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中图分类号：C913.68文献标识码：A文章编号：1003-4161(2008)04-0081-04
贫困是中国西北地区尤其是少数民族地区的经济特征之一，以甘肃省临夏回族自治州（共管辖七县一市）为例，该州所属的七县（包括临夏县）自1987年后一直到目前被国家列为贫困县，截至2007年，全州有87.78万农村贫困人口（其中绝对贫困人口23.81万人、低收入人口63.97万人）被确定为扶贫对象，农村贫困面达52.52％。贫困的大面积存在及其消极影响是阻碍西北农村可持续发展的最根本原因，所以，反贫困已经成为西北地区社会可持续发展过程中首要关注的问题。而在贫困和反贫困问题的研究中，国际社会和我国政府以及学术界往往从地理空间、阶层或民族上对贫困进行划分和考察，对贫困现象寄予性别视角的关注和探讨力度不够，这在一定程度上限制了消除贫困的步伐，降低了减贫的效率。事实上，与处于共同贫困背景下的当地回族男性相比，西北农村回族女性的贫困化问题显得尤为突出。 本研究通过抽取了50位临夏县麻尼寺沟乡回族妇女个人和她们的家庭做了相关问卷和深度访谈，来具体探讨分析该乡回族妇女反贫困问题中的致贫因素，为她们和与她们境况相似的西北农村回族妇女的进一步反贫困提供具体的依据。
1.西北农村回族妇女反贫困中的致贫因素分析
此次调查研究为国家项目《西北农村回族妇女反贫困问题及对策研究》的研究部分，研究者在临夏县麻尼寺沟乡选取了唐尕村和麻尼寺沟村的50位已婚穆斯林（包括回族、东乡族、保安族和撒拉族）妇女（包括离异和丧偶），对她们的基本情况，24小时社会性别活动量及活动范围情况，当地男女对宗教活动、社交活动、家庭事务的参与状况，当地青壮年回族妇女文化素质和相关反贫困的问题进行了问卷和深度访谈。通过调查，研究者认为临夏县麻尼寺沟乡回族妇女贫困的致贫因素大致为以下几类：
1.1 反贫困和发展的基础――自然生态条件差
临夏县位于临夏回族自治州西南部，总人口37.05万人，其中农业人口35.79万人，占总人口的96.6％，总面积1 212.4平方公里，总耕地37.62万亩，其中水浇地18.33万亩，山旱地19．29万亩，人均耕地1.05亩。全县海拔在1 735~4 636米之间，年降雨量501.7毫米，年均气温6.3℃，无霜期152天，主要农作物有小麦、玉米、蚕豆、洋芋等,油菜籽、胡麻、蕨菜在经济作物中占重要比例。该地区地势较高，无霜期短，积温不足，不利于农作物生长，所以，农作物和经济作物品种单一，经济基础薄弱，目前，尚有8.24万贫困人口未解决温饱，是国列、省列贫困县之一。麻尼寺沟乡位于临夏县最西端，乡自然生态条件在临夏县处中下之列。
在调查中，许多的妇女也谈到：“前几年其他的地方搞蔬菜大棚的时候，我们县上的干部到我们乡上，要我们盖大棚，种反季节菜，我们按照乡上的干部说的盖了蔬菜大棚，种上了要求的菜，菜也长出来了，最后还是也罢了。我们地方凉，等到我们的大棚菜长好了能卖的时候，热地方上的菜全上市了，便宜得很，我们的大棚菜就贵得没人买，大棚种蔬菜在我们这个地方做不成。”从这个个案就反映出自然生态条件差的不足，就直接导致许多的反贫困措施的失败。
临夏县作为国列、省列少数民族贫困县，自然生态条件不佳，是个靠天吃饭的农业大县，人口大县。调查地麻尼寺沟乡全乡耕地总面积20 187亩，其中山地15 083亩，占耕地面积74.7%，人均耕地1.01亩，并且由于人口变动，有些贫困户人均只有半亩地，甚至更少（在调查中有一家8口人只有3亩地），人多地少。而且县境内矿产资源匮乏，调查地除了一些小规模的水电厂和砖瓦厂可以为一些妇女提供打零工的就业机会外，基本没有工业产业为当地提供就业机会和岗位。在调查中一些妇女认为她们贫困的原因有：“我们地方人多地少，地方上没有厂子，下面有些砖瓦厂，媳妇们可以出去干些活，我们这儿没有出活的地方，我们这个地方媳妇们除了干些体力活外，什么活也干不了”，“我们这个地方没有出产，除了河里的沙子可以卖，再没东西；我们这儿也没有企业，人们就种些庄稼，地少得很。我们媳妇们出不去，男人们夏天挖些冬虫夏草，冬天就坐在家里；政府什么帮助也没有；我们这儿的人思想封闭，不开放。所以就是受穷。”。所以，这种自然生态的缺陷，使县域经济发展水平较低，人民群众生产生活水平低下，县穷民贫是基本县情。
1.2 反贫困和发展的主体――人口（劳动力）结构不平衡
临夏县麻尼寺沟乡人口结构不平衡。人口结构是一个国家或地区的总人口中，各种自然的和社会的人口特征的分布状况，包括人口的自然结构、城乡结构和社会结构［1］。在此，研究者对甘肃省全省和临夏县麻尼寺沟乡人口结构中的年龄结构（自然结构）、文化教育结构（社会结构）的数据做个比较。
从（表1）可以分析出，临夏县麻尼寺沟乡人口结构和全省的人口结构比较有以下的特点：该地区人口再生产类型还处于转变过程之中，人口年龄结构比较轻，未来一个时期人口增长的势头仍然强劲。劳动力增长快对贫困问题发生的影响主要在于人口的迅速增长给土地带来了巨大的压力,使土地严重超载,提供出来的食品分配到每个村民手中越来越少,从而导致生活水平低下。在调查中，研究者深切地感受到，调查地区代际年龄差小，一般女孩子在十七八，甚至十五六就出嫁，在二十岁几就已经是好几个孩子的母亲了。当大城市一些三十五六岁的女性为自己的学业、事业积极努力的时候，这些农村早婚的回族妇女却扮演着奶奶或者外婆的角色。在访谈中，研究者问一位三十五岁的妇女是否愿意参加扫盲班学习文化或参加培训外出打工时，她则回答：“我都是当奶奶的人，我已经老了，学文化个人（自己）学了，学了也没有用。我也不参加培训，我出去打工，丈夫和儿子不同意，就是他们同意，放着他们男人们不出去，我一个老奶奶出去，人们笑话死呢！”
调查地区群众文化构成水平低，群众的文化素质制约着地区的发展。麻尼寺沟乡总户数总人口18 845人中，六周岁以上人口数为17 284人，其中识字人数为6 356，占总人数的37%，不识字人数为10 928人，占总人数的63%，其中15岁以上不识字人数为9 200人；六周岁以上人口中没有上过学的有10 909人，占总人口的63%，扫盲班82人，小学文化程度5 252人，占总人口的30%，初中814人，占总人口的5%，高中和中专218人，占人口总数的1%，大专以上的只有9人；在我们调查的50位样本中，只有1个高中生（还是从甘肃静宁嫁过来的媳妇），一个初中生，五个小学三四年级文化，其余的都是文盲。这样的文化教育状况，真是让研究者痛心，也让我们对她们反贫困前景堪忧！许多妇女认为贫困原因：“我们这里的人书念的少，给公家干事的人少，我们体力劳动的多，脑力劳动的少。”对女性教育问题，调查地区的人们普遍的观念和行为：“尕妮哈（姑娘）迟早是人家的人，让姑娘念几年书，睁睁眼睛就行了。”能把姑娘送进学校的大门已经是有责任的家长了。义务教育法在这儿形同虚设，这儿的女性重蹈着出生、被抚养（养活）、出嫁、为人母的单线生活。她们走不出大沟，即使走出去大沟，她们也没有能力应付外面的世界。
由于没有基本的文化，调查地区的相关文化素质很低。在调查样本中，没有一位妇女参与过乡上举办的技能培训（地膜种植技术、裁缝技术等）。有一位妇女曾经办了一个小规模的养鸡场，但最终由于不懂技术等原因，养鸡场也中途夭折。妇女们目前壮胆能做的事就是家庭育肥牛、羊，她们认为这个项目自己有能力作好。有一位家庭条件较好的妇女想利用当地丰富的妇女劳动力办个地毯加工作坊，后来她只能对谋划望而却步了。一是自己没有文化，担心没能力联络销售门路，二是地毯加工也是个技术活，当地丰富的妇女劳动力没有文化，拿不下这样的活。所以，文化素质低这个根本的原因，不仅让当地妇女走不出大沟，甚至制约着妇女们在本地的发展。
1.3 反贫困和发展的保障――国家发展和职能的失衡
中国传统上是个农业国家，中国以为标志，启动了现代化，开始了社会转型的过程，并一步步走向现代化。我国已故现代化理论大家罗荣渠认为，现代化的实质就是工业化，是指人类社会从传统的农业社会向现代工业社会转变的历史过程［3］。反贫困理论中的资源贫乏说认为国家片面采取以工业化发展为重点的模式是贫困的根源。认为国家普遍把资本、资源集中于城市工业,忽视农业和农村的发展,造成农业资源贫乏,加剧了国家的二元经济结构,是农村持续贫困的直接原因。我国就是走了这样的道路，所以，近年来我国的“三农”问题（农村问题、农业问题和农民问题）尤其突出。所以，地处西北一隅的临夏县也逃脱不了国家整体发展战略的影响。
改革开放以来，我国东西部地区经济发展差距不断拉大，由于东西部自然地理环境和位置的差异，原有经济基础的不同，国家预算内投资的地区倾斜差异和给予经济特区、沿海开放地区大量优惠政策等因素有关。但更深层次的原因则在于东西部地区在制度演进上的差异，在经济体制改革的过程中，西部缺乏有效的制度供给和制度创新，制度结构也不能持续演进［4］。所以，目前中国社会发展中的东西部差距不断拉大问题也使西部反贫困问题进入了一个不良循环之中。而处于这个体制之中的西部农村（包括临夏县麻尼寺沟乡）的发展不可避免体现着西部后进的发展轨迹。
中国的扶贫运动是由政府直接主导的，尤其是中央政府更是承担了最主要的责任，它通过巨额的资金投入、强有力的行政干预和广泛的社会动员等来实施着扶贫计划。例如：对口支援，先进扶助落后等。在扶贫的内容方面，从支持贫困地区发展种养业生产，推进农村基础设施建设，到科技扶贫、教育扶贫、文化扶贫、卫生扶贫、生活救助，等等，扶贫运动几乎涉及到农村经济社会发展与贫困人口生活的各个方面。政府扶贫中强调开发式扶贫等。中国的扶贫运动在一定程度上解决了西部农村的贫困问题。但扶贫的局限性致使无法根本解决西部农村的贫困问题。例如：西部贫困人口基数巨大，政府的投入是杯水车薪而已。而且在中国的扶贫实践中，程序的官僚化、工作人员能力的局限性及相关机制的不健全，对扶贫资金的使用效率造成了损害。许多的扶贫是输血性扶贫，而不是造血性扶贫，这样的结果就是根本无法根治西部农村的贫困问题，通过一些措施扶贫了的贫困人口很快就由于各种原因而返贫。
1.4 反贫困和发展的环境――平等性别意识的缺失
自然生态条件差、人口（劳动力）结构不平衡、国家发展和职能的失衡是造成西部农村男女贫困现状的共同原因，而平等性别意识的缺失则是西部回族妇女反贫困和发展道路上的障碍。研究者在调研过程中深切感受到“文化贫困”、“观念贫困”、“生活方式贫困”等现象在当地回族妇女身上体现得尤为突出。对走出去就业，许多的当地妇女谈到：“外面，媳妇们出不去，媳妇们要在家里照顾老人和孩子，要做庄稼，就是媳妇们要出去，家里的也不允许媳妇们一个人出去，教门上也不合适。除非男人出去时媳妇跟上，做个饭。要是个人自己出去，男人们腿子打断地哩，家里还不要，娘家也回不去。” 当地妇女被动沿袭着早婚早育的习俗，承担着传宗接代任务，没有自我意识地过着制造贫困的生活方式。
在整体贫困的大背景下，当地回族妇女的生存状况更加令人担忧。由于歧视性的性别观念、性别分工、性别关系和传统习俗的影响和制约，她们的家务劳动不仅得不到承认和肯定，而且也不能自由地支配自己生产劳动所得。当地回族妇女对家庭里仅有的一点儿财产的拥有权、支配权和继承权的丧失，在家庭和社区决策与管理中的低参与程度不仅潜移默化地影响回族妇女参与家庭建设及社会劳动的积极性和创造性，且进一步强化了其自抑、自卑、自我封闭、依附被动等消极性格特征。这从她们的自称与他称中可见一斑：当地农村回族妇女一般婚前自称“某某的女子”或“某某的妹妹”，婚后一般自称“某某家里的”或“某某屋里的”，年岁大了以后又自称“某某（儿子姓名）的妈”；别人一般也这样称呼她们。她们甚至对自己作为一个独立完整的人的身份不能确认，当有人在门外问话“家里有人吗？”她们普遍的回答是“没人”。事实上，当地回族社区现行的充满歧视与偏见的性别原则早已深深内化为回族女性自身思想观念的一部分，构成她们自我觉醒，积极进取的内在障碍。而认识与克服这种阻力的难度，不亚于来自男性社会的压力，甚至超过了男性社会对女性的压制与歧视，因而更具限制性。
2.对策建议
2.1 因地制宜地发展反贫困经济项目，将西北农村回族妇女的反贫困要求纳入到具体的项目规划和实施中
以临夏县麻尼寺沟乡为例，虽然该地地势较高，无霜期短，积温不足，不利于农作物生长，也不适宜大棚蔬菜的种植。但该地植被较好，境内有三岔坪、石门滩等自然旅游景点， 山清水秀、鸟语花香，空气清新，风景怡人。有远近闻名的五山池，海拔4250米，大旱不减，大涝不溢，为当地一大奇观，是发展旅游的好地方。老鸦关河流经该乡，水能资源丰富，而且山泉处处可见，有发展高寒阴湿地区冷水鱼养殖项目的基础条件。所以，我们在具体的地区反贫困的思路上，避开发展的不良因素，挖掘发展的有利因素。在具体的发展项目中，把妇女的反贫困要求考虑进去。例如，在临夏县麻尼寺沟乡发展农家乐、旅游业、养殖业等项目时，妇女就可以避免和传统文化进行激烈冲突，就地发挥女性的特长，积极参与反贫困的发展项目。
2.2 确保完成义务教育，开展多种技能培训，加强西北农村回族妇女反贫困的自身能力素质提升
针对反贫困和发展的主体――人口（劳动力）结构不平衡，尤其是妇女文化素质低下的问题，研究者认为大力普及和发展教育是唯一的出路。对西北农村回族妇女教育，首先真正要普及义务教育。在普及义务教育中要加强《义务教育法》的法律神圣性和执行严肃性，将《义务教育法》的规定严格贯彻到教育部门、基层政府和村民的认识和行动中去，保证西北农村回族妇女义务教育的有效完成；其次，在普及义务教育的同时，应加大对西北农村回族妇女的实用技艺的培训，而这种实用技艺应该和当地的发展项目相联系。如当地发展农家乐，就应该培训一些餐饮、服务方面的实用技术，使她们能够通过技艺进行反贫困；还有，研究者认为应该通过修改民族地区自治法相关条例，提高男女初婚的年龄，这样就可以减少早婚、早育，增加代际年龄差，使西北农村回族妇女更多地投入到社会的经济发展和建设中，而不是过早地承担母亲和奶奶的角色。
2.3 进一步促进国家社会经济的总体协调发展，改善国家扶贫工作的水平和效率
我国逐步推进的城市化进程和对“三农”问题（农村问题、农业问题和农民问题）的解决，逐步在缩小国家城市和农村的二元经济差距。而且国家把目前中国东西部差距不断拉大问题也置于影响中国整体发展的战略问题，所以，国家社会经济的总体协调发展是促进西北农村发展的基础。
而在国家的具体的扶贫工作中，在加大政府的投入的同时，应开拓其他的投入渠道，如：国内外的民间组织、企业等。精简目前的扶贫机构和工作程序，提高扶贫工作人员能力和对扶贫资金的使用效率，把扶贫资金最大化地使用在扶贫事业中。在扶贫性质上提倡造血性扶贫。
2.4 培育西北农村回族妇女的社会性别意识，培养其积极向上的人格特质和自主、自立、自强、自信的精神
因此西北农村回族社区妇女反贫困工作的首要任务是解放思想，让该社区回族妇女的人格与精神“站立”起来。具体作好社会性别培训工作，让当地回族群众真正认识到现存的性别意识、性别分工和性别关系并不是男女生理特点所决定的，是可以改变的。在此基础上，让当地回族群众，尤其回族妇女了解《中华人民共和国宪法》和回族传统文化赋予她们的神圣权利以及如何运用这些权利。逐步培养其积极向上的人格特质和自主、自立、自强、自信的精神。
基金项目：论文为2007年度国家社科基金项目《西北农村回族妇女反贫困问题及对策研究》的阶段性成果。
参考文献：
［1］ 佟新.人口社会学［M］.北京大学出版社，2000.
［2］资料来源于2000年第五次全国人口普查甘肃公报和临夏回族自治州手工汇总主要数据。
［3］罗荣渠.现代化新论［M］. 北京：北京大学出版社，1999.
［4］宋志国，肖岳峰.东西部地区发展差距的制度因素分析［J］，经济师，2004，（06）.
中图分类号：F812．45 文献标识码：A 文章编号：1005-0892(2007)06－0031－05
在我国扶贫实践中，中央政府作为行动主体，采用特定的经济、社会手段实现特定扶贫目标，这一过程通常是通过政策传递与行政指令实现的，其中政策的有效实施是保证扶贫目标得以实现的一个重要方面，对扶贫资金效率有直接影响。在现实中，各级政府机构本身作为理性个体，其利益诉求很难与初始政策制订者完全吻合，结果是设计成统治者偏好最大化的政策，却可能扭曲成使政策执行机构受惠。我国转型期的社会特征、贫困地区的财政约束以及依区域原则组织的经济体制，使政府政策呈现灵活性强、不确定性大、密集度高以及传递环节多等特点，加剧了这种科层损耗。
一、参与主体及委托关系
1．扶贫资金传递过程中的参与主体
中国政府的农村扶贫和城市扶贫具有完全不同的组织系统。农村扶贫组织系统的最大特点是多部门参与，一些部门负责管理中央和地方政府的专项扶贫资金，另一些部门则主要负责各类扶贫项目的实施。这种制度安排一是为了适应农村综合性的开放式扶贫方式的需要（不像城市的扶贫那样只提供生活补贴）；二是为了动员已有的各类政府职能部门参与到扶贫工作中并发挥它们的专业优势；三是为了降低扶贫的管理成本（避免设置过于庞大的专职扶贫部门）。
但是，多部门参与农村扶贫带来的一个问题就是部门之间的协调更加困难，而协调不好则可能影响整个扶贫工作的效率。为了协调各参与部门之间的关系，从中央到地方都成立了各级政府的跨部门扶贫领导小组，在领导小组之下，成立了专门的扶贫开发办公室。中国政府的农村扶贫组织结构见图1。
2．扶贫资金传递过程中的委托关系与博弈关系
由于多个参与主体的存在，在中国农村扶贫资金传递过程中，存在着委托关系，如决策环节与传递环节的主体间存在委托关系，在同一系统的上下级之间也存在一种委托关系。但是由于开发式扶贫模式的政府性质所决定，这种减缓贫困的委托权安排有以下两个特征：第一，存在多个委托人，每个委托人都拥有控制权和监督权；第二，每个委托人既是委托人又是人，即政策制定者同时也行使政策实施者的权力，从而使委托权的监督变得更加困难。按照利益集团的理论，当农村开发式扶贫模式的运行中存在这种多重委托关系时，不同利益集团的利益诉求将对模式的整体运行效率产生影响。[1]
财政扶贫资金的传递在中央一级存在着财政、发展改革委等多个委托人，每个委托人又是决策环节重要利益主体，都具有相关政策的制定权，因而常常由于部门之间不同利益取向导致决策矛盾。而且，每个委托人的人，即下级相关部门都会受到不同取向的限制，例如，财政部门可能受到保工资、保行政经费等职能的影响，发展改革委部门可能受到直接确定投资项目的利益诱惑。因此，这种纵向一体化的委托关系使监控系统更多地表现在部门内部的监控，也就容易受到每个委托人具有的其他职能的影响，从而加大监控成本，甚至使监控失效。其次，决策主体同时行使传递主体的职能，这样委托人同时又是人，作为人的委托人的工作努力水平是由其自身评定的，在存在自身利益诉求时，其监控就更加困难。
二、扶贫资金传递过程中的博弈过程
1．扶贫政策传递及实施的博弈过程
扶贫项目传递及实施过程同时涉及多个利益主体，各利益参与主体在利益最大化假设条件下进行决策，各级参与者们为寻求最优结果而采取不同的行为，[2]因而在制定扶贫决策的中央政府或高层地方政府与实施扶贫项目的地方官员之间构成了一种博弈关系。地方官员能否有效贯彻上层政策取决于两大因素：首先，执行者有自己的效用函数，地方官员对扶贫政策的认识和处理受到既定利益结构的影响；其次，中央政府或高层地方政府监控地方官员的行为也要花费成本。这两种因素博弈均衡达到的那一点，决定了扶贫政策能够被有效执行的程度。
可以通过一个简单的几何图形来对扶贫项目与扶贫资金传递过程中，地方科层损耗产生的过程、影响因素及其存在对扶贫政策预期社会效益的影响进行描述。图2描绘了中央决策层期望效益与地方官员利益的关系，以及地方科层损耗产生的过程，该图假设了扶贫政策的权威性，即贯彻之必定能够给社会带来良好效益。
（1）扶贫资金高效实现的理想状态是扶贫项目效益与贯彻执行扶贫政策的地方官员利益完全一致的状态，如图OG线，也就是我国一贯以来强调的“人民公仆”――地方官员的利益就是贯彻扶贫政策所产生的社会效益，没有自己的私利。在这种状态下，扶贫政策创造的效益就是三角形OGD的面积。
（2）实际上，扶贫政策与地方执行者的关系却不是直线关系，而是如图中的OCG所示曲线。在理想状态下，当地方官员获取了D1的效益时，扶贫政策将产生P1的社会效益。但当关系是OCG曲线时，当地方官员获得D1的利益时，扶贫政策却只带来P2的效益，扶贫政策预期效益损失P1－P2，而扶贫政策预期效益的损失就成为了地方官员利益的增加额部分D1－D2，这就是中央扶贫政策的地方科层损耗。
（3）曲线的曲率越大，越凸向角ODG，则地方官员对于扶贫政策的扭曲越大，如图中虚曲线所示。反过来，曲线越接近直线OG，扭曲就越小。
（4）本来扶贫政策、规则在理想状态下能够给社会带来三角形OGD面积大小的利益，但是由于曲线的存在，这部分利益缩小成了图形B所示的面积，图形A为地方科层损耗――被扭曲后用来谋求地方官员利益。可以看到A和B的彼此消长关系，甚至可以根据这一图形计算出一项或多项扶贫政策的扭曲率 。
基于上述分析，在设计扶贫政策博弈的实施机制时，应当从两个方面来认识扶贫政策实施机制的有效性：内生性与强制性。首先，扶贫政策（博弈规则）的理想状态是在政府-社会的博弈过程中产生的，从整个社会的角度来看，参与分工的人们出于自我利益会选择和创造出对他们各自而言成本最小的契约和约束机制。也就是说，一项扶贫政策的形成和执行，应当是与此扶贫政策相关的所有博弈参与人共同博弈的结果，只有这样，该扶贫政策才能被博弈各方遵守并自动执行。其次，机会主义行为假设、现代交换关系的复杂性以及信息不对称等因素，都构成了扶贫政策实施机制必须外在强制设立的原因。此时，扶贫政策实施机制的有效性取决于违约（公共政策寻租行为）成本的高低，违约成本越高，则违约行为越少。
2．扶贫政策科层损耗的产生机制与效应
下面通过构建相关模型，进一步深入阐述政策传递过程中地方科层损耗的产生机制、博弈结构及其效应。假定在这个模型中只存在两个博弈主体，一是制定扶贫政策的中央政府，一是执行政策的地方官员。
首先，从地方政府官员收益来看。地方政府官员的收益由其不同的扶贫政策执行行为决定，假设给定中央扶贫政策，地方官员只有两种行为选择：a贯彻执行和b扭曲扶贫政策，无论采用哪种行为，地方官员都要付出一定成本，行为a的成本为C(a)，行为b的成本为C(b)，其中，成本C(a)为地方官员贯彻扶贫政策过程中所进行的调研、排除障碍等活动付出的成本；成本C(b)（违约成本）则包括地方官员扭曲扶贫政策获利所付出的成本，以及该行为被监督机关发现予以惩罚所付出的成本。用U贯彻和U扭曲来分别表示地方官员贯彻中央扶贫政策或扭曲中央公共政策所获得的个人效益，有：
为地方官员固定工资，P(a)为当地方官员采用行动a时，中央扶贫政策所产生的效益，B为中央政府对于地方官员的政绩奖励系数，即地方官员的努力产生一分扶贫政策效益，就给予其B单位的奖励，这个奖励包括荣誉、奖金、晋升机会等等。
以上分析得到的结论就是，扶贫政策期望效益U中央是地方政府官员的贯彻扶贫政策行为成本C(a)的减函数，贯彻扶贫政策行为成本越高，则扶贫政策期望效益越低。[3]反过来，如果中央政府想要保证扶贫政策期望效益的最大化，就必须使地方官员贯彻扶贫政策的行为成本最小。
扶贫政策期望效益是地方官员“扶贫政策扭曲”行为成本C(b)的增函数，即地方官员进行“扶贫政策扭曲”的成本越高（包括完善的监督体制和对“扶贫政策扭曲”的大惩罚力度），地方官员就越不会扭曲扶贫政策，从而扶贫政策的期望效益就越高，就越能得到贯彻执行，效果也就更明显。
三、扶贫政策传递损耗的经验证据
这里以我国1999年开始试点的退耕还林政策在执行过程中出现的问题为例对上述分析加以说明。
退耕还林工程是我国为解决贫困地区水土流失、土地沙化等生态问题而采取的重大举措，其作为一项生态环境政策，具有公共性，其贯彻实施是依托于一定利益集团的。[4]在这一利益集团内，一方面，退耕还林事关贫困地区经济发展以及国家生态安全，具有集团的整体利益；另一方面，退耕还林行动中的中央政府、地方政府又具有完全不同的集团收益，甚至是个人利益。
从中央政府（扶贫政策制定者）角度来看，退耕还林政策是国家生态环境建设之必须，也是其有意识调整土地使用结构之举，相比其所需支付的成本而言，收益更大。而从地方官员的角度来看，虽然其执行退耕还林政策能够获得相应的政治安全和荣誉收益，但从其将承担的成本来看，一方面执行政策需要一些直接费用，另一方面由于土地农业化受限而引发地方财政减少，还要动用大量地方财政；同时，随着退耕还林进程加快，深层次的问题不断显露出来，如生态移民等问题，可以说地方政府官员如果贯彻执行该政策，将面临边际直接成本不断提升（表现为C(a)较大），而相应边际生态效益、经济效益却递减的局面（表现为P(b)不断减小，且B较小）。据有关部门测算，仅重庆市巫溪一个县，就因退耕还林减少地方财政1000多万元。
由于贯彻执行退耕还林政策带来的预期利益（U贯彻）要小于消极甚至扭曲对待该政策而能够带来的利益（U扭曲），因此，地方官员面对该政策较为理性的行为则是将资源配置给边际收益更高的产业和部门，将土地优先用来发展当地经济，而非“还林”。这样，在退耕还林政策执行过程中，由于政策科层损耗的出现，就不可避免地产生地方政府消极对待退耕还林，甚至于将退耕还林过程中引发的矛盾扩大化，有意识曲解中央关于退耕还林的相应补偿政策，占用退耕土地用于其他产业等不良现象，使退耕还林政策不仅难以达到预计效果，反而有受到群众反对的危险。
按照上文所分析的，要保证退耕还林政策的有效实施，首先要充分听取各地建议和意见，根据不同地域的不同情况（地理特点，森林分布状况，各地财政状况等）予以分步、分类地实施和指导，而不是一步到位地强行贯彻；其次应当及时调整相关地方政府官员政绩考核机制，加大P(a)和B值，使退耕还林的收益从中央逐步扩散到地方政府；再次，强化监督机制和加大对扭曲执行相关政策行为的打击力度，[5]即增大F(b)和p值。总之，在退耕还林政策制定过程中，必须将可能出现的科层损耗考虑在内。
四、结论与建议
1. 厘定政府扶贫政策过程，力求扶贫政策过程的科学化和民主化
长期以来，我国政府的扶贫政策都属于供给主导型扶贫政策，带有较强的强制性，因而中央政府的意愿扶贫政策供给与下级的实际需求可能并不一致，并没有建立在“一致同意”的基础之上，这就为地方政府“修正”上级意愿扶贫政策留下了空间。扶贫政策过程也可视为布坎南的政治权力交换过程，在这个过程中，如果缺乏“全体一致同意”，这个权力交换过程就不具备合法性基础。然而现实中，组织之间和组织内部的信息交流和横向联系则由于人们的讨价还价而使协调成本难以承受，因此，一方面，应当根据在确保扶贫政策的稳定性、统一性和权威性的基础上保持一定的灵活性的原则，确认政府的扶贫政策主体，即到底谁有权解释扶贫政策，有权修正扶贫政策，并按照宪法规范政府部门的职能与权限；另一方面，完善扶贫政策相关各方对于扶贫政策制定的参与机制（如听证会制度），将下级实际需求纳入扶贫政策编制考虑范围，实现政府决策的科学化和民主化。
2. 积极转变政府职能，培植社会中介组织
政府职能的重新定位关键在于寻找政府和市场之间的有效结合点，达到最大限度减少两种体制下职能实现的功能弱点，发挥功能强点的目的。我国传统行政体制中之所以存在所谓“文件偏好”、“扶贫政策偏好”等现象，就在于行政等级计划组织过于介入社会过程，权力支配的社会资源过于庞大，“扶贫政策租金”丰厚。转变职能就是要给政府设限，通过减少不必要的统制来减少公共政策中的“租金”。这就需要大力培植社会中介组织，如服务型、经营型、监督型、自律型等中介组织，以之逐步取代政府在经济活动中无所不能的角色。
3. 建立扶贫政策对话渠道和反馈机制，进行扶贫政策地方科层损耗的案例统计和数量研究
建立中央政府与社会公众关于扶贫政策制定和执行情况的对话渠道，绕过地方政府对扶贫政策的编制和执行进行审查，使政绩考察机制立足于社会公益状况，提升政绩奖励系数，使地方官员的贯彻扶贫政策行为得到最大鼓励，并加大监督力度。对扶贫政策的地方科层损耗进行案例收集和数量统计研究，主要是确定把地方政府对扶贫政策的正常“修正”行为和“公共政策寻租”行为在量上、质上的区别，使地方科层损耗能够得到量化统计，便于考察地方官员政绩，从根本上提升违约成本。通过积累案例和经验，为完善政府扶贫政策过程提供经验支持，即将扶贫政策的地方科层损耗纳入扶贫政策过程。
4. 扶贫政策制定过程中，应充分考虑执行官员群体的利益，尽可能缩小政策制定者与执行者之间效用函数的差异
从分析图中可以看出，扶贫政策的预期社会效益与地方官员利益之间存在此消彼长的关系，说明扶贫政策效用与地方官员的个人效用存在较大差异。因此，要保证扶贫政策预期效益的实现，就必须要出让一部分利益给地方官员，以换取他们机会主义行为的减少，实现这一过程可以通过设立科层损耗基金，对政府官员施以“年功奖金”，如养老金、廉政奖金等形式，减小中央政府和地方官员的效用函数差异，以一种经济激励的方式使地方官员放弃“扶贫政策寻租”的短期行为，实现由权力支配和道德约束向利益激励机制和规范支配机制的转换，从而最大限度地保证扶贫政策的有效执行。
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参考文献：
[1]党国英. 乡村低水平制度均衡：发生机制与破解途径――一个案例研究[C]. 北京：第二届中外农业现代化比较国际研讨会，2003.
[2][美]道格拉斯・C・诺斯. 制度、制度变迁与经济绩效（中译本）[M]. 上海：上海三联书店，1994.
[3]张新伟. 反贫困进程中的博弈现象与贫困陷阱分析[J]. 中国农村经济，1998，（9）：22-27.
[4]刘. 退耕还林行为动因的经济分析[J]. 北京林业大学学报（社科版），2003，（4）.
格莱珉银行创办至今，使无数农民改变了因贫穷而无法创业困境，在2005年，格莱珉银行就已经将受益家庭发展到一个亿。从1997年设立对联合国的目标起，格莱珉银行一直在不懈努力，联合国同时将2005年定为小额贷款年以表彰他们目标达成。在受益的一亿家庭中有85%都来自于亚洲，尤努斯表示似乎在亚洲更适合做小额信贷实践。另外还有10%来自非洲，5%来自拉丁美洲。2007年，在中国，共有10 万个家庭参与到小额贷款这个项目中，虽然这是个不小的数字，但对于一个拥有着9亿农民的泱泱大国来说，受益程度其实很低。
中国是一个保守而又传统的国家，虽然我们正努力走向开放却总是避免不了某种程度上历史遗留下的顽固性包含在其中，我国长久以来的信贷模式已经将抵押担保当做一种习惯。因此，在没有抵押情况下向穷人发放贷款似乎是天方夜谭。这种类似瓶颈其实在早期尤努斯创立格莱珉银行的时候也曾有过。尤努斯在深入考察了贫困农民的生活后，便立即有了一个想法—创立一个属于穷人的银行，于是立刻联系了当地的银行，可是银行给出的答案也如同上文所说，没有抵押不可能将钱借给穷人。可尤努斯没有放弃，一方面，他作为这些穷人的担保人让银行将钱贷给贫苦的农民，另一方面，他又将偿付程序做了调整，一笔贷款对于赤贫者，确是一笔“巨债”，让他们在期末一次性清偿非常困难。为了避免这种情况的发生，尤努斯尝试了分期偿还、缩小每期偿还金额的办法，即采用每日偿还的形式，这样每天只需要还很少的现金。尤努斯不断简化银行的贷款程序，最终将格莱珉银行信贷偿还机制提炼为：第一：贷款期1年，第二：每周分期付款。第三：从贷款一周后开始偿付。第四：利息是10%。第五：偿付数额是每周偿还贷款额的2%，还50周。第六：每1000塔卡 贷款，每周付2塔卡利息。这种简化后的贷款偿付程序被证明行之有效。格莱珉银行现在每年发放贷款的规模已经超过8亿美元，平均贷款额每笔是130美元，还款率达99.89%，并且连续9年保持了赢利纪录，远远高于世界上公认的风险控制最好的其他商业银行。到2006年，格莱氏银行累计放贷高达53亿美元，帮助400万穷人脱贫自立。尤努斯创办银行的模式十分人文化，一方面他解决了农民生活贫困的燃眉之急，另一方面又教会他们积少成多，有计划去支出。这样正向激励对农民日后的生活也有深远影响。
从中国农村整体分析，制约小额贷款发展的瓶颈
在小额贷款蔓延过程中，传播思想到落实十分艰难，杜晓山教授在小额贷款领域不懈的理论研究和实践推广，在政府政策和民间层面均产生了深远影响。从另外一个对于小额贷款研究重视度情况折线图上发现，小额贷款在从2007开始到2010年呈现大幅度增加，但是到了2010年后期突然出现了大量下滑现象，是因为小额贷款模式在中国已经逐渐成熟导致没有继续研究空间，还是大家在研究的过程中慢慢淡化了？尤其是从小额贷款的区域分布上来看，似乎南方对于这个项目更加敏感，那么又是什么阻碍了小额贷款在中国北方农村扶贫的脚步？
不过图1所示，截至2011年6月末，全国共有小额贷款公司3366家，与去年6月相比增加了1426家，贷款余额2875亿元，上半年累计新增贷款894亿元，与去年6月底的余额1248.9亿元相比，增幅高达130.18%，连续两年来都保持了高速增长的态势。
图1 2009年—2011年小额贷款公司发展情况
数据来源：中国经济网
图2 2011年小额贷款公司分地区情况
数据来源：由中国人民银行《2011年小额贷款公司数据统计报告》整理得出
并且据银监会统计，到2007年12月，农户小额信用贷款余额已达2038亿元，农户联保贷款余额已达1351亿元，获得贷款的农户达7742万户，占全国农户总数的32.6%，受惠农民超过3亿。但是如图2显示，截止2011末，北方地区小额贷款公司建立是1414家，而剩下3000余家公司均分布在长江以南地区。
我国的小额贷款公司虽然在成倍增长，但是我国的信用体系仍待完善，包括抗风险能力差、小额公司“只贷不存”的制度、以及资金的有限度都成为了小额贷款继续发展的瓶颈。我认为除此之外还有三个原因：第一：利率。我认为这是制约小额贷款发展的重要因素之一，在世界上小额贷款比较成功的利率维持是在百分之十左右，当然小额贷款是比较高10%左右。但是，如果跟高利贷比，小额贷款的利率就低得多。比如印度尼西亚的小额贷款28%，但是它的高利贷里120-720%。所以，对于农民来说，特别是对于贫困的农民来说在银行借不到钱，唯一的希望只能借到高利贷的钱。对农民来说，他认为这个比高利贷还低的多，所以我们这个利息比要看跟谁比。但是小额贷款作为惠民政策的一种办法，如果一味放高利率，纵然比高利贷的利率低也会对农民产生一定的精神压力，在考虑到未来的还款问题时，会有很多农民放弃这种方式。
从“2007中国金融形势分析、预测与展望专家年会暨第三届中国金融专家年会”上经济学家汤敏的分析得知，目前很多地方的贷款利率70%，应该按照人民银行在其他地方的试点4倍以下。如果有可能的话，应该去制定一个像美国一样的社区战略投资法，规定有多大比例的资金要留在农村，用在农村，像印度、泰国等等国家，规定所有的商业银行百分之多少，像印度15-20%的资金一定在农村，不贷到就有一定比例的罚款。中国应该采取一些办法，是不是一定完全照搬别人的办法不一定，但是我们要有一个机制，逼着商业银行把一定的资金返回到农村。如果我们有竞争，很多银行的先例也证明如果小额贷款独此一家，也可能利润率过高，像我们刚才看到的比一般商业银行高那么多利率，可能也没有必要。但如果让同一个地方有好几个小额贷款机构来竞争，就会把利率拉下来。在其他国家，当小额贷款有竞争的时候，几个机构进去的时候，他们的利率就会一直往下降，从60%降到30%，降了一倍。所以，要解决最好的办法是让多个小额贷款机构竞争，自然市场化会把利率降下来。第二：条件限制严苛。为此我翻阅了一些关于农村小额信贷以及这种模式在中国的实践情况的资料，从中，我发现这些书虽然表面是在介绍小额贷款，但是其本身的落实情况却与GB模式有一定的不同，书中大多介绍的并不是尤努斯强调的小额信贷，虽有提及，但大部分还是在介绍担保贷款的流程及注意事项，针对这个问题我认为还是应该从政府的介入着手，虽然在小额贷款积极发展的进程中，政府介入是很大一部分使其顺利发展的原因，但是支持的方向还是应该更加的明确。
尤努斯在北京大学2007年来到北京大学做讲座的时候说：“我们都知道中国人是很讲信用的，同时也富有创业精神。如果能够把钱贷给这些穷人，他们就可以通过自己的努力改变自己的生活。”所以，我们的政府应该进一步的放宽贷款的各种条件限制，从根本上，真正的为那些没有任何供抵押的贫困农民解决生活上的困难，并鼓励自主创业。第三：信息不通畅，虽然“小额贷款”这一名字被吵的沸沸扬扬，专家们也在极力研究方案，但是真正的受益人—即农民，却没有对这一名词做很好的理解，不理解又如何落实呢？这就是农村的信息不通畅问题，针对这个问题我认为政府应该派专家有计划、有组织的定期召开农民座谈会，就在农民中间召开，告诉他们最近出台的政策，并用朴实的通俗易懂的话语使其真正的了解政策的好处。
从长江以南以北划分，是什么制约了北方小额贷款的发展
从区域分析着手，南方的小额贷款分布状况是比较均匀的，而在北方，一共有1000余家小额贷款公司，其中近四分之一是来自，同理就是以外的长江以北地区总共占了不到全国的六分之一。我认为，导致这分布不均的主要因素有二：第一，南北地区经济发展的状况不均衡，南方地区受长江三角洲地区的经济快速发展以及改革开放较早的有了很多对外交流的思想。第二，位于长江以南的农村地区，以天下第一村—华西村为首的慢慢富裕起来的村庄也日渐增多，在这个增长的过程中，他们更有能力，或者在已经有了一定经济基础之上，再利用民间借贷、小额贷款这种贷款方式进一步富裕起来便成了游刃有余之事。所以，鉴于这两个客观事实，南方地区相对于北方更能快速接纳、吸收外来较为先进思想。已经有类似案例来证明南方地区的先进性，江西市万年县搬运有限责任公司下岗职工在县劳动就业部门申请到了5万元的下岗失业人员小额担保贷款，利用一手好厨艺，开办了一家农家乐，生意渐好，安置城镇失业人员4名，既实现了二次创业，又带动了就业。据了解，截至目前，该县已累计为下岗职工和农民工发放小额担保贷款4000万元，帮助480人成功创业，带动1000人再就业。今年以来，该县始终把下岗失业人员和农民工小额担保贷款，作为落实惠民政策的一项重要工作来抓，充分发挥小额担保贷款助推就业再就业的倍增效应，努力用足用好小额担保贷款优惠政策。利用有线电视和传单等多种形式，大力宣传再就业担保贷款政策，提高知晓率。把小额担保贷款与创业培训有机结合起来，从参加培训、推选项目、开业指导到提供贷款扶持、落实税费减免、后续服务等环节上实现全方位服务，形成了“培训+贷款+创业”的联动机制。同时，在办事环节上，规范操作程序，构建绿色通道，建立了政府推进机制。这样的事例虽然逐渐涌现，不过要实现九亿农民改善生活还有很大的努力空间。
总的来说，完善小额贷款在中国农村扶贫的制度可归纳为：第一：通过加强政府调控的方式控制利率，具体体现在政府介入并且增加小额贷款公司，使其竞争，有利于降低利率。第二：松弛小额贷款条件限度，鼓励信贷而不是担保贷款。第三：多做农村的小规模的座谈会，贴近农民，解决信息不通畅问题，不对称的问题。第四：不仅仅是贷款，更进一步要鼓励创业，并帮助农民如何创业，形成“培训+贷款+创业”的联动机制。第五：南北均匀化，即增强北方的调研力度，使小额贷款真的信息对称化。
农村小额贷款不仅是宏观的改善并解决中国农村扶贫的重要途径之一，从个人的角度，这同时也是一个让人们缓解甚至摆脱贫困甚至是改变生活的重要途径，不仅是解决一代人的衣食住行，更重要的是我们子子孙孙的教育、生活质量的改善。
参考文献：
[1]小额信贷—缓解贫困问题的一条重要途径—·尤纳斯教授在北京大学的演讲，[J/OL]——网上期刊，2009
我市是贫困地区，农业生产水平比较低，但是农业资源不是最贫乏的，德保、那坡、田林、隆林都有不错的资源，可以种植大面积的耐旱粮食、饲草和耐旱的中草药，既保护土地植被又可以产生很大的经济收入。现在一些被认为贫困的地区其实并不完全是资源贫困，而是这些资源没有得到充分的利用，是生产水平低生产力水平低造成了这些地区的经济落后。所以产业扶贫是十分重要的。
目前国家的扶贫投资主要通过国家各级政府的扶贫机构，把扶贫资金投入到到贫困地区的家庭或企业中。从我们目前的情况看，分散使用国家扶贫资金的结果是贫困地区依然贫困，经济落后地区依然落后。许多具有市场潜力、具有市场效益的农业项目，没有得到规模化发展、推动农民增收所需要的资本金，没有得到国家产业化扶贫投资的有力扶持。
农业产业化扶贫投资是脱贫的关键。农业产业化扶贫投资就是要解决贫困地区农业产业链中缺口所需要的资本金问题，对现行农业扶贫投资模式进行调整，可以改变当前只有单一部门投入的劣势，可以整合农业、畜牧等部门的资源优势，让扶贫资金可以发挥更大优势，符合市场竞争规律，是在国家政策指导下的财政政策，是可以提高农业生产力的重要举措。
二、农业部门在农业产业化扶贫工作中做了有益的尝试阿
1、以"农家课堂"为主的人力资源开发，扶优扶贫。"农家课堂"是开展农村主体的精英培训，通过"以一传
十、以十传百"的培训，依靠科技进步和提高劳动者素质，通过宣传、培训交流和效益吸引等手段，促进集群技术模式的普及和推广，发挥规模效益，实现农业可持续发展。特别是通过各土专家演示与农艺师现场解说结合，并充分利用现场不同生长期作物资源及学员的现场培训操作，作为一个新型农民培训的亮点，体现在"多、快、好、省、土、灵、特"几个优势（一是"多"，师资来源多样，有效解决定点"农家课堂"的教学资源不足、教学面狭窄等问题；二是"快"，巡回教学快速便捷高效，同样的授课内容相对以往形式可大量减少授课时间；三是"好"，直接到农户家中、田间现场授课，减少环节，效果更好；四是"省"，有效降低了农民学习成本；五是"土"，授课老师主要是土专家、土洋结合教，授课语言主要是本地土话方言，群众感觉亲切易学，授课教材多是经过专家充实过的"土经验"、"土教材"，更适合当地生产生活实际；六是"灵"，可以根据不同地方、不同品种、不同生产时期和当地农民朋友的不同需求灵活安排授课，真正实现"地头有问题地头解决"；七是"特"，充分体现农业种植业培训在农村培训中的重要特殊地位，进一步转变农业干部作风，增强为"三农"服务责任感）。能在极短的时间内培养大批技术型农村人才，引导大批科技素质较高的人才到农村与农民群众相结合，实现传统农业基础与现代农业接轨，促进科技型、开发型高效农业的发展，有利于建基地、兴龙头、拓市场，全面推进农业产业化。
2、在推广实用农业技术中，强化科技扶贫。在当前形势下，以科技为动力、为切入点，是实现先进生产力作用、先进文化带动作用，落实广大人民利益的有效方式。通过科技发挥作用，使农村从传统农业向现代农业逐渐转变，是农村实现产业结构战略性调整的一个重要方面。近几年来，我农业部门综合"优粮优经""沃土工程""植保工程"等先进适用技术进行配套试验示范，推广生态富民"百千万"工程、小蚕共育、应急粮食试验示范、烟稻轮作、油菜+中稻、猪+沼+果+灯+鱼，茶叶综合化工开发、特色立体农业种养、农作物"三避"技术应用示范推广、水稻、玉米、马铃薯免耕技术、中草药gap技术应用与推广、高山玉米高产示范栽培等农业实用综合技术，优先解决提高品质、降低成本、延伸产业链等关键技术问题，结合实施"十个百万亩工程"，并围绕关键技术进行配套集成，形成简便易行的标准化的成套实用技术，以优势区域为基地开展技术组装、示范和推广，推动科技资源向优势区域集中，为右江河谷和**山区农业产业调整及农民增产增收打下坚实的技术基础。
3、在发展中不断改进**农业产业化开发建设思路。从**年起，**将全力抓好"123456"，即重点"构建一轴**特色农业产业带，研究好三条发展路子，优化四业并举，深入建设五个基地，提升六大龙头"，不断强化农业支撑保障能力，促进农业稳定发展、农民持续增收，努力实现农业农村经济又好又快发展。此工作思路不仅着眼于面上的产业化发展，还将继续紧跟产业扶贫的思路，捉紧壮大和发展，以面上的发展带动整村推进式扶贫的发展。
三、农业部门在扶贫工作中不可替代作用
1、农业的基础地位不可能改变，拓展扶贫空间必须加强农业。
**农村人口众多，占总人口94%左右，农户收入仍然是"四为主"的格局，即农户收入仍然以家庭经营为主，占全年总收入的67％；家庭经营收入仍然以农业收入为主，占家庭经营收入的65％；农业收入仍然以种植业为主，占农业收入的78％；种植业收入仍然以粮食为主，占种植业的70%。滞留在农村的农村人口仍以农业的主，因此，农业种植业的基础地位不可能改变，农村扶贫工作中，农业产业发展仍是基础。
从**市的农业和农村经济发展的现状来看，目前仍处于传统农业向现代市场型、科技型农业转化的阶段，处于非持续发展向可持续发展转变的阶段。在实现传统农业向现代农业、粗放型农业向现代型农业转变中的一系列矛盾和问题中，最根本、最核心的解决办法是不断提高农业科技水平。提高农业科技水平需要通过制度和机制的创新，把当前分散的扶贫项目、个别行为转化为依托农村科技大户和农村行业协会，通过农业部门的技术引导盘活现有农村资源，并兴办农村龙头基地、协会、企业等，激发农村经济发展的潜能，具有较大的可行性。
2、种植业仍然是农民增收的主要渠道。
**是后发展地区，农业发展不平衡，特别是两翼山区，是扶贫的重点地区。近几年来扶贫工作在推动我市农业发展方面，影响极大，是促进我市农业产业调整不可低估的力量。借助这股强风，本人就农业产业扶贫方面提出几点建议，旨在促进扶贫与农业的和谐共进，为解决**"三农"问题探索一条具有当地特色的发展途径。
一、农业产业化扶贫是贫困落后地区农民脱贫的关键
我市是贫困地区，农业生产水平比较低，但是农业资源不是最贫乏的，德保、那坡、田林、隆林都有不错的资源，可以种植大面积的耐旱粮食、饲草和耐旱的中草药，既保护土地植被又可以产生很大的经济收入。现在一些被认为贫困的地区其实并不完全是资源贫困，而是这些资源没有得到充分的利用，是生产水平低生产力水平低造成了这些地区的经济落后。所以产业扶贫是十分重要的。
目前国家的扶贫投资主要通过国家各级政府的扶贫机构，把扶贫资金投入到到贫困地区的家庭或企业中。从我们目前的情况看，分散使用国家扶贫资金的结果是贫困地区依然贫困，经济落后地区依然落后。许多具有市场潜力、具有市场效益的农业项目，没有得到规模化发展、推动农民增收所需要的资本金，没有得到国家产业化扶贫投资的有力扶持。
农业产业化扶贫投资是脱贫的关键。农业产业化扶贫投资就是要解决贫困地区农业产业链中缺口所需要的资本金问题，对现行农业扶贫投资模式进行调整，可以改变当前只有单一部门投入的劣势，可以整合农业、畜牧等部门的资源优势，让扶贫资金可以发挥更大优势，符合市场竞争规律，是在国家政策指导下的财政政策，是可以提高农业生产力的重要举措。
二、农业部门在农业产业化扶贫工作中做了有益的尝试
1、以"农家课堂"为主的人力资源开发，扶优扶贫。"农家课堂"是开展农村主体的精英培训，通过"以一传十、以十传百"的培训，依靠科技进步和提高劳动者素质，通过宣传、培训交流和效益吸引等手段，促进集群技术模式的普及和推广，发挥规模效益，实现农业可持续发展。特别是通过各土专家演示与农艺师现场解说结合，并充分利用现场不同生长期作物资源及学员的现场培训操作，作为一个新型农民培训的亮点，体现在"多、快、好、省、土、灵、特"几个优势（一是"多"，师资来源多样，有效解决定点"农家课堂"的教学资源不足、教学面狭窄等问题；二是"快"，巡回教学快速便捷高效，同样的授课内容相对以往形式可大量减少授课时间；三是"好"，直接到农户家中、田间现场授课，减少环节，效果更好；四是"省"，有效降低了农民学习成本；五是"土"，授课老师主要是土专家、土洋结合教，授课语言主要是本地土话方言，群众感觉亲切易学，授课教材多是经过专家充实过的"土经验"、"土教材"，更适合当地生产生活实际；六是"灵"，可以根据不同地方、不同品种、不同生产时期和当地农民朋友的不同需求灵活安排授课，真正实现"地头有问题地头解决"；七是"特"，充分体现农业种植业培训在农村培训中的重要特殊地位，进一步转变农业干部作风，增强为"三农"服务责任感）。能在极短的时间内培养大批技术型农村人才，引导大批科技素质较高的人才到农村与农民群众相结合，实现传统农业基础与现代农业接轨，促进科技型、开发型高效农业的发展，有利于建基地、兴龙头、拓市场，全面推进农业产业化。
2、在推广实用农业技术中，强化科技扶贫。在当前形势下，以科技为动力、为切入点，是实现先进生产力作用、先进文化带动作用，落实广大人民利益的有效方式。通过科技发挥作用，使农村从传统农业向现代农业逐渐转变，是农村实现产业结构战略性调整的一个重要方面。近几年来，我农业部门综合"优粮优经""沃土工程""植保工程"等先进适用技术进行配套试验示范，推广生态富民"百千万"工程、小蚕共育、应急粮食试验示范、烟稻轮作、油菜+中稻、猪+沼+果+灯+鱼，茶叶综合化工开发、特色立体农业种养、农作物"三避"技术应用示范推广、水稻、玉米、马铃薯免耕技术、中草药gap技术应用与推广、高山玉米高产示范栽培等农业实用综合技术，优先解决提高品质、降低成本、延伸产业链等关键技术问题，结合实施"十个百万亩工程"，并围绕关键技术进行配套集成，形成简便易行的标准化的成套实用技术，以优势区域为基地开展技术组装、示范和推广，推动科技资源向优势区域集中，为右江河谷和两翼山区农业产业调整及农民增产增收打下坚实的技术基础。
3、在发展中不断改进**农业产业化开发建设思路。从20xx年起，**将全力抓好"123456"，即重点"构建一轴两翼特色农业产业带，研究好三条发展路子，优化四业并举，深入建设五个基地，提升六大龙头"，不断强化农业支撑保障能力，促进农业稳定发展、农民持续增收，努力实现农业农村经济又好又快发展。此工作思路不仅着眼于面上的 产业化发展，还将继续紧跟产业扶贫的思路，捉紧壮大和发展，以面上的发展带动整村推进式扶贫的发展。
三、农业部门在扶贫工作中不可替代作用
1、农业的基础地位不可能改变，拓展扶贫空间必须加强农业。
**农村人口众多，占总人口94%左右，农户收入仍然是"四为主"的格局，即农户收入仍然以家庭经营为主，占全年总收入的67％；家庭经营收入仍然以农业收入为主，占家庭经营收入的65％；农业收入仍然以种植业为主，占农业收入的78％；种植业收入仍然以粮食为主，占种植业的70%。滞留在农村的农村人口仍以农业的主，因此，农业种植业的基础地位不可能改变，农村扶贫工作中，农业产业发展仍是基础。
从**市的农业和农村经济发展的现状来看，目前仍处于传统农业向现代市场型、科技型农业转化的阶段，处于非持续发展向可持续发展转变的阶段。在实现传统农业向现代农业、粗放型农业向现代型农业转变中的一系列矛盾和问题中，最根本、最核心的解决办法是不断提高农业科技水平。提高农业科技水平需要通过制度和机制的创新，把当前分散的扶贫项目、个别行为转化为依托农村科技大户和农村行业协会，通过农业部门的技术引导盘活现有农村资源，并兴办农村龙头基地、协会、企业等，激发农村经济发展的潜能，具有较大的可行性。
2、种植业仍然是农民增收的主要渠道。
通过深入实施"十个百万亩工程"推动全市农业优势产业发展，全市20xx年将新增水果15万亩、甘蔗10万亩、茶叶2万亩、桑蚕5万亩、剑麻达到20万亩、木薯达到10万亩，优势产业调整优化面积35万亩，新增产值3.9亿元。另外，大力推广良种及测土配方施肥等农业先进适用技术节本增收0.42亿元。两项预计促农人均增收140元，超过20xx年预计农民人均增收的42%。而且，农业部门集中了大量的技术基础，一大批长期在一线工作的农艺师是农村最信任的技术致富带头人，他们与农村群众关系密切，其中不少人是扶贫开发工作的先头部队，是扶贫战线上的中坚力量。因此，农业种植业还将是产业扶贫的重要组成部分，仍需要上级部门的资金支持。
[中图分类号] F326.12 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650 （2014）07-0110-02
引言：科技扶贫政策的提出，它是应对贫困农村地区技术生产落后和技术人才极度缺乏的这一经济现状的，近些年来，科技扶贫为实现我国现代化第三步战略目标，做出了非常卓越的贡献。即便如此，我们也不能盲目乐观，因为在我国，科技扶贫政策的提出较晚，地区之间发展的还很不均衡，还没有形成一致认识的扶贫模式的具体界定。因此，研究科技扶贫发展的具体操作模式，探索形成比较规范和科学先进的科技扶贫模式理论，对完善和发展科技扶贫理论和进一步推进科技扶贫实践都显得十分重要和迫切，在这种背景下，林下经济作物种植模式就应运而生，它是在实行了集体林权制度改革之后，将集体林地承包到了农户手中，广大林农为充分的利用林地空间，深挖林业生产力，实现不砍树也能致富的绿色循环经济，而在农业生产领域涌现出的新生事物。近年来，我国把把林下经济作物种植产业作为促进生态保护、农民增收、社会发展的重要农业产业，大力发展林下经济经济作物种植，取得了明显成效。
一、科技扶贫的意义及其特征
1.科技扶贫的意义
科技扶贫政策的实施与应用，促进了贫困地区社会与经济的发展，使农民尽快的实现了脱贫致富。高素质的科技扶贫人才应用先进的科学技术，对农民群众进行科技扶贫政策与技术的普及教育，提高了农民的农业科技文化素质，增强了贫困地区农民自我发展和积累的能力，大幅度提高了贫困地区劳动生产率水平，以得到最好的经济、社会和生态效益。
2.科技扶贫的特征
2.1先进科学技术的应用在科技扶贫中始终扮演着第一位的角色，起到的作用永远是最重要的也是决定性的。由于贫困地区自然、经济、社会和人文等方面与发达地区相比较还存在着巨大的差异，在科技扶贫开发中，需要大力发展本土科技以及引入必要的先进技术，同时由于农林牧渔等行业技术具有强烈的地域性和适应性，在贫困地区引入技术时，必须要求技术本身是先进的、成熟的，并结合当地实际综合体现技术的先进性、成熟性、实用性和经济性。
2.2加大力度提高了农民的农业科学文化素质。科技扶贫不仅要求有先进实用的科学技术，同时要求科技实施人员素质较高，因此提高个体素质是贫困地区脱贫的必备条件。通过多种形式，提高农民群众自身的科学文化素质。不仅要引入科技和管理人才，组织实施各类型的扶贫项目和扶贫讲座等类型的活动，集中解决贫困问题以及增大群众的认知面，而且要在扶贫项目和扶贫讲座等类型的活动的带动下，大力开展科技扶贫政策与技术的培训与教育，以达到普及科学技术，提高农民科技文化素质的目的，这样就从根本上转变了农民思想观念，很大程度上提高了农民的个体素质，造就了当代的适应社会与经济发展的新时代农民。
二、应用林下经济作物种植模式的开展方法
笔者生活在平原地区，随着退耕还林工程以及防护林工程等项目的实施，农民栽树的积极性高涨，林地面积在近几年迅速增加，改变了林木稀少的的状况，生态环境得到了明显改善。
1.近几年来，养殖业收益较好，林农可以充分利用自己的林地资源，实现养殖以及林业的双重发展。在林地里散养家常鸡、鸭，鹅等，在各地都有非常成功的例子，在果园散养鸡鸭鹅等家禽，能够明显的减少害虫的虫口密度，而且不用给果园单独除草，省工省力。在合适的林地规划一片空地圈养生猪和羊，有的还在林地建立托牛所，利用林地的坑塘养鱼，收益相当高。而家禽家畜的粪便又是林木生长良好的肥料，二者相得益彰，极大地提高了林地资源的利用率，促进林木的生长。
2.林下种植已经非常普遍，在当前经济形势下，人们对环境的要求越来越高，林下套种喜阴的园艺用卉苗木前景广阔，喜阴的有苔类。在林木种植的初期，可以采取林木与矮杆作物间作，例如大豆、花生、辣椒、等。耐阴的药材品种非常多，而且随着中医药的发展，药材的需求量非常大。可栽植人参、西洋参、等很多品种。林地栽植食用菌历史悠久，可以种植蘑菇等菌类植物。
3.充分发挥林木丰茂、空气清新、生态良好的优势，合理利用森林景观、自然环境和林下产品资源，发展旅游观光、休闲度假等产业，大力发展森林旅游。建立“林家乐”，突出个性特色，以采摘、垂钓等休闲模式吸引各方游客来享受林地的中的农家乐趣。
三、 林下经济作物种植对社会经济发展的推动作用
1.促进农民致富增收
林木的生产周期是比较漫长的，这严重制约着林改后农民的发家致富。而发展林下经济作物种植，增加了林业附加值，开辟了农民增收致富的渠道。
2.因地制宜成本低
林下经济作物种植模式利用森林系统良好的生态条件，在林下种植南药、棕榈藤和切叶花卉等适宜的经济作物（植物），这种种植模式是充分利用当地现有的药用经济作物和资源，投入少、效益高，也可有效地帮助山区农民脱贫致富，从而实现“靠山吃山、吃山养山”的脱贫致富奔小康的目标。
3.保护环境效果好
林下经济作物种植模式，可构建不同类型森林复合经营系统，在发展经济的同时又能有效地保护生态环境，从而达到农业可持续发展的目的。
结语
林下经济作物种植作为一条农村科技扶贫新途径，具有农民可操作性强、投入少、见效快、种植面积广、大大增加农民收益、保护生态环境等优势，在农民林业生产实践的各个方面得到了广泛的应用。
林下经济作物种植能提高森林覆盖率，同时由于林下经济作物种植又在一定程度上大大增加了农民的经济收益，产品符合绿色环保的要求，这样，林下经济作物种植作为一种可持续的经济发展模式，其发展潜力巨大，发展前景广阔，必将成为农村经济发展新的经济增长点，因而也成为了我国林业经济可持续发展的必然选择。
参考文献
[1]褚琳，劲草.科技扶贫是摆脱贫困的根本途径[J].科学经济社会，1999
[2]毕文博.深化科技扶贫，做好科技共建工作[J].农业科技与农业生产，2003
1.引言
贫困，是当前各国经济社会发展中一个普遍而又十分紧迫的问题。就邯郸而言 ，政府一直致力于发展生产、消除贫困的工作，贫困人口在不断减少，基础设施建设不断加强，生态环境得到改善；但是，由于自然、历史、经济和社会等各种因素的相互交织、相互制约，邯郸市国家级贫困县农民的贫困状况依然十分严峻。在这种情况下，研究邯郸市所属区域的国家级贫困县的贫困与反贫困问题尤为重要并且具有丰富的实践意义。
2.邯郸市国家级贫困县贫困成因分析
2.1二元经济结构的影响
（1）年老多病致贫。由于家庭成员年老体弱，或丧失劳动力，子女不能资助和赡养而导致贫穷，尤其目前国家逐步出现了老龄化，老年人口的比例逐年上升，这类贫困更加凸显
（2）教育支出超负致贫。这是一种新的致贫原因，也是现在农村致贫的一个影响因素。经调查发现，村民能够负担九年义务教育的费用，因无学费、只需提供日常费用，但高等教育的费用相对较高，是致贫的主要原因。
二元经济结构的模式根深蒂固的影响着我国的经济，是导致我国农村地区贫困的历史原因。
2.2村民自身素质限制、劳动力贫乏的制约
虽然现在农村很重视教育，也有许多接受了高等教育，但我们统计的子女上大学的比例只有24%，而且他们毕业后绝大多数不再回家乡，致使农村人才缺失。所以，整体表现为文化素质低下，致富本领不强；农村很多无知识和一技之长的青年人纷纷的进入大城市打工挣钱。当地缺乏青年劳力，只剩下了老人以及小孩。由此可见，在贫困村，低素质人口对流也成为一个重大的社会问题。
2.3 生产方式单一
邯郸市所属区域的国家级贫困县生产方式单一，收入来源单一，以农业为主虽然有个体经营、外出打工的人员，但这都是村里人数的少数，每个家庭基本都还是有耕地的。在种植的作物中，基本是小麦、玉米，有少部分种棉花。另外，农作物种植时，科技成分不高，没有进行先进化生产，农用机械利用率不够。
2.4 基础设施建设尚不完善
由于基础设施建设不完善，既导致了贫困区内生能力不足，难以有效地开发利用当地资源、培育与积累人力资本以及改善与提高农民生活水平，又使其对外部资源利用能力受限，难以集聚优势资源发展当地经济。
2.5 扶贫监管机制以及扶贫资金利用尚不健全
扶贫资金由于审批、拨付和使用流经环节多，易出现资金到位不及时和使用效率低的问题。主要原因是缺少有效的扶贫资金监管机制，另外是经济利益驱动下的扶贫资金转移。由于贫困农户生产结构单一、贷款额度小，使得资金使用效率不高，因而一些地方官员更愿意把优惠贴息贷款发放给当地的企业和富裕户，最终导致扶贫资金转向和扶贫效益低。
3.邯郸市国家级贫困县反贫困路径选择
3.1 加大对贫困区的培训投入、吸引劳动力留在当地
贫困地区贫困的根源并不都是人们思想观念的落后，而是人力资本的匮乏，首先，邯郸市贫困县以农业为主，村领导以及政府要竭尽全力增强村民的农业生产技术水平，办业余培训班，让每一个村民掌握一些先进的农业种植技术；其次，请农业专家带着优质品种到贫困县来，引进新的种植品种，拓宽农民的经济作物品种；最后，针对外出务工人员，进行职业技能培训，使得其有一技之长。
留住劳动力，发展当地经济，我们可以：第一，招商引资，企业老板承包农民大面积的耕地，将小农式农业生产方式改变为大规模生产，增加科技化生产含量，村民到生产基地工作；第二，针对女性生育劳动力转移情况，当地村政府可以开展手工加工的一些作坊式小企业，增加就业机会
3.2 进行多元化生产
首先，经济作物的种植比例需要增加。鉴于邯郸市贫困县的土壤环境，沙地不多，种植水果最为适宜。邯郸市魏县的水果种植是一个可以借鉴的亮点，梨乡是不错的选择；大名县可以学以致用的种植其他水果。二是适当发展乡村旅游业。根据本县的特点开发旅游线路，建立一个邯郸市内景点旅游路线，形成一个短途旅游的经典。旅游业的发展甚至可以带动当地农家乐的繁荣；
3.3 加快贫困区基础设施建设
邯郸市贫困县的基础设施薄弱环节不在电力、水力，而是在公路建设。基础设施的完善应该重点放在公路建设上。完善公路后可以促进内外物质交流和思想沟通，增强贫困县自身的发展能力以及吸引力；其次是完善基础文化教育设施。邯郸贫困县的小学、中学逐渐减少甚至破落，关键原因在于教育质量差。我们可以聘请优秀的老师支教，提高教学质量。
3.4完善贫困区政府保障制度
当前邯郸市国家级贫困县的社会保障制度并不是很完善，虽然新型合作医疗起到了一定的作用，但是并没有切实解决贫困农民的看病难的问题。所以，一是尽快建立贫困区医疗救助制度。二是加强新农合作用的政策讲解和宣传，使得村民了解新农合的重大作用，有了病及时就诊。三是，鼓励那些没有保险的人购买医疗保险、大病保险，规避家庭风险。
3.5 增强扶贫资金利用效率
扶贫资金的及时到位和高效使用直接影响着贫困地区扶贫工作的成败。一是逐年增加财政扶贫力度，扩大以工代赈工程、整村推进扶贫工程和就业扶贫技能培训工程等扶贫项目的规模，切实提高扶贫开发工作的成效；二是建立扶贫资金监测体系。即可依托互联网技术，建立邯郸市扶贫资金项目监测网络。同时，相关责任部门要加强对扶贫资金定期的严格审核，防止和杜绝扶贫资金被挤占、挪用和贪污；三是努力提高扶贫资金使用效率。通过确保扶贫资金专款专用，重点扶持与贫困农民直接关联的扶贫项目，让贫困农民从中受益。
4.结论
我们深入探索了邯郸市国家贫困县农村贫困的基本情况，了解了农民的生存现状、发现了一些贫困的原因，对邯郸市国家级贫困县农村扶贫开发的发展和思路作了理论分析和实证研究，形成了邯郸市国家级贫困县的对策建议。希望这些建议对邯郸使国家级贫困县的扶贫工作产生一定的作用。（作者单位：1.2.河北工程大学；3.冀中能源邯郸矿业集团有限公司）
基金项目：本课题是2013年度河北省社会科学发展项目，邯郸市国家级贫困县农民生活状况调查与反贫困对策研究（201301123）阶段性成果之一。
采取滚动扶贫方式，积极依托农经协优势，扶持农村贫困群众实现户有稳定收入项目，一直是我局近年来培育发展农经协的一项重点工作。相继以市政府名义召开会议统一思想认识，出台文件明确农经协的发展目标、布局规划、主要措施。*年我局按照省民政厅“关于开展农经协扶持农村贫困户”的具体要求，进一步加大力度，鼓励农经协依托优势产业，选择见效快、易操作、农民认可、市场前景好的项目，积极吸纳有经营能力但缺乏经营发展资本金的农村贫困户入会，开展滚动式开发扶贫，实现了农经协发展和农村扶贫工作的有机结合，实现了民政工作与社会主义新农村建设、农村经济发展的有机对接。
二、沟通协调，实现农村专业经济协会扶贫工作上下联动
在工作中，我们始终把协会扶持农村贫困户工作贯穿于整个农经协的培育发展的全过程，农经协扶贫是一项新生事物，单靠市一级民政部门抓是不够的，工作中我们注重积极争取各级领导，主动协调各有关部门，并注意调动农经协的积极性，使农经协扶贫工作形成了上下联动，齐抓共管“遍地开花”的局面。市政府将农经协扶持贫困户工作列入目标考核项目，各地高度重视，普遍将农经协扶贫工作当成大事来抓，培育发展农经协、协会扶持贫困户的。凌源市不仅以市委、市政府名义印发“四四五”工程活动方案，将其作为一项政治工作列入重要工作层面，民政部门还采取以补代奖的方式拿出16万元用于对协会扶贫的补助；北票市、双塔区将培育发展农经协以及开展协会扶持贫困户工作列入乡镇民政工作考核内容；建平县提出了“建百家协会，帮扶千户”的目标。
三、积极运作，鼓励和引导农村专业经济协会广泛参与农村扶贫
海南是以旅游和农业为主的一个省份。由于旅游资源分布不平衡，真正依靠旅游发展经济的市县只有少数几个，大部分市县的经济发展主要依靠农业生产。三农问题即农业、农村、农民问题一直是困扰我国的一大难题，在海南，这个问题更为突出。目前，海南农村的主要产业还相当原始单一，村民大多以养猪，种植水稻、甘蔗和槟榔为主。少部份人以渔业捕捞、海水养殖、淡水养殖、种植橡胶、种植果树、种菜为业，收入很低，普遍比较贫困。
首先，我省农业生产利润太低，投入产出不成正比。
在种植水稻方面，假如每户农户有10亩水田，以目前海南土地每亩的产量计算，每亩大约生产400公斤稻谷，每公斤2元，种一季水稻收入8000元计算，一般一年种两季，收入16000元，除去化肥、农药、种子等的费用6000元，每年纯收只有10000元左右。
在种植甘蔗方面，每户农户有10亩大田，3到4亩大田可产10吨甘蔗，每吨260元，一年只能种一季，一年收获30吨就是7800元，若除去人工化肥农药等费用3000元，利润只有4800元。
在养猪方面，一般情况总的利润在30%左右，一家人养一头猪要投入700元，养到5到6个月能卖1000元。一般一家农户一年有本钱投入养猪可养5头猪，一年的利润大概在1500元。加上别的收入，海南大部分农村一家一年的收入在16000元上下。在海南特殊的生活环境下，一家人的生活和人情份子钱就要占去花销的大部分，一年到头也就所剩无几。
其二，我省农村很多农户不够勤劳，劳动积极性不高，很多农村人宁愿让地荒着也不种菜，没钱还要自己买菜吃。
我省是个农业省，但80%的蔬菜却要从外省购进，这就说明本地菜农的劳动积极性不高。不少的农村剩余劳动力宁愿在家闲逛，甚至吃喝赌博也不外出务工。在海南务工的大部分是来自四川、广西、贵州等地的农民工。这些地方的农村现在房子盖得都很漂亮，因为这些地方的农民很多都是两夫妻结伴外出务工，一年下来能存2-4万元，几年后他们回家就会盖上新房，然后又出来务工，几年后就有本钱做其它的事情。现在，在海口泥水匠一天的工钱大工有250元，小工也有200元。他们很多都是丈夫做大工，妻子做小工，一个月的收入相当可观。但现在海南农民有多少个愿意去做泥水匠？
其三，原始单一的农业生产模式制约农民的发展。
在很多省份，农业机械化在多年前就已经开始使用，目前很多省份已经不再用耕牛种地，而且播种、施肥、除草、收割等也机械化了。但海南大多数的地方还是以人工和耕牛种地为主。而很多地方通过再一次分田地，将土地成片承包给农户，达到大规模耕作，方便机械操作。但我省农民的田地大多还是东一小片西一小片，不成规模，既浪费土地资源，又妨碍机械操作。
农业和农村经济既是跨越式发展的基础，也是海南发展的“短板”。实现全省经济社会跨越式发展，重点在农村，关键在农村，难点也在农村。由于自然原因、基础条件、人口素质、发展质量等多重因素影响，我省农村发展长期处于比较滞后，城乡二元结构十分明显。而扶贫是改善农村经济基础、促进农民增收的有效举措，是实现农村经济社会发展最直接、最现实的途径。
其四，目前我省在扶贫工作方面还存在诸多问题。
在指导思想上，扶贫工作不同程度具有一定的政绩性、短期性和功利性的思想。在扶贫措施上，除了给予资金和物资之外，主要的问题是对贫困地区人的思想上的扶贫还不到位，知识技能扶贫相对滞后；涉及农村经济和农业发展的基础扶贫力度有待进一步加大；农村实用技术人才严重欠缺，政策扶贫效应不够明显；产业扶贫特色和规模需要进一步培育；农业项目的争取力度有待加大，各种扶贫资金需要进一步争取和整合；农村富余劳动力就地转化的能力亟待加强，各种保障性机制还不健全；农村社会事业发展滞后，统筹城乡发展的各种体制机制还不健全；社会扶贫还处于起步阶段，各种扶贫力量还缺乏引导机制。在保障机制上，部门合作扶贫机制没有建立，扶贫工作不够统一规范；扶贫工作考核督查机制还不够科学，扶贫工作问责制度有待进一步强化。
针对我省在农村扶贫工作出现的问题，特提出如下意见和建议：
首先，要解放思想，更新观念，调整扶贫策略
扶贫工作是坚持先易后难还是先难后易，在实践中没有固定的模式，各地都根据各自实际采取不同扶贫推进手段。先易后难，即对扶贫难度相对不深、扶贫难度较小的地区率先开展扶贫，虽然在短期容易见效，但这种扶贫方式，对于贫困程度深、扶贫难度大的地区扶贫工作不能及时开展，失去了扶贫应有的公平性。先难后易，即对贫困程度最深、扶贫难度最大的地区率先开展攻坚式扶贫。从长远看，率先破解扶贫难题，有利于整个扶贫工作顺利开展，但扶贫工作在短期内受益贫困群众少，社会效益不够明显。所以说，扶贫工作应兼顾其社会效益和公平性并举，各级各部门要做到科学规划，统筹推进，坚决摒弃急功近利的“政绩式”扶贫，立足长远，突出重点，把扶贫工作放在民生上，放在任期外，采取先易后难和先难后易相结合的方式，坚持社会效益和公平性并重，统筹推进扶贫难题破解和扶贫面稳步扩大。
其次，要统筹考虑，综合施政，开创扶贫新局面
（一）思想扶贫。纵观我省农村贫困，主要表现是小农思想在农村地区比普遍。因此，扶贫工作应该首先着眼于解放思想、突破陈规。通过建成和丰富农家书屋、建立农村综合农贸市场示范点、开展农民精神文明教育、在新农村建设中融入
党的路线方针、加强农民思想政治工作阵地建设等措施，让农民亲身感受市场经济，不断在接受新思想、新信息、新知识中更新观念，破除小农思想和小富即安心理，促使农民突破现状，增强勤劳致富的主动性和积极性。 （二）知识扶贫。“扶贫先治愚”是我国扶贫工作长期积累的宝贵经验，我省一些山区的少年儿童因贫困而上不了学，辍学率高，文盲率高；反过来又因为素质和劳动技能低下，造成循环式贫困。因此，给贫困人口以足够受教育的机会，促进他们思想观念更新和劳动技能提升，成为我省扶贫开发工作的关键。要通过成立农民科技培训中心、组建农民技能培训队、编印农技知识册子、培训农技带头人等措施，着力增强农民自身素质，提升脱贫致富的本领。
（三）基础扶贫。农村油路、砂石路、农机路等还有待加大力度修整完善，部分乡村不通动力用电，一些地方人畜饮水还存在困难。因此，要做好全省农村扶贫工作，就要加强基础设施建设，走基础先行的路子。要不断加强农村道路建设，促使农村道路联网，方便群众出行；加大农村、水库、水池、坝塘、泵站、水渠等水利工程建设，完善洪涝灾害防护措施，提高防灾能力。
（四）人才扶贫。近年来，我省一些边远山区和贫困乡镇的人才资源依然欠缺，农业实用型人员还很少。因此，为农村配备具有一定专业知识的人才扶贫是当务之急。可以通过政策引导、待遇偏向、创新机制等措施，建立直接面向农村、面对农民的人才扶贫计划，为农村充实一批实用型、技术型、专业性的人才。
（五）政策扶贫。在严格落实国家和省里的一系列惠农支农及扶贫政策的基础上，通过制定扶贫优惠政策，积极优化财政支出来扶贫。海南在实践中，可以通过对农民合作组织、农产品加工企业、农村致富带头人等制定一定的优惠政策，充分发挥这些组织和人员在农村脱贫致富中的模范带头作用。
（六）产业扶贫。提高农村扶贫开发水平，必须因地制宜找准扶贫开发的产业发展路子，着力培育特色优势产业，如特色农业、特色旅游业、特色劳务业、特色手工业和农副产品加工业等。把潜在资源转化为特色产业发展项目，使产业经济特色化、特色经济产业化、产业经济规模化、规模经济外向化。
（七）项目扶贫。项目是带动发展的引擎，要通过抢抓政策机遇、千方百计争取农村发展和农业综合开发项目，重点在争取农村道路、改土造田、农业水利、农村电网、清洁能源、新农村建设等方面积极争取项目，利用国家以及省市县的配套资金，以项目投资加大农村扶贫工作的积累，稳步推进贫困农民脱贫致富。
（八）劳务扶贫。大力发展劳务经济，在多措施提升农民技能的同时，可以结合全省建设的实际就地培训转移农村富余劳动力；成立相关部门负责农民技能培训、务工信息和相关责任义务承担；结合实际制定劳务扶贫规划，有计划、有组织实施劳务输出。
（九）社会扶贫。在农村扶贫开发中，要充分发挥社会扶贫的作用。社会扶贫与政府扶贫具有很强的互补性。有能力有意愿捐款扶贫的人，他们的扶贫作用会越来越大。在社会扶贫方面，政府要善于动员和组织社会各界，大力弘扬中华民族扶贫济困的优良传统，营造一个良好的政策环境，为更多的组织和个人表达社会责任心提供更多机会，形成行业、社会、政府共同推动的扶贫大格局。
一、xx村概况
xx村位于xx乡南端，距秀山县城36公路，东接平马、西连官庄，距乡政府驻地4公里，有水泥硬化公路连通，交通便利。全村幅员面积6.8平方公里，下辖5个村民小组，335户，1236人;有耕地面积2665亩，林地面积3882亩。20xx年全村人均收入4598元。
全村平均海拔680米，位于xx头组的梳子山最高海拔1366米，是xx河的源头所在;xx村因离县城较远，具有xx、空气、土壤、生态等地理优势，适宜发展种植业，因广种金银花、白术等中药材，被誉为“中药材之村”。
二、贫困现状
(一)客观环境差
xx村位于川河盖下，多为山地，土层薄，坡度大，土壤贫瘠，受地理因素限制，全村土地零散，造成土多田少、田地灌溉不足等问题，传统农业增收困难。
(二)基础设施落后
1、道路交通。全村5个村民小组有4个村民组通有通组公路，两个村民小组通有水泥硬化路，但由于地理条件特殊，地势高，阳雀坳组通组路迟迟未能动工，群众的出行和生产受到一定的困难。
2、农田灌溉、水利设施。xx河虽然横穿全村，但由于xx村海拔高，地理条件特殊，河流无法满足农田灌溉的要求。“xx村二堰”修于1998年，但由于年久失修，加上自然灾害的影响，无法引水灌溉，迫使部分粮田改旱，影响群众生产。
3、农村住房。由于居住条件恶劣，农民收入水平低，加之历年火灾、雪灾、风灾影响，全村仍有危房户 户。老式木房数量大，砖瓦房比例只有30%。
4、卫生、服务设施。目前xx村尚未能建立合格的卫生室，现有的门诊室和药房都设在农户家中，条件简陋、设备简单、药品单一，只能对简单的伤风感冒进行治疗。便民商店货源不足，货品单一，不能满足群众日常要求。
三、20xx—20xx年扶贫开发目标任务
围绕《秀山县整村脱贫工作目标》，按照“八有、四通、三解决”的要求，20xx-20xx年xx村要实现以下八个目标任务：
(一)人均纯收入在20XX年的4598元的基础上在增加2000元，达到6598元， 实现户均拥有1-2个农业产业，95%以上农户有较稳定的增收来源，90%以上农户实现万元增收。
(二)全村所有村民小组通组公路，80%村民小组实现硬化公路连接，完成全村16000米人行便道建设。实现畅通任务。
(三)完成农村危旧房改造，全面消除危房户，实现砖混结构住房比例60%以上。
(四)疏通“xx村二堰”，完成低效农田改造。
(五)新型农村合作医疗的参合率达到95%以上;符合条件的贫困户全部纳入农村低保;基本养老保险覆盖率达到80%以上。
(六)完善村卫生室，实现治疗室、药房隔离，完善医疗设备、保障药品齐全。
(七)建立规范整洁的农家便民超市，保障货品充足，品种齐全。
(八)建设强有力的基层组织，完善村级活动室，室内设施，活动开展正常。
四、20xx—20xx年扶贫开发项目
为实现上述目标任务，从该村实际出发，两年计划建设项目15个，总投资465万元，其中财政扶贫资金100万元，上级级部门帮扶资金158万元，群众投劳折资207万元。分年度实施如下：
(一)20xx年项目：计划建设项目9个，总投资215万元，其中：财政扶贫资金50万元，农民投劳折资及自筹98万元，上级部门解决67万元。
1、基础设施
(1)道路建设：①硬化河坝组到xx头组通组公路1.5公里。需财政扶贫资金15万元，农民投劳折资及自筹20万元，上级部门解决20万元。②硬化河坝组、旧屋基组人行便道8000米。需财政扶贫资金16万元，农民投劳折资及自筹16万元，上级部门解决16万元。
(2)堰渠整治：维修“xx村二堰” 4公里。需财政扶贫资金5万元，农民投劳折资及自筹6万元，上级部门解决5万元。
(3)农房改造：完成农村危旧房改造，全面消除危房户，实现砖混结构住房比例40%以上。需财政扶贫资金10万元，农民投劳折资及自筹10万元，上级部门解决10万元。
(二)产业发展
(1)中药材发展：新增金银花种植面积650亩，总面积达2500亩，新增种植户20户，种植户达280户。建立白术种植基地，新增白术种植100亩。需上级部门解决6万元，农户自筹6万元。
(2)养殖业发展：新增500只以上规模土鸡养殖大户5户、20头以上生猪养殖大户2户。实现年出栏土鸡4万只，年出栏生猪1800头。需上级部门解决10万元，农户自筹40万元。
(3)筹办中药材合作社1个，主要为群众种植金银花、白术、泽泻等农产品提供种植技术、种子、产品销售、病虫害防治等服务。
(4)申办扶贫互助资金协会1个，有效解决农户产业发展的资金瓶颈，更大的满足群众发展产业的要求。
(5)劳动力转移培训：组织专业技术培训、劳务培训2次以上，累计参训400人次以上，发放资料800余份，需财政扶贫资金2万元。
3、社会事业：
完善村卫生室，农家便民超市。需互助扶贫资金2万元。
(二)20xx年项目：20xx年计划建设项目7个，总投资250万元，其中：财政扶贫资金50万元，农民投劳折资及自筹109万元，上级部门解决91万元。
1、基础设施
(1)道路建设：①新修旧屋基到阳雀坳通组路1500米。需财政扶贫资金8万元，农民投劳折资及自筹11万元，上级部门解决12万元。②硬化xx头组、姚家坡组、阳雀坳组人行便道10公里。需财政扶贫资金20万元，农民投劳折资及自筹20万元，上级部门解决20万元。。
(2)农房改造：改造农村老式木房，实现砖混结构住房比例60%以上。需财政扶贫资金20万元，农民投劳折资及自筹20万元，上级部门解决20万元。
(3)农村通讯：实现有线广播电视、程控电话全覆盖。
(二)产业发展
(1)中药材发展：新增金银花种植面积500亩。新增白术种植100亩。需上级部门解决5万元，农户自筹5万元。
(2)养殖业发展：新增500只以上规模土鸡养殖大户5户、20头以上生猪养殖大户2户。实现年出栏土鸡6万只，年出栏生猪2100头。需上级部门解决12万元，农户自筹48万元。
(3)劳动力转移培训：组织专业技术培训、劳务培训2次以上，累计参训400人次以上，发放资料800余份，需财政扶贫资金2万元。
3、社会事业：
建立藏书超过500册的农家书屋1个。需上级部门解决2万元。
五、效益分析
上述项目按规划实施后，至20xx年，全村的生产生活条件将得到较大改善，农民收入将有显著提高。
(一)基础设施
全村所有村民小组通组公路，完成全村18000米入户便道建设;全面消除危旧房改造，砖混结构住房比例60%以上;旱涝保收的基本农田达到300亩，户平达0.9亩。
(二)产业发展
到20xx年，全村金银花种植面积达到3000亩，白术基地400亩;土鸡养殖达到年出栏6万只以上，生猪养殖达到年出栏2200头;所有青壮年劳动力掌握1-2门脱贫致富的知识和技能，合理输送400名农村剩余劳动力。
至20xx年底，全村实现人均增收2000元以上，达到6598元，户均增收1万元以上，实现农户万元增收。
(三)社会事业
完善村卫生室，规范农家便民超市;农村建卡贫困户基本销号;医保覆盖率达95%以上，养老保险率达80%以上;村“两委”班子和谐，各项制度、机制健全，村规民约完善。
五、主要措施
一是建立健全机构。加强对xx村扶贫开发工作的领导，由乡长刘玉忠同志任该村扶贫工作领导小组组长，分管领导张波为副组长，抓好项目规划、统筹协调及项目实施。
二是广泛发动群众。在积极争取上级部门支持的同时，广泛发动群众，充分调动群众的积极性，采取“一事一议”办法发动农民筹资投劳，搞好基础设施及社会事业建设，加快产业调整步伐，改善居住环境。
三是严格项目管理。严格执行“三专制”即专人、专账、专户，严格执行报帐制管理，做到村务公开，帐、物相符，提高扶贫资金及帮扶资金的使用效益。
四是加强民主政治建设。加强法制化建设完善村规民约;加强对村、组干部及党员的教育培训，提高思想文化素质，适应社会主义新农村建设的需要，保证该村扶贫规划的顺利实施。
【驻村个人工作计划二】
为了认真贯彻落实十八届四中全会精神，进一步加快我县贫困村脱贫致富进度，推动城乡统筹发展，按照县委、县政府安排，对我中心驻村扶贫的坛城镇祠堂村制定如下工作计划。
一、指导思想
深入贯彻落实党的十八届四中全会精神，深入贯彻落实科学发展观，以增加农民收入为核心，以改善农民的生产生活条件为切入点，努力加快该村脱贫致富步伐。
二、强化组织领导，确定扶贫工作重点
中心党组成立扶贫工作领导小组，明确职责范围，确立帮扶工作重点。根据县委、政府对扶贫工作的要求和祠堂村实际情况，对扶贫工作分阶段召开专题研究会。同时要求及时报送帮扶工作情况、总结等材料。
三、制定扶贫措施，注重扶贫实效
(一)协助加强该村精神文明建设。组织村民开展文化活动，积极收集筹措书籍报刊，增强村民学文化、用文化意识，以科学文化知识，带动“富民兴村”活动，广泛宣传党的富民政策，大力宣讲中央支农、惠农政策，增加村民的文明素质，增强农民法律意识，村民居健康卫生水平提高，基本形成村民诚信友善，崇尚科学，文明礼貌，邻里和睦的新风尚。
(二)加强科技培训，开辟致富门路。中心积极协调农业、
科技等方面的专家向贫困户宣传科技知识，引导帮助农民群众学习致富技术、掌握致富技能。通过种植养殖结构调整，稳定粮食产量，引导村民在农业“三棚”上多下功夫。全年培训科技“带头人”不少于10个，使贫困户掌握1-2门农村实用技术。
(三)协助村委妥善抓好困难村民生活安排，做好贫困户村民生产生活困难的调查摸底，针对有些困难村民就医难和子女上学难等问题，组织开展各种方式的献爱心和扶贫帮困慰问活动。积极开展结对帮扶，尽力解决一些特别困难家庭的生活困难等问题。
“自从在助残基地上班，生活有了很大提高，而且基地还实现一条龙服务，上门指导，负责销路，真是太好了。”残疾人受益者如是说。
永宁镇被扶持人王来祥、郭淑云夫妻俩，家里有6口人，父母年迈多病，两个孩子都在上学，夫妻双残，不能从事重体力劳动，经济收入以种地为主，年收入低于最低生活保障标准，不能维持家中的正常生活。自从养殖了贵妃鸡以后，家中生活状况明显改善，收入有了明显提高，人均年收入达到7000元。扶贫助残基地建设的效果看得见。
进入“十二五”，延庆县残联认真总结残疾人扶贫工作经验，积极转变观念，大力扶持发展残疾人扶贫基地，探索了一条山区农村残疾人扶贫开发的新路子。到目前为止，全县共建立了刘斌堡乡大枣种植基地、永宁镇聚聚鑫扶贫助残基地、四海镇茶菊基地、大庄科乡慈母川村麻核桃基地等12个残疾人扶贫助残基地。
康庄镇太平庄循环农业扶贫基地项目是基地加农业生产设施承包的运作模式。一是吸收残疾人户为合作社社员，成立残疾人管理小组，与残疾人签订协议，以保证残疾人的合法权益，合作社不能无故辞退在岗残疾人员，加强和残疾人户的联系。二是农业生产设施承包。与残疾人签订日光温室大棚承包协议，产出农产品由就业基地统一出售，除去运输、用工费，包装费外，全额返还。三是基地用工。合作社对在就业基地从业的残疾人，实行统一管理与种植。对残疾人扶持的种植大棚和土地，合作社采取一帮一的运转模式帮助种植、管理和销售。四是合作社定期派出技术人员和工作人员帮助他们维护设施，以确保其正常生产。保证残疾人低收入户在基地能够通过劳动就业和承包大棚生产经营，有稳定的收入和安全的劳动环境。农闲时组织残疾人进行技术培训。
永宁镇聚聚鑫扶贫助残基地则以“基地+农户”的形式对残疾人进行扶持。为了使残疾人放心饲养贵妃鸡，基地与每位残疾人都签订了饲养协议，以高于市场销售价格回收贵妃鸡；对因自然灾害等不可抗力造成的损失，基地给予适当补偿。基地免费为残疾人家庭提供贵妃鸡的养殖技术，常见病防疫，分期、分批免费为他们发放贵妃鸡种雏50只。保证他们在最短的时间里学到养殖的技术，提高家庭收入，改善生活条件。同时基地建立以来，集中扶持了10名有劳动能力的残疾人在基地劳动，这样，既增加了个人收入，又学到了饲养技术。
邀请专家，开展科技扶贫助残
