时间：2023-07-19 09:29:42
序论：速发表网结合其深厚的文秘经验，特别为您筛选了11篇城乡房屋规划法范文。如果您需要更多原创资料，欢迎随时与我们的客服老师联系，希望您能从中汲取灵感和知识！
委托人：董××。
被申请人：株洲市规划局。
法定代表人：××，局长。
地址：株洲市嵩 山路。
申请人易××对被申请人株洲市规划局作出的株规罚字〔2014〕第00011号《行政处罚决定 书》（以下简称11号《行政处罚决定书》）不服，于2014年3月14日向我厅提出行政复议申请，我厅受理后依法进行了审查。因案情复杂，经我厅负责人批准，延长审理期限30天。该案现已审理终结。
复议请求：请求撤销被申请人作出的11号《行政处罚决定书》，并要求被申请人承担赔偿责任。
申请人称：被申请人作出的11号《行政处罚决定书》认定事实不清、处罚依据不充分，且程序违法。申请人房产系50年代初购置，有人民政府颁发的土地使用证，所搭建筑物都在宅基地上，全部为合法建筑。申请人搭建的房屋建于上世纪80、90年代，是经过村民小组和居委会同意建设的附属生活设施，不应适用《城乡规划法》进行处罚。
被申请人辩称：
一、被申请人作出的11号《行政处罚决定书》事实清楚、程序合法、处罚依据充分。申请人房屋的合法建筑面积为154.67平方米（即二层住宅），80年代末90年代初在合法住宅两旁分别搭建的厕所、厨房和抽水房等，其后又搭建了主楼第三层隔热层，建筑面积共126.36平方米。搭建建筑并未经国土规划审批，系违法建设。申请人认为其建筑80、90年代建成且经村委会协议同意不属于违法建设的观点错误。是否属于违法建设只能依据《城乡规划法》等法律规定 .程序上，被申请人依法履行了告知义务，告知了申请人陈述、申辩以及申请听证的权利，并召开了听证会，作出的11号《行政处罚决定书》已经送达给申请人，对申请人的申辩、陈述权利都已到位，法律适用正确、程序合法。申请人认为其房屋建于80、90年代，不受2008年开始实施的《城乡规划法》调整的观点错误。申请人搭建房屋的行为未经规划审批，属于违法建设，且该违法状态一直存在，可以适用《城乡规划法》进行处罚。
二、申请人认为被申请人行政行为不当，造成其身心伤害并要求被申请人承担赔偿责任的申请既无事实依据也无法律依据，且不属于行政复议案 件的受理范围，复议机关应依法驳回其申请。
综上，请求复议机关依法维持11号《行政处罚决定书》，驳回申请人复议请求和赔偿请求。
经审理查明：申请人房屋位于株洲市芦淞区龙泉居委会董家段。房屋产权证上登记的面积为154.67平方米，2层。80年代末、90年代初，申请人在没有办理规划手续的情况下，在原有房屋两旁先后搭建了厕所、厨房和抽水房、主楼第三层隔热层，面积合计126.36平方米。2013年1月5日，株洲市芦淞区拆除违法建筑综合管理大队根据国土部门提供的线索进行立案调查。2013年1月15日，被申请人作出株规罚告字〔2013〕第00005号《行政处罚告知书》，告知了申请人陈述、申辩和申请听证的权利。2013年1月24日，被申请人举行听证会。鉴于处罚告知书没有明确申请人违法建设面积的具体数额，2013年7月12日，被申请人重新作出《行政处罚告知书》，并明确了违法建设面积为126.36平方米。2014年1月18日，被申请人根据《城乡规划法》第64条、《湖南省实施〈城乡规划法〉办法 》第51条的规定，作出11号《行政处罚决定书》，责令申请人在10日内自行拆除搭建的126.36平方米违法建筑。
我厅认为：申请人没有办理建设工程规划许可手续擅自搭建的房屋为违法建筑。被申请人在作出行政处罚决定前，依法进行了调查、告知、听证，处罚程序符合法律规定。但是，申请人扩建房屋的行为发生在上世纪80、90年代，被申请人适用2008年生效的《城乡规划法》进行处罚，违反了法不溯及既往原则，适用法律依据错误。
综上，根据《行政复议法》第28条第1款第（3）项、《行政复议法实施条例 》第45条之规定，我厅决定如下：
撤销被申请人株洲市规划局作出的株规罚字〔2014〕第00011号《行政处罚决定书》，责令被申请人依法重新调查处理。
（一）指导思想。
认真贯彻落实党的十七大精神，以《城乡规划法》为指导，发挥城乡规划对城镇化道路的引导和调控作用，促进城乡统筹和人口、资源、环境相协调，为全面建设小康社会打好基础。
（二）基本原则。
城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展、先规划后建设。
二、主要目标
认真学习贯彻落实《城乡规划法》，建立健全乡镇规划管理机构，完善乡镇规划管理工作机制，年全面完成乡规划和行政村规划。
三、工作安排
（一）学习宣传。
在乡规划建设领导小组的指导下，各村规划领导小组要认真制定《城乡规划法》学习宣传计划，采取多种形式，突出宣传重点，组织组干部及群众进行学习，指定专人负责，把学习宣传工作落到实处。各村制订学习宣传工作计划报乡建设规划办。
主要形式：
1、在主要路道口悬挂横幅和宣传标语。
2、组织人员在村镇和人流集散量大的地方散发宣传材料。
3、在村宣传栏内制作《城乡规划法》和村集镇规划专栏，长期宣传。
4、组织宣传车辆在各村进行巡回宣传。
（二）编制安排。
年内全部完成行政村规划和乡总体规划。5月底完成《城乡规划法》的宣传工作；6月底完成地形图测量工作；10月底完成规划编制工作；11月底完成规划评审工作。
（三）经费保证。
年内全部完成行政村规划和乡总体规划。规划经费分级负担。乡规划及规划评审费用由乡负担，行政村规划及规划评审费用由各行政村承担。规划指导价格：乡镇总体规划编制为6.5万元，行政村规划为0.5万元；乡镇每平方公里测量费为1.5万元，每个行政村测量费为0.3万元。
四、组织领导
为保障实施方案的贯彻落实，成立乡镇规划工作领导小组。
各村要建立村镇规划管理机构配备专负责，完善村镇规划管理工作机制，规范行政行为，切实加强村镇规划管理。尤其要加大对村镇违章建筑的查处力度，按照先规划后建设的原则，未编制规划的不得进行建设。村庄规划区内进行建设的建设单位和个人在取得乡村建设规划许可证后方可办理用地审批手续。各村每季度需将报表上报乡建设办。
五、部门责任
乡纪委：负责对乡镇规划建设管理工作进行监察。
乡建办：负责对乡镇规划建设工作进行监督管理并提供技术指导和专业知识培训。加强房屋发证办理。年竣工的建设项目发放产权证时须具备《土地证》、《乡村建设规划许可证》、《验收合格证》。
一、认真宣传贯彻实施《城乡规划法》
㈠年初由万源市人民政府组织召开了由各乡镇党委书记、乡镇长、各相关部门主要负责人、全体规委会成员、规划和建设局中层以上干部及相关股室人员共300余人参加的《城乡规划法》培训及宣传动员大会。市委常委胡永芳同志作了重要讲话，对认真宣传贯彻实施《城乡规划法》做了详细的安排步署。同时市委、市人大、市政府、市政协等四大家领导分别做了重要讲话。市规划和建设党组书记局长郭明均同志、总工程师宋伟平同志、规划股长裴刚同志、监察大队长张思林同志分别就城乡规划的编制、执行和管理等方面进行了系统讲解。
㈡今年四月对《城乡规划法》进行了集中宣传。一是在太平镇城区主要街道及各建制镇悬挂长幅标语，共计100余幅；二是街头咨询宣传，由规划和建设局牵头，相关股室人员参加，邀请市法制局、市司法局参加在太平镇中心地段进行了街头集中咨询，散发宣传资料，宣传巡回宣传，共按街群众街头咨询3000余人次，散发宣传资料1.5万余份，出动力宣传车150余驾次。同时各建制镇也进行了各种形式宣传，做到经常性宣传，主要通过广播电视媒体及执法人员在日常管理中对广大市民及管理相对人散发资料及讲解等多种形式进行了广泛宣传，通过宣传，使《城乡规划法》家喻户晓，对广大市民的法律意识有了很大提高。
二、加强城乡规划编制和审批工作
㈠万源市原城市总体规划是1996年编制完成，并报四川省人民政府批准实施。xx年年，**市人民政府制定了《**市城镇体系规划》和**市“十一五”发展规划。万源市被明确定位为中等城市规模进行建设发展。为此，经四川省人民政府、**市人民政府（达市府函139号）和万源市人民政府（万源府函141号）文批准，决定修编万源市城镇体系规划及城市总体规划。xx年年6月，市人民政府委托重庆大学城市规划与设计研究院对万源市城市总体规划进行修编。xx年年3月完成万源市城市总体规划大纲修编。xx年年由万源市人民政府组织对“万源市总体规划纲要”和“城市总体规划成果”进行了两次评审并已通过，目前已报四川省人民政府批准。
㈡乡（镇）场镇规划编制情况：
一是现已完成8个建制镇、乡场镇的规划编制（官渡镇、白沙镇、青花镇、罗文镇、旧院镇、大竹镇、黄钟镇、铁矿乡、石塘乡）；
二是完成省级试点镇官渡镇和太平镇的总规修编和控制性详细规划；三是完成了对万源市太平镇坪长村、仙龙潭村，固军乡中河村、梨树乡池家坝村、白羊乡泉溪坝村等26个新农村建设示范村的村庄规划和村庄的建设和发展制定了蓝图；四是完成2个村庄（白沙镇郑家坝村、罗文镇严家坝村）的规划编制，并上报主管部门待审批；五是xx年年沙滩镇、草坝镇、河口镇、井溪乡、庙子乡、茶垭乡、石窝乡等7个乡（镇）与规划设计单位签订规划编制合同。
三、严格执行城市控详规划
㈠万源市中心城区太平镇是全市政治、经济、文化中心，过去该城区的房屋结构多为清代后期及民国时期修建木结构1至3层青瓦屋面房，少量的为建国后50至70年代修建砖木、砖混结构平房及两层楼青瓦屋面房。旧城改造掀起前（xx年年以前）除“明珠广场”，“万宝商场”2处初具规模外，其余各类旧房仅仅只是配合道路拓宽工程进行了零星改、扩建，1986年至xx年，旧房改造面积只有25万平方米，年平均不足1.5万平方米。xx年年4月，万源市委、市政府召开全市城乡建设工作专题会议，进行了认真分析研究，结合万源的实际，对万源城市的规划建设定位为：
围绕构建绿色万源、活力万源、红色万源、开放万源、和谐万源。把万源市建设成为联运秦巴的山水园林城市。并提出了：
“突出重点，连片开发，放宽政策，增强活力，拓宽渠道，多元筹资，加强领导，落实责任”的要求。同时在法律和政策的框架内制定并印发了《进一步加快城市建设步伐的决定》、《城镇房屋拆迁补偿安置实施细则》、《城镇拆迁补偿标准及被拆迁房屋认定规则》等一系列优惠政策，鼓励吸收市内外有经济实力和技术力量的单位、个人参与旧城改造，推动城市建设发展。xx年年7月，万源市人民政府委托重庆大学建筑规划学院编制完成了《万源市城区控制性详细规划》。xx年年编制完成了万源市河西新区的控制性详细规划。
根据**市“十一五”规划要求和我市经济社会的快速发展和区位优势的变化，原编制的城市总体规划已远远不能适应万源市城市规划建设的发展要求，为把我市建设成为中等城市规划目标，为此，万源市委、市政府决定对城市总规及详规进行修编，并经省人民政府90号批准同意修编，于xx年年9月委托重庆大学城市规划与设计研究院对万源市城市总体规划及控制性详细规划进行修编，目前总体规划修编纲要大纲已通过万源市级评审，正在报送省人民政府审批后执行。
㈡进一步加强规划管理，规范审查、审批的程序。《中华人民共和国城乡规划法》自xx年年1月1日开始实施后，我局严格按照城乡规划法和《四川省城市控制性详细规划管理办法》的规定认真对城市建设用地的土地利用，土地供应及使用性质、使用强度和道路、工程管线、公共配套设施及空间环境等进行严格控制和审批，严格按程序进行规划指标的调整和变更。对规划区内未编制控规的地块按程序报批和制定规划条件进行审批。
一是我局根据相关法律法规，并结合万源市实际，制定了《万源市城市规划管理实施办法》、《万源市城区危房加固、维修、改建须知》、《行政责任追究》和“一书两证”办事指南等规范性文件。
二是在规划的实施和执行过程中，城乡规划效能监察领导小组对所有在建项目和开发项目进行了全程监督，各项目建设单位能够严格执行规划所确定的建设项目，严格执行规划审批“一书两证”制度，实行一支笔审批制度，建设项目审批实行层层把关，分级负责，确保建设项目能严格按规划执行。
三是经审批后严格按程序进行现场定点放线，并监督建设项目严格按规划进行建设，在城市规划的管理执行上有效推行了有法可依、有章可循、有据可查的工作方法，大大增强了法律的严肃性，审批的公开性，办事的公正性，从制度上和监督的力度上来提高办事效率，预防腐败。
四是城建监察大队加大规划的执法监察力度，建设项目必须严格执行规划，不准超越红线，不准随意改变规划内容进行建设，城建监察大队即实行领导包片、中队包区、监察队员包项目，层层落实责任，加大巡查、监督、督查力度。
对发现的违法、违规建设，按法定程序进行严格查处。仅去年城建监察大队共查处违法违章建设150余起，违法占地面积5000余平方米，违法建筑面积35000余平方米，发出停工通知书112份，责令限期改正通知书37份，处罚决定书24份，拆除违法建设4起（其中强制拆除2户）建筑面积900余平方米。截止目前共处违章建设罚款31万元。通过严格执法，有效遏制了违法违章建设的势头，确保了我市城乡规划和建设的顺利实施。
可以看出，临时用地的使用是有其特殊性和限制性的，为了建设项目施工和地质勘查服务而建设的临时建筑，其土地的使用必须按照合同的约定且不得修建永久性建筑。
《城乡规划法》第四十四条规定，在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。
《土地管理法》第八十条规定，依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。《城乡规划法》第六十六条规定，临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款。
根据近年来村镇建设统计公报和国家统计局的有关资料，我估计，截至2007年上半年，中国内地城镇和村镇房屋建筑面积已经达到510多亿平方米，村镇房屋建筑面积达到330亿平方米左右，其中村镇住宅270亿平方米左右，村镇公共建筑近30亿平方米左右，村镇生产性建筑30多亿平方米左右。
目前通过带房入城、旧城改造、合村并镇、新农村建设、城镇居民依法建造、村集体直接开发、合作开发、各种形式的信托持有等多种途径和形式开发的房屋中，涉及城市居民和公司拥有的农村小产权房已达到现存全国村镇房屋建筑面积330亿平方米的20％以上，其中涉及村镇住宅的大约50多亿平方米；涉及村镇生产性建筑的规模也很大，甚至已成为许多中小企业、三资企业的主要生产场所。
成因：诸多社会原因不改变，小产权房的存在基础就不会改变
导致小产权房产生的根本原因之一就是近20年来的中国城市化、工业化的高速进程。中国目前城镇人口已达到5.8亿，城镇化水平已超过了45％，这是人类历史上最大的一次城市化转型。根据国家有关部门的预期，按人口城镇化率每年增加1个百分点测算，到2020年还将从农村转移出3亿左右的人口。
截至2007年年中，全国共有建制镇、集镇3万多；村庄300万个左右；村民委员会所在地50多万个。但是全国近年来每年村庄减少数万个，建制镇、集镇减少千个左右。《2005年建设部村镇建设公报》显示，截至2005年年末，全国建制镇数量比上年末减少了59个，集镇减少1134个，村庄减少70215个。全国小城镇平均现状用地面积由2004年的0.76平方公里提高到0.82平方公里，其中建制镇用地由1.26平方公里提高到1.34平方公里，集镇由0.36平方公里提高到0.38平方公里。2005年年末，全国建制镇平均人口8352人，比2004年增加293人，比2000年增加1496人；集镇平均人口2501人，比2004年增加74人，比2000年增加395人。
大规模的城市扩展直接促成了小产权房以规模化的方式不断蔓延。目前，小产权房住宅数量总体上已相当于我国120亿平方米城镇住宅的40％以上，已经成为中国最重要的房产权利类型之一。而且，由于中国城乡房屋不采取一元化的管理体制，伴随着高速度的城市化，小产权房的运转规模不断扩大。
导致小产权房产生的第二个根本原因，就是近20年以来中国没有根据《宪法》落实农村集体土地使用权转让的制宪原则和法规运转体系，有关农村集体土地使用权转让的法律非常不完善，甚至可以说是空白，突出表现就是城乡不平等的国家垄断性征地制度。有数据显示，2006年各级政府通过招拍挂和协议转让的土地出让金收入达到13168.98亿元，相当于同年国家财政收入的30％，成为中国地方政府推进改革的主要资本。不可否认，土地的开发肯定有地方政府和开发商的贡献，但是对原土地权利人的利益侵占也是关键的利润来源，这是村民和村集体推动小产权房发展的巨大利益动因。目前仅依靠广东、成都、重庆、天津、上海等地的集体土地流转试点方法已不足以应对小产权房利益的调整，以新的、全国性的法规统一解决小产权房问题已成为改革的必然。
导致小产权房产生的第三个根本原因，是近10年以来中国的房改没有根据1998年7月3日国务院的《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》的规定，推进房改进程。该通知强调： “深化城镇住房制度改革的目标是停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。”
事实上，由于政府没有“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”，没有广泛发展个人合作建房、合作社建房、单位建房、集体改扩建原住房等合作建房形式，以平抑急剧住房商品化的运转风险，而主要依赖商品化房屋的开发以解决城市住房需要，导致了中国最高的城市化发展速度和最高城市房价并存的“怪胎”。以上海为例，利用了这个改革缝隙，营造了以房地产为支柱产业带动资产高速膨胀的中国财富运转形态，引发了住房消费的恐慌，影响了社会和谐，形成了购买小产权房的整个社会基础。与此同时，有关公务员等利益相关者也充分利用集体土地限制流通的低价土地政策，营建了比较高档的小产权房。
倘若政府依据当年国务院全国住房改革要求，提供足够的低价房以适应从福利分房为主到商品化住房为主的过渡时代的需求，就会极大抑制小产权房的发展。因此，小产权房是一项改革的历史欠账，目前中国已经没有完全取缔小产权房的道德力量了。
导致小产权房产生的第四个根本原因就是中国在对付通货膨胀和管理人民币纸币本位制的经验不足。近几年，中国通货膨胀指数统计剔除了房价，导致政府使用的通胀数据与居民客观上承受的通胀严重不符。政府不以房价为通胀指数的统计内容，同样民众也不以小产权为非法的通胀对冲。过高的城市房价也构成了金融过剩，截至2007年年末，中国的广义货币供应量余额为40.34万亿元，与年初比增加了5.1902万亿元。这客观上使外国纸币本位币绑架了中国的资产价格，推高了中国通胀指数，也使小产权房成为防止人民币贬值最理想的投资、投机目标。
总的来说，导致小产权房的社会原因不改变，小产权房的运转规模也就不会改变。
《城乡规划法》：拉开了解决小产权房问题的序幕
治理小产权房应该土地和规划两法并用，而且理想的方法应该是先有土地法立规矩，后有规划法划方圆，但是目前恰恰相反。
2007年10月28日，十届人大第三十次会议通过了《中华人民共和国城乡规划法》，该法自2008年1月1日施行，原《城市规划法》废止。《城市规划法》转变为《城乡规划法》表面上仅一字之差，却标志着中国将从2008年起彻底改变城乡二元结构的规划制度，进人城乡一体化的规划管理时代。而与此相反，商品化的土地使用权的管理却仍然用征地制度这个独木桥来连接城乡两
个世界。
本来，集体土地制度应该是《城乡规划法》运转的前提，也是其实施的基础，遗憾的是，到目前为止，中国的《土地管理法》还没有根据《宪法》的原则建立集体所有土地完整的法规体系，集体土地使用权也没有根据《宪法》的原则进入市场流转，由此导致了《城乡规划法》成为一部跛脚的法律，本应与《城乡规划法》同期出台的集体土地管理法规延缓出台，导致了集体土地使用权流转、乡镇企业建设用地、宅基地、小产权房等问题获得了巨大的灰色运转空间。《城乡规划法》的施行将使中国的600多个城市、1600多个县获得村镇规划的主导权，这是中国规划史上最大的一次放权，也是地方政府主导集体土地利益调整的最大的历史机会。一些“有本事”的地方政府借此机会可以将大量历史遗留问题转为合法，比如对于小产权房和农村建设用地发展规模，县、市政府就完全可以通过补办手续等进行行政调整。因此，《城乡规划法》实际上强行拉开了解决中国小产权房问题的序幕。
解决途径：分步骤逐步建立中国集体土地管理制度
彻底解决集体土地使用权的流转和小产权房问题，大体可以有四个途径：其一，修改《土地管理法》，建立有关集体所有土地特别是农村建设用地的流转体系和权利安排；其二，在修改《土地管理法》的同时，制定有关行政条例，初步建立农村建设用地管理制度，促进集体建设用地使用权进入市场；其三，国务院或国土资源部有关集体的行政通知，以行政政令的方式确立集体建设用地的改革路径和架构；其四，确立由地方政府试点解决的过渡性安排，因为《宪法》和《土地管理法》规定土地使用权可以依法转让，并没有限定是国家制定的法律法规，还是地方制定的法律法规。
从目前情况分析，《土地管理法》的修改不仅是主体内容的问题，也不仅是抽象的立法技术问题，更多的是当代中国转型和城乡居民利益的革命性调整。因此，近期以《宪法》为基础，全面实现《土地管理法》的体系修改是不太可能的，全面修改的历史机遇大约应是2010年十七届三中全会前后。
也正是基于此，目前解决集体土地使用权流转问题可以选择两个路径：其一，由国务院有关行政通知，这是《土地管理法》等法律修改的前置程序。但由于它还不是法律法规，仍不能据此解决集体土地的系统性问题。当然从形式上看，这种政令也可以是系列的通知并分多次颁布，但其效力和影响力都必定是有限的。其二就是采用分步骤的方式逐步建立中国集体土地管理制度，进行《土地管理法》的个别条款的修改。
目前来看，小产权房和集体土地使用权流转的违规问题，决不可能因为一两个严格的行政通知就会得以纠正，也决不会因为若干法律条款的修改就会得到有效解决，中国集体土地法律法规体系的建设需要全面的、整体的制度突破。
现行法律：有解决小产权房问题的空间
由于上位法优于下位法，《宪法》关于农村集体土地使用权的规定对农民是比较有利的，这是中国集体土地法律制度改革的基础。但是，作为下位法的《土地管理法》等法规对农民集体占有、使用、收益和处分土地财产还是不明确的，它事实上确立了国家特别是地方政府对土地利用的垄断权，这致使中国土地权利运转具有诸多困难，致使土地使用权的转让收入成为地方政府推进现代化的主要原始资本积累，致使开发商成为土地资产价格暴涨的主要受益人，也必将导致农民集体的社会抗争。
对此，既要推进改革，又要最大限度地利用现有法律的除外条款解决实际问题。目前中国的法律中也保留了多条途径可以使农村建设用地使用权合法转移，这实际上是打开农村土地流转的一道大门。
例如，《土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”这里确定了农村土地使用权转移的前提条件有三个，即：符合土地利用规划；依法取得建设用地的企业；破产、兼并等并购手段实施权利转移。据此，一部分农村土地使用权可以实现转移。
除此以外，根据《担保法》的规定，还有两种情况也可享受除外条款待遇：其一，依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权；其二，依法抵押的乡(镇)、村企业的厂房等建筑物占用范围内的土地使用权。由此，当农村土地使用权实现转移和流转时，土地上的房屋也就可以转让了。
中图分类号：D912.3 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2013）06-0115-02
一、“公众参与”与行政程序
《国有土地上房屋征收与补偿条例》（简称新《条例》）颁布已经整整两年，然而其实施效果与公众之期待仍有较大差距：一方面，新《条例》较之前的《城市房屋拆迁管理条例》在规范行政程序和完善权利救济方面有了较大的进步；另一方面，新《条例》在司法实践中是否能够充分发挥保障公民权利的功能，还有待观察。本文以新《条例》第九条第二款为中心，从行政程序法角度探讨其在行政诉讼中适用的可行性与可能性。
“公众参与”作为行政程序法上“正当程序”的必要组成部分已成为常识[1]，我国的行政程序法律规范中的听证制度、信息公开制度等与公众参与相关的制度也日渐完善。但有些“公众参与”相关条款只是原则性宣示而缺乏具体操作步骤和追责机制，使得这些条款成为具文。具体到新《条例》，其第九条第二款明确把公众参与、专家论证作为制定详细规划的必要程序，更有利于规范决策和规划的制定，以及从源头上保障公众对房屋征收的知情权和参与权[2]。强调作出征收决定的具体程序的合法性来否定被征收人的主张，认可了整个具体行政行为的程序合法性。那么，本条款对于行政行为的程序控制在司法上到底有何作用便值得去探究。
二、对新《条例》第九条第二款的分析
首先，从行政立法的宗旨出发，《条例》第九条第二款属于规划控制条款，与旧《条例》相比，本条款意图构建对行政征收之前的行政规划的有效控制机制，正如王锡锌教授所言，“规划”才是规范征收保护私有财产的真正“源头”[3]。而且，规划在很大程度上决定征收范围，规划一旦确定则很难补救[4]。最初新《条例》的草案中并无此条款，本条款在草案第二稿中才出现，以凸显规制规划行为的重要性。从行政程序法的角度来说，本条规制的对象是行政规划，遵守行政程序在此显得尤为重要。从其他相关的法律规范角度来说，本条款对应《城乡规划法》第二十六条第一款，有上位法依据；同时，依据《政府信息公开条例》第十条和第十一条，对于行政规划的论证的相关信息也属于政府主动公开的信息范围，这也为《条例》第九条第二款的实施提供了可行的配套措施。在已经存在法律和行政法规规范的情况下，《条例》不作重复性规定而用概括语言进行设定程序性要求，正是为了强调行政规划中公众参与的重要性[5]。
其次，从新《条例》的整体角度来看，第九条作为第八条“公共利益”的延续，也存在着界定和限制公共利益的功能，第九条第二款是对征收决定的首层限制。从行政程序角度来讲，本条款也是房屋征收补偿的行政行为的程序起点。既然规划程序和之后的具体的征收决定程序属于同一章，那么本条也应当与之后的具体的程序规定一样，具有同等的程序约束力和司法适用性。
从以上两点，可以看出：在行政诉讼中，被征收人以征收人的征收前的规划行为程序违法为由请求法院撤销政府的征收决定从法律规定和立法精神上来讲是完全可行的，而且还能够发挥原告在行政诉讼举证方面的优势：行政机关必须有充足证据证明其征收前的行政规划行为符合法定程序，这能够对行政机关的行政规划行为和征收决定的决策起到有力的制约作用。另外，被征收人选择从行政规划家督主张行政机关程序违法，说明被征收人在维权的时候视角更为宽广，策略选择也更为理性。新《条例》将《城乡规划法》中的规划程序和房屋征收程序联系起来，显然是为原告主张被告违反行政程序提供了一个新理由。
然而，新《条例》第九条第二款在实践中也存在着被虚置的危险。本条使得抽象的行政规划与被征收人具体的权益产生联系。《城乡规划法》第二十六条属于抽象规定，在新《条例》出台前，原《城市房屋拆迁管理条例》第三条虽然规定：“城市房屋拆迁必须符合城市规划”，但并没有对行政规划的做出进行程序性限制，而《城乡规划法》第二十六条是否能够作为否定拆迁行为程序合法性的理由，则并无明确说法。新《条例》将征收和拆迁分离，并在征收程序中明确将公众参与和科学论证作为行政征收的合法性要件，以保证规划的科学性和民众的可接受性，正如有人认为，新《条例》第九条第二款的规定，意在防止“伪论证”的出现，而为达此目的需要建立论证司法审查制度[6]。那么，城乡规划材料，包括做出城乡规划材料的程序记录，都是行政诉讼中法院审查的对象。这实质上是司法权的扩张。而对行政规划的司法审查，其实质是对公共利益的限制。如果说新《条例》第八条关于公共利益的界定主要是针对行政机关，在行政诉讼中法院可以通过对第八条的复述而避免对“公共利益”做出具体的认定，那么，第九条第二款则表明：未经广泛征求社会意见并科学论证，以实现公共利益作为前提的行政规划是可撤销的。面对原告以具体的理由主张个案当中涉及的行政规划程序违法，法院很难简单否定。但如果一旦认定行政规划未经广泛征求意见和科学论证（或者论证不科学），则撤销的不仅仅是具体的征收决定，同时还要撤销全部或部分行政规划。这种风险是法院所不愿承受的，法院既不愿刺激行政机关，也不愿激被征收人。而且在诉讼中，适用本条款可能导致法院对抽象行政行为的审查，进而直接突破《行政诉讼法》的规定，如下图所示：
因此，在行政诉讼中法院要判断规划行为的程序合法性，首先要判断行政规划是具体行政行为还是抽象行政行为，但是对具体行政行为和抽象行政行为的区分应当在立案审查之时完成。此类案件特殊之处就在于，被征收人并非直接针对行政规划行为，作为征收决定上游行为的行政规划行为并不能在立案时予以定性。
三、结论
从法律和行政法规的立法原意出发，新《条例》第九条第二款本身应该是被征收人的杀手锏，它将行政程序对征收的规制回溯到征收的上游行为：行政规划。这一规定不仅为《城乡规划法》第二十六条在行政诉讼中的适用开辟了途径，同时也使得行政程序的规制彻底贯穿了国有土地上房屋征收和补偿的整个过程。但是，本条款的司法适用意味着法院将承担起更大的职责，也有可能导致法院对抽象行政行为的合法性审查，在《行政诉讼法》等相关法律修改之前，法院在实践中并不大可能从行政程序的角度来适用本条款，被征收人在行政诉讼中试图以该条款为依据申请法院撤销行政征收决定，应该会是徒劳的。
在新《条例》颁布后，政府在按照旧《条例》的思路，主张城乡规划与征收拆迁的绝对分离，则有狡辩之嫌。如果政府要避免在此处出现尴尬，要么严格遵守行政规划的法定程序，认真进行意见收集和科学论证，或者将规划草案提交同级人大或人大常委会，由权力机关通过，则可规避这类风险。从被征收人角度来说，新《条例》第九条第二款仍然应当作为其维权的重要依据之一。尽管在诉讼中，被征收人“釜底抽薪”的可能性不大，但如果政府在行政规划的制定方面真有程序瑕疵，则被征收人应当依据法律法规维权。本条真正落实，一要靠行政机关自身程序意识的增强，二要靠法院的通过行政诉讼进行监督。只有让行政机关意识到违反行政程序的风险，监督才能够起到实效。
参考文献：
〔1〕汤德宗.行政程序法论[M].台北：元照出版公司，2005.65.
〔2〕褚建好，等.国有土地上房屋征收与补偿实务指南[M].北京：中国政法大学出版社，2012.46.
〔3〕王锡锌.国有土地上房屋征收与补偿条例专家解读与法律适用[M].北京：中国法制出版社，2011.54.
一、充分认识《城乡规划法》颁布实施的重要意义，高度重视城市规划工作
城乡规划是政府指导、调控城乡建设和发展的基本手段，关系到国民经济持续快速健康发展。《城乡规划法》的颁布实施，对提高我国城乡规划的科学性、严肃性、权威性，加强城乡规划监管，协调城乡科学合理布局，打破城乡二元结构，改善人居环境，保护自然资源和历史文化遗产，保障公共利益和社会公平，促进城乡统筹和经济社会全面协调可持续发展等具有十分重要的意义。
各级各部门要从统筹全市经济社会和城乡协调发展的全局出发，充分认识《城乡规划法》的重要意义，牢固树立各项建设必须符合城市规划、服从规划管理的意识，把宣传和贯彻落实《城乡规划法》作为当前和今后一个时期城乡规划工作的重中之重，切实加强组织领导，确保各项工作落到实处。
二、深入开展《城乡规划法》的宣传与培训，营造良好社会氛围
为使《城乡规划法》深入人心，引导全社会关心和支持城乡规划工作，各级各部门要认真学习、正确理解《城乡规划法》的法条内容。要通过新闻媒体刊播、举办知识竞赛、悬挂标语、印发宣传资料、召开座谈会等多种形式，在全市范围内对《城乡规划法》进行广泛宣传，使广大城乡居民、社会各界正确理解并自觉遵守《城乡规划法》，增强城乡规划法制意识，为《城乡规划法》的顺利实施营造良好的社会氛围。
三、切实抓好城乡规划编制工作，进一步完善城乡规划体系
科学编制城乡规划是调控城乡有序发展、提高城市建设和管理水平的重要手段。我市城乡规划的编制与修改应根据《城乡规划法》的规定，以新一轮《*市城市总体规划（20*—2020年）》为依据，处理好局部与整体、近期与长远、需要与可能、经济建设与社会发展、城市建设与环境保护、进行现代化建设与保护历史遗产等方面关系，严格执行规划的程序和强制性要求。要抓紧做好西湖风景名胜区和历史文化名城保护规划的深化完善工作，抓紧制定与完善控制性详细规划，特别要认真做好重点建设地区、重要保护地区控制性详细规划的制定工作。
（一）控制性详细规划批准后的备案。要根据《浙江省城乡规划备案审查办法》的规定，结合我市实际，出台城乡规划备案审查具体操作细则。细则出台前，备案审查工作暂按现行控制性详细规划审批程序操作。
（二）控制性详细规划的修改。根据《城乡规划法》第四十八条的规定，应严格控制与规范控制性详细规划的修改。确因城市规划实施需要对控制性详细规划进行局部修改的，由城乡规划主管部门通过局部调整程序进行修改，建设项目涉及控制性详细规划局部修改的，可采用建设项目选址（规划条件）论证报告的形式进行。*市建设项目选址（规划条件）论证管理规定由城乡规划主管部门另行制定，报市政府批准后执行。
如涉及控制性详细规划重大修改，须经论证和公示后报市政府审定。
四、严格执行规划许可制度，促进规划依法行政
我市各类建设工程必须严格执行规划许可制度。城乡规划主管部门要根据法定职责依法核发《选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》以及《乡村建设规划许可证》。
（一）划拨土地的选址和用地规划管理。
按照国家规定需由相关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位须凭发展改革主管部门出具的项目建议书批复或其他相关文件向城乡规划主管部门申领《建设项目选址意见书》。
城乡规划主管部门收到申请后，对符合规划要求的，核发《建设项目选址意见书》。根据《*市建设项目选址（规划条件）论证管理规定》需要进行选址论证，或通过招投标取得代建权的建设项目，城乡规划主管部门收到申请后，向建设单位提供选址条件，建设单位根据选址条件委托具有相应资质的单位编制项目选址论证报告（含规划设计条件预方案），城乡规划主管部门组织对建设项目选址进行论证，符合规划要求的，核发《建设项目选址意见书》，并核定建设项目的具置、界限和规划条件。建设单位凭《建设项目选址意见书》，向发展改革主管部门申请项目批准、核准立项。
《建设项目选址意见书》自颁发之日起1年内有效，逾期未取得发展改革主管部门批准或核准立项文件的，《建设项目选址意见书》自行失效。
新增土地、改变原土地用途或改变土地范围的建设项目，建设单位凭项目正式批准、核准立项文件向城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，城乡规划主管部门依据控制性详细规划，核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发《建设用地规划许可证》。建设单位凭《建设用地规划许可证》向国土资源管理部门申请用地，由国土资源管理部门划拨土地。
（二）出让土地的选址和用地规划管理。根据《城乡规划法》的规定，城乡规划主管部门要进一步加强与国土资源管理部门的衔接。
在城市规划区内拟以出让方式（含协议出让）提供国有土地使用权的地块，根据下达的土地出让计划，由土地储备单位向城乡规划主管部门申请选址条件。依据城乡规划主管部门提供的选址条件，由土地储备单位委托具有相应资质的设计单位编制项目选址（规划条件）论证报告。城乡规划主管部门应组织对建设项目选址（规划条件）论证报告进行论证，论证通过后，核发标有“土地储备专用”的《建设用地规划许可证》，并提供出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件。规划条件应作为国有土地使用权出让合同的组成部分。
国土资源管理部门不得擅自改变城乡规划主管部门提供的规划条件。规划条件提供后6个月内未出让土地的，国土资源管理部门在建设地块正式招拍挂前应先与城乡规划主管部门进行确认。
对由发展改革主管部门下达工业用地出让计划的项目，城乡规划主管部门根据控制性详细规划提供出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件以及标有“土地储备专用”的《建设用地规划许可证》给区政府（或其指定机构），并提供书面的规划条件。单一地块的工业用地项目或对控制性详细规划进行调整的项目，应编制选址论证报告，居住区周边的工业项目应提交预环评审查意见。
建设单位或个人以出让方式（含协议出让）获得建设用地使用权后，应凭建设项目批准、核准或备案文件，国有土地使用权出让合同等相关材料，向城乡规划主管部门申领《建设用地规划许可证》，城乡规划主管部门在核发《建设用地规划许可证》的同时提供建设项目规划条件。建设单位或个人取得《建设用地规划许可证》后应当在1年内申请用地，1年内未申请建设用地审批手续，且未申请《建设用地规划许可证》延期的，《建设用地规划许可证》自行失效。建设单位重新申领《建设用地规划许可证》的，城乡规划主管部门应根据控制性详细规划进行许可。
（三）建设工程规划许可管理。在城市规划区内对建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程进行建设的，应取得城乡规划主管部门核发的《建设工程规划许可证》。
建设单位应根据《建设项目选址意见书》或国有土地使用权出让合同和规划条件，委托具有相应资质的设计单位编制建设工程设计方案报城乡规划主管部门审查，由城乡规划主管部门组织发改、建设、国土资源、环保、绿化、公安交警、公安消防、卫生等部门进行会审或以其他联审方式进行审查，并出具批复意见。对需要进行交通影响评价的项目，由城乡规划主管部门会同公安交警部门组织对建设项目进行交通影响评价审查，或与设计方案一并审查。对需要公示的建设项目，由城乡规划主管部门根据相关要求组织公示。设计方案批复后，城乡规划主管部门应将批准的建设工程设计方案总平面图予以公布。
根据批复要求，建设单位应委托具有相应资质的设计单位进行建设项目的初步设计或直接进行施工图设计。
建设单位或个人应凭使用土地的有关证明文件（不需使用专用土地的地下管线、架空线路和其他构筑物的除外）、建设工程方案设计批复、施工图审查意见及施工图中与规划条件有关的资料等，向城乡规划主管部门申领建设工程规划许可证；城乡规划主管部门收到申请后，根据规划条件和方案,确认符合规划要求的,核发《建设工程规划许可证》。
对门面装修、围墙、阳台、楼梯等简易或附属设施项目，城乡规划主管部门可在许可程序和报送申请资料方面作适当简化，具体实施细则另行制定。
（四）临时建设规划管理。在省里出台新的政策前，临时建设规划管理仍按《*市临时建设工程管理规定》（市政府令第173号）执行。同时，项目审批前应先报市政府审定。
（五）管线工程规划管理。规划区内的各项管线工程，应根据项目审批要求办理规划许可，并进行竣工前测量和备案。单位用地内的自用管线、与城乡道路下管线相交等不占道路下管位的管线可以不办理规划行政许可手续。
（六）城镇居民私房规划管理。城镇居民私房规划管理按照《*市城镇居民私房修建翻建规划管理暂行规定》（杭规发〔20*〕420号）执行。
对已列入城市近期拆迁改造范围或历史建筑、历史文化街区保护范围的城镇居民私房，由实施主体负责先行安置。
五、进一步规范批后修改，维护规划的严肃性
经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改且对周边建筑可能产生权益影响的，城乡规划主管部门应当在修改前进行公示，告知利害关系人享有听证申请权。对依申请组织听证会的利害关系人的合理意见，在审批修改时应予以充分考虑。
因建设单位申请修改修建性详细规划、建设工程设计方案总平面图对利害关系人的合法权益造成损失的，由建设单位依法予以补偿。对项目规划许可证失效，因依法修改规划给许可相对人造成损失的，不予补偿。
六、加强许可监督管理，确保规划许可有效落实
建设单位或个人凭《建设工程规划许可证》向建设行政主管部门申领《建筑工程施工许可证》。领取《建筑工程施工许可证》后，建设单位或个人应委托具有相应资质的测绘单位在现场施划灰线,经城乡规划主管部门检验符合《建设工程规划许可证》要求的，方可动工。建设单位或个人自取得《建设工程规划许可证》之日起1年内未取得《建筑工程施工许可证》的，应在建设工程规划许可证期满1个月前向城乡规划主管部门办理延期手续；未办延期手续的，《建设工程规划许可证》自行失效。
城乡规划主管部门有权按照规划要求对规划区内已取得《建设工程规划许可证》的建设工程进行检查。发现有不符合规划要求的施工行为，有权予以制止，构成违法的，移交行政执法部门依法查处。
建设单位应当在建设工程竣工后凭具有相应资质的单位出具的竣工实测报告等材料向城乡规划主管部门就是否符合《建设工程规划许可证》确定的规划条件申请核实。经核实符合要求的，由城乡规划主管部门出具《规划验收确认意见书》。
未取得《规划验收确认意见书》的项目，房产、土地管理部门不予办理房屋土地权属证明。
七、相互配合，加强违法建设的查处
一、背景
2007年10月1日《中华人民共和国物权法》的开始施行，从基本法的层面上首次对私人财产的法律地位做出了明确的保护规定，2008年1月1日作为城市规划体系的基石、所有城市规划行为依据的《中华人民共和国城乡规划法》也已开始施行，两部法律的先后实施引发了人们对于城市规划与《物权法》之间的关系的种种猜测与讨论。两部法律的相继出台让我们重新认真地思考作为公共政策的城乡规划与平等保护的国家、集体、个人利益的《物权法》之间的关系究竟是什么，是矛盾还是统一。
二、城乡规划与《物权法》的交集
城乡规划是引导和控制城乡建设活动的基本依据和手段，是落实国家宏观城乡发展战略的重要的组成部分，是保证城乡土地和空间资源合理利用和城乡各项建设合理进行的前提和基础，是实现城乡经济社会发展目标的重要手段，是城乡管理的依据。简而言之，城乡规划就是在努力处理集体和个体利益，使公共利益最大化的一种手段。
《物权法》明确和保护国家、集体、个体权利，并明确个人利益要让位于公共利益，但同时要给予因公共利益需要被征收土地、房屋或其他不动产的个体合理的补偿。
从城乡建设的角度，它们共同关注的内容有：建设用地的使用权，建筑物、构筑物及其附属物，不动产的相邻关系的协调，公众权利的保护等。
三、城乡规划与《物权法》在多个方面的相互统一
城乡规划与《物权法》在共同关注的城乡建设方面的内容上，两者并不象人们想象的那样有着许多的矛盾，实际上它们之间是相互统一、相辅相成的。
（一）建设用地使用权出让条件的约束
城乡规划根据城乡发展的目标、不同土地和空间资源的利用条件、不同功能的相互协调要求确定了城乡建设用地的范围、不同性质建设用地的布局和建设要求，目的是实现对建设用地资源的充分、合理、有效地利用，更好地满足不同个体或集体的需求，实现土地综合效益的最大化。
《物权法》对建设用地使用权转让方面的规定也反映了相同的特点，如：《物权法》中相关条款明确规定要设立建设用地的使用权，并且经营性土地和土地的意向用地者在两个以上时应当采取招标、拍卖、挂牌等公开竞价的方式出让使用权，且出让合同中要包括土地用途、土地界址、面积以及建、构筑物及其附属设施占用空间的约定、被征收人的合理补偿等内容，其目的也是为了维护城乡规划所确定的土地的性质、实现土地综合效益的最大化，同时维护在土地开发和出让过程中受到影响的个体的利益，最终实现公共利益的最优化。
（二）和谐相邻关系的维护
《物权法》中有专门的条款来明确相邻不动产权利人在相邻关系中的权利和义务，这与城乡规划在处理涉及相邻关系的规划内容是从不同角度出发的相互一致，同时也是相辅相成的。
如在《物权法》中指出不动产的相邻权利人应按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则正确处理相邻关系，为相邻权利人提供供水、排水、通行、相邻建、构筑物的使用提供必要的便利，不得妨碍相邻建筑物的通风采光和日照，不得违反规定排放污染物及各种有害物质等，这些条款的目的是尽可能地确保存在相邻关系的权利人之间的和睦关系，解决他们因行使权利而发生的冲突，维护不动产相邻各方利益的平衡。规划的目的就是为了创造有利生产、方便生活的空间环境，在规划的过程中充分考虑了不同用地性质上的活动可能存在的联系和矛盾、并尽可能地加以协调，如根据不同的需求合理的布局居住、商业、工业等不同性质的用地，对可能造成不利影响的地块用生态绿化带进行有效的隔离，针对用地性质和合理的需求进行水、电、气等各种基础设施的配套，方便人们的生活、工作；同时在规划管理技术规定中也对规划编制和实施过程中涉及到建筑间距，通风、日照、采光、消防等内容做出了相应的规定。
（三）多元利益主体权利的保护
《物权法》从民事角度明确物的归属和物的权利人对物的利用享有的权利，要求充分尊重和平等保护国家、集体和私人的物权。
城乡规划作为公共政策，工作中也要处理公共管理与不同利益主体的权力保护之间的关系。这在新出台的《城乡规划法》有明确的体现，《城乡规划法》明确了公民有权了解和参与与之相关的规划工作，规定在城乡规划的制定、实施、修改过程中充分考虑和尊重公众利益，扩大社会公众参与的力度。具体表现在：一是规划制定的程序中要求规划组织编制机关将规划予以公告，采取多种形式广泛征求专家和社会公众的意见，并将意见采纳情况和理由作为城乡规划报送审批的必备材料；村庄规划在报请审批前，要经村民会议讨论同意。二是任何单位和个人都有权查询已经公布的城乡规划，且有权利向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。三是城乡规划实施过程中要尊重群众意愿，统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活需要。
因而可以看出《物权法》和城乡规划虽然从不同的角度出发，但共同体现了对公众权利和利益保护。
四、结论
通过对《物权法》、《城乡规划法》的解读、对城乡规划工作的思考我们可以看出城乡规划与《物权法》中对物权的明确和保护并不存在对立，在共同关注的内容上是一种从不同角度出发而又相互协调和统一的关系，在具体规划工作开展的过程中要进一步完善公众参与的方式、方法，提高公众参与的水平，充分体现城乡规划作为公共政策在公共管理中对不同利益群体的尊重和协调，从而对城乡建设和社会经济有序的发展以及城市可持续发展起到必要的保障作用，更好的体现社会公众的权利和利益。
中图分类号：TU984文献标识码： A
在环境问题日益凸显的今天，“生态理念“越来越深入人心，尤其是近年来北京等地出现的PM2.5的雾霾污染，使得人们对节能和环保理念有了更加深刻的理解。
一、我国城乡规划在生态方面面临的主要问题
（一）大气污染情况严重
近年来，我们在新闻报道中看到了越来多的关于雾霾的报道，其中北京是受到污染最为严重的地区。通过一系列的调查研究我们知道，造成雾霾发生的主要原因是由于工业以及交通运输过程中所使用的燃烧材料所造成的，材料的燃烧使大量的硫氧化物、碳氧化物以及粉尘等排放到大气之中，造成了大气质量受到了非常严重的影响。针对我国大气污染的类型而言，其中主要可以划分为“煤烟型”的污染，在全国各大城乡中总的悬浮物的浓度达到了近310微克/立方米，浓度严重超标，给人们正常的生活带来了非常严重的影响。
（二）饮用水污染情况严重
现阶段，随着我国城镇化以及工业化进程的不断加快，修建了很多大型的工业类型的工厂，往往这些工厂的污水在未经处理过后就直接排放进了人们饮用的水体之中，从而使饮用水的环境遭到了非常严重的破坏。近年来，据有关调查资料显示，我国水体受到污染的情况正在逐年加剧，在监测的近1200多条河水中，有70%的水体受到了污染，在统计的140条城乡河段中，有134条河段受到了不同程度的污染。从而导致了全国水资源中有80%的河段不能用作饮用水的选择，这不但给人们的正常生活带来了非常严重的影响，也给国家造成了严重的经济损失。
二、我国城乡规划在基础设施建设方面存在的主要问题
（一）房屋建筑中未能体现出节能意识
针对我国在进行城乡规划的过程中，在对房屋进行建筑时，往往只重视房屋在外表以及结构上的功能，而常常忽略了对节能意识的体现。根据有关资料的统计结果显示，我国北方在对房屋进行建筑时，通过对管网系统、热源效率以及建筑物保温这几个方面进行改进之后，可以使进行采暖时的耗能节约至60%至70%。房屋建筑作为一种资金含量高且具有持久性价值的商品，因此要更加注重对节能意识的体现。
(二）管线布置没有合理性
现阶段，由于建筑资金采用了独立的核算制度，因此在每个部门进行城乡规划的过程中，并不能实现完全的统一，常常是先进行修路，然后再进行电、热以及排污等方面的建设，因此在每个城乡规划环节中所用的建筑材料无法进行统一的标准，往往会出现使用周期较短、管线滴漏等现象的发生，从而造成了年年都要进行修路挖沟的局面。
（三）道路设计不规范
在城乡规划过程中，针对道路在进行设计时，往往只是注重道路宽度的修筑，而对其他的一些配套设施的建设并未考虑在内。在对道路进行扩宽时，常常是把道路两旁原有的树木砍伐掉，但是在道路扩宽完成后，并没有及时对道路两旁的绿化情况进行重视，使得绿地覆盖率达不到有关文件中的要求；另外，道路的断面型式以及针对交通车辆具体的型号等方面缺少一定的考量，从而使道路规划设计不够规范。
三、如何将环保理念融入到城乡规划建设中
（一）对大气污染、水体污染进行控制和治理
依据有关城乡规划的资料以及发展的现状进行分析之后，并对其环境规划中的目标进行综合的计算，因而制定了一套较为完整的治理方案。针对大气污染的治理情况应该将现阶段能源结构以及交通协调各方面的状况作为对大气造成污染的首要因素，从而能对在对大气治理的过程中能够采取针对性的措施进行应对。目前，造成我国大气污染的主要是煤燃烧所形成的有害气体以及汽车尾气排放所形成的有害气体，因此可以断定对我国大气造成影响的主要因素是二氧化硫和总悬浮性性颗粒物。针对这两种污染物我们可以采取改进煤的燃烧方式的手段，从而提高煤在燃烧时的效率，并使用天然气太阳能、风能等一些清洁性能源进行代替，在冬季实行集中供暖的方式，从而在各个方面强化对大气污染的治理，进而达到降低大气污染物的最终目的。
针对水体污染而言，要对工业废水以及生活污水的排放标准进行制定，从而提高对中水的利用率，进而达到对水体污染控制和治理的目的。
（二）打造环保、生态化的城市建设
作为生态理念的城乡规划居住区，最突出的设计特点就是节能与生态并存，以”生态、绿色、环保“作为标志。首先，在材料的选择、建筑物的设计和绿色植物的搭配上，应尽量避免制不可再生资源与可再生资源的浪费；其次，在设计手法和设计的理念上，应充分体现出对生态环境的保护意识，坚持人与自然和谐共处的理念，实现可持续发展；最后，在对材料的选择上，要选用低污染和绿色建材的建筑材料，确保对人不会造成伤害。
生态理念的城乡规划居住区要具备合理的区住条件。生态理念的城乡规划居住区应该建设在生态环境比较好的区域，也为以后的建设提供了前提条件。第一，就是要做到远离污染源，城乡规划居住区不能建筑在污染的盛行风的下方，或是建筑在重度污染的河道的下游两边；第二，城乡规划居住区的建筑地点可以考虑建在已有的大型绿地上，按照“借景”的原则，将居住区布局在绿地的周围。
另外，充足的公共活动空间和完备的生活、娱乐配套设施也是生态理念城市规划居住区的一大特点。充足的活动空间和完善的设施是满足居民休息、娱乐、和保持健康等社会活动的基本需要。完备的生活配套设施应包括：物质、能量和信息能够快速的输入、输出，包括通讯系统、交通系统、供电供水系统、供暖系统等；社会保障系统则包括：邮政、银行等商业设施、医疗卫生和保安设施等；文化教育娱乐系统包括：娱乐设施和居民休息设施等。
四、如何将节能理念融入到城乡规划建设中
（一）构建新型的产业结构
在对新型产业进行发展的过程中，要依据现有的资源以及能源进行建设，从而开发出新型的材料和能源的建设，例如可以开发太阳能、风能以及生物能方面的能源，将废物进行充分的利用，从而减少碳的排放含量。
（二）充分体现房屋建筑中的节能意识
在对城乡进行规划的过程中，要强化对生态建筑的建设水平，积极推进资源节约型、环境友好型社会的建设。使得民用建筑以及工业建筑都能充分体现出节能的意识。例如可以采用蒸压假期混凝土砌块方式以及构建保温钢丝网架版等方式，对建筑材料体系建设进行构建。
结语：
在社会的不断发展下，各国都在努力寻找未来城乡规划的发展模式，节能、环保城乡类型的规划无疑将成为21世纪人类首选的理想发展模式。人类居住环境问题是城市可持续发展的重要一部分，而城乡规划居住区内的节能、环保设计又是人类居住环境中的重要部分，由此可见，只有发展节能、环保理念下的城乡规划居住区设计，才能从整体上提高我国的城乡规划的基础建设水平，才能降低房屋建筑开发过程中对资源的成本控制，从整体上提升城乡规划中对环境的保护力度，并为未来的可持续发展提供可靠的保障。
参考文献：
[1]仇保兴.狠抓落实,强化城乡规划的调控和监督――在全国城乡规划工作会议上的讲话摘要[J].小城镇建设,2002(10).
[2]建设部城乡规划司司长唐凯就认真贯彻《城乡规划法》答记者问[J].建筑监督检测与造价,2008(09).
建立健全领导和办事机构，按时对实施情况进行自查和总结，并按要求报送执法情况。我局成立了××县建设局行政执法工作领导小组，并根据人员变动情况及时调整充实，加强领导，明确职责。
(二)结合实际，稳步推进
根据我局所开展的行政审批(服务)项目目录，将法定执法职权职责的依据明确到法律规范的具体条款，并将新颁布的《城乡规划法》、《市政公用设施抗灾设防管理规定》等法律法规纳入执法目录，将执法责任职责落实、细化到具体领导和内设机构、执法人员。并以文件形式印发局属各部门执行，在××县建设局网站、××县建设局政府信息公开网站和建设局橱窗内向全社会公开。我局党组书记、局长罗德芳亲自抓行政执法工作，对我局的行政执法工作负总责，并将目标责任层层分解落实。
(三)执法主体和执法人员资格合法。所有执法人员持证上岗，依法使用执法证。未出现无执法资格的人员执法现象。
(四)实行行政许可公示，制定了管理制度和操作规程，依法实施行政许可。我局全年行政许可未出现违反法律法规规定的案例，许可程序均合法，手续不完善。
(五)强化队伍建设。本年度末未出现1名执法人员违纪、领导违纪事件。
(六)结合部门工作实际积极开展执法培训。今年我局法制员参加了县政府法制办举办的行政执法培训，同时派出执法人员参加了《物权法》、《房屋登记办法》、《城乡规划法》、《安全生产法》、《云南省安全生产管理条例》、《生活污水垃圾处理设施建设工程项目动态管理》、《市政公用设施抗灾设防管理规定》房屋安全鉴定、恢复重建技术培训、物业管理培训等。
(七)严格执行规范性文件备案审查制度，未出现内容、程序违法的规范性文件。
(八)规范执法案件卷宗宗材料管理。
(九)抓好部门法的宣传、培训。我局今年抓好了《物权法》、《房屋登记办法》、《城乡规划法》、《安全生产法》、《云南省安全生产管理条例》、《生活污水垃圾处理设施建设工程项目动态管理》、《市政公用设施抗灾设防管理规定》等部门法的宣传、培训。
(十)积极履行法定职责。依法作出具体行政行为。今年行政执法工作中，未出现不作为和依法该立案而未立案的、超时限办案办事的、违反法定程序的、作出的具体行政行为适用依据错误的、越权执法或的、对符合法定条件的行政管理相对人的申请未予以或未按时限予以行政许可的、具体行政行为明显不当的、法律文书不符合规定的、重大行政行为未备案的十大行为。
(十一)按时办理人大建议、批评和意见，按时办理人大交办并要求反馈结果的重要案件，及时办理市长、县长热线电话交办的事项，及时组织和参与调处社会矛盾。
二、存在问题
1、执法力度还有待加强，执法人员的业务素质不高;
2、群众对执法不理解，抵触情绪大。
三、下步工作打算
建立健全领导和办事机构，按时对实施情况进行自查和总结，并按要求报送执法情况。我局成立了*县建设局行政执法工作领导小组，并根据人员变动情况及时调整充实，加强领导，明确职责。
(二)结合实际，稳步推进
根据我局所开展的行政审批(服务)项目目录，将法定执法职权职责的依据明确到法律规范的具体条款，并将新颁布的《城乡规划法》、《市政公用设施抗灾设防管理规定》等法律法规纳入执法目录，将执法责任职责落实、细化到具体领导和内设机构、执法人员。并以文件形式印发局属各部门执行，在*县建设局网站、*县建设局政府信息公开网站和建设局橱窗内向全社会公开。我局党组书记、局长罗德芳亲自抓行政执法工作，对我局的行政执法工作负总责，并将目标责任层层分解落实。
(三)执法主体和执法人员资格合法。所有执法人员持证上岗，依法使用执法证。未出现无执法资格的人员执法现象。
(四)实行行政许可公示，制定了管理制度和操作规程，依法实施行政许可。我局全年行政许可未出现违反法律法规规定的案例，许可程序均合法，手续不完善。
(五)强化队伍建设。本年度末未出现1名执法人员违纪、领导违纪事件。
(六)结合部门工作实际积极开展执法培训。今年我局法制员参加了县政府法制办举办的行政执法培训，同时派出执法人员参加了《物权法》、《房屋登记办法》、《城乡规划法》、《安全生产法》、《云南省安全生产管理条例》、《生活污水垃圾处理设施建设工程项目动态管理》、《市政公用设施抗灾设防管理规定》房屋安全鉴定、恢复重建技术培训、物业管理培训等。
(七)严格执行规范性文件备案审查制度，未出现内容、程序违法的规范性文件。
(八)规范执法案件卷宗宗材料管理。
(九)抓好部门法的宣传、培训。我局今年抓好了《物权法》、《房屋登记办法》、《城乡规划法》、《安全生产法》、《云南省安全生产管理条例》、《生活污水垃圾处理设施建设工程项目动态管理》、《市政公用设施抗灾设防管理规定》等部门法的宣传、培训。
(十)积极履行法定职责。依法作出具体行政行为。今年行政执法工作中，未出现不作为和依法该立案而未立案的、超时限办案办事的、违反法定程序的、作出的具体行政行为适用依据错误的、越权执法或的、对符合法定条件的行政管理相对人的申请未予以或未按时限予以行政许可的、具体行政行为明显不当的、法律文书不符合规定的、重大行政行为未备案的十大行为。
(十一)按时办理人大建议、批评和意见，按时办理人大交办并要求反馈结果的重要案件，及时办理市长、县长热线电话交办的事项，及时组织和参与调处社会矛盾。
二、存在问题
1、执法力度还有待加强，执法人员的业务素质不高;
2、群众对执法不理解，抵触情绪大。
三、下步工作打算
