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文章编号 1008-5807（2011）03-067-01
界定行政公益诉讼关键要解决好两个问题：第一，行政公益诉讼的原告包括哪些对象；第二，行政公益诉讼的范围包括哪些。而在这两个问题上有一个共同之处就是，要特别注意区分行政公益诉讼和行政公诉。
笔者认为，行政公益诉讼的原告就是公民、法人或其他组织，其所诉的对象就是侵犯公共利益的行政行为。而行政公诉的原告就是特定的国家机关(在我国可以将该项职权赋予检察机关)，其所诉的对象主要是侵犯公共利益的行政行为，也可以是一定条件下侵犯私人利益的行政行为。
二、现行行政诉讼制度中公益诉讼的缺失
有学者认为，只要我们调整行政诉讼实践的思路，充分挖掘现有法律条文的内涵，再辅之以相应的司法解释，我国行政诉讼的受案范围是可以扩充到受理行政公益诉讼案件的。
笔者却不这样认为，新司法解释的所有规定都不能超越《行政诉讼法》的立法宗旨。现在我们也不能不承认我们的《行政诉讼法》在许多方面的规定是有欠缺的，不适应行政诉讼实践的发展。但这些问题的解决绝对不能通过司法解释的方法来解决。它需要一个完整的体系，需要从最初的受案范围到最后的裁判方式是相互联系且完整的，它必须由行政讼法的完善来解决。
三、关于我国建立行政公益诉讼的可行性
在我国开放行政公益诉讼在理论上并无多大障碍。其理由如下：
第一，从根本上讲，公益诉讼不过是传统私益诉讼对公益保护的深化，两者在本质上具有一致性。实质上一切诉讼也都维护着社会的公共利益，所以在公共利益受到侵害时，赋予个人与社会组织提起公益诉讼当不违背诉讼法的价值理念。
第二，依法行政的利益远远大于滥诉的不益。开放行政公益诉讼肯定会增加行政诉讼案件的数量，但不计成本而去滥诉的可能性是极小的。
第三，我国现行《行政诉讼法》上规定的抗诉制度，从一个侧面印证了行政公益诉讼与我国行政诉讼理论和制度的兼容性。行政抗诉制度存在的基础是公共利益，基于公益需要提起行政诉讼并不违背我国现行行政诉讼法的基本精神。
四、制定并完善我国行政公益诉讼框架的几点建议
（一）防止因行政公益诉讼制度而产生滥诉
借鉴行政诉讼制度发达国家和地区的有益经验，防止滥诉情形发生的措施就是设置一定的前置程序，其主要包括两个方面。
第一，在受案范围上，限定在法律特别规定的范围内。如我国台湾地区《行政诉讼法》第9条规定:“人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，对于行政机关之违法行政，得提起行政诉讼。但以法律有特别规定为限。”至于我国将在哪些方面由法律规定行政公益诉讼事项，则可根据该事项对公共利益造成损害的可能性和危害性、人民法院的审判能力、行政机关的法治水平等具体情况，逐步规定和完善。
第二，在提起行政公益诉讼前，必须先向有关行政机关提出相应请求。即只有当有关行政机关在公民、法人或者其他组织提出有关请求后，该作为的仍然不作为，不该作为的仍然不停止作为。此时，公民、法人或者其他组织就可以提起行政公益诉讼。
(二)准确界定行政公益诉讼中的公益概念
关于公益，有学者认为，就我国的情况来说，可以分为国家公共利益、社会公共利益、公众或者群体公共利益、公平竞争的公共秩序等。 有学者认为，可以采用四分法对利益进行分类。
笔者认为，行政公益诉讼中的公益，从范围上来讲包括国家利益和严格意义上的公共利益。从内容上来讲，则是指根据一般情况无法确认具体受益人数量的利益，即利益对象的不确定性。如果根据一般情况能够确定受益人的数量，则可以通过共同诉讼或者集团诉讼的方式来启动一般行政诉讼。
(三)明确确定行政公益诉讼的原告与受案范围
在行政诉讼中原告和受案范围存在着十分密切的关系。关于行政公益诉讼中的原告，综观域外的理论与实践，结合我国的具体情况，还是采用二元式的启动方式为好，即不仅赋予国家机关(在我国应确定为检察机关)提起行政公益诉讼的权利，而且赋予公民、法人或者其他组织提起行政公益诉讼的权利。
关于行政公益诉讼的受案范围，虽然从理论上来讲应当将所有侵害公共利益的违法行政行为均纳入其中，但是在实践中必须留有余地。在以后确立我国行政公益诉讼制度时，关于受案范围之条款，如上所说，不妨借鉴我国台湾地区《行政诉讼法》第9条之规定。即先是概括性规定行政公益诉讼，接着规定只限于法律规定的事项。
(四)合理分配行政公益诉讼中的举证责任
行政诉讼的重要特征之一就是实行举证责任的倒置，即被告举证。在行政诉讼中原告只是根据有关司法解释的规定，对一些程序性和辅的事项承担证明责任。
注释：
王太高.论行政公益诉讼.法学研究，2002年第5期.
于安.行政诉讼的公益诉讼和客观诉讼问题.法学，2001年第5期.
参考文献：
[1] 黄学贤.行政公益诉讼：研究现状与发展趋势.中国行政法之回顾与展望.
（一）公共利益的涵义公共利益是一个“罗生门”式的概念，这一概念从诞生之初在中外学术界便引起了广泛的争议，迄今为止还没有人给它下过一个公认的定义，诚如有学者说的那样，公共利益本身不能被界定而只能被描述。我国古代便有公共利益涵义的雏形，“是以一人则一义，二人则二义，十人则十义。其人兹众，其所谓义者亦兹众。”西方法学家对于什么是公共利益也有诸多不同观点，如边沁认为“共同体是个虚构体，由那些被认为可以说构成其成员的个人组成。那么共同体的利益是什么呢？是组成共同体的若干成员的利益总和。”庞德认为公共利益是“包含在一个政治组织社会生活中并基于这一组织的地位而提出的各种要求、需要或愿望。”通过以上分析可以看出，公共利益（publicinterest）的概念极具抽象性，因此要对它进行界定有相当大的难度。笔者在此也无意对公共利益进行准确的界定，只是对其特征进行描述。公共利益最突出的特点在于其内容的不确定性，这种不确定性又表现在利益内容的不确定性和受益对象的不确定性两个方面。
1.利益内容的不确定性。德国学者WalterKlein将利益界定为主体对客体所享有或主体与客体的二者关系或主体与客体间所形成的某种价值判断。这实际上将价值与利益紧密相连，由于价值及利益是弹性的、浮动的概念，由一些判断要素所决定，并与人们自身的好恶感觉息息相关，正如耶律纳克所言：利益这一概念“含有不确定性，因此，既不限于物质上的利益，也及于形而上属于理想式的利益，如文化、风俗及宗教等等利益皆包括在内。”
2.受益对象的不确定性。由于公共利益与其相似概念民众福祉、社会利益等概念很难区分，因此，公共利益概念最复杂的特征就表现在受益对象的不确定性上。早在1884年，洛厚德在《公共利益与行政法的共同诉讼》一文中便提出，公共利益是任何人但不是全部人的利益。他提出地域基础说，即以地域作为界定人群的标准，这个地域空间就是以地区为分野，多以国家为限。德国另一名学者纽曼将公共利益分为公共和利益两方面。他将利益分为主观利益和客观利益，主观利益是指团体内各个成员间的利益；客观利益是指超乎个人利益所具有的重大意义的事务、目的及目标。公共利益亦可分为两种，一种是开放性状态，不封闭也不专为某些个人所保留，任何人均可主张；另一种是国家或地方自治团体所设立，维持其设施的职能。纽曼对公益的理解符合现代宪法理念对公益的认定。他的这种观点至少有两点令人思考：第一，公共利益受益人的不确定性。以利益的效果所涉及的范围，即以受益人之多寡决定公益是否存在。这是公共利益在数量上的特征。第二，将国家任务作为判定公益的要素。“客观公益”是借助国家权力以及信赖公权所完成，强调公权力是实现公共利益的手段。
（二）公益诉讼与行政公益诉讼公益诉讼肇始于古罗马。公益诉讼是和私益诉讼相对应的概念。在古罗马时期，其程式诉讼便有了公益诉讼与私益诉讼的分野。总的说来，公益诉讼是指私人对危害社会公共利益提起的诉讼，除法律有特别规定外，市民均有权提起；私益诉讼是指私人基于个体利益提起的诉讼，仅具有利害关系的人才有权提起。公益诉讼虽早在古罗马时期就已产生，但直到20世纪才在有关国家的法律制度中得以确立。目前学界对公益诉讼的含义认识也并不一致。有学者认为，公益诉讼是指“国家、社会组织或公民个人以原告诉讼主体资格，对侵犯公共利益的行为，向法院提起民事或行政诉讼，通过法院依法审理，追究法律责任，回复社会公共利益的诉讼制度。”公益诉讼是法院依法处理违反国家利益和社会利益的活动，是法院在当事人及其他诉讼参与人的情况下，按照专门的司法程序，依法对个人或组织提起的侵犯国家利益、社会公共利益的诉讼进行审理与判决，以处理违法行为的活动。
还有学者认为，“公益诉讼是指公民为维护公益，就与自己权利及法律上无直接利害关系的事项，对行政机关的违法行为提起的诉讼。”笔者认为，公益诉讼是指对于违法侵犯社会公共利益的行为，由与之无法律上利害关系的普通公民和其他组织或国家法律监督机关向法院，由法院依法定程序进行审理的活动。其中前一类诉讼称为民众诉讼，后一类称为民事公诉和行政公诉。由此看出公益诉讼有两个突出特点：一是强调了公益诉讼的公益性质，即具有资格的原告与被诉的行政行为并无直接的法律上利害关系。二是确认了国家法律监督机关在维护社会公共利益上的原告资格。行政公益诉讼是指当行政主体的违法作为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时，法院允许无直接利害关系人为维护公益而向法院提讼的制度。
行政公益诉讼具有如下特点：
1.诉讼标的的公益性。行政公益诉讼保护的是社会公益，有的诉讼也可能牵涉到者的私益，但行政公益诉讼重在保护社会公益，凡违法行政行为侵犯公共利益均为行政诉讼的可诉对象。
2.主体的广泛性。行政公益诉讼的人资格不只局限于直接利害关系者，与本案无直接利害关系的公民、法人和其他组织甚至是国家监督机关也可构成。
3.公益诉讼的预防性。行政公益诉讼并不必然要求公共利益侵害的发生，只要有相关证据证明有发生公共利益损害的可能性就可提讼，如此将大量的公共利益损害消灭于萌芽状态，即以较小的司法成本支出保护更大范围的社会利益，符合经济理性人的价值判断，充分地做到了防患于未然。
中图分类号：D922文献标识码：A文章编号：1009-0118（2013）01-0114-02
在现代法治国家，税成为国家财政的主要来源，“法治国”已经成为名副其实的“租税国”。税与权利相关，“无代议士则不纳税”，纳税人在履行纳税义务的前提是其权利的保护已经得到制度的允诺，当纳税人发现其权利受到侵害时，必须得到制度上的救济。但在我国，财政支出状况长期以来颇为混乱，存在着财政支出不公开、财政支出的公共效益不理想及政府机关及公务员的特权性开支、腐败性开支、浪费性开支等问题。这不仅不符合市场经济的要求，而且和我国建设法治国家的努力极不相称。
在这样的大背景之下，纳税人诉讼成为近年来司法实践和社会生活中的热点话题。纳税人诉讼制度作为一种新型的行政公益诉讼制度，彰显了制度中的“权利的核心地位”以及“权利对权力的终极制约”，对行政权力的制约和纳税人公共利益的维护都有着不可忽视的作用。纳税人诉讼制度，亦对我国传统的“纳税义务人”观念形成冲击，进而，可能由此会改变整个中国的权利义务观念，为建设国家扫清观念上的障碍。同时，纳税人诉讼制度通过对行政权力的质疑，规制了权力的运行，确保了权力的权利指向，这也是建设国家的现实需要。因此，对纳税人诉讼制度进行深入研究是一个具有理论意义和实践价值的课题，而对纳税人诉讼的概念内涵进行讨论也就成为首要的课题。
一、纳税人诉讼概念的研究现状
关于纳税人诉讼的概念，我国学术界有不同的观点。李桂英认为“纳税人诉讼，是指纳税人（纳税义务人、扣缴义务人和负税人）和举报人以纳税人的身份就税款的征收、减免以及使用向法院提起的行政诉讼。”施正文认为，所谓纳税人诉讼是指以纳税人的身份，针对不符合宪法和法律的不公平税制、不公平征税行为特别是政府的违法使用税款等侵犯国家和社会公共利益的行为向法院提起的诉讼。张献勇认为，纳税人诉讼是一种特殊的公益诉讼，“指纳税人以纳税人的身份就公共资金的违法支出向法院提起的诉讼”。梁彗星认为，纳税人诉讼，指私人以纳税人的身份，有请求禁止公共资金违法支出和造成金钱损失的违法行为的诉讼提起权。
从以上对纳税人诉讼的不同理解看，之所以目前还没有形成较为一致的定义，主要原因是在一些基本的问题上人们还存在相当的争议。这种争议不仅不利于对纳税人诉讼理论的发展，也不利于纳税人税收制度在我国的建立，据此有必要在深入研究纳税人诉讼制度之前，通过对纳税人诉讼中的纳税人的范围、诉讼审查的对象、纳税人诉讼的性质等等这些基本问题的分析，来对纳税人诉讼进行较为准确的界定与理解。
二、纳税人诉讼中“纳税人”的范围
对于纳税人诉讼中“纳税人”的范围，学界的争议主要集中在对扣缴义务人、举报人和实际负税人的地位界定上。以上对纳税人范围的争议和讨论，对明确什么人有权提起纳税人诉讼是不可缺少的，但在现实中，此问题的区分实际上又是一个无需讨论的问题，其现实意义并不像理论上的意义那样重大。因为在现实中，社会的每一个个体，无论是扣缴义务人、举报人，还是间接税的纳税人，都无法避免购买商品或者消费服务，这也就意味着无法逃脱被转嫁税负的命运，每个人都必定会成为实际上的负税人。因此，每个人都有权监督政府用税行为，而国内外不少学者也直接将纳税人概念等同于公民的概念。
事实上，从税收国家与国家的角度来讲，纳税人的概念基本上可以等同于公民的概念，但，他们之间还是有区别的。如公民是一个法律概念和个体概念，是拥有一国国籍的自然人；而纳税人，却可以区分个人纳税人和单位纳税人，本国纳税人和外国纳税人。在纳税人诉讼制度中，只能包括那些拥有我国国籍的个人和组织。对于国籍的限制，一方面是出自政治原因的考虑，另一方面也是出自于技术层面的考量。监督用税的权利实际上一种监督政府的权利，与政治权利息息相关，而外国自然人和组织虽然可能在经贸等方面享受国民待遇，但在政治上无论如何是不能享受这种待遇的。而且，允许一个远在大洋彼岸仅购买了一双原产于中国的玩具的外国人对中国政府及其官员行使用税权状况进行监督，在技术层面上既不现实，也无必要。这样看来，在外延上纳税人与公民不是完全的等同，而是前者对后者的包含关系。
从以上的分析，可以得出这样的结论：纳税人诉讼中的纳税人是指具有中华人民共和国国籍的负有纳税义务和实际负担税收的单位和个人。这样看来，在具体的实践中，除了区分本国和外国的国籍，对于确定原告是否具有纳税人诉讼的诉讼资格有意义之外，其他的都已不重要了。“纳税人诉讼中的纳税人”就等于“公民”（包括公民组织）。本文之所以还沿用“纳税人诉讼”，而不改用“公民在税权方面的公益诉讼”，一方面是因为这样的制度设计中的种种元素都直接来源于“税”，可以说是一种成俗的约定；另一方面是因为沿用这一概念，可以强化这样的一个常常被人们所忽视的理念：不是政府养活了纳税人，而是纳税人养活了政府，纳税人有权利要求政府给予其应享有的公共产品与公共服务，并对政府行为给予监督。因此，“以一个纳税人的心态和身份行使对公共部门的监督权，行使公共决策权，可能比起简单的公民权更具有说服力。”纳税人诉讼是源于历史和现实的共同塑造。
三、纳税人诉讼中审查对象的范围
从以上所介绍的不同学者关于纳税人诉讼的定义看，人们对于纳税人诉讼的审查对象也颇有争议，其主要涉及的有政府的税制确定行为、征税行为、减税行为、和用税行为、造成税金损失的行为等。
税务行政诉讼和纳税人诉讼，不能混为一谈。税务行政诉讼，是指公民、法人和其他组织认为税务机关的具体行政行为违法或不当，侵害了其合法权益，请求人民法院对税务机关的具体行政行为的合法性和适当性进行审理裁决的诉讼活动。而纳税人诉讼作为一个独立而具特殊涵义的概念有着一百多年的历史积淀，并且随着时间的推移人们已经形成这样一种认知，那就是把它作为一种控制公共资金支出的重要手段来运行。也就是说，从本质上讲，纳税人诉讼是一种公共能力，纳税人并不能用这种能力去提起保护纯粹个人权利的诉讼。因此，纳税人诉讼应当是指纳税人针对政府机构的违法或不合理用税行为而提起的客观诉讼，是属于一种公益性质的诉讼，与税务行政诉讼存有很大区别，而纳税人就税款的征收、减免等政府行为的不服而提起的相关诉讼，不属于纳税人诉讼的范畴。
关于税制的确定，从世界范围看，一般是由法律予以规范确立的，也就是说与行政机关无直接关联，那么作为控制行政权的纳税人诉讼制度自然可以将税制确定行为排除在外。而在我国，情况有所不同，中央与地方分税等税制是由中央政府的行政行为所确定的。但这并不意味着该行为必须纳入纳税人诉讼的范围之内，而是意味着我国行政机关对人大机关权力的窃取，行政机关必须退出此领域，税制的确定必须由人大制定相关的法律。
关于造成税金损失的行为，这样的行为显然过于宽泛且难以确定。政府每一个政策的做出都必然会直接或间接的对税金造成影响，政府的每一个错误的行政行为都会造成税金的损失，如果把造成税金损失的行为纳入纳税人诉讼，那么就意味着纳税人可以就政府的所有行为提起纳税人诉讼，这显然没有谁会赞同。纳税人诉讼制度的设计，是为了对游离于传统行政诉讼之外的那些政府行为进行控制，而不是企图监督政府所有的行为。虽然在美国，法院承认学生被迫读圣经所增加的学习时间会带来学校运营经费的增加，从而认为纳税人可以对此造成税金损失的行为提讼，但需要说明的是，美国是一个传统的判例法系国家，法官所考虑的是怎样解决问题而对逻辑却不感兴趣，我们所谓的美国纳税人诉讼制度也只是按照我们的逻辑思维所抽象总结的，而深受大陆法系影响的我国无法像英美法系法官那样对问题进行自由的联想、掌控。因此，在我国政府造成税金损失的行为并不适合纳入纳税人诉讼。
四、纳税人诉讼的性质
（一）纳税人诉讼属于公益诉讼
在公益诉讼中，诉讼的提起者是为了维护与自己没有直接利害关系的公共利益，原告的诉讼主张所指向的是公共利益而非某个人或某些人的利益，这也是公益诉讼与普通诉讼最大区别之处。一般来说，私益诉讼的判决在对私人利益的保护产生影响时，也会对社会公共利益的维护产生一定影响，但这并不能改变其私益诉讼的性质。反过来说，公益诉讼的判决在对公共利益的维护产生影响时，也会对某个人或某些人的利益产生影响，但其公益诉讼的性质却不会因此而改变。就纳税人诉讼而言，政府违法使用税款等行为，一般并不会直接对每个纳税人的利益产生影响，而是从整体上损害全体纳税人的利益，或者说是其对个别纳税人利益产生的影响和对全体纳税人产生的影响相比之下，是“微不足道”的。因此，在纳税人诉讼中，原告提起纳税人诉讼并非直接为了维护个人利益，而是源于纳税人的公德心和社会责任感而对公共利益的维护，其是一种典型的公益诉讼。
（二）纳税人诉讼属于行政诉讼
行政诉讼制度的设立，应该说有两个目的，即控制行政权力和维护相对人权益，也就是说行政诉讼的基本特征就是行政相对人通过司法程序对行政权力提出质疑，从而达到监督行政权力，进而维护自身权益的目的。在纳税人诉讼中，作为相对人一方的纳税人就行政机关违法或不合理用税行为通过法院表示不服，从而纠正政府的违法行为，是公民对行政权力的监督限制，这完全符合行政诉讼的本质特征。这里唯一的疑问就是，纳税人能否作为行政机关违法适用税款行为的相对人，也就是说纳税人对这一行为有没有法律上的利害关系。应该指出的是，该问题的提出实际上隐含着这样一个传统上的认知，即要相对人要对行政行为提出质疑的前提是其必须具有法律上的利害关系。这样的认知，必定会将公益诉讼排除在行政诉讼制度之外。其实，“公益诉讼并不是独立于传统诉讼模式之外的新型诉讼形态，它是传统的诉讼形式随着社会经济的发展变化而发展的产物。”而“建立纳税人诉讼制度的本意在于赋予纳税人诉讼主体资格，而不是要求建立一种独立于传统诉讼模式之外的新型诉讼。”随着社会的不断发展，行政权力的影响日趋广泛，“行政国”已经到来，行政权力所面对的不再仅仅是单个的行政相对人，同时也面对着整个国民，所以，行政权力的违法行使不仅仅会损害个人利益，而且在很多情况下会对公共利益造成极大地损害，而这时就必须打破陈旧观念，把政府造成公共利益损失的行为也纳入人民的监督之中。因此，笔者认为，这里的所谓“特殊”行政诉讼只是相对于传统行政诉讼而言，当我们以新的观念重新审视，其实纳税人诉讼并不特殊。我们不能用旧的观念来约束新的事物，我们应该扩展行政诉讼的容量，将纳税人诉讼纳入到行政诉讼制度的体系之内。
参考文献：
[1]李桂英.试论纳税人诉讼制度[J].哈尔滨学院学报，2004，（1）：75.
[2]施正文.我国建立纳税人诉讼的几个问题[J].中国法学，2006，（5）：146.
[3]张献勇.浅谈纳税人纳税人诉讼制度[J].当代法学，2002，（10）：84.
[4]梁慧星.开放纳税人诉讼，以私权制衡公权[N].人民法院报，2001-4-13.
[5]谢徽.试论监督用税权[D].华东政法学院硕士论文，2006：4.
[6]刘剑文，熊伟.税法基础理论[M].北京：北京大学出版社，2004：78.
一、环境公益诉讼的概念和特征
环境公益诉讼是指特定的国家机关、相关的组织和个人作为公共利益的代表人，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公益不受损害，对行为人提起民事、行政诉讼的诉讼活动。环境公益诉讼的特征有三：一是诉讼主体资格的广泛性。不仅包括国家机关，还包括相关的组织和个人。二是环境公益诉讼具有公益性的目的。环境诉讼诉讼主体资格的宽泛性决定了与案件无利害关系的主体有权向法院提讼，在此类案件中，无利害关系人发讼并非是为维护自身利益，而是整个社会的公共利益。三是环境公益诉讼对环境污染和破坏具有预防性。环境公益诉讼的提起不以发生实质性的环境损害为前提，只要有违法行为即可提讼，将损害行为消灭于萌芽中。
二、我国构建环境公益诉讼存在的问题
（一）实体法上未明确规定环境权
我国目前对环境权一无宪法上的确认，在宪法层面只能参照《宪法》12条："国家保护社会主义的公共财产，禁止任何组织或个人用任何手段侵占或破坏国家或集体的财产"予以保护；二无基本法的确认，只能参照《民法通则》第5条的规定："公民、法人的合法民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。"由此可以看出，无论是《宪法》还是《民法通则》都仅是对环境权原则性的规定，没有明确提出环境权，更没有确定环境权的范围，在司法实践中并不具有可行性。环境权是环境公益诉讼的基础和核心，没有环境权，公民在提起环境公益诉讼时就无法直接以环境权受到侵害寻求司法救济。
（二）程序法上对原告资格的规定过于严格
《民事诉讼法》第108条规定："原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。"《行政诉讼法》第2条规定："公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提讼。"可知，都要求原告具备两个条件：一是必须为与本案有关的直接利害关系人，二是原告必须是为了自己的合法利益而提讼。这样就使得公民、法人或其他组织提起环境公益诉讼的门槛被设置的过高，使得众多愿意维护环境公益的主体无法用法律手段保护环境公益。这样不仅极大挫伤了公众保护环境的热情，也导致环境保护工作效果大打折扣。
（三）诉讼费用一般公民和社会组织难以承受
我国实行的是诉讼费用由原告方预付，判决生效之后走由败诉方承担的制度。但是，环境公益诉讼由其公益性的特征决定了原告可能是与案件无利害关系之人，该主体并非为维护个人利益而，二是为了维护公众共同生活的环境利益，受益人不单单是人自身，还包括整个社会的利益，如若诉讼费用单纯依照现行诉讼法的规定由者承担，由其为社会公共利益买单显然会有失公平。其次，环境污染或破坏的受害人一般不是单个人或者组织，往往众多且相对分散，且牵涉面一般较大。如果个人维权不仅需要承担必要的律师费、交通费，还要再承担诉讼费，维权成本太大，一般个人和社会组织通常难以承受。如果因诉讼费用问题使民众对环境公益诉讼望而却步，无异于强迫民众放弃司法救济。
三、如何构建我国的环境公益诉讼制度
（一）在实体法中明确环境权
环境权乃是环境公益诉讼的理论基础，因此，必须在《宪法》和《环境保护法》中将环境权予以明确规定。首先将环境权作为公民的一项基本权利纳入《宪法》之中，为环境权在基本法律中的具体化提供宪法上的依据。其次，在《环境保护法》中将环境权予以明确化和具体化，可以采用列举加概括的方式明确环境权的概念、具体内容和范围等。
诉讼权利与实体权利相对应，首先在《宪法》中应当明确规定公民有权对侵犯环境公共利益的行为提讼。其次在民事诉讼法、行政诉讼法及环境保护法律法规中根据《宪法》环境诉权做出相应的调整和规定。
（二）修改诉讼法，放宽对原告资格的限制
由于环境侵权的特殊性，各国资格的标准都经历了有严格限制到逐步放宽，经历了从法定权利向法律保护的利益甚至是法律上值得保护的利益或事实上的利益的扩张。摒弃"直接厉害关系"说已成为世界各国环境公益诉讼发展的趋势。因此，我应当修改现行诉讼法的相关规定，对环境公益诉讼原告资格做出特殊规定。在程序当事人的理念下，认可一切符合程序要件的人和应诉的人为当事人，不论它是否与所主张的利益有关，也无论他所主张的利益是否得到法律的承认。即应当把环境公益诉权赋予每一个公民，取消对原告条件的限制，把原告扩大到所有社会成员。在具体操作中，还应当注意区分环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼原告范围的不同。在环境民事公益诉讼中，可提讼的主体包括国家机关、一切社会组织和公民。在环境行政公益诉讼，其原告不应再有国家行政机关，否则行政机关自己告自己现实中不太可能，也不利于监督行政机关。在行政公益诉讼中，原告的范围应为检察机关、一切社会组织和全体公民。
（三）诉讼费用由国家承担
一、环境公共利益之内涵
环境公共利益包含了“环境”与“公益”两个词语，与一般的公共利益相比，其特殊性在于指明了利益的客体——环境。
我国《环境保护法》第2条规定，环境是指“影响人类生存和发展的各种天然的或经过人工改造的自然因素的总体。” 《俄罗斯联邦环境保护法》也规定：“环境——自然要素、自然客体和自然人文客体以及人文客体的总和。” 这一条文与《环保法》对环境的定义有异曲同工之妙。可见，环境包括自然环境以及人文环境。
环境公共利益包含另一重要词语——“公共利益”。辩证唯物主义认为，“利益”是客体对主体的满足，是主体对客体进行价值判断的结果。环境对公众的利益体现在大自然对人类的多用性，表现为环境承载价值的多样性，如生命存续价值、经济价值、科学价值、娱乐价值等。 台湾著名法学家陈新民教授认为，公法学界讨论公共利益的概念，所着重的地方并不在于利益概念的讨论，而是一律围绕所谓“公共的概念”。 而围绕两种不同的公共概念，历史上形成了分别以边沁和卢梭为代表的两种“公共利益”概念。
边沁认为公共利益是“组成共同体的若干成员的利益总和” ，意为公共利益是个人利益的叠加。这实际上否认了独立于个人利益之外的公共利益的存在。而卢梭则认为公共利益和个人利益之间存在着质的差别，“意志要么是普遍的，要么不是；它要么是人民这一实体的意志，要么是一部分人的意志。” 他认为公益是与个别意志迥然有别的东西，是“剩余的不同个别意志的总和”。 在卢梭看来，公益的产生并非人数上的胜利，而是社会全体成员的个别意志相互抵销后的剩余部分，是所有公民理性讨论的结果。笔者赞同卢梭的公益概念，他着重强调了公民在公共利益实现过程中的积极作用，要求公民进行理性讨论，同时也敦促国家应为公民参与和实现公共利益提供相应的制度渠道。
综上所述，环境公共利益的概念为，公众对自然或人文环境进行价值判断得出并可以享用的生存利益、健康利益、经济利益、科学利益、娱乐利益等多种利益的总和。
二、侵犯环境公共利益的行为
基于环境公共利益的概念，侵犯环境公共利益的行为可以概括为两种形式。一是对公众所享有的各类环境利益的侵犯，如对生存利益、经济利益的侵犯。二是直接对客体环境的侵犯，即对环境公共利益的间接侵犯。对两种行为加以区别，有助我们全面了解环境公益诉讼针对的行为对象。
对环境公共利益的侵犯在日本实定法上称为“公害”。日本《环境基本法》第2条第3款对公害进行了定义。所谓公害，是指伴随着企事业单位的活动及其他人为活动而发生的相当范围内的大气污染、水质污染、土壤污染、噪音、震动、地面下沉以及恶臭等，造成的与人的健康或生活环境相关的损害。 日本法学家原田尚彦教授认为“公害”是由于日常的人为活动带来的环境污染以致破坏，并由此产生的对人和物的损害。 这一定义弥补了列举式定义引起的疏漏，并指出了公害的原因（环境污染与环境破坏）和结果（人和物的损害）。
直接对客体环境的侵犯在环保法领域指的是由人类活动引起的环境问题，也称次生或者第二类环境问题，大体上分为两大类，即环境污染与环境破坏。环境污染指由于人们在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、放射性物质以及噪声、电磁波辐射等对环境的污染和危害。而环境破坏是由于人们对环境不合理的开发利用活动所在造成的现象，如由于毁林开荒造成的水土流失等。
经常有学者把公害与对环境的侵犯混用，如台湾地区学者邱聪智认为“公害”一词泛指各种环境污染或破坏之像。 然而日本的公害与对环境侵犯的概念并非相同，对环境的侵犯只是作为公害的原因，并不包含其结果，二者不能混同。
三、侵犯环境公益的司法救济——环境公益诉讼
（一）环境公益诉讼之内涵
环境公益诉讼是公益诉讼的下位概念，因此应首先明确公益诉讼的概念。从学者们给出的公益诉讼定义来看，可以分为广义和狭义两种。广义的公益诉讼，是指涉及公共利益或具备公共因素的诉讼。有学者认为“不管动机如何，初衷如何，只要其诉讼行为在客观上起到了维护公益的作用，就是公益诉讼。” 按此种观点，即使诉讼是为个人利益进行，但诉讼本身的意义具有了社会普遍性，诉讼的结果产生了公益效果，这样的诉讼也称其为公益诉讼。而狭义的公益诉讼，也有学者认为其是“他益形式的公益诉讼”，即原告起诉纯粹是为了公共利益。“其诉求或者针对抽象的规定，或者由于行政机关没有依法履行自己的义务，或者是社会未来的、长久的利益遭受损害，甚至法治受到破坏的情况。” 这与台湾所采纳的公益诉讼概念相同，“须行政机关之违法行为，无关原告自己之权利及法律上利益事项”。 由此可知，狭义的公益诉讼，除了以维护公共利益为目的外，还需具备原告与诉争案件之间没有直接利害关系这一特征。
相较而言狭义的公益诉讼更具合理性。构建公益诉讼制度旨在解决传统私益诉讼在保护公共利益方面存在的制度瓶颈问题，因此，只要能在传统的私益诉讼框架内解决，就没有必要再另行建构公益诉讼制度。广义的公益诉讼中“主观为自己，客观为公众”的诉讼完全可以在私益诉讼制度中解决。这类诉讼中，原告与案件具有利害关系，完全可以满足传统原告适格规则的要求，同时原告起诉是为了私人利益，也满足私益诉讼的诉讼激励问题。正如梁慧星教授所指出的那样“如果说与原告的利益有关，或者主要是原告的利益，我们现行的体制完全能够解决它，当务之急是如何充分利用的问题。” 因此笔者认为，“主观上为自己，客观上为公众”的诉讼不宜纳入公益诉讼制度之中，应归于传统私益诉讼之列。
综上所述，公益诉讼是指涉及公共利益或具备公共因素，原告与诉争案件之间不存在直接利害关系的诉讼形态。吕忠梅教授为环境公益诉讼下的定义恰恰符合了上述公益诉讼之概念，“在任何行政机关或其他公共权力机构，法人或其他组织及个人的行为有使环境遭受侵害或侵害之虞时，任何公民、法人、公众团体或国家机关为维护环境公共利益而向法院提起的诉讼的制度。” 这一概念排除了原告与诉争案件之间的利害关系，强调了环境公益诉讼的目的是保护环境公共利益，同时包括公害诉讼和对环境的侵犯引起的诉讼，能够有效救济两种侵犯环境公共利益的行为。
（二）环境公益诉讼之特征
环境公益诉讼属于现代型诉讼，即“围绕公共利益产生的纠纷基础上形成的诉讼”，因此它的诉讼主体、救济内容及保护法益等方面都具有不同于传统诉讼的特征。
1.诉讼主体的特殊性
环境公益诉讼诉讼主体的特殊性体现在其原告范围的广泛性。从学者讨论的结果来看，国家、法人、社会团体和公民个人，都有权代表环境公共利益，提起环境公益诉讼，因此，环境公益诉讼原告范围十分广泛。
2.救济手段的特殊性
环境公益诉讼原告的请求，不仅包括民事法律规则中的恢复原状和金钱赔偿，还包括具有行政法意义的要求企事业单位、国家机关等修改、变更政策，或者采取措施防止损害的出现或者扩大，甚至可以主张被告禁止从事相关活动，可见其救济手段多种多样。
3.保护法益的特殊性
环境公益诉讼保护的是环境公共利益，环境公共利益是一种综合性的利益，包括健康、经济、审美等多方面利益。吕忠梅教授指出：“环境公益诉讼保护的公共环境利益，并非私益诉讼上的私权。”“环境法的目的和环境问题的现实告诉我们，这种环境公共利益就是人与自然和谐相处。如果要以人类的利益形式加以衡量的话，那就是大多数人在良好的环境中生存和发展的权利不受侵害的普遍状态。”
（三）环境公益诉讼之意义
1.为公众参与环境决策提供制度渠道
卢梭的公共利益概念着重强调公民在公共利益实现过程中的积极作用，要求公民进行理性讨论，同时还敦促国家应为公民参与和实现公共利益提供相应的制度渠道。我国台湾学者也指出“环境问题虽然涉及高度的科技背景，但因涉及太多利益冲突与决策上的风险，往往是个政治选择的问题，有必要纳入整个民众参与体系与程序。” 因此环境公益诉讼制度的构建，为公众参与到环境决策及从根本上保护环境提供了制度渠道。
2.克服环境行政机关执法不力的弊端
行政公益诉讼作为一种新型的诉讼制度，在西方法治国家发展已相当成熟，但我国的行政公益诉讼制度与西方国家相比，在立法和司法方面都明显滞后。近年来，随着一些直接关系国家利益和社会公共利益的案例的出现，公益诉讼尤其是行政公益诉讼已引起全社会的广泛关注，逐渐成为一个司法热点话题。2004年出现的安徽省阜阳市劣质奶粉导致大头娃娃事件，法律博士李刚诉国务院论证认可监督委员会，对全国牙防组、中华口腔医学会不具备对外开展产品检测和质量认证权力而擅自接受委托开展对外认证的“行政不作为”案，雀巢奶粉产品质量事件以及环境污染问题、资源问题等，不胜枚举。笔者认为，这些案例、事件的出现与行政公权力的滥用有直接关系，许多违法、不当的行政行为是在维护公共利益的掩护下，谋取个人利益、部门利益或地方利益，而导致公共利益受到损害。因我国《行政诉讼法》尚未建立行政公益诉讼制度，使法律对一些损害公共利益的行为“鞭长莫及”，放纵和滋长了一些损害公益的违法行为，司法功能未能得到有效发挥。当前，对行政公益诉讼制度进行深入细致的理论研究，从立法和司法上构建与完善中国特色的行政公益诉讼制度，在司法实践中大胆探索和尝试行政公益诉讼，扩大司法的权利保护面，依法维护社会公共利益已势在必行。
一、行政公益诉讼的内涵与特征
（一）行政公益诉讼的内涵
1、公益
公益即公共利益，它是一个用以架构公法规范体系及公权力或国家权力结构的根本要素或概念。公共，是属于国家的、社会的、公众的或公有公用的；利益，就是好处。笔者认为，行政公益诉讼中的公益，主要有两层涵义：一是社会公共利益，即社会的、公众的或公有公用的利益，是社会全部或者部分成员所享有的利益；二是国家公共利益。它既区别于社会成员个体的利益，也不是社会个体成员利益的简单相加，而是全体社会成员利益的综合体。
2、公益诉讼
公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。诉讼早在古罗马时代就被分为私益诉讼和公益诉讼两种。顾名思义，私益诉讼就是因侵害私人（包括自然人、法人和其他组织）利益而引发的诉讼，公益诉讼则是指允许直接利害关系人以外的公民或组织，根据法律的授权，对违反法律侵犯国家利益和社会公共利益的行为，向法院起诉，并由法院追究违法者责任的诉讼。公益诉讼有广义和狭义之分。广义的公益诉讼，包括所有为维护公共利益的诉讼，既包括国家机关代表国家以国家的名义提起的诉讼，也包括公民、法人和其他组织以自己的名义对违反法律、法规侵犯国家利益、社会公共利益的行为，依法向法院提起诉讼，追究相对人法律责任的活动。而狭义的公益诉讼，则是指国家机关代表国家以国家的名义提起的公益诉讼。【1】公益诉讼与私益诉讼的根本区别在于原告提起诉讼是否以维护公共利益为目的。
3、行政公益诉讼
有学者认为，行政公益诉讼，是指同被诉行政行为有或无法律上的直接利害关系的公民、法人或其他组织（包括作为法律监督机关的检察院），认为行政机关的违法行政行为侵害了社会公共利益，在法律法规赋予诉权的情况下，以自己的名义所提起的，直接以公共利益为诉讼目的的行政诉讼。【2】笔者同意这个观点。有学者认为，就我国的情况来说，需要通过行政诉讼保护的公益种类和情形很多，可以分为国家公共利益、社会公共利益、公众或者群体公共利益、公平竞争的公共利益等。【3】在传统“无利益即无诉权”的观念支配下，传统行政诉讼无论在理论上还是在实践中，均认为原告只能就与自己有直接利害关系的行政行为提起诉讼。也就是说传统行政诉讼实际上是行政私益诉讼。行政公益诉讼是相对于行政私益诉讼而言的，行政公益诉讼与行政私益诉讼相比，根本区别一是在于起诉人可以是与案件无直接利害关系的人，二是在于诉讼的直接目的是主持社会正义，实现社会公平，以维护国家利益和社会公共利益。
（二）行政公益诉讼特征
行政公益诉讼以维护不特定多数人的利益为重要特征，表现在诉请行政主体履行查处损害公益行为的职责及其他维护公共利益的职责，诉请撤销行政主体损害公益的行为，它与传统行政诉讼相比，主要有以下几个特点：
1、行政公益诉讼的目的是维护公共利益。诉讼对象的公益性是行政公益诉讼区别于一般行政诉讼的最重要的特征，凡是侵犯公益的违法行政行为均为行政公益诉讼的可诉对象。在公益诉讼中原告的诉讼主张所指向的是公共利益，而非某个人或某些人的利益。尽管一般行政诉讼的判决在对私人利益的保护产生影响时，也会对社会公共利益的维护产生一定影响，但这并不能改变其一般行政诉讼的性质。相反，行政公益诉讼的判决在对公共利益的维护产生影响时，也会对某个人或某些人的利益产生影响，但其公益诉讼的性质不会因此而改变。行政公益诉讼的目的就是为了保护国家利益和社会公共利益，制止行政主体滥用权利，危害国家和社会，促使形成良好社会秩序，追求社会公正、公平。
2、行政公益诉讼的原告不一定与本案有直接利害关系。起诉主体的广泛性也是行政公益诉讼的一个重要特征。行政公益诉讼中的原告既可以是直接受到违法行政行为侵害的社会组织和个人，也可以是没有直接受到违法行政行为侵害的任何机关、组织和个人，因为公权受到损害，则受到公权关怀的每一个主体均会受到不法行为的间接侵害。在某些公共利益受到侵害时，与行政行为有直接利害关系的人往往还是受益者。因此，仅仅依靠直接的利害关系人来监督行政行为是很不够的，为了有效维护公共利益，必须赋予与行政行为没有直接利害关系的人提起行政诉讼的权利。
3、行政公益诉讼成立的前提既可以是违法行为已造成了现实的损害，也可以是损害尚未发生，但可能发生。诉讼影响的前瞻性是行政公益诉讼的又一个特征。民事诉讼、行政诉讼、刑事自诉一般必须以客观存在的已发生的现实损害事实为依据，公益诉讼的成立及最终判决，则并不要求损害事实一定发生。行政公益诉讼争议的利益通常代表着国家和社会公众的利益，诉讼结果往往是国家、公用事业的重大行为改变，甚至是修改某项法律法规。因而，行政公益诉讼具有较高的诉讼价值和较强的社会前瞻性。
中图分类号：D916 文献标识码：A
公诉是与私诉相对的概念，指的是由国家专门的法律监督机关为了维护公共利益而代表国家对违法行为人提讼。
一、行政公诉制度概述
（一）行政公诉概念。
行政公诉是借鉴刑事公诉制度而建立的，指为维护公共利益而由国家专门的法律监督机关就行政违法行为向法院提起的诉讼。由此来看，行政公诉的原告就局限于“国家专门的法律监督机关”――在我国即表现为检察机关。
（二）行政公诉制度的性质。
行政公讼的诞生是随着立法从个人本位向社会本位转变，对公共利益的保护日益加重而出现的，从性质上讲属于公益诉讼制度，是指当行政违法行为或行政机关不作为对公共利益造成损害或将造成损害时，由同被诉行政行为无法律上的直接利害关系的检察机关，为了公益的考虑，而向法院提起行政诉讼的制度。行政公诉所关注的是违法行为，即无论是否在实际上对国家利益和公共秩序造成了损害，只要有违法行为的出现，检察机关便可。这是因为国家利益或公共秩序一旦被破坏，结果很可能是无法弥补的，抑或是需要付出极大代价的，如造成环境污染等。
关于行政公诉制度，有两点是需要注意的：
1、行使行政公诉权的主体应该是行政争议主体之外的、专门的国家机关或获得法律授权的组织，这使其区别于行政公益诉讼。一般情况下，承担此项职能的主体是检察院，但也有例外：如香港地区的平等机会委员会，虽然其仅是依法设立的民间组织，却得到法律的许可而有权提起公诉；
2、行政公诉的目的是为了监督行政权力的行使和维护公共利益，这使其区别于一般的行政诉讼。在行政权日益强大的现代社会，传统的行政救济体系已不足以制约行政权的滥用，而公民个人的力量往往难以对行政权产生影响，因此急需一个代表公共利益的、相对超脱于行政机关的，而又有足够强大力量以及丰富的资源的主体来抗衡行政机关。
二、建立行政公诉制度的必要性
（一）维护检察机关职权。
检察机关是我国法定的监督机关，但其监督范围、领域仅限于司法领域和诉讼领域，也可以说诉讼是实现检察机关各项监督职能的根本手段和途径。检察机关在刑事诉讼领域发回的监督作用有目共睹，但在行政诉讼这一领域却几乎毫无建树。在我国，行政权过于强大，远远凌驾于司法权之上。
实践中行政诉讼出现四大难题：告状难、受理难、审理难、执行难。很多本应该由法律来解决的问题，最终却被行政权力所解决。实施违法行政行为的行政机关因无人告诉、告诉不能而逃避了法律的制裁，从而变本加厉。长此以往，行政诉讼的目的――维护公民、法人和其他组织的合法权益便会无法实现。检察机关的地位也有可能从监督行政权沦落为维护行政权行使的工具，因此迫切需要建立行政公诉制度来纠正这种倾向。
（二）扩大行政诉讼违法行为的追究范围。
我国行政诉讼法规定了行政相对人可以对行政机关侵犯其合法权益的具体行政行为，可以提起行政诉讼，它对纠正侵犯行政相对人合法权益的违法具体行政行为，督促行政机关依法行政，积极保障公民、法人和其他社会组织的合法权益。
设立行政公诉制度的目的就是就是要将破坏公共利益的行政行为纳入司法审查的范围，以行政诉讼的方式对应项社会公共利益的行政行为事实法律监督，完善监督制约机制。
（三）为行政公益诉讼奠定基础。
建立行政公诉制度还有一项益处：即为行政公益诉讼的建立奠定基础。前文提到过，行政公诉实质上是行政公益诉讼中由检察机关提起的那一部分诉讼。目前在学术界，关于是否建立行政公益诉讼的观念未达成统一；行政诉讼法的修改也仍未有定论，行政公益诉讼制度的建立也还需要很长一段时间。因此，不妨先建立起行政公诉制度作为缓冲，正好可以缓解当下行政行为引起的公共利益破坏而无人保护的困境。同时，可以在行政公诉实践中摸索出建立行政公益诉讼的道路。
（作者单位：燕山大学文法学院）
参考文献：
[1]王珂瑾.行政公益诉讼制度研究.山东：山东大学出版社，2009.
[2]黄学贤，王太高.行政公益诉讼研究.北京：中国政法大学出版社，2008.
[3]黄共兴.试论行政公诉制度.河北理工学院学报，2005（2），第5卷，第1期
[4]王爱冬.论公共权利监督的有效性.河北师范大学学报（哲社版）.2007，5
行政公益诉讼的被诉行为往往是侵害或危及国家和社会公共利益，一般并不直接损害原告私人的利益。在单纯私人利益直接受损害的情形下，只需诉诸传统的行政诉讼手段即可处理；而在行政公益诉讼的场合，原告申诉的基础并不在于自己的某种利益受到侵害或胁迫，而在于希望保护因私人或政府机关的违法行为而受损的公众或一部分公众的利益。行政公益诉讼在日、美的发展最为成熟，概念界定也较清晰。
日本在其《行政案件诉讼法》第五条中将行政诉讼分为抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉讼四种。按照该条规定，民众诉讼不限于救济者本人权益，而是含请求纠正国家机关或公共团体不符合法律的行为的诉讼，具体包括与公职选举有关的诉讼、与直接请求有关的诉讼、居民诉讼、基于《宪法》第九十五条的居民投票的诉讼、有关最高法院法官的国民审查的诉讼，目的在于使公民以选举人的身份通过诉讼手段制约国家机关或公共性权力机构的行为。①
国内外有关行政公益诉讼原告的规定
为了防止行政机关的违法行为或不作为危害社会公共利益，公民可以通过司法手段监督行政行为，维护社会公益。传统行政诉讼的原告是指与本案有直接利害关系资格的申诉人，②而行政公益诉讼的原告与之不同，是指为维护国家利益或社会公共利益提起申诉的个人或组织。谁最适宜成为公益诉讼的原告？如前所述，只要法律有明确规定，任何人都可以成为公益诉讼的原告提讼。但是，从诉讼经济和诉讼秩序的角度看，公益诉讼的原告应当相对固定和统一。从有些国家的经验来看，允许检察机关代表国家提起公益诉讼是可行的。如果受到损害的不是国家利益，而是社会公共利益，那么，可以考虑让那些代表公共利益的社会团体、协会以及自治组织提讼。
国外立法及规定。行政公益诉讼究竟应该由哪些主体来提起？西方国家通行的做法有这样几种：一是一般民众，二是一般组织或团体，三是检察总长。我国可以兼采三种作法，并根据我国的情况进行适当的改造。首先，我们可以借鉴日本的民众诉讼作法，通过立法规定任何公民均可以选举人的资格或其他与自己的法律利益无关的资格来提起行政公益诉讼；其次，我们可以借鉴意大利团体诉讼的做法，允许一般组织或团体就涉及到公共利益的违法行政行为或不作为提讼；第三，可以适当吸收美国和英国的私人检察总长理论的合理因素，根据我国检察机关的特色，规定可由检察机关提起行政公益诉讼。
建立行政公益诉讼制度的意义。在当代中国司法实践中，对有些带有行政公益诉讼性质的案件，法院在作出不予受理或驳回的裁定中，常常有这样的表述：该案不属于法院受理案件的范围，或者该案的原告并非本案的直接利害关系人或相对人。由于在我国现行的行政诉讼制度框架内还没有明确关于公民能够提起行政公益诉讼的规定，因此，法院作出的裁定是无可厚非的。
对于一般意义上的行政诉讼，原告若与案件没有直接的利害关系依法则不可以，这是防止滥诉原则的必然结果。可是，如果有些主体侵犯了公共利益，公然违反普通法律或宪法时，在有关国家机关既不追究责任又不接受投诉，或虽接受投诉而不作处理时，在现行法律框架内，可否允许公民以原告的名义，以危及或损害社会公益的行政主体为被告向法院？法院如何接受和支持公民以诉讼的方式来维护公共利益？中国建立公民行政公益诉讼制度的理论根据和现实依据是什么？有哪些因素阻碍中国建立这种诉讼制度，如何根据中国的社会需求、文化传统、实际国情推进我国公民行政公益诉讼制度的建立等等，这些问题都是讨论行政诉讼原告扩大的意义所在。
行政公益诉讼原告的一般特征
浅析行政公益诉讼原告的概念我们不难得出，相对于私益诉讼而言，行政公益诉讼原告具有如下特征：从目的上看，行政公益诉讼的原告提起申诉的目的是为了维护公共利益、国家利益和社会整体利益，其原告与案件并不存在直接的利害关系，这是最为本质的特征。而私益诉讼的原告必须是自身合法权益受到侵犯的自然人、法人或其他组织，其诉讼目的是为了维护个人、法人或其他组织自身的合法权益。从范围上看，虽然现行的行政诉讼法未承认无直接利害关系的原告能够提起行政公益诉讼，但他们不应排除在公益诉讼之外。在直接利害关系人、相对人不愿诉、不敢诉、不能诉、怠于诉的情况下，无直接利害关系的原告当然也可以作为行政公益诉讼的原告。因为受害者是国家或者全体人民，侵害人（行政机关）本身就是这种利益的法定守护人，所以公益诉讼理应主要为制约行政性权力而设。行政公益诉讼明显具有预防性质，即不需要公益侵害现实地发生，只要根据相关情况能够合理地判断其具有发生侵害的可能性，就可提讼。这有利于把潜在的大规模损害消灭在萌芽状态，实际上是以较小的司法投入保护了更大范围的社会利益，因而对于防止社会公益遭受无法弥补的损失具有重要意义。
对我国行政公益诉讼制度的思考
拓宽行政公益诉讼的资格。为了使国家和社会公共利益保护获得可诉性，不应恪守传统行政诉讼法理论“无直接利害关系便无诉权”的要求，而应将原告范围扩及至任何组织和个人。我们可以借鉴国外公益诉讼的分类方法，将我国的行政公益诉讼界定为三类：一是民众之诉，即申诉人与公益受害无直接利害关系，按传统诉讼法理论会导致“公益受害无从救济与民众投诉无门之尴尬境地”，故法律授权这些个人或组织代表公众提起民众之诉；二是受害人诉，一方面原告是行政侵害的直接受害人，另一方面这一侵害行为又同时损害或威胁到社会公共利益，这时法律允许受害人提起含有保护私益和公益方面内容的行政公益诉讼；三是机关之诉，指负有维护公益职责的有关机关（如检察机关）有权就行政机关的违法行为或不作为提起公益性行政诉讼。
公民行政公益诉讼应成为司法诉讼不可或缺的部分。公民行政公益诉讼与民事、行政诉讼以及刑事自诉的区别，主要体现在法律关系方面。民事诉讼的原告是指因民事权利发生争议，以自己的名义向人民法院提起民事诉讼，并引讼程序发生的人。行政诉讼的原告是指对具体行政行为不服，依照行政诉讼法的规定向人民法院的利害关系人。原告必须与具体的行政行为之间具备法律上的利害关系。刑事自诉则是被害人或其监护人、近亲属为被害人的利益寻求司法救济而直接向人民法院被告的诉讼。
确立检察机关在公民行政公益诉讼程序中国家公诉人的角色。根据宪法赋予检察机关作为国家的法律监督机关的权力，笔者认为通过立法确立检察机关在公民行政公益诉讼程序中作为国家公诉人的角色较为适当。这是因为，在我国，公诉的职能源于监督的职能，是实现法律监督的方式之一。所以，对于我国宪法规定的“法律监督”也应理解为特指人民检察院通过运用法律赋予的职务犯罪侦察权、公诉权和诉讼监督权，追诉犯罪和纠正法律适用过程中的违法行为来保障国家法律在全国范围内统一正确实施的专门工作。从这个意义上讲检察机关提起行政公益诉讼，正是源于其对行政机关行政执法和其他方面的法律监督权，目的在于保障国家行政法律和其他相关的法律统一正确实施。③
在公民行政公益诉讼制度框架中，应有相应的规定协调、处理好公民和检察机关在公益诉讼中的诉权主体关系。笔者认为，公民和检察机关在行政公益诉讼活动中行使诉权，即均可成为行政公益诉讼的主体。但根据各自由法律赋予的不同地位和司法实践的需要，应当合理分工和统一协调。可以体现在以下方面：在公民提起行政公益诉讼应当受理的案件法院未予受理时，可由检察机关行使公益公诉权；在法院对公民提起的行政公益诉讼案件作出书面裁定后，当事人不服的，可以在法定期限内上诉，超过法定期限的，按审判监督程序处理，检察机关也可以依法提出抗诉；在法院对公民提起的行政公益诉讼案件不予受理又不说明理由时，可由检察机关先建议立案，法院若仍未立案，则可直接由检察机关提起行政公益公诉，法院必须受理；进入诉讼程序后，公民对提起的行政公益诉讼案件非正常撤诉时，也可由检察机关提起公诉解决；对部分涉外的行政公益诉讼案件，由于涉及国家和利益，以公民作为原告显然不合适。因此，由检察机关以国家公诉人的身份提讼是十分必要的。
当然检察机关提起的公益诉讼，必须提供相应的法律制度保障和资源支持。其中，最重要的就是检察机关在诉讼中的权利问题。我们不妨借鉴美国的经验，让检察官在公益诉讼中享有广泛的权利，如调查取证权、优先审理权、和解权等。（作者单位：中国人民第二军医大学）
环境权益的保护渠道应该是多种多样的，但我国对于环境的管理和维护长期以来是通过执行国家环境政策和实行国家行政管理权来实现的。伴随着公民环境意识和维权意识不断提高，人们保护环境公共利益的呼声越来越强烈，更多的人期待通过诉讼这一中最基本、最权威的、具有终局性的司法保护措施来保护环境权益，以弥补行政权调整之不足。司法作为现代法治国家权利保护的最后一道防线，应该成为环境公益保护的重要措施，充分发挥司法的力量保护环境，实现人与自然的和谐、稳定可持续发展。
一、环境公益诉讼原告资格的概述
（一）环境公益诉讼的概念和特征
1.环境公益诉讼的概念
环境公益诉讼，是指包括公民、企事业单位、社会团体在内的社会主体依据法律的特别规定，为维护环境公共利益不受损害，针对有关民事主体或行政机关导致环境受到或可能受到污染和破坏的情况下，向法院提讼的制度。
2.环境公益诉讼的特点
（1）主体的广泛性。提起环境公益诉讼的主体，既可以是直接的受到侵害的人，也可以是没有受到直接侵害的人。只要是为了维护国家、社会公共利益的任何主组织和个人均可以把侵害公共环境利益的人推上被告席。
（2）目的的明显公益性。总的来说，环境公益诉讼的目的是为了维护国家的环境利益、社会的环境利益、及不特定多数人的环境利益不受侵害，从而追求社会公正、公平，以此保障社会的可持续发展。
（3）鲜明的预防性。环境公益诉讼的提起以及最终裁决的做出并不以有损害事实的发生为前提，只要能根据已知的相关情况合理判断出某种行为可能侵害社会公共利益，即可提讼从而使违法行为人承担相应的法律责任。通过这种方式可以有效地保护国家利益和社会公共秩序不受违法行为的侵害。
（4）诉讼对象的多样性。环境公益诉讼的对象可以是针对民事主体，也可以是针对行政主体。在社会经济活动中对环境造成破坏或损害的一般民事主体即可以成为环境公益诉讼的对象。行政机关往往在个体利益的驱动下也常常不依法履行其维护公共利益的法定职责，对环境造成严重危害时即成为环境公益诉讼的主体。
（二）环境公益诉讼原告资格的认定
1.环境公益诉讼原告资格的概念
环境公益诉讼的原告资格，是指在环境公益遭受损害或有遭受损害可能时，可以合法启动环境公益诉讼程序的资格。
2.环境公益诉讼原告资格的构成要件
环境公益诉讼原告资格的确立有三个要件，缺一不可。
一是存在环境违法行为。包括环境保护机关，相关政府部门及其工作人员做出的环境行政行为或不作为以及民事主体的环境侵权行为。
二是环境违法行为侵害或者可能侵害到合法权益。受到环境违法行为损害的或者可能受到损害的权益必须是合法的权益。
三是违法行为与诉讼主体之间存在一定的利害关系。这个构成要件是环境公益诉讼原告资格的判断依据，也是环境公益诉讼原告资格的核心内容。从国外环境公益诉讼原告资格的发展来看呈现出宽松的趋势，出现了从“直接利害关系”标准到“非直接利害关系”标准发展的趋势。
二、我国环境公益诉讼原告资格的立法缺陷
（一）环境公益诉讼原告资格缺乏实体权利依据
从宪法到具体的部门法实现法律生态化，确立实体意义上的环境权，有利于实现为环境公益诉讼的原告资格扩张提供广泛地实体基础。美国《国家环境政策法》中规定：国会认为，每个人都应当享受健康的环境，同时每个人也有责任为保护和改善环境做出贡献。而中国的《宪法》和环境保护法规中没有关于公民环境权的规定，中国《环境保护法》中对环境公益诉讼原告资格的规定模糊，笼统，不具可操作性。
（二）环保团体及相关公益组织无法提起环境公益诉讼
环保组织一般具有较强的经济以及科技实力，他们以维护环境公益为目的，可以更好地维护环境公益。但从中国目前的立法实践来看，环保团体对与自己无直接利害关系的行为还找不到提讼的法律依据。中国的《民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院”。但中国目前立法对于环保团体以及社会团体能否代表其受损害的成员提讼的问题，仍然一片空白。
（三）检察机关目前无权提起环境公益诉讼
我国《行政诉讼法》第10条和《民事诉讼法》第14、15条中，规定了检察机关的两项权力，即支持权和审判监督权，但没有规定检察机关享有提起民事诉讼和行政诉讼的公诉权。这表明检察机关无权代表公共利益提起行政诉讼和民事诉讼。
（四）政府有关职能部门无权提起环境公益诉讼
作为公共利益的代表，具有环境管理职能的专门政府机关在我国不在少数，但是我国只在《海洋环境保护法》这一环境单行法中，对专门政府机关的环境公益诉讼的原告资格予以确认，但这仅仅是赋予专门政府机关在海洋环境公益诉讼中的原告资格。而在除海洋环境之外的其他环境公益诉讼中，具有环境管理职能的专门政府机关则无权提起公益诉讼。
三、我国环境公益诉讼原告资格的完善
（一）检察机关
检察机关充当环境公益诉讼原告不存在法理障碍，检察机关自出现之初就代表国家和社会大众的利益，在实质上是国家整体利益的维护者、公共利益代表人的身份。我国的检察机关具有监督法律适用、执行、遵守的权力，通过监督活动、从宏观上维护司法公正，保障法律在社会生活中正确运行，实现法治统一。检察机关的法律监督权不限于对法院的审判监督权，因法院的审判活动只是作为法律实施的一部分存在，对于行政机关的行政职权行为，公民的个人行为是否与法律相符，都在检察机关的监督范畴之内。比如，法国的检察机关理论就认为检察机关的职责是维护公共利益。所以一旦有损害环境公共利益的行为发生，检察机关就应当挺身而出，对损害环境公益的违法行为向法院提讼，对社会公益进行保护。
（二）环保保护组织
虽然我国目前对环保组织能否提起环境公益诉讼仍争论不休，但国外司法实践对环保组织参与环境公益诉讼的积极意义已经证实，通过对环保组织的诉讼主体资格进行的规范，可以使其具有的天然优势充分发挥出来。从动力来说，环保组织以保护环境作为自己的任务，在极高的环保热情和责任心的驱使下，发自内心的行动成为维护环境公益的动力源，是他们以法律捍卫环境利益的坚定决心和不竭动力；从民众支持来说，环保组织保护环境的目的为公共利益，服务于人民群众，以便取得民众的大力从支持；从社会影响来说，环保组织有更大的影响范围，其产生的社会效果更好。在范围方面对环保组织进行限制固然可以防止滥诉，但也有弊端：一方面，新类型的环境事件层出不穷，限定式立法会使得环保组织难以及时做出灵活反应，制约其发积极作用。另一方面，我国环保形势比较严峻，在我国本来就存在监督不全面、监管不到位的状况，如再对他的范围加以限制，使其缩小了监督范围，这样对生态环境毫无裨益。所以，应当遵循“法不禁止即许可”的原则，对民间环保社团的可诉范围，除现行法律明确禁止的事项（如抽象行政行为）外，其他环境事件均可以提讼。
（三）公民个人
公民充当环境公益诉讼原告可克服单纯政府管制的弊端。我国赋予了公民环境公益权，这样，公民可以通过行使监督权监督行政机关在环境保护减少环境执法违法、懈怠的情况，从而实现依法行政，同时还可以可以推动环境保护实现管理民主化的进程，努力提高环境保护管理决策的科学性、民主性，降低它的执行成本，提高环境保护行政机关的管理效率与质量。公民作为环境公益诉讼原告可保障公民积极行使其权利。在公民环境保护意识的不断增强的当今社会，公民的环境权利诉求也日渐强烈，公民要求参与环境保护管理的呼声越来越强烈。我国环境保护提倡的公众参与是义务本位的，有关的法律并没有把这种义务本位转换成权利本位。所以，赋予公民环境公益权不仅为公民积极参与环境管理事务提供了重要途径，也是对公民环境诉求日益强烈要求的回应。
随着社会的不断进步和人们法律意识的不断提高，公民个人、社会组织或检察机关为了维护公共利益而将行政机关告上法庭的新闻经常见诸报端。“行政公益诉讼”这一概念也随之成为学界和民间雅俗共赏的热议话题。学者们固然各有各的见解，普通民众却常常以讹传讹。由于行政公益诉讼在我国还属于新生事物，加上立法的缺陷使得人们对于这一新型诉讼的探讨、认识还远远未达到深入的地步。因此，探讨我国行政公益诉讼制度的构建，具有一定的理论意义和现实意义。
一、行政公益诉讼的理论与实践考察
行政公益诉讼是指公民、有关组织或者机关认为行政主体行使职权的行为违法，已经侵害了公共利益或者对公共利益有现实侵害可能的，虽与自己无直接利害关系，但为维护公益而依法向法院提起的行政诉讼。与传统的行政诉讼比较，行政公益诉讼有如下特点：(1)原告的诉讼资格有变化。传统的行政诉讼要求原告与被诉行政行为有着法律上的利害关系的公民、法人或其他组织，当事人提起并参与诉讼，其原告资格的获得是因为客观上的权利或利益受到了侵害，而行政公益诉讼并不要求原告与被诉行政行为有直接的利害关系。将行政公益诉讼纳入行政诉讼制度之后，原告不仅向司法机关伸张自己的个人利益，而且伸张同一事件受害的其他广大公民利益之维。也就是说，原告申诉的基础并不单纯由于自己的权利受侵害。(2)行政公益诉讼具有预防性质：不以损害的实际发生为要件。只要能根据有关情况合理判断有社会公益侵害潜在可能，即可提讼。这样可以有效地保护国家利益、社会秩序不受违法行为的侵害，把违法行为消灭在萌芽状态。(3)行政公益诉讼的目的不是为了个案救济，而是为了维护公共利益，原告的诉讼主张指向的是公共利益而非某个人或某些人的利益。(4)行政公益诉讼的判决未必仅限于诉讼当事人，而是遍及所有享有原告资格的人，其效力有明显的“扩张性”。
行政公益诉讼作为新型诉讼形式，在西方法治国家已发展得相当成熟，只是各国理论界和实务界对之称呼不一，诸如民众诉讼、公民诉讼、以公法名义保护私权之诉等等，但内涵大体相当。
在美国，行政公益诉讼被称为所谓的“私人检察总长制度”，即国会通过制定法律，授权私人或团体为了公共利益，针对官吏的非法作为或不作为而提起的诉讼。主要包括相关人诉讼、纳税人诉讼和职务履行令请求诉讼三类。关于行政行为对公共利益的侵害，只要私人检察总长能，就由他来发动司法审查程序，如果他不能，则可以由检察总长为之。同时，代表一个地区、一个行业、一个阶层的各种社会团体也具有相关的原告资格。
在法国的行政诉讼中，越权之诉着眼于公共利益，是一种对事不对人的客观诉讼。法国最高法院认为，法律中排除一切申诉的条款，不能剥夺当事人提起越权之诉的权利。只有在法律中明确规定不许提起越权之诉时，当事人的申诉权才受到限制。在德国，《行政法院法》确立了行政诉讼的公益代表人制度，即分别把联邦最高检察官、州高等检察官、地方检察官作为联邦、州、地方的公益代表人。公益代表人在行政诉讼中是参加人，为捍卫公共利益，可以提起上诉和要求变更行政行为。
二、在我国建立行政公益诉讼制度必要性分析
(一)建立行政公益诉讼制度是现实迫切需要。当前，我国现实生活中存在着大量公共利益被侵害而得不到司法救济的情况，主要有：(1)国有资产流失。据估计，20世纪80年代，国有资产每年流失500亿元；进入90年代，每年至少流失800至1000亿元，加上银行坏账、偷税漏税、公款消费以及决策失误造成的浪费等，国有资产损失已是一个相当大的数目。国有资产属全体人民，国家机关是依人民授权而管理国有资产的，故若其在管理中懈怠或，人民应有权直接动用司法手段进行干预。但这些流失的国有资产，因诉讼制度的缺陷绝大多数无法追回。(2)环境污染和破坏。一些企业为追求眼前经济利益在生产中忽视环境因素，当地行政机关为了本地经济的发展对破坏环境行为熟视无睹，致使环境的污染和破坏日益严重。老百姓上访、控告，问题也没有得到有效解决。(3)土地开发中不合理利用问题严重。据报道，当前全国城市建设用地4％～5％闲置，40％处于低效利用，每年损失土地收益约800亿元。主要原因是行政机关违反土地管理法规和保护国土资源的国策，违法占地、批地，大搞开发区等形象工程，造成大量土地闲置和资源浪费。但我国土地所有权不属于个人。与公民无直接利害关系，因此传统行政法对此无法进行救济。(4)政府在公共工程、政府采购等领域，违法招标、发包，违法审批无效工程、豆腐渣工程，给国家造成重大损失。(5)电信、铁路等行业的垄断现象，致使服务价格居高不下，甚至出现随意提高价格的现象。如春运火车票价每年上涨20％～30％，这无疑是铁路部门借助行政性权力和垄断地位强行提高价格，以谋取暴利。火车票随意涨价不但不合理，且多数情况下未依法经过价格听证程序。但老百姓面对这种随意涨价行为，虽有怨言却无能为力。
上述问题发生的根本原因在于没有切实有效的法律制度有针对性地保护社会公共利益，建立公益诉讼制度已非常紧迫。
(二)建立行政公益诉讼制度有充分的理论依据。公权利需要得到司法救济。权利离不开救济。而维权的主要途径和最终途径是司法救济。在理想的观念模型中，司法机构常常被界定为旨在以一种确保对争讼各方都公平和正当的方式使冲突解决制度化的专门组织。当行政主体的违法行为或不作为对公民的社会公共权利造成侵害时，法律应当允许公民为维护社会公共权利而向法院提起行政诉讼，以使该权利得到司法救济。
公权力应当受到制约。“历史经验已经反复证明，政府权力越大，如果不加控制和制约，其被滥用的可能性就越大，人民的自由和权利受到侵害的可能性就越大。”某些行政权的行使可能并未对相对人的直接利益造成实际的侵害，但是却可能损害社会公共利益，如果不将其纳入司法监督的体系，无法通过公民的途径诉诸司法审查，仅仅依靠行政系统内部的监督和制约“一方面使得公权系统呈无限扩张趋势，造成行政运作效率低下，社会资源大量浪费；另一方面，也使得各种权力日益聚合成一个拥有自身利益的庞大体系，堵塞了公民参与国家事务管理和主张各种权益的途径”。所以，出于对行政权力制约的需要，应当建立起行政公益诉讼制度。
(三)建立行政公益诉讼制度符合我国行政诉讼法的立法宗旨。我国《行政诉讼法》第一条规定：“为了确保人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权，根据宪法制定本法。”由此可知，我国行政诉讼法的立法宗旨有两个：一是保护私权；二是确保依法行政。不管违法的行政行为是否实际损害某个私权益，只要其行为违法，就是对依法行政的破坏。在行政诉讼体系内设立相应的公益诉讼制度对行政机关的某些违法行为予以限制和纠正。符合我国行政诉讼法的立法宗旨，可以弥补我国现有行政诉讼制度的缺陷，让行政机关的行政行为得到更全面、更有效的监督。
三、建立我国行政公益诉讼制度的设想
(一)原告资格的拓展。法治发达国家提起公益诉讼的主体一般包括个人、组织和检察机关三类。我国现行《行政诉讼法》第十条规定，“人民检察院有权对行政诉讼实施法律监督”；第二条和第四十一条规定行政诉讼的原告必须是合法权益受到侵犯的自然人、法人或其他组织。在我国检察机关、社会团体和个人提起公益诉讼无法律依据。笔者认为，借鉴法治发达国家的经验必须放宽主体的资格，赋予检察机关、社会团体和个人代表国家或民众提起公益诉讼的权利。可将我国的公益诉讼分为三类：一是机关之诉，指负有维护公益职责的机关(如人民检察院)，有权以国家名义对侵害国家利益、社会公共利益、公众或群体公共利益和公共秩序的违法行为向法院提起公诉。二是团体之诉，指企事业单位、社会团体(包括具有法人资格和不具有法人资格的社会组织)，有权以自己的名义对侵害国家利益、社会公共利益、公众或群体公共利益和公共秩序的违法行为向法院提讼。三是公民之诉，指公民(包括与本案有直接利害关系和与本案无直接利害关系人)以自己的名义对侵害国家利益、社会公共利益、公众或群体的公共利益和公共秩序的违法行为向法院提讼。
(二)限制公益诉讼的受案范围。考虑到我国司法资源有限和避免滥诉的需要，笔者认为，确立行政公益诉讼的受案范围应限于公共利益受到违法行政行为侵害或者可能受到违法行政行为侵害而引起的行政争议。但如何界定行政公益诉讼中的“公共利益”是一个值得探讨的问题。表面看来“公共利益”一词是日常生活中的常用词，不难理解。许多学者在其论著中也将行政公益诉讼直接解释为“为了维护公共利益而提起的行政诉讼”，并未对“公共利益”这一概念进行界定。然而在探讨行政公益诉讼这一论题时“公共利益”始终是个绕不过去的槛，如果不对其作出明确的界定。此后的一切理论构建包括公益诉讼的受案范围、原告资格等等都可能无的放矢。那么到底应该如何界定公共利益呢?
准确界定公共利益其实决非易事：国家的法律没有对此作出明确的规定；不同的社会发展阶段、不同阶层的人对其理解也可能不尽相同。学者们也根据自己的理解进行解释，可谓人言人殊。笔者比较认同黄学贤教授的界定方法：即将公共利益概括出四个基本要素：第一，公共利益必须具有公共性。这种公共性表现为地域的广泛性、受益对象的广泛性。第二，公共利益必须具有利益的重要性。这种利益的重要性表现为明显大于私益和为一定区域的人们所共同认可。第三，公共利益必须具有现实性。所谓现实性即公共利益是可见的或者经过努力在一定时期内是可以实现的，而不是虚无缥缈或者可望而不可及的。第四，公共利益必须通过正当程序而实现。
由此，公益诉讼的受案范围的确定主要包括以下三种情况：第一，行政机关作出的侵害或可能侵害社会公共利益的违法具体行政行为；第二，行政机关不履行法定职责，致使公共利益受侵害或可能受侵害的消极行政行为；第三，违反宪法、法律法规的规定。侵害或可能侵害到公共利益的抽象行政行为。
随着社会的不断进步和人们法律意识的不断提高，公民个人、社会组织或检察机关为了维护公共利益而将行政机关告上法庭的新闻经常见诸报端。“行政公益诉讼”这一概念也随之成为学界和民间雅俗共赏的热议话题。学者们固然各有各的见解，普通民众却常常以讹传讹。由于行政公益诉讼在我国还属于新生事物，加上立法的缺陷使得人们对于这一新型诉讼的探讨、认识还远远未达到深入的地步。因此，探讨我国行政公益诉讼制度的构建，具有一定的理论意义和现实意义。
一、行政公益诉讼的理论与实践考察
行政公益诉讼是指公民、有关组织或者机关认为行政主体行使职权的行为违法，已经侵害了公共利益或者对公共利益有现实侵害可能的，虽与自己无直接利害关系，但为维护公益而依法向法院提起的行政诉讼。与传统的行政诉讼比较，行政公益诉讼有如下特点：(1)原告的诉讼资格有变化。传统的行政诉讼要求原告与被诉行政行为有着法律上的利害关系的公民、法人或其他组织，当事人提起并参与诉讼，其原告资格的获得是因为客观上的权利或利益受到了侵害，而行政公益诉讼并不要求原告与被诉行政行为有直接的利害关系。将行政公益诉讼纳入行政诉讼制度之后，原告不仅向司法机关伸张自己的个人利益，而且伸张同一事件受害的其他广大公民利益之维。也就是说，原告申诉的基础并不单纯由于自己的权利受侵害。(2)行政公益诉讼具有预防性质：不以损害的实际发生为要件。只要能根据有关情况合理判断有社会公益侵害潜在可能，即可提讼。这样可以有效地保护国家利益、社会秩序不受违法行为的侵害，把违法行为消灭在萌芽状态。(3)行政公益诉讼的目的不是为了个案救济，而是为了维护公共利益，原告的诉讼主张指向的是公共利益而非某个人或某些人的利益。(4)行政公益诉讼的判决未必仅限于诉讼当事人，而是遍及所有享有原告资格的人，其效力有明显的“扩张性”。
行政公益诉讼作为新型诉讼形式，在西方法治国家已发展得相当成熟，只是各国理论界和实务界对之称呼不一，诸如民众诉讼、公民诉讼、以公法名义保护私权之诉等等，但内涵大体相当。
在美国，行政公益诉讼被称为所谓的“私人检察总长制度”，即国会通过制定法律，授权私人或团体为了公共利益，针对官吏的非法作为或不作为而提起的诉讼。主要包括相关人诉讼、纳税人诉讼和职务履行令请求诉讼三类。关于行政行为对公共利益的侵害，只要私人检察总长能，就由他来发动司法审查程序，如果他不能，则可以由检察总长为之。同时，代表一个地区、一个行业、一个阶层的各种社会团体也具有相关的原告资格。
在法国的行政诉讼中，越权之诉着眼于公共利益，是一种对事不对人的客观诉讼。法国最高法院认为，法律中排除一切申诉的条款，不能剥夺当事人提起越权之诉的权利。只有在法律中明确规定不许提起越权之诉时，当事人的申诉权才受到限制。在德国，《行政法院法》确立了行政诉讼的公益代表人制度，即分别把联邦最高检察官、州高等检察官、地方检察官作为联邦、州、地方的公益代表人。公益代表人在行政诉讼中是参加人，为捍卫公共利益，可以提起上诉和要求变更行政行为。
二、在我国建立行政公益诉讼制度必要性分析
(一)建立行政公益诉讼制度是现实迫切需要。当前，我国现实生活中存在着大量公共利益被侵害而得不到司法救济的情况，主要有：(1)国有资产流失。据估计，20世纪80年代，国有资产每年流失500亿元；进入90年代，每年至少流失800至1000亿元，加上银行坏账、偷税漏税、公款消费以及决策失误造成的浪费等，国有资产损失已是一个相当大的数目。国有资产属全体人民，国家机关是依人民授权而管理国有资产的，故若其在管理中懈怠或，人民应有权直接动用司法手段进行干预。但这些流失的国有资产，因诉讼制度的缺陷绝大多数无法追回。(2)环境污染和破坏。一些企业为追求眼前经济利益在生产中忽视环境因素，当地行政机关为了本地经济的发展对破坏环境行为熟视无睹，致使环境的污染和破坏日益严重。老百姓上访、控告，问题也没有得到有效解决。(3)土地开发中不合理利用问题严重。据报道，当前全国城市建设用地4％～5％闲置，40％处于低效利用，每年损失土地收益约800亿元。主要原因是行政机关违反土地管理法规和保护国土资源的国策，违法占地、批地，大搞开发区等形象工程，造成大量土地闲置和资源浪费。但我国土地所有权不属于个人。与公民无直接利害关系，因此传统行政法对此无法进行救济。(4)政府在公共工程、政府采购等领域，违法招标、发包，违法审批无效工程、豆腐渣工程，给国家造成重大损失。(5)电信、铁路等行业的垄断现象，致使服务价格居高不下，甚至出现随意提高价格的现象。如春运火车票价每年上涨20％～30％，这无疑是铁路部门借助行政性权力和垄断地位强行提高价格，以谋取暴利。火车票随意涨价不但不合理，且多数情况下未依法经过价格听证程序。但老百姓面对这种随意涨价行为，虽有怨言却无能为力。
上述问题发生的根本原因在于没有切实有效的法律制度有针对性地保护社会公共利益，建立公益诉讼制度已非常紧迫。
(二)建立行政公益诉讼制度有充分的理论依据。公权利需要得到司法救济。权利离不开救济。而维权的主要途径和最终途径是司法救济。在理想的观念模型中，司法机构常常被界定为旨在以一种确保对争讼各方都公平和正当的方式使冲突解决制度化的专门组织。当行政主体的违法行为或不作为对公民的社会公共权利造成侵害时，法律应当允许公民为维护社会公共权利而向法院提起行政诉讼，以使该权利得到司法救济。
公权力应当受到制约。“历史经验已经反复证明，政府权力越大，如果不加控制和制约，其被滥用的可能性就越大，人民的自由和权利受到侵害的可能性就越大。”某些行政权的行使可能并未对相对人的直接利益造成实际的侵害，但是却可能损害社会公共利益，如果不将其纳入司法监督的体系，无法通过公民的途径诉诸司法审查，仅仅依靠行政系统内部的监督和制约“一方面使得公权系统呈无限扩张趋势，造成行政运作效率低下，社会资源大量浪费；另一方面，也使得各种权力日益聚合成一个拥有自身利益的庞大体系，堵塞了公民参与国家事务管理和主张各种权益的途径”。所以，出于对行政权力制约的需要，应当建立起行
政公益诉讼制度。
(三)建立行政公益诉讼制度符合我国行政诉讼法的立法宗旨。我国《行政诉讼法》第一条规定：“为了确保人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权，根据宪法制定本法。”由此可知，我国行政诉讼法的立法宗旨有两个：一是保护私权；二是确保依法行政。不管违法的行政行为是否实际损害某个私权益，只要其行为违法，就是对依法行政的破坏。在行政诉讼体系内设立相应的公益诉讼制度对行政机关的某些违法行为予以限制和纠正。符合我国行政诉讼法的立法宗旨，可以弥补我国现有行政诉讼制度的缺陷，让行政机关的行政行为得到更全面、更有效的监督。
三、建立我国行政公益诉讼制度的设想
(一)原告资格的拓展。法治发达国家提起公益诉讼的主体一般包括个人、组织和检察机关三类。我国现行《行政诉讼法》第十条规定，“人民检察院有权对行政诉讼实施法律监督”；第二条和第四十一条规定行政诉讼的原告必须是合法权益受到侵犯的自然人、法人或其他组织。在我国检察机关、社会团体和个人提起公益诉讼无法律依据。笔者认为，借鉴法治发达国家的经验必须放宽主体的资格，赋予检察机关、社会团体和个人代表国家或民众提起公益诉讼的权利。可将我国的公益诉讼分为三类：一是机关之诉，指负有维护公益职责的机关(如人民检察院)，有权以国家名义对侵害国家利益、社会公共利益、公众或群体公共利益和公共秩序的违法行为向法院提起公诉。二是团体之诉，指企事业单位、社会团体(包括具有法人资格和不具有法人资格的社会组织)，有权以自己的名义对侵害国家利益、社会公共利益、公众或群体公共利益和公共秩序的违法行为向法院提讼。三是公民之诉，指公民(包括与本案有直接利害关系和与本案无直接利害关系人)以自己的名义对侵害国家利益、社会公共利益、公众或群体的公共利益和公共秩序的违法行为向法院提讼。
(二)限制公益诉讼的受案范围。考虑到我国司法资源有限和避免滥诉的需要，笔者认为，确立行政公益诉讼的受案范围应限于公共利益受到违法行政行为侵害或者可能受到违法行政行为侵害而引起的行政争议。但如何界定行政公益诉讼中的“公共利益”是一个值得探讨的问题。表面看来“公共利益”一词是日常生活中的常用词，不难理解。许多学者在其论著中也将行政公益诉讼直接解释为“为了维护公共利益而提起的行政诉讼”，并未对“公共利益”这一概念进行界定。然而在探讨行政公益诉讼这一论题时“公共利益”始终是个绕不过去的槛，如果不对其作出明确的界定。此后的一切理论构建包括公益诉讼的受案范围、原告资格等等都可能无的放矢。那么到底应该如何界定公共利益呢?
准确界定公共利益其实决非易事：国家的法律没有对此作出明确的规定；不同的社会发展阶段、不同阶层的人对其理解也可能不尽相同。学者们也根据自己的理解进行解释，可谓人言人殊。笔者比较认同黄学贤教授的界定方法：即将公共利益概括出四个基本要素：第一，公共利益必须具有公共性。这种公共性表现为地域的广泛性、受益对象的广泛性。第二，公共利益必须具有利益的重要性。这种利益的重要性表现为明显大于私益和为一定区域的人们所共同认可。第三，公共利益必须具有现实性。所谓现实性即公共利益是可见的或者经过努力在一定时期内是可以实现的，而不是虚无缥缈或者可望而不可及的。第四，公共利益必须通过正当程序而实现。
由此，公益诉讼的受案范围的确定主要包括以下三种情况：第一，行政机关作出的侵害或可能侵害社会公共利益的违法具体行政行为；第二，行政机关不履行法定职责，致使公共利益受侵害或可能受侵害的消极行政行为；第三，违反宪法、法律法规的规定。侵害或可能侵害到公共利益的抽象行政行为。
