？什么是具体明确的次要程序？依据什么样的标准认定具体行政行为侵犯的是主要程序，还是次要程序？全凭法官的理解和好恶，它并未提供一个明确的标准。
（二）不影响实体权利说既缺乏可操作性，又外延不周密，实际上有些违反基本程序原则的程序违法行为也不一定侵犯相对人的实体权利，如听证程序中主持人与本案有直接利害关系，这样的行政处罚行为违反了基本的回避制度，但却不一定侵犯当事人的实体权利。
（三）补救说没有提示程序瑕疵的本质，实际上有些程序上的小瑕疵不可能补救，如行政处罚决定书应当在7日内送达，却在第8日才送达当事人，而有些严惩违反法定程序的行为实际上也可以补救，如先裁决后调查，但虽可补救，却不能掩盖其程序上的严重违法性。
（四）综合说既然是上述三种的综合，那么同样存在三种论点缺陷与不足，“具体行政确认的事实清楚，适用法律正确，行政程序的大部分内容和主要程序合法，没有侵犯相对人实体权益”是软件，“缺乏可操作性，已经或可以通过其他形式补救”是硬件，二者结合，将程序瑕疵之外，如行政处罚决定书在第8日送达给当事人等，不利于保障行政效率。
那么如何正确界定得撤销的程序违法行为不宜撤销的程序瑕疵行为呢？要弄清这个问题必须寻根求源，从行政处罚程序的概念，构成要件入手来深入地分析研究。
二、行政处罚程序的概念和构成要件
行政处罚程序是行政主体实施行政处罚时，表现出的时间和空间的表现形式。时间包括行为发生的顺序和时限，空间则包括了行为进行时所表现出的方式和步骤。一个法定的行政处罚行为程序的构成，必须具备四个基本条件：步骤、顺序、方式、时限。
步骤。程序作为一个过程，是一个步骤一步骤完成的，程序犹如一条锁链，步骤犹如各个环节，环环相扣，不可脱节。
顺序。程序虽然由若干个步骤组成，但步骤与步骤之间前后排列有序，不可颠倒。如先表明身份，后实施监督；先取证，后裁决；先裁决，后执行等等。
方式。完成行政处罚程序的外在表现形式，行政处罚程序的任何一个步骤都要通过一个形式去完成，没有必要的形式，行政处罚程序就无法进行，如《行政处罚法》第三十九条规定行政机关给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书等等。
时限。行政处罚程序既要保障公正，又要保障和提高行政效率，因此法律要求行政主体的行政执法程序必须在一定的期间内进行，否则无法保障行政处罚行为的公平与效率。
将上述理论与审判实践结合起来，不难发现：违反法定程序的现象虽然有多种形式，但无不具体表现在行政处罚程序的四个构成要件上违背了法律的规定：
（一）擅自减少或改变做出具体行政行为的步骤。
（二）破坏做出具体行政行为步骤的先后顺序。
（三）随意改变了或取消做出具体行政行为的方式。
（四）缩短或拖延要求相对人做出某种行为或做出具体行政行为的时限。
那么，在违反法定程序的这四种形式中，怎样甄别哪些是程序瑕疵行为，哪些是得撤销的程序违法行为呢？深入分析研究行政处罚程序四个构成要件的本质，就能制订出一个合乎客观实际的标准。
三、关于认定行政处罚程序瑕疵问题的几点拙见，根据对行政处罚程序概念及构成要件的分析研究。
笔者认为，违反行政处罚程序步骤和顺序的行为，是严重违反法定程序的行为，不能认定为程序瑕疵行为；可补救的方式缺陷和行政主体在法定期间内不作为的时限缺陷可能认定为程序瑕疵。
（一）违反步骤与顺序的行为不能认定为程序瑕疵行为。
既然步骤是为了保障行政执法程序能够按步就班地完成全部执法过程，那么对于法定程序中的每一个步骤都不可遗漏和任意改变，因此无论是遗漏，还是改变行政处罚程序的步骤，都说明行政处罚程序没有真正进行完全部过程，难以使相对人的实体权益得到充分有效地保障。顺序是按照行政执法由立案到做出决定的规律制定的，是行政处罚活动有序进行的重要保障，顺序的要求必须是上一步进行到下一步，不得任意改变，违反客观规律性的程序倒置，将混乱执法程序，典型的例证是“先裁决、后取证”不利于维护相对人的合法权益。因此任何违背步骤和顺序的行为都是得撤销的程序违法行为。
依照《行政处罚法》的规定，简易程序的步骤及顺序是：
1、表明身份。
2、说明理由。
3、制作当场处罚决定书。
一般处罚程序的步骤及顺序是：
1、调查。
2、听证（法律规定可不预听证的除外）。
3、决定与送达。
上述步骤缺少任何一项或颠倒上述步骤的先后顺序都构成得撤销的程序违法。
（二）可补救的方式缺陷可认定为程序瑕疵
行政处罚程序的方式是具体行政行为的外在表现形式，直接影响到相对人的合法权益，其表现形式应当是一种要式行为，为了保障、监督行政机关实施行政处罚时，在程序上能够有统一可行的标准，《行政处罚法》对行政执法程序的方式提出了严格要求，行政执法人员当场做出行政处罚决定的，应当填写预定格式，编有号码的行政处罚决定书，按一般程序给予行政处罚的，应当制作行政处罚决定书，行政处罚决定书应当裁明：当事人的姓名或者名称、地址；违法事实和证据；行政处罚种类和依据；行政处罚的履行方式、期限；交待了申请复议和提讼的权利；做出处罚的机关和日期，并加盖处罚机关的印章。行政处罚实践中，行政机关程序上的违法较多地表现在方式违法上，方式违法是多种多样的，如未制作书面处罚决定书，处罚决定书未告知当事人诉讼或期限，未盖公章等等，如何判定方式上的违法是得撤销的程序违法，还是不宜撤销的程序瑕疵呢？笔者认为关键在于确认方式上的违法是否可以补救，如果可以补救，则相对人在程序权利上受到的损害得到了弥补，并未失去该项权利，可以认为为程序瑕疵行为。补救的形式是多种多样的，可以由法院决定由行政主体补救，也可以由行政机关自行补救，相对人表示认同；也可以在法院确认的情况下以其他方式补救。补救可以在诉前已经补救完毕，也可以在诉中进行。如行政处罚决定书中未告知当事人诉权或期限，但最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见(试行)》第35条规定“行政机关做出具体行政行为时，未告知诉权或者期限，致使当事人逾期向人民法院的，其期限从当事人实际知道诉权或者期限时计算，但逾期的期间最长不得超过一年”。此项规定实际上已经是对具体行政行为瑕疵的存在及其补救的确认，行政程序是对实体权益的保障，而根据该条规定，相对人并没有因行政处罚决定未告知诉权而失去诉权，其程序瑕疵已经通过其行使诉权得以补救。如果以程序违法撤销该处罚决定，势必造成再次处罚，再次诉讼的诉累，既不利于行政效率，也增加了社会负担。又如行政机关在进行调查时，执法人员只有1人，如果这种询问或调查制作了笔录，当事人同意并签了字或盖了章，说明当事人已认可了这种调查结果，也不宜以程序违法撤销。行政处罚决定书未盖公章的行为，一经送达即不能补救，因而是得撤销的程序违法行为。
（三）行政机关在法定期间内不作为的行为可以认定为程序瑕疵行为
根据《行政处罚法》的规定，行政机关在时限上的违法行为有如下几种：
1、行政机关超过二年对违法行为实施行政处罚的。
2、行政主体在法定期间内未履行其法定职责的。如采取登记保存措施后，未在7日内及时做出处理决定；行政处罚决定书做出后未在7日内送达给当事人；行政机关未在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点等。
上述几种时限违法行为中，违法行为在二年内未被发现，意味着行政机关丧失了行政管理权，即使按原程序进行处罚，其行为从形式上看是违反法定程序，实质上是超越职权，人民法院应以超越职权为由撤销该具体行政行为。那么对法定时限内不作为行为为什么不能认定为得撤销的程序违法行为呢？这是因为：1、行政机关越过法定期限做出行政处罚决定，虽然违反了法定程序，但是如果法院以超期为由撤销该决定，并判令被告重新做出具体行政行为，那么就等于责令行政机关超过了法定期限后还要做出具体行政行为，而且法院以超过期限为由判决撤销，实质上也否认了法院判限令履行法定职责的正确性，这是自相矛盾的。2、“超限”而撤销行政处罚决定，法院不可能判决重新作出具体行政行为，而这样导致客观存在的行政违法得不到法律制裁，放纵了违法者，承认了违法状态，这决不是法治所期望的效果。3、行政机关虽然超限，但最后还是作出了具体行政行为，实现了法律上的合法状态，法院再以“超限”为由予以撤销已没意义。因此对行政机关超过法定时限作出的具体行政行为应认定为程序瑕疵行为。行政机关未在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点的行为是较为特殊的不履行法定职责行为，如何处理这个问题？笔者认为应具体情况具体分析。如果行政机关在7日内通知当事人，当事人未提出异议并参加了听证，实际上是对这种违法行为的补救，可以认定为程序瑕疵；如果当事人提出异议，行政机关不予采纳，当事人以此为由拒绝听证，行政机关仍然作出行政处罚决定的，人民法院应以违反法定程序予以撤销。
四、审理自选处罚程序瑕疵案件应注意的几个问题
（一）关于对程序瑕疵的认定如何表达及处理问题。
对行政处罚程序瑕疵行为，人民法院不宜判决撤销，但应在判决书的理由部分明确认定其违法性；判决前能够纠正的应限期纠正；不能纠正或无需纠正的虽不作出实质性处理但应向该行政机关或其上级提出司法建议，告诫被告不得再犯。
（二）关于复合瑕疵问题。所谓复合瑕疵是指行政处罚程序出现两个以上瑕疵的行为。对复合瑕疵如何处理？笔者认为，如果复合瑕疵中有一项为时限瑕疵。那么一律不宜判决撤销，因为判决撤销既自相矛盾，又放纵了违法，也不利于提高行政效率。如果复合瑕疵中全部是方式瑕疵，原则上也不宜判决撤销，但对于瑕疵太多、错讹太多的行政处罚行为。从有利于纠正行政机关的违法行为，提高行政执法水平的角度考虑，也可以判决撤销行政处罚行为。
参考文献：1、姜明主编：《行政法与行政诉讼法》；
2、高等教育出版社；
税收滞纳金是世界各国普遍实行的一项税收征收管理制度。我国的税收征收管理制度对税收滞纳金也作了明确的规定。新《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称《税收征管法》）第三十二条规定：“纳税人未按照规定期限缴纳税款的，扣缴义务人未按照规定期限解缴税款的，税务机关除责令限期缴纳外，从滞纳税款之日起，按日加收滞纳税款万分之五的滞纳金。”从《税收征管法》的规定可以看出，税收滞纳金在现象上表现为纳税人或扣缴义务人（以下简称纳税人）没有在规定期限内缴纳或解缴（以下统称为缴纳）税款，税务机关从滞纳税款之日起，按照滞纳税款的一定比率按日加收的款项。它不同于纳税人根据税法规定应缴纳的税款，也不同于税务机关对纳税人违法违章行为给予的行政罚款；它既从属于纳税人的应纳税款（税收滞纳金是因滞纳税款而产生，如果不存在滞纳税款，税收滞纳金也无从谈起），又独立于纳税人的应纳税款（税收滞纳金一旦产生，就不能和应纳税款混为一谈，必须进行单独核算）。
一、设立税收滞纳金制度的目的
国家税收遵循的是“公平、效率”原则，通过税款的征收维持国家机器和国民经济的正常运转。因此，税收法律规定纳税人的应纳税款应在法律、行政法规规定或者税务机关依照法律、行政法规的规定确定的期限缴纳税款。税款如果无法及时、有效地征收入库，政府的资金运转将出现困难。笔者认为，国家设立税收滞纳金制度就是弥补由于纳税人未按期纳税给国家资金运转、使用等方面造成的损失。
二、税收滞纳金的性质
针对税收滞纳金的性质，目前主要有三种观点：第一种观点认为税收滞纳金是行政处罚性质；第二种观点认为税收滞纳金的性质包含经济补偿和惩戒两种性质；第三种观点认为税收滞纳金是纯经济补偿性质的。笔者认为，将税收滞纳金的性质界定为纯经济补偿性质才是合理、公正的。理由如下：
一是纳税人的纳税义务是由法律规定的。未履行法定纳税义务的应承担相应的行政责任、刑事责任及经济责任。也就是说，未履行法定的纳税义务会受到税务行政机关的行政处罚，如果触犯刑法，则会受到刑事处罚。同时，因未履行法定的纳税义务，应承担相应的经济赔偿责任。这种经济赔偿责任的表现形式就是税收滞纳金。
二是税务行政处罚是依据税收法律法规，由税务行政机关对具有违法行为，但尚不构成犯罪的自然人或法人进行的一种制裁、惩罚。在这时，纳税人承担的是行政责任。而税收滞纳金是一种补偿，是纳税人、扣缴义务人对给国家造成的经济损失的赔偿，而不是国家对他们的制裁。纳税人这时承担的是一种经济责任。
行政处罚有一个原则是“一事不再罚”。《行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”如果认为税收滞纳金属于行政处罚，而滞纳金和罚款都是以给付金钱的形式缴纳的，那么，在本质上就形成了对同一个纳税人的同一个违法行为给予了两次罚款，与“一事不再罚”原则发生冲突。同时，《行政处罚法》第八条规定了行政处罚的种类：（1）警告；（2）罚款；（3）没收违法所得、没收非法财物；（4）责令停产停业；（5）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（6）行政拘留；（7）法律、行政法规规定的其他行政处罚。滞纳金不在上述的行政处罚种类范围内，税收法律法规也没有将税收滞纳金设定为行政处罚。
《行政处罚法》第五十一条规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；（三）申请人民法院强制执行。”也就是说，除罚款可以采取第（一）、第（二）项措施外，任何行政处罚都必须向人民法院申请强制执行。而《税收征管法》第四十条规定税务机关采取强制执行措施的对象是未缴纳的税款，即一是书面通知纳税人开户银行或者其他金融机构从纳税人存款中扣缴税款；二是扣押、查封、依法拍卖或者变卖纳税人价值相当于应纳税款的商品、货物或者其他财产，以拍卖或者变卖所得抵缴税款。同时该条还规定税务机关采取强制执行措施时，对纳税人未缴纳的滞纳金同时强制执行。第八十八条第三款规定：“当事人对税务机关的处罚决定逾期不申请行政复议也不向人民法院起诉、又不履行的，作出处罚决定的税务机关可以采取本法第四十条规定的强制执行措施，或者申请人民法院强制执行。”《税收征管法》明确规定了税款和税收滞纳金可以采取强制执行措施，行政处罚包括罚款既可以由税务机关强制执行，也可以申请人民法院强制执行。因此征收滞纳金与罚款是两种不同的行政行为。
从1999年10月1日开始施行的《税务行政复议规则》（试行）第七条规定：“复议机关受理申请人对下列税务具体行政行为不服提出的行政复议申请：（一）税务机关作出的征税行为：（1）征收税款、加收滞纳金；……（六）税务机关作出的税务行政处罚行为：（1）罚款；（2）没收非法所得；（3）停止出口退税权。”这个部门规章明确规定了加收滞纳金属于征税行为，而不是行政处罚。
由此可见，税收滞纳金不属于行政处罚的范畴，也就不具有行政处罚的性质。“税收滞纳金具有行政处罚性质”的观点是错误的。
三是“税收滞纳金包含经济补偿性质和惩戒性质”的观点认为税收滞纳金的征收应坚持经济补偿与惩戒并重的原则。当针对因客观原因不能按期缴纳税款的纳税人时，滞纳金的作用侧重于补偿性质；当针对试图无偿占用国家税款的纳税人时，滞纳金的作用侧重于惩戒性质。这种观点也体现在了《税收征管法》的立法上。立法者在设计税收滞纳金加收率时，既考虑了经济补偿性，又考虑了惩戒性，因此将滞纳金加收率设为万分之五，比目前的年利率高出近十倍。
所谓的“惩戒性”实质上就是“处罚性”，是对纳税人的一种制裁、惩罚。虽然“税收滞纳金性质包含惩戒性”这种观点并没有直接将税收滞纳金表现为行政处罚，但是，这种观点的谬误无异于认为“税收滞纳金具有行政处罚性质”，它们的内在性质是相同的。如果这种观点成立的话，那么加收税收滞纳金就是以滞纳金之名行罚款之实，变相地对纳税人给予处罚。
税收滞纳金带有惩戒性对部分纳税人来说也是不公平的。纳税人未按期纳税的原因有主客观之分，有的是因不可抗力、突发事故等客观原因，而有的则是企图无偿占用国家税款。后者在主观上显然具有恶意。由于《税收征管法》明确规定了滞纳金加收率，在立法目的上，就具有了惩戒性质。这实际上就造成了未按期纳税的纳税人无一例外地受到了惩戒。未按期缴纳数额相同税款的纳税人，主观上无恶意的和主观上有恶意的受到了相同的惩戒。这对无主观恶意的纳税人显然是有失公平。
由此可见，“税收滞纳金包含经济补偿性质和惩戒性质”的观点是不合理和不公平的。
四是笔者认为，将税收滞纳金性质界定为纯经济补偿性质，就明晰了纳税人因未按期纳税而应承担的经济责任，而不是行政责任或刑事责任。无论纳税人是否出于主观恶意，都应该承担因未按期纳税给国家带来损失的经济赔偿责任。而具有主观恶意的纳税人则还应该受到行政处罚。
区分纳税人是否具有主观恶意，根据合情合理的理解，纳税人在税务机关进行催缴以后，没有主观恶意的纳税人会按税务机关规定的期限缴纳税款，具有主观恶意的纳税人可能会仍然不缴纳。《税收征管法》第六十八条规定：“纳税人、扣缴义务人在规定期限内不缴或者少缴应纳或者应解缴的税款，经税务机关责令限期缴纳，逾期仍未缴纳的，税务机关除依照本法第四十条的规定采取强制执行措施追缴其不缴或者少缴的税款外，可以处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款。”根据这条规定，具有主观恶意的纳税人会受到行政处罚，他的经济损失会比没有主观恶意的纳税人大得多。实际上，没有主观恶意的纳税人可以根据《税收征管法》的规定，在符合条件的情况下申请延期缴纳税款。因此笔者认为，试图通过税收滞纳金的形式来对未按期纳税的纳税人进行惩戒的做法，不仅没有必要，而且也达不到惩戒的目的。
综上所述，只有将税收滞纳金的性质界定为纯经济补偿性质，才能使税收滞纳金更具科学性、合理性和公平性，使广大纳税人和税务行政执法人员更易理解和接受，更有利于税收滞纳金的征收入库，弥补国家的经济损失。
三、税收滞纳金加收率的确定
笔者认为，在《税收征管法》中将滞纳金加收率固定下来的做法欠妥。一部法律一旦颁布施行就具有其严肃性和相对的稳定性，不得随意变动，也不宜在短期内进行修改。而税收滞纳金体现的是经济补偿作用，应该随着国家经济形势的变化作相应的调整。将万分之五的滞纳金加收率明确规定在《税收征管法》中，使滞纳金加收率长期无法变动，不能适应国家经济形势的变化，最后导致滞纳金加收率过高或过低，使纳税人无法承受或者国家的经济损失无法得到弥补，滞纳金也就失去了其经济补偿作用。
因此，《税收征管法》不宜对滞纳金加收率做明确规定，只适宜规定对哪些行为应加收滞纳金，对哪些情况可以免收滞纳金。具体的滞纳金加收率由国家税务总局以部门规章的形式专门颁布，并明确规定适用的纳税年度期限（例如适用3～5年）。期满之后，再根据国家经济形势的变化情况，颁布新的滞纳金加收率。这样，就使滞纳金加收率既有一定的稳定性，有利于税务机关的实际操作，又有相对的灵活性，确保税收滞纳金经济补偿作用的充分实现。
税收滞纳金加收率应该根据其性质，按照科学而合理的标准来制定。笔者认为，税收滞纳金加收率应参照银行一年期贷款利率来制定。银行贷款利率有较强的科学性和合理性，反映了资金有偿使用的市场价格，体现了国家宏观经济调控政策，也考虑了经济组织和个人的承受能力。税收滞纳金加收率以此为参照来制定，可以与国家宏观经济政策相吻合，能较充分地反映税收滞纳金的本质。
以银行利率为参照来制定税收滞纳金加收率，并不是说滞纳金加收率一定要随着利率的调整而调整。由于利率是随着经济形势的变化而相机调整，比较灵活。以我国为例，从1996年5月1日到2002年2月21日，银行共调整了10次利率，一年期贷款利率从10.98%调整到5.31%，下调了5.67个百分点，平均每年下调0.81个百分点。如果滞纳金加收率随银行利率而频繁调整，将使滞纳金的计算非常复杂，不利于税务征收部门的实际操作。因此，税收滞纳金加收率的制定应该充分考虑未来几年国家经济形势变化情况，在银行贷款利率的基础上，适当增加百分点。《税收征管法》规定的滞纳金加收率为万分之五，相当于18.25%的年利率。而目前银行一年期贷款利率为5.31%，比滞纳金加收率低12.94个百分点。鉴于目前的滞纳金加收率考虑了惩戒性，因此从经济补偿的角度看，万分之五的滞纳金加收率仍嫌较高。笔者认为，就目前而言，将滞纳金加收率定为万分之三，既相当于年利率10.95%较为合适。
滞纳金加收率确定以后，如果银行利率持续下调或者上升，会不会影响滞纳金的加收呢？笔者认为不会。从1996年到2002年一年期贷款利率下调幅度来看，平均每年下调了0.81个百分点，这种变化幅度与滞纳金按年计算的加收率相比是较小的。在3～5年的时间里，即使银行利率持续下调或上升，利率与滞纳金加收率的差距都不会很大，对滞纳金实际征收产生的影响也就不会很大。
综上所述，税收滞纳金加收率的确定应尽量做到科学、合理，充分体现税收滞纳金的本质。
参考文献
一、准确理解行政外罚的概念和掌握基本原则
行政处罚是最容易影响行政相对人的行政执法行为之一。为规范行政处罚行为，国家于1996年出台了《行政处罚法》，这是我国第一部关于行政执法行为的立法，它所确立的原则和制度为一方面对推动行政机关转变行政思维方式发挥极大的作用，同时于其他行政执法行为的立法也产生了深远的影响。因此，熟练掌握行政处罚制度对做好行政处罚工作起着至关重要的作用。
熟练掌握行政处罚制度，首先要正确理解行政处罚的概念，行政处罚是会么？
行政处罚是特定的行政主体依法对违反行政管理秩序但尚未构成犯罪的行政相对人适用一种惩戒措施。
这里主要把握以下几点：
一是实施行政处罚的主体必须是特定的行政机关或法律、法规授权的组织。由于行政处罚是一种公权力，有权作出行政处罚的只能是法律、法规明文规定的拥有行政处罚权的国家行政机关或法律、法规授权的组织，其他任何主体均无权作出行政处罚；二是行政处罚的对象是违反行政管理秩序的行政管理相对人。所谓行政管理相对人是指行政管理相对一方当事人，他们是行政权力作用的对象，包括各种社会组织和个人。行政管理相对人与行政机关之间存在着管理和被管理的关系，有义务遵守国家法律、法规、规章，如果违反，有处罚权的机关就可以给予处罚，以示惩戒；三是行政处罚的客体是违反行政管理法规的行为。行政管理相对人有违反行政管理法律、法规的行为存在是行政处罚的前提，只有违法行为，才能给予行政处罚。因此，只有法律、法规规定必须处罚的行为才可以处罚，法律、法规没有规定就不能处罚；四是行政处罚是行政制裁，而不是刑事制裁或民事制裁，也就是说行政处罚是指对违反法律、法规但尚未构成犯罪的处罚。一旦违法行为超出行政制裁的范围，构成刑事犯罪，就要给予刑事制裁。
在行政处罚工作中还必须掌握行政处罚的基本原则，行政处罚共有五个基本原则：
（一）处罚法定原则
（二）公正、公开原则
（三）教育与处罚相结合的原则
（四）保障当事人权利的原则
（五）监督制约原则
其中最基本的最重要的原则就是；处罚法定原则，处罚法定原则内容包括：
一是主体法定。行政处罚是一种特定的行政权力，能够实施行政处罚的主体只能是法律、法规规定的拥有的行政处罚权的行政机关和法定的组织。此外，根据法律、法规、规章的规定，行政机关可以委托有关事业组织实施处罚。除以上几种情况外，其他机关或组织不得作出行政处罚。
二是依据法定。行政处罚涉及行政的合法行使，关系到翁、不夫和其他组织合法权益的保护，因此处罚的依据必须法定。根据行政处罚法的规定，法律、法规、规章可以设定行政处罚，因而它们都是行政处罚的依据。而要指出的是法规、规章在设定行政处罚时，必须按照行政处罚法的规定依法设定，否则不能作为行政处罚的依据。比如，地方性法规设定了吊销企业营业执照，规章设定了高额罚款，这都是违法的，都不能作为处罚的依据。另外，无规章制定权的行政机关，在其依法制定的具有普遍约束力的行政决定和命令中，可以在行政法规、规章规定的行政处罚行为的种类、幅度内作出具体运用的规定，我们通常把这种行政处罚作出具体规定的权力称为行政处罚规定权。所以从广义上讲，作为行政处罚依据的，不仅包括法律、法规、规章，还包括行政机关依法的有关行政处罚运用的具体规定。
三是行政处罚的程序必须合法。在行政处罚过程中不仅要求实体合法，而且要求程序合法。行政机关在实施行政处罚时，如果不严格履行法定程序，就会损害受处罚人的合法权益，这样做出的行政处罚决定是无效的、违法的。
二、地震行政处罚合法性要件分析
地震行政处罚是地震行政执法的重要内容，也是地震主管部门行使行政管理职能的具体体现。它是指国务院地震行政主管部门或者县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构，对违反地震管理法律、法规或者规章的各种行为给予制裁的具体行政行为。地震行政处罚必须遵循行政处罚法所规定的原则。又因为地震行政管理是一个特殊的行业管理，地震行政执法队伍是一个年轻的执法队伍，地震行政处罚是地震行政执法中的一个重要环节，因此，有必要对地震行政处罚合法性，有一个深入系统的了解和认识。通过归纳分析，我认为地震行政处罚具备以下四个合法性要件：
1、地震行政处罚依据合法
《中华人民共和国行政处罚法》明确规定：没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。地震行政处罚的依据是进行地震行政处罚的根本，没有依据或者依据本身不具备法律效力，地震行政处罚就象无源之水，无本之木，失去了应有尽有的赖以存在的基础，地震行政处罚必然无效。地震行政处罚依据合法是地震行政处罚有效的前提。
1）规范地震行政管理的法定依据
《中华人民共和国行政处罚法》第4条规定：对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。地震行政处罚也不例外，必须依据已经公布、正在发生法律效力的规定进行处罚。截止目前，规范地震行政管理的法定依据有：
（1）法律：《中华人民共和国防震减灾法》
（2）行政法规：《地震安全性评价管理条例》、《地震监测设施和地震观测环境保护条例》《破坏性地震应急条例》《地震预报管理条例》。
（3）部门规章：《地震行政执法规定》。
另外，地方性法规和政府规章也是地震行政处罚的法定依据，如：《防震减灾条例》、《安全性评价管理办法》等，但其受法律阶位和适用范围的限制，不具备在全国适用的条件，只在各自的行政区划范围内具备法律效力。
除此之外的规范性文件或政策规定都不能作为地震行政处罚的法定依据。
2）法定依据中地震行政处罚的相关规定
《中华人民共和国防震减灾法》作为我国第一部规范全社会防御与减轻地震灾害活动的基本法律，是《地震安全性评价管理条例》等行政法规及法律位阶更低的地方性法规和规章的立法依据。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，有关地震行政处罚的规定必须在《中华人民共和国防震减灾法》规定的行为、种类、幅度的范围内，否则，不能成为地震行政处罚的法定依据。由此可见，《中华人民共和国防震减灾法》关于地震行政处罚的规定是地震行政处罚的基本依据，也是具有最高法律效力的执行依据，任何超越基本依据范围的地震行政处罚当属无效。《中华人民共和国防震减灾法》第43、44条具体设定了地震行政处罚：
第43条规定，违反本规定，有下列行为之一的，由国务院地震行政主管部门或者县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构，责令停止违法行为，恢复原状或者采取其他补救措施；情节严重的，可以处五千元以上十万以下的罚款；造成损失的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）新建、扩建、改建建设工程，对地震监测设施或者地震观测环境造成危害，又未依法事先征得同意并采取相应措施的；
（二）破坏典型地震遗址、遗迹的。
第44条规定，违反本法第17条第三款规定，有关建设单位不进行地震安全性评价的或者不按照根据地震安全性评价结果确定的抗震设防要求进行抗震设防的，由国务院地震行政主管部门或者县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构，责令改正，处一万元以上十万以下的罚款。
上述两条的规定明确了地震行政处罚的主体、行为、种类、幅度，是赋权条款，也是限权条款，即：赋予地震主管部门地震行政处罚权，同时也限制了地震行政处罚的行为、种类、幅度。
2、地震行政处罚主体合法
行政处罚权是行政职权的一个类型，既是行政处罚主体的权利，又是行政处罚主体的义务。行政处罚的主体是我国行政管理职能分工决定的，也是由法律明确规定的，地震行政处罚的主体行使地震行政处罚权是地震主管部门依法行政、依法执法的必然要求。
《中华人民共和国行政处罚法》第15条规定：行政处罚由具有的行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。第17条规定：法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。地震行政处罚是我国行政处罚是我国行政处罚在诸行政管理领域中的重要组成部分，行使行政处罚权的法定主体必然要符合《中华人民共和国行政处罚法》的一般规定，即行政机关、受权组织；同时，地震行政处罚是地震行政管理领域中运用的一种法律手段，必须符合规范地震行政管理的基本法即《中华人民共和国防震减灾法》的具体规定。《中华人民共和国防震减灾法》第43条、第44条的规定，明确了地震行政处罚的主体，一是行政机关即国务院地震行政主管部门；二是行政机关或受权组织即县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构（据目前我国的机构设置现状，县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者有行政编制，也有非行政编制）。在此要注意；受权组织的权利来源只限于法律、行政法规、地方性法规，《中华人民共和国防震减灾法》将地震行政处罚权只授予了县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构，县级以下地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构没有得到授权。
同时，《中华人民共和国行政处罚法》第18条规定；行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第19条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。可见，行政处罚的法定主体也可以符合法定条件受托组织。具体到地震行政处罚，地震行政主管部门可以根据实际需要，在法律规定的范围内将地震行政处罚权委托给相关组织行使。在实践中，受托组织也是地震行政处罚的合法主体之一。但，就委托本质而言，委托机关负责监督受委托的组织或者机构实施的地震行政执法行为，并对行为后果负责；受委托组织在委托范围内，以委托机关名义进行地震行政执法活动，实际上，最终的名义地震行政处罚主体还是地震行政机关。
3、地震行政处罚程序合法
行政机关的行政行为无论在实质上还是程序上都应受法律制约，都应法制化，这是现代法治的要求，也是依法行政的要求。《中华人民共和国行政处罚法》第3条规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。该条充分肯定了行政处罚程序的重要性。我国目前没有专门的行政处罚程序法，但《中华人民共和国行政处罚法》第五章、第六章共25条对行政处罚程序进行了两章规定，明确了行政处罚决定的三种程序（简易程序、一般程序、听证程序）及执行程序。《地震行政执法规定》作为专门规范地震行政执法的部门规章，也专章〈第五章〉规定了地震行政执法程序，其中第25条明确了地震行政处罚的一般程序：受理立案、调查取证、决定、执行和结案。第26条到第49条分别对受理立案、调查取证、决定、执行和结案的具体操作进行了规范，从立法上保障了地震行政处罚程序有法可依，也从立法上强制要求地震行政执法人员有法必依、执法必严、违法必纠。
地震行政处罚程序合法，可以监督和控制行政机关的行政权，防止执法人员、滥施处罚，保护相对人的合权益，杜绝权大于法，人治凌驾于法治的现象。
4、地震行政处罚决定合法
行政处罚就其性质而言是一种以惩违法为目的的具有制裁性的具体行政行为。势必对违法相对人的权益予以限制、剥夺或对其科以新的义务。地震行政处罚也不例外，地震行政处罚决定直接关系到相对人的利益，地震行政处罚决定合法可以惩戒违法行为，制裁违法相对人，维护社会公共利益；地震行政处罚决定不合法，非但不能惩罚应受惩罚的行为，反而给相对人造成不应有损害，有悖行政处罚的宗旨，有违依法行政的要求。
要做到地震行政处罚决定合法，必须以事实为依据，以法律为准绳。
以事实为依据即要求事实清楚，执法人员必须查明违法事实是否存在，违法行为人是谁，违法行为应由谁管辖、违法行为是否应当予处罚。事实清楚，是地震行政处罚决定合法的基本前提。
以法律为准绳即要求处罚种类和幅度与违法事实相一致。我国法律赋予了行政执法人员一定的自由裁量权，不是说行政处罚可以听凭执法人员主观臆断，而是要求执法人员必须综合考虑相对人违法行为的动机、目的、情节轻重、危害程度、补救措施等情况，在法定幅度内确定具体罚款数额。根据《中华人民共和国防震减灾法》的规定，地震行政处罚的种类只有警告和罚款两种，罚款的幅度有5千到10万、1万到10万两种，可见地震行政处罚的种类十分有限，警告和罚款之外的处罚显然是于法无据，但罚款的幅度却很大，如何确定罚款的数额？必须遵循处罚种类和幅度与违法事实相一致。
离开合法性，效力性也无从谈起。地震行政处罚效力必须建立在地震行政处罚合法的基础上。
以上所述，只是自己一点粗浅的认识，希望通过对地震行政处罚合法性的认识，使之在地震行政执法实践过程中，认真严格做好地震行政处罚工作有一定指导作用。
参考文献：
[1]:《中华人民共和国行政处罚法》
[2]:《中华人民共和国防震减灾法》
[3]:《地震安全性评价管理条例》
[4]:《建设工程地震安全性评价结果审定及抗震设防要求确定行政许可实施细则（试行）》
《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第24条规定：“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”这是此项原则在我国行政法体系中正式确立的重要法律依据，但是由于立法规定的笼统性以及行政处罚实践的复杂性，致使行政主体在适用该原则时存在较多分歧。如何正确运用“一事不再罚”原则对行政违法行为实施有效制裁，切实保护当事人的合法权益，做到过罚相当，是当前行政法学界应着力思考的问题。
1.“一事不再罚”原则
要合理运用“一事不再罚”原则，正确理解其内涵实质十分关键[1]。
1.1“一事”的含义
所谓“一事”，也称“同一违法行为”。这里的违法行为指当事人违反行政法规范的行为，而非其它违法或违纪行为。所以“同一违法行为”就是指当事人实施了一个违反行政法规范的行为，当事人在客观上仅有一个独立完整的事实。如果个人、组织实施两个或两个以上的行为，即不存在一事不再罚的问题。理解一事这一概念需注意以下几点：
（1）同一违法行为是指一个独立的违法行为而非一次违法事件，即一个事实一个违法行为。例如，无执照商户贩卖变质食物，形式上是一个行为，但实质上构成了两个违法事实：一是无营业执照进行买卖，违反了工商管理规定；二是卖变质食物，违反了食品卫生管理规定。
（2） 同一违法行为在实施的主体上，是同一违法行为人(含法人或自然人)。如某单位违反消防设施管理规定。
（3）同一违法行为，指的是该违法行为的全貌，如果违法行为人针对该行为向处罚主体作了重大欺瞒，且该欺瞒导致外罚主体对违法行为的定性和处罚产生重大影响，则处罚主体在第一次处罚后可以根据新查明的事实情况对违法当事人追加处罚。
1.2 “不再罚”的含义
“不再罚”即行政机关不得实施两次以上行政处罚。这里的处罚是指行政处罚，但并不排除对违法行为人其他法律责任的追究，因为不同性质的法律责任是不能互相代替的，其中包括不能“以罚代刑”。由于刑事处罚与行政处罚存在差异，决定了两者可以并用，使行政处罚可以弥补刑事处罚的不足，从而消除犯罪的全部危害后果和影响，有效打击犯罪和预防犯罪[2]。
从现行法律、法规看，我国单行法律中大量存在双重适用的条款规定。比如，《行政处罚法》第二十八条规定了刑事处罚对行政处罚的吸收制度，行政拘留应当依法折抵相应刑期，罚款折抵罚金，其意在限制行政处罚和刑事处罚的重复适用，但该规定所针对的仅仅是能够为刑事处罚所吸收的同种类的人身罚和财产罚。对于行政处罚和刑事处罚的不同罚则，如吊销许可证照、责令停产停业等问题，现行法规、法规就如何衔接并未作出明确规定。
综上而言，“一事不再罚”原则是指行政机关对违法行为人的同一个违反行政法律规范的行为，不得给予两次以上的行政处罚。这种限制既适用于同一事实同一理由（一行为违反一规范）的情形，也适用于同一事实不同理由（一行为违反数规范）的情形。只要违法行为人在客观上只有一个违法事实，就只能实施一次行政处罚；其中一个行政机关实施了行政处罚，则其他行政机关不得再罚，而已实施行政处罚的行政机关也不得再次实施行政处罚。
2.“一事不再罚”原则在适用中的问题
我国存在行政处罚制度尚未充分完善、立法技术不够成熟、行政理论研究还不够细致，以及部门利益争斗等因素，各行政主体就“一事不再罚”原则在实践中的做法与法律理论的要求不以完全一致，这也就导致了行政处罚中的一些混乱、相悖状态[3]。
（1）《行政处罚法》的“一事不再罚”未明确唯一处罚主体。对几个机关都有管辖权的违反行政管理法律法规的行为该由哪个行政机关进行处罚没有明确的规定。例如有的规章法规规定对某一违法行为，可以由几个机关去处理，与此同时，无论是出于现实还是法理都不允许相对人对处罚的主体进行选择。因此，由于部门利益、权责划分不清，机关间协调不尽充分等原因，在实践中产生了由不同行政机关分别进行一次行政处罚而在事实上产生“一事多次罚”的现象。
（2）《行政处罚法》的“一事不再罚”原则未明确法律法规冲突适用规则。随着行政法制的发展与法律法规的制定与对社会关系调整、保障的日益细化，一个违反行政管理法规的行为可能会导致侵犯不同社会利益客体的后果，产生几个不同的法律责任、法律后果的现象，也就是法律法规适用的竞合。而此时如果对相对人依据不同的法律法规做出几个不同的处罚决定，就明显违反“一个行为，不得两次以上处罚”的原则。而如果只做出一项处罚决定，往往会面临一般法与一般法之间、特别法与特别法之间互无优位难以决定选择适用的难为局面。这种情况给行政主体的处罚管理提出了行政执法实践上的难题。
（3）《行政处罚法》的“一事不再罚”原则对都有处罚权、相同行政职能的不同行政主体由谁处罚、是否排斥相同的处罚无提供法定指引。由于市场经济的发达，物流、人流、资金流与智力成果大流通在全国范围内甚至世界范围内的出现，一个违法行为在一地已被一个行政主体处罚后，是否还应承担另一地另一相同职能但主体资格不同的行政主体以相同理由或依据而做出的行政处罚决定呢？确实，我国《宪法》与《行政组织法》都授权有关行政部门的行政主体资格与相应的处罚权限。他们的主体资格是法定的，并以“一主体没有实施两次处罚，他主体并不代表本主体”这种理由进行处罚，并且这种现象在现实行政管理处罚中也广泛的存在，而“一事不再罚款”原则对此似乎显得无能为力，无法判定其违法性与无效性。
3.“一事不再罚”原则在消防行政处罚中需要注意的问题
由于部分消防监督人员不能正确理解“一事不再罚”原则，或着某些违法行为具有一定的复杂性，导致相关执法人员在消防处罚中出现重复处罚或者不去处罚等情况，因此，消防执法人员应注意以下几点[4]：
1）某些行为由于某些特性容易被误认为“多事”，但实际上是“一事”。如在消防执法中，某消防安全重点单位存在重大火灾隐患，公安消防机构依法向其下发了《重大火灾隐患限期整改通知书》，到期复查时发现其未按要求整改火灾隐患，随即依法定程序下达了罚款的行政处罚决定。在复查时发现上次所提的隐患依旧未有整改，且没有出现新的火灾隐患，公安消防机构对这次提出的火灾隐患就不能再处以罚款。因为同一火灾隐患经多次提出仍拒不整改这一行为具有时间上的不间断持续性和侵害客体的同一性的特点，本质上是一事，而非多事。当然如果第一次发现的火灾隐患未及时整改而遭罚款，第二次检查时发现第一次的火灾已整改完毕，可又出现了新的火灾隐患，公安消防机构仍然可以对其不及时消除火灾隐患的新的违法行为处以罚款。
（2）某些行为实为“多事”，但在处罚上却以“一事”对待。譬如《中华人民共和国消防法》第十七条规定“生产、储存、运输、销售或者使用、销毁易燃易爆危险物品的单位、个人，必须执行国家有关消防安全的规定”，现有一易燃易爆危险品生产企业，无证擅自生产易燃易爆危险品，被公安消防机构在监督检查中查获。在调查中发现，这家企业，不但无证生产，而且销售了大量的成品，公安消防机构在对这家企业罚款时，不能对其违法的生产、储存、销售行为分别罚款，而只能把这些行为作为“一事”进行处罚，因为储存、销售是生产的牵连行为，三个违法行为间具有手段与目的的关系并构成有机整体，企业追求的是一个违法意图，只不过在实现这意图时实施多个违法行为而已。
（3）对某一违法行为，不同的法律有不同的规定。在消防法律法规中，《中华人民共和国消防法》、《中华人民共和国治安管理处罚条例》对消防违法行为的罚则都有所规定，在适用时，应强调特别法优于普通法的原则，由公安消防机构按照《消防法》的有关规定进行处罚。当然公安机关先查处的，有义务将案件移送公安消防机构的，按照《消防法》的规定处理，而不能是公安机关按照《治安管理处罚条例》处罚。
正确理解并适用“一事不再罚”原则，在消防行政处罚中具有重要的意义，既可以保证认真贯彻执行消防法，维护整个社会的消防安全，又可以真正地保护相对人的合法权益。
4.完善“一事不再罚”原则的建议
为了在行政处罚中贯彻“一事不再罚款”原则，有效解决执法中存在的管辖冲突和滥罚款、乱处罚的问题，保障当事人的合法权益，实现处罚的公正性，应当采取多种措施做好以下几项工作：
（1）以“一事不再罚”原则指导行政立法，将重叠交叉适用的行政法律规范压缩在必要的最小范围之内，并尽量避免具体法规将同一行政处罚权授予不同的行政主体的情况。
（2）要建立行政机关相互之间的配合与制约机制。现行管理体制本身一些部门的管理范围就有交叉，现行法律、法规的规定赋予一些行政机关的职权也有交叉，当同一违法行为涉及几个行政机关的管理范围，触犯了多个法律、法规规定时，实践中会发生很多问题，不是扯皮，互相推诿就是争相行使处罚权。为此，加强行政机关相互之间的配合及相互之间的监督制约关系，可以有效地避免上述现象的发生。
（3）端正行政执法机关和执法人员的执法观念，提高执法人员的执法素质，强化行政处罚的目的教育，根本杜绝重复处罚的主观故意。
（4）完善行政复议和行政诉讼等救济制度，使行政相对人在遭受不合法的一事多罚的情况下，可使自己的合法权益得到补救，从而实现处罚公正。
参考文献：
[1]马怀德．行政法与行政诉讼法[M]．北京：中国法制出版社，2000．
上述当然并未穷尽所有由环境法律和行政法规设定的所谓“环境行政处罚”种类，但上述行为是否从性质上真的全都属于行政处罚？是否符合我国的《行政处罚法》设置的实体标准与程序标准？这样大量的环境行政处罚种类和方式的设置是否都符合环境管理的科学规律？是否达到了处罚设置的功能和目的？改变目前环境立法处罚种类设置的混乱和无效率，将对准确认定环境行政违法行为，保证环境行政处罚的准确适用，提高环境管理效率和效果有着重要意义。
2界定环境行政处罚种类与其他行政行为
由于大量的环境立法并没能从行政法理上准确把握住行政处罚的内在特性，而一概在“罚则”或“法律责任”章目之下给予笼统规定，致使理论认识和环境执法都对环境行政处罚和其他行政行为的边界存在一定模糊性。如果环境行政机关作出的行为属于环境行政处罚，那么行政机关就必须遵循《行政处罚法》所规定的处罚法定、事先告知、举行听证等要求，如果进入行政诉讼，人民法院同样将按《行政处罚法》的标准来作合法性审查。如果行政机关作出的行为不属于行政处罚，而属于其他行政行为，那么它就受其他法的调整，如《行政许可法》或未来制定的《行政强制法》调整。因此首先界定环境行政处罚与非行政处罚之界限，不仅为行政法理问题，更关乎环境行政执法实践。
2.1环境行政处罚与行政强制措施
行政强制措施系指国家行政机关为了维护和实施行政管理秩序，预防与制止社会危害事件与违法行为的发生与存在，依照法律、法规规定，针对特定公民、法人或者其他组织的人身、行为及财产进行临时约束或处置的限权性强制行为。行政处罚与行政强制措施的主要区别在于：行政处罚是一种制裁，而行政强制措施是一种保障；行政处罚是一种最终处理的行为，而行政强制措施是临时性的程序行为。
根据这一界线，我们就会发现，在本文第一部分所初列的“环境行政处罚”形式中，有些则不属于“环境行政处罚”，而是“环境行政强制措施”。如《清洁生产促进法》第27条“产品和包装物的强制回收制度”；《固体废物污染防治法》第46条“指定单位按照国家有关规定代为处置”；《水污染防治法》第21条规定“在生活饮用水源受到严重污染，威胁供水安全等紧急情况下，环境保护部门应当报经同级人民政府批准，采取强制性的应急措施”等。
2.2环境行政处罚与环境行政执行罚
行政执行罚系指因当事人拒不履行已经生效的行政处理决定(包括行政处罚决定)，行政机关依法对其实施另一个处罚，以迫使当事人自觉履行，直到达到前一处理决定被履行时为止。从目的上说，行政处罚是旨在直接制裁一种违法，而行政执行罚是为了迫使当事人履行前一个处理决定而实施的保障性措施；从行为持续性上看，行政处罚是一次性的，而行政执行罚是持续性的；从行为性质上说，行政处罚属于“基础行为”，行政执行罚则属于“执行行为”，两种行为所处的行为范围领域是不同的；从被规制的法律上看，行政处罚受《行政处罚法》的调整，而行政执行罚则受将要制定的《行政强制法》的调整。
由此可以分析，本文第一题所列“征收滞纳金”“交纳滞纳金”从本质上属于行政执行罚，因为它们都是当事人因不履行前一行政法上义务而引起的后果。
2.3环境行政处罚与责令纠正违法
当发现当事人有违法情景时，行政机关在对他依法实施行政处罚时，同时有权利和责任责令当事人纠正违法，这是《行政处罚法》第23条所明文要求的。但是，实施行政处罚与责令纠正环境违法完全是两类不同的行为，彼此之间的主要区别在于：行政处罚是对违法行为人的一种制裁，而责令纠正违法是对违法状态的一种处理；行政处罚是对违法行为人的一种惩罚，而责令纠正违法是对违法现状的一种修复；从行为属性上讲，责令纠正违法是一种行政命令行为，不属于行政处罚行为。
鉴上，在本文中所列的“采取补救措施”“责令停止建设”“责令停止使用”“责令停止开垦”“排除妨碍”等均不属于环境行政处罚，而属“责令纠正违法”之行为范畴。在实践中，有的环境行政机关在《行政处罚决定书》中将责令纠正违法作为一种处罚的种类表达，则是错误的。
3矫正环境行政处罚中罚款设置的泛化
我国每一部有关环境保护的法律、法规中几乎都有“罚款”这一行政处罚方式的规定。当然，罚款较之停产、停业和吊销许可证处罚对行为人的影响相对较小；但环境行政处罚中罚款设置泛化原因之一则是非正当化的立法取向(如增加部门收入)，加上有些罚款设置本身也不符合环境管理的科学规律，导致罚款设定低效益或者无效益，威慑功能受到限制，有必要给予矫正。
3.1矫正罚款设置中的非公正性
环境法律法规中虽设置了大量的“罚款”处罚方式，但细究之下，部分内容设置有待补充和完善。不妨举例说明：《排污费使用和管理条例》第21条规定：排污者未按照规定缴纳排污费的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门依据职权责令限期缴纳；逾期拒不缴纳的，应处缴纳排污费数额1倍以上3倍以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令停产、停业整顿。但在实践过程中，违反排污收费行为的罚款数量是各不相同的，小到几百元钱，多至上万元，如果一概以罚款1～3倍而论，有时罚款数额差距则很大，易造成处罚不公正等现象的出现。这种情况下，应进一步明确罚款范围，可借鉴《刑法》的立法，将罚款范围分为几个层次，即对于逾期拒不缴纳排污费的，排污费数额在10万元以下的，处以应缴纳排污费数额2～3倍的罚款；排污费数额在10万元以上100万元以下的，处以应缴纳排污费数额1～2倍的罚款；排污费数额在100万元以上的，处以应缴纳排污费数额1倍的罚款，
3.2增强罚款设置的威慑性和代价性
环境立法中罚款设置的泛化和缺陷已经降低了罚款设置的威慑性和代价性，甚至罚款凭证成为行为人继续从事违法行为的合法通行证。如罚款设置存在的普遍现象是部分处罚的额度太低，一般罚款额在20万元以下。有的大型造纸企业治污设施每日运行费用在10万元左右，而法律规定的处罚额度仅10万元，企业宁愿受罚也不愿正常运转治理设施，违法成本低、守法成本高、执法成本更高，严重影响了执法力度。
对严重的环境违法行为和连续的环境违法行为应尽量避免轻易设置罚款，转而使用能力罚，可以选择适用责令停产停业或者暂扣许可证、执照的处罚，直接督促行为人改正违法行为，直至违法行为消除，这对于提高行政执法的实际效果具有重要意义。同时，为行为人适时恢复原来的行为或者资格、能力留有一定的余地，避免简单处以罚款所产生的罚款凭证成为行为人继续从事违法行为的合法通行证的情形。
4完善行政处罚之间及与非行政处罚的关系
科学合理的行政处罚种类应当是让每一种处罚方式都能承担最符合其设置目的之职能而使环境行政处罚方式和非行政处罚方式形成系统性和协调性，这也是保证环境行政处罚有效运行的前置条件，从该角度出发，应对下列两个方面给予完善。
4.1设置“通报批评”这一申诫罚种类
我国《行政处罚法》第8条将行政处罚的种类列为七种，即：警告、罚款、没收违法所得或非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证和执照、行政拘留、其他行政处罚，而“其他行政处罚”这一特殊的种类必须由法律和行政法规直接规定，显然“通报批评”未被列入《行政处罚法》第8条，也没有被环境法律、行政法规创设。但问题在于，在现实中却有不少行政法规以下的规范，如地方性法规，直接规定了“通报批评”或“在媒体上公开”等，如《河北省环境保护条例》第12条。
本文以为，从以下原因考虑可通过环境法律和行政法规设置这一申诫罚形式：(1)“警告”的处罚方式《行政处罚法》已将其列为第一种处罚种类，作为申诫罚与“通报批评”具有相同或雷同的处罚功能；(2)对当前部分地方立法对“通报批评”的“违法”创设也可通过上位环境法律法规的设置给予解决；(3)“通报批评”作为精神罚或者影响声誉罚，是环境行政机关向违法者发出警戒，申明其有违法行为，从而对违法者名誉、荣誉、信誉等施加影响。这种处罚方式对于纠正环境污染危害较小，或者初次环境违法行为具有适用价值。
4.2体现行政处罚现差别及与非行政处罚的连续
目前环境行政处罚种类之间地设置缺乏差别性，没有区分不同环境违法行为的个性，如几乎凡环境违法行为均不加以区别的设置了罚款。此外，一些非行政处罚方式，特别是责令停止违法行为，缺乏后续监督和处罚或设置连续性的处罚方式不当，如根据《环境保护法》第39条的规定，对逾期未完成治理任务的单位，可以罚款，或者责令停业关闭。该条设置的罚款方式并不科学，对于限期治理没有达标者给予罚款的后续处罚设置，显然又陷入为罚款而罚款的误区，难以体现出行政处罚的功能和效用。
