（一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,全面贯彻落实科学发展观，以满足老年人基本养老服务需求为重点，逐步建立健全以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充，体现城乡不同特点的多元化、多层次、多形式养老服务体系。
（二）基本原则
政府主导，社会参与。以政府投入为支撑，以政策扶持为导向，积极鼓励社会力量参与养老服务，形成发展养老服务事业的合力。
突出重点，循序渐进。重点满足集中供养对象以及中低收入失能、半失能老人、高龄老人、空巢老人和重度残疾老人的照料和护理需求，不断拓展服务对象和扩大服务范围，逐步提高老年群体的受惠率。
因地制宜，量力而行。立足本地实际，科学制定发展规划,整合各类有效资源，统筹城乡养老事业协调发展，逐步建立布局合理，种类齐全，功能多样的养老服务网络。
建管并重，规范管理。建立健全加快养老服务业发展的各项政策措施、标准体系和规章制度，推动养老服务业健康、规范、有序发展。
（三）总体目标
到“十二五”末，全市基本建立布局合理、规模适度、功能完善，覆盖城乡的养老服务新格局。力争实现养老机构床位数达到每千名老人40张以上，其中城市养老机构中，社会办养老机构床位数所占比重达到50%以上。在城市，70%以上的社区建立社区养老服务站和养老服务信息网络平台，80%以上的街道建立社区养老服务中心。在农村，80%的建制村建立社区综合服务设施，80%的乡镇建立有养老服务设施的社区综合服务中心。农村五保对象、孤老优抚对象集中供养率达到70%以上。全市40%的敬老院改造成农村养老服务中心。
二、加快推进养老服务体系建设的主要任务
（一）加快居家养老服务体系建设
1.加快建立居家养老服务网络。按照统一名称、标准、标识的要求，在城市街道、社区建立居家养老服务中心（站）。以社区为依托，普遍建立“养老服务热线”、居家养老呼叫服务网络等信息沟通求助渠道，为居家老人提供家政服务、生活照料、康复护理、文化娱乐和精神慰藉等服务。有条件的农村社区也应开展相关服务。加快居家养老服务信息平台建设，逐步将社区的养老机构、居家养老服务站、日间照料中心等资源整合纳入到统一的社区信息化服务平台,并与120、110、119等信息平网,及时处理老人的咨询等服务请求信息。
2.加快社区养老服务设施建设。在新建居民小区、旧城改造和社区整合时，要将养老服务设施作为公共服务配套设施同步规划、同步建设，同步交付使用，使用面积一般不得少于300平方米；在社区公共服务设施建设时，要按照功能整合、配套完善的要求予以统筹考虑。同时通过新建、购买、租赁或改扩建现有“星光老年之家”、老年活动中心（室）等相关公共服务设施的办法，多渠道解决社区养老服务设施缺乏问题。
3、鼓励社会力量参与居家养老服务。积极采取政府购买服务、加大资金补助、提供服务场所、实行税费减免等优惠扶持政策,引导和鼓励社会中介组织、家政服务企业等参与居家养老服务。将街道、社区创办的非营利性居家养老服务机构纳入社会公益性岗位，重点解决持《就业失业登记证》的就业困难人员实现就业。
（二）大力支持民办养老服务机构建设
1、支持社会力量兴办养老机构。按照“谁投资、谁管理、谁受益”的原则,建立公开、平等、规范的养老服务业准入机制。通过税费优惠、资金补贴等扶持政策，积极引进国内外资金，鼓励支持企事业单位、集体组织、民间组织、慈善机构以及个人等社会力量，以独资、合资、合作等多种形式兴办养老机构。鼓励和支持社会资本投资兴办以老年人为对象的老年生活照顾、精神慰藉、家政服务、心理咨询、康复服务、简单就医、水电维修、紧急求援等养老服务业，为居家养老的老年人提供养老服务。大力发展养老产业，形成多种力量发展社会化养老服务业的新格局。
2、民办养老服务机构接收安置城镇“三无”老人、农村“五保”人员的，市、县（市）、区两级财政按规定标准将其生活、医疗等补助经费转入民办养老服务机构，用于支付其生活、医疗、照料服务等所需费用，不足部分，由县（市）、区政府给予适当补助。
3、支持民办养老服务机构开展社会化医疗卫生服务。民办养老服务机构所办医疗机构已取得执业许可证，并符合定点医疗机构资格条件的，经申请批准后，可纳入城镇职工基本医疗保险定点范围。
（三）推进公办示范性养老机构建设
“十二五”期间，市及各县（市）采取新建、改扩建、购置等方式，整合现有医院、学校、培训中心等资源，分别建成一所公办示范性养老机构，提高全市机构养老服务整体水平。改革现有管理体制和运营方式，积极引导社会力量参与，委托各类专业化、非营利性社会组织负责运营管理。公办养老机构在满足孤老优抚对象、农村五保对象、城镇“三无”老人和低收入高龄、失能等特殊困难老人服务需求的同时，可适当兼顾其他有养老需求的社会老人。利用国有资产兴办的农村敬老院，应依法办理事业单位法人登记。
（四）建立全市高龄老人津贴制度
建立并逐步完善高龄老人津贴制度，重点对80岁以上的老人发放高龄津贴。市区从2012年起对年满80周岁的高龄老人，每人每年发放300元；100周岁以上的，每人每年发放3600元。所需经费由市、区两级财政按3:7比例分担。各县（市）可参照市区标准执行。
三、推进措施
（一）完善落实优惠政策。各级各部门要认真落实国家和省有关老年服务机构建设的扶持政策。优先保障养老机构建设用地，对各类投资主体新建、改建、扩建的养老服务项目和养老服务设施，要优先予以立项；对新办的养老机构建设用地，采用划拨方式优先供地。划拨方式取得的土地使用权不得用于其它用途。乡镇公益性的养老机构建设用地，经依法批准可以使用集体所有的土地。养老机构提供的养老服务收入按规定免征营业税；非营利性养老机构按规定免征企业所得税；福利性、非营利性的养老机构免征其自用房产、土地的房产税、城镇土地使用税；养老机构纳税确有困难的，经报批可减免房产税和城镇土地使用税。免征建设养老机构的征地管理费，免收或减收兴办养老机构设施建设的城市基础设施配套费等相关费用。非营利性养老机构的水、电、暖、燃气管线（管道）工程和用水、用电、用气（管道燃气）、取暖、电话、有线（数字）电视、宽带互联网等费用，按居民收费标准或服务价格执行。养老机构免收有线（数字）电视入网费，减半收取视听维护费；免收电话、宽带互联网入网费，通讯费给予适当减免；免收电表、水表接入费。企业通过公益性社会团体或政府部门，用于福利性、非营利性养老机构捐赠支出在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除；对个人通过公益性社会团体和政府部门向福利性、非营利性养老机构的捐赠，在缴纳个人所得税前准予全额扣除。金融部门要加大对社会办养老机构信贷支持力度，放宽贷款条件，提供优惠利率。
（二）加大政府投入力度。各级政府应逐步加大对养老服务体系建设投入力度，建立逐年增加的财政保障机制和福利公益金投入机制，将养老服务体系建设所需经费列入同级财政预算。对市区建立居家养老服务站开展居家养老服务工作的社区，由市财政一次性给予2万元服务站设备购置补助。实施政府为生活不能自理的70周岁以上困难老人购买居家养老服务费，购买服务标准每人每月100元。经费由市、区财政按3:7比例分担。居家养老服务站的日常运行经费由市财政给予每个每年5000元补助，不足部分由区财政承担。县（市）补助标准由各县（市）确定。加大对民办养老服务机构的财政补助。市区用房自建的非营利性民办养老服务机构，床位数达到50张（含）以上，取得《社会养老服务机构设置批准书》和《民办非企业单位》证书并投入使用后，入住率平均在60%以上的，按照核定的床位数给予每个床位2000元一次性补助。并对民办养老机构根据实际入住人数，给予每人每月100元运营补贴。所需经费由市、区两级财政按3:7比例负担。县（市）补助标准由各县（市）自行确定并由本级财政承担。
（三）进一步规范行业管理。各级民政部门要加强养老服务机构的管理，国家、社会组织和个人兴办养老机构应向所在地县级以上民政部门提出申请，由受理申请的民政部门予以认定。要依据住房和城乡建设部、民政部的《老年人建筑设计规范》和民政部《老年人社会福利机构基本规范》，研究制定老年人服务机构建设、护理服务、设施管理、机构运营等各项服务标准和管理制度，做到管理有办法，建筑设计有标准，检查监督有依据。加快养老机构信息化建设，建立全市养老机构信息管理系统。加强行业指导和行业自律，建立健全社会化养老服务评估、评审制度，构建服务质量监控体系。各级政府要加强对各类收费的监督检查，严肃查处对养老机构乱收费、乱摊派、乱罚款行为。
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,全面贯彻落实科学发展观，以满足老年人基本养老服务需求为重点，逐步建立健全以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充，体现城乡不同特点的多元化、多层次、多形式养老服务体系。
（二）基本原则
政府主导，社会参与。以政府投入为支撑，以政策扶持为导向，积极鼓励社会力量参与养老服务，形成发展养老服务事业的合力。
突出重点，循序渐进。重点满足集中供养对象以及中低收入失能、半失能老人、高龄老人、空巢老人和重度残疾老人的照料和护理需求，不断拓展服务对象和扩大服务范围，逐步提高老年群体的受惠率。
因地制宜，量力而行。立足本地实际，科学制定发展规划,整合各类有效资源，统筹城乡养老事业协调发展，逐步建立布局合理，种类齐全，功能多样的养老服务网络。
建管并重，规范管理。建立健全加快养老服务业发展的各项政策措施、标准体系和规章制度，推动养老服务业健康、规范、有序发展。
（三）总体目标
到“十二五”末，全市基本建立布局合理、规模适度、功能完善，覆盖城乡的养老服务新格局。力争实现养老机构床位数达到每千名老人40张以上，其中城市养老机构中，社会办养老机构床位数所占比重达到50%以上。在城市，70%以上的社区建立社区养老服务站和养老服务信息网络平台，80%以上的街道建立社区养老服务中心。在农村，80%的建制村建立社区综合服务设施，80%的乡镇建立有养老服务设施的社区综合服务中心。农村五保对象、孤老优抚对象集中供养率达到70%以上。全市40%的敬老院改造成农村养老服务中心。
二、加快推进养老服务体系建设的主要任务
（一）加快居家养老服务体系建设
1.加快建立居家养老服务网络。按照统一名称、标准、标识的要求，在城市街道、社区建立居家养老服务中心（站）。以社区为依托，普遍建立“养老服务热线”、居家养老呼叫服务网络等信息沟通求助渠道，为居家老人提供家政服务、生活照料、康复护理、文化娱乐和精神慰藉等服务。有条件的农村社区也应开展相关服务。加快居家养老服务信息平台建设，逐步将社区的养老机构、居家养老服务站、日间照料中心等资源整合纳入到统一的社区信息化服务平台,并与120、110、119等信息平网,及时处理老人的咨询等服务请求信息。
2.加快社区养老服务设施建设。在新建居民小区、旧城改造和社区整合时，要将养老服务设施作为公共服务配套设施同步规划、同步建设，同步交付使用，使用面积一般不得少于300平方米；在社区公共服务设施建设时，要按照功能整合、配套完善的要求予以统筹考虑。同时通过新建、购买、租赁或改扩建现有“星光老年之家”、老年活动中心（室）等相关公共服务设施的办法，多渠道解决社区养老服务设施缺乏问题。
3、鼓励社会力量参与居家养老服务。积极采取政府购买服务、加大资金补助、提供服务场所、实行税费减免等优惠扶持政策,引导和鼓励社会中介组织、家政服务企业等参与居家养老服务。将街道、社区创办的非营利性居家养老服务机构纳入社会公益性岗位，重点解决持《就业失业登记证》的就业困难人员实现就业。
（二）大力支持民办养老服务机构建设
1、支持社会力量兴办养老机构。按照“谁投资、谁管理、谁受益”的原则,建立公开、平等、规范的养老服务业准入机制。通过税费优惠、资金补贴等扶持政策，积极引进国内外资金，鼓励支持企事业单位、集体组织、民间组织、慈善机构以及个人等社会力量，以独资、合资、合作等多种形式兴办养老机构。鼓励和支持社会资本投资兴办以老年人为对象的老年生活照顾、精神慰藉、家政服务、心理咨询、康复服务、简单就医、水电维修、紧急求援等养老服务业，为居家养老的老年人提供养老服务。大力发展养老产业，形成多种力量发展社会化养老服务业的新格局。
2、民办养老服务机构接收置城镇“三无”老人、农村“五保”人员的，市、县（市）、区两级财政按规定标准将其生活、医疗等补助经费转入民办养老服务机构，用于支付其生活、医疗、照料服务等所需费用，不足部分，由县（市）、区政府给予适当补助。
3、支持民办养老服务机构开展社会化医疗卫生服务。民办养老服务机构所办医疗机构已取得执业许可证，并符合定点医疗机构资格条件的，经申请批准后，可纳入城镇职工基本医疗保险定点范围。
（三）推进公办示范性养老机构建设
“十二五”期间，市及各县（市）采取新建、改扩建、购置等方式，整合现有医院、学校、培训中心等资源，分别建成一所公办示范性养老机构，提高全市机构养老服务整体水平。改革现有管理体制和运营方式，积极引导社会力量参与，委托各类专业化、非营利性社会组织负责运营管理。公办养老机构在满足孤老优抚对象、农村五保对象、城镇“三无”老人和低收入高龄、失能等特殊困难老人服务需求的同时，可适当兼顾其他有养老需求的社会老人。利用国有资产兴办的农村敬老院，应依法办理事业单位法人登记。
（四）建立全市高龄老人津贴制度
建立并逐步完善高龄老人津贴制度，重点对80岁以上的老人发放高龄津贴。市区从2012年起对年满80周岁的高龄老人，每人每年发放300元；100周岁以上的，每人每年发放3600元。所需经费由市、区两级财政按3:7比例分担。各县（市）可参照市区标准执行。
三、推进措施
（一）完善落实优惠政策。各级各部门要认真落实国家和省有关老年服务机构建设的扶持政策。优先保障养老机构建设用地，对各类投资主体新建、改建、扩建的养老服务项目和养老服务设施，要优先予以立项；对新办的养老机构建设用地，采用划拨方式优先供地。划拨方式取得的土地使用权不得用于其它用途。乡镇公益性的养老机构建设用地，经依法批准可以使用集体所有的土地。养老机构提供的养老服务收入按规定免征营业税；非营利性养老机构按规定免征企业所得税；福利性、非营利性的养老机构免征其自用房产、土地的房产税、城镇土地使用税；养老机构纳税确有困难的，经报批可减免房产税和城镇土地使用税。免征建设养老机构的征地管理费，免收或减收兴办养老机构设施建设的城市基础设施配套费等相关费用。非营利性养老机构的水、电、暖、燃气管线（管道）工程和用水、用电、用气（管道燃气）、取暖、电话、有线（数字）电视、宽带互联网等费用，按居民收费标准或服务价格执行。养老机构免收有线（数字）电视入网费，减半收取视听维护费；免收电话、宽带互联网入网费，通讯费给予适当减免；免收电表、水表接入费。企业通过公益性社会团体或政府部门，用于福利性、非营利性养老机构捐赠支出在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除；对个人通过公益性社会团体和政府部门向福利性、非营利性养老机构的捐赠，在缴纳个人所得税前准予全额扣除。金融部门要加大对社会办养老机构信贷支持力度，放宽贷款条件，提供优惠利率。
（二）加大政府投入力度。各级政府应逐步加大对养老服务体系建设投入力度，建立逐年增加的财政保障机制和福利公益金投入机制，将养老服务体系建设所需经费列入同级财政预算。对市区建立居家养老服务站开展居家养老服务工作的社区，由市财政一次性给予2万元服务站设备购置补助。实施政府为生活不能自理的70周岁以上困难老人购买居家养老服务费，购买服务标准每人每月100元。经费由市、区财政按3:7比例分担。居家养老服务站的日常运行经费由市财政给予每个每年5000元补助，不足部分由区财政承担。县（市）补助标准由各县（市）确定。加大对民办养老服务机构的财政补助。市区用房自建的非营利性民办养老服务机构，床位数达到50张（含）以上，取得《社会养老服务机构设置批准书》和《民办非企业单位》证书并投入使用后，入住率平均在60%以上的，按照核定的床位数给予每个床位2000元一次性补助。并对民办养老机构根据实际入住人数，给予每人每月100元运营补贴。所需经费由市、区两级财政按3:7比例负担。县（市）补助标准由各县（市）自行确定并由本级财政承担。
（三）进一步规范行业管理。各级民政部门要加强养老服务机构的管理，国家、社会组织和个人兴办养老机构应向所在地县级以上民政部门提出申请，由受理申请的民政部门予以认定。要依据住房和城乡建设部、民政部的《老年人建筑设计规范》和民政部《老年人社会福利机构基本规范》，研究制定老年人服务机构建设、护理服务、设施管理、机构运营等各项服务标准和管理制度，做到管理有办法，建筑设计有标准，检查监督有依据。加快养老机构信息化建设，建立全市养老机构信息管理系统。加强行业指导和行业自律，建立健全社会化养老服务评估、评审制度，构建服务质量监控体系。各级政府要加强对各类收费的监督检查，严肃查处对养老机构乱收费、乱摊派、乱罚款行为。
（四）加强专业队伍建设。建立健全以培养、评价、使用、激励为主要内容的政策措施和制度保障，不断提高养老服务队伍的职业道德、服务水平和专业技能。加强对养老服务机构主要负责人的选用和培训工作，建立考核和责任追究制度。严格执行《养老护理员国家职业标准》，加强各类养老机构管理人员、护理人员职业技能培训，将其纳入城乡就业培训体系，各类养老机构养老护理员一律持证上岗。鼓励有条件的高等院校和中等职业学校开设养老服务相关专业或课程。积极开发社区养老服务公益性岗位，引导大中专毕业生、零就业家庭人员、城乡低保人员及其他就业困难人员从事养老服务。大力发展养老服务志愿者队伍，探索建立义工服务时间储备制度互动服务机制。
按照党的十精神和十八届三中全会关于整合城乡居民基本养老保险制度的要求，依据《中华人民共和国社会保险法》有关规定，在总结新型农村社会养老保险（以下简称新农保）和城镇居民社会养老保险（以下简称城居保）试点经验的基础上，国务院决定，将新农保和城居保两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险（以下简称城乡居民养老保险）制度。现提出以下意见：
一、指导思想
高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，贯彻落实党中央和国务院的各项决策部署，按照全覆盖、保基本、有弹性、可持续的方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面推进和不断完善覆盖全体城乡居民的基本养老保险制度，充分发挥社会保险对保障人民基本生活、调节社会收入分配、促进城乡经济社会协调发展的重要作用。
二、任务目标
坚持和完善社会统筹与个人账户相结合的制度模式，巩固和拓宽个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的资金筹集渠道，完善基础养老金和个人账户养老金相结合的待遇支付政策，强化长缴多得、多缴多得等制度的激励机制，建立基础养老金正常调整机制，健全服务网络，提高管理水平，为参保居民提供方便快捷的服务。“十二五”末，在全国基本实现新农保和城居保制度合并实施，并与职工基本养老保险制度相衔接。2020年前，全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度，与社会救助、社会福利等其他社会保障政策相配套，充分发挥家庭养老等传统保障方式的积极作用，更好保障参保城乡居民的老年基本生活。
三、参保范围
年满16周岁（不含在校学生），非国家机关和事业单位工作人员及不属于职工基本养老保险制度覆盖范围的城乡居民，可以在户籍地参加城乡居民养老保险。
四、基金筹集
城乡居民养老保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。
（一）个人缴费
参加城乡居民养老保险的人员应当按规定缴纳养老保险费。缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元12个档次，省（区、市）人民政府可以根据实际情况增设缴费档次，最高缴费档次标准原则上不超过当地灵活就业人员参加职工基本养老保险的年缴费额，并报人力资源社会保障部备案。人力资源社会保障部会同财政部依据城乡居民收入增长等情况适时调整缴费档次标准。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。
（二）集体补助
有条件的村集体经济组织应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定，鼓励有条件的社区将集体补助纳入社区公益事业资金筹集范围。鼓励其他社会经济组织、公益慈善组织、个人为参保人缴费提供资助。补助、资助金额不超过当地设定的最高缴费档次标准。
（三）政府补贴
政府对符合领取城乡居民养老保险待遇条件的参保人全额支付基础养老金，其中，中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。
地方人民政府应当对参保人缴费给予补贴，对选择最低档次标准缴费的，补贴标准不低于每人每年30元；对选择较高档次标准缴费的，适当增加补贴金额；对选择500元及以上档次标准缴费的，补贴标准不低于每人每年60元，具体标准和办法由省（区、市）人民政府确定。对重度残疾人等缴费困难群体，地方人民政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。
五、建立个人账户
国家为每个参保人员建立终身记录的养老保险个人账户，个人缴费、地方人民政府对参保人的缴费补贴、集体补助及其他社会经济组织、公益慈善组织、个人对参保人的缴费资助，全部记入个人账户。个人账户储存额按国家规定计息。
六、养老保险待遇及调整
城乡居民养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金构成，支付终身。
（一）基础养老金
中央确定基础养老金最低标准，建立基础养老金最低标准正常调整机制，根据经济发展和物价变动等情况，适时调整全国基础养老金最低标准。地方人民政府可以根据实际情况适当提高基础养老金标准；对长期缴费的，可适当加发基础养老金，提高和加发部分的资金由地方人民政府支出，具体办法由省（区、市）人民政府规定，并报人力资源社会保障部备案。
（二）个人账户养老金
个人账户养老金的月计发标准，目前为个人账户全部储存额除以139（与现行职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同）。参保人死亡，个人账户资金余额可以依法继承。
七、养老保险待遇领取条件
参加城乡居民养老保险的个人，年满60周岁、累计缴费满15年，且未领取国家规定的基本养老保障待遇的，可以按月领取城乡居民养老保险待遇。
新农保或城居保制度实施时已年满60周岁，在本意见印发之日前未领取国家规定的基本养老保障待遇的，不用缴费，自本意见实施之月起，可以按月领取城乡居民养老保险基础养老金；距规定领取年龄不足15年的，应逐年缴费，也允许补缴，累计缴费不超过15年；距规定领取年龄超过15年的，应按年缴费，累计缴费不少于15年。
城乡居民养老保险待遇领取人员死亡的，从次月起停止支付其养老金。有条件的地方人民政府可以结合本地实际探索建立丧葬补助金制度。社会保险经办机构应每年对城乡居民养老保险待遇领取人员进行核对；村（居）民委员会要协助社会保险经办机构开展工作，在行政村（社区）范围内对参保人待遇领取资格进行公示，并与职工基本养老保险待遇等领取记录进行比对，确保不重、不漏、不错。
八、转移接续与制度衔接
参加城乡居民养老保险的人员，在缴费期间户籍迁移、需要跨地区转移城乡居民养老保险关系的，可在迁入地申请转移养老保险关系，一次性转移个人账户全部储存额，并按迁入地规定继续参保缴费，缴费年限累计计算；已经按规定领取城乡居民养老保险待遇的，无论户籍是否迁移，其养老保险关系不转移。
城乡居民养老保险制度与职工基本养老保险、优抚安置、城乡居民最低生活保障、农村五保供养等社会保障制度以及农村部分计划生育家庭奖励扶助制度的衔接，按有关规定执行。
九、基金管理和运营
将新农保基金和城居保基金合并为城乡居民养老保险基金，完善城乡居民养老保险基金财务会计制度和各项业务管理规章制度。城乡居民养老保险基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、独立核算，任何地区、部门、单位和个人均不得挤占挪用、虚报冒领。各地要在整合城乡居民养老保险制度的基础上，逐步推进城乡居民养老保险基金省级管理。
城乡居民养老保险基金按照国家统一规定投资运营，实现保值增值。
十、基金监督
各级人力资源社会保障部门要会同有关部门认真履行监管职责，建立健全内控制度和基金稽核监督制度，对基金的筹集、上解、划拨、发放、存储、管理等进行监控和检查，并按规定披露信息，接受社会监督。财政部门、审计部门按各自职责，对基金的收支、管理和投资运营情况实施监督。对虚报冒领、挤占挪用、贪污浪费等违纪违法行为，有关部门按国家有关法律法规严肃处理。要积极探索有村（居）民代表参加的社会监督的有效方式，做到基金公开透明，制度在阳光下运行。
十一、经办管理服务与信息化建设
省（区、市）人民政府要切实加强城乡居民养老保险经办能力建设，结合本地实际，科学整合现有公共服务资源和社会保险经办管理资源，充实加强基层经办力量，做到精确管理、便捷服务。要注重运用现代管理方式和政府购买服务方式，降低行政成本，提高工作效率。要加强城乡居民养老保险工作人员专业培训，不断提高公共服务水平。社会保险经办机构要认真记录参保人缴费和领取待遇情况，建立参保档案，按规定妥善保存。地方人民政府要为经办机构提供必要的工作场地、设施设备、经费保障。城乡居民养老保险工作经费纳入同级财政预算，不得从城乡居民养老保险基金中开支。基层财政确有困难的地区，省市级财政可给予适当补助。
各地要在现有新农保和城居保业务管理系统基础上，整合形成省级集中的城乡居民养老保险信息管理系统，纳入“金保工程”建设，并与其他公民信息管理系统实现信息资源共享；要将信息网络向基层延伸，实现省、市、县、乡镇（街道）、社区实时联网，有条件的地区可延伸到行政村；要大力推行全国统一的社会保障卡，方便参保人持卡缴费、领取待遇和查询本人参保信息。
十二、加强组织领导和政策宣传
地方各级人民政府要充分认识建立城乡居民养老保险制度的重要性，将其列入当地经济社会发展规划和年度目标管理考核体系，切实加强组织领导；要优化财政支出结构，加大财政投入，为城乡居民养老保险制度建设提供必要的财力保障。各级人力资源社会保障部门要切实履行主管部门职责，会同有关部门做好城乡居民养老保险工作的统筹规划和政策制定、统一管理、综合协调、监督检查等工作。
（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持科学发展观，树立“以人为本、全面关怀、重点照顾”理念，以满足中低收入老年群体基本养老服务需求为重点，加快推进养老服务社会化、专业化和标准化建设，逐步建立健全与我市人口老龄化发展趋势相适应、与经济社会发展水平相协调、与老龄人口多元化需求和未来高水平要求相一致，体现城乡不同特点、具有特色的服务方式多样化、业态功能多层次、投入主体多元化的养老服务新体系。
（二）基本原则。坚持政府主导与社会参与相结合。切实履行政府在规划指导、政策扶持、市场培育和监督管理等方面的职责，以政府公共财政投入为支撑，以政策扶持为导向，鼓励社会力量积极参与养老服务体系建设。通过发挥政府主导作用，努力形成政策推动与需求拉动相结合、公共投入与社会资本相补充、居家养老与机构养老相辅助的养老服务新体系。坚持因地制宜与统筹规划相结合。立足于我市人口规模和经济社会发展实际，科学制定养老服务发展规划，将养老服务体系建设统一纳入市、县（区）国民经济和社会发展“十二五”规划，整合各类有效资源，优化设施空间布局，统筹城乡养老事业发展，逐步建立布局合理、种类齐全、功能多样的社会养老服务网络。坚持有序建设和规范管理相结合。以区域老龄人口基数为基础，从现实需要出发，有序建设县区、乡（镇、办事处）、村社区养老服务机构和老年人服务机构场所，按照行业标准和技术规范加强指导，提高养老服务管理水平，建立健全各种养老服务政策措施和规章制度，推进全市养老事业科学、健康、有序、快速发展。
（三）目标任务。到“十二五”末，全市基本建立以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充，覆盖城乡、布局合理、功能完善的养老服务新格局。力争到2015年全市养老机构床位数达到每千名老年人40张，其中在城市养老机构中，社会办养老机构床位数所占比例达到50%以上。在城市，70%以上的社区建立社区养老服务站，80%以上的街道建立社区养老服务中心。在农村，80%的建制村建立社区综合服务设施，80%的乡镇建立有养老服务设施的社区综合服务中心，农村五保对象、孤老优抚对象集中供养率达到70%以上，全市40%的敬老院改造成农村综合养老服务中心。
二、加快建立完善基本养老保障体系
（四）完善城乡养老保险制度。在城镇，完善城镇职工基本养老保险省级统筹制度，增强城镇养老保险基金调控能力，扩大养老保险覆盖面，继续推进企业年金工作。在农村，加快农村养老保险制度建设，逐步建立“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的养老保障制度。各县、区政府要结合实际，积极探索农村与城镇基本养老关系转移接续办法，切实做好城乡居民养老保险制度与农村计划生育家庭奖励政策、农村五保供养、农村最低生活保障等制度的衔接配套。
（五）完善全市高龄老人津贴制度。从2012年1月起，全市统一建立高龄老人津贴普惠制度，基本标准为：80周岁至84周岁的每人每年发放高龄津贴100元，85周岁至99周岁的每人每年发放高龄津贴200元，100周岁以上的每人每年发放高龄津贴3600元。按照属地管理的原则，所需经费由县、区财政分别负担；离退休人员高龄老人津贴，经费由原供给渠道解决。鼓励有条件的县、区提高标准，扩大范围。
三、加快建立完善老年医疗服务体系
（六）建立健全老年医疗保险、救助制度。要进一步加大面向老年人的医疗卫生事业资金投入，大力发展社区医疗保健站、康复护理中心、农村医疗服务站，积极向老年患者提供优质低价服务。基层医疗卫生机构要为辖区内60岁以上的老年人开展健康管理服务，普遍建立健康档案。本市老年人持有效老年证到医疗机构就诊要免除普通门诊挂号费，优先安排床位，医疗机构要开展老年护理、临终关怀等服务。城乡医疗救助制度在实施中要向贫困老人倾斜，对其参加医保和大额医疗费用给予高标准补助，具体标准由各县、区政府自行制定。
（七）大力发展老年人医疗服务机构。支持养老机构开展社会化医疗卫生服务，养老机构取得《医疗机构执业许可证》并符合定点医疗机构资格条件的，要纳入城乡医疗保障定点治疗单位范围。要加快城乡老年医疗服务机构发展，建立医疗保险费用补偿激励机制，加快医疗服务方式改革，将城乡社区医院统一纳入定点医疗机构，更好地发挥医疗保险基金的作用，满足老年人基本医疗服务需求。
四、加快建立完善城乡社区养老服务体系
（八）建立社区养老服务网络。结合社区建设总体规划，在城乡社区建立功能完善的街道和社区养老服务站、日间照料中心和社区托老所，开设“养老服务热线”，为居家老人提供各类家政服务、生活照料、康复护理、精神慰藉等服务。城区新建小区开发建设和旧城改造要严格按照《城市居住区规划设计规范》等规定，将社区养老服务设施同步规划、同步建设、同步交付使用，使用面积不少于300平方米，老年人集中居住的小区要建设不少于100平方米的室内老年活动场所。已建成的居住区没有养老服务设施的，要逐步补建或者利用闲置的设施进行改建。通过规划建设，将社区居家养老服务中心、社区日间照料服务中心、120急救中心等资源统一纳入到社区信息化服务网络，及时处理老年人的咨询等服务请求信息。
（九）加大公办示范性养老机构建设。“十二五”期间，各县、区政府要通过新建、改扩建、购置等方式，整合社会资源，分别建成一所公办示范性养老机构。公办养老机构在满足孤老优抚对象、农村五保户、城镇“三无”老人和低收入高龄、失能等特殊困难老人服务需求的同时，可适当兼顾其他有养老服务需求的社会老人。要改革现有老年机构的管理体制和运营方式，积极引导社会力量参与，委托各类专业化、非营利性社会组织负责运营管理，提高养老机构经营和服务质量。
（十）大力支持社会力量兴办养老机构。按照“谁投资、谁管理、谁受益”的原则，建立公开、平等、规范的养老服务产业准入机制。通过税费减免、资金补贴等扶持政策，积极引进国内外资金，鼓励支持企事业单位、集体组织、民间组织、慈善机构和个人等社会力量，以独资、合资、合作等多种形式兴办养老机构；鼓励和支持社会资本投资兴办以老年人为对象的生活照料、精神慰藉、家政服务、康复服务、紧急求援等养老服务业；鼓励和支持下岗失业人员创办各类助老、托老所，以创业促就业，积极为老年人提供各种服务。大力发展养老产业，形成多种力量发展社会化养老服务事业的新格局。
五、加快建立完善老年教育文化体育体系
（十一）加强老年教育工作。因地制宜办好老年教育，建立以老年大学为龙头，基层老年学校或社区教育培训中心为基础的办学网络。重视开展老年思想教育活动，注重把农村老年教育与老年人权益维护、破除迷信和移风易俗结合起来，帮助老年人树立科学的世界观和积极的人生观、价值观。
（十二）发展老年文体事业，广泛开展老年活动。要把老年文化和体育纳入全民文化和体育健身的发展规划，逐步建成布局合理、设施完备，方便老年人参与的文化体育设施。公共文化和体育活动场所要免费向老年人开放，为老年人提供优先、优惠服务。养老机构在保证老年人居住的同时，要积极创造条件，扩大、建立老年活动场所。要组织开展经常性的老年文体活动，有计划地举办老年文艺汇演、老年才艺展演和老年体育健身运动会，支持老年人参加各种适合其身体特点的健康有益活动。
六、不断加强养老服务队伍建设
（十三）实行养老护理员职业准入制度。积极开展养老护理员培训、考核和职称评定工作，规范服务标准，提高服务质量。充分利用教育资源，在中职和高职院校中设置养老护理专业，培养高素质的养老服务人才。积极引进专业人才，提升整体水平。
（十四）加强养老服务人才队伍建设。要逐步培育养老服务行业的中介服务组织，大力发展养老志愿者队伍，结合“再就业工程”，加快建设老年服务专业人员队伍，实行养老服务从业人员持证上岗制度。加大老年人自我养老队伍建设，加强行业自律和自我管理，提升养老产业服务的整体水平。
七、加大对养老服务机构的政策扶持
（十五）统一纳入城镇建设规划。住房和城乡建设部门要在城镇规划、建设和旧城改造中，按照当地人口规模、老年人口数和基本满足养老需求的实际，将老年公寓、养老院、敬老院、托老所等养老机构建设统一纳入规划，并严格按照民政部《老年人建筑设计规范》标准，以及交通便利、环境良好、适宜人居的要求，合理规划，科学设计，规范建设。
（十六）落实土地使用政策。每年安排一定数量的用地指标，优先保障用于发展养老服务体系的项目建设。对新办的养老服务机构建设用地，可以采用划拨方式优先供地，以划拨方式取得的土地使用权不得从事经营性开发、分割销售等其他用途。鼓励通过对旧厂房、民用设施改建扩建的方式，兴办民间养老机构。乡（镇）、村办的公益性养老服务机构建设用地经依法批准，可以使用集体所有的土地。
（十七）建立民办公助财政补贴制度。对新建的社会办养老机构，在取得《社会养老机构设置批准书》和《民办非企业单位证书》，并经验收合格后，同级财政根据不同标准给予一次性建设补贴。100—199张床位的，按每张床位1000元补贴；200张床位以上的，按每张床位2000元补贴。对租赁等方式创办的社会化养老机构，自民政部门审批之日起运营5年且床位数达到100张以上，经验收合格的，同级财政分5年，按每年每张床位300元给予补贴。民办养老机构投入使用后，根据实际入住人数，同级财政给予每人每月100元运营补贴。所需经费按照属地管理的原则解决，补贴资金由民政部门会同财政部门联合审核批准拨付。社会办养老机构安置城市“三无”老人和农村“五保”老人的，当地财政将其原享受的城市最低生活保障经费和五保供养经费补助直接转入该养老机构。
（十八）实行税费减免优惠政策。养老机构提供的养老服务收入按规定免征营业税、自用房产税、城镇土地使用税，免收建设养老机构的征地管理费，免收或减收兴办养老机构设施建设的城市基础设施配套费等相关费用。养老机构的水、电、暖、燃气管线（管道）工程和用水、用电、用气（管道燃气）、取暖、电话、有线（数字）电视、宽带互联网等费用，按居民收费标准或服务价格执行。养老机构免收有线（数字）电视入网费，减半收取视听维护费；免收电话、宽带互联网入网费，适当减免通信费；免收电表、水表接入费。企业通过公益性组织或政府部门，用于福利性、非营利性养老机构的捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除；个人通过公益性社会团体、基金会或政府部门向福利性、非营利性老年服务机构的捐赠，准予在缴纳个人所得税前予以全额扣除。
（十九）加大财政金融支持力度。金融部门要积极关注和支持民办养老服务机构建设，增加对养老服务机构及其建设项目信贷投入，适当放宽贷款条件，并提供优惠利率。对规模较大、前景较好、市场急需的养老服务项目，财政部门可通过贴息方式予以支持。
（二十）放宽市场准入限制。养老机构到工商部门登记注册时，要放宽工商登记注册资本限制，首次出资额不低于注册资本的20%且不低于3万元，其余部分应在注册之日起2年内缴足。鼓励社会民间资本以合资、控股、购买和租赁等形式参与国办养老服务机构的建设和经营。
八、加强养老服务体系监督管理
（二十一）严格养老机构行业认证工作。兴办养老服务机构统一由民政部门审批，领取《社会养老服务机构设置批准书》。属福利性、非营利性的，应向社会组织登记机关申请登记，领取《民办非企业单位证书》；属于营利性的，向工商部门申请登记，由工商部门发给营业许可证。养老服务机构应建立健全内部管理制度，自觉接受有关部门的指导和监督，提高经营管理水平。
（二十二）建立严格的政府监管制度。依照民政部《老年人社会福利机构基本规范》，各级老龄办将会同有关部门对养老服务机构开展定期检查。对达不到要求的，责令其限期整改，并停止享受社会福利机构的各种扶持政策。养老机构的服务收费项目及标准，由养老服务机构根据情况自行制定，报当地民政部门备案。严禁以办养老机构为名搞房地产开发，严禁改变机构的养老服务性质，严禁改变养老机构的服务设施用途；对盗用社会福利机构和养老服务行业名义骗取各种扶持政策的，应中止并追回相应的减免资金和资助经费。违反法律法规的，依法追究其法人代表刑事责任。
（二十三）建立完善老年人合法权益保障机制。要坚持道德、行政和法律手段相结合，切实维护老年人的合法权益，司法部门要积极为老年人提供法律援助和法律服务，市、县（区）、乡（镇）三级司法机构要加挂专门的“老年人法律援助和服务中心”牌子，加大对侵害老年人合法权益案件的查处力度；公证处、律师事务所、基层法律服务所和其他法律服务机构应当为老年人免费提供法律咨询服务，法律援助机构对老年人提出的法律援助申请，要简化程序，优先指派人员并及时办理。要充分发挥基层老年群众组织和基层调解组织的作用，积极调解涉老纠纷，化解社会矛盾。各地、各有关部门要依照《条例》，安排专人（或兼职）做好老年人来信来访工作，协调有关部门解决老年人反映的问题，对严重侵害老年人合法权益的不法行为要采取措施坚决予以制止，构成犯罪的要依法严厉惩处。
九、加强养老服务体系建设的组织领导
一、加快养老服务体系建设的总体要求
（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持科学发展观，树立“以人为本、全面关怀、重点照顾”理念，以满足中低收入老年群体基本养老服务需求为重点，加快推进养老服
务社会化、专业化和标准化建设，逐步建立健全与我市人口老龄化发展趋势相适应、与经济社会发展水平相协调、与老龄人口多元化需求和未来高水平要求相一致，体现城乡不同特点、具有特色的服务
方式多样化、业态功能多层次、投入主体多元化的养老服务新体系。
（二）基本原则。坚持政府主导与社会参与相结合。切实履行政府在规划指导、政策扶持、市场培育和监督管理等方面的职责，以政府公共财政投入为支撑，以政策扶持为导向，鼓励社会力量积极参与
养老服务体系建设。通过发挥政府主导作用，努力形成政策推动与需求拉动相结合、公共投入与社会资本相补充、居家养老与机构养老相辅助的养老服务新体系。坚持因地制宜与统筹规划相结合。立足
于我市人口规模和经济社会发展实际，科学制定养老服务发展规划，将养老服务体系建设统一纳入市、县（区）国民经济和社会发展“十二五”规划，整合各类有效资源，优化设施空间布局，统筹城乡
养老事业发展，逐步建立布局合理、种类齐全、功能多样的社会养老服务网络。坚持有序建设和规范管理相结合。以区域老龄人口基数为基础，从现实需要出发，有序建设县区、乡（镇、办事处）、村
社区养老服务机构和老年人服务机构场所，按照行业标准和技术规范加强指导，提高养老服务管理水平，建立健全各种养老服务政策措施和规章制度，推进全市养老事业科学、健康、有序、快速发展。
（三）目标任务。到“十二五”末，全市基本建立以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充，覆盖城乡、布局合理、功能完善的养老服务新格局。力争到2015年全市养老机构床位数达到每
千名老年人40张，其中在城市养老机构中，社会办养老机构床位数所占比例达到50%以上。在城市，70%以上的社区建立社区养老服务站，80%以上的街道建立社区养老服务中心。在农村，80%的建制村建
立社区综合服务设施，80%的乡镇建立有养老服务设施的社区综合服务中心，农村五保对象、孤老优抚对象集中供养率达到70%以上，全市40%的敬老院改造成农村综合养老服务中心。
二、加快建立完善基本养老保障体系
（四）完善城乡养老保险制度。在城镇，完善城镇职工基本养老保险省级统筹制度，增强城镇养老保险基金调控能力，扩大养老保险覆盖面，继续推进企业年金工作。在农村，加快农村养老保险制度建
设，逐步建立“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的养老保障制度。各县、区政府要结合实际，积极探索农村与城镇基本养老关系转移接续办法，切实做好城乡居民养老保险制度与农村计划生育家庭
奖励政策、农村五保供养、农村最低生活保障等制度的衔接配套。
（五）完善全市高龄老人津贴制度。从2012年1月起，全市统一建立高龄老人津贴普惠制度，基本标准为：80周岁至84周岁的每人每年发放高龄津贴100元，85周岁至99周岁的每人每年发放高龄津贴200元
，100周岁以上的每人每年发放高龄津贴3600元。按照属地管理的原则，所需经费由县、区财政分别负担；离退休人员高龄老人津贴，经费由原供给渠道解决。鼓励有条件的县、区提高标准，扩大范围。
三、加快建立完善老年医疗服务体系
（六）建立健全老年医疗保险、救助制度。要进一步加大面向老年人的医疗卫生事业资金投入，大力发展社区医疗保健站、康复护理中心、农村医疗服务站，积极向老年患者提供优质低价服务。基层医
疗卫生机构要为辖区内60岁以上的老年人开展健康管理服务，普遍建立健康档案。本市老年人持有效老年证到医疗机构就诊要免除普通门诊挂号费，优先安排床位，医疗机构要开展老年护理、临终关怀
等服务。城乡医疗救助制度在实施中要向贫困老人倾斜，对其参加医保和大额医疗费用给予高标准补助，具体标准由各县、区政府自行制定。
（七）大力发展老年人医疗服务机构。支持养老机构开展社会化医疗卫生服务，养老机构取得《医疗机构执业许可证》并符合定点医疗机构资格条件的，要纳入城乡医疗保障定点治疗单位范围。要加快
城乡老年医疗服务机构发展，建立医疗保险费用补偿激励机制，加快医疗服务方式改革，将城乡社区医院统一纳入定点医疗机构，更好地发挥医疗保险基金的作用，满足老年人基本医疗服务需求。
四、加快建立完善城乡社区养老服务体系
（八）建立社区养老服务网络。结合社区建设总体规划，在城乡社区建立功能完善的街道和社区养老服务站、日间照料中心和社区托老所，开设“养老服务热线”，为居家老人提供各类家政服务、生活
照料、康复护理、精神慰藉等服务。城区新建小区开发建设和旧城改造要严格按照《城市居住区规划设计规范》等规定，将社区养老服务设施同步规划、同步建设、同步交付使用，使用面积不少于300平
方米，老年人集中居住的小区要建设不少于100平方米的室内老年活动场所。已建成的居住区没有养老服务设施的，要逐步补建或者利用闲置的设施进行改建。通过规划建设，将社区居家养老服务中心、
社区日间照料服务中心、120急救中心等资源统一纳入到社区信息化服务网络，及时处理老年人的咨询等服务请求信息。
（九）加大公办示范性养老机构建设。“十二五”期间，各县、区政府要通过新建、改扩建、购置等方式，整合社会资源，分别建成一所公办示范性养老机构。公办养老机构在满足孤老优抚对象、农村
五保户、城镇“三无”老人和低收入高龄、失能等特殊困难老人服务需求的同时，可适当兼顾其他有养老服务需求的社会老人。要改革现有老年机构的管理体制和运营方式，积极引导社会力量参与，委
托各类专业化、非营利性社会组织负责运营管理，提高养老机构经营和服务质量。
（十）大力支持社会力量兴办养老机构。按照“谁投资、谁管理、谁受益”的原则，建立公开、平等、规范的养老服务产业准入机制。通过税费减免、资金补贴等扶持政策，积极引进国内外资金，鼓励
支持企事业单位、集体组织、民间组织、慈善机构和个人等社会力量，以独资、合资、合作等多种形式兴办养老机构；鼓励和支持社会资本投资兴办以老年人为对象的生活照料、精神慰藉、家政服务、
康复服务、紧急求援等养老服务业；鼓励和支持下岗失业人员创办各类助老、托老所，以创业促就业，积极为老年人提供各种服务。大力发展养老产业，形成多种力量发展社会化养老服务事业的新格局
。
五、加快建立完善老年教育文化体育体系
（十一）加强老年教育工作。因地制宜办好老年教育，建立以老年大学为龙头，基层老年学校或社区教育培训中心为基础的办学网络。重视开展老年思想教育活动，注重把农村老年教育与老年人权益维
护、破除迷信和移风易俗结合起来，帮助老年人树立科学的世界观和积极的人生观、价值观。
（十二）发展老年文体事业，广泛开展老年活动。要把老年文化和体育纳入全民文化和体育健身的发展规划，逐步建成布局合理、设施完备，方便老年人参与的文化体育设施。公共文化和体育活动场所
要免费向老年人开放，为老年人提供优先、优惠服务。养老机构在保证老年人居住的同时，要积极创造条件，扩大、建立老年活动场所。要组织开展经常性的老年文体活动，有计划地举办老年文艺汇演
、老年才艺展演和老年体育健身运动会，支持老年人参加各种适合其身体特点的健康有益活动。
六、不断加强养老服务队伍建设
（十三）实行养老护理员职业准入制度。积极开展养老护理员培训、考核和职称评定工作，规范服务标准，提高服务质量。充分利用教育资源，在中职和高职院校中设置养老护理专业，培养高素质的养
老服务人才。积极引进专业人才，提升整体水平。
（十四）加强养老服务人才队伍建设。要逐步培育养老服务行业的中介服务组织，大力发展养老志愿者队伍，结合“再就业工程”，加快建设老年服务专业人员队伍，实行养老服务从业人员持证上岗制
度。加大老年人自我养老队伍建设，加强行业自律和自我管理，提升养老产业服务的整体水平。
七、加大对养老服务机构的政策扶持
（十五）统一纳入城镇建设规划。住房和城乡建设部门要在城镇规划、建设和旧城改造中，按照当地人口规模、老年人口数和基本满足养老需求的实际，将老年公寓、养老院、敬老院、托老所等养老机
构建设统一纳入规划，并严格按照民政部《老年人建筑设计规范》标准，以及交通便利、环境良好、适宜人居的要求，合理规划，科学设计，规范建设。
（十六）落实土地使用政策。每年安排一定数量的用地指标，优先保障用于发展养老服务体系的项目建设。对新办的养老服务机构建设用地，可以采用划拨方式优先供地，以划拨方式取得的土地使用权
不得从事经营性开发、分割销售等其他用途。鼓励通过对旧厂房、民用设施改建扩建的方式，兴办民间养老机构。乡（镇）、村办的公益性养老服务机构建设用地经依法批准，可以使用集体所有的土地
。
（十七）建立民办公助财政补贴制度。对新建的社会办养老机构，在取得《社会养老机构设置批准书》和《民办非企业单位证书》，并经验收合格后，同级财政根据不同标准给予一次性建设补贴。100—
199张床位的，按每张床位1000元补贴；200张床位以上的，按每张床位2000元补贴。对租赁等方式创办的社会化养老机构，自民政部门审批之日起运营5年且床位数达到100张以上，经验收合格的，同级
财政分5年，按每年每张床位300元给予补贴。民办养老机构投入使用后，根据实际入住人数，同级财政给予每人每月100元运营补贴。所需经费按照属地管理的原则解决，补贴资金由民政部门会同财政部
门联合审核批准拨付。社会办养老机构安置城市“三无”老人和农村“五保”老人的，当地财政将其原享受的城市最低生活保障经费和五保供养经费补助直接转入该养老机构。
（十八）实行税费减免优惠政策。养老机构提供的养老服务收入按规定免征营业税、自用房产税、城镇土地使用税，免收建设养老机构的征地管理费，免收或减收兴办养老机构设施建设的城市基础设施
配套费等相关费用。养老机构的水、电、暖、燃气管线（管道）工程和用水、用电、用气（管道燃气）、取暖、电话、有线（数字）电视、宽带互联网等费用，按居民收费标准或服务价格执行。养老机
构免收有线（数字）电视入网费，减半收取视听维护费；免收电话、宽带互联网入网费，适当减免通信费；免收电表、水表接入费。企业通过公益性组织或政府部门，用于福利性、非营利性养老机构的
捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除；个人通过公益性社会团体、基金会或政府部门向福利性、非营利性老年服务机构的捐赠，准予在缴纳个人所得税前予以全额
扣除。
（十九）加大财政金融支持力度。金融部门要积极关注和支持民办养老服务机构建设，增加对养老服务机构及其建设项目信贷投入，适当放宽贷款条件，并提供优惠利率。对规模较大、前景较好、市场
急需的养老服务项目，财政部门可通过贴息方式予以支持。
（二十）放宽市场准入限制。养老机构到工商部门登记注册时，要放宽工商登记注册资本限制，首次出资额不低于注册资本的20%且不低于3万元，其余部分应在注册之日起2年内缴足。鼓励社会民间资本
以合资、控股、购买和租赁等形式参与国办养老服务机构的建设和经营。
八、加强养老服务体系监督管理
（二十一）严格养老机构行业认证工作。兴办养老服务机构统一由民政部门审批，领取《社会养老服务机构设置批准书》。属福利性、非营利性的，应向社会组织登记机关申请登记，领取《民办非企业
单位证书》；属于营利性的，向工商部门申请登记，由工商部门发给营业许可证。养老服务机构应建立健全内部管理制度，自觉接受有关部门的指导和监督，提高经营管理水平。
（二十二）建立严格的政府监管制度。依照民政部《老年人社会福利机构基本规范》，各级老龄办将会同有关部门对养老服务机构开展定期检查。对达不到要求的，责令其限期整改，并停止享受社会福
利机构的各种扶持政策。养老机构的服务收费项目及标准，由养老服务机构根据情况自行制定，报当地民政部门备案。严禁以办养老机构为名搞房地产开发，严禁改变机构的养老服务性质，严禁改变养
老机构的服务设施用途；对盗用社会福利机构和养老服务行业名义骗取各种扶持政策的，应中止并追回相应的减免资金和资助经费。违反法律法规的，依法追究其法人代表刑事责任。
（二十三）建立完善老年人合法权益保障机制。要坚持道德、行政和法律手段相结合，切实维护老年人的合法权益，司法部门要积极为老年人提供法律援助和法律服务，市、县（区）、乡（镇）三级司
法机构要加挂专门的“老年人法律援助和服务中心”牌子，加大对侵害老年人合法权益案件的查处力度；公证处、律师事务所、基层法律服务所和其他法律服务机构应当为老年人免费提供法律咨询服务
，法律援助机构对老年人提出的法律援助申请，要简化程序，优先指派人员并及时办理。要充分发挥基层老年群众组织和基层调解组织的作用，积极调解涉老纠纷，化解社会矛盾。各地、各有关部门要
依照《条例》，安排专人（或兼职）做好老年人来信来访工作，协调有关部门解决老年人反映的问题，对严重侵害老年人合法权益的不法行为要采取措施坚决予以制止，构成犯罪的要依法严厉惩处
。
九、加强养老服务体系建设的组织领导
（二十四）成立组织，加强领导。市政府成立市养老服务体系建设工作领导小组，市政府分管负责同志任组长，市发展改革、民政、财政、人力资源社会保障、国土资源、住房城乡建设、教育、卫生、
体育、司法等部门和老龄办为成员单位，统筹协调全市养老服务体系建设工作。各县、区政府也要成立相应的议事协调机构。
（二十五）分级负责，落实责任。各级政府要将养老服务体系建设纳入年度重点目标计划和考核范围。要根据当地老年人口发展速度、老龄化程度、养老需求与经济社会发展水平相适应的原则，制定发
展养老服务的战略规划，明确发展目标。要进一步完善各级老龄工作机构，建立健全基层老龄社会组织，到“十二五”末，基层老龄协会覆盖面要达到80%以上，老年志愿者数量要达到老年人口的10%以
上。各相关部门要在事业发展规划中细化、量化发展养老服务的政策措施，不断建立完善我市养老服务体系。
（二十六）各司其职，合力推进。发展改革部门要将养老服务体系建设列入中长期国民经济和社会发展规划及年度计划，及时办理养老服务基础设施建设项目审批手续，组织好重大养老服务项目的论证
、筛选和推进工作。民政部门要进一步推动公办示范性养老机构建设，加强对社会办养老机构的监督管理、行业规范和业务指导，积极开展养老服务示范活动。财政部门要将养老服务体系建设所需经费
纳入预算，建立经费刚性增长机制。人力资源社会保障部门要加强养老服务人员职业技能培训与鉴定，做好有关养老保障工作。卫生部门要加强对养老机构医疗服务的支持和指导。住房城乡建设部门要
（一）深入学习国务院《意见》，领会精神实质。
国务院印发《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号，我县高度重视，认真组织研学，深入学习研究《意见》，统一思想认识迅速贯彻落实，。《意见》将社会养老服务体系上升为养老服务业，扩大了养老服务的内涵和外延，把养老服务业放在国家经济社会发展全局中来谋划和推进，努力使其成为保障和改善民生、调整结构、扩大内需、增加就业、促进转型的重要力量，这集中体现了我们党和国家对养老服务工作的最新认识和定位。《意见》明确提出要逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体。在推进养老服务业发展过程中，要厘清政府与市场、社会在发展养老服务中的责任边界，政府要摒弃过去直管直办、大包大揽的做法，其主要职责是保障基本、统筹规划、制定政策、加大投入、培育市场、加强监管。在机构养老中，政府主要承担公办养老机构建设，托底供养城乡“三无”老人、孤老优抚对象以及低收入的高龄、空巢、独居、失能等特殊困难老年人，着力鼓励支持社会力量兴办各类养老机构，重点发展家庭托老所、社区养老院等小型养老机构，为社会老年人提供多样化、多层次的养老服务；在社区居家养老服务工作中，政府主要承担城乡社区居家养老服务设施建设任务，打造服务平台，引导和支持社会组织和市场主体参与提供多样化的社区居家养老服务。
（二）县政府出台实施意见，全面建立推进养老服务事业发展政策支持体系。
根据《市人民政府关于加快养老服务事业发展的实施意见》文件精神，我县出台了《县人民政府关于加快养老服务事业发展的实施意见》，全面构建加快养老服务事业发展的政策支持体系。
1.对公办养老服务机构加大投入。加大对公办养老机构的投入，民政、体育部门要列支福利、体育公益金给予相应配套。
2.对民办养老服务机构给予扶持。对按标准建设、取得《社会福利机构设置批准证书》和《民办非企业单位证书》的民办养老服务机构,实行与公办养老机构同等的待遇，并采取“以奖代补”的形式，给予适当补贴。用房自建且建成投入使用的，由县财政按建设规模给予一次性建设补贴，300张（含）床位以上的按2000元/床位予以补贴，300张床位以下、50张（含）床位以上的按1000元/床位予以补贴；用房属租用且租用期5年以上的，按核定床位数分5年每年给予100元/床位的租赁补贴。对已开业的民办养老服务机构，按入住老人实际占有床位数，由县财政每年给予600元/床位的运营补贴。对民办养老服务机构接收安置城镇“三无”老人和农村“五保”老人的，县财政按上述对象的供养标准将费用直接转入民办养老服务机构，与自费养老最低标准相比的不足部分，政府给予适当补助。
3.对居家养老服务机构给予补助。县财政对按规划和标准新建的居家养老服务中心（站），县里实行“以奖代补”，县财政一次性给予3-5万元的建设补助。居家养老服务中心（站）年正常开放260天以上的，由县财政每年给予不低于1万元的运营补助。县财政对以下本地居家重点老年人对象：即“三无”、“五保”、高龄、独居中的生活难以自理的老年人；75周岁以上的重点优抚对象、市级以上劳动模范、低保对象、持有特困残疾证和特困职工证的特困老年人，发给每人每月不低于50元的居家养老服务券，政府给予购买补贴，老年人凭券选择居家养老中心（站）内明码标价的服务项目。
4.对养老服务机构相关税费予以减免。经民政、财税部门审批认定的福利性、非营利性的养老机构和居家养老服务机构，国家、省政策规定可以减免的税费全部减免；暂免征收自用房产的房产税、城镇土地使用税、车船税；按照国家规定的权限和程序免收市政公用设施配套费、建筑行业上级管理费、白蚁防治费、房屋产权登记费、卫生质量检验费、水土保持设施补偿费、防空地下室易地建设费、建筑施工超标噪音排污费、各类行政性执照费、城市煤气和供水的增容费、残疾人就业保障金、新型墙体专项资金、散装水泥专项资金、地方教育附加、防洪保安资金、价格调节基金等规费。用电、用水、用气按民用价格缴费，减半收取城市生活垃圾处理费，使用电话等电信业务给予优惠和优先照顾。有线电视初装费减半，收视维护费按居民收费标准收取。对企事业单位、社会团体和个人等社会力量，通过公益性的社会团体和县级以上人民政府及其部门向福利性、非营利性的老年服务机构的捐赠，计算企业所得税应纳税所得额时，在年度利润总额12%以内的部分，准予扣除；个人所得税税前准予全额扣除。
5.对养老机构建设用地和社区居家养老服务设施用房提供保障。将养老机构建设用地纳入常规的各级政府用地计划。在节约集约用地的原则下，对非营利性社会福利设施建设用地，按照有关法律、法规规定优先保障，并可予以行政划拨或者利用存量用地办理划转手续；采用有偿方式协议出让供地的，协议出让价按新增建设用地的土地有偿使用费、征地（拆迁）补偿费以及按国家规定应缴纳的有关税费之和或出让地块所在级别基准地价的30%予以优惠；同一宗地块有两个以上意向用地的，应采用招拍挂公开出让的方式供地。对社会福利设施用地，免收土地权属调查费。规划部门应根据《城市居住区规划设计规范》，将老年人服务设施纳入新城建设和老城改造规划。对纳入建设规划的养老服务设施建设项目，有关部门优先审批。乡镇、居（村）非营利性养老服务机构建设用地经批准可以使用集体土地。鼓励社会力量将闲置厂房、学校、民用等设施改（扩）建成民办养老机构或居家养老服务中心（站）。新建住宅小区要按规定配备养老服务用房，居住小区配建的社区管理用房可作养老服务用房调配使用。
6.建设专业化和志愿者相结合的养老服务队伍。在各养老机构或居家养老服务中心（站），安排1-2个由政府购买的公益性岗位，从事养老服务工作。逐步提高养老服务人员工资水平，全面落实养老、医疗社会保障待遇，促进养老服务队伍稳定。引入社会工作人才培养和使用机制，推进国家职业资格培训考核制度，加强养老服务管理人员和护理人员业务培训，通过专业培训，力争在5年内全县各类养老服务机构的养老护理人员做到持证上岗。
（三）做好重点任务分解落实工作。
县政府《实施意见》将加快发展养老服务业的重点任务分解为5项，并明确我县加快发展养老服务业的具体任务内容、负责单位和时间进度。
（四）我县社会养老服务业发展现状及问题。
截至2013年12月底，全县城乡养老机构已达29个，养老床位总数1196张，已建立城市社区居家养老服务中心2个，拥有日间照料床位46张，成立老年协会303个，每千名老年人拥有养老床位约16张，并在一定程度上缓解了社会养老服务供需矛盾。
1.加大财政资金投入，全力推进养老服务事业发展。“十二五”以来，我县高度重视公办社会福利机构的建设和管理，社会福利机构得到了快速发展。积极保障公益养老、健康服务业用地的选址供地，加大了对养老服务事业发展的资金投入。全县累计筹集资金2.1亿元（包括中央、省级福彩公益金和县级民政结余资金等），新、改、扩建项目13个等敬老院和社会福利中心一期、二期工程项目），全县城镇“三无”和农村五保对象基本上实现了自愿条件下的集中供养，供养条件明显改善，供养水平大幅提高。部分民资充分利用富余的场地、人力、服务经验等资源开门办院，对周边社区老人开展社区居家养老服务和日托服务，充分发挥了公办养老机构的幅射、示范和带动作用。如我县建设了梅林镇光彩社区居家养老服务中心、吉埠镇吉埠圩社区居家养老服务中心、吉埠镇建节社区居家养老服务站等养老服务机构和居家养老服务项目，为老年人提供日间照料配餐送餐、卫生保洁、医疗保健等服务，促进民办养老服务机构健康、快速发展。县城光彩社区居委会接纳街社区及社会上的老年人组建了舞蹈队、老年合唱团、高翘队等近100位老人的日间托老任务。
2.落实敬老院人员编制、经费规定，规范敬老院管理。为解决农村敬老院院管理人员不足问题，2013年11月我县通过“以钱养事”的方式公开招聘乡镇敬老院管理人员，招聘了9个乡镇敬老院院长、7个乡镇敬老院会计，充实到敬老院管理队伍，改变敬老院管理队伍人员少、结构老的现状。顺利完成了南塘镇清溪院与南塘光荣院、吉埠镇建节院与吉埠光荣院的合并工作。服务经费按集中供养五保对象每人每月20元的标准纳入财政预算，省级财政每年安排专项补助资金，大幅提高敬老院管理人员工资待遇：工资标准由原来的院长600元、其他人员500元提高到1700元和1500元，加上省级福利机构人员工资补贴，院长待遇每月达2000元，其他人员达到1800元。
3.完善养老保障措施落实。对高龄老人发放补贴。建立与经济社会发展相适应的高龄老人补贴增长机制，从2011年1月1日起，对全县高龄老人补贴进行扩面提标，补贴对象由原来的年龄85周岁以上扩大到80周岁以上，对持有本地户口年满80至84周岁、85至89周岁、90至94周岁、95至99周岁、100周岁以上的高龄老年人每人每月分别发给不低于50元、100元、200元、300元、1000元的补贴。补补贴人数多人，补贴资金万元；为70周岁老年人免费乘坐市内公交车办理了人身意外伤害保险县财政投入保险费29.53万元。
二、加强社会救助、保障困难群众基本生活的政策落实情况
(一)民政类民生政策落实情况
1、规范管理，城乡低保实现动态管理下的应保尽保。始终坚持动态管理，严格执行低保申报程序，坚持“三级审查、三榜公示、三级评议”制度，积极推行“阳光政务”，把好“入口”，疏通“出口”，充分体现公开、公平、公正。截止5月，我县共有城市低保对象户、人，发放低保金万元，人均补差水平达到270.1元；农村低保对象户、人，发放低保金万元，人均补差水平达到145元。
2、稳步推进，城乡医疗救助实现有序开展。按照“严格救助原则、严格对象界定、严格审批程序、严格救助办法、灵活救助比例”的办法和“注重大病救助、降低小病救助门槛，倾斜低保边缘群体”的总体思路，着力完善各项救助制度，将解决城乡低保对象、五保对象的医疗难作为重点，合理确定救助对象和标准，分层次实施救助。不断完善农村医疗救助制度，简化救助程序，提高救助水平。截止5月，农村医疗累计救助人次，发放救助金额万元，并资助名农村低保、五保对象参加新农合，资助金额万元；城市医疗累计救助人次，发放救助资金万元，从根本上解决贫困户看病难问题。
3、加大力度，临时救助实现救急救难。按照救急难原则，我县加大力度，对生活出现突发性、临时性困难的家庭实行临时救助。截止5月，共救助130人，发放救助金万元。
4、加大投入，完善救助标准与物价上涨挂钩的联动机制。我县不断加大投入，逐年提高社会助标准。根据省、市有关文件精神，2014年我县再次提高救助标准，城市低保标准提高到每人每月430元；农村低保标准提高到每人每月220元；农村五保集中供养标准提高到每人每年3300元；分散供养标准提高到每人每年3120元，实现了救助标准与物价上涨挂钩的联动机制。
5.农村五保、三无人员供养政策落实到位。
从今年1月起我县分散供养由原来的每人每年2640元提高到3120元，集中供养标准由2940元提高到3300元。全县有五保供养对象3405人，1-6月发放五保供养经费万元、孤儿人生活补助资金万元。
6.扎实抓好救济救灾工作。2014年5月，我县出现了一定的洪涝灾害，受灾人口7197人，县民政局先后拨付救灾款万元，妥善安排好灾区群众的生活。
（二）教育类民生政策落实情况
（三）医疗卫生类民生政策落实情况
（四）劳动就业类民生政策落实情况
三、存在的问题
1、经费投入不足不能满足事业发展的需要。资金保障机制和筹措机制不够健全，不能满足社会救助事业发展的客观需求。
2、民政管理体制和运行机制没能随着形势的发展而同步协调发展创新，工作地位、机构设置、人员编制、队伍素质、经费投入、工作手段等，滞后于形势的发展，影响了民政职能作用的发挥，制约了民政事业的发展。
3、养老床位缺口大，建设任务重；农村五保供养水平仍然偏低，距离省市有关要求还有较大差距；城乡社区居家养老服务起步较晚，资金投入严重不足，推进工作缺乏手段
4、养老服务政策滞后，规定宽泛、不完善、缺乏可操作性，落实困难；养老产业尚未形成产业规模和产业链，滞后于人口老龄化和经济社会发展；快速发展的养老服务业量大面广，监管任务重等等
5、卫生人才流失严重。因大部分乡镇卫生院地处山区，工作、生活条件艰苦（例如：我县绝大多数乡镇卫生院无职工宿舍，甚至住集体宿舍或院外租房），待遇偏低，造成专业技术人员不断流失。
6、农村卫生基础设施仍很薄弱。由于地理、地域、交通和自然人文环境等客观因素影响，部分基层医疗卫生机构基设施比较差，如白石、小坪、攸镇等边远山区，业务用房、基础设施、医疗设备等远远低于医改的要求。
7、基础设施建设国家补助标准较低，资金缺口较大。近年来，随着人工工资和建材价格的不断一涨，使建筑造价上涨，导致新建项目资金出现缺口，缺口资金基本上是靠项目单位自筹资金解决，挫伤了项目单位的积极性，影响到项目的顺利实施。
8、村卫生室人员未纳入社保，使得村卫生室难以吸引人才和留住人才，导致部分村卫生室服务能力和质量难以满足公共医疗卫生服务的需求。
四、相关建议
一是要逐步使社会力量成为发展我县养老服务业的主体。摒弃过去直管直办、大包大揽的做法。
二是出台对民办兴办社会养老机构更具操作性、力度更大的支持政策，从机构建设用地、财政资金支持、税收支持等方面大力支持民办养老事业发展，提高民办养老机构比例。
三是加快探索公办城市养老机构实施“公建民营”改革，开展公建民营改革试点，探索以承包、委托经营、合资合作等方式，通过公开招标，将公有产权养老服务设施转给社会组织、企业和个人等运营，以增强公办城市养老机构发展的内在生机和活力。即租赁经营模式、委托经营模式、合资合作模式、BOT模式。
第二条城乡居民社会养老保险试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。一是从城乡居民的实际情况出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应；二是个人(家庭)和政府合理分担责任，权利与义务相对应；三是政府主导和居民自愿相结合，引导城乡居民普遍参保；四是城乡居民社会养老保险实行属地管理。
第三条建立个人缴费、政府补贴、集体补助和其它经济组织、社会组织、个人对参保人缴费提供资助相结合的城乡居民社会养老保险制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助、社会福利等其他社会保障政策措施相配套，保障城乡居民老年基本生活。
第二章参保范围
第四条年满16周岁(不含在校学生)、未参加职工基本养老保险的市辖各区农村居民和不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民，可以在户籍所在区自愿参加城乡居民社会养老保险。
第五条符合参保条件的城乡居民需携带户口簿和居民身份证原件等材料到户籍所在地乡镇(街道)人力资源社会保障服务所办理参保申请和登记手续。
第三章基金筹集
第六条城乡居民社会养老保险基金主要由个人缴费、政府补贴、集体补助和其他经济组织、社会组织、个人对参保人缴费提供的资助构成。
第七条个人缴费。参加城乡居民社会养老保险的居民应当按规定缴纳养老保险费。缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元10个档次，各区可以根据实际情况适当增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。
区政府按照市统一安排和规定程序，结合区经济发展和城乡居民收入增长等情况，适时调整缴费档次。城乡居民社会养老保险的缴费年度为每个自然年度的1月1日至12月31日。参保人缴费后，经办机构应及时为参保人出具缴费凭证。
第八条政府补贴。政府对符合待遇领取条件的参保人全额支付城乡居民社会养老保险基础养老金。基础养老金分别由市、区财政按确定的标准给予补助。纳入国家试点后，所有参保人员均由中央财政和试点区财政按规定的标准给予补助。
市、区两级财政对参保人缴费给予补贴，市财政每人每年补贴20元，区财政每人每年补贴10元。纳入国家试点后，按照国家、省的要求给予补贴。
区财政为重度残疾人代缴100元养老保险费；对烈士遗属、领证的独生子女父母和农村计划生育双女父母，有条件的地方可给予适当补贴；对选择较高档次标准缴费的，给予适当鼓励。具体补贴办法由各区政府制定。
各级财政对参保人的缴费补贴不能抵销个人缴费。
第九条有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会组织、个人对参保人缴费提供资助。
第四章建立个人账户
第十条城乡居民社会养老保险经办机构为每个参保人建立终身记录的养老保险个人账户。个人缴费、集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费提供的资助，各级政府对参保人的缴费补贴，全部记入个人账户，完全积累，一步做实到位。
第十一条个人账户储存额参考中国人民银行每年公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。
第五章养老金待遇
第十二条养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。
基础养老金补贴标准，按每人每月60元的标准确定，在纳入国家试点前，中央应负担的55元由市、区财政各负担50%，剩余的5元由区财政负担。纳入国家试点后，按照国家、省的要求给予补贴。有关区确定的标准超过60元的，高出60元的部分由各区负担。对于长期缴费的参保人员，可适当加发基础养老金，加发部分的资金由各区支付。
个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139(与现行城镇企业职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同)。
第十三条参保人员死亡，个人账户中的资金余额除政府补贴外，一次性支付给法定继承人或指定受益人；无法定继承人或指定受益人的，个人账户资金余额用于继续支付其他参保人的养老金。
第六章养老金待遇领取条件
第十四条参加城乡居民社会养老保险的居民年满60周岁，可按月领取养老金。
城乡居民社会养老保险制度实施时，已年满60周岁，未享受职工基本养老保险待遇以及国家规定的其他养老待遇的，不用缴费，在办理参保登记手续后，由区经办机构核定待遇领取资格，于次月起每月按标准领取基础养老金，但农村居民符合参保条件的子女应当参保缴费。
距领取年龄不足15年的，应按年缴费，也允许补缴，累计缴费不超过15年，补缴应按补缴当年的缴费标准，补缴不享受政府缴费补贴；距领取年龄超过15年的，应按年缴费，累计缴费不少于15年。应引导城乡中青年居民积极参保、长期缴费，长缴多得。
第七章待遇调整
第十五条区政府按照市统一安排和规定程序，根据经济社会发展情况，适时调整城乡居民社会养老保险基础养老金标准。
第八章基金管理
第十六条区经办机构应配备具有专业资格的会计和出纳，持证上岗。按照国家和省关于社会保险基金财务、会计制度的规定，加强基金管理。
第十七条城乡居民社会养老保险基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，按有关规定实现保值增值。基础养老金和个人账户养老金实行分账管理，不得混用。城乡居民社会养老保险基金暂实行区级管理。
第九章基金监督
第十八条区人力资源和社会保障局应切实履行对城乡居民社会养老保险基金的监管职责，制定完善城乡居民社会养老保险各项业务管理制度，规范业务程序，建立健全内控制度和基金稽核制度，对基金的筹集、上解、划拨、发放进行监控和定期检查。
第十九条区城乡居民社会养老保险经办机构应定期披露城乡居民社会养老保险基金筹集和支付信息，做到公开透明，接受社会监督。区财政、监察、审计部门应按各自职责实施监督，严禁挤占挪用，确保基金安全。
第二十条区人力资源和社会保障应切实采取有效措施，杜绝虚报冒领等违法违纪现象发生。区城乡居民社会养老保险经办机构和村委员会(居委会)每年在行政村(社区)范围内对参保人缴费和待遇领取资格进行公示，接受群众监督。
第十章经办管理服务
第二十一条区城乡居民社会养老保险经办机构应认真记录城乡居民参保缴费和领取待遇情况，建立参保档案，长期妥善保存。
第二十二条城乡居民社会养老保险使用全省统一的城乡居民社会养老保险信息系统，按省统一安排，推行社会保障卡，方便参保人持卡缴费、领取待遇和查询本人参保信息。
第二十三条乡镇(街道)人力资源社会保障服务所实行区级垂直管理，按照每万名参保人员配备1名专职工作人员的比例配足工作人员，按规定标准配备固定办公场所、必要信息化设备和其它设施。
第二十四条城乡居民社会养老保险经办机构人员工资和工作经费纳入同级财政预算，不得从城乡居民社会养老保险基金中开支。建立与服务人群和业务量挂钩的经费保障机制，运用现代管理方式和政府购买服务方式，降低行政成本，提高工作效率。
第十一章相关制度衔接
第二十五条已参加老农保、年满60周岁且已领取老农保养老金的参保人，可直接享受城乡居民社会养老保险基础养老金；已参加老农保、未满60周岁且没有领取养老金的参保人，应将老农保个人账户资金并入城乡居民社会养老保险个人账户，按城乡居民社会养老保险的缴费标准继续缴费，待符合规定条件时享受相应待遇。
第二十六条已参加农村社区新型农村社会养老保险的农村居民，其养老保险关系自本办法实施之日起自动转入城乡居民社会养老保险。
第二十七条城乡居民社会养老保险与职工基本养老保险等其他社会养老保险制度、被征地农民社会保障、最低生活保障、计划生育家庭奖励扶助、农村五保供养、社会优抚等政策制度的配套衔接工作，按国家有关规定执行。
第十二章加强组织领导
第二十八条区政府城乡居民社会养老保险试点工作领导小组负责对试点工作的统一领导和组织实施，督促检查政策的落实情况，协调解决试点工作中出现的问题，确保试点工作顺利实施。
第二条城乡居民社会养老保险试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。一是从城乡居民的实际情况出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应；二是个人(家庭)和政府合理分担责任，权利与义务相对应；三是政府主导和居民自愿相结合，引导城乡居民普遍参保；四是城乡居民社会养老保险实行属地管理。
第三条建立个人缴费、政府补贴、集体补助和其它经济组织、社会组织、个人对参保人缴费提供资助相结合的城乡居民社会养老保险制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助、社会福利等其他社会保障政策措施相配套，保障城乡居民老年基本生活。
第二章参保范围
第四条年满16周岁(不含在校学生)、未参加职工基本养老保险的市辖各区农村居民和不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民，可以在户籍所在区自愿参加城乡居民社会养老保险。
第五条符合参保条件的城乡居民需携带户口簿和居民身份证原件等材料到户籍所在地乡镇(街道)人力资源社会保障服务所办理参保申请和登记手续。
第三章基金筹集
第六条城乡居民社会养老保险基金主要由个人缴费、政府补贴、集体补助和其他经济组织、社会组织、个人对参保人缴费提供的资助构成。
第七条个人缴费。参加城乡居民社会养老保险的居民应当按规定缴纳养老保险费。缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元10个档次，各区可以根据实际情况适当增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。
区政府按照市统一安排和规定程序，结合区经济发展和城乡居民收入增长等情况，适时调整缴费档次。城乡居民社会养老保险的缴费年度为每个自然年度的1月1日至12月31日。参保人缴费后，经办机构应及时为参保人出具缴费凭证。
第八条政府补贴。政府对符合待遇领取条件的参保人全额支付城乡居民社会养老保险基础养老金。基础养老金分别由市、区财政按确定的标准给予补助。纳入国家试点后，所有参保人员均由中央财政和试点区财政按规定的标准给予补助。
市、区两级财政对参保人缴费给予补贴，市财政每人每年补贴20元，区财政每人每年补贴10元。纳入国家试点后，按照国家、省的要求给予补贴。
区财政为重度残疾人代缴100元养老保险费；对烈士遗属、领证的独生子女父母和农村计划生育双女父母，有条件的地方可给予适当补贴；对选择较高档次标准缴费的，给予适当鼓励。具体补贴办法由各区政府制定。
各级财政对参保人的缴费补贴不能抵销个人缴费。
第九条有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会组织、个人对参保人缴费提供资助。
第四章建立个人账户
第十条城乡居民社会养老保险经办机构为每个参保人建立终身记录的养老保险个人账户。个人缴费、集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费提供的资助，各级政府对参保人的缴费补贴，全部记入个人账户，完全积累，一步做实到位。
第十一条个人账户储存额参考中国人民银行每年公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。
第五章养老金待遇
第十二条养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。
基础养老金补贴标准，按每人每月60元的标准确定，在纳入国家试点前，中央应负担的55元由市、区财政各负担50%，剩余的5元由区财政负担。纳入国家试点后，按照国家、省的要求给予补贴。有关区确定的标准超过60元的，高出60元的部分由各区负担。对于长期缴费的参保人员，可适当加发基础养老金，加发部分的资金由各区支付。
个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139(与现行城镇企业职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同)。
第十三条参保人员死亡，个人账户中的资金余额除政府补贴外，一次性支付给法定继承人或指定受益人；无法定继承人或指定受益人的，个人账户资金余额用于继续支付其他参保人的养老金。
第六章养老金待遇领取条件
第十四条参加城乡居民社会养老保险的居民年满60周岁，可按月领取养老金。
城乡居民社会养老保险制度实施时，已年满60周岁，未享受职工基本养老保险待遇以及国家规定的其他养老待遇的，不用缴费，在办理参保登记手续后，由区经办机构核定待遇领取资格，于次月起每月按标准领取基础养老金，但农村居民符合参保条件的子女应当参保缴费。
距领取年龄不足15年的，应按年缴费，也允许补缴，累计缴费不超过15年，补缴应按补缴当年的缴费标准，补缴不享受政府缴费补贴；距领取年龄超过15年的，应按年缴费，累计缴费不少于15年。应引导城乡中青年居民积极参保、长期缴费，长缴多得。
第七章待遇调整
第十五条区政府按照市统一安排和规定程序，根据经济社会发展情况，适时调整城乡居民社会养老保险基础养老金标准。
第八章基金管理
第十六条区经办机构应配备具有专业资格的会计和出纳，持证上岗。按照国家和省关于社会保险基金财务、会计制度的规定，加强基金管理。
第十七条城乡居民社会养老保险基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，按有关规定实现保值增值。基础养老金和个人账户养老金实行分账管理，不得混用。城乡居民社会养老保险基金暂实行区级管理。
第九章基金监督
第十八条区人力资源和社会保障局应切实履行对城乡居民社会养老保险基金的监管职责，制定完善城乡居民社会养老保险各项业务管理制度，规范业务程序，建立健全内控制度和基金稽核制度，对基金的筹集、上解、划拨、发放进行监控和定期检查。
第十九条区城乡居民社会养老保险经办机构应定期披露城乡居民社会养老保险基金筹集和支付信息，做到公开透明，接受社会监督。区财政、监察、审计部门应按各自职责实施监督，严禁挤占挪用，确保基金安全。
第二十条区人力资源和社会保障应切实采取有效措施，杜绝虚报冒领等违法违纪现象发生。区城乡居民社会养老保险经办机构和村委员会(居委会)每年在行政村(社区)范围内对参保人缴费和待遇领取资格进行公示，接受群众监督。
第十章经办管理服务
第二十一条区城乡居民社会养老保险经办机构应认真记录城乡居民参保缴费和领取待遇情况，建立参保档案，长期妥善保存。
第二十二条城乡居民社会养老保险使用全省统一的城乡居民社会养老保险信息系统，按省统一安排，推行社会保障卡，方便参保人持卡缴费、领取待遇和查询本人参保信息。
第二十三条乡镇(街道)人力资源社会保障服务所实行区级垂直管理，按照每万名参保人员配备1名专职工作人员的比例配足工作人员，按规定标准配备固定办公场所、必要信息化设备和其它设施。
第二十四条城乡居民社会养老保险经办机构人员工资和工作经费纳入同级财政预算，不得从城乡居民社会养老保险基金中开支。建立与服务人群和业务量挂钩的经费保障机制，运用现代管理方式和政府购买服务方式，降低行政成本，提高工作效率。
第十一章相关制度衔接
第二十五条已参加老农保、年满60周岁且已领取老农保养老金的参保人，可直接享受城乡居民社会养老保险基础养老金；已参加老农保、未满60周岁且没有领取养老金的参保人，应将老农保个人账户资金并入城乡居民社会养老保险个人账户，按城乡居民社会养老保险的缴费标准继续缴费，待符合规定条件时享受相应待遇。
第二十六条已参加农村社区新型农村社会养老保险的农村居民，其养老保险关系自本办法实施之日起自动转入城乡居民社会养老保险。
第二十七条城乡居民社会养老保险与职工基本养老保险等其他社会养老保险制度、被征地农民社会保障、最低生活保障、计划生育家庭奖励扶助、农村五保供养、社会优抚等政策制度的配套衔接工作，按国家有关规定执行。
第十二章加强组织领导
第二十八条区政府城乡居民社会养老保险试点工作领导小组负责对试点工作的统一领导和组织实施，督促检查政策的落实情况，协调解决试点工作中出现的问题，确保试点工作顺利实施。
中图分类号：F842.0；C931.7文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2013）03-0132-07
中共十六届三中全会明确提出“五个统筹”思想，并把城乡统筹发展放在第一位。十七大提出到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，并以基本养老为重点，探索建立农村社会养老保障制度。2009年9月1日，国务院出台新型农村社会养老保障试点指导意见（简称新农保），并列出相关试点地区，浙江省于9月22日出台建立城乡居民社会养老保障制度实施意见，德清县被列入国家首批试点县。德清结合本县实际，依据国务院“指导意见”和省“实施意见”，于12月31日制定城乡居民社会养老保障实施办法，规定自2010年1月1日起施行。目前，德清县新农保已经全面推广。分析德清新农保在推广中展现出的城乡一体化趋势、特点和问题，针对城乡养老保障发展新阶段的重点开始由统筹向一体化转换，如何使新农保在推广中进一步增强公平性、适应流动性和保证可持续性，提出一体化的对策建议，具有重要的理论和现实意义。
一、基本养老保障从城乡统筹迈向城乡一体化的发展趋势
近几年，中央政府大力推进城乡居民养老保障制度建设，由新农保试点到全面推广，农村养老在“制度补缺”方面取得根本性突破；城镇居民养老保障试点也开始正式启动，与新农保同步推进实施，城乡养老保障制度建设的最后“一块空白”得到填补。目前，城乡养老保障体系发展重点开始转换，城乡统筹之“共同发展”转向城乡统筹之“协调发展”，即城乡一体化发展成为必然，增强公平性、适应流动性和保证可持续性成为城乡养老保障制度建设的新要求。
（一）基本养老保障的城乡统筹与城乡一体化的关系
我国城乡社会基本养老保障是由国家、集体和个人共同参与，建立养老保障专项基金，保障年老风险而起到的一种补偿或弱化家庭保障的功能。它不同于一些发达国家发展的比较全面的社会养老保障，不具有社会福利性质，只是为城乡居民基本生活而建立的一种比较初级的社会保障制度。城乡社会基本养老保障主要以公平、公正为导向，以城乡居民老有所养为目标。基本养老保障的城乡统筹与城乡一体化，在内容上可分为制度统筹、制度一体化和服务统筹、服务一体化两个层次，其中制度统筹和制度一体化是主要方面[1]95。
基本养老保障的城乡统筹是我国城乡统筹的重要内容，它是在城乡统筹基本养老保障制度建设中，坚持城乡统筹的理念和要求，把城市和农村养老保障作为一个有机统一的整体加以统一规划、统一部署，逐渐打破城乡分割的二元结构，建立覆盖城乡居民的社会养老保障制度，使得城市和乡村居民都能够享受到平等的养老保障待遇。基本养老保障的城乡一体化是与二元化和碎片化的养老保障制度相对的，是大一统的、在制度上统一的养老保障制度[2]。尽管基本养老保障的城乡统筹与城乡一体化，都是把基本养老保障在城市与乡村的发展作为一个整体而不是割裂来考虑。但是，“城乡统筹”强调的是尽快消除养老保障制度城乡之间的差别，是从弥补制度缺失入手，特别是解决农村养老保障制度的“从无到有”问题，制度的城乡统筹仅是一种手段和过程，而不是制度目标，走向制度的城乡统一或城乡一体化是目标；“城乡一体化”强调的是“单一制度”，而不是多种制度并存，关键是解决在城乡相同制度之间建立制度性接续问题。在多种制度并存的既定条件下，养老保障制度的完善与发展应以“制度统一”为惟一目标，这个过程可被称之为“制度统筹”。也就是说，“城乡统筹”注重于从整体规划，努力消除城乡差别，实现城乡统筹兼顾和共同发展，追求制度覆盖的全面性，但还是承认城乡养老保障之间的差别；“城乡一体化”，不仅关注制度覆盖面这一量上的指标，更注重制度的“并轨”和“整合”这一质上的指标，在“城乡统筹”之“共同发展”的基础上，实现“城乡统筹”之“协调发展”，更加突出协调性。“共同发展”与“协调发展”两者不是替代的关系，而是递进、深化和提升的关系，“协调发展”即“城乡一体化发展”是城乡统筹发展的新阶段。当然，城乡一体化并非是能够立即实现的，它首先是一个发展原则和方向：需要由国家和地区一体化发展战略作引导，形成诱导型的制度变迁，循着一体化的原则，改革二元化和碎片化的养老保障制度，待时机成熟时通过各个预置好的接口顺利整合到一起。
（二）基本养老保障的城乡二元化和碎片化的弊端
城乡二元化养老保障使农村始终落后于城市，造成并加重了社会不公和社会群体分割，使非农化过程中的农民置于“边缘人”地位。农村劳动力非农化与农村人口城市化呈现为两个分裂的过程，农村人口城市化成本大大增加，城市化动机大大降低，延缓了城市化进程，严重影响和制约了劳动力要素的流动，城乡统一劳动力大市场难以形成。城乡二元养老保障的根源曾一直被普遍认为是城乡二元户籍制度，但是，二元户籍制度改革为何步履维艰？实际上，城乡二元养老保障制度的存在与二元户籍制度的固化互为因果。正是由于城乡养老保障的二元结构，才导致户籍制度的改革无法推进，其弊端无法根除。因为，户籍制度改革不仅是一纸户口，户口身上附加的包括养老保障在内的更多社会保障等待遇是改革的关键，只要养老保障等待遇实现了城乡一体化，户籍制度改革就有了坚实的基础，恢复户籍制度的本来面目就为期不远[3]5。碎片化养老保障导致覆盖面上的分割：城市职工和公民分割，耕地农民、失地农民、乡镇农民工、城市农民工和计划生育农民分割，单位间企业、事业和机关彼此分割，地区间不同省份和同一省份不同地区甚至不同区县之间彼此分割，等等。碎片化养老保障导致统筹上被分割在多个统筹单位之中，各统筹单位之间政策不统一。这不仅妨碍了把城乡居民养老保障作为一个整体来进行综合研究、统筹谋划，还使得城乡居民在各项保障制度、资金筹集、标准给付、管理运作等方面的差距扩大。碎片化养老保障还使得城乡制度缺乏统一性、规范性和可持续性，加大了养老保障工作的行政成本，使养老保障体系整体运行不优化，直接导致不同群体无法在空间上和时间上形成制度上的财务互济，大量行政资源浪费，还容易受到短期和长期财务危机的威胁，最终有可能导致社会不稳定，甚至动荡。
（三）基本养老保障必将从城乡统筹迈向城乡一体化的趋势
城乡二元化养老保障是适应建国初期推进工业化的需要而形成的，是与二元经济社会结构相适应的，传统的计划经济体制对其有重要影响。碎片化养老保障始于20世纪90年代的国企配套改革。随着改革深入及国企职工应保尽保，统账结合制度开始走向非公经济成分和其他群体，此时发现该制度难以完全适应这些不同群体，许多地方政府采取变通措施，如降低费率、建立小制度等办法，以最大限度地覆盖灵活就业人员及农村居民等不同群体，这样，养老保障制度就逐渐呈现出碎片化发展趋势。改革开放以前，简单的城乡二元结构并不需要一体化的社会养老保障制度，因为在简单的社会结构条件下，对于少量的农转非人群，只需要在户口迁移过程中把迁出者从一个养老保障体系转入另一个养老保障体系之中即可。这也是在计划经济体制下，城乡养老保障制度可以长期分立的根本原因。改革开放以来，社会结构发生了深刻变化，城乡二元分层已被多元化的社会结构所取代，社会群体分化出来之后如果身份不发生转化，保持不变，那么改革开放以前的二元化和改革开放之后的碎片化养老保障制度，由于其针对性比较强，既有效率，又便于管理，也不需要建立全国性的信息网络平台。但问题在于居民的身份在随时变化，不用说一个农民工在城乡之间、工农之间来回穿梭，就是一个深圳的工程师到上海去工作，社会养老保障手续的接续都是一个天大的难题[4]57。基本养老保障作为社会安全保障系统的重要组成部分，其建立、发展与改革应顺应历史发展潮流，必然要与之回应，而不能成为经济社会发展的障碍。社会结构越分化，就越需要整合的社会养老保障制度，因为公民身份的迅速转变需要统一的社会养老保障制度与之配套，二元化或碎片化的社会养老保障制度只会阻碍人力资本的顺利流动[5]7。
二、德清县基本养老保障从城乡统筹迈向城乡一体化的现状分析
德清县2008年6月出台新农保试行办法，选择钟管镇南湖社区和东舍墩村先行试点。在试点基础上，于2009年4月出台新农保实施细则。2009年9月国务院新农保政策一出台，德清县短时间内就构建起了城乡统筹的养老保障格局。目前，德清新农保已基本实现全覆盖，并正在由城乡统筹迈向城乡一体化新阶段。
（一）打破城乡二元格局、推进城乡并轨，实现城乡全覆盖
德清县新农保实施办法打破城乡二元格局，通过城乡制度并轨，把城乡分设的养老保障制度进行归并，建立城乡居民基本养老保障制度，推进城乡全覆盖。新农保实施办法规定参保范围和对象是具有本县户籍、年满16周岁，非国家机关、事业单位、社会团体工作人员，未被任何社会养老保障制度所覆盖的所有城乡居民，均可加入统一的城乡居民基本养老保障制度。德清从新农保试点到2009年底，参保对象的重点是60周岁以上的老人。从2010年1月1日起，开始正式实施新农保实施办法，覆盖面迅速扩大，参保率不断提升。到2010年7月，60岁以上的6.47万城乡老人从1月份开始按时领取养老金，参保对象的年龄范围覆盖27～105岁之间的城乡居民，参保覆盖率达到了96.9%，基本实现了城乡居民全覆盖[6]。德清这种从城乡二元到城乡全覆盖原则的落实，扩大了国务院新农保政策中仅限于农村居民参保的做法，加快了从城乡统筹迈向城乡一体化的步伐。
（二）统一城乡筹资渠道、筹资标准和偿付水平，优化城乡养老保障体系
德清县新农保实施办法在筹资渠道、筹资标准和偿付水平上做到统筹城乡一体化。筹资兼顾个人缴费、集体补助和政府补贴三方投入的原则，城乡居民均按照社保缴费年度计算，按年缴纳，设有5个绝对额年缴费档次，分别为每年300元、500元、720元、960元、1 440元。城乡居民根据自己实际情况，自主选择缴费档次，根据情况的变化，还可以申请降低或提高缴费档次。有条件的村集体经济组织对参保人员给予补助，补助标准由村委员会按民主程序确定。县财政每年对按年正常缴费的城乡居民给予30～50元不同标准的缴费补贴，对于重度残疾人、城乡低保户家庭等缴费困难群体，按第一档标准由县财政对他们每年应缴纳的保费给予不同补贴。对应个人、集体和政府三方筹资原则，城乡居民养老金由基础、个人账户和缴费年限养老金三部分构成，终身支付。德清县在国家规定每人每月55元基础养老金的基础上，增加5元，即年满60周岁的城乡居民，每人每月均可享受60元的基础养老金[7]。
（三）消除城乡养老保障关系转续障碍，实现城乡衔接和异地转移
德清县着力消除养老保障关系转续障碍，推进城乡制度整合统一，实现新农保与其他养老保障互通衔接。对已参加老农保、年满60岁且已领取养老金的，可同时享受新农保待遇。未满60岁且已领取老农保养老金的，可继续领取老农保养老金，在年满60岁的次月起同时享受新农保待遇，也可一次性领取老农保养老金，再参加新农保；对已参加职工养老保障，期间因就业状况发生变化而中断缴费的，或已参加新农保、后因就业需参加职工养老保障的，其养老保障关系可按相关规定转接；对已参加新农保，如被征地的，可同时参加被征地农民基本生活保障。已参加被征地农民基本生活保障制度的，可同时参加新农保；对已按原试行办法参加城乡居民养老保障且享受待遇的，统一将待遇进行调整，以后此类人员随新农保政策同步调整。未享受待遇的，按新政策计算；对符合享受新农保待遇的人员，如符合享扶持政策、最低生活保障、社会优抚等待遇条件的，可同时叠加享受。德清县新农保还规定了养老保障关系异地转移办法，如参加新农保的城乡居民发生跨县迁居，可将其新农保关系及个人账户储存额转到迁入地养老保障经办机构，按迁入地规定继续参保缴费并享受待遇。不能转移的，其个人账户储存额一次性退还给本人，同时终止保障关系。
（四）整合城乡管理资源，实现业务管理、信息管理的城乡统一
德清县在新农保推广中，整合城乡经办管理资源，统一城乡养老保障的业务和信息管理，建立城乡居民便捷的投保结算机制，实现养老保障结算“一卡通”。一是搭建一个全县统一的新农保信息管理平台。将县社保中心、乡镇社保站或所、社区或村社保室，这三个信息管理平台整合统一，形成县、乡镇、村（社区）三级联动网络系统，实现信息资源共享。利用全县各乡镇（包括开发区）共166个行政村以及21个社区的社保室，发挥基层社保信息管理平台作用，把城乡居民参保登记工作延伸到社区、行政村社保室。县社保局信息中心对全县三级联动网络实行统一的管理和软硬件配置，同时，对全县850名社保工作人员统一进行新农保政策和专业技能培训。二是在各行政村（社区）完成对申请人基本情况初审，在此基础上报各乡镇社保站进行审核确认，县社保中心实行业务管理。这一系列的参保、审核、管理程序都在统一的网上完成。另外，参保人员可以就地方便选择银行开设缴费和领取养老金存折。在整个参保过程中实现了城乡居民养老保障服务的全民化，即参保登记在村（社区）、身份核对在乡镇、缴费领取在银行、管理审核在社保中心的一站式服务体系。
三、德清县基本养老保障从城乡统筹迈向城乡一体化的问题分析
德清县自2008年新农保试点以来，城乡统筹格局基本形成，现已由城乡统筹迈向城乡一体化，试点推广经验为统筹城乡养老保障一体化提供了可行路径。但这一制度建设才刚刚起步，城乡未全覆盖、保障水平低、差距仍存在、接续还需完善、资金筹集和经办能力还存在一定的不足，一些问题有待解决。
（一）城乡差距没有完全消除，财政支撑全覆盖和提高保障水平有难度
由于受长期二元结构、资源条件和内外环境的影响，德清县城乡之间差距仍较明显。在基本养老保障上，农村普遍落后与城市。2010年德清城镇居民人均可支配收入26 016元，农村为13 442元，城乡居民人均纯收入比值为2.09∶1，城乡居民人均消费性支出比值为2.05∶1。德清新农保规定，高档次缴费，高档次补贴，高档次待遇。这提出了在财政补贴方面如何缩小城乡居民间以及居民群体间的差距，实现对低档位投保者的社会公平问题，因为，低档位投保者大都是贫困群体、低收入群体，特别是乡村的贫困群体和低收入群体。随着覆盖面的不断扩大，参保人员选择缴费档位也不断提高，目前近2万参保者中，约有70%人选择了最高档位。而个人缴费标准是一定的，集体补助没有具体规定，对其他经济组织、社会公益组织及个人为参保人员缴费提供资助，是以个人缴费最高缴费档为限的，这意味着政府补贴将越来越多。加上中央和省级财政投入、转移支付的相对不足，这样，即使像比较发达地区的德清，其县级财政在缓解财政压力和提高保障水平之间也面临着两难境地。由于财政分权和碎片化治理，使得地方财政或多或少在提供公共服务方面都存在能力不足问题。2009年全县财政总收入28.4亿元，比上年增长10.2%。其中，地方财政一般预算收入14.8亿元，比上年增长10.0%。社保和就业支出1.0亿元，比上年增长7.2%。2010年全县完成财政总收入34.5亿元，比上年增长21.6%。其中，地方财政收入18.6亿元，比上年增长25.5%。社保和就业支出1.4亿元，比上年增长47.0%[8]。随着财政收入的不断增加，对社保和就业支出也不断增加，而社保基金多数长期用于城镇职工相关保障方面，新农保的推广必然会使资金投入再度增加。所以，在现行财政分权体制下，缺少中央和省级财政投入，县级财政维持新农保长期持续运行及提高保障水平会有较大难度。
（二）新农保与其他养老保障关系转续难题尚存，转续政策及方案有待完善
德清县注重新农保与其他养老保障关系的转续，采取了不完全将其他养老保障制度统一转化为国家新农保制度模式的做法，有效地推进了城乡养老保障一体化。但如何实现新农保与城保的衔接和转换？德清县新农保目前还没有完全解决好这一问题。实际上，这也不仅仅是德清县遇到的难题，新农保与其他养老保障转续中遇到的难题，主要是与地方新农保和城保的转续问题。新农保与城保转续的难点，在于新农保统筹部分出资方、缴费标准、养老金待遇、年限计算等与城保均有所不同，制度间的转续需要大量的精算，成本大大增加。由于国务院新农保“指导意见”、浙江省新农保“实施意见”以及德清县新农保“实施办法”，都没有针对新农保与城保转换中，农村居民基础养老金的资金是由财政继续承担还是由当地城镇统筹账户出资做出明确规定。责任不清以及由此带来的不同利益群体的博弈，给制度转续带来较大困难。如果这部分资金由转为城保的当地城镇承担，则原有城保人的基础养老金部分利益必然会受到损害；如果由财政出资，则新农保想达到实质性转化的意义就没有得到体现。问题实质，在很大程度上还是出于基于身份和人群划分的制度规定没有得到彻底根除。德清县已经在可能条件下，最大限度地提供了养老保障的自由选择空间和转续办法，但在实际操作中，有些难题还没有得到根本解决。
（三）新农保基金投资管理和基础平台管理仍需加强
德清县新农保到真正给参保人发放养老金，还需要相当长的积累期。随着参保率和缴费能力提高，基金积累增加，如何管理好新农保基金，使之保值增值，应对老龄化峰值带来的养老金支付危机，是德清县新农保面临的一个突出问题。据资料统计，2006年浙江省社保基金的综合收益率大约是1%～2%，而同年浙江省居民消费价格总水平高升了3%，社保基金基本上是处于贬值状态。长期以来，德清县社保基金主要是依照1992年民政部“基本方案（试行）”中“以县为单位进行基金管理、运营”以及“主要运营手段为购买国债和银行存款”的规定，这种比较单一的手段难以实现基金保值增值。运营手段有限，物价水平不断上涨，银行利率长期处于相对较低的水平，导致基金投资运营收益偏低。所以，如何力求新农保基金投资管理手段多样化，是实现德清县新农保由统筹迈向一体化不可回避的问题。基础平台管理的加强是统筹城乡养老保障一体化的又一主要问题。德清县新农保从试点到推广，城乡居民参保热情高涨，但基础平台管理还不能满足需求。社保机构建设经费不足以及管理人员工作不稳定等问题还比较突出，信息资源整合的程度还没能发挥信息管理系统的整体效应，还没有完全达到与相关管理部门系统的互联，从而实现信息资源共享。
四、德清县基本养老保障从城乡统筹迈向城乡一体化的对策建议
德清县城乡养老保障发展正处于由城乡统筹之“共同发展”向城乡统筹之“协调发展”转换的新阶段，即迈向城乡一体化发展阶段，其发展重点在于如何增强公平性、适应流动性和保证可持续性，其发展实质是延续和进一步深化、提升城乡统筹发展成果，其发展关键主要涉及以下四方面的深化改革。
（一）深化改革传统城乡户籍管理制度，取消基于身份和人群划分的制度规定
德清县新农保的一大亮点是建立了不同养老保障之间衔接转续机制，在制度上相互打通，城乡居民自由选择。但基于身份和人群划分界限的制度规定还没有得到彻底消除，导致公平性、流动性和可持续性仍然较差。目前新农保还未能真正覆盖到流动就业群体，制度本身还未能与流动就业群体一同“流动”。像农民工很少在同一个地方持续工作10年以上，按照《城镇企业职工养老保险转移接续暂行办法》规定，很多农民工最终只能回到户籍所在地领取养老金。而户籍所在地与务工所在地存在较大差距，农民工按照务工所在地高标准交了养老金，却要回到户籍所在地领取低标准养老金，直接损害了农民工权益，也显失公平。因此，必须打破基于身份和人群的划分界限，取消传统户口所具有的身份、待遇和等级差别等特殊功能。恢复户籍制度作为证明公民身份、提供人口资料和方便社会治安的基本功能[9]。构建城乡居民以身份证为核心、以居住地为基础的身份统一、权利平等、城乡一体的国民身份证件化统一管理体制，让各级财政补贴随着参保人走，不随制度走，使人人都有权利享有必要的养老保障国民待遇。养老保障本身就是为了平滑一个社会不同人群之间贫富差距的一种社会制度，不应在制度内部再人为地制造更多不公平，不应根据人们的身份、职业、居住地等在政策和制度上划分界限，来区别对待公民，而应当对所有的公民一视同仁。正如约翰.罗尔斯所强调的那样：公平是社会制度的首要美德……某些法律和制度，不管他们如何有效率和有条理，只要他们不公平就必须被改造或废除[10]1。
（二）有效实现城乡养老保障制度并轨，优化城乡养老保障转续机制
德清县新农保尽管做出了与城保关系转续的政策安排，但由于新农保基础养老金的计发实行非缴费和统一额度，强调与身份、年龄等特征相伴生的权益，代际收入再分配特征不明显，而城保在计发方式上实行缴费关联和统一比率，强调权利与义务的统一，体现代际收入再分配原则。制度设计上的差异使得两类养老保障关系在衔接时难以平衡参保者的权利与义务的关系；由于新农保基础养老金来源于公共财政专项预算支出，类似于以税收筹资的国民养老金制度，而城保基础养老金来源于企业缴费，具有以社会保障费为筹资手段的典型的现收现付制特征。资金来源不同所产生的责任主体和统筹层次的差别使两类制度在衔接时难以处理缴费地和退休地的责任划分问题；由于新农保基础养老金为固定额度，城保基础养老金的待遇标准与工资替代率关联。基础养老金待遇水平的差距使两类制度在衔接时必须面对缴费年限视同与养老金权益换算的矛盾。为此，在现行制度规定难以实现新农保与城保关系顺利转续的情况下，必须对现行制度进行改革，优化城乡养老保障转续机制：赋予基础养老金既得受益权，视同城乡社会养老保障缴费年限，养老金权益累积计算；以最后工资或收入为养老金计发基础城乡单独计发，社会统筹账户资金不转移；建议新农保基础养老金按农民人均纯收入采取类似于城保的工资替代率方式确定，还原基础养老金的本来功能，防止新农保与城保保障金差距不断拉大[11] 229。
（三）深化改革公共财政体制，加大公共财政投入和划清财政投资比例
德清县新农保在统筹城乡一体化中，除了发挥政府规划和决策的主导作用外，关键要加大公共财政投入，发挥公共财政在一体化中的主体作用。明确各级财政在一体化养老资金分配和管理中的职责，划清各级财政投资比例，保证中央、省级财政对新农保的投入，避免各级财政在调整城乡养老金待遇水平上出现责任模糊，或者过于依赖县级财政，以及基层财政补贴尤其是配套补贴“空壳化”的现象。根据现行各级财政收入安排和支出责任的定位，浙江省地方财政应按照财权与事权相匹配的原则确定各自分担的比例：省级财政负担50%的比例，地市级财政负担30%的比例，县级财政负担20%的比例，这样划清政府间筹资责任，有利于各级财政对新农保个人账户给予缴费补贴，真正把新农保个人账户做实。德清县在财政可行的情况下，除积极发挥公共财政的作用外，还要保证财政转移力度，实施行政推动与政策引导同步推进，做到县政府统一规划、统一管理，乡镇政府积极协调并负责具体实施和管理。注重统筹城乡公共资源的均衡分配，把投入的重点放在乡村，明确对乡村投入的硬约束指标，填补乡村以前公共资源的空白和不足，为一体化的制度并轨和管理整合打下重要基础。
（四）不断完善管理整合，加强基金管理机制和信息管理平台建设
整合基金管理是德清县新农保由城乡统筹迈向城乡一体化的前提，必须将基金纳入财政预算统一管理和监督，并建立基金管理制衡机制，确保各级财政对新农保基金的投入和保值增值。为积累资金运营的安全，基金应尽快集中到省级托管，负责其保值增值。为避免新农保出现对家庭经济困难居民的“排挤效应” 和“父母―子女”利益制衡现象，应尽快出台相关措施，完善新农保激励机制和利益制衡机制，以保证新农保制度的可持续性。加强新农保信息管理平台建设，实现信息资源、系统资源和业务需求的整合，发挥信息管理系统的整体效应，其重心在乡、镇和村。应把乡、镇社保站（所），尤其是把村社保室建设作为工作重点，真正解决新农保在农村有人做、有场所、有条件。根据新农保管理服务对象，制定经办工作人员配置的标准和比例，完善经办管理规程设计、服务流程和服务行为，统一经办管理服务手段，加强经办管理考核，提高经办管理层次。加快信息资源数据库建设，实现与统计、银行、公安、教育保险等有关部门管理系统的互联，实现新农保信息资源共享。
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（二）主要目标。到2015年，全市养老机构床位数达到每千名老年人30张以上，年增加床位数500张以上，民办养老机构床位数占养老床位总数50%以上，城市社区居家养老服务中心（站）达到2A标准，农村社区（村）居家养老服务中心（站）建成比例达到70%以上，养老服务信息管理系统、老年人居家呼叫服务系统和应急救援服务网络基本实现城乡全覆盖，养老护理人员持证上岗率达到60%以上，以县（区）为单位基本建立政府为符合条件的困难老年人购买养老服务制度，基本形成规模适度、结构合理，制度完善、管理规范，服务专业、运行高效，投资多元、城乡一体的社会养老服务体系。
二、重点工作
（一）推进农村养老服务设施建设。结合省政府“关爱工程”建设项目，加强农村敬老院配套设施建设，农村敬老院增挂乡镇社会福利中心牌子，拓展服务范围，提升服务功能，将农村敬老院由单一的五保供养设施，建设成为集五保供养、社会寄养、老年服务等功能于一体的区域性养老服务中心。结合新农村建设，开辟多元化的投资渠道，鼓励利用集体、个人空置房空闲地，通过政府、集体、社会和个人出资的办法，建立小型互助式老年集中居住生活区、小型托老所和幸福院等，并实行规范管理，确保安全运行。每个乡镇至少建一处示范性养老集中居住区。加大老年医疗、教育、文化、体育等项目经费投入，加快老年人服务设施建设，满足农村老年人多方面服务需求。
（二）推进居家养老服务中心建设。继续将居家养老服务中心建设列入市政府为民办实事项目，依托现有的社会福利服务机构，建立市、县、乡（镇）社会养老服务指导中心。大力推进城乡社区居家养老服务中心（站）建设，各地都要依托综合性社区服务中心，全面建成具有一定规模、功能较强的居家养老服务中心。在综合性社区服务中心中按照标准要求配套适当面积的养老服务用房。注重老年人宜居社区建设。在新建小区中应该规划建设一定数量适老型住宅户型，小区住宅、道路系统、公共绿地等方面进行无障碍设计。已建成小区要整合存量资源建立托老场所，强化养老服务功能，为居家老人提供基本服务。到2012年，城市社区居家养老服务中心（站）全部投入运营。到2015年，全市新建农村居家养老服务中心（站）380个，建成比例70%以上。通过购买公益性岗位等办法，为社区居家养老服务中心（站）配备专兼职管理人员。采取购买服务、资金补助、提供场所等扶持措施，引导和鼓励社会组织、家政服务企业参与居家养老服务。进一步强化社区居家养老服务中心功能，为老年人提供短期托养、日间照料以及助餐、助洁、助浴、助医、助行、助购等生活服务。同时，兼顾老年人文化娱乐、学习教育、体育健身、精神关爱、社会参与、权益维护等多种需求。积极发挥老年人组织、志愿者组织作用，为老年人提供优质的志愿服务。创建养老服务示范社区，为老年人营造良好的生活服务环境。
（三）推进养老服务机构建设。加快各类养老服务机构建设，扩大养老床位总量。到2015年实现养老机构床位数达到每千名老年人30张以上。积极争取和用好省专项资金扶持，各级财政也要安排相应的扶持资金。加快推进公办养老机构建设，2012年启动市社会福利中心二期工程的规划建设，努力把市社会福利中心建成集市“百老惠”社区老年公寓、市爱心护理院、市老年活动中心、市养老机构管理服务中心为一体的养老服务示范基地。到2012年底，各县（区）都要建成一所政府主办的床位数150张以上的老年公寓或福利院。通过扶持引导，到2013年底前，各县（区）都要建成一所规模大、标准高、环境优美、服务规范，床位在200张以上的示范性民办或民营公助的老年公寓，到2015年社会投资兴办的养老机构床位占养老床位总数的比例达到50%以上。对社会投资兴办的护理型养老服务机构予以重点扶持，支持和鼓励有条件的医疗机构参与养老机构建设，为老年人提供护理、康复、保健等服务。优化养老床位结构，提高护理床位比例，优先保障失能半失能等困难老年人服务需求。各县（区）都要依托公办养老机构建设一所老年护理院或老年护理部，到2015年，护理型床位占养老床位总数的30%以上。
（四）推进养老服务网络平台建设。依托城乡社区综合服务管理信息平台，到2015年，基本建成上下贯通、左右连接、覆盖城乡的养老服务信息网络和管理系统，实行统一软件标准、统一操作流程，实现信息共享、业务协同。重视“虚拟养老院”建设，到2012年，每个县（区）都要建成一家功能齐全、覆盖较广的“虚拟养老院”。重点支持老年人居家呼叫服务系统建设，为老年人提供应急等多种需求呼叫服务。困难老人的呼叫服务系统安装、服务费用由当地人民政府承担。
（五）推进养老服务人才队伍建设。大力发展养老护理职业教育，有计划地在我市职业培训学校和市卫校增设养老服务相关专业和课程，开辟养老服务培训基地，依托专业医疗机构和现有省级示范性养老机构，大力实施养老护理人员培训工程，提高养老服务从业人员的职业道德、业务技能和服务水平。加快培养老年医学、康复、护理、营养、心理等方面的专业人才。到2015年，示范性养老机构专业护理人员配备比例须达到1:8以上，养老护理人员持证上岗率达到60%以上。逐步提高从业人员的工资福利待遇，落实养老服务人员社会保险政策。积极鼓励社会养老机构聘用专业护理人员。加强基层老龄工作者队伍建设，切实提高他们的生活待遇水平。积极发展志愿者队伍，为老年人提供优质的志愿服务。
三、扶持政策
（一）土地供应政策。各县（区）、乡（镇、场）根据城乡建设总体规划和养老服务设施建设规划，将老年服务设施建设用地纳入当地土地利用总体规划和年度计划，安排一定面积的土地专供新建养老服务机构建设使用，切实保障老年服务设施建设合理用地需求。按照有关规定，养老机构建设应当采取划拨方式供地的，一律划拨供地；应当采取有偿方式供地的，可采取“双向竞价”、“综合评标”等多种方式合理控制地价，切实降低建设成本。
（二）税费优惠政策。认真落实老年服务机构税收减免政策，对养老院提供的养老服务免征营业税，对非营利性的老年服务机构符合条件的免征企业所得税。养老机构自用房产、土地，暂免征收房产税、城镇土地使用税。免收新建老年服务设施的市政公用设施配套费。个人通过非营利性社会组织和政府部门向福利性、非营利性养老机构的捐赠，在缴纳个人所得税前准予全额扣除。企业对养老机构的公益性捐赠支出符合规定的，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。养老服务机构使用水、电、燃气、暖气、有线电视、固定电话，有关单位按照居民用户标准收取费用，有初装费的减半收取。
（三）医疗服务政策。在养老机构内设置或合作设立的医疗站点，符合条件的纳入城镇职工（居民）基本医疗保险和新型农村合作医疗定点范围。各县区、乡镇（街道）医疗卫生机构要免费为辖区内老年人建立居民健康档案，定期为老年人提供健康管理服务，按照发〔〕5号文件有关规定，每两年进行一次健康检查。鼓励和引导社区卫生服务机构转变服务模式，主动为长期卧床、70岁以上和独居等行动不便老人提供上门服务。
（四）政府供养和补贴政策。以县（区）为单位基本建立政府为符合条件的困难老年人购买服务制度。对城市“三无”、农村“五保”老人，实行政府供养，并保障其基本生活不低于当地居民平均生活水平；向80周岁以上老年人发放尊老金。各地要根据经济社会发展情况，逐步扩大发放范围、提高发放标准。对符合条件的高龄、独居、失能半失能困难老年人经过评估，采取政府购买服务方式，为他们入住养老机构、接受社区居家养老服务或者签约委托亲友、邻里服务提供支持。政府供养和各项补贴资金由各县（区）政府承担。认真落实老年人各项优待政策，为老年人乘坐城市公共汽车、进入政府投资主办的公园、公益性文化设施、旅游景点、公共体育健身场所提供免费或优惠服务。
（五）发展老年服务产业政策。制定发展规划，研究扶持政策，优先发展养老护理、康复保健和老年特殊用品等产业，鼓励和扶持老年产品开发，促进老年消费市场繁荣。积极扶持经营性养老机构发展，通过土地参股等方式，支持养老服务机构资产进入资本市场运作。鼓励国有资本与社会资本合资合作兴办养老服务机构，积极支持民间投资兴办或参与兴办养老服务机构。公办养老机构可采用服务外包、委托管理、合作经营等方式吸引社会参与。积极探索养老护理保险，推行养老服务意外保险。
四、保障措施
（一）强化组织领导。各地要将养老服务体系建设列入重要议事日程，纳入本地区经济社会发展总体规划和年度计划，纳入政府目标管理和绩效考核，纳入政府年度重点工作和为民办实事项目，及时研究部署，明确发展目标，制定政策措施，抓好责任落实，加大推进力度，确保取得实效。建立健全社会养老服务的领导体制和运行机制，形成政府主导、民政部门主管、老龄工作机构协调、相关部门各司其职、社会广泛参与的工作格局。
（一）贯彻落实新的省农村低保实施办法。一是规范低保申报程序。新的省农村低保实施办法规定，困难群众在申请农村低保时改过去向所在村（居）委会书面申请为向所在地的乡（镇）政府申请，并实行村、乡干部亲属申请低保备案制。为认真贯彻落实该办法，民政局商财政局共同研究制定下发了《县农村居民最低生活保障实施办法》（金民低保[2013]48号文），指导全县各乡镇认真开展农村低保申请、审核、审批等工作，进一步规范了低保申报程序。二是按照县委、县政府“十二五”居民收入倍增规划的要求，我们及时调整了城乡低保保障标准，即从2013年元月1日起，我县城镇低保标准从每人每月290元提高到335元，农村低保标准从每人每年1320元提高到1452元，均增长10%以上。农村低保一类对象月补差标准从110元提高到120元，二类对象月补差标准从75元提高到80元，三类对象月补差标准从55元提高到60元。截止6月底，全县享受农村低保对象34270人，覆盖面达到6%，1-6月份发放农村低保金2219.4万元；享受城镇低保对象7519人，覆盖面达到8.8%，1-6月份发放低保金1146.1万元。并开展了动态管理工作，通过动态管理，全县共取消城镇低保对象205户、495人；取消农村低保对象5520户、12220人，新增6715户、13777人，基本实现应保尽保、应退尽退。三是建立了社会救助保障标准与物价上涨挂钩的联动机制。今年，我们针对物价上涨因素，在提高低保标准的同时，又为每一位享受城乡低保对象发放了物价补贴，1-6月份，我们给每位农村低保对象发放物价补贴300元，共发放655万元，给每位城镇低保对象发放物价补贴600元，共发放448万元，切实保障了困难群众的基本生活。四是开展了城乡低保政策落实情况督查工作。为确保城乡低保政策的认真贯彻落实，查找和解决当前低保工作不规范现象，促进城乡低保工作公开、公平、公正，切实维护城乡困难群众的合法权益，5月22日，县民政局、监察局、财政局联合发文，决定在全县开展城乡低保政策落实情况督查工作，目前，这项工作正紧张进行。
（二）加强城乡养老服务体系建设。一是按照县委、县政府倍增规划妹，提高了五保对象的供养标准，使集中供养标准年人均达到2650元，分散供养标准年人均达到2000元。现有五保对象7712人，其中集中供养的2288人，分散供养的5424人，截止目前，已打卡发放五保供养资金999.8万元（其中含春节慰问金154.24万元）。二是继续规范五保户就医秩序。要求各乡镇敬老院负责人要认真负责，严以律己，将五保户送到规范的医院看病就医，县民政局、县财政局、县卫生局共同下文，进一步完善农村五保户医疗保障暂行办法（金民福[2013]30号），真正提高五保户的医疗保障水平。三是扎实推进农村敬老院建设。2013年，市下达我县新增400张供养床位建设任务，为尽快按质按量完成建设任务，3月份，我局商财政局共同制定了农村五保供养服务机构建设工作实施方案（金民福[2013]33号文），将400张床位分别分解到汤家汇镇、南溪镇、双河镇、桃岭乡、铁冲乡、古碑镇6个乡镇，由他们承担建设任务，目前，这6个乡镇严格按照招投标程序正有序施工，古碑镇、铁冲乡敬老院一层封顶，南溪镇、桃岭乡、汤家汇镇进行基础建设，双河镇正在施工。同时，我们还加强敬老院管理，细化量化了敬老院目标管理考核办法，努力使全县各乡镇敬老院达到文明、卫生、安全的老人居住休闲场所。四是努力完成社会和社区办养老服务机构300张床位建设任务。今年，市局下达我县社会办和社区办养老服务机构建设床位分别为200张和100张，根据实际情况，我们将任务分解到滨友老年综合服务中心200张床位、梅山镇青山社区60张床位和红村社区日间照料中心40张床位，目前，该项目建设正在有序进行。五是社会福利中心（老年公寓）正式启用。县社会福利中心位于梅山镇老城区史河岸边，由县老年公寓和儿童福利院共同构成，占地面积6110平方米，总建筑面积4151平方米，总投资700万元。今年，在县委、县政府的高度重视下，局成立了项目建设工作领导组，抽调专人，进驻工地，制定方案，倒排工期，全力以赴抓该工程质量和建设进度，于6月16日全面完成了主体工程、附属工程和绿化工程建设任务，并采取“公建民营”的模式，通过竞争性谈判方式，确定了市爱心老年公寓为县社会福利中心租赁经营主体，目前，该主体已配备了内部设施和生活用品，聘请了管理、护理和服务人员，6月26日正式启用了县社会福利中心（老年公寓）。
（三）加强生活无着人员的生活救助工作。一是对全县范围内生活无着的流浪乞讨人员实施常态化救助，1-6月份，全县已救助生活无着人员95人次，其中：医疗救助5人，生活救助32人，返乡救助53人，安葬无名尸体5具，共计支出救助资金17.6万元。二是实施县级救助管理站建设项目，经多次调查论证，在我县白塔畈镇桥店村规划3.2亩，新建30张床位、建筑面积902平方米的一栋三层框架结构的县救助站，现已完成了土地平整和工程建设招投标工作，6月29日施工方进驻现场，并动工兴建。三是落实孤儿基本生活保障制度，对符合条件的散居孤儿及时予以申报、审核，纳入保障范围，按季度发放基本生活费，第一季度救助孤儿77人，发放生活费13.86万元，第二季度救助孤儿79人，发放生活费14.22万元。
（四）继续做好城乡困难群众大病医疗救助工作。为了让更多的城乡困难群众大病患者尽可能得到最大的救助，今年3月，我们商人社局、财政局、卫生局共同修改完善医疗救助实施办法（金民医救[2013]47号文），将救助比例提高到50%左右，同时将困难群众的救助起付线从1.5万元降到1万元，使参合参保的困难群众患病得到了更及时、更有效的救助。1-6月份，全县共救助城乡患病困难群众15879人次，发放医疗救助资金656.4万元（其中：资助参合参保10728人，资助金66.3万元）。
二、积极做好双拥创建和优抚安置工作
一是认真落实优抚政策，认真审批和及时发放抚恤定补金。年初，局优抚股严格把关，共审批了7781人享受抚恤定补，年款3414.1万元，确保按时按标准打卡发放到户。今年，各乡镇共评定上报1779人优待对象享受优待，共需优待金681万元，目前，已为437名城乡义务兵家属发放优待金279万元。二是积极做好退役士兵安置工作。2012年底，我们共接收退役军人338人，其中农村退役士兵217人，城镇退役士兵113人，伤残军人6人，转业军人2人。为了做好这些退役士兵的安置工作，我们继续拓宽就业渠道，认真贯彻落实省政府、省军区皖政[2012]114号文件精神，并采取举办招聘会为退役士兵搭建就业平台等多种形式，较好地完成安置任务。三是加大工作力度，全力抓好全县零散烈士墓集中迁移工作，按照规划，拟将吴家店镇、果子园乡、沙河乡、关庙乡、南溪镇、汤家汇镇、古碑镇、花石乡、槐树湾乡等乡镇的零散烈士墓集中迁移到斑竹园镇的立夏节起义革命烈士纪念园；将燕子河镇、天堂寨镇、青山镇、张冲乡、油坊店乡、麻埠镇等乡镇的零散烈士墓迁移到长岭乡乌凤沟战斗红军烈士纪念园；将桃岭乡、铁冲乡、全军乡、梅山镇、白塔畈镇的零散烈士墓迁移到双河革命烈士纪念园。目前，这三个纪念园工地正加紧施工，双河镇已完成440座、长岭乡已完成510座、斑竹园镇已完成550座零散烈士墓的迁建，县乡两有关领导经常督查工程进度，加强调度，实行道道工序验收，确保项目经得起历史的检验。四是积极开展争创全省双拥模范县活动。新一轮省级双拥模范县申报验收工作6月中旬开始，为了确保申报成功，县双拥工委召开了全县动员大会，在全县再次掀起创建高潮，各乡镇、各单位履行职责，对照标准，补缺补差，以扎实的工作将双拥工作推向新的高度。
三、扎实做好救灾救济工作
一是妥善安排去冬今春困难群众生活救助工作。2012年12月至2013年5月，我们共下拨中央和省级冬春生活救助资金381.85万元，发放救济粮1万斤、棉被2024床，较好地解决了困难群众的基本生活困难。二是精心组织了全国第五个“防灾减灾日活动”，按照省市部署，我局牵头组织了科技局、科协、农委、水利局、教育局、卫生局、交通局、国土局、住建局、气象局、人防办、地震局、地震台、消防中队、县医院、县一中、县二中、梅山镇等19个单位联合举办了识别“灾害风险，掌握减灾技能”的宣传活动，摆放科普展板25幅，发放宣传资料8000余份，举办了防震抗灾现场演练。三是认真做好信息管理工作。四是做好汛前应急准备工作。
四、发展城乡基层民主，完成省界边界联检任务
一是进一步加大宣传，继续推进村务公开、民主管理，积极参与了“网格化”管理活动，提高社会管理与服务能力。二是指导城乡社区开展示范单位创建活动，增强社区服务功能。三是继续完善部分乡镇区划调整后补缺补差工作。四是和河南省固始县、商城县正在进行省界边界联检。
五、着力加强各项社会事务管理与服务工作
一是认真做好行政审批项目集中办理工作。上半年，我们共新批各类社会组织24个，其中社会团体10个，民办非企业单位14个，并按时对全县各类社会组织开展了年度检查工作。二是依法加强婚姻登记管理与服务工作。上半年，我们依法办理结婚登记3146对，办理协议离婚登记250对，出具无婚姻登记记录852件，补办结婚证681对，补办离婚证7对。三是加强殡葬管理工作。县政府制定出台了《县殡葬改革实施意见》，教育广大群众文明办丧事、节俭办丧事，加大工作力度，继续认真做好新城区殡仪馆选址兴建工作。1-6月，梅山公墓安葬遗体82具，帮助运往外地火化遗体15具。四是继续开展“慈善情暖万家”活动，上半年，我们共慰问困难户76人，发放慰问金4万元；为除夕仍在住院的100位病人发放慰问金5000元；开展慈善救助44人，发放救助金12.75万元。五是进一步加强老龄工作，充分发挥老年大学敬老院分校的作用，丰实敬老院院民的精神文化生活，做好高龄老人高龄补贴发放的准备工作。1-6月，免费为全县251名60周岁以上老人（其中70周岁以上老人141名）办理了省老年优待证。
六、扎实开展“抢抓机遇，跨越发展”解放思想大讨论活动
一是召开全体干部职工动员会，会上认真学习县委、县政府主要领导的讲话精神，认真学习县委“抢抓机遇，跨越发展”解放思想大讨论实施方案，统一思想，提高认识，结合民政，狠抓落实。二是制定民政局实施方案，成立组织，加强领导，将解放思想大讨论活动与推进各项民政工作有机结合，努力在工作理念上实现新提升，在民政工作上有新突破。三是一步一个脚印，扎实完成规定动作，确保大讨论活动取得实效。
