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第二章 管辖
第三章 回避
第四章 证据
第五章 期间与送达
第六章 简易程序
第七章 调查取证
第一节 一般规定
第二节 受案
第三节 询问
第四节 勘验、检查
第五节 鉴定
第六节 辨认
第七节 证据保全
第八章 听证程序
第一节 一般规定
第二节 听证人员和听证参加人
第三节 听证的告知、申请和受理
第四节 听证的举行
第九章 行政处理决定
第一节 行政处罚的适用
第二节 行政处理的决定
第十章 治安调解
第十一章 涉案财物的管理和处理
第十二章 执行
第一节 一般规定
第二节 罚款的执行
第三节 行政拘留的执行
第四节 其他处理决定的执行
第十三章 涉外行政案件的办理
第十四章 案件终结
第十五章 附则
第一章 总 则
第一条 为了规范公安机关办理行政案件程序,保障公安机关在办理行政案件中正确履行职责,保护公民、法人和其他组织的合法权益,根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》等有关法律、行政法规,制定本规定。
第二条 本规定所称行政案件,是指公安机关依照法律、法规和规章的规定对违法行为人决定行政处罚以及强制隔离戒毒、收容教育等处理措施的案件。
本规定所称公安机关,是指县级以上公安机关、公安派出所、依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门以及出入境边防检查站。
第三条 办理行政案件应当以事实为根据,以法律为准绳。
第四条 办理行政案件应当遵循合法、公正、公开、及时的原则,尊重和保障人权,保护公民的人格尊严。
第五条 办理行政案件应当坚持教育与处罚相结合的原则,教育公民、法人和其他组织自觉守法。
第六条 办理未成年人的行政案件,应当根据未成年人的身心特点,保障其合法权益。
第七条 办理行政案件,在少数民族聚居或者多民族共同居住的地区,应当使用当地通用的语言进行询问。对不通晓当地通用语言文字的当事人,应当为他们提供翻译。
第八条 公安机关人民警察在办案中玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权、索取或者收受他人财物的,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第二章 管 辖
第九条 行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的,可以由违法行为人居住地公安机关管辖,但是涉及、、赌博、的案件除外。
移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件,违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据,并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。
第十条 几个公安机关都有权管辖的行政案件,由最初受理的公安机关管辖。必要时,可以由主要违法行为地公安机关管辖。
第十一条 对管辖权发生争议的,报请共同的上级公安机关指定管辖。
对于重大、复杂的案件,上级公安机关可以直接办理或者指定管辖。
上级公安机关直接办理或者指定管辖的,应当书面通知被指定管辖的公安机关和其他有关的公安机关。
原受理案件的公安机关自收到上级公安机关书面通知之日起不再行使管辖权,并立即将案卷材料移送被指定管辖的公安机关或者办理的上级公安机关,及时书面通知当事人。
第十二条 铁路公安机关管辖列车上,火车站工作区域内,铁路系统的机关、厂、段、所、队等单位内发生的行政案件,以及在铁路线上放置障碍物或者损毁、移动铁路设施等可能影响铁路运输安全、盗窃铁路设施的行政案件。
交通公安机关管辖港航管理机构管理的轮船上、港口、码头工作区域内和港航系统的机关、厂、所、队等单位内发生的行政案件。
民航公安机关管辖民航管理机构管理的机场工作区域以及民航系统的机关、厂、所、队等单位内和民航飞机上发生的行政案件。
国有林区的森林公安机关管辖林区内发生的行政案件。
海关缉私机构管辖阻碍海关缉私警察依法执行职务的治安案件。
第十三条 公安机关和军队互涉公安行政案件的管辖分工由公安部和中国总政治部另行规定。
第三章 回 避
第十四条 公安机关负责人、办案人民警察有下列情形之一的,应当自行提出回避申请,案件当事人及其法定人有权要求他们回避:
(一)是本案的当事人或者当事人近亲属的;
(二)本人或者其近亲属与本案有利害关系的;
(三)与本案当事人有其他关系,可能影响案件公正处理的。
第十五条 公安机关负责人、办案人民警察提出回避申请的,应当说明理由。
第十六条 办案人民警察的回避,由其所属的公安机关决定;公安机关负责人的回避,由上一级公安机关决定。
第十七条 当事人及其法定人要求公安机关负责人、办案人民警察回避的,应当提出申请,并说明理由。口头提出申请的,公安机关应当记录在案。
第十八条 对当事人及其法定人提出的回避申请,公安机关应当在收到申请之日起二日内作出决定并通知申请人。
第十九条 公安机关负责人、办案人民警察具有应当回避的情形之一,本人没有申请回避,当事人及其法定人也没有申请其回避的,有权决定其回避的公安机关可以指令其回避。
第二十条 在行政案件调查过程中,鉴定人和翻译人员需要回避的,适用本章的规定。
鉴定人、翻译人员的回避,由指派或者聘请的公安机关决定。
第二十一条 在公安机关作出回避决定前,办案人民警察不得停止对行政案件的调查。
作出回避决定后,公安机关负责人、办案人民警察不得再参与该行政案件的调查和审核、审批工作。
第二十二条 被决定回避的公安机关负责人、办案人民警察、鉴定人和翻译人员,在回避决定作出前所进行的与案件有关的活动是否有效,由作出回避决定的公安机关根据案件情况决定。
第四章 证 据
第二十三条 可以用于证明案件事实的材料,都是证据。公安机关办理行政案件的证据包括:
(一)物证;
(二)书证;
(三)被侵害人陈述和其他证人证言;
(四)违法嫌疑人的陈述和申辩;
(五)鉴定意见;
(六)勘验、检查、辨认笔录,现场笔录;
(七)视听资料、电子数据。
简易程序是基层人民法院审理简单民事案件或者某些简单轻微刑事案件所适用的较普通程序简便易行的一种审判程序。其意义在于能够极大地方便当事人诉讼和人民法院审判案件，提高法院办案效率，减轻当事人讼累。
民事诉讼中，简易程序与普通程序相比，有如下特点：一是起诉方式简便。原告可以口头起诉，不附加任何条件和限制，而普通程序中，原告只有在书写诉状确有困难时，才允许口头起诉；二是受理程序简便。双方当事人可以同时到基层人民法院或者它的派出法庭，请求解决纠纷，审判人员认为符合起诉条件的可以当即受理，而按普通程序的规定，法院接到原告的诉状后，有7日的立案审查期；三是传唤当事人、证人的方式简便。可以用电话、口头、托人捎信等灵活方式传唤或通知，也不受在开庭3日前通知当事人和其他诉讼参与人的时间限制；四是实行独任制，即由审判员一人独任审理案件，而不必由审判员或审判员和陪审员组成合议庭进行；五是审理程序简便。如对案件可以随到随审，不一定要开庭公告，对法庭调查、法庭辩论两大步骤不必严格划分，也不受先后顺序的限制；六是审结期限较短，应在立案之日起3个月内审结，而普通程序则为6个月。
二、在行政诉讼中设置简易程序的可行性
1、行政案件自身的特点，使简易程序的设置可行
行政案件虽然错综复杂，但也有难易、繁简之分，如一律适用普通程序，通过烦琐严密的诉讼程序来查明案件事实，有时实属多余。民事、刑事案件可以区分难易、繁简情况而分别适用不同的程序来审理，显然行政案件也可以照之行事，这也符合矛盾的特殊性原理，即具体问题具体分析具体处理。
2、设置简易程序是司法实践的要求
行政案件一律适用普通程序审理，在有些时候，拖延了诉讼，造成了人、财、物力的浪费，使当事人对冗长的审判程序感到厌倦，审判人员也感觉是个累赘，都希望对一些简单的行政案件能适用简便易行的程序迅速进行处理。因此，在行政诉讼中设置简易程序也是司法实践的要求。
3、简易程序是我国人民司法工作的优良传统和成功经验的总结
早在时期创立的“马锡五审判方式”，就以诉讼程序简单方便而深受广大群众的欢迎，在以后各个时期的司法实践中，我国不断发展和完善了简便易行的诉讼程序制度，并且在民事、刑事诉讼中正式作出了规定。实践证明，这一规定完全符合我国司法实际，取得了很好的效果。行政诉讼虽然有其自身独特的特点，但与民事、刑事诉讼也有许多共同之处，最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九十七条就明确规定“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定”。因此，在行政诉讼中设置简易程序，也应当是可行的，行政诉讼也应当继承和发扬尽量适用简便易行的诉讼程序解决纠纷这一优良传统和作法。
4、简易程序是追求公正与效率的必然要求
公正与效率是人民法院审判工作永恒的主题。自《行政诉讼法》颁布实施以来，起诉到法院的行政案件逐年增多，而行政司法资源却相对有限，无法与行政案件数量的递增速度同步。在这种情况下，要进一步提高审判工作效率，就必须从诉讼经济的角度出发，运用程序分流原理，针对不同类型案件，创设不同的诉讼程序。而简易程序通过对审判组织、审判准备工作、庭审程序等方面的简化，使整个案件的处理所耗费的时间、人力、物力大为减少，从而在整体上能够提高司法效率。在追求司法公正方面，简易程序虽然是一个独立的审判程序，但它对于普通程序有扶助的功能，它可以使有限的司法资源更多的用于普通程序审理案件，有助于普通程序所追求的程序公正目标的实现。同时，简易程序本身也包含了公正价值，可以说，无论是哪一方当事人均有希望尽快从诉讼中解脱出来及早获得正义、公正的基本需求，“迟来的正义为非正义”，而简易程序恰恰通过对审理程序、审理期限的缩短，使案件得以及时处理，满足了当事人的这一需求。因此，简易程序能够使效率与公正这两大司法价值目标得到较好的平衡和兼顾。
三、行政诉讼中简易程序的设置
鉴于行政案件在性质上与民事、刑事案件有所差别，在行政诉讼中设置简易程序时应与民事、刑事诉讼中的简易程序有所不同，以适应行政案件自身的特点。一是在起诉方式上，应要求原告提出书面诉状，只有在书写书面诉状确有困难时，才可以口头起诉，由审判人员或书记员制作笔录，并由原告签名或盖章；二是在受理方式上，如果经审判人员或有关立案庭室承办立案人员审查，认为符合起诉条件的，可以当即受理，而不必组成合议庭进行审查；三是在传唤当事人、通知证人或有关人员时，可以采用电话、口头、捎信、广播电视等方式进行传唤、通知，即不必采取书面形式，也可以不受普通程序中有关时间的限制；四是在举证期限方面，可以不受有关法律、司法解释关于举证期限规定的限制（当然只能少于规定期限）；五是在审理程序方面，可以不必在开庭3日前公告，可以不严格区分庭审调查、庭审辩论两大步骤，也不分先后顺序，可以同步进行；六是实行审判员一人独任审判制，而不必组成合议庭进行；七是可以相应缩短案件审结期限，规定在立案之日起一个月内审结。
四、适用简易程序审理案件的范围
设置行政诉讼简易程序，目的是为了提高审判工作效率，减少当事人讼累，但又不能滥用，笔者认为下列案件可考虑适用简易程序审理，如在审理过程中发现案情复杂，需要转为普通程序审理的，可以转为普通程序，由合议庭进行审理。
1、行政机关适用简易程序（行政程序）作出具体行政行为的案件。
2、行政机关处以罚款，其数额不大或未达到听证标准的案件。
3、行政机关征收规费数额不大或未达到听证标准的案件。
4、行政机关不作为的案件。
一、非诉行政案件执行的特点
非诉行政案件的执行具有以下特点：
1、执行机关是人民法院，而非行政机关。虽然非诉行政案件的执行对象是具体行政行为，执行申请人也为行政机关，但非诉行政案件强制执行权的享有者不是行政机关，而是人民法院。
2、执行根据应该是行政机关作出的具体行政行为，该具体行政行为没有进入行政诉讼，没有经过人民法院的裁判，而且已经发生法律效力。
3、执行申请人是行政机关或行政裁定确定的权利人。被执行人只能是公民、法人或者其他组织。非诉行政案件强制执行的是行政机关所作的具体行政行为，该具体行政行为是行政机关行使行政职权的体现，具体行政行为所确定的义务能否履行，直接关系到行政机关的职权是否和以实现。因而，在通常情况下，非诉行政案件的执行申请人应为行政机关。作为行命名行政职权的行政机关不能成为被执行人，而具体行政行为所确定的义务人即公民、法人或者其他组织一般只能成为被执行人，不能成为执行申请人。
不过在特殊情况下，非诉行政案件的执行申请人也可以是生效具体行政行为所确定的权利人或者其继承人、权利承受人。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第90条规定：行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议作出裁决后，当事人在法定期限内不又不履行，作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的，生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人在90日内可以申请人民法院强制执行。享有权利的公民、法人或者其他组织申请人民法院强制执行具体行政行为，参照行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为的规定。
4、执行的前提是公民、法人或者其他组织在法定期限内，既不提起行政诉讼，又不履行具体行政行为所确定的义务。
根据《行政诉讼法》第66条的规定，行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为必须同时具备两个条件：（1）公民、法人或者其他组织在法定期间内没有对该具体行政行为提起行政诉讼。（2）公民、法人或者其他组织拒不履行该具体行政行为所确定的义务。只有这两个条件同时具备，人民法院才能强制执行行政机关作出的具体行政行为。如果公民、法人或者其他组织已经向人民法院提出了行政诉讼，法院已经受理，即使其没有履行该具体行政行为所确定的义务，行政机关也不能向人民法院申请强制执行该具体行政行为。所以，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第94条规定：在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行，但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补损失的，人民法院可以先予执行。后者申请强制执行的，应当提供相应的财产担保。
二、非诉行政案件执行的适用范围
根据《行政诉讼法》的规定，非诉行政案件执行的范围是：凡行政机关对具体行政行为没有强制执行权，以及行政机关和人民法院对具体行政行为皆享有强制执行权时，行政机关都可以申请人民法院强制执行该具体行政行为。
第一,行政诉讼的判决解决的是行政案件的实体问题,而行政诉讼的裁定解决的是行政案件审理过程或者是案件执行过程中的程序问题;
第二,行政诉讼的判决一般是在行政案件审理的最后阶段作出的,而行政诉讼的裁定在行政诉讼的任何阶段都可能作出。通常一个法院在一个审理程序中只能作出一个判决,而人民法院在一个审理程序可能作出多个裁定;
非诉行政案件指行政机关或行政机关具体行政行为确定的权利人，向人民法院申请执行公民、法人和其他组织在法定期间不提起诉讼又不履行的具体行政行为的案件。人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》有关规定受理的非诉行政案件，因在执行程序上缺乏明确、详细的规定，可以参照的《中华人民共和国民事诉讼法》的规定又解决不了非诉行政案件的审查问题。本人结合自己所学法律专业，联系自己在法院行政审判庭的工作实际，从非诉行政案件的概念入手，浅谈了非行政案件执行程序中的立案、审查、强制执行及结案方式。并建议在非诉行政案件审查程序中推行司法听证制度，从而进一步完善非诉行政案件执行程序。
关键词：非诉行政案件；
执行程序；
司法听证制度。
行政审判的任务是依法保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。以提起行政案件的主体和要达到的目的为标准来区分行政案件，可以将人民法院受理的的行政案件划分为行政诉讼案件和非诉行政案件。从目前行政审判受理的案件情况来看，人民法院受理的非诉行政案件的数量远远大于所受理的行政诉讼案件的数量，而作为人民法院行政审判操作规范的《中华人民共和国行政诉讼法》，对非诉行政案件执行程序尚缺乏明确、详细的规定，可以参照的民事诉讼法的规定，又解决不了非诉行政案件的审查问题。如何适用现行的法律规定来办理非诉行政案件，就是本文想要说明的问题。从依法办案的要求出发，作为行政案件种类之一的非诉行政案件，其在审查程序上必须符合《行政诉讼法》的规定，在强制执行措施上，可以参照民事诉讼的有关规定。
一、 非诉行政案件执行的概念。
（一）非诉行政案件的含义
《行政诉讼法》第六十六条规定：公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干问题的解释》）第九十条规定：行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议作出裁决后，当事人在法定期限内不起诉又不履行，作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的，生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人，权利承受人在90日内可以申请人民法院强制执行。享有权利的公民、法人或者其他组织申请人民法院强制执行具体行政行为、参照行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为的规定。人民法院依据上述两条法律规定受理的案件，就是通常所指的非诉行政案件，因此，非诉行政案件可以表述为：行政机关或行政机关具体行政行为确定的权利人，向人民法院申请执行公民、法人和其他组织在法定期间不提起诉讼又不履行的具体行政行为的案件。这一表述包含以下四个方面的含义：
(1)非诉行政案件的执行主体是人民法院。对具体行政行为的强制执行，可以由行政机关申请人民法院强制执行，也可以由拥有强制执行权的行政机关自己执行。能够称之为非诉行政案件的，是由人民法院强制执行具体行政行为的案件。
(2)非诉行政案件的申请人是作出具体行政行为的行政机关，或者是行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议作出裁决所确定的权利人或者其继承人、权利承受人。
(3)要求执行的内容是行政机关的具体行政行为中可执行的内容或裁决书所确定的可执行内容。
(4)只有是公民、法人和其他组织在法定期限内不提起诉讼又不履行的具体行政行为，行政机关或行政机关具体行政行为确定的权利人才可以向人民法院申请强制执行。
（二）非诉行政案件执行的概念
非诉行政案件执行，是指公民、法人或者其他组织既不向人民法院提起行政诉讼，又不履行行政机关作出的具体行政行为，行政机关向人民法院提出执行申请，由人民法院采取强制措施，使具体行政行为将以实现的制度。它有以下特点：
(1)非诉行政案件的执行机关是人民法院，而非行政机关。虽然非诉行政案件的执行对象是具体行政行为，但非诉行政案件强制执行权的享有者是法院而不是行政机关。
(2)非诉行政案件执行的根据是行政机关作出的行政处理决定。执行标的是行政机关所作出的具体行政行为。
(3)非诉行政案件的执行申请人是行政机关或者行政裁决确定的权利人，被执行人只能为公民、法人或者其他组织。非诉行政案件强制执行的是行政机关所作出的具体行政行为，而具体行政行为所针对的对象是公民、法人或者其他组织。同时具体行政行为是行政机关行使行政职权的体现。因此非诉行政案件的执行申请人是行政机关，而被执行人只能是公民、法人或者其他组织。但在特殊情况下，非诉行政案件的申请人也可能是生效具体行政行为确定的权利人或其继承人、权利承受人。
(4)非诉行政案件的执行前提是公民、法人或者其他组织在法定期限内，既不提起行政诉讼，也不履行具体行政行为所确定的义务。如果公民、法人或者其他组织已向人民法院提出了行政诉讼，在诉讼过程中，行政机关或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为的，人民法院不予执行。但不及时执行可能给国家利益，公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行。
二、非诉行政案件的执行程序
非诉行政案件的执行程序，应当是人民法院在办理非诉行政案件时，按照法律的规定所应遵循的方式、步骤、顺序和时限的总和。包括立案程序、审查程序和强制执行程序。
（一）立案程序
立案程序包括申请与受理。非诉行政案件的执行自行政机关（包括行政裁决所确定的权利人或其继承人、权利承受人）的申请开始，行政机关向人民法院提出强制执行其具体行政行为的申请是非诉行政案件执行开始的惟一方式，人民法院无权自行开始非诉行政案件的执行。
行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为根据《若干问题的解释》第86条规定，应当具备以下条件：
(1)具体行政行为依法可以由人民法院执行，即具体行政行为属于非诉行政案件执行的适用范围。
(2)具体行政行为已经生效并且有可执行的内容。即具体行政行为必须已经发生法律效力，并具有给付或作为内容。如果具体行政行为尚未发生法律效力，行政机关就不能申请人民法院强制执行；如果具体行政行为无给付或作为的内容，行政机关就无需人民法院强制执行。
(3)申请人是作出该具体行政行为的行政机关或法律、法规、规章授权的组织或是行政裁决确定的权利人等。这是对申请人资格的要求。首先，申请人必须是依法成立行使行政职权的行政机关，或者是经法律、法规授权行使行职权的组织；其次申请人必须是作出具体行政行为的主体。依照《若干问题的解释》第90条第1款的规定，行政裁决确定的权利人、继承人，权利承受人也具有申请强制执行行政裁决的资格。
(4)被申请人是该具体行政行为所确定的义务人。
(5)被申请人在具体行政行为确定的期限内或者行政机关另行指定的期限内未履行义务。义务人没有在规定期限内履行义务是强制执行的前提条件，如果义务人已经履行了具体行政行为所确定的义务或者义务人没有履行义务尚未超过规定的期限，行政机关不能申请人民法院强制执行该具体行政行为。
(6)申请人在法定期限内提出申请。根据《若干问题的解释》第88条和90条的规定，行政机关必须在公民、法人或者其他组织法定起诉期限届满之日起180日之内提出，逾期申请人的，如果没有正当理由，人民法院不予受理。
(7)被申请执行的行政案件属于受理申请执行的人民法院管辖。即行政机关必须向有执行权的人民法院提出申请。
行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为，除应具备上述条件外，行政机关在提出申请时还应向人民法院递交有关材料。
《若干问题的解释》第91条第1款规定：“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当提交申请执行书，据以执行的行政法律文书，证明该具体行政行为合法的材料和被执行人财产状况及其必须提交的材料。根据该规定，行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为时，应当提交下列材料：
(1)申请执行书。行政机关申请人民法院强制执行，不能以口头形式进行，而必须以提交申请执行书的形式提出。申请执行书应载明的事项主要包括：①申请执行的行政机关的名称，法定代表人；②被执行人的姓名或名称，住址或地址；③具体行政行为的主要内容、理由与根据，以及义务人拒不履行义务的事实等。
(2)据以执行的行政法律文书。
(3)证明具体行政行为合法的材料。人民法院强制执行的具体行政行为必须是合法有效的，为此行政机关在向人民法院提出申请时，必须向人民法院提交有关证明材料以证明该具体行政行为合法有效。这些材料主要包括：①行政机关作出该具体行政行为享有职权的依据；②行政机关作出该具体行政行为认定的事实以及相关的证据；③行政机关作出该具体行政行为的法律依据等。
(4)被执行人财产状况。
(5)其他必须提交的材料。其他必须提交的材料是指除上述材料以外的与执行有关的必要材料。如执行对象为特定物的，行政机关就应提供有关特定物的形态、特征、存放地点等情况。
人民法院对行政机关的申请应进行立案时审查，对符合上述条件且提供了相关材料的，人民法院应当在七日内立案，否则，人民法院应裁定不予受理。
（二）审查程序
非诉行政案件立案后，即转入非诉行政案件执行程序的第二阶段即对具体行政行为合法性审查阶段审查程序。（包括审查的主体内容、标准、期限以及审查方式、结论）。
(1)审查的主体
《若干问题的解释》第九十三条规定：人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭，对具体行政行为的合法性进行审查。根据该条的规定，审查的主体应为行政审判庭组成的合议庭。
(2)审查的内容，根据《若干问题的解释》第九十三条的规定，人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当对具体行政行为的合法性进行审查。这种审查是对具体行政行为是否合法进行的实质性审查，而非程序性审查，主要从以下四个方面进行审查：①行政机关是否享有法律、法规授予的职权，是否超越取权，是否滥用职权；②行政机关作出的具体行政行为是否有事实依据以及相关的证据材料；③行政机关作出的具体行政行为所适用的法律、法规或规章是否正确；④行政机关作出的具体行政行为是否符合法定程序。
(3)审查的标准。《若干问题的解释》第95条规定：“被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行；（一）明显缺乏事实根据的；（二）明显缺乏法律依据的；（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的，据此规定，人民法院对于非诉行政案件的审查标准是被申请执行的具体行政行为是否“明显违法并损害被执行人合法权益”。即适度审查的标准。对非诉行政案件的审查不能与行政诉讼案件的审查相同。因为，法院审判行政诉讼案件的目的是通过对具体行政行为的合法性审查达到维护和监督行政机关依法行政职权，以法律手段促使行政机关改善执法活动，规范执法行为。而非诉讼行政案件的强制执行目的是以司法手段强化行政管理，维护社会利益，保证行政权的完善统一，促使相对人自觉、及时、全面履行义务。为提高审判效率，降低诉讼成本，客观上要求我的对非诉行政案件的合法性审查采用适度审查的标准。
(4)审查的期限。根据《若干问题解释》第93条的规定，人民法院办理非诉行政案件的执行，从立案受理至作出是否准予强制执行裁定的期限为30日。
(5)审查的方式。《行政诉讼法》和《若干问题解释》均没有对合议庭采用什么方式对具体行政行为进行审查作出明确规定。司法实践中，法院往往采用“书面”的方式仅对行政机关一方申请执行的卷宗材料进行审查，这样的作法弊端很大，长期以来，行政机关习惯于以行政手段办事，他们作为案件一方的当事人，为了使具体行政行为得以执行，总会把证明自身行为合法的卷宗材料提交法院，而有利于相对人的证明材料并不随卷提交法院，致使法官的审查视线也受限于行政机关单方的证明材料，很难结合全案对具体行政行为进行客观，真实的审查与判断，使司法审查流于形式。这样以来，难免今使有瑕疵的具体行政行为得到法律上的确认，进入司法强制执行程序。
从目前我国的实际情况来看，行政相对人在面对行政执法程序中处于强者地位的行政机关，普遍存在着不知告，不想告或者不敢告的情况，行政相对人不提起行政诉讼，在很大程度上并不意味行政行为就是正确的、合法的。司法实践中，在法院裁定准予强制执行后，往往会发现具体行政行为存在着这样或是那样的错误，使法院处于进退两难尴尬的境地。非诉行政案件执行制度设立之初，就是以限制或剥夺行政机关自行执行权为前提的，其主要目的就是阻止违法的具体行政行为进入强制执行程序，人民法院司法审查的根本目的就是保障行政相对人的合法权益，不致因为其未提起行政诉讼而受到违法具体行政行为的侵害。所以，在非诉行政案件执行程序中设立司法 听证制度，充分体现了优先保护相对人合法权益的价值取向，在我国民主法制还不健全的情况下，对于制约行政权滥用，强调行政法保护个体权益的功能，弥补因相对人没有提起诉讼而造成的权利丧失的情况下，又提供了一条法律上的救济途径。在法律效果和社会效果相统一的情况下，更加体现了人民法院在非诉行政案件执行程序中突出的以人为本，保护公民、法人或者其他组织合法权益的法律精神。（后文对司法听证制度作专章详述）。
(6)审查结论。人民法院对被申请执行的具体行政行为进行合法性审查后，应就是否准予执行作出裁定。依照《若干问题的解释》第62条第1款第14项的规定，该裁定当事人不能提起上诉，送达即发生法律效力。 （三）在非诉行政案件执行程序中推行司法听证制度。
1、设立听证制度的必要性。
第一，是以事实为依据，以法律为准绳的要求。非诉行政执行案件的执行依据是行政机关作出的具体行政行为，其未经开庭进行举证、质证、认证等诉讼程序，由行政机关直接申请并进入法院的执行程序，行政机关作出的具体行政行为认定事实是否清楚，证据是否充分，适用法律是否正确，程序是否合法，处理结果是否得当等问题均难以把握，设立司法听证制度的目的就是要从事实和法律两方面进行审查，从而决定是否准予执行。
第二，是保证公民、法人和其他组织合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权基本原则的要求。一般来说，非诉行政案件执行都是由于行政管理相对人逾期既不履行义务，又不起诉，而由行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为引起的，此时行政相对人已丧失司法救济权，但丧失了司法救济权并不意味着丧失了申辩的权利。在非诉讼行政案件执行审查过程中启动听证程序，给被执行人一个专门的申辩机会，也使行政机关有了一个再次对所作具体行政行为进行“质检”的机会。
第三，有利于执行工作的顺利执结。依照传统的职权主义执行模式、法院对行政机关的具体行政行为只进行书面审查，不公开审查过程，被执行人难免产生“官官相护”的偏见，造成多数非诉行政案件被执行人抵触情绪大，给执行工作增添了相当的阻力。设立司法听证制度，让被执行人也参与到审查过程中，在理解了法律的相关规定后，双方均能清楚地认识到有利于自己的一面和不利于自己的一面。实践证明，司法听证制度的实施，对促进被执行人自觉履行法定义务效果明显。
2、司法听证制度的适用范围。
非诉行政案件执行的听证，可依当事人申请或者是人民法院依职权召开，可分为强制执行前听证和强制执行中听证两个阶段。强制执行前听证是指人民法院在司法审查阶段的听证，强制执行中听证是在准予进入强制执行后，案件终结执行之前的听证。为了节约司法资源，不是所有的案件都必须听证。对于那些经书面审查完全可以查清，并且被执行人无异议的具体行政行为，没有必要举行听证。只有重大、疑难、复杂或者社会影响面大的案件才召开听证会。如果盲目扩大适用范围，不利于司法效率的提高。
3、司法听证制度的程序设置。
①下发听证通知书，通知行政机关和被执行人听证的时间、地点和要求。
②听证程序开始，首先核对听证双方的身份，宣布听证合议庭成员名单、告知双方享有的权利。
③申请执行人就其享有的职权，作出具体行政行为认定的事实相关证据，以及执法程序，适用的法律、法规及规范性文件等依据进行举证。
④被申请人进行质证，并可以提供相应的证据材料。
⑤双方针对争议的焦点进行辩论。
⑥合议庭评议，制作并送达裁定书。
（四）强制执行程序。
人民法院经审查裁定准予强制执行的具体行政行为，按照《民事诉讼法》第二百二十条规定的精神，由执行人员向被执行人发出执行通知书，责令其在指定的期限内履行具体行政行为确定的义务，逾期不履行的，强制执行的措施应当参照《民事诉讼法》关于强制执行措施的规定。
在采取强制执行措施前，人民法院仍应作出并送达裁定书，裁定划拨被执行人在金融机构的存款，或裁定扣押，查封被执行人的财物。在扣押或查封财物的同时，还应发出有关查封，扣押财物通知书，逾期不履行确定义务的，拍卖或变卖被扣押，查封的财物。
强制拆除房屋或者退出土地的，在采取强制执行措施前，依照民事诉讼法第二百二十九条的规定，由院长签发公告，责令被执行人在指定期间履行，逾期不履行的，强制执行。
为避免被执行人在非诉行政案件执行程序中转移财产，逃避执行，人民法院在采取强制执行措施前可以根据申请人的申请保全被执行人的财产，但具体行政行为确定的权利人申请的，要提供担保。
（五）结案方式。
《若干问题的解释》中对非诉行政案件的结案方式分别规定了裁定准予强制执行和裁定不准予强制执行两种结案方式。但实践中，人民法院在执行非诉行政案件中，往往遇到行政机关要求撤回执行申请的情况，究其原因有以下几种情况：一是，被申请人通过各种关系向申请人打招呼，申请人碍于情面，压力等因素向法院提出撤回申请；二是，被申请人主动履行部分义务后，申请人同意免去剩余部分，而提出撤回申请；三是，在审查中，人民法院发现其具体行政行为不合法，行政机关认可后，主动撤回申请。
人民法院在非诉行政案件执行过程中，针对申请人撤回申请。做法不一。有的对申请不予审查即裁定准予撤回申请，有的裁定执行终结，有的则一律不准许撤回执行申请。对此，本人认为，执行过程中，应有条件地允许执行和解。因为行政执行的最终目的是实现义务的履行，行政机关既然有权对相对人作出处理的决定，并且有权撤销原处理决定。那么，为了促使相对人履行行政行为确定的义务，避免行政机关和相对人之间的相互对峙，消除相对人对行政机关的抵触、对抗的思想情绪，行政机关就应该有通过执行和解的方式了结行政争议的权能，这样的友好协商与和解，不仅有利于相对人合法权益的保障，也必定有利于行政执行最终的实现，但是，这种进入司法程序的和解，必须要受到人民法院的司法审查和严格控制。对行政机关提出的撤回申请，经人民法院审查后分别作如下处理：（1）撤回申请不损害国家利益、公共利益或他人的合法权益的，裁定案件终结执行；（2）撤回申请如若有损害国家利益，公共利益或者他人合法权益的情况，一律不准撤回申请，及时通知当事人继续执行该案。从而有效地避免行政执行中滥用职权，损害法律的尊严和严肃性。有效地维护和监督了行政机关依法行使职权。
参考资料：
1、《行政法与行政诉讼法》张树义主编。 法律出版社 2001年3月出版
2、《行政诉讼法学》应松年主编 中国政法大学出版社 2001年10月出版
3、《中华人民共和国行政诉讼法》
二、建立行政诉讼证明标准的“多元化”模式
鉴于理论界的通行做法，《证据法学》对行政诉讼证明标准作出规定：
(一)在此基础上,根据行政案件的性质,设定了三类证明标准。
(二)它的适用范围最广。这种标准充分体现了行政诉讼的特色。
(三)以优势证明标准和严格证明标准为补充。。
诉讼调解是指当事人在人民法院审判人员的主持下，用平等协商的办法，解决权益争议的诉讼活动和结案方式。它的意义在于有利于彻底解决纠纷，有利于增强人民内部团结和有利于预防纠纷减少诉讼。而我国现行《行政诉讼法》第50条规定：“人民法院审理行政案件不适用调解”。第67条第3款规定：赔偿诉讼可以适用调解。因此，人民法院在审理行政诉讼案件中，除行政侵权赔偿适用调解外，其它行政案件不适用调解，否则违反了“公权”不能调解规则。但在审判实践中，人民法院在审理有些行政案件中，具体行政行为适用法律明显错误或处罚显失公正或行政收费有误，大量通过案外“协调”解决；建议和促成被告改变原具体行政行为，动员原告申请撤诉，从而终结诉讼。此“协调”实质就是“调解”，在短期内有效地解决双方当事人的诉争，大大提高了人民法院的办案效率，减少当事人的讼累。
（一）我国行政诉讼引入调解机制具有可行性
1、《行政诉讼法》第7条明确规定：“当事人行政诉讼中的法律地位平等”，这为当事人自愿协商提供了法律基础。
2、《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院对行政案件宣告判决或裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作出的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”该规定明确了在行政诉讼中，双方当事人享有处分权。这是行政诉讼适用调解的前提。
3、除个别法律、法规规定外我国现行的法律、法规规定行政主体在作出具体行政行为时有行政自由裁量权。其包括法定种类和法定幅度内选择的自由裁量权；法律适用条件确认上的自由裁量权；行政程序上的自由裁量权；法律原则下的自由裁量权。行政主体在上述情况下在合理的范围内考虑合适的社会成本、行政相对管理人的具体情况的条件下作出让步和妥协留有空间和余地。
4、《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”。而根据最高人民法院关于审理行政案件可以参照民事诉讼规范的有关规定的精神，行政诉讼案件双方当事人达成的调解协议，人民法院应予以审查，只有调解协议属双方自愿且未侵犯国家利益、社会公共利益和他人的合法权益，人民法院才依法予以确认，其实质就是对被诉的具体行政行为合法性的审查。
5、行政案件引入调解机制符合人民法院的时代主题，有利于提高法院的办案效率，缓解政群关系，有利于推进行政审判方式的改革。
（二）我国行政诉讼调解具有可适用性
根据连城县人民法院2003年度审结案件统计，该年度共审结行政诉讼案件24件，其中法院裁定准予原告申请撤诉的案件9件均是法院经案外组织双方当事人进行协调。在协调过程中，被告发现所作出的具体行政行为错误而改变原具体行政行为后原告申请撤诉的3件；原告认为所诉具体行政行为正确而申请撤诉的6件。因此，行政诉讼调解在行政审判实践中具有可适用性。笔者认为，除行政侵权赔偿可适用调解外，我国行政诉讼调解主要适用下列几种类型案件：
1、不服行政主体作出的行政裁决而提起的行政诉讼案件。
行政裁决是指行政主体依照法律法规的授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的特定民事纠纷进行审查，并作出裁决的具体行政行为。不服行政裁决诉讼案件存在三方关系人，即原民事争议的双方当事人和作出裁决的行政机关。如土地使用权、山林权等行政裁决。一般情况下，行政机关在裁决过程对原民事争议的双方当事人进行了调解。在行政诉讼过程中，若民事争议的双方当事人变更或放弃权利，则被告行政机关的裁决即可变更或撤销。因此，这类案件适用调解有利于提高诉讼效率，减少讼累，密切政府与群众的关系。
2、不服自由裁量的具体行政行为。
自由裁量的具体行政行为是指法律、法规对具体行政行为的方式、手段和内容未作具体，详细、明确的规定，行政机关可以在法律、法规规定的幅度和范围内，根据自己的评价和判断，自由裁量作出一定的具体行政行为。例如，我国《治安管理处罚条例》第6条规定，罚款幅度1元至200元；拘留幅度为1日至15日。对于违反自由裁量规定且显失公正的行政处罚，人民法院可依法判决变更。同时，人民法院审理此类案件时，对显失公正超过的幅度存在调解的余地，对显失公正超过幅度的部分双方当事人可协商解决，这并不损害国家和社会公共利益。
3、不服因行政合同引起的争议而提起的行政诉讼案件。
行政合同是指行政主体之间或行政主体与行政相对人之间，为实现国家行政管理的一定目标而依法签订的国家和社会公共事务的协议。我国行政合同的表现形式主要有：行政教育合同、政府采购合同、土地有偿转让合同、公共工程合同、科研合同等等。尽管这些合同具有行政性，但它属于合同的范畴，具有契约性。这种契约性弱化了行政行为的单向性、强制性，强化了行政主体与相对人一方的沟通与合作。因此，在行政诉讼中，对因行政合同引起的争议，可进行调解。如行政教育合同案件牵涉面很广，我市二级法院已在案外调解方面进行大胆偿试，取得良好的社会效果。
4、不服行政主体作出的具有强制性的行政指导行为。
行政指导行为，是行政机关在进行行政管理过程中，所作出的具有示范、倡导、咨询、建议、训导等行为。如果名为行政指导行为，实际却具有强制力或者要求当事人为一定行为或不为一定行为，行政管理相对人不履行或不执行就要承担不利的法律后果。当事人对这种行为不服，可向人民法院提起诉讼。如乡政府发出的有关强制农民种植、养殖的行政指导公告，此类案件涉及面广影响重大，涉及广大农民的切身利益。该类案件引入调解机制，能大大缓和目前政群关系，真正达到法律效果和社会效果的有机统一。
5、不服行政收费的行政诉讼案件。
行政收费的主体应是行政主体，是国家行政干预与经济调节相结合并互为目的和手段的产物，是市场附加在国家身上的一项职能。它具有以下特征：1、成本补偿性，即行政收费标准应仅能涵盖行政特别支出成本，但可低于成本，甚至是部分补偿，这一特征来源于行政权的非盈利性和收费的补充地位；2、特别负担性和直接受益性，即缴费的非普遍性和受益的直接性，部分行政主体的特别支出由特别的相对人负担，他所承受特别负担的目的在获得特别利益；3、财政管理性和相对稳定性。目前我国行政收费种类比较多，主要有征收社会抚养费、公路规费、排污费等等。根据目前我国法律、法规规定，行政收费一般都有设定一定的幅度，给行政主体留有一定自由收费的空间。如《福建省计划生育条例》第三十条第一款第二项规定，多生育一个孩子的，按当事人双方上述行为被查出的上一年总收入二至三倍征收。第二款规定总收入无法计算的，按照统计行政部门公布的县（市、区）职工年平均收入或者乡（镇）人均纯收入计算。从上述法规规定可知，行政主体征收社会抚养费幅度为二至三倍，计算标准为首先选择当事人双方上年度总收入，总收入无法计算的，才选择统计行政部门公布的县职工的平均收入或乡（镇）人均纯收入。但计生部门往往为完成收费指标，不根据法规规定，一律以统计部门公布的或乡（镇）人均纯收入来征收（往往该标准含有水份）。如我院受理马××、罗××不服连城县计生局征收社会抚养费决定一案，马××、罗××夫妻多生育一个孩子是事实。马、罗属农村低保户，夫妻双方上年总收入还不足2000元。但县计生局却依据该乡人均收入3500元为标准，作出征收马、罗社会抚养费21000元（三倍）。该案马、罗以应依据夫妻上年总收入征收社会抚养费为由向本院提起诉讼。该案经案外调解，被告改为以原告上年度总收入三倍征收，并签订了分期付款协议。该案圆满调解，一方面减轻了农民的负担，另一方面也促成行政机关依法行政收费，取得良好的社会效果和法律效果。
二、增设行政诉讼简易程序
简易程序是指第一审普通程序的简化，是基层人民法院和它的派出法庭审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单民事案件的程序。它有利于便利当事人诉讼，便利人民法院办案，有利于节省人力、物力、财力，减轻当事人的负担，有利人民法院集中力量审理比较重大、复杂的案件。它的特点在于起诉方式简便、审理程序简便、传唤当事人、证人方式简便、由审判员一人独任审理，且审理期限短，不能延长。在我国，《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》明确规定了有关简易程序审理民事案件和刑事案件。而唯独我国《行政诉讼法》没有关于适用简易程序的规定。我国已加入WTO，建设法治国家和依法行政步伐加快，《行政许可法》即将实施，群众学法、守法、用法的意识越来越强，行政案件的数量和种类大幅度增多。在这样的司法环境下，同时行政审判力量严重不足的情况下，单纯适用普通程序审理行政案件已极不适应“公正与效率”这一法院的时代主题。据此，增设简易程序，它可以完善我国行政诉讼制度，提高行政审判效率。
（一）在行政诉讼中设立简易程序的必要性和迫切性。
我国行政诉讼法第六条规定，人民法院审理行政案件，依法实行合议制度。第四十六条明确了合议庭的具体组织形式是“由审判员组成合议庭或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是三人以上的单数”。这就明确了行政案件的审理只能适用普通程序。在制定行政诉讼法之初，行政案件数量十分有限，又考虑到行政案件本身的特殊性，其审理的最终结果关系到国家行政机关的正常运转和执法权威、行政相对人的切身利益，立法者本着慎重的原则，只在行政诉讼法中设立了普通程序是可行的。但是，我国行政诉讼法已颁布15周年了，行政案件的数量从1989年的7000余件发展到2003年约90000件，且涉案领域不断拓宽，新类型案件不断出现。在审理大量的行政案件中，人民法院行政审判经验不断丰富，行政审判法官的业务素质有了质的飞跃。而在审理的大量案件中，有许多案件情节简单、双方当事人对事实无争议或争议不大，只是要求在法律适用上到法院讨个公正的说法；还有一些事实十分清楚，涉及金额较小，且行政相对人急需法院快速对争议进行了断的案件。特别是《行政许可法》即将实施，诉行政不作为案件将会大幅增长，而审理此类案件主要审查行政机关是否有依法履行法定职责，争议焦点集中，案情事实简单明了。对上述列举的案件适用简易程序，由一名审判员进行审理，根据需要随时传唤双方当事人到庭参加诉讼，不受普通程序中有关答辩期、开庭审理程序的限制，即能达到快速解决争端的目的，满足双方当事人的要求，又能有效节约诉讼成本、减少当事人讼累，提高法院办案效率。据此，设立简易程序有其十分的必要性。
（二）行政诉讼中设立简易程序的适用范围
参照刑事诉讼法、民事诉讼法的规定，结合15年来的行政审判实践，笔者认为，在行政诉讼中，行政案件适用简易程序范围有以下二种情形：1、适用简易程序审理第一审行政案件只能是基层人民法院行政审判庭，并只能是有审判长职称或庭长独任审理，中级人民法院、高级人民法院、最高人民法院第一审行政案件均不得适用简易程序。2、适用简易程序审理的行政案件应当是简单的行政案件。简单的行政案件必须具备三个条件：首先是事实清楚，即当事人双方对他们发生争议的案件事实的陈述基本一致，并对他们陈述的事实，提出了可靠的证据，无须人民法院调查和收集证据就可以判明事实，分清是非；其次是权利、义务关系明确；再次当事人双方对案件是非、责任及所诉的具体行政行为没有原则的分歧。从我国行政审判实践来看，适用简易程序的行政案件，主要有以下几种类型：⑴事实清楚、责任明确，行政侵权赔偿金额不大的赔偿案件。⑵事实清楚、情况简单，是非分明，争执焦点明确，争议数额不大的行政处罚和行政收费的案件。⑶被告在收到起诉状副本之日起10日内不提供或者无正当理由逾期提供作出具体行政行为时的证据、依据的行政案件；⑷行政管理相对人仅行政机关作出具体行政行为违反法定程序而提起的行政诉讼案件；⑸事实清楚、是非分明的行政不作为行政案件；⑹不服行政主体的行政裁决而提起的行政案件；⑺不服行政合同而提起的行政案件；⑻事实清楚、证据充分、程序合法，仅以行政处罚显失公正而提起的行政案件；⑼其它简易的行政案件。
中图分类号:D925.3文献标识码:A文章编号:1009-8631(2009)12-0054-02
简易程序作为一种高效快捷的纠纷解决机制,是医治诉讼效率低下的一剂良方,已成为世界各国及地区普遍适用的诉讼程序。笔者此前曾撰文论述,我国行政诉讼也应当遵循“效益优先,兼顾公正,两者平衡协调”的原则,根据我国行政诉讼自身的特点,构建多元化的行政诉讼简易程序体系。但由于篇幅限制和笔者思虑不周,文章不免有不完善之处。本文试图从简易程序的价值、目的、理论基础以及行政诉讼不同于其他诉讼的特点出发,进一步完善构建行政诉讼简易程序应遵循的五大原则。
一、多元化原则
在行政诉讼司法实践中,法院所受理和审理的行政案件类型多种多样,繁简有别。浙江省高级人民法院行政审判庭对1991年至2002年全省行政案件类型作了统计表。从统计表不难看出行政案件类型多种多样,涉及面很广。1995年以前,浙江省各地审理的行政案件类型比较单一,主要涉及治安、土地、城建等部门。但是,1995年以后,情况有了很大变化。行政案件基本上已覆盖所有行政管理领域,行政案件的被告也已覆盖50多个行政机关以及其他具有国家行政管理权的组织。由此可见,行政案件类型日益复杂化和多样化。现已纳入统计的25个行政部门中,所涉行政案件仅占2/3多,近1/3行政案件,如涉及金融、证券等经济行政案件,劳动保障、教育、民政等社会行政案件,以及涉外行政案件等尚未纳入最高法院统计报表的种类范围。从司法实践部门反馈的资料可见:在行政诉讼实践中,行政案件类型的涉及面越来越广,基本上已覆盖所有行政管理领域,案件类型日益复杂化和多样化。
目前我国行政诉讼实践中,任何案件一律适用普通程序,显然已不适应案件审理的实际情况。笔者认为,司法资源的配置应当与行政案件的审理相匹配,适用简易程序的标准应由原来的单一化走向多元化。适用简易程序的案件是多种多样的,对不同的案件可以适用不同
类型的简易程序,真正做到程序的合理配置。只有如此,才能有效解决行政案件的多样性与程序的单一性之间的矛盾,也才能有效解决行政案件的日益增长与有限的司法资源之间的固有矛盾。同样,司法资源的合理配置不仅使简易程序从普通程序中分离出来,也为简易程序的多样化提供了依据。“在行政诉讼之领域,有不因案件之性质,一律由统一形态之裁判庭审理者,如我国,有依案件之重要性(具有原则性意义、将变更判例、与其他裁判庭见解不同、足以形成法律之再发展或引起舆论者),由不同形态之裁判庭审理者,如法、德、奥、瑞、意及日本;有依案件之简易,由独任法官或小法庭审理者,前者如法国,后者如德、奥。此既富弹性,亦符诉讼经济之原则”。借鉴国外的有益经验,笔者认为,在设立行政诉讼简易程序时,要打破以往刑事及民事诉讼中那种单一的独任小法庭式的简易程序模式,构建多元化的简易程序模式:既包括一般简易程序,也包括特别简易程序。一般简易程序又打破那种独任制的单一模式,在此基础上添设一种普通式简易程序模式,正好填补了某些案件适用普通程序太繁琐但适用独任小法庭式简易程序又不相宜这一空缺。在特别简易程序中既包括诉讼和解程序这种可以整体适用的简易程序,也包括紧急审理程序这种可以局部适用的简易程序。
二、简易化原则
随着社会经济文化的深入发展,法律同经济活动的联系越来越紧密,经济规则对法律活动的影响越来越大。特别是二十世纪六七十年代波斯纳《法律的经济学分析》中提出了法律的效益问题。具体而言,从公平分配公共资源的角度看,诉讼所占用的司法资源不能大于为社会所挽回的经济损失;从当事人角度看,如果司法制度不能保障当事人所付出的诉讼成本与其所获得的程序利益相当的话,那么即使这种司法制度符合当事人主观上公正的感觉,但这种公正对他而言依然是不理性的,对于对方当事人而言,程序利益和机会成本都无法获得完全补偿,更是不公正的。如果当事人所享有的程序保障与其从程序中所获得的利益相适应,这一程序即为“正当程序”。“诉讼,本属不经济;预防诉讼,始为上策”。因而,人们为免于被诉所累,都不愿进行诉讼。即使万不得已,人们也普遍追求一种高效简易的诉讼方式。诉讼经济原则及制度“乃用以追求及确保正确、迅速及简易解决争诉,并预防诉讼之再发生,为所有诉讼制度所共通,故各种诉讼法因其目的之不同,乃设各种不同谋求‘以最少之人力、物力及时间,达成最佳及最终之解决纷争’之规定”。
完善的诉讼法规,除确保法官依法裁判以外,还应保障当事人的程序利益,同时应有诉讼经济的意义。作为一种简易化速决程序,简易程序实际上就是基于对诉讼经济的追求而设计出来的。因而,在构建行政诉讼简易程序的过程中,我们应把诉讼的经济效益放在第一位。在程序的设计上,保障当事人的程序利益的基础上,尽量对程序加以简化速决,对于那些繁琐的程序加以削减。只有把以往繁琐沉重的程序的不必要的包袱都甩掉,克服以往简易程序不简化的缺点,才能让行政诉讼简易程序轻装上阵,发挥其应有的作用。
三、正当化原则
简易程序贵在其简易速决,充分满足了人们对诉讼效率的追求。为了提高诉讼效率,简易程序不需要像普通程序那样规范和严格,但并不意味着简易程序越简单越好,也不是越简单效率就越高。简易程序的简易程度应该限制在一个适度的范围之内,如果超过了这个度,只会适得其反。因为一旦简易程序失去了其必要的公正性,人们就会对其失去信任感,对通过这一程序作出的判决的公正性产生怀疑。如果因此引发二审程序,将导致司法资源的二次投入,这样浪费更大。因而,在简易程序环节,提高诉讼效率的同时,也应符合正当程序的某些基本规则。“最低限度公正旨在表达这样一种思想,即有些程序要求是一个法律程序为了体现程序正义而不可缺少的,是最低限度的要求。如果这些要求都没有得到满足,不论该程序的其他方面如何,程序的公正性和正当性都会产生问题。最低限度的公正是程序设计和程序操作必须给与首要关怀的问题”。因此,在行政诉讼简易程序的构建过程中,我们必须始终坚持程序的正当化原则,保障程序的最低限度公正。行政诉讼简易程序的设置必须做到:(1)保障当事人的基本诉讼权利,如当事人的程序主体性原则、程序选择权、法官中立原则、程序理性原则、程序公开原则等均应得到保障。(2)保障当事人接近正义的机会。“一种真正现代司法审判制度的基本特征之一必须是,司法能有效地为所有人接近,而不仅仅是在理论上对于所有人可以接近”,这一理念越来越受到学者们的关注。我们在设置行政诉讼简易程序时,理应注意扫除当事人“实际接近司法救济”的障碍,保障其接近正义的权利。唯有如此,才谈得上保障了程序的正当化,才真正体现了程序的正当化原则。
四、协调性原则
理想的简易程序应当是公正与效率相统一的程序,但在现实中,公正与效率在一定层面上又确实存在着冲突。有的学者将这一冲突界定为形式和实质上的背反,并指出行政立法的最大任务和最终目标,就是使公正与效率在行政法制中达到最大限度的和谐。因此,我们要试图在程序的简易化与正当化之间寻找到一个最佳平衡点,在这一点上构建行政诉讼简易程序。关于这个问题笔者只能发表一点粗浅意见。
(1)兼顾程序的简易化与正当化
在简易程序的具体环节中,既要提高诉讼效益也应符合正当程序的某些基本原则。简易程序,顾名思义,就会想到程序的“削繁就简”。但是,创建简易程序还要遵循程序的正当化标准。所谓程序的正当化,即是按照正当程序的一般要求来设计和构建诉讼程序。正当程序的概念源于英美法,时至今日,它早已成了现代诉讼程序的普遍标准。作为一种简便快捷的诉讼程序,简易程序的目的就是要提高诉讼效率,无须像普通程序一样严谨规范。但如果简易程序的设计越过了公正这条底线,只会适得其反,与其初衷背道而驰。我们不能使普通程序“正当化”与简易程序“简易化”两者背道而驰,而是应实现程序的简易化与正当化两者之间的协调发展。
(2)协调职权主义与当事人主义
借鉴国内外经验,不难看出简易程序在缩短有关诉讼周期,减少某些诉讼环节的同时,会赋予法官更多的管理诉讼的权力,以便于其推动诉讼活动的顺利进行。适当加强法官职权有利于诉讼效率的提高,但法官权利的过分扩张不利于当事人自的行使,对当事人的权利保障不利。因而应当视具体情况来实现职权主义与当事人主义的协调。为平衡两者的诉讼地位和力量,诉讼结构应以职权主义为主、当事人主义为辅,在庭审阶段,应采取强式当事人主义、弱式职权主义的构造模式。为充分调动诉讼当事人的积极性,营造诉讼当事人双方有一个对案件事实和证据发表陈述意见和答辩的场所,以体现“两造对抗”原则,故应采用强式当事人主义。当然,独任制法官在必要时,可采取一定职权主义,以引导庭审的顺利进行。
(3)平衡强制性程序规则与选择性程序规则
一般而言,简易程序通过强制性缩短诉讼期间、诉讼时效以及减少某些诉讼环节的强制性规定,来达到加快诉讼进程的目的。这些强制性规定也应考虑当事人的处分权,设置一些选择性规范,实现诉讼程序的原则性与灵活性的协调。美国学者朗?富勒曾精辟地指出:“使审判区别于其他秩序形成原则的内在特征在于承认审判所作决定将对之产生直接影响的人能够通过一种特殊的形式参与审判,即承认他们为了得到对自己有利的决定而提出证据并进行理性的说服和辩论”。由此可见程序参与原则是司法审判的本质体现,也是“程序人性化”的发展要求。而且当事人通过对程序的参与和选择,会更容易从心理上接受裁判结果。它们有可能不赞成裁决的有关内容,但他们却愿意服从裁决。赋予当事人适当的程序选择权可以充分调动当事人参与程序的自主性,提高诉讼效率,同时也充分体现了程序的正当性。
五、程序平等原则
（1）行政机关认定案件事实的要点明确、清楚、具有说服力，提供的证据相对于原告的证据具有明显的优势。这里所说的明显的优势是相对于民事诉讼上的一般优势而言的。
（2）清楚而有说服力的证明标准不排除存在合理的怀疑，但这种合理的怀疑不是无限度的，应当是基本的违法事实清楚的情况下，存在一定的合理怀疑。
（3）行政机关提供的证据与其认定结论之间具有逻辑关系，即在行政诉讼中处于优势地位的行政机关应有充分的证据证明公民的违法行为，且具有一定说服力。
（4）被告提出的证据达不到清楚而有说服力的证明标准时，应当承担败诉的风险。清楚而有说服力的证明标准是行政诉讼中的一般证明标准。
二、建立行政诉讼证明标准的“多元化”模式
鉴于理论界的通行做法，《证据法学》对行政诉讼证明标准作出规定：
(一)肯定了证明标准的灵活性,即可以根据法律和本规定的有关规定,并考虑行政案件的性质、对当事人权益的影响大小等因素,在具体案件中具体确定认定案件事实的证明标准。在此基础上,根据行政案件的性质,设定了三类证明标准。
(二)以明显优势证明标准为原则,即除法律和本规定另有规定外,法庭应当适用明显优势证明标准认定案件事实。明显优势证明标准是指在行政诉讼中,法庭按照证明效力具有明显优势的一方当事人提供的证据认定案件事实的证明标准,它的适用范围最广。这种标准充分体现了行政诉讼的特色。
(三)以优势证明标准和严格证明标准为补充。优势证明标准——接近民事诉讼证明标准的中间标准,即在行政诉讼中一般适用于公权力色彩较淡的行为；严格证明标准——接近于刑事诉讼排除合理怀疑的证明标准。拘留、劳动教养、责令停产停业和吊销证照等行政案件,因对行政相对人人身权有重大影响,对行政机关应当有更高的证明要求,因而适用排除合理怀疑标准。
行政案件的审理对象是指公民，法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯了自己的合法权益而依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼后，人民法院在审理和裁判行政案件时所应针对的对象。案件的审理对象即当事人之间争议的，请求人民法院予以裁判的实体法律关系，也就是诉讼理论上所称的诉讼标的。但诉讼标的是从诉的角度所分析的诉的一个要素，研究诉讼标的的目的是为了区别此诉与彼诉；审理对象则是从法院审判的角度所分析的一个实践问题，研究审理对象的目的是为了明确人民法院在诉讼中的地位、职权和工作的重点。
当前，各地人民法院及其法官在审理行政案件时，对行政案件应以什么作为审理对象在认识和做法上各不相同。由于我国的行政诉讼脱胎于民事诉讼，且至今还在一定程度上依赖于民事诉讼，审判人员也大多来源于民庭，因而一些法官便不顾行政诉讼自身的特殊性，仍然沿用旧的习惯，象审理民事案件一样去审理行政案件，简单地把当事人争议的内容作为审理对象，当事人争议什么就审理什么，对没有争议的内容，法官则不去审理，从而偏离了行政诉讼的目的和宗旨。有的法官以原告的行为为审理对象，只要原告的行为违法就推论出被告的行政行为不应撤销的结论，以致于在法庭上形成法官和被告共同审原告的现象，治安行政案件在这方面尤为突出。结果，违法的行政行为被违法的审判行为所放纵，以至行政审判难以实现其保护公民、法人或者其他组织合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权的目的，在社会上造成了不良的后果。因此，有必要在认识上对行政案件审理对象的含义及其相关的理论与实践问题予以进一步的明确。
我国《行政诉讼法》第2条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼；第5条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查；第11条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织对具体行政行为不服提起的诉讼；第54条第四项规定，行政处罚显失公正的，可以判决变更。综合这些规定来看，他们不仅明确了人民法院受理行政诉讼案件的范围，同时也对行政案件的审理对象进行了明晰的界定，即行政案件的审理对象是当事人之间争议的请求人民法院予以裁判的具体行政行为的合法性问题或行政处罚的适当性问题。依此规定，笔者认为，具体应从三个方面来界定行政案件的审理对象：第一，行政案件的审理对象是行政机关的行为而不是相对人的行为；第二，行政案件的审理对象是行政机关的具体行政行为而不是行政机关的抽象行政行为；第三，行政案件的审理对象是具体行政行为的合法性问题，而不是具体行政行为的适当性问题（行政处罚除外）。对界定行政案件审理对象的后两个方面，自行政诉讼法颁布后，学术界已有大量论述；司法实务界亦有清楚的认识，对此本文将不再赘述。笔者将在本文中着重论述的是，依行政诉讼法的规定，人民法院审理行政案件，主要是审查行政机关的具体行政行为是否合法，而不是审查相对人的行为是否合法；行政案件的审理对象是被告的行为而不是原告的行为。
二、审查行政机关的行为与审查相对人行为的彼此关系
人民法院审理行政案件，必须把被诉具体行政行为作为审查的重心和主要对象。审查相对人行为是否合法不可能最终确定被诉具体行政行为是否合法，更不能代替对被诉具体行政行为合法性的审查。
行政诉讼本质上是行政法制监督的一个内容。作为我国诉讼制度的一个有机组成部分，行政诉讼制度既有解决行政纠纷，保护公民、法人或者其他组织合法权益的功能，又具有借助司法权对行政权实施监督的性质，但司法权不能代替行政权。行政机关（包括法律、法规授权的组织，以下同）行使行政职权，针对公民、法人或者其他组织的违法行为作出行政处罚或者采取行政强制措施，针对相对人的申请行为作出相应的许可或不许可的回答，以及作出其他具体行政行为，是行政机关实施行政管理的主要内容。查清相对人是否具有违法行为，或者相对人的申请行为是否符合法定条件是行政机关的职权和职责，而不是人民法院的职权和职责。人民法院在行政诉讼中，不能代替行政机关行使行政管理权来调查行政管理相对人是否有违法行为或者相对人的申请行为是否符合法定条件。相对人的行为及其事实状态是行政机关在作出具体行政行为时应该加以查清的问题，在诉讼中行政机关应将能够证明相对人的行为及其事实状态的证据向人民法院提交，以证明自己所作具体行政行为的正确性和合法性。行政诉讼作为行政法制监督的一个内容，其监督和审查的对象是行政机关的行为而不是相对人的行为。人民法院对此必须有清楚的认识，在审理行政案件时不能本末倒置。
“具体行政行为的合法性，并不完全取决于相对人行为的性质”（注：江必新：《论行政案件的审理对象》，载《中国法学》1993年第4期。）即具体行政行为是否合法，与相对人行为的性质并不具有必然的联系。相对人的行为违法，行政机关的处罚行为不一定合法；相对人的申请行为符合法定条件，行政机关拒绝许可的行为不一定违法（因为还要考虑一定时间和地域范围内许可证颁发的情况及其他社会环境条件）；相对人的申请行为不符合法定条件，行政机关拒绝许可的行为也不一定合法。即使相对人实施了非常严重的违法行为，但如果行政机关对该行为所做的具体行政行为具有主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，超越职权，滥用职权等情形，人民法院仍要判决撤销该具体行政行为，判决行政机关重新做出具体行政行为。总之，相对人行为违法，只说明行政机关有做出相应具体行政行为的必要性，并不能说明其所做出的具体行政行为的必然合法性。行政机关所做具体行政行为是否合法，仍然要依行政诉讼法关于判决部分的规定加以审查，以便确认该行为是否符合具体行政行为得以合法的五个要件。
当然，人民法院审理行政案件，并不完全排除对原告行为的审查。每一具体行政行为都要针对一定的对象，“相对人行为是否合法与行政行为的合法性具有一定的依存关系”（注：江必新：《论行政案件的审理对象》，载《中国法学》1993年第4期。）。有时，确定相对人是否有特定的违法行为存在，是确定被告所做具体行政行为是否合法的前提。在这种情况下，审查相对人是否有行政机关确认的违法行为存在，则既是必要的也是必须的。例如税务局以偷税为由对某人进行处罚，该相对人起诉的理由是自己一直守法经营，并无偷税行为。本案争议的焦点是原告有无偷税行为，而对于被告所做具体行政行为是否合法所应涉及的其他要件，如有无管辖权，有无法律、法规依据，是否符合法定程序等问题，双方并无争议。在这一案件中，人民法院必须对原告有无偷税的行为进行审查，但审查的重点是被告提供的证据是否能够证明原告实施了偷税行为。在这种情况下，审查原告行为只不过是借以确定被诉具体行政行为是否合法的一个环节，是为确定被诉具体行政行为是否合法服务的。从另一个角度说，人民法院在审理行政案件时，并不需要直接调查原告是否确实实施了偷税的违法行为，而只应审查被告在做出具体行政行为时是否有充分、确凿的证据证明原告实施了偷税的违法行为。如果被告在诉讼中不能向法院提交此类证据，人民法院应即以被告所做具体行政行为的主要证据不足为理由判决撤销该具体行政行为。
三、人民法院在正确确定行政案件审理对象时应注意的几个问题
研究审理对象的目的是为了给审判实践提供正确的指引。以被诉具体行政行为的合法性或适当性问题作为行政案件的审理对象，即要求人民法院的行政审判活动紧紧围绕被诉具体行政行为的合法性或适当性问题来进行。具体来讲，在审理时应注意以下几点：
（一）人民法院审理行政案件时应强调被告围绕被诉具体行政行为的合法性或适当性问题加以举证。
被告对做出的具体行政行为负有举证责任乃是我国行政诉讼证据制度的特点。行政诉讼法第32条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举征责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”行政诉讼法第54条规定具体行政行为主要证据不足的，人民法院应判决撤销。上述规定表明被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当举证证明自己所作具体行政行为的正确性和合法性，这种责任既是行为责任也是结果责任。因此，强调被告的举证责任，应当把被告的举证行为和行政诉讼的裁判结果直接联系起来。被告拒不举证、不能举证或提供的证据不足以证明法定事实成立的，人民法院都应当根据行政诉讼法的规定判决被告败诉。强调被告围绕被诉具体行政行为的合法性或适当性问题举证时应当做到：第一，强调被告在应诉期间内，应提供做出具体行政行为所依据的事实根据和规范性文件。对拒不提供、不及时提供的不得迁就，并应在答辩期限届满后，及时开庭。第二，法院在开庭前不调查收集证据，在开庭后也不得帮助被告调查收集证明其具体行政行为是否合法的主要证据。第三，在庭审中要强调被告围绕被诉具体行政行为的合法性或适当性问题依逻辑顺序逐一举证，原告有权围绕该问题进行质证。
（二）人民法院审理行政案件时应正确处理事实审查中审查原告的行为和审查被告的行为的关系。
坚持以被诉具体行政行为的合法性和适当性作为行政案件的审理对象是正确处理事实审查中审查原告的行为和审查行政机关的具体行政行为之间关系的关键。具体来说应正确区分以下情形：
第一，对原告以行政机关认定的事实有错误为理由提起诉讼的行政案件中，人民法院应将具体行政行为认定的事实是否清楚、确实作为行政案件审理的重要内容。但是在这种情况下，人民法院对事实的审查主要是针对被告作出的具体行政行为中认定原告行为的事实是否与客观事实相一致，证据是否确实充分，而且只应限于被诉具体行政行为所确定的事实范围，而不能任意扩大事实审查的范围。通过事实审查，被诉具体行政行为认定事实错误或事实不清、证据不足的，人民法院应以主要证据不足为由判决撤销被诉具体行政行为；被诉具体行政行为认定事实清楚，证据确实充分的，人民法院还应对被诉具体行政行为进行进一步的审查以便确定该具体行政行为的合法性或适当性。
第二，原告对行政机关认定的事实没有争议的行政案件，人民法院的审判活动可以不涉及原告的行为，不进行事实审查。人民法院在对当事人争议的关于具体行政行为是否合法的其他内容如有无法律依据、是否符合法定程序等问题进行审查后，即可作出判决。例如农民张某因盗窃500元财物而被决定送劳动教养一年，张某不服而向法院提起诉讼。在本案中，原告、被告对张某所为之盗窃事实均无争议，但张某既不符合劳动教养条件（屡教不改），又不符合劳动教养所适用的地域范围（收容大中城市需要劳动教养的人），因此决定对张某劳动教养一年显然是错误的。
第三，对具体行政行为明显错误的案件，如明显超越职权、明显违反法定程序等，人民法院即没有必要再就原告的违法事实进行审查。因为行政案件审理的对象是行政机关的行为而不是相对一方当事人的行为，行政行为既然已经被确定为违法，则不管当事人的行为是否违法都应当无条件地予以撤销。因此没有必要再对相关事实进行审查。如湖北某县地方税务局对该县在广东打工的农民的劳务所得征收个人所得税，直接违反了个人所得税法关于劳务所得应在“源泉地”纳税的规定。人民法院在审理此案时没有必要审查原告是否在广东已缴纳过个人所得税和被告的征税决定有无事实依据即原告究竟有多少个人所得以及应当如何计算所得额和所得税等问题，便可直接以被告超越职权为理由予以撤销。
（三）人民法院审理行政案件时不能忽视对被诉具体行政行为是否符合法定程序进行审查。
首先，违反法定程序作出的具体行政行为本身就是违法的。行政诉讼法规定人民法院对具体行政行为违反法定程序的应判决撤销，行政处罚法规定不遵守法定程序的行政处罚无效。这些规定明确了是否符合法定程序是具体行政行为是否合法的重要标准之一。如行政机关作出具体行政行为后不按法定程序送达并告知相对人享有的诉权，该具体行政行为就不具有法律效力。又如行政机关在作出吊销企业营业执照的行政处罚决定之前既未告知相对人有要求举行听证的权利又未举行听证，该行政处罚决定亦属违法。
其次，有的行政行为违反法定程序本身就能导致行政侵权行为的发生。如交警扣押相对人的车辆行驶证而不按法定程序开具暂扣证，致使相对人的车辆不能行驶，即属于程序违法。然而正是这种程序违法给相对人造成了损失。如果相对人对此提起诉讼，人民法院即应对被告是否遵守了法定程序进行重点审查。
（四）人民法院的判决应当紧紧围绕被诉具体行政行为的合法性和适当性问题作出。
判决是人民法院对被诉具体行政行为的合法性和适当性问题做出的权威性结论，也是人民法院对行政案件做出的最后处理决定。人民法院在判决书中的结果部分只能就被诉具体行政行为的合法性或适当性问题做出结论，在判决书的理由部分也只能就被诉具体行政行为的合法性或适当性问题进行叙述。总之，人民法院的判决不得就原告的违法行为是否存在及该行为应受到怎样的处罚进行叙述和处理。
四、需要特别加以说明的几个问题
（一）如何正确地界定错案？
强调由被告举证，强调对被诉具体行政行为的合法性进行审查，即意味着当具体行政行为所涉及的相关事实不清、主要证据不足时，人民法院便没有必要去查清事实就可以直接判决被告败诉。这似乎与传统的认识不相一致。依传统的认识，如果人民法院没有查清案件事实就作出判决，必然会造成错案。而在行政诉讼中，人民法院除在作出变更和履行义务的肯定判决时具有主动性，应在当事人举证的基础上直接依据事实和法律作出判决以外，一般针对合法性进行审查的案件，人民法院对具体行政行为的判决要么是维持要么是撤销。维持还是撤销的标准则是行政诉讼法在判决部分所列举的关于具体行政行为是否合法的五个标准。正如本文前述，人民法院不应对原告的行为进行主动审查，亦不应主动调查与之相关的案件事实。由于法律规定作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件概由被告提供，人民法院不负有调查和收集证据的任务，因此，只要人民法院的判决是在当事人对事实和法律举证的基础上依据事实和法律作出的，就不是错案。事实应是当事人提供的事实，法律则既包括实体法，也包括程序法。行政诉讼中可能出现的错案应当是指不依据当事人提供的事实和证据作出判决，或者审查判断证据时出现错误，或者适用法律上存在错误。
（二）如何正确地贯彻实事求是原则。
依靠群众，实事求是，深入实际调查研究，是我国司法工作的优良传统。从某种意义上说，强调行政诉讼以具体行政行为作为审理对象，并仅仅在当事人举证的基础上，而不是在查清全部案件事实的基础上作出判决，这在一定程度上显然是和实事求是原则相违背的。如有时在主要证据不足的情况下，行政机关所为之具体行政行为的结果还是正确的，只不过行政机关在诉讼中不能举出足够的证据，其原因或者是由于作出这个具体行政行为是出于其工作人员的经验和直觉，或者是由于工作人员的疏忽而没有将证据保存下来等等。在这种情况下，不仅人民法院不收集证据，而且被告受诉讼中不得自行取证规定的限制也不能收集证据，故此被告只得败诉。但是这是出于法治原则的考虑。实事求是原则只强调了以事实为根据，而法治原则则既要求以事实为根据，同时也要求以法律为准绳，要求任何机关和个人都不得违背法律，都必须在法律规定的范围内活动。法律要求行政机关作出行政行为时必须严格遵守行政程序，而行政程序的最基本、最起码的要求是先取证后裁决。如果行政机关的行为违背了法律规定，则不论这种法律是实体法还是程序法，都应当承担相应的法律责任。在这里，法治原则所起的作用是在宏观上促使行政机关依法行政，因此是从更广泛的意义和更深远的角度保证实事求是原则的贯彻。
（三）如何正确地看待相对人的违法行为。
即便原告有违法行为，但如果行政机关对其作出的具体行政行为不符合行政诉讼法所规定的要件时，人民法院仍要判决撤销。而且在诉讼中人民法院即使发现原告有未被行政机关发现的违法行为，也不得加以处理。这是否意味着放任相对人违法？笔者认为，对此问题，应从两个方面来看待：
《行政诉讼法》实施十年来，行政审判工作取得了前所未有的成绩。但与其他诉讼相比，行政审判的进展仍然是缓慢的。一方面表现在案件数量上增长缓慢，与社会高速发展、法律调整关系日益广泛的现实相脱节，1997年全国法院行政案件收案数为仅10.5万件，1998年上升为11万件，1999年为12万件。行政审判案源不足，大量的行政争议只能通过上访等行政途径解决。另一方面表现在，行政案件在法院所有案件中的比例是最低的。1999年，全国法院受理的行政案件仅占全部案件数的2%.第三方面表现在案件的质量上，行政案件的总体审判质量还不尽如人意，能够作为典型案件参考、称得上精品的行政案件很少，质量上大有提高的余地，这比数量上的不足更令人担忧。当前，行政审判存在的问题主要有：
1、当事人诉权的行使保障不充分。
⑴当事人诉权意识不足。《行政诉讼法》颁布之初的几年，行政诉讼收案数有较大幅度的增长。然而近年来，整个社会对行政诉讼的热情下降，收案增长速度缓慢。而值得注意的是倒是行政机关提起的行政执行案件迅速增加，在某些法院，非诉行政执行案件和行政诉讼案件的比例甚至达到10：1.当事人不愿提起行政诉讼，原因当然是多方面的。有的当事人受“民不与官斗”的观念影响，对行政诉讼顾虑重重，害怕日后行政机关报复，即便自己的权益受到行政机关损害，也不愿起诉。也有的当事人认为，由于自己势单力薄，即使起诉，也不一定能够胜诉。还有的当事人因不懂法律规定，超过诉讼时效，而失去动作司法手段解决行政争议的机会。
⑵法院行使行政立案审查权过于谨慎。在司法实践中，即使当事人的起诉符合《行政诉讼法》规定的受理条件，但法院也并不一定就立案受理。有此案件法院主要考虑到与行政机关的关系，也常常在事先通知行政机关后才予以立案。对一些当地党委政府关心的热点、敏感案件，尤其是计划生育、城镇建设等案件，当事人行使诉权更是困难重重。有的法院对此类案件基本上不受理，即使受理也需要层层请示。
⒉行政诉讼的调整范围狭窄。
⑴受理案件范围狭窄。行政诉讼法是1989年制定的，十年来，社会形势发生了巨大的变化。行政诉讼只能涉及具体行政行为，而不能对抽象行政行为进行调整，已经暴露出不少弊端。特别是一些与具体行政行为密切相关的抽象行政行为没有纳入到行政诉讼中，使行政相对人的合法权益难以得到切实有效的保障。表现在地方政府作出的侵犯行政相对人权益的、非行政立法的抽象行政行为取得了司法豁免权，如一些乱集资、乱摊派的规定。当事人对此意见纷纷，起诉却又没有法律依据。1999年制定的《行政复议法》第7条规定，公民、法人认为具体行政行为所依据的县级以上人民政府及国务院部门的规定不合法，对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。对抽象行政行为进行审查，已经纳入到行政复议程序中，而行政复议又往往是行政诉讼的前置程序，因此行政诉讼中也应有与此相衔接的规定。此外，对道路交通事故责任认定、医疗事故责任认定等技术鉴定结论不服的，只能向上一级机构申请重新鉴定。如果鉴定缺乏公正性，没有相应的制约程序，使当事人权益得不到有效的保障，有的不断上访。此类案件也应纳入到行政诉讼中。
⑵行政审判审查深度不够。行政审判只对具体行政行为的合法性进行审查，而不审查其合理性，以免审判权代替司法权，这曾是行政审判的一项原则。但司法审查权有限原则在实践中也出现了明显的不足。就是对行政行为明显不合理的，法院无法予以纠正。有不少的行政诉讼，并不是因为行政机关没有法律依据，而是滥用自由裁量权（如随意提高罚款幅度），引起当事人诉讼。但对此类案件，法院的维持判决只会令当事人对司法公正失去信心。
⒊独立行使行政审判权仍然困难⑴法院独立审判比较困难。人民法院独立行政行政审判权难以全面落实，受其他机关干涉现象较为普遍。由于法院审理的行政案件，触及行政机关的实际利益。而在现行的法院管理体制下，法院在行政审判中无法抵御庞大的社会关系网，无法与掌握各种资源支配权的行政机关相抗衡，对公正裁判常常“心有余而力不足”。在此情况下，只能动员原告撤诉，使行政审判撤诉率居高不下成为普遍性问题，行政案件适用调解成了公开的秘密。
⑵公开审判的程度不高。在行政诉讼中，暗箱操作现象仍然较为普遍。庭前准备过于充分，在开庭之前法官频繁接触双方当事人，进行案件询问、查证、调解、动员工作。审判方式改革所要求的及时开庭率在行政诉讼中很低，能够当庭宣判的行政案件更是凤毛麟角。
⑶合议庭的独立裁判权较小。承办法官在行政诉讼中决策地位较低，常常是处于证据收集者、程序操作员的地位，而主管院长、院长则处于枢纽地位，经常直接与行政机关就案件处理打交道。案件如何裁判，往往不是合议庭决定，而常常要请示院长或由院长主持下的审判委员会去讨论决定。
⒋庭审方式改革相对问题滞后。
⑴与控辩式庭审的要求距离较大。实行控辩式诉讼已是大势所趋，但在行政审判中纠问色彩仍然较重。法官常常不自觉地对双方进行纠问，而且纠问的重点常常是原告行为的合法性，违背行政诉讼关于对被告行为进行合法性审查的原则，甚至出现与被告一起审原告的情况。即使在辩论中，辩论的中心也往往不是行政机关行为的合法性，而是原告行为的合法性。作为被告的行政机关也不习惯与原告辩论，而仍以管理者的身份进行“纠问”，忽视当事人双方地位的平等性。
⑵证据规则不完善。行政行为合法性的举证责任应当由被告承担，但在审判实践中，一些法院违反法律规定，为行政机关具体行政行为寻找法律依据，甚至要求原告负举证责任。虽然在特定情况下，举证责任会转化到原告方面。《最高人民法院关于〈行政诉讼法〉若干问题的解释》对原告举证情形作了明确的规定，除此以外，不得要求原告举证。在质证认证中也存在问题，主要是当庭认证比例较低，审判人员之所以不愿当庭认证，主要是为以后处理留下余地。
⑶裁判文书说理不充分。行政案件裁判文书还存在公式化现象，尤其对行政机关败诉的案件，考虑诸多因素的影响，没有充分阐明判决理由，不能做到“让当事人赢得堂堂正正，输得明明白白”。
二、深化行政审判方式改革的途径
1、扩大行政诉讼收案范围、调整范围。
随着依法治国进程的加快，行政诉讼的作用将越来越大。要充分发挥行政审判的职能作用，应当扩大行政诉讼的调整范围。在立法上，应当修改《行政诉讼法》的有关规定，规定当事人不服具体行政行为时，有权附带请求对抽象行政行为进行合法性审查。对不服鉴定结论的诉讼、部分虽非行政机关但具有行政管理职能的行为（如学校拒发毕业证书）纳入行政诉讼范围。在司法上，法院要加大行政审判权的介入深度，对行政行为虽然合法、但显失公平的，应当予以纠正，以维护社会正义。
⒉充分保障当事人的行政诉权。严格执行《行政诉讼法》，不予受理的应当发给当事人裁定书，当事人对此不服的有权上诉。当事人对法院在规定期限内既不受理又不下裁定的，可视为法院已经作出不予受理的裁定，当事人有权直接向上级法院上诉。法院对敏感性案件，亦应依法受理，促进依法行政。
⒊强化庭审功能。通过实行审判长选任制等形式，充分发挥合议庭职能，减少案件向上级法院层层请示、减少审判委员会讨论案件、减少院长直接拍板定案，提高当庭宣判率。同时，要提高行政裁判文书的写作质量，体现行政审判水平。
