时间：2023-07-21 09:14:47
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城市总体规划实施评价主要是指经过一段时间的实施后对法定的城市总体规划的实施情况与结果予以评价的活动。不仅如此，城市总体规划实施评价的开展往往有着多种目的，如编制新的城市总体规划、定期检查规划的执行情况、改革规划实施的相关制度和机制等，评价的目的不同，评价的内容和方法也不同。所以，在评价开展之前首先需要根据评价的目的选择合适的评价内容和方法。作为完整的城市总体规划实施评价的重要组成部分，基于城市建设状况的总体规划实施评价主要是对城市总体规划在规划实施评价年限内在城市建设过程中的贯彻落实情况进行评价。所以，其评价的对象是在规划实施评价年限内所涉及的各项建设活动的结果，即城市建设成果。值得一提的是这一建设结果既包括新建的也包括改造的。所以，基于城市建设状况的总体规划实施评价就是针对城市建设成果是否符合法定总体规划成果这一评价依据所开展的评价，是对这两者一致性的评价。基于城市建设状况的总体规划实施评价及其方法主要包括基础性评价、甄别性评价、结构性评价等。
1基础性评价
基础性评价又可以称之为实现度或符合度评价，主要是比对规划实施评价年限内的城市建设成果与城市总体规划成果，从而揭示出城市建设行为与规划结果的符合程度或一致性。所以，基础性评价的核心在于评价年限内的城市建设成果与法定规划内容是否相符合以及符合的程度如何。从基于城市建设状况的总体规划实施评价工作的开展来看，土地的使用状况是城市规划中最核心的内容。虽然土地的使用状况并不是衡量总体规划实施状况的唯一标准，但其他各项的内容往往是以土地使用状况为线索而得到的。除此之外，土地使用状况也是城市建设成果最能够直接反应出来的。所以，在评价年限内对各项建设用地的实施情况进行评价是基础性评价的主要内容。评价工作的开展可以通过两种途径进行：1）通过调查绘制出现在的土地使用状况图，然后将土地使用现状图与城市总体规划制定时的土地使用状况图进行对比即通过比对评价期内的城市建设成果和法定规划土地使用图找到两者之间的差异。通过这一途径获得的资料不仅与总体规划的制定工作密切相连而且方法熟练、资料的调查和整理效率都较高，因而，这一途径是现在最为常用的途径。不可否认的是，这一途径在运用的过程中有可能会遗漏掉用地性质不变但实际发生过建设行为的用地，这种情况就会对结构性评价和绩效性评价产生误差。2）通过比对评价年限内规划主管部门所发放的所有“一书两证”和法定规划成果。这一途径可以避免上一种途径可能带来的资料遗漏问题，但同时也会增加较大的工作量。
2甄别性评价
受多种因素的影响，城市建设在一定的时期内必然会出现一系列与规划成果不相符的建设成果。甄别性评价就是从合理性和效果性两个方面剖析不符合规划的建设成果产生的原因及其使用效果是否与总体规划的原则和目标等相一致的评价。从某种角度上说，真正能够为后续总体规划的制定、规划实施制度的改进和完善提供线索的恰恰是在对这些与规划成果不相符合的建设成果进行深入分析的基础上获得的。甄别性评价主要涉及两个方面：1）合理性评价。合理性评价主要是指对与法定规划成果不相符的城市建设成果出现的原因进行分析并对改变规划内容的决策的合理性作出判断。在总体规划实施评价中，不符合规划成果的建设成果是否合理是必须要作出判断的内容。城市建设项目实施的合理性判断必须与特定的社会经济环境、政策背景相联系，理智的合乎理性的分析其背后的原因。需要注意的是，做出合理性判断的最高标准是看其是否有助于促进更加美好城市的建设。2）效果性评价。效果性评价主要是依据与法定规划不相符的建设成果实际建成后的使用情况对其建设的合理性和调整的必要性所进行的评价。本文所指的效果性评价主要是指城市建成结果的内容设施等与法定规划成果的规定及要求有所不同，但其建成后的实际效果却更符合规划的目标和居民的意愿或者对于规划的后续实施更有利。
3结构性评价
结构性评价主要是指通过梳理所有城市建设成果的空间结构关系来评价法定城市规划结果所制定的城市空间结构的实施程度。城市总体规划并不仅仅是对单项要素的组织与安排，更是对城市整体结构的组织与安排，统筹兼顾城市各要素之间的关系。所以，总体规划实施评价一定不能只局限于对各具体要素实施情况的评价更应该突出这些建设成果对城市结构的贡献，这也是城市总体规划引导城市发展的重要方面。结构性评价中的结构并不局限于规划评价年限内的各个城市建设成果之间的关系，更强调其与整个城市空间的实现或完善之间的关系。结构性评价主要包括以下三个方面：各类城市建设用地在数量、空间上的关系；中心体系、交通路网、绿地的实施情况；各项建设之间的关系。
4结语
作为城市总体规划实施评价的一部分，基于城市建设状况总体规划实施评价仅仅只是对规划实施评价年限内城市建设成果是否与法定规划成果相一致的判断，绝大多数的工作集中在对结果的评价及描述性方面，因而更多的是为后续的评价打基础。
参考文献
1 总体规划编制中存在的问题
1.1 城市总体规划和土地利用总体规划（以下简称“两规”）的约束力度不强，政府有关部门均可以根据当地土地性质等进行自我调整。在实际实施过程中政府易受客观因素影响进行大范围的调整，导致建成建筑与规划功能、结构严重不符。当然，不排除规划结构本身有不合理的地方。
1.2 两规的衔接不够。城市总体规划具有一定的局限性，主要是对城市内的建筑用地结构、布局、功能等进行规划，可以说仅仅是部分用地的规划；土地利用总体规划是全面性的，是对该区域内所有土地结构、布局、功能等的规划，对各部分用地均有规划、制约作用。两规规划时参考的依据不同，在规划范围、用地规模、规划结构等方面具有冲突，衔接困难。
1.3 两规总体规划编制审批所依据的规范、标准和程序过于僵化，不能适应当前形势的需要。例如，以城市人口为参考依据进行城市总体规划时，会忽略城市人口的流动、分布、构成等，规划建筑的设施不能满足城市居民的需求，做不到城乡统筹，在公共设施容易引发冲突。
2 总体规划编制如何改进
2.1 应满足社会的发展 随着社会经济的发展，我国经济结构重心由农业化变为工业化，对城市以及所属区域建筑需求增大。城市总体规划应主要注重中心城市的规划，然后关注城市周边及相邻乡村的规划，城市规划的主要内容是小区规划及各个小区之间的联系。而土地利用总体规划对区域内的所有土地资源应合理规划，城市、乡镇、农村规划要有一定的协调性，各个区域土地规划的结构、功能等要关联和谐，为人们工作生活提供便利。
2.2 增强总体规划编制的灵活性 两规编制的审批均需要一定的时间，而且受法律法规的限制需要按规定更改，也易被政府审批人员因各种因素打回，而在这期间，区域内的可利用土地资源可能会发生变化，因此，制定城市总体规划和土地利用总体规划时需具备一定的灵活性，方便更改。另外，两规编制的格式、内容等应根据制度、政策的更新，以及城市的发展状况及时进行修正。
2.3 精简规划内容 两规的内容主要是针对城市内、区域内对土地资源的利用，包括建设的建筑类型、结构、功能，交通道路如何分布，居民住宅建设区域等。例如住宅、办公楼、公交站、旅游景点是城市的主要建筑，所以在进行城市总体规划时应注重这几点的协调、规划，对不必要的建筑可以排除在规划内，在城市内形成住宅、商业集中区，具有一定的结构性，布局合理，做到对城市土地资源的最大利用。
2.4 增强两规的兼容性 城市总体规划涉及到很多方面，但是核心内容是对土地的利用，而且城市总体规划各项内容落实到实处都归于对土地的利用。城市总体规划对城市的建筑用地进行规划，注重城市建筑的结构，规划注重细节，有一定的局限性；土地利用总体规划对区域内所有土地资源进行规划，规划注重大局观对细节要求不高，而且土地利用总体规划兼容性强。同时城市总体规划还应注意对城市内自然资源的保护，发展城市绿色经济，减少城市内空气、噪音污染，降低对城市资源的浪费，从细节方面着手构建节能环保城市。而土地利用总体规划除了要包含城市总体规划的内容，还应注重区域内其他地域的土地资源规划。
2.5 缩减两规编制时限 我国经济飞速发展，对城市土地资源的规划日益严谨。我国两规编制一般以20年为时限，但是20年间社会发展迅速，城市总体规划和土地利用总体规划编制的内容、结构等适应不了市场的变化，无法顺利实行。缩减两规编制时限，如将时限由20年缩至5年，可确保两规编制内容在有效时限内均符合市场变化的需求以及法规制度的要求。
2.6 简化两规编制的审批
两规编制的审批机制应该是灵活的、可随机应变的，以确保两规编制的适应性。两规编制的审批程序一直是固定不变的，程序繁琐复杂，耗时久、效率低，例如乡镇的土地规划除了乡镇规划、审批外还应由市级政府有关部门审批通过才可实施，但是经过多级审批耗时久，还易发生变故，但是简化两规编制的审批后可以减少审批时间，规避一些因审批人员、时间等引起的变故，为两规的顺利实施提供便利。
3 两规如何协调
3.1 两规编制同时进行 城市规划部门工作人员应与土地规划部门工作人员协商，为城市总体规划和土地利用总体规划编制制定统一的规划限期、制度等，使两规编制同时进行，而这其中最重要的就是要对两规的时限进行统一，两规同时进行、同时结束，使两规内容衔接更为顺畅。
3.2 对人口调查结果进行协调 城市总体规划和土地利用总体规划人口规模的预测关系到建设用地规模的预测。两规编制的最终目的都是为人民服务，不管是城市内土地资源利用还是城外土地资源利用，所筑建筑均离不开人的衣、食、住、行四方面，所以，在两规编制前都需要进行人口调查，而两规协调也应注重对人口调查结果的协调。两规调查应在调查渠道、方式、区域等进行协调，确保人口调查结果尽量一致，更有利于两规编制内容的协调。
3.3 两规编制目标统一 两规编制均是对国有建设用地的规划，两规编制对规划用地规模的衡量均是通过人均占有建设用地的面积大小确认的，但是这种衡量方式忽视了城市旧城改造、扩建等因素对两规编制的影响，达不到两规编制预定的目标。两规编制对土地资源的规划均受到人口调查、社会经济发展等因素影响，城市总体规划注重城市内部建筑结构、布局、功能等，而土地利用总体规划注重城市、郊区、乡村等区域内所有建筑结构、布局、功能等，但是两规编制目标是统一的，对土地资源规划的最终目标都是满足人们的生活需求。
4 结语
城市总体规划和土地利用总体规划的具体内容虽有所不同，但是基础内容、规划重点等却有一定的相似性，而规划的根本目的更是一致的。对两规进行详细了解，根据问题提出对策，并对两规编制进行改革，增加两规的协调性，可以为城市的建设提供坚实的基础，促进社会经济发展。
关键词：城市规划； 实践教学；人才培养
中图分类号：TU984-4 文献标志码：A 文章编号：1005-2909(2012)04-0030-04
城市规划专业具有很强的实践性和综合性，其就业范围较宽，但近年来，随着开设城市规划专业的各级院校增多，城市规划专业毕业生大幅增长，研究生招生人数也逐年增加，导致学生就业压力增大［1］。在此形势下，如何引导学生就业，扩展就业门路，是高校教师应该认真思考的问题。文章以城市总体规划实习教学为例，探讨城市规划专业人才培养方式与手段。
一、城市规划专业就业形势分析
由于中国正处于城市化快速发展时期，城市建设量大面广，这一领域需求的专业人员也相对较多。城市规划从业人员主要在城市规划设计、城市规划管理、决策咨询、房地产开发等部门从事规划设计与管理工作，开展城市道路交通规划、城市市政工程规划、园林游憩系统规划，参与城市社会与经济发展规划、区域规划、城市开发、房地产筹划以及相关政策法规研究等工作。
长沙理工大学2002年开设城市规划专业，虽然学生就业情况一直较好（表1），但潜在就业压力不容忽视。用人单位反馈信息表示，有些本科毕业生虽然能完成工作任务，但是研究能力差需要长时间培养。针对这些就业信息，学校应发扬开拓进取的教学精神，努力为学生创造更加轻松、愉快的学习环境，使他们热爱专业，将来更好地为社会服务。
二、城市总体规划调研实习的教学安排及教学特点分析
城市总体规划调研实习是学校城市规划专业实践教学的重要组成部分，也是理论联系实践的重要环节。此次调研实习与城市总体规划课程紧密结合，以主城区用地现状调研为主，培养学生认识、分析、研究城市问题的能力，掌握综合处理城市问题的规划方法，并要求学生以物质形态规划为核心，具备城市总体规划工作阶段所需的调查分析能力、综合规划能力、综合表达能力。
城市总体规划调研实习是城市总体规划课程系列的重要组成部分。城市总体规划系列课程包括城市总体规划调研实习、城市总体规划（一）和城市总体规划（二），均安排在毕业设计前的1～2个学期。因此，城市总体规划
调研实习是学生走向社会岗位前的一次重要实践课程，对学生融入设计类实际工程项目有着重要的指导意义，是一次重要的实际体验，对学生就业有一定促进作用。
（一）城市总体规划调研实习的教学内容安排
长沙理工大学城市总体规划调研实习时间与其他五年制本科院校相比时间较短，如同济大学的调研时间是4周，而长沙理工大学只有1周时间。在如此短的时间，要将包括城镇体系和主城区两个部分的现状资料收集完成是不可能的，而只能采取分组分片调研方式，以主城区用地调查调研为主，辅以设计院提供的基础资料汇编。这样，才能让学生全面掌握城市现状。
在实习过程中，一方面要强调课程侧重点，另一方面，还要积极引导学生比对自己优劣势，回顾和总结已学知识点。从实习动员到实结，各个阶段都要按部就班，确定教学目标和要求（表2）。学生不仅要具备一定的专业理论知识，还必须掌握野外实地考察的基本知识和技能。城市总体规划实习教学是课堂教学的补充和延伸，通过到调研城市实地观察、判断和体验，学生将课堂中学到的理论知识转化为能力，内化为素质。通过认识实习，学生对专业有了新的感性认识，增加了专业的积极性，为后续专业课学习奠定良好基础。巩固和充实学生已掌握的基础理论知识，增强学生实践能力和创新能力，促进学生综合素质全面提高。
表2 城市总体规划实习时间安排
序号 实习教学工作内容 教学工作内容教学要求
1 实习动员交待调研任务，下发调研提纲要求学生寒假期间熟悉调研内容及方法。复习《城市规划编制办法》《城乡规划法》《城市用地分类与规划建设用地标准》等相关技术规范
2实习准备工作准备实习所需工具（行政区划图、地形图、2B铅笔、马克笔、拷贝纸、数码相机、记录本等学习工具及个人生活用品）要求学生熟悉城市总体规划实习的基本工作要求
3地方技术人员讲解地方技术人员讲解当地城市发展情况引导学生对实习城市形成一个初步的印象
4 现场调研通过现场踏勘，采用现场讲授和个别指导方式，指导学生进行现场调研要求学生掌握调研的方法和主要内容，了解县域各乡镇及主城区的现状，能结合理论知识，初步形成对该县城的感性认识
5 实习成果制作、汇报指导学生运用城市规划设计方法，整理调研成果，完成县域的基础资料汇编、调研报告及相关图纸绘制工作要求学生完成现状分析及其成果制作
6实结针对学生理论知识的熟悉程度与运用能力，考虑下一阶段城市总体规划课程教学的侧重点通过对实习过程的组织与指导，总结实习的经验与不足，并撰写实习报告
（二）教学主体多样化有效指导实习进程
在城市总体规划调研实习中，专业教师从动员大会一直到学生调研成果的完成验收，都投入了大量心血。不仅是校内的调研教学，与校外设计院、调研所在城市规划管理部门的联系也是必不可少的环节。
1.实习基地教师先行指导
自2007年成立城市规划专业教学实习基地以来，城市总体规划设计项目即来源于当地基地设计院，为了让学生对城市总体规划内容有初步了解，邀请实习基地教师对实习县城作概况介绍是实习先行阶段。
2011年3月，国务院学位委员会、教育部公布了新的《学位授予和人才培养学科目录（2011年）》，新目录增加了“城乡规划学”一级学科。城乡规划专业教育，是支撑城乡建设事业的人才技术的重要保障。因此，将城乡规划学作为一级学科进行建设，是我国城镇化健康发展和城乡和谐统一的重要支撑性工作。
城市总体规划课程教学过程中存在的问题
1.城市总体规划使学生“望而却步”
城市规划专业学生在大一至大四的专业课程学习阶段，都是从复杂的城市系统当中分别抽取出其中的某个构成要素进行学习、研究，大五阶段再将之前接触的城市小范围的规划设计综合起来对城市全局进行规划设计。即专业的学习是由微观到宏观的过程。这样的过程使得学生到最后面对复杂的城市系统，往往困惑重重，无从下手，望而却步。究其原因，学生缺乏全面综合把握城市并梳理各相关要素的能力。
2.城市总体规划教师选题“真题假做”
长期以来，在总体规划教学中，教师规划选题一般为“真题假做”，以此学习城市总体规划编制的内容和方法。但是往往受现实因素的制约，最大的问题是对规划对象调研不充分，对现状的认识和理解模糊，导致在对城市某方面进行规划布局不细致，出现大量不切实际、想入非非、与现实相左的规划方案出现。“有限的教学时间无法完成日益深化的城市总体规划内容”[1]。
城市总体规划课程教学方法改革
1.以完善学生的专业知识结构为前提
在我国目前城市化建设步伐加快的新时期，应培养学生以学习专业知识为主，并全面掌握经济、地理、人文、社会、政治等内容，完善学生知识结构，适应时代需求，避免“规划中一旦涉及到政治、经济、管理的宏观把握和综合协调平衡就显得手足无措，以致规划赶不上变化”[2]。如此以来，教师在城市总体规划课程的教学过程中，除了专业理论知识的讲授实践，应尽量渗入经济、社会、文化、政治等内容，注重培养学生的综合素质，使得学生做到能结合时代特点分析城市问题，全面把握城市错综复杂的构成要素。
2.以改革教学模式为提高教学效果的方式
（1）案例教学。案例教学法是通过对某个具体城市总体规划成果的介绍与分析，使学生迅速进入到城市总体设计氛围[3]。这一方法可在城市总体规划相关基础理论知识讲授完之后进行，选取具有不同特点的城市总体规划案例，诸如平原城市、山地城市、滨水城市、交通枢纽城市等，旨在通过对具体城市总体规划成果的全面分析，让学生形成直观的认识，逐渐具备评价城市具体问题的技能，在下一步城市规划方案过程中能够对总体规划中的问题进行深入剖析论证，达到触类旁通的效果。
（2）成果汇报。组织方案汇报是提升总体规划教学效果的主要手段[4]。这一方法在学生编制规划成果的各个阶段均可进行，采用多媒体展示学生自己的规划成果。通过成果汇报，展示对城市不同的理解认识及采用的不同规划思路，学生之间也是相互学习的过程。学生从宏观层面上对能对自己的规划方案进行全面认识，从而加深对总体规划编制框架及内容的理解，同时，也培养了学生的宏观思维能力和语言表达能力。
3.以培养学生的综合能力为目标
（1）方案协调能力的培养。城市形成多个规划方案容易，但要在众多方案中择优却不易。首先，在方案构思之前，应使学生彻底熟悉现状城市发展条件及制约条件，把握城市面临的机遇和挑战，形成的方案务必尊重现状、符合实际，准确定位城市，全面分析不同方案的优缺点。其次，注重规划方案的地域性特色，避免现今“千城一面”的现象。因此，整个过程中的综合协调对最终规划方案成功编制的重要性不言而喻。
（2）方案表达能力的培养。城市总体规划编制中方案的表达能力是指文字（文本、说明书）表达能力和图纸表达能力。从现状踏勘、调查、初步方案、意见征询和最终方案都须要向政府部门汇报，征询相关部门的建议。因此，课程中要求学生的图纸表达做到准确、清晰、美观。汇报成果表达做到用词准确、逻辑严密、语句简练地表达出规划意图，并能客观、准确地对总体规划成果进行文字说明。通过一系列的训练，使学生具备优秀的方案表达能力，并具备初步的科研能力。
结语
城市是一个复杂的巨系统，编制城市总体规划也就成为了一项异常复杂的系统工程。城市总体规划的教学应从现实出发，紧扣时代背景和新形式转换教学模式和方法，能使学生在掌握了城市总体规划的编制工作程序和方法的基础上，提升其规划实践的宏观思维能力。只要城市总体规划教学方法的紧扣新时期的时代特点，一定能培养出更加优秀的城市规划人才。
参考文献：
[1]陈有川，崔东旭，张军民.城市总体规划课程设计教学改革探索[J].高等建筑教育，2006，15（3）：74-77.
一 城市总体规划概述
所谓城市总体规划，就是指城市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点，统筹兼顾、综合部署，为确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理利用城市土地，协调城市空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排。城市总体规划是城市规划编制工作的第一阶段，也是城市建设和管理的依据。
1城市总体规划的任务。就是根据国家对城市发展和建设方针、经济技术政策、国民经济和社会发展的长远规划，在区域规划和合理组织区城城镇体系的基础上，按城市自身建设条件和现状特点，合理制定城市经济和社会发展目标，确定城市的发展性质、规模和建设标准，安排城市用地的功能分区和各项建设的总体布局，布置城市道路和交通运输系统，选定规划定额指标，制定规划实施步骤和措施。最终使城市工业、居住、交通和游s四大功能活动相互协调发展。总体规划期限一般为20年。近期建设规划是总体规划的组成部分，是实施总体规划的阶段性规划。
2城市总体规划的内容。其内容 一般包括：论证城市发展依据，确定城市性质和发展方向，预测城市人口规模，选定有关的城市规划定额指标；进行城市用地选择，确定规划区范围和城市用地发展方向；确定城市布局形式和城市功能分区；制定城市道路系统规划和城市交通规划；制定给水、排水、防洪、供电、供热、燃气供应、邮电和城市用地工程准备措施等各项工程规划，并制定城市工程管线综合设计的规划；制定城市活动中心和主要公共建筑位置的规划方案；制定城市园林绿地系统规划；制定城市郊区规划；地震设防城市应制定城市防震规划；改建旧城区的城市，应制定城市改建规划；确定近期建设地区范围，制定城市近期建设规划；估算城市近期建设总投资；拟定实施规划的步骤和措施。
3总体规划中应附有图纸和相应文件。例如：①城市现状图；②城市用地评价图；③城市环境质量评价图；④城市规划总图；⑤城市各项工程系统规划图；⑥城市近期建设规划图；⑦城市郊区规划图；⑧总体规划说明书（包括投资估算）。根据城市的不同规模、性质和特点，规划图纸可以适当合并或增减，其图纸一般为1∶5000或1∶10000的比例尺，城市郊区规划图用较小的比例尺。
4城市总体规划的原则。城市总体规划要因地制宜地、合理地安排和组织城市各建设项目，采取适当的城市布局结构，并落实在土地的划分上；要妥善处理中心城市与周围地区及城镇、生产与生活、局部与整体、新建与改建、当前与长远、平时与战时、需要与可能等关系，使城市建设与社会经济的发展方向、步骤、内容相协调，取得经济效益、社会效益和环境效益的统一；要注意城市景观的布局，体现城市特色。
二 城市总体规划的地位和作用
城市是一个巨系统，是一个由多种要素构成的动态的综合体。城市规划要预见、安排和管理城市的土地利用和各项建设活动，要有效地引导城市合理发展，就必然是一项综合性很强的政府职能。
1.城市总体规划的地位
城市规划是城市建设和发展的龙头，城市规划是综合规划，在城市的建设和发展方面，在调控土地和空间资源利用及建设活动方面，它是“龙头”。工业发展规划、土地利用规划、旅游规划等专业规划，凡涉及城市土地、空间资源利用和建设活动，皆应与城市规划协调，并由城市规划来进行综合。而城市总体规划的法律地位、权威性和受重视程度都是最高的。
2城市总体规划的作用
市场经济条件下，城市规划主要发挥它的引导和控制作用。而城市总体规划作为城市规划的第一阶段，是对城市发展的战略部署，对城市发展的重大问题进行专题研究，为下一层次的规划提供指导。城市总体规划是对城市地域内的各类资源、特别是对城市地域内的空间资源进行的整体配置和综合协调，并且要妥善处理城市发展中出现的各种矛盾，保护城市居民的长远利益，为全体市民创造一个安全、舒适的生活环境。
三 对城市总体规划的建议
1要正确把握远期规划和近期规划的关系。在城市发展和建设中，政府始终面临的一个问题是：如何在有限的时间内，利用有限的资源做有限的事情，而基于这种情况，应正确把握“务虚”和“务实”的关系，一方面，应强化远景规划，落实好城市结构，布局形态，土地利用等问题，使城市决策者看清自己现在的决策对未来发展的影响，从更长远的角度更广阔的视野把握城市的发展；另一方面，要夯实近期规划（即“务实”），滚动编制的近期建设规划应将城市具体的建设项目于政府“五年”计划、年度计划和城市远期规划有机结合，建立近期建设项目库并进行投资与财务分析，要解决总体规划实施时序的问题，确定城市总体规划分阶段实施的内容，帮助政府决定在恰当的时机以恰当的方式采取最恰当的行动。
2要注重城市总体规划作为城市公共政策的特征。城市总体规划的编制，绝非仅仅是城市规划部门开展的一项技术工作，而是政府部门实际运作的一个政治过程，是政府行政和制定政策的依据，城市总体规划只有与城市政策的各个方面相结合，将规划确立的城市发展目标和发展战略的原则、准则、布局以及规划所确定的行动步骤转化为这些政策的一部分，通过政府及其各部门的政策支持才能最终落实，才能得到全面的贯彻落实，也才能真正实现所期望达到的城市空间关系，规划的目标才能更好实现。
3要注重与城市其他部门的协调与衔接。城市外部环境的复杂多变性，城市总体规划编制技术内容的综合性，城市规划的社会性，城市各阶层目标价值取向的多元性特征，以及城市规划向导与各级团体和市民利益的密切相关性等等，就决定了一个科学合理的总体规划不可能是依靠个别技术精英闭门造车所能及，其必然是多方参与、协作式规划的产物，城市规划的实施将依赖于城市中的各类组织和个人，规划师只是其中的一部分，而从根本上讲，规划的实施并不是由规划师或者规划部门来进行的，而是由整个社会来运作的，所以要保障规划的实施，较为务实的做法就是寻求总体规划与“计划”之间的结合.
4要增强规划内容的强制性与灵活性。新时期的城市总体规划一定要从指导功能布局、用地安排，转向以资源环境为出发点，指导城市的可持续发展，从确定性质、规模、指标，转向控制合理的环境容量和科学合理的建设标准：从确定发展什么，转向保护什么，即从以开发建设为重点转向以资源利用和空间管制为重点，在具体的编制工作中，也要淡化规划年限，强化规划阶段；淡化用地性质，突出市场经济对土地资源的配置；淡化具体用地布局规划，突出空间结构规划在总体规划中的主导地位，要以有效引导和调控城市发展为目标，合理确定总体规划阶段强制性内容和指导性内容，强化总体规划的强制性内容，突出指导性内容的适应性，以应对市场经济条件下城市发展的不确定性。
综上所述，城市总体规划对城市建设和发展发挥着“规划先导”的作用，我们在加快推进城市化的过程中，不仅要制定一个科学的城市总体规划，更要落实好城市总体规划，只有这样才能使城市总体规划发挥它应有的实效性。
Abstract: At present, China is in a period of rapid socio-economic change. The one hand, the economic transition to promote the transformation of government functions, the basic role of the market allocation of resources is increasingly prominent, gradually replacing the dominance of the government in the allocation of resources. Accordingly, government functions to public service by the economic development of type change. In the face of new developments, the traditional overall urban planning in preparation system, method, content has been unable to meet the new requirements of the development. Therefore, the need to rethink the problem in the overall urban planning process, and on this basis to explore one suited to the condition of the overall urban planning of road, in the current situation, it is extremely necessary. Firstly, an overview of the overall urban planning, and then summed up the overall urban planning, last targeted countermeasures good overall urban planning.
Keywords: City; overall planning; public participation; resource allocation; hard and soft economic
TU984
城市总体规划编制概述
城市总体规划因其内容的综合性和前瞻性，成为统筹和指导城市建设和各项事业发展的纲领，总体规划的编制也从宏观层面的确定城市性质、论证规模、布局土地和配置资源、制定产业政策、提升区域竞争力、维护社会稳定等发展到微观层面的工程管线定位、项目时序安排、资金运营等。
“城市发展的好坏取决于城市规划”，规划编制成为政府解决当前城市问题的最直接手段，但是对城市规划的高期望，却导致编制内容的复杂化、编制周期的延长和频繁的重复修编。另外，受编制时间和资源的限制，当规划师把大量的时间和精力专注于陌生的政治、经济、社会、文化、环境和法律等相关领域时，却减少了对熟悉的城市空间的研究，使得规划成果针对性不足且变成城建资料的大汇编——面面俱到而亮点不足，最终削弱了总体规划的指导作用，使规划成果成为城市招商引资的宣传画。
以政府的需求为导向建立规划目标，以政府的管理权确定规划范围，以城市空间资源的布局作为规划的主要内容，增强规划内容的继承性，确保城市建设的延续性。 首先，在宏观层面，深化落实上层次的规划内容。其次，在中观层面，整合市级相关规划内容。在空间资源上，使城市建设用地规模和范围与土地利用规划相一致；在项目布局上，把政府各职能部门编制的专项规划整合为相关的专项规划内容。最后，在微观层面，合理安排建设时序。
城市总体规划编制中存在的问题
（一）编制内容庞杂
现行的城市总体规划编制的内容涉及城镇体系、总体布局、道路交通、绿地景观、河湖水系、给水排水、电力电讯、环卫环保、历史文化等方面。由于内容庞杂城市总体规划编制要处理和协调的各种类型和层次的矛盾错综复杂。这导致规划编制过程中人力、物力投入巨大，编制周期过长，规划编制往往演变为一场持久战。再加上城市总体规划普遍审批周期过长，这造成已正式批复的规划与城市发展中出现的新机遇、新问题之间的矛盾，刚批复的总体规划可能又因“缺乏战略远见和足够弹性”难以承担指导城市未来建设实践的重任。
（二）缺乏更高层次的区域规划作为依据
城市总体规划编制中较多地就城市论城市，偏重空间的布局，缺少综合的观念。虽然有市域或县域城镇体系规划作为总体规划的区域研究的前提，但仅限于行政辖区的范围；城市周边的乡村地区，其城市化的发展诉求没有被整体地纳入城市规划的通盘考虑。因此，城乡协调发展和区域协调发展的基本原理，并没有在编制制度中得到很好的体现，城乡统筹和区域协调的发展要求缺少规划技术体系上的考量和支撑。
（三）编制过程缺乏公众参与
市场经济条件下，城市建设主体的多元化导致利益的多元与冲突，城市规划的制定过程应当成为有效协调利益冲突的过程，尤其在维护弱势群体的利益方面更应有所作为。建立公众参与制度，给各种社会群体提供平等参与城市规划过秤的机会，正是达到这一目标的重要手段。市场经济条件下的公众参与目的不冉是计划经济时期只是让公众产生“主人翁”自豪感的手段，而更需要成为制约规划决策、保证规划行政过程公平公正的一种机制，而这一日的的实现，需要在有关规划编制技术体系中给以稃序性的制度安排，而不是仅仅停留在倡导一种规划理念和思想层面上。
（四）对城市建设机制转型带来的冲击应对不足
第二条按国家行政建制设立的市，组织编制城市规划，应当遵守本办法。
第三条城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。
第四条编制城市规划，应当以科学发展观为指导，以构建社会主义和谐社会为基本目标，坚持五个统筹，坚持中国特色的城镇化道路，坚持节约和集约利用资源，保护生态环境，保护人文资源，尊重历史文化，坚持因地制宜确定城市发展目标与战略，促进城市全面协调可持续发展。
第五条编制城市规划，应当考虑人民群众需要，改善人居环境，方便群众生活，充分关注中低收入人群，扶助弱势群体，维护社会稳定和公共安全。
第六条编制城市规划，应当坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的原则。
第七条城市规划分为总体规划和详细规划两个阶段。大、中城市根据需要，可以依法在总体规划的基础上组织编制分区规划。
城市详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。
第八条国务院建设主管部门组织编制的全国城镇体系规划和省、自治区人民政府组织编制的省域城镇体系规划，应当作为城市总体规划编制的依据。
第九条编制城市规划，应当遵守国家有关标准和技术规范，采用符合国家有关规定的基础资料。
第十条承担城市规划编制的单位，应当取得城市规划编制资质证书，并在资质等级许可的范围内从事城市规划编制工作。
第二章城市规划编制组织
第十一条城市人民政府负责组织编制城市总体规划和城市分区规划。具体工作由城市人民政府建设主管部门（城乡规划主管部门）承担。
城市人民政府应当依据城市总体规划，结合国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划，组织制定近期建设规划。
控制性详细规划由城市人民政府建设主管部门（城乡规划主管部门）依据已经批准的城市总体规划或者城市分区规划组织编制。
修建性详细规划可以由有关单位依据控制性详细规划及建设主管部门（城乡规划主管部门）提出的规划条件，委托城市规划编制单位编制。
第十二条城市人民政府提出编制城市总体规划前，应当对现行城市总体规划以及各专项规划的实施情况进行总结，对基础设施的支撑能力和建设条件做出评价；针对存在问题和出现的新情况，从土地、水、能源和环境等城市长期的发展保障出发，依据全国城镇体系规划和省域城镇体系规划，着眼区域统筹和城乡统筹，对城市的定位、发展目标、城市功能和空间布局等战略问题进行前瞻性研究，作为城市总体规划编制的工作基础。
第十三条城市总体规划应当按照以下程序组织编制：
（一）按照本办法第十二条规定组织前期研究，在此基础上，按规定提出进行编制工作的报告，经同意后方可组织编制。其中，组织编制直辖市、省会城市、国务院指定市的城市总体规划的，应当向国务院建设主管部门提出报告；组织编制其他市的城市总体规划的，应当向省、自治区建设主管部门提出报告。
（二）组织编制城市总体规划纲要，按规定提请审查。其中，组织编制直辖市、省会城市、国务院指定市的城市总体规划的，应当报请国务院建设主管部门组织审查；组织编制其他市的城市总体规划的，应当报请省、自治区建设主管部门组织审查。
（三）依据国务院建设主管部门或者省、自治区建设主管部门提出的审查意见，组织编制城市总体规划成果，按法定程序报请审查和批准。
第十四条在城市总体规划的编制中，对于涉及资源与环境保护、区域统筹与城乡统筹、城市发展目标与空间布局、城市历史文化遗产保护等重大专题，应当在城市人民政府组织下，由相关领域的专家领衔进行研究。
第十五条在城市总体规划的编制中，应当在城市人民政府组织下，充分吸取政府有关部门和军事机关的意见。
对于政府有关部门和军事机关提出意见的采纳结果，应当作为城市总体规划报送审批材料的专题组成部分。
组织编制城市详细规划，应当充分听取政府有关部门的意见，保证有关专业规划的空间落实。
第十六条在城市总体规划报送审批前，城市人民政府应当依法采取有效措施，充分征求社会公众的意见。
在城市详细规划的编制中，应当采取公示、征询等方式，充分听取规划涉及的单位、公众的意见。对有关意见采纳结果应当公布。
第十七条城市总体规划调整，应当按规定向规划审批机关提出调整报告，经认定后依照法律规定组织调整。
城市详细规划调整，应当取得规划批准机关的同意。规划调整方案，应当向社会公开，听取有关单位和公众的意见，并将有关意见的采纳结果公示。
第三章城市规划编制要求
第十八条编制城市规划，要妥善处理城乡关系，引导城镇化健康发展，体现布局合理、资源节约、环境友好的原则，保护自然与文化资源、体现城市特色，考虑城市安全和国防建设需要。
第十九条编制城市规划，对涉及城市发展长期保障的资源利用和环境保护、区域协调发展、风景名胜资源管理、自然与文化遗产保护、公共安全和公众利益等方面的内容，应当确定为必须严格执行的强制性内容。
第二十条城市总体规划包括市域城镇体系规划和中心城区规划。
编制城市总体规划，应当先组织编制总体规划纲要，研究确定总体规划中的重大问题，作为编制规划成果的依据。
第二十一条编制城市总体规划，应当以全国城镇体系规划、省域城镇体系规划以及其它上层次法定规划为依据，从区域经济社会发展的角度研究城市定位和发展战略，按照人口与产业、就业岗位的协调发展要求，控制人口规模、提高人口素质，按照有效配置公共资源、改善人居环境的要求，充分发挥中心城市的区域辐射和带动作用，合理确定城乡空间布局，促进区域经济社会全面、协调和可持续发展。
第二十二条编制城市近期建设规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划，明确近期内实施城市总体规划的重点和发展时序，确定城市近期发展方向、规模、空间布局、重要基础设施和公共服务设施选址安排，提出自然遗产与历史文化遗产的保护、城市生态环境建设与治理的措施。
第二十三条编制城市分区规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划，对城市土地利用、人口分布和公共服务设施、基础设施的配置做出进一步的安排，对控制性详细规划的编制提出指导性要求。
第二十四条编制城市控制性详细规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划，考虑相关专项规划的要求，对具体地块的土地利用和建设提出控制指标，作为建设主管部门（城乡规划主管部门）作出建设项目规划许可的依据。
编制城市修建性详细规划，应当依据已经依法批准的控制性详细规划，对所在地块的建设提出具体的安排和设计。
第二十五条历史文化名城的城市总体规划，应当包括专门的历史文化名城保护规划。
历史文化街区应当编制专门的保护性详细规划。
第二十六条城市规划成果的表达应当清晰、规范，成果文件、图件与附件中说明、专题研究、分析图纸等表达应有区分。
城市规划成果文件应当以书面和电子文件两种方式表达。
第二十七条城市规划编制单位应当严格依据法律、法规的规定编制城市规划，提交的规划成果应当符合本办法和国家有关标准。
第四章城市规划编制内容
第一节城市总体规划
第二十八条城市总体规划的期限一般为二十年，同时可以对城市远景发展的空间布局提出设想。
确定城市总体规划具体期限，应当符合国家有关政策的要求。
第二十九条总体规划纲要应当包括下列内容：
（一）市域城镇体系规划纲要，内容包括：提出市域城乡统筹发展战略；确定生态环境、土地和水资源、能源、自然和历史文化遗产保护等方面的综合目标和保护要求，提出空间管制原则；预测市域总人口及城镇化水平，确定各城镇人口规模、职能分工、空间布局方案和建设标准；原则确定市域交通发展策略。
（二）提出城市规划区范围。
（三）分析城市职能、提出城市性质和发展目标。
（四）提出禁建区、限建区、适建区范围。
（五）预测城市人口规模。
（六）研究中心城区空间增长边界，提出建设用地规模和建设用地范围；
（七）提出交通发展战略及主要对外交通设施布局原则。
（八）提出重大基础设施和公共服务设施的发展目标。
（九）提出建立综合防灾体系的原则和建设方针。
第三十条市域城镇体系规划应当包括下列内容：
（一）提出市域城乡统筹的发展战略。其中位于人口、经济、建设高度聚集的城镇密集地区的中心城市，应当根据需要，提出与相邻行政区域在空间发展布局、重大基础设施和公共服务设施建设、生态环境保护、城乡统筹发展等方面进行协调的建议。
（二）确定生态环境、土地和水资源、能源、自然和历史文化遗产等方面的保护与利用的综合目标和要求，提出空间管制原则和措施。
（三）预测市域总人口及城镇化水平，确定各城镇人口规模、职能分工、空间布局和建设标准。
（四）提出重点城镇的发展定位、用地规模和建设用地控制范围。
（五）确定市域交通发展策略；原则确定市域交通、通讯、能源、供水、排水、防洪、垃圾处理等重大基础设施，重要社会服务设施，危险品生产储存设施的布局。
（六）根据城市建设、发展和资源管理的需要划定城市规划区。城市规划区的范围应当位于城市的行政管辖范围内。
（七）提出实施规划的措施和有关建议。
第三十一条中心城区规划应当包括下列内容：
（一）分析确定城市性质、职能和发展目标。
（二）预测城市人口规模。
（三）划定禁建区、限建区、适建区和已建区，并制定空间管制措施。
（四）确定村镇发展与控制的原则和措施；确定需要发展、限制发展和不再保留的村庄，提出村镇建设控制标准。
（五）安排建设用地、农业用地、生态用地和其它用地。
（六）研究中心城区空间增长边界，确定建设用地规模，划定建设用地范围。
（七）确定建设用地的空间布局，提出土地使用强度管制区划和相应的控制指标（建筑密度、建筑高度、容积率、人口容量等）。
（八）确定市级和区级中心的位置和规模，提出主要的公共服务设施的布局。
（九）确定交通发展战略和城市公共交通的总体布局，落实公交优先政策，确定主要对外交通设施和主要道路交通设施布局。
（十）确定绿地系统的发展目标及总体布局，划定各种功能绿地的保护范围（绿线），划定河湖水面的保护范围（蓝线），确定岸线使用原则。
（十一）确定历史文化保护及地方传统特色保护的内容和要求，划定历史文化街区、历史建筑保护范围（紫线），确定各级文物保护单位的范围；研究确定特色风貌保护重点区域及保护措施。
（十二）研究住房需求，确定住房政策、建设标准和居住用地布局；重点确定经济适用房、普通商品住房等满足中低收入人群住房需求的居住用地布局及标准。
（十三）确定电信、供水、排水、供电、燃气、供热、环卫发展目标及重大设施总体布局。
（十四）确定生态环境保护与建设目标，提出污染控制与治理措施。
（十五）确定综合防灾与公共安全保障体系，提出防洪、消防、人防、抗震、地质灾害防护等规划原则和建设方针。
（十六）划定旧区范围，确定旧区有机更新的原则和方法，提出改善旧区生产、生活环境的标准和要求。
（十七）提出地下空间开发利用的原则和建设方针。
（十八）确定空间发展时序，提出规划实施步骤、措施和政策建议。
第三十二条城市总体规划的强制性内容包括：
（一）城市规划区范围。
（二）市域内应当控制开发的地域。包括：基本农田保护区，风景名胜区，湿地、水源保护区等生态敏感区，地下矿产资源分布地区。
（三）城市建设用地。包括：规划期限内城市建设用地的发展规模，土地使用强度管制区划和相应的控制指标（建设用地面积、容积率、人口容量等）；城市各类绿地的具体布局；城市地下空间开局。
（四）城市基础设施和公共服务设施。包括：城市干道系统网络、城市轨道交通网络、交通枢纽布局；城市水源地及其保护区范围和其他重大市政基础设施；文化、教育、卫生、体育等方面主要公共服务设施的布局。
（五）城市历史文化遗产保护。包括：历史文化保护的具体控制指标和规定；历史文化街区、历史建筑、重要地下文物埋藏区的具置和界线。
（六）生态环境保护与建设目标，污染控制与治理措施。
（七）城市防灾工程。包括：城市防洪标准、防洪堤走向；城市抗震与消防疏散通道；城市人防设施布局；地质灾害防护规定。
第三十三条总体规划纲要成果包括纲要文本、说明、相应的图纸和研究报告。
城市总体规划的成果应当包括规划文本、图纸及附件（说明、研究报告和基础资料等）。在规划文本中应当明确表述规划的强制性内容。
第三十四条城市总体规划应当明确综合交通、环境保护、商业网点、医疗卫生、绿地系统、河湖水系、历史文化名城保护、地下空间、基础设施、综合防灾等专项规划的原则。
编制各类专项规划，应当依据城市总体规划。
第二节城市近期建设规划
第三十五条近期建设规划的期限原则上应当与城市国民经济和社会发展规划的年限一致，并不得违背城市总体规划的强制性内容。
近期建设规划到期时，应当依据城市总体规划组织编制新的近期建设规划。
第三十六条近期建设规划的内容应当包括：
（一）确定近期人口和建设用地规模，确定近期建设用地范围和布局。
（二）确定近期交通发展策略，确定主要对外交通设施和主要道路交通设施布局；
（三）确定各项基础设施、公共服务和公益设施的建设规模和选址。
（四）确定近期居住用地安排和布局；
（五）确定历史文化名城、历史文化街区、风景名胜区等的保护措施，城市河湖水系、绿化、环境等保护、整治和建设措施。
（六）确定控制和引导城市近期发展的原则和措施。
第三十七条近期建设规划的成果应当包括规划文本、图纸，以及包括相应说明的附件。在规划文本中应当明确表达规划的强制性内容。
第三节城市分区规划
第三十八条编制分区规划，应当综合考虑城市总体规划确定的城市布局、片区特征、河流道路等自然和人工界限，结合城市行政区划，划定分区的范围界限。
第三十九条分区规划应当包括下列内容：
（一）确定分区的空间布局、功能分区、土地使用性质和居住人口分布。
（二）确定绿地系统、河湖水面、供电高压线走廊、对外交通设施用地界线和风景名胜区、文物古迹、历史文化街区的保护范围，提出空间形态的保护要求。
（三）确定市、区、居住区级公共服务设施的分布、用地范围和控制原则；
（四）确定主要市政公用设施的位置、控制范围和工程干管的线路位置、管径，进行管线综合。
（五）确定城市干道的红线位置、断面、控制点座标和标高，确定支路的走向、宽度，确定主要交叉口、广场、公交站场、交通枢纽等交通设施的位置和规模，确定轨道交通线路走向及控制范围，确定主要停车场规模与布局。
第四十条分区规划的成果应当包括规划文本、图件，以及包括相应说明的附件。
第四节详细规划
第四十一条控制性详细规划应当包括下列内容：
（一）确定规划范围内不同性质用地的界线，确定各类用地内适建，不适建或者有条件地允许建设的建筑类型。
（二）确定各地块建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标；确定公共设施配套要求、交通出入口方位、停车泊位、建筑后退红线距离等要求。
（三）提出各地块的建筑体量、体型、色彩等城市设计指导原则；
（四）根据交通需求分析，确定地块出入口位置、停车泊位、公共交通场站用地范围和站点位置、步行交通以及其它交通设施。规定各级道路的红线、断面、交叉口形式及渠化措施、控制点坐标和标高。
（五）根据规划建设容量，确定市政工程管线位置、管径和工程设施的用地界线，进行管线综合。确定地下空间开发利用具体要求。
（六）制定相应的土地使用与建筑管理规定。
第四十二条控制性详细规划确定的各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套规定应当作为强制性内容。
第四十三条修建性详细规划应当包括下列内容：
（一）建设条件分析及综合技术经济论证。
（二）建筑、道路和绿地等的空间布局和景观规划设计，布置总平面图。
（三）对住宅、医院、学校和托幼等建筑进行日照分析。
（四）根据交通影响分析，提出交通组织方案和设计。
（五）市政工程管线规划设计和管线综合。
（六）竖向规划设计。
第二条按国家行政建制设立的市，组织编制城市规划，应当遵守本办法。
第三条城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。
第四条编制城市规划，应当以科学发展观为指导，以构建社会主义和谐社会为基本目标，坚持五个统筹，坚持中国特色的城镇化道路，坚持节约和集约利用资源，保护生态环境，保护人文资源，尊重历史文化，坚持因地制宜确定城市发展目标与战略，促进城市全面协调可持续发展。
第五条编制城市规划，应当考虑人民群众需要，改善人居环境，方便群众生活，充分关注中低收入人群，扶助弱势群体，维护社会稳定和公共安全。
第六条编制城市规划，应当坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的原则。
第七条城市规划分为总体规划和详细规划两个阶段。大、中城市根据需要，可以依法在总体规划的基础上组织编制分区规划。城市详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。
第八条国务院建设主管部门组织编制的全国城镇体系规划和省、自治区人民政府组织编制的省域城镇体系规划，应当作为城市总体规划编制的依据。
第九条编制城市规划，应当遵守国家有关标准和技术规范，采用符合国家有关规定的基础资料。
第十条承担城市规划编制的单位，应当取得城市规划编制资质证书，并在资质等级许可的范围内从事城市规划编制工作。
第二章城市规划编制组织
第十一条城市人民政府负责组织编制城市总体规划和城市分区规划。具体工作由城市人民政府建设主管部门（城乡规划主管部门）承担。
城市人民政府应当依据城市总体规划，结合国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划，组织制定近期建设规划。
控制性详细规划由城市人民政府建设主管部门（城乡规划主管部门）依据已经批准的城市总体规划或者城市分区规划组织编制。
修建性详细规划可以由有关单位依据控制性详细规划及建设主管部门（城乡规划主管部门）提出的规划条件，委托城市规划编制单位编制。
第十二条城市人民政府提出编制城市总体规划前，应当对现行城市总体规划以及各专项规划的实施情况进行总结，对基础设施的支撑能力和建设条件做出评价；针对存在问题和出现的新情况，从土地、水、能源和环境等城市长期的发展保障出发，依据全国城镇体系规划和省域城镇体系规划，着眼区域统筹和城乡统筹，对城市的定位、发展目标、城市功能和空间布局等战略问题进行前瞻性研究，作为城市总体规划编制的工作基础。
第十三条城市总体规划应当按照以下程序组织编制：
（一）按照本办法第十二条规定组织前期研究，在此基础上，按规定提出进行编制工作的报告，经同意后方可组织编制。其中，组织编制直辖市、省会城市、国务院指定市的城市总体规划的，应当向国务院建设主管部门提出报告；组织编制其他市的城市总体规划的，应当向省、自治区建设主管部门提出报告。
（二）组织编制城市总体规划纲要，按规定提请审查。其中，组织编制直辖市、省会城市、国务院指定市的城市总体规划的，应当报请国务院建设主管部门组织审查；组织编制其他市的城市总体规划的，应当报请省、自治区建设主管部门组织审查。
（三）依据国务院建设主管部门或者省、自治区建设主管部门提出的审查意见，组织编制城市总体规划成果，按法定程序报请审查和批准。
第十四条在城市总体规划的编制中，对于涉及资源与环境保护、区域统筹与城乡统筹、城市发展目标与空间布局、城市历史文化遗产保护等重大专题，应当在城市人民政府组织下，由相关领域的专家领衔进行研究。
第十五条在城市总体规划的编制中，应当在城市人民政府组织下，充分吸取政府有关部门和军事机关的意见。对于政府有关部门和军事机关提出意见的采纳结果，应当作为城市总体规划报送审批材料的专题组成部分。组织编制城市详细规划，应当充分听取政府有关部门的意见，保证有关专业规划的空间落实。
第十六条在城市总体规划报送审批前，城市人民政府应当依法采取有效措施，充分征求社会公众的意见。在城市详细规划的编制中，应当采取公示、征询等方式，充分听取规划涉及的单位、公众的意见。对有关意见采纳结果应当公布。
第十七条城市总体规划调整，应当按规定向规划审批机关提出调整报告，经认定后依照法律规定组织调整。城市详细规划调整，应当取得规划批准机关的同意。规划调整方案，应当向社会公开，听取有关单位和公众的意见，并将有关意见的采纳结果公示。
第三章城市规划编制要求
第十八条编制城市规划，要妥善处理城乡关系，引导城镇化健康发展，体现布局合理、资源节约、环境友好的原则，保护自然与文化资源、体现城市特色，考虑城市安全和国防建设需要。
第十九条编制城市规划，对涉及城市发展长期保障的资源利用和环境保护、区域协调发展、风景名胜资源管理、自然与文化遗产保护、公共安全和公众利益等方面的内容，应当确定为必须严格执行的强制性内容。
第二十条城市总体规划包括市域城镇体系规划和中心城区规划。
编制城市总体规划，应当先组织编制总体规划纲要，研究确定总体规划中的重大问题，作为编制规划成果的依据。
第二十一条编制城市总体规划，应当以全国城镇体系规划、省域城镇体系规划以及其它上层次法定规划为依据，从区域经济社会发展的角度研究城市定位和发展战略，按照人口与产业、就业岗位的协调发展要求，控制人口规模、提高人口素质，按照有效配置公共资源、改善人居环境的要求，充分发挥中心城市的区域辐射和带动作用，合理确定城乡空间布局，促进区域经济社会全面、协调和可持续发展。
第二十二条编制城市近期建设规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划，明确近期内实施城市总体规划的重点和发展时序，确定城市近期发展方向、规模、空间布局、重要基础设施和公共服务设施选址安排，提出自然遗产与历史文化遗产的保护、城市生态环境建设与治理的措施。
第二十三条编制城市分区规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划，对城市土地利用、人口分布和公共服务设施、基础设施的配置做出进一步的安排，对控制性详细规划的编制提出指导性要求。
第二十四条编制城市控制性详细规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划，考虑相关专项规划的要求，对具体地块的土地利用和建设提出控制指标，作为建设主管部门（城乡规划主管部门）作出建设项目规划许可的依据。编制城市修建性详细规划，应当依据已经依法批准的控制性详细规划，对所在地块的建设提出具体的安排和设计。
第二十五条历史文化名城的城市总体规划，应当包括专门的历史文化名城保护规划。历史文化街区应当编制专门的保护性详细规划。
第二十六条城市规划成果的表达应当清晰、规范，成果文件、图件与中说明、专题研究、分析图纸等表达应有区分。城市规划成果文件应当以书面和电子文件两种方式表达。
第二十七条城市规划编制单位应当严格依据法律、法规的规定编制城市规划，提交的规划成果应当符合本办法和国家有关标准。
第四章城市规划编制内容
第一节城市总体规划
第二十八条城市总体规划的期限一般为二十年，同时可以对城市远景发展的空间布局提出设想。确定城市总体规划具体期限，应当符合国家有关政策的要求。
第二十九条总体规划纲要应当包括下列内容：
（一）市域城镇体系规划纲要，内容包括：提出市域城乡统筹发展战略；确定生态环境、土地和水资源、能源、自然和历史文化遗产保护等方面的综合目标和保护要求，提出空间管制原则；预测市域总人口及城镇化水平，确定各城镇人口规模、职能分工、空间布局方案和建设标准；原则确定市域交通发展策略。
（二）提出城市规划区范围。
（三）分析城市职能、提出城市性质和发展目标。
（四）提出禁建区、限建区、适建区范围。
（五）预测城市人口规模。
（六）研究中心城区空间增长边界，提出建设用地规模和建设用地范围；
（七）提出交通发展战略及主要对外交通设施布局原则。
（八）提出重大基础设施和公共服务设施的发展目标。
（九）提出建立综合防灾体系的原则和建设方针。
第三十条市域城镇体系规划应当包括下列内容：
（一）提出市域城乡统筹的发展战略。其中位于人口、经济、建设高度聚集的城镇密集地区的中心城市，应当根据需要，提出与相邻行政区域在空间发展布局、重大基础设施和公共服务设施建设、生态环境保护、城乡统筹发展等方面进行协调的建议。
（二）确定生态环境、土地和水资源、能源、自然和历史文化遗产等方面的保护与利用的综合目标和要求，提出空间管制原则和措施。
（三）预测市域总人口及城镇化水平，确定各城镇人口规模、职能分工、空间布局和建设标准。
（四）提出重点城镇的发展定位、用地规模和建设用地控制范围。
（五）确定市域交通发展策略；原则确定市域交通、通讯、能源、供水、排水、防洪、垃圾处理等重大基础设施，重要社会服务设施，危险品生产储存设施的布局。
（六）根据城市建设、发展和资源管理的需要划定城市规划区。城市规划区的范围应当位于城市的行政管辖范围内。
（七）提出实施规划的措施和有关建议。
第三十一条中心城区规划应当包括下列内容：
（一）分析确定城市性质、职能和发展目标。
（二）预测城市人口规模。
（三）划定禁建区、限建区、适建区和已建区，并制定空间管制措施。
（四）确定村镇发展与控制的原则和措施；确定需要发展、限制发展和不再保留的村庄，提出村镇建设控制标准。
（五）安排建设用地、农业用地、生态用地和其它用地。
（六）研究中心城区空间增长边界，确定建设用地规模，划定建设用地范围。
（七）确定建设用地的空间布局，提出土地使用强度管制区划和相应的控制指标（建筑密度、建筑高度、容积率、人口容量等）。
（八）确定市级和区级中心的位置和规模，提出主要的公共服务设施的布局。
（九）确定交通发展战略和城市公共交通的总体布局，落实公交优先政策，确定主要对外交通设施和主要道路交通设施布局。
（十）确定绿地系统的发展目标及总体布局，划定各种功能绿地的保护范围（绿线），划定河湖水面的保护范围（蓝线），确定岸线使用原则。
（十一）确定历史文化保护及地方传统特色保护的内容和要求，划定历史文化街区、历史建筑保护范围（紫线），确定各级文物保护单位的范围；研究确定特色风貌保护重点区域及保护措施。
（十二）研究住房需求，确定住房政策、建设标准和居住用地布局；重点确定经济适用房、普通商品住房等满足中低收入人群住房需求的居住用地布局及标准。
（十三）确定电信、供水、排水、供电、燃气、供热、环卫发展目标及重大设施总体布局。
（十四）确定生态环境保护与建设目标，提出污染控制与治理措施。
（十五）确定综合防灾与公共安全保障体系，提出防洪、消防、人防、抗震、地质灾害防护等规划原则和建设方针。
（十六）划定旧区范围，确定旧区有机更新的原则和方法，提出改善旧区生产、生活环境的标准和要求。
（十七）提出地下空间开发利用的原则和建设方针。
（十八）确定空间发展时序，提出规划实施步骤、措施和政策建议。
第三十二条城市总体规划的强制性内容包括：
（一）城市规划区范围。
（二）市域内应当控制开发的地域。包括：基本农田保护区，风景名胜区，湿地、水源保护区等生态敏感区，地下矿产资源分布地区。
（三）城市建设用地。包括：规划期限内城市建设用地的发展规模，土地使用强度管制区划和相应的控制指标（建设用地面积、容积率、人口容量等）；城市各类绿地的具体布局；城市地下空间开局。
（四）城市基础设施和公共服务设施。包括：城市干道系统网络、城市轨道交通网络、交通枢纽布局；城市水源地及其保护区范围和其他重大市政基础设施；文化、教育、卫生、体育等方面主要公共服务设施的布局。
（五）城市历史文化遗产保护。包括：历史文化保护的具体控制指标和规定；历史文化街区、历史建筑、重要地下文物埋藏区的具置和界线。
（六）生态环境保护与建设目标，污染控制与治理措施。
（七）城市防灾工程。包括：城市防洪标准、防洪堤走向；城市抗震与消防疏散通道；城市人防设施布局；地质灾害防护规定。
第三十三条总体规划纲要成果包括纲要文本、说明、相应的图纸和研究报告。城市总体规划的成果应当包括规划文本、图纸及（说明、研究报告和基础资料等）。在规划文本中应当明确表述规划的强制性内容。
第三十四条城市总体规划应当明确综合交通、环境保护、商业网点、医疗卫生、绿地系统、河湖水系、历史文化名城保护、地下空间、基础设施、综合防灾等专项规划的原则。编制各类专项规划，应当依据城市总体规划。
第二节城市近期建设规划
第三十五条近期建设规划的期限原则上应当与城市国民经济和社会发展规划的年限一致，并不得违背城市总体规划的强制性内容。近期建设规划到期时，应当依据城市总体规划组织编制新的近期建设规划。
第三十六条近期建设规划的内容应当包括：
（一）确定近期人口和建设用地规模，确定近期建设用地范围和布局。
（二）确定近期交通发展策略，确定主要对外交通设施和主要道路交通设施布局；
（三）确定各项基础设施、公共服务和公益设施的建设规模和选址。
（四）确定近期居住用地安排和布局；
（五）确定历史文化名城、历史文化街区、风景名胜区等的保护措施，城市河湖水系、绿化、环境等保护、整治和建设措施。
（六）确定控制和引导城市近期发展的原则和措施。
第三十七条近期建设规划的成果应当包括规划文本、图纸，以及包括相应说明的。在规划文本中应当明确表达规划的强制性内容。
第三节城市分区规划
第三十八条编制分区规划，应当综合考虑城市总体规划确定的城市布局、片区特征、河流道路等自然和人工界限，结合城市行政区划，划定分区的范围界限。
第三十九条分区规划应当包括下列内容：
（一）确定分区的空间布局、功能分区、土地使用性质和居住人口分布。
（二）确定绿地系统、河湖水面、供电高压线走廊、对外交通设施用地界线和风景名胜区、文物古迹、历史文化街区的保护范围，提出空间形态的保护要求。
（三）确定市、区、居住区级公共服务设施的分布、用地范围和控制原则；
（四）确定主要市政公用设施的位置、控制范围和工程干管的线路位置、管径，进行管线综合。
（五）确定城市干道的红线位置、断面、控制点座标和标高，确定支路的走向、宽度，确定主要交叉口、广场、公交站场、交通枢纽等交通设施的位置和规模，确定轨道交通线路走向及控制范围，确定主要停车场规模与布局。
第四十条分区规划的成果应当包括规划文本、图件，以及包括相应说明的。
第四节详细规划
第四十一条控制性详细规划应当包括下列内容：
（一）确定规划范围内不同性质用地的界线，确定各类用地内适建，不适建或者有条件地允许建设的建筑类型。
（二）确定各地块建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标；确定公共设施配套要求、交通出入口方位、停车泊位、建筑后退红线距离等要求。
（三）提出各地块的建筑体量、体型、色彩等城市设计指导原则；
（四）根据交通需求分析，确定地块出入口位置、停车泊位、公共交通场站用地范围和站点位置、步行交通以及其它交通设施。规定各级道路的红线、断面、交叉口形式及渠化措施、控制点坐标和标高。
（五）根据规划建设容量，确定市政工程管线位置、管径和工程设施的用地界线，进行管线综合。确定地下空间开发利用具体要求。
（六）制定相应的土地使用与建筑管理规定。
第四十二条控制性详细规划确定的各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套规定应当作为强制性内容。
第四十三条修建性详细规划应当包括下列内容：
（一）建设条件分析及综合技术经济论证。
（二）建筑、道路和绿地等的空间布局和景观规划设计，布置总平面图。
（三）对住宅、医院、学校和托幼等建筑进行日照分析。
（四）根据交通影响分析，提出交通组织方案和设计。
（五）市政工程管线规划设计和管线综合。
[中图分类号] TU984 [文献标识码] A [文章编号] 2095-3437（2013）012-0038-03
一、引言
城市总体规划是专业指导委员会确定的核心专业课之一，同时也是我国法定规划中居于核心层面的规划，具有很强的综合性和实践性，在城市规划专业教学体系中处于整体集成和综合检验的地位。由于能够将多门相关专业基础课程的知识融会贯通到该课程的教学中，因此内蒙古工业大学教研组申请《城市总体规划》为精品课程。获批后以该精品课程建设为契机，内蒙古工业大学通过调整课程体系设置、改革教学方法等手段，将区域规划、城市经济运行、行政管理等相关知识融入城市总体规划课程教学中，对课程内容进行整合与构架，实现该课程与前置和后续课程的有效衔接，广泛拓展学生专业知识，对学生基本技能的提高、创新能力和综合素质的培养具有重要作用，有利于更好地实现城市规划专业课程的教学目标。
二、城市规划专业课程设置的基本情况与特征
（一）城市规划专业课程设置的基本情况
内蒙古工业大学的城市规划专业设立于2002年，现行教学体系建立在建筑学大平台之上，课程设置采取2+3的培养模式。城市规划专业一、二年级专业课程设置与建筑学专业的课程设置较为接近，进入三年级之后逐渐开设城市规划专业课程，形成以城市规划原理、城市发展史等理论课和城市规划设计课程为核心的教学体系。其中，城市总体规划开设于第七学期，共108学时，采取真题真作和真题假作的方式，完成一个小城镇的总体规划编制。学生通过现场调研、基础资料搜集整理、分析预测、方案设计、图文表达、方案汇报等学习过程，将前期有关城市规划原理、城市道路与交通、城市地理学、城市社会学和城市经济学等课程的知识应用于规划实践，培养学生熟练运用所学专业理论综合知识进行方案设计的创新能力，激发学生的创新思维，对学生基本技能的提高、创新能力和综合素质的培养具有重要作用。
如表1所示，城市规划理论课程开设时间与教学内容均与规划设计课程相配合，注重与规划设计课程的前期调研环节、基础资料整理分析、规划预测等内容的有效衔接。城市总体规划的前置课程有：城市规划初步、城市规划原理、中外城市发展与规划史、城市道路与交通、城市地理学等，分别开设于1～3年级；与总体规划课程同时开设于第七学期的课程有：城市经济学、城市市政工程规划等；后续课程有控制性详细规划、规划师业务实践和毕业设计等。
（二）城市规划专业课程设置的特点
1.系统性
城市规划课程设置采取“2+3”的培养模式，前两年的课程设置与建筑学专业基本相同，从第五学期开始开设城市规划原理、城市发展史等城市规划专业理论基础课，为后续城市规划设计课程奠定先期理论学习基础；第六学期开始开设规划设计课程，转入城市规划设计学习阶段。这种从“建筑初步”、“城市规划初步”到“建筑设计”再到“规划设计”的课程设置方式，遵循了由小到大、由简单到复杂的规律，符合学生学习知识的基本规律，系统性较强。城市规划专业的学生经过两年多的建筑学专业训练后，具有一定的空间把握和形体塑造能力。三年级下学期开始学习居住小区规划――城市总体规划――控制性详细规划，中间穿插城市设计及景观设计内容，课程设置也是由简及繁的渐进式、系统性教育方式。
2.综合性
内蒙古工业大学城市规划专业课程设置也可以称之为一种“宽口径、厚基础”的培养模式，这种培养模式以复合型人才培养为核心，是基于其建筑学院学科特征和城市规划专业办学特点而产生的具有专业禀赋的一种教学模式。学生在学习城市规划专业知识的同时，还在一定程度上学习建筑学、城市经济学、城市地理学、城市社会学、城市道路交通、城市市政工程等领域的知识。
按照这个培养方案培养出来的学生，具有一定的建筑设计、城市规划设计和景观设计能力，动手能力和综合实践能力较强，毕业生可从事规划设计、规划管理、建筑设计、建筑咨询等工作，就业面较为宽泛。
3.实践性
城乡规划学科是一个实践性较强的学科，城乡规划教育也是围绕实践能力为核心的综合能力的培养，课程设置以专业课为核心，学科基础课和实践教学为辅助，培养学生理论联系实践的能力。
包括总体规划在内的规划设计类课程教学中注重学生实践能力的培养，从课程题目的选择、教学过程安排和作业成果制作，均模拟实际项目运行过程，让学生尽早在实战中融汇专业知识，增长实践技能。
三、总体规划教学方法探索
（一）产学研用相结合的教学方法
城市总体规划与其他学科基础课高度关联，所学相关内容易于在城市总体规划教学中得到综合应用，改善城市总体规划课程教学效果，对于提高城市规划专业教学水平、提升专业影响力、锻炼学生的综合素质具有重要意义。产学研用相结合的教学方法，倡导选择合适题目 “真题真作”或“真题假作”，以学生为主体，变被动式学习为主动性、自主性学习，鼓励学生在学习中发现问题，以问题为导向积极参加专题研究，将学习成果作为实践项目的组成部分，实现课堂教学与社会服务的有效衔接。
真题性题目选择，能够将课堂教学与生产实践、科研活动有机结合，依托实践项目开展理论教学和实践教学，解决相关理论课程相互独立、缺乏实践支撑的问题，学生在生产实践中得到真实的训练，运用多学科相关知识解决城市问题提高了对城市综合性的认识和解决问题的能力，并做到对其他相关课程的有效衔接和专业知识领域的拓展。
教学过程中确立学生在教学活动中的主体地位，变被动学习为主动学习和自主学习，扩大学生的课程参与度，大胆采用案例教学、情景教学、开放式教学和启发式教学等方法，建立师生互动、学生互动、多项交流的教学平台。
城市总体规划教学中，突出实践与研究相结合的教学模式，鼓励学生在规划编制过程中发现问题，养成以问题为导向，运用所学习的相关知识进行专题研究，主动查找文献、解析案例、探索解决方法的良好学习习惯，全面锻炼学生的调查、分析、研究、规划和表达能力。
将教学成果作为实践项目成果的组成部分，鼓励学生参加实践项目，成为实践项目的组织者和设计者。从现场踏勘、基础资料收集整理、现状分析、方案设计、成果汇报等各环节均由学生作为主要完成者，全面锻炼学生的基础调研、方案设计、组织协调和图文表达能力。实践环节的参与大大增强了学生学习的兴趣和对专业特征的认知程度，加深了对城市的理解和对城乡规划学科理论知识的掌握，提高了解决实际问题的能力。
（二）多学科融合的教学方法
城市总体规划涉及城市经济、社会、文化、交通、等许多领域，综合性较强。与此相适应，目前开设的其他学科类课程有城市地理学、城市社会学、城市经济学、城市道路与交通、城市市政工程规划、城市规划管理与法规等课程，作为总体规划课程学习的辅助。课程开设时间与教学内容均与规划设计课程相配合，注重与规划设计课程的前期调研环节、基础资料整理分析、规划预测等内容的关联衔接。
通过《城市地理学》的学习，培养学生宏观区域分析能力，为城市总体规划课程提供区域和城镇体系分析的理论与方法。《城市经济学》课程教学中注重城市经济学基础知识和城市规划分析预测方法的讲授。通过《城市规划管理与法规》课程的学习，学生可以掌握我国城乡规划法规体系和行政管理制度、城市规划管理的内容和方法。通过《城市道路与交通》、《城市市政工程规划》等课程的学习，有助于学生了解总体规划中城市市政方面的知识，并为总规课程的学习提供技术支撑。
通过交叉学科知识的学习，实现专业知识的衔接与拓展，引导学生分析研究城市发展中出现的各类社会现象和城市问题，为城市总体规划阶段《专业调研》中的基础资料收集、整理、分析提供理论支撑及方法，并与《社会综合实践调查研究》等实践环节相配合，让学生了解城市社会、经济、文化等方面的内容，为城市总体规划编制中人口、城市化、经济分析预测等工作提供理论依据和方法论基础。
（三）灵活多样的课堂教学方法
传统的“满堂灌”授课方式难以应对信息化时代对课堂教学方式的冲击，城市规划教学中的理论课程讲授需要具有灵活性和启发性，要引导学生学习相关学科的已有理论成果，关注城市发展中的新问题、新现象，不断开拓思维，培养学生的综合思维能力。在本次精品课程建设中，为达到更加良好的教学效果，内蒙古工业大学对课堂教学方式进行了进一步的思考以及改革。
第一，引入实践案例的教学方式方法。以经典案例评析为依托，讲授城市总体规划编制的基本内容、方法和编制程序，增强学生的学习兴趣，以直观、便于理解的实际案例分析深化理论知识学习。
第二，丰富课堂教学形式，多种教学手段相结合。随着信息传播方式的多样化和便捷化，学生对知识的获取可以通过多种方式获得，传统讲授式的课堂方式很难满足学生获取知识多样化的需求，教师需及时改革教学模式，如利用多媒体教学，可以更直观地通过图片、视频介绍规划案例。
第三，课堂中引用并推荐恰当的阅读书目和资料也是增强学生兴趣的有效方式之一。设置热点问题讨论环节，教师引导并鼓励学生自主完成资料查阅和问题分析，以课堂分组讨论或小论文的形式完成。学生在分析问题时，从社会经济发展、区域地理背景等多个方面深入分析问题的成因，扩宽了知识面、培养了逻辑分析能力，不同学科视角和研究方法对城市要素的分析成为学生完善规划设计构思的基础。
第四，开展专题研究教学。按照城市总体规划教学过程的不同阶段需求，增加有关区域分析、人口、城镇化和产业分析预测、环境生态保护建设等专题讲座，有针对性地指导学生根据城镇实际情况灵活运用分析手段和方法。
（四）注重学生综合能力培养的教学方法
由于城市是一个复杂的系统，规划工作的基本任务是对多重目标模式和多重行为主体利益关系的协调，一个合格的规划师应具有正确的价值观、高度的社会责任感、扎实的基本功和广博的知识，并具备较强的协调沟通能力和持续的规划创新能力，因此城市规划教育中应更加注重综合能力的培养。总体规划教学中，通过现状调查、现场踏勘、资料分析、方案讨论、成果制作等途径，有利于学生综合能力的培养。
首先，城市总体规划综合性较强，教学中将多学科知识贯穿其中，引导学生熟悉现状、认真进行现场踏勘、方案构思和多方案比较，培养学生的专业基本功和知识获取能力。工作中不断更新观念，迅速吸收新知识，获得新信息，冲破传统物质空间形态规划的束缚，从城乡的空间布局、经济功能、生态环境、社区结构、文化氛围、可持续发展等多方面促进城乡统筹发展。
其次，应具有较强的协调沟通能力。一个好的规划一定是设计团队集体创作的成果，创作过程中经常要协调各种关系，因此协调沟通能力成为规划师必须具备的基本素质。城市总体规划课程中，应通过各教学环节培养学生的综合沟通、团队协作能力。
再次，具有较强的表达能力。总体规划主要是培养学生的语言表达能力和图文表达能力。教学过程中，现状调查、初步方案构思和最后方案都要求学生汇报，汇报过程锻炼了学生的语言组织能力，准确、熟练地表达出规划意图。由于总规编制中的文本和说明书撰写要求较高，这也锻炼了学生的文字处理能力；而草图和最终成果制作，也锻炼了学生的图文处理能力和表达能力。
四、结语
城市总体规划是综合性极强的课程，在城市规划专业教学体系中处于整体集成和综合检验的地位。借助城市总体规划精品课程建设的契机，通过课程体系的完善、教学方法的改革，及时转变教学思路，将地理学、社会学、经济学等社会经济类课程与城市总体规划课程实现更好的衔接，采用灵活多样的教学方法，可以进一步拓展学生的知识领域，注重学生综合能力的培养，做到产、学、研、用相结合，增强城市规划的专业特色。
[ 参 考 文 献 ]
[1] 杨光杰.城市规划设计类课程教学改革的研究与探索[J].规划师，2011，10（27）：111-114.
[2] 顾凤霞.城市总体规划课程教学方法探讨[J].高等建筑教育，2010，19（4）：59-62.
中图分类号：TU984 文献标识码：A文章编号：
我国现阶段中小城市总体规划评估公众参与背景及现状
1.1、中小城市总体规划评估实施背景
2008年1月1日《中华人民共和国城乡规划法》（后文简称“城乡规划法”）正式实施。该法是我国关于城乡规划建设与管理的基本法律，是各省市编制城乡规划建设与管理法规、条例的基础法律文件，其中城乡规划法第四十六条和第四十七条中，对城市总体规划的实施评估提出了相应的要求，这是我国第一次把规划评估纳入到国家的法规体系中。
2006年4月1日《城市规划编制办法》（后文简称“编制办法”）开始实施，其第十二条要求城市总体规划修编前应对现行城市总体规划以及各专项规划的实施情况进行总结，对基础设施的支撑能力和建设条件作出评价。编制办法所要求的总体规划实施总结，是作为总体规划修编的前提条件。
2009年4月16日《城市总体规划实施评估办法（试行）》（后文简称“评估办法”）开始实施。评估办法中明确了实施评估的组织主体，评估第三方单位，评估期限，评估主要内容、评估成果组成及评估的公开公示等内容。
1.2、中小城市总体规划实施评估中公众参与现状
我国城市总体规划实施评估中公众参与度一直处于较低水平，相对于大城市在评估的透明度、规划宣传、公众的规划认知度等，中小城市总体规划实施评估中的公众参与度低得更是令人难以想象。
虽然评估办法已经把征求和采纳公众意见作为总体规划实施评估的重要组成部分，但我国现阶段中小城市总体规划评估中大部分城市做的都不到位，公众参与度较低。在实际过程中公众得到更多的是知情权而不是参与权。公众参与度较低的原因主要有以下几个方面：
公众缺乏参与意识：部分公众因为缺乏对规划的了解，所以从思想上就没有参与的意识；
公众参与方式的不普及：有些公众有参与评估的愿望，但往往又缺乏必要的保障和途径；
参与评估机制的不健全：有些公众虽然参与了，但往往意见得不到重视，导致对实施评估中的公众参与产生的抵触情绪。
这些现象都折射出我国公众参与机制的不完善，总体规划实施评估还是以服务政府为主，没有完全做到为民服务。
国外公众参与制度研究
国外规划中的公众参与机制相对于我国规划的公众参与机制更加完善。欧洲的规划体系有别于我国的规划体系，其公众参与的法律保障、参与内容、参与形式、参与阶段等有别于我国，在有些方面是值得学习借鉴的。
2.1德国城市更新中公众参与制度研究
德国把公众参与纳入到国家的法规中来，从法律上给予保障。
德国公众参与分为两个阶段：初始公众参与阶段和正式公众参与阶段。
德国在城市的大规模更新中,变化是翻天覆地的。 即使是在一些小规模城市改造项目中, 也会对居民的居住和工作条件产生冲击, 而公众参与在这种情况下发挥了重要的协调作用。德国的经验证明, 城镇更新的成功很大程度上依赖于相关业主、租户、租约持有者、居民和当地商业社区的愿望。德国《建设法典》充分考虑到了这一点, 为有关各方深入细致的参与规划和表达意见提供了依据, 并且要求城镇更新采取社区公众能够接受的适当形式。
2.2英国公众参与制度研究
英国的公众参与是渗透到规划的每一个环节，从各个方面都体现出对公众参与制度的重视。
英国公众参与分为三个层次：区域规划中的公众参与、地方规划中的公众参与和规划实施中的规划参与。地方规划是与公众联系最为紧密、对公众利益影响最大的规划，也是规划体系中公众参与最为细致的阶段。在地方规划文件的准备过程中，要经历信息收集阶段、倾向性方案、修订后规划文件、独立审核、约束性报告五个阶段，在每个阶段中，公众都可针对相应的内容提出意见，以保护个人利益。
中小城市总体规划实施评估中的公众参与机制研究
相对于大城市的城市规划管理制度的完善来说，中小城市的总体规划实施评估中的公众参与更加困难。如何更好的发展我国中小城市总体规划实施评估中的公众参与，是我国未来城市规划提升可实施力的重要因素之一。
本文主要从中小城市总体规划实施评估中的公众参与的法律地位、参与阶段、参与方法及公众意见处理上等几个方面进行讨论研究。
3.1、中小城市总体规划实施评估中的公众参与地位研究
现阶段，我国中小城市总体规划实施评估中的公众参与处于一个较低的位置，很多城市的公众参与都流于形式，缺乏强制力保障。即使在城乡规划法中已经明确了公众参与的地位，但实施起来仍有较大的难度。如何让公众参与真正的落到实处，是当前城市管理者、规划者需要思考的问题。
3.1.1立法保障
在城乡规划法的基础上，把公众参与的内容、形式做进一步细化，明确群众意见征集及修改作为评估报告的重要组成部分，明确其法律地位。在专家评审会之前，应当增加群众评议阶段，汇总群众评议意见，使之成为总体规划实施评估的必要环节。
3.1.2法定成果
在评估办法中已经把群众评议或群众意见反馈作为总体规划实施评估报告的附件之一，一起呈报上级主管部门。未避免出现不能真正反应公众的关注焦点缺乏普遍性的群众评议，应把原始的公众调研问卷和带有群众签字的意见封存备查，评议通过科学的分析方法得出结论呈报到上级主管部门备案。
群众评议的作用应与专家评审意见具有同等地位。总体规划实施评估的主报告中应按群众评议内容结论进行调整，并出具相应的调整说明。
3.2、中小城市总体规划实施评估中的公众参与阶段研究
3.2.1、实施评估前期参与
中小城市规实施评估是检验总体规划对建设的指导力研究，也是对总体规划合理性的评估，只有真正以公众利益为出发点的规划才能真正的落实下去。总体规划实施评估前期的公众参与更多的研究公众关注的热点问题，以及这些问题落实的好坏，所以实施评估前期中的评估方法、评估因子选择和研究都需要公众的参与。公众作为社会的组成部分，每个人的关注点往往有所不同，只有把那些热点的问题因子提取出来，才能真正体现总体规划实施评估的价值。
3.2.2、实施评估中期参与
实施评估中期中的公众参与是对评估过程的监督。总体规划实施评估中期参与主要体现在评估因子的状态分析和评估因子的权重分析，监督因子权重的赋值代表性。城市建设是一个动态的规划过程，所以评估因子的状态的确定就成为了评估准确与否的关键。评估因子状态分为静态和动态两种，评估因子静态分析较为容易得出准确结论；评估因子的动态分析就需要对其完成后的静态进行准确的推断，防止误差对评估结论的影响。
3.2.3、实施评估后期参与
实施评估后期中的公众参与是评估结果的认同度，是对成果内容的知情权，以此来保护公众的利益。
3.3、中小城市总体规划实施评估中的公众参与方法研究
Abstract: city planning is a public policy, public policy with the control function and guiding function. The main role in the city overall planning, control and guide is the most main function. This paper focuses on the control function and guiding function of overall city planning, combined with the overall planning of city, the city overall planning mandatory elements and lead content optimization definition.
Keywords:city planning; regulation function; guiding function; mandatory; Guide
中图分类号：TU984文献标识码：A 文章编号：
1内容界定
总体规划编制内容具有重要的宏观调控作用，因此应该着重研究政府在公共服务设施规划和相关政策制定方面的宏观引导作用，并且突出基础设施配置作用，对城市建设行为提出环境保护的限制条件，从而保证总体规划对城市重大决策的参谋作用和对重大建设项目的引导作用。
2006年颁布实施的《城市规划编制办法》明确规定：编制城市总体规划，应当以全国城镇体系规划、省域城镇体系规划以及其它上层次法定规划为依据，从区域经济社会发展的角度研究城市定位和发展战略，按照人口与产业、就业岗位的协调发展要求，控制人口规模、提高人口素质，按照有效配置公共资源、改善人居环境的要求，充分发挥中心城市的区域辐射和带动作用，合理确定城乡空间布局，促进区域经济社会全面、协调和可持续发展。
《城市规划编制办法》第三十条和第三十一条分别列出了市域城镇体系和和中心城区的具体内容，同时把城市规划区范围、市域内应当控制开发的地域、城市建设用地、城市基础设施和公共服务设施、城市历史文化遗产保护、城市防灾工程、城市抗震与消防疏散通道、城市人防设施布局、地质灾害防护规定等列为城市总体规划的强制性内容。
由此可见，城市规划编制内容要求突出强调了总体规划编制的公共政策性。
2 体现管制功能的强制性内容界定
公共政策管制所体现的是对社会中的个人和集团的行为施加控制，政府制定能源保护、环境保护、计划生育、交通安全、财产保护、义务教育等方面的政策。作为公共政策，总体规划有其自己的内涵，其管制功能主要对城市建设行为进行控制，确保各项建设活动与城市发展目标保持一致，同时对违法建设行为进行监督检查。因此总体规划不仅包括对所属专项专业规划的指导和管制，而且也包括对总体规划目标完成情况和如何完成的管理、限制和引导，在此方面，强制性内容充分体现了总体规划的管制功能。
2.1强制性内容内涵
在总体规划中确定的强制性内容有：（1）城市规划区范围。（2）市域内应当控制开发的地域，包括：基本农田保护区，风景名胜区，湿地、水源保护区等生态敏感区，地下矿产资源分布地区。（3）城市建设用地，包括：规划期限内城市建设用地的发展规模，土地使用强度管制区划和相应的控制指标（建设用地面积、容积率、人口容量等）；城市各类绿地的具体布局；城市地下空间开局。（4）城市基础设施和公共服务设施。包括：城市干道系统网络、城市轨道交通网络、交通枢纽布局；城市水源地及其保护区范围和其他重大市政基础设施；文化、教育、卫生、体育等方面主要公共服务设施的布局。（5）城市历史文化遗产保护。包括：历史文化保护的具体控制指标和规定；历史文化街区、历史建筑、重要地下文物埋藏区的具置和界线。（6）生态环境保护与建设目标，污染控制与治理措施。（7）城市防灾工程。包括：城市防洪标准、防洪堤走向；城市抗震与消防疏散通道；城市人防设施布局；地质灾害防护规定。
2.2强制性内容分类
根据实际操作需要，可以将强制性内容分为3类：具有可操作性的内容、不具可操作性的内容和缺少技术标准的内容，如表1所示。
表1 对强制性内容按照实际操作进行的分类
城市规划区范围。市域内应当控制开发的地域，包括：基本农田保护区，风景名胜区，湿地、水源保护区等生态敏感区，地下矿产资源分布地区。城市建设用地，包括：规划期限内城市建设用地的发展规模，城市地下空间开局。城市基础设施和公共服务设施。包括：交通枢纽布局；城市水源地及其保护区范围和其他重大市政基础设施；文化、教育、卫生、体育等方面主要公共服务设施的布局。城市历史文化遗产保护。包括：历史文化街区、历史建筑、重要地下文物埋藏区的具置和界线。
不具可操作性内容
城市建设用地中土地使用强度管制相应的控制指标（建设用地面积、容积率、人口容量等），城市各类绿地的具体布局；城市基础设施和公共服务设施中城市干道系统网络、城市轨道交通网络；城市历史文化遗产保护中历史文化保护的具体控制指标和规定。
缺少技术标准内容
生态环境保护与建设目标，污染控制与治理措施；城市防灾工程。包括：城市防洪标准、防洪堤走向；城市抗震与消防疏散通道；城市人防设施布局；地质灾害防护规定。
2.3强制性内容界定
目前城市总体规划的内容比较庞杂，涉及到社会经济与环境的各个方面。由于影响现代城市建设和土地开发活动的外界因素相当繁多，准确预测局部土地使用情况是没有必要的。根据以上分析，可以对强制性内容进行优化界定：总体规划中强制性内容应该是具有可操作性的内容（见表1中第一项）。
3体现导向功能的引导性内容界定
公共政策具有科学性导向功能，城市总体规划的导向功能使规划预测性明显加强，因此具有很强的规划实施可行性。作为城市总体规划的导向功能实际上就是规划的指导作用，导向性内容是指对宏观形势具有指导性、对社会发展具有影响深远的内容。在实施过程中导向功能的某些方面还有待加强甚至需要补充，而有的地方需要弱化处理。
3.1导向功能中有待强化的方面
城市规划中导向功能的战略性直接影响着规划体系的完善，所以对总体规划的部分导向性内容应该重点强调，其中包括市域空间布局规划、核心城市圈规划、市域管制规划、城市用地布局规划、市域城镇以及生态环境保护规划。同时要与相应总体发展规划相衔接，并对自身重点和难点问题进行探讨，可以考虑通过立法手段和加强审议程序来保持其科学性和战略性。
3.2导向功能中需弱化的方面
对城市总体规划导向功能的诠释是每项规划都有各自的重点任务和主要目标。因此导向功能要求我们不能把规划中一些专项专业问题进行过细规定，应该强调重点，发挥其指导性和战略性。需要弱化的城市总体规划内容包括一些对经济文化影响小的规划，包括：景观风貌规划、停车设施规划、电信工程规划等。它的具体实施任务应该由各专项规划来完成，其实施进展情况需要公众的监督、法律的约束以及有关单位的自律。
3.3导向功能中需去掉的方面
