时间：2023-07-30 08:51:41
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中图分类号：U664.9+2文献标识码： A
1城市污水处理与环境保护概述
从20世纪50年代开始，全球人口急剧增长，人类对水资源的需求量大大加大；加之工业迅速的发展带来的全球水污染，使得地球上可用的水资源迅速减少。我国地域面积广阔，人口多，人均水资源占有量少，且空间分布极不均匀，在西部和北方极度缺水，严重影响到了城市经济的发展。在这种形势下，污水处理逐渐出现在人们的视野中，污水处理成为一个有着巨大潜力的新兴产业。
我国在上世纪70年代提出环境保护之后，开始兴建了一大批污水处理基础设施和城市污水处理厂。进入21世纪后，政府不断加大对城市污水处理的资金投入，城市污水处理能力也在逐年提升。2005 年6 月底，全国661个设市城市建有污水处理厂708座, 处理能力为4912万立方米/d，是2000年的两倍多；全年城市污水处理量162.8亿立方米，比2000年增加了43%，城市污水处理率达45.7%。如下图所示，可以看出我国城市的污水处理率呈现大幅度上升趋势。
2城市污水处理的技术特点
在城市污水的处理上，我国传统使用方法较多的是活性污泥法，它是以活性污泥为主题的污水生物处理方法。这种方法是对污水和各种微生物群体进行连续混合培养，形成活性污泥，利用活性污泥的生物凝聚、吸附和氧化作用，分解去除污水中的有机污染物，然后再将污泥与水分离，大部分污泥再回流到曝气池，多余部分则排出活性污泥系统。这种方法的污水处理效果很好，出水水质较高，但是花费的成本也高，在处理污泥的过程中需要花费大量的能源，而且在管理中也比较困难。活性污泥法有以下四个组成部分：曝气池、二沉池（进行泥水分离，保证出水水质；维持曝气池的污泥浓度；改变回流比，改变曝气池的运行状况）、剩余污泥排放系统和供氧系统。
城市污水处理厂的建设需要耗费大量的资金，占地广、规模大，整个处理厂的设计较为简单，处理设施主要是钢筋混凝土结构。城市污水处理厂具有一次性投资大、使用寿命长、结构坚固等特点使得污水处理厂的单位运行成本低，在保护环境上可以发挥出较好的效果来。
目前，城市污水处理技术越来越多，处理技术的针对性越来越强，主要技术有分段进水、氧化沟、电解、离子交换、沉淀、过滤、生物处理等方法。
除了表格中列出的几种工艺外，目前还有其他工艺，如：一体化池、序批沟、A/O法、A/A/O法、传统活性污泥法等，这些工艺各有特点。AB法的单元构成比较复杂，采用A、B两段在不同的负荷下运行，基础设施较多，对有机底物去除效率高，有较好的脱氮除磷的效果；但是A段运行时如果控制不好容易产生臭气污染环境。另外，AB法适用于高浓度的城市污水处理，所以在城市工业生产中产生的高浓度污水地方运用较为广泛。
分段进水和吸附再生都是中等负荷运行的污水处理工艺，这两种工艺在运行时较为简单，基础设施也简单，投入不高；但是这两种工艺的污泥不稳定，所以就需要对设施进行稳定性管理，所以在基础建设中需要加上管理环节，也增加了一定的费用。但是这两种工艺的能耗较低，污泥产生的沼气还可以用来发电，实现循环利用，所以总体来说还是比较经济性的，在国内外的城市污水处理中得到了广泛的运用。
3环境保护
环境是人类赖以生存的基本要素，随着科学发展观的提出和可持续发展观的提出，环保成为经济建设中的重点，要边污染边处理，不能为了经济建设而一味的污染环境。环境一旦破坏，要再想恢复如初就非常难了。在当前城市快速发展的形势下，城市规模不断扩大，无论是城市工业污水还是生活污水都在上升，为了保证人们生活环境的良好就必须进行城市污水处理。
从前文的分析中可以看出，目前我国的城市污水处理能力在逐年上升，城市污水处理技术也在不断发展着，各种不同的技术有不同的适用地方。有的适用于高负荷运行，有的适用于低负荷运行，有的适用于中等负荷运行；有的基础设施建设费用高，有的基础设施费用低等，在城市污水处理中不同的地方就有了不同的工艺。虽然我国的城市污水处理还远远不如其他国家，但是随着社会的发展，城市污水处理能力会越来越高，城市环境也会越来越好。
在城市规划中就要将污水处理考虑进去，要将环境保护考虑进去，由于污水处理厂占地面积较广，所以需要合理规划城市发展。不同的污水处理工艺也是各有优缺点，随着社会的发展，污水处理工艺也会不断进步，逐渐提高污水处理能力，减少缺点，促进城市环境的美化。
结束语
城市规模和可持续发展的今天，城市环境保护成为城市经济发展的重点，城市污水处理成为城市规划的重要内容之一，随着技术的发展，城市污水处理技术逐渐扬长避短，给人们一个更加美好的城市环境。
参考文献：
（一）实施城乡生活污水垃圾处理设施补短板工程。截止目前已完成县城市生活污水处理工程、县污水收集管网、县农村生活了垃圾收转运体系建设项目，正在建设县城区（更庆镇）垃圾处理厂改造工程项目、县镇生活垃圾卫生填埋厂工程项目、县污水管网恢复重建工程、县镇污水处理设施配套管网；正在建设县镇污水处理设施，该项目已完成主体工程，正在开展设备安装，竹庆垃圾填埋厂正在建设；按照省住房和城乡建设厅关于做好<省城镇污水和城乡垃圾处理设施建设三年推进方案（2020-2022年）>项目申报的通知文件精神，启动了我县垃圾污水处理设施三年推进方案的编制工作。
17年来，我县实施垃圾填埋场建设项目3个（2个新建项目，1个改造提升项目），为县城区（更庆镇）垃圾处理厂改造工程项目、县镇生活垃圾卫生填埋厂工程项目、县竹庆生活垃圾卫生填埋厂工程项目；实施污水处理设施项目4个（2个污水处理设施项目，2个配套管网项目），为县城市生活污水处理工程、县污水收集管网、县污水管网恢复重建工程、县镇污水处理设施；实施了110个村村级垃圾池建设，配套75村垃圾转运车辆及垃圾箱；通过广东援建资金，为阿须镇、竹庆镇购买大型垃圾运输车一辆；新建农村公厕115座。
(二)实施黑臭水体治理工程。持续推进全县黑臭水体排查整治回头看，加快入河排污口污水乱排整治，防止污水直排，确保全县范围内不出现黑臭水体。
（三）大力实施污水垃圾三年行动。按照《州城镇污水、城乡垃圾处理设施建设三年行动方案》，已完成县城区（更庆镇）垃圾处理厂改造工程项目、县镇生活垃圾卫生填埋厂，加快推进县镇污水处理设施项目建设力度，提高我县污水、垃圾处理能力。
（四）加强生活污水垃圾处理设施建设。加快推进县竹庆生活垃圾卫生填埋厂，县镇污水处理设施项目建设力度，以城市总体规划为依据，合理规划建设一批适度规模的乡镇生活垃圾卫生填埋场，服务周边乡镇；规划建设乡镇污水处理厂，提高生活污水综合利用和处理能力。
（五）加快生活污水垃圾处理配套设施建设。推动老旧污水管网和河流排水管网项目建设前期工作，加快污水收集管网对接入河排污口工作，防止污水直排；完善生活垃圾收转运体系建设，对县城附近的村庄，按照“户分类、村收集、镇转运、县处理”的模式处理。对州级“百镇”附近的村庄，按照“户分类、村收集和转运、镇处理”的模式处理。对高山半高山和偏远、人烟稀少的村庄，采取低温热解等方式，实行就地分散处理。对相邻较近的村庄，建立相对集中的垃圾处理站，采取卫生填埋、低温热解等方式，实行就地联合处理。
（六）开展污泥无害化处置设施建设。根据我县污水处理厂实际位置情况，结合实际，计划将污泥转运至垃圾厂处理进行填埋处理，并制定污泥清运方案，确保污泥日产日清。
二、存在的问题
（一）、我县垃圾污水处理设施建设项目多，资金量大，我县为深度贫困县，县财政资金缺乏，垃圾污水建设项目资金短缺，导致项目推进缓慢。
（二）、垃圾、污水处理运行维护需要专业人员，我县与之对应的专业人员少，存在困难。
中图分类号：TE08 文献标识码：A 文章编号：
就目前来看，我国建筑给排水的节能环保设计仍处于并将长期处于初级阶段，必须引起广大设计人员的反思，认真分析原因，总结经验教训，加强现代建筑给排水节能新工艺的应用，才能促进环保事业的长足发展。以下笔者就结合自身工作实践，从当前我国建筑给排水的环保节能发展制约的因素入手，就节能环保理念下的新时期建筑给排水设计策略作出以下几点分析和探讨。
一、浅谈影响我国建筑给排水节能环保事业发展的相关因素
当前，我国建筑给排水节能环保事业发展还处于初级阶段，影响我国建筑给排水环保事业的发展的因素较多，但主要表现在以下几个方面：一是我国的水资源分布严重失衡，导致很多城市供水能力尤为缺乏，尤其是城市污水回收、处理、利用的一体化速度远不及城市建筑发展的速度，城市供水管道严重老化，给水能力极其有限，对城市给水管网规划严重不足，尤其管道给水能力没有随着城市供水的需要相应的增加，虽然近年来很多地方下大力气改造城市管道，但收效甚微。这系列的问题直接对建筑给排水的节能环保设计产生了重大影响；二是建筑物自身的节水功效低下，各种中水资源的利用极其有限，加上很多建筑的给排水设备具有较高的能耗，大量的水资源被浪费，尤其是排水设备的噪音大、功耗大、舒适度低等问题一直是建筑给排水设计中的老大难问题，即使现代修建的新型建筑中设计了节能环保的给排水系统，但由于民众知识的缺乏和节能环保意识的低下，尤其是设计过程中没有充分考虑实际需要进行针对性的设计，导致很多节能环保设备空置化。此外，维护和管理不当等也在一定程度上导致了建筑给排水节能环保事业的发展。
二、分析节能环保理念下的新时期建筑给排水设计的原则
做事讲一定的原则是确保事情成功的必备条件。因而新时期背景下的建筑给排水设计更应如此。那么在日常的节能环保设计工作中，应该坚持哪些设计原则呢？笔者认为，主要从以下几个方面的原则：
（一）人性化原则
节能环保理念和可持续发展思路下的建筑给排水设计，首先就应坚持人性化的原则，在人性化的原则中，又分为了实用性和舒适性的基本原则，在建筑给排水设计中，只有切实做好设计的人性化，才能更加体现设计的水平。切勿因节能导致二次污染可能出现，也不能因为节能而影响居民的生活。然而一些设计设计人员往往是顾此失彼，例如为了减少给水能耗而将水压增大，但这就导致噪音问题的出现，还增加了电力供应负荷。（二）兼容性
节能环保理念和可持续发展思路下的建筑给排水设计，其次就应坚持兼顾性的原则，在兼顾性的原则中，又分为了整体性和局部性兼顾的基本原则，在建筑给排水设计中，只有切实做好设计的兼容性，才能更加体现设计的水平。换言之，就是应结合本地区的水资源现状，应尽可能地与城市的整体供水能力和能源的供应能力以及建筑自身的节能性。一些设计人员过程中，虽然采取了节能环保措施，但往往这些措施的环保节能性较低甚至没有节能环保反而浪费污染的情况出现，而究其根源主要的没有从整体性进行考虑，设计的节能环保措施再好，没有相应的能源支持，往往是得不偿失。此外，建筑给排水节能环保设计不能为节能环保而降低建筑正常功能发挥的效果。（三）节约环保性
在坚持上述两点大的原则之后，作为设计人员，应对给排水的节能环保设计进行充分的考虑，从建筑给排水工程建设开始，就应尽可能地选用节能环保的设备和材料，虽然能增加工程的投资，但从长远的效益来分析，如果能通过短期的节能达到回收节能环保的资金就不失为一件好事。例如在建筑给排水设计中融入中水系统、污水回收处理和应用系统的，做到有张有弛，才能更好的体现设计的节约环保性。
三、基于节能环保理念下的新时期建筑给排水设计策略的初探
（一）科学有效的利用城市给水管网的余压
当前，在我国城市中，尤其是中小城市的给水管网压力严重不足，大都只能供给五层左右的建筑，但现在的建筑大都为高层建筑，作为设计人员，必须基础这一现状。利用二次加压对建筑进行供水，并科学有效的利用城市管网余压，例如可以采取分区供水的方式将二次加压导致的能量的消耗量大大降低，从而消除传统设计的低层管网压力高而给居民造成的生活的不便和水资源的浪费，弥补高层用水的缺陷。
（二）精心设计和选用蓄水池的位置与装置
通过精心设计蓄水池位置，能降低由于深度和距离导致多余能源的消耗。因而在建筑蓄水池设计时，应尽可能地在确保其能减少用水距离和方便居民用水的前提下进行设计。在蓄水装置选择时，应避免设计传统的钢蓄水池，尤其是应尽可能地不适用砖混结构的砌筑池，其时间越久对水造成的污染越大，因而应在结合实际需要的前提下，选用相应的节能环保蓄水装置，如当前应用较为广泛的由有机树脂和玻璃纤维一次成型的耐酸性较强的玻璃钢蓄水池，不仅质量轻，而且具有较好的密封性，尤其是防渗性能和节水环保性较强，在我国的很多地区得到了广泛的应用。
（三）科学设计建筑中水回收处理和应用系统
首先考虑经济性，中水系统的设置的经济取决于建筑规模的大小；其次科学选址，建筑中水回用系统处理站一般设在裙房或地下室收集杂排水；再次是中水资源的收集，建筑中水水源可以是雨水、冷却水、排放的生活污水等；最后是中水的处理和应用。考虑到处理费用和处理的难易程度，对其选用的先后顺序一般为：沐浴排水、盥洗排水、洗衣排水、厨房排水、厕所排水，并应用处理好的水进行绿化、灌溉、洗车、冲厕等达到节约水资源和减少环境污染的目的。
（四）给排水节能中科学利用太阳能
太阳能是一种取之不尽用之不竭的能源，在给排水节能环保设计方面主要是利用太阳能制备生活热水，减少了大量传统能源的消耗，从而减少对环境污染。太阳能热水器主要有平板型和真空管型，且均具有集热效率高、保温性能好、操作简单维修方便等系列优点，且热水系统可安装在屋顶、墙壁及阳台等位置，十分方便建筑设计。
四、结语
一、引言
在许多亚洲城市中，特别是中国的城市，城市环境基础设施的发展，如污水管网、污水处理设施以及废物管理设施不能满足城市发展的需求，从而造成了严重的城市环境污染问题，影响了亚洲国家的可持续发展。中国城市环境基础设施的建设和运营，目前还处于西方发达国家20世纪中期左右的水平。巨大的生活污水和垃圾排放对环境造成极大的污染，已对中国可持续的城市化发展形成了“瓶颈”障碍。因此，中国急需大力建设和发展城市环境基础设施。
中国城市环境基础设施建设和运营面临以下两个方面的问题：
1．快速城市化和滞后的处理设施，使中国城市生活污水和垃圾污染问题突出。
2．设施短缺和处理效果不好的主要原因是资金不足和运营效率不高。具体表现是：一方面政府没有足够的资金建设设施，建成了又没有充足资金来维持设施的正常运行；另一方面，由于运营体制和机制上的原因，不少运行中的设施，并未发挥出设计的处理能力、效率和质量。
要解决这两个问题，必须打破政府建设政府运营的模式，充分利用社会资本，建立多元投资主体模式，实行建设与运营的产业化和市场化。
BOT是一种以私营力量发展基础设施建设的方式，在提高政府部门效率、改善公共服务的质量发挥着越来越广泛的作用，而且也是目前在国际上流行的一种方式。
二、BOT融资方式概述
1．BOT的概念及特点
BOT是build-operate-transfer的简称，即“建设-经营-移交”投资方式，是一种国际经济合作的新形式。这一投资方式是指政府以契约方式将通常由政府部门或国内单位承担的为某重大项目进行设计、施工、融资经营和维修的责任让渡给国外投资者，该企业在负责建成此项目后，在协议期内拥有、营运、维护该项目设施，并通过收取使用费和服务费来回收投资和获得合理利润。特许权期满后则将该项目无偿转让给当地政府[1\2]。BOT模式主要用于收费公路、电厂、废水处理设施等基础设施项目，BOT模式将是我国今后基础设施建设的重要方式。
2．BOT融资模式的优点与风险
城市环境基础设施建设应用BOT模式的优点是显而易见的。
对政府而言，BOT项目最大的吸引力在于，它可以融通社会资金来建设环境基础设施，减轻政府财政压力。政府对项目的支付不再是一次性巨额财政投入，而是通过出让“特许经营权”，用污水和垃圾费（以及少量财政预算）分期支付给投资者。
对企业而言，由于有污水和垃圾处理费做担保，所以BOT项目具有风险低，投资回报稳定的优势。表面上，BOT项目由于民营企业介入后需要有一定的利润回报而使项目的总成本增加，加大居民和政府的负担，但另一方面，正是由于民营企业的介入，可以提高效率，降低成本。所以，与政府建设和运营的项目相比，BOT项目实际成本增加与否取决于上述两方面因素共同作用的结果。
BOT也具有一定的风险隐患。
政府面临的主要风险有：①当政府对环境基础设施的市场潜力和价格趋势把握不清时，可能对投资者盲目承诺较高的投资回报率，加大居民和政府负担；②如果政府管制不佳，容易造成民营企业的不规范参与和竞争，甚至造成私人的垄断经营，将损害社会公平，并使得政府丧失控制权；③少数不具备资金和技术实力的环保企业，为在建设期获得巨额收入，不顾建设质量和建成后的运行状况，采用不成熟的工艺技术和设备，把设施的运营风险全部留给项目本身，实际上是留给了政府。
项目公司面临的风险主要有：①政府不讲信誉和政策不稳定，它是民营企业介入环境基础设施领域的最大障碍和风险；②项目设计和建设中的风险，包括项目设计缺陷、建设延误、超支和贷款利率的变动；③项目投产后的经营风险，包括项目特有技术风险和价格风险等。
3．我国环保基础设施建设发展BOT模式的重要意义
（1）有利于加快城市基础设施包括环保基础设施建设的步伐
优先发展基础设施是世界经济发达国家的成功经验。据分析，GDP要增长l%，基础设施必须至少增长1%作保证，并应适度超前。我国城市特别是西部城市在开发和发展过程中，基础设施的建设远远滞后于经济发展和城市发展的步伐，环保基础设施的建设尤其突出。通过BOT社会融资模式，利用社会资本直接投资和经营环保基础设施产业，可以弥补基础设施建设资金不足的主要问题，大大加快我国基础设施建设的步伐。
（2）有利于减轻政府财政负担，促进国民经济持续稳定发展
利用BOT融资模式，可以充分利用私人资金增大城市环境基础设施产品和服务的供给，减少项目对政府财政预算的影响，使政府在自有资金不足的情况下，仍能上马一些基建项目。
（3）有利于改善投资结构，加快环境公用事业的制度创新
目前我国环保基础设施的投资主体主要是政府，投资体制格局单一，政府指令性投资比重大，资金缺口较大。采用BOT方式，利用国际和国内商业资本直接投资和经营环保基础设施，实现投资主体多元化，改善我国环保基础设施产业的投资结构，有利于加快制度创新，实现资源的最优配置，增强我国环保产业的生机和活力。
（4）有利于借鉴国外成功经验，提高环境基础设施管理水平
环保基础设施建设中有许多属于技术密集型项目，而目前我国环保基础设施建设所需的一些单项或成套综合技术还没有过关，一些先进设备还不能制造，在设备引进上又存在资金缺口。采用BOT方式，把私营企业的效率引入公用项目，可以极大地提高项目建设质量和加快项目建设进度。BOT方式由投资者负责项目的全部设计、施工和建设，这意味着对先进的环境保护设施和技术的取得和先进管理经验的积累。
三、我国应用BOT建设环境基础设施存在的问题
从我国已有的BOT实践项目来看，环境基础设施建设的应用还远落后于其他城市基础设施建设的步伐，究其原因，主要是在环境设施建设领域中还存在一些关键性的制约因素，主要表现在认识、政策和管理体制方面，这些制约因素成为BOT是否适用于城市环保基础设施建设以及其应用速度的基本前提。
1．对政府和市场的关系存在认识上的偏差
在社会主义市场经济体制初步建立的今天，人们对政府与市场在经济活动中的正确定位问题已经有了比较清楚的认识，但对二者在环境保护等公共事业领域中的定位问题，仍缺乏正确理解。目前，在城市污水和垃圾处理等环境基础设施领域，关于这一问题的认识偏差主要表现为两个极端。
（1）受计划经济思想的束缚和对公共物品理论的片面理解，过分强调政府直接提供城市环境基础设施的作用。这一认识在中国许多城市，特别是欠发达地区普遍存在。
（2）没有全面和深入的认识清楚市场机制的实质和风险，片面夸大市场化的作用。与第一种认识偏差相反，一些人被少数成功的市场化案例和媒体报道上的渲染所迷惑，认为市场化方式是发展城市污水和垃圾处理设施的主要办法，有的甚至将BOT项目误解为不是由政府和居民而是由投资者最后承担项目成本，有误导政府不发挥主导作用的危险。
2．现有政策还不能满足市场化发展的需要
（1）现有有关市场化和产业化的政策仅为部门指导意见，缺乏相应的法律依据，政策的权威性和力度不够。因此必须建立专门的法律规范，以应对BOT项目投资数额大、在项目周期内不确定因素多、投资周期长等特点。我国当前还没对BOT项目专门立法，现有的相关法规各部门之间不协调、权威性差、操作不规范、透明度低，严重制约了BOT模式的应用。
（2）现有政策只是框架性的指导政策，对一些关键问题如企业改制和优惠政策，既缺乏可供操作的实施办法，也没有明确地方政府实施的权限，给地方政府落实相关政策带来较大困难，往往造成有政策无作为的局面。
（3）标准体系不完善，标准和法规的关系未完全理顺，影响了标准的效力。如《大气污染防治法》率先建立了禁止超标排污的法律规范，规定了超标排污的法律责任，但其他环境法律还没有建立禁止超标排污的法律规范。
3．地方政府应用市场化模式的能力严重不足
（1）缺乏统一有效的环保监管体制，横向部门责权交叉多，职能配置不明晰；缺少有效机制和监督力量，宏观调控能力薄弱，对一些跨区域重大问题协调困难。缺乏环境与发展议事协商机制。
（2）有法不依、执法不严现象普遍存在。基层环保执法监管手法落后，不能及时发现并制止企业偷排、漏排、超标排放等问题。处罚力度弱，强制手段缺乏，对环境违法行为的处罚难以到位。目前，按我国法律规定，违法排污处罚多为10万元以下，最高额度100万元，与排污企业造成的损失相比微不足道，没有震慑力。
四、稳步推进我国环境基础设施BOT融资模式的几点建议
1．在推进中国城市环境基础设施建设与运营市场化过程中，必须首先正确处理好政府与市场的关系。在设施建设方面，政府必须发挥主导投资作用，市场化方式为辅，在中长期法律政策完善以后，可以期望市场化方式发挥较大作用。
2．建立较完善的法律规范，提高BOT投资保障制度，降低投资风险和价格要求水平。法规建设需要包括明确公私各方的责任制、界定产权关系、制定收费和补贴及自有资本与负债的比例、地方与外国企业的比例、项目的资金流的财务管理、规范地方政府行为、规范市场以及监管体制等重要因素。
3．切实加强在融资、收益等方面政策调控的力度，提供赢利的政策保障，创造BOT模式应用的基础条件。
4．政府要准确定位，发挥创建市场、规范市场和扶持市场的作用
在推进市场化过程中，政府要发挥三方面作用，即创建市场、规范市场和扶持市场：
（1）创建市场
通过严格执法，将污染治理的潜在市场转变为现实需求；按照“污染者付费”、“投资者受益”的市场经济规则，建立相关收费体系，并尽快将收费标准提高到微利水平；完善产权制度，改变城市环境基础设施的纯公共物品属性，使之变成价格排他的准公共物品。
（2）规范市场
全面制定城市相关设施建设规划，避免市场化过程中设施建设的盲目性；清除行政性壁垒和地区分割障碍，实行项目公告和公开招标制度，创造公开、公平、公正的市场竞争环境；通过调控收费价格，保证所有人都能享有设施服务；严格监管，避免二次环境污染。
（3）扶持市场
加大政府财政扶植力度，建立污染治理专项基金；通过税收、土地、用电等优惠政策和技术及信息咨询服务，扶持相关企业积极参与市场化；建立社会公益行业名录，对包括改制企业在内的所有从事环境污染治理的企业，根据不同情况，实行不同的税收优惠政策。
五、BOT在我国的发展前景
BOT作为一种有效的项目融资、建设、运营方式，具有很强的生命力。它是开发环保基础设施项目的一种较理想的选择方案。
BOT模式对于利用社会资金解决环境基础设施建设问题具有一定的优势，但是应全面认识BOT模式，通过形成有利于BOT推行的政策、收费和监管环境，积极稳步地推进BOT试点，降低BOT项目的风险，并以此为契机最终形成多种社会资金多种形式地进入城市环境基础设施建设领域的局面。
总之，利用BOT方式进入环保建设项目，应是我国经济结构调整的战略选择，是我国投融资体制的一项重大改革，它在投资主体多元化、法人治理结构的完善、引入国际先进的投融资方法等方面，都具有十分明显的功效。相信它的引入，对于制止一直困扰我国的环境污染严重、重复建设、乱上项目和严重浪费稀缺资源等现象，加快我国基础设施建设，推动经济增长，将会发挥重要的作用。
一、引言
在许多亚洲城市中,特别是中国的城市,城市环境基础设施的发展,如污水管网、污水处理设施以及废物管理设施不能满足城市发展的需求,从而造成了严重的城市环境污染问题,影响了亚洲国家的可持续发展。中国城市环境基础设施的建设和运营,目前还处于西方发达国家20世纪中期左右的水平。巨大的生活污水和垃圾排放对环境造成极大的污染,已对中国可持续的城市化发展形成了“瓶颈”障碍。因此,中国急需大力建设和发展城市环境基础设施。
中国城市环境基础设施建设和运营面临以下两个方面的问题:
1.快速城市化和滞后的处理设施,使中国城市生活污水和垃圾污染问题突出。
2.设施短缺和处理效果不好的主要原因是资金不足和运营效率不高。具体表现是:一方面政府没有足够的资金建设设施,建成了又没有充足资金来维持设施的正常运行;另一方面,由于运营体制和机制上的原因,不少运行中的设施,并未发挥出设计的处理能力、效率和质量。
要解决这两个问题,必须打破政府建设政府运营的模式,充分利用社会资本,建立多元投资主体模式,实行建设与运营的产业化和市场化。
BOT是一种以私营力量发展基础设施建设的方式,在提高政府部门效率、改善公共服务的质量发挥着越来越广泛的作用,而且也是目前在国际上流行的一种方式。
二、BOT融资方式概述
1.BOT的概念及特点
BOT是build-operate-transfer的简称,即“建设-经营-移交”投资方式,是一种国际经济合作的新形式。这一投资方式是指政府以契约方式将通常由政府部门或国内单位承担的为某重大项目进行设计、施工、融资经营和维修的责任让渡给国外投资者,该企业在负责建成此项目后,在协议期内拥有、营运、维护该项目设施,并通过收取使用费和服务费来回收投资和获得合理利润。特许权期满后则将该项目无偿转让给当地政府[1\2]。BOT模式主要用于收费公路、电厂、废水处理设施等基础设施项目,BOT模式将是我国今后基础设施建设的重要方式。
2.BOT融资模式的优点与风险
城市环境基础设施建设应用BOT模式的优点是显而易见的。
对政府而言,BOT项目最大的吸引力在于,它可以融通社会资金来建设环境基础设施,减轻政府财政压力。政府对项目的支付不再是一次性巨额财政投入,而是通过出让“特许经营权”,用污水和垃圾费(以及少量财政预算)分期支付给投资者。
对企业而言,由于有污水和垃圾处理费做担保,所以BOT项目具有风险低,投资回报稳定的优势。表面上,BOT项目由于民营企业介入后需要有一定的利润回报而使项目的总成本增加,加大居民和政府的负担,但另一方面,正是由于民营企业的介入,可以提高效率,降低成本。所以,与政府建设和运营的项目相比,BOT项目实际成本增加与否取决于上述两方面因素共同作用的结果。
BOT也具有一定的风险隐患。
政府面临的主要风险有:①当政府对环境基础设施的市场潜力和价格趋势把握不清时,可能对投资者盲目承诺较高的投资回报率,加大居民和政府负担;②如果政府管制不佳,容易造成民营企业的不规范参与和竞争,甚至造成私人的垄断经营,将损害社会公平,并使得政府丧失控制权;③少数不具备资金和技术实力的环保企业,为在建设期获得巨额收入,不顾建设质量和建成后的运行状况,采用不成熟的工艺技术和设备,把设施的运营风险全部留给项目本身,实际上是留给了政府。
项目公司面临的风险主要有:①政府不讲信誉和政策不稳定,它是民营企业介入环境基础设施领域的最大障碍和风险;②项目设计和建设中的风险,包括项目设计缺陷、建设延误、超支和贷款利率的变动;③项目投产后的经营风险,包括项目特有技术风险和价格风险等。
3.我国环保基础设施建设发展BOT模式的重要意义
(1)有利于加快城市基础设施包括环保基础设施建设的步伐
优先发展基础设施是世界经济发达国家的成功经验。据分析,GDP要增长l%,基础设施必须至少增长1%作保证,并应适度超前。我国城市特别是西部城市在开发和发展过程中,基础设施的建设远远滞后于经济发展和城市发展的步伐,环保基础设施的建设尤其突出。通过BOT社会融资模式,利用社会资本直接投资和经营环保基础设施产业,可以弥补基础设施建设资金不足的主要问题,大大加快我国基础设施建设的步伐。
(2)有利于减轻政府财政负担,促进国民经济持续稳定发展
利用BOT融资模式,可以充分利用私人资金增大城市环境基础设施产品和服务的供给,减少项目对政府财政预算的影响,使政府在自有资金不足的情况下,仍能上马一些基建项目。
(3)有利于改善投资结构,加快环境公用事业的制度创新
目前我国环保基础设施的投资主体主要是政府,投资体制格局单一,政府指令性投资比重大,资金缺口较大。采用BOT方式,利用国际和国内商业资本直接投资和经营环保基础设施,实现投资主体多元化,改善我国环保基础设施产业的投资结构,有利于加快制度创新,实现资源的最优配置,增强我国环保产业的生机和活力。
(4)有利于借鉴国外成功经验,提高环境基础设施管理水平
环保基础设施建设中有许多属于技术密集型项目,而目前我国环保基础设施建设所需的一些单项或成套综合技术还没有过关,一些先进设备还不能制造,在设备引进上又存在资金缺口。采用BOT方式,把私营企业的效率引入公用项目,可以极大地提高项目建设质量和加快项目建设进度。BOT方式由投资者负责项目的全部设计、施工和建设,这意味着对先进的环境保护设施和技术的取得和先进管理经验的积累。
三、我国应用BOT建设环境基础设施存在的问题
从我国已有的BOT实践项目来看,环境基础设施建设的应用还远落后于其他城市基础设施建设的步伐,究其原因,主要是在环境设施建设领域中还存在一些关键性的制约因素,主要表现在认识、政策和管理体制方面,这些制约因素成为BOT是否适用于城市环保基础设施建设以及其应用速度的基本前提。
1.对政府和市场的关系存在认识上的偏差
在社会主义市场经济体制初步建立的今天,人们对政府与市场在经济活动中的正确定位问题已经有了比较清楚的认识,但对二者在环境保护等公共事业领域中的定位问题,仍缺乏正确理解。目前,在城市污水和垃圾处理等环境基础设施领域,关于这一问题的认识偏差主要表现为两个极端。
(1)受计划经济思想的束缚和对公共物品理论的片面理解,过分强调政府直接提供城市环境基础设施的作用。这一认识在中国许多城市,特别是欠发达地区普遍存在。
(2)没有全面和深入的认识清楚市场机制的实质和风险,片面夸大市场化的作用。与第一种认识偏差相反,一些人被少数成功的市场化案例和媒体报道上的渲染所迷惑,认为市场化方式是发展城市污水和垃圾处理设施的主要办法,有的甚至将BOT项目误解为不是由政府和居民而是由投资者最后承担项目成本,有误导政府不发挥主导作用的危险。
2.现有政策还不能满足市场化发展的需要
(1)现有有关市场化和产业化的政策仅为部门指导意见,缺乏相应的法律依据,政策的权威性和力度不够。因此必须建立专门的法律规范,以应对BOT项目投资数额大、在项目周期内不确定因素多、投资周期长等特点。我国当前还没对BOT项目专门立法,现有的相关法规各部门之间不协调、权威性差、操作不规范、透明度低,严重制约了BOT模式的应用。
(2)现有政策只是框架性的指导政策,对一些关键问题如企业改制和优惠政策,既缺乏可供操作的实施办法,也没有明确地方政府实施的权限,给地方政府落实相关政策带来较大困难,往往造成有政策无作为的局面。
(3)标准体系不完善,标准和法规的关系未完全理顺,影响了标准的效力。如《大气污染防治法》率先建立了禁止超标排污的法律规范,规定了超标排污的法律责任,但其他环境法律还没有建立禁止超标排污的法律规范。
3.地方政府应用市场化模式的能力严重不足
(1)缺乏统一有效的环保监管体制,横向部门责权交叉多,职能配置不明晰;缺少有效机制和监督力量,宏观调控能力薄弱,对一些跨区域重大问题协调困难。缺乏环境与发展议事协商机制。
(2)有法不依、执法不严现象普遍存在。基层环保执法监管手法落后,不能及时发现并制止企业偷排、漏排、超标排放等问题。处罚力度弱,强制手段缺乏,对环境违法行为的处罚难以到位。目前,按我国法律规定,违法排污处罚多为10万元以下,最高额度100万元,与排污企业造成的损失相比微不足道,没有震慑力。
四、稳步推进我国环境基础设施BOT融资模式的几点建议
1.在推进中国城市环境基础设施建设与运营市场化过程中,必须首先正确处理好政府与市场的关系。在设施建设方面,政府必须发挥主导投资作用,市场化方式为辅,在中长期法律政策完善以后,可以期望市场化方式发挥较大作用。
2.建立较完善的法律规范,提高BOT投资保障制度,降低投资风险和价格要求水平。法规建设需要包括明确公私各方的责任制、界定产权关系、制定收费和补贴及自有资本与负债的比例、地方与外国企业的比例、项目的资金流的财务管理、规范地方政府行为、规范市场以及监管体制等重要因素。
3.切实加强在融资、收益等方面政策调控的力度,提供赢利的政策保障,创造BOT模式应用的基础条件。
4.政府要准确定位,发挥创建市场、规范市场和扶持市场的作用
在推进市场化过程中,政府要发挥三方面作用,即创建市场、规范市场和扶持市场:
(1)创建市场
通过严格执法,将污染治理的潜在市场转变为现实需求;按照“污染者付费”、“投资者受益”的市场经济规则,建立相关收费体系,并尽快将收费标准提高到微利水平;完善产权制度,改变城市环境基础设施的纯公共物品属性,使之变成价格排他的准公共物品。
(2)规范市场
全面制定城市相关设施建设规划,避免市场化过程中设施建设的盲目性;清除行政性壁垒和地区分割障碍,实行项目公告和公开招标制度,创造公开、公平、公正的市场竞争环境;通过调控收费价格,保证所有人都能享有设施服务;严格监管,避免二次环境污染。
(3)扶持市场
加大政府财政扶植力度,建立污染治理专项基金;通过税收、土地、用电等优惠政策和技术及信息咨询服务,扶持相关企业积极参与市场化;建立社会公益行业名录,对包括改制企业在内的所有从事环境污染治理的企业,根据不同情况,实行不同的税收优惠政策。
五、BOT在我国的发展前景
BOT作为一种有效的项目融资、建设、运营方式,具有很强的生命力。它是开发环保基础设施项目的一种较理想的选择方案。
BOT模式对于利用社会资金解决环境基础设施建设问题具有一定的优势,但是应全面认识BOT模式,通过形成有利于BOT推行的政策、收费和监管环境,积极稳步地推进BOT试点,降低BOT项目的风险,并以此为契机最终形成多种社会资金多种形式地进入城市环境基础设施建设领域的局面。
总之,利用BOT方式进入环保建设项目,应是我国经济结构调整的战略选择,是我国投融资体制的一项重大改革,它在投资主体多元化、法人治理结构的完善、引入国际先进的投融资方法等方面,都具有十分明显的功效。相信它的引入,对于制止一直困扰我国的环境污染严重、重复建设、乱上项目和严重浪费稀缺资源等现象,加快我国基础设施建设,推动经济增长,将会发挥重要的作用。
关键词：城市基础设施；投资效率；高效策略
1城市基础设施建设投资效率的内涵
投资效率是指企业投资所取得的有效成果与所消耗或占用的投入额之间的比率，也就是企业投资活动所得与所费、产出与投入的比例关系。城市基础设施投资效率是城市基础设施建设活动所取得的有效成果与所消耗或占用的投入额之间的比率。城市基础设施投资效率的核心是城市基础设施资源的配置效率和城市基础设施投资的资金使用效率。
2影响城市基础设施投资效率的因素
（1）城市的经济发展水平。经济发展水平是影响城市基础设施投资效率的一个重要因素。由于基础设施投资规模巨大，周期长、资金系数高，直接提供的附加值比较低，大规模的基础设施建设会挤占产业资本的投资，但是基础设施建设落后于经济发展水平，则又会影响阻碍经济的发展。匈牙利经济学家把基础设施建设分为三种类型，即超前型、同步型和滞后型，超前型和同步型的发展模式都能保证国民经济各部门正常运转和居民生活的需要，不会对经济的发展造成制约，投资效率相对较高，但是超前型的发展模式由于存在大量的、非正常的设备闲置和能力的多余问题，且挤占了产业投资，其投资效率不如同步型。在滞后型的发展模式下，由于基础设施发展的滞后在一定时期内会阻碍经济的发展，不利于整个经济效率的提高。因此，只有经济社会中的基础设施投资与其他经济部门的发展水平相适应的时候，其投资才能发挥最大的效率。
（2）城市基础设施投资规模。城市基础设施投资规模反映的是一定时期内城市基础设施领域建设投入的力度大小，包括绝对规模和相对规模。绝对规模是指一定时期城市基础设施投资的全部投入；相对规模是指一定时期城市基础设施投资占同期全社会固定资产投资和GDP的比重。城市基础设施投资绝对规模的增长能否得到保障，相对规模能否保持合适的比例，都将影响到经济发展所需城市基础设施产品服务的资金保障程度以及对支持宏观经济产出持续增长效率的发挥。联合国开发计划署研究认为，发展中国家市政公用基础设施投资最好占固定资产投资的10%和GDP的3%~5%。世界银行所作的调查也表明，公共基础设施投资一般占GDP的2%~8%。因此，城市基础设施投资规模大小是决定城市基础设施投资效率的因素之一。
（3）城市基础设施投资资金来源。基础设施的自然垄断特征决定了投资来源主要依靠政府的投入，这也是投资效率不高的一个重要因素，随着部分公用事业、基础设施对私人资本、民间资本的逐步开放，资本的逐利性推动了基础设施投资效率的提高，因此，城市基础设施的投资来源也是决定基础设施投资效率的因素之一。
（4）城市基础设施投资结构。既然城市基础设施投资是向社会提供城市基础设施产品，那么城市基础设施投资效率就不仅从宏观上体现为城市基础设施投资规模要有利于实现城市基础设施品供给总量优化，具体体现为城市基础设施投资要有利于资源宏观配置的优化和经济的稳定增长，还要在中观上体现为城市基础设施投资的结构要与社会成员对城市基础设施产品的需求结构相适应，并在不同部门、产品、地区或项目之间合理配置。
（5）城市基础设施投资管理体制。城市基础设施投资管理体制是关于城市基础设施投资决策、建设、运营、评价、监督等一系列的制度安排。制度安排既可以为城市基础设施投资的决策者提供博弈规则，也可以为资金的使用者提供激励和约束的机制，进而提高城市基础设施投资的配置效率和使用效率。城市基础设施投资管理体制包括城市基础设施投资决策机制、城市基础设施投资建设机制、城市基础设施投资运营机制、城市基础设施投资监督机制以及城市基础设施投资项目后评价机制等五大要素。这五大要素直接关系到项目成功与否，也直接影响城市基础设施的投资效率。
3我国城市基础设施投资效率低下的原因分析
（1）城市基础设施建设投资比重低，投入不足。据统计，我国城市基础设施建设年均投资仅占同期城市GDP总量的2.5%和城市固定资产投资额的8%，均低于联合国计划署推荐的发展中国家基础设施投资应占GDP的3—5%和固定资产投资的10%的水平，由于基础设施投资长期不足，远远跟不上经济发展所需要的水平，且由于后续投资的滞后阻碍了已完成的项目效益的发挥，又影响了对城市基础设施的再投入。
（2）城市基础设施建设体制单一，缺乏竞争机制。在传统的投资体制下，城市基础设施建设因其重要性、投资回收期长，资金投入大等特点，普遍由国有投资、国有企业经营，民营资本和外资难以进入，行业垄断现象尤其突出，政企不分，缺乏竞争机制，效率低下。近年来虽已逐步开放部分城市基础设施项目，但是目前政府仍占据了基础设施建设的绝对主导地位，效率依旧是被广为诟病的主要问题之一。
（3）城市基础设施投资管理体制陈旧，管理效率不高。城市基础设施建设中计划色彩浓重，政府既担当了管理者又担当了经营者，双重的身份常常使职责不明，分工不清。而工程建设中的投资主体虚位、权力滥用现象经常可见。随着市场经济的发展，这种机制的负面影响越来越明显。根据我国目前的投资管理体制，城市基础设施项目由发展和改革部门决策，建设部门实施，但是因牵涉到各种利益关系，又往往受到地方行政长官的干预，无法做到独立行政，而监督制约机制的缺失，又加剧了这种现象。
（4）城市基础设施建设科技创新力量薄弱。现代城市发展，需要强大的科技创新力量支撑城市基础设施的建设，只有依靠强大的科技创新力量，才能提升基础设施建设水平。基础设施建设由于受到生产力发展水平的影响和传统计划经济体制的制约，存在着高投入、高消耗、低效率的弊病，解决这个问题已成当务之急。
（5）城市基础设施规划建设忽视环境保护，引致恶性循环。良好的自然生态环境是城市社会长期稳定发展的前提条件，环境恶化这一我国先天薄弱的环节愈来愈成为整体基础设施建设效率低下的致命一环。许多城市政府只管一味追求“短、平、快项目的投资发展，将一切可控资金用在各项近期建设上，漠然环境污染的治理，导致大量外部负效应行为的产生，最终形成恶性循环，严重影响了城市基础设施的建设效率。另外，单纯依靠政府运用计划政策来引导和推动环保工作的模式也存在着明显的弊端，它既调动不了企业参与环境保护活动的积极性，也不可能形成环保工作发展的内在机制；而地方政府同建设企业之间千丝万缕的经济利益关系，也是环保工作不能得以顺利有效实施的重要原因。
4建立高效的城市基础设施建设体系的途径和策略
（1）转变政府职能、建立良好的政府投资环境。城市政府作为城市行政权力的实施主体，主要职能是做好宏观调控、参与社会管理与公共服务，其权力的行使具有明显的强制性。当政府在基础设施投资中充当投资经营者时，政府同其他经营者之间以横向联系为主，经济地位是平等的，按照自愿协商和等价交换原则办事，不能混合使用行政权力。行政管理权和投资经营权的性质截然不同，两种权力的行使在许多方面是互斥的；两种权力混杂使用必然造成政府职责不清、政企不分。
（2）更新城市基础设施投资、经营管理理念。城市基础设施投资、经营企业之间的竞争是提高效率的先决条件，由于城市基础设施的建设水平还比较低，基础设施提供的产品和服务经常处在供不应求的状态，人们对其消费需要支付一定的费用，而城市基础设施提供的产品和服务大多具有一定程度的自然垄断性，因而被政府赋予特权的基础设施市场经营企业常常凭借取得的“特许权”垄断生产。打破垄断，通过增强激励机制，吸引政府以外的各种企业和组织参与城市基础设施的生产经营活动，使它们与政府相关经营企业一起在竞争中生存，这是城市基础设施运营体制创新的重要内容。在摒弃计划经济体制下的封闭和保守意识，进行思想观念的创新，在满足城市基础设施运营中多样化的需求的前提下，充分重视基础设施的企业性运营性质，树立基础设施的市场化运营观念，使人们（尤其政府官员）转变公共设施“福利型”、“供给制”的观念，破除基础事业只能独家垄断投资和经营的观念，鼓励各类经济部门、任何经济成分参与投资、经营。
（3）建立高效的城市基础设施建设管理体制。建立健全城市基础设施管理机构的管理，逐步改革现有的多部门管理体制，强化建设部门在城市基础设施投资管理中的主导地位，使城市基础设施利用政府资金的投资管理权相对集中，形成专业化的城市基础设施管理机构，并且合理设置城市基础设施管理部门的组织结构，逐步健全完善城市基础设施管理部门的管理职能。建立科学的基础设施投资决策机制，投资决策应综合政府、技术专家、用户和有关利益群体等四方面的意见，并经过专家意见会、公众听证会、城市群众讨论会、项目公示、书面意见等多种形式，增加投资项目决策、实施过程的透明度，减少决策失误和人为因素的影响，使投资决策程序化、公开化和规范化。推进建设责任制度，项目代建制、招投标制、政府采购制、资金直接支付制、跟踪审计制等，确保项目合理规范、节约投资、提高政府资金投入城市基础设施的使用效率。
（4）逐步建立市场化的城市基础设施融资体系。公有制目前仍在城市基础设施的产权结构中占主导地位，包括社会个人资金、社会非国有单位的资金以及国外资金等非公有制资金进入基础设施建设领域难度很大，市场化程度不高，而民营资本具有的活力是公有制所难以比拟的，因此应逐步开放民间资本在城市基础设施建设投资的比重，筹集项目建设所需资金，一方面有利于缓解城市基础设施建设过分依赖国家的局面，另一方面也有利于打破城市基础设施建设的国家垄断经营的局面，形成适度、有序竞争的局面，提高城市基础设施建设和运营的效率。
中图分类号：F320.1 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2013）24-6204-03
奥地利发展经济学家保罗·罗森斯坦·罗丹视基础设施为经济发展中的“社会现行资本”，他认为“加大基础设施投资可以提高整个社会的获利能力”[1]。具体表现为基础设施投资能够改善贫困地区经济社会发展，减少社会收入分配差距[2-5]，通过市场扩张、空间集聚和引致创新效应三种影响方式导致全要素生产率增长等[6]。农村基础设施作为基础设施范畴中的一种，其投资也对农业生产的效率和农业资源的利用具有一定的影响，而且还能作用于农村非农产业的发展、剩余劳动力的转移以及城乡差距的消除等[7]。农村基础设施中，主要是农业基础设施，大致有资本密集型、资本延长性和制度基础设施三种[8]。也有学者从投资的角度，将农村基础设施分为生产服务设施、生活服务设施以及生产生活服务设施三种[9]；还有学者从作用于农村经济发展的角度，将农村基础设施分为经济基础设施和社会基础设施[10]。从研究视角看，农村基础设施的相关研究大致可以分为三类：一是基于农村基础设施建设的供需主体的供给模式、需求意愿及相关制度分析，如王春福[11]基于萨缪尔森公共产品理论和奥斯特罗姆多中心理论提出的公私合作的PPP供给模式；二是关于农村基础设施建设中的资金筹集以及建设完工后项目管理等出现问题的研究，如温思美等[12]的研究发现，中国农村基础设施建设财政资金投入不足，而且长期受多头管理影响；三是有关农村基础设施建设完工运行后，对农民生产生活造成的影响以及农民的满意度研究等，如Antle[13]利用总量生产函数法，针对47个发展中国家和19个发达国家，得到交通运输和通讯设施的农业产出弹性为0.248，张亦工等[14]运用计量经济方法检验了中国农村基础设施建设与农民增收的关系，发现中国农村基础设施建设存在国家动员机制弱化和市场运行机制发育不足的问题。
大量学者虽然研究了农村基础设施建设对农业发展和农民生产生活的影响，但鲜有从生态环境保护的角度来研究农村基础设施建设的。据统计资料显示，中国农村每天约产生1.2亿t生活废弃物，化肥年使用量为4 637万t，农药年使用量为120万t以上，并以10%的年速度在增长，农膜及秸秆污染严重[15]。在这种背景下，如果仅着力于加速工业化与城市化的发展，不顾农村日趋严重的环境污染问题，势必会加剧农村生态环境的恶化，抵消农村现有的发展成果。面对经济社会转型的挑战，中国农村地区如何在保持已有的发展水平的前提下，解决现有问题，促进新的发展，是一个需要攻坚的难题。按照发达国家的经验，在转型的过程中，国家必须增加投资量并优先对农村地区进行投资[16，17]。中国在《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中也指出，要加强农村基础设施建设，推进农村环境综合整治[18]。因此，本研究以农村垃圾房和沼气池建设为例，基于生态环境保护视角，试图通过调研数据，分析农村基础设施建设对农村生态保护的促进效应，旨在获得有利于国家进行农村基础设施投资的实证依据。
1 数据描述与变量选择
数据来源于课题组实际调查，调查方法为随机与抽样调查相结合，样本容量为涉及四川、甘肃2个省的5个地级市、9个县级市、24个镇、48个村的共731个农户家庭。调查内容涉及农户家庭在土地和劳动力等方面的资源禀赋情况、家庭生产经营情况、农村生态环境情况、农户政策响应情况以及农户在各种相关问题上的意愿情况等。
污染农村生态环境的因素主要来自三个方面：一是农业生产。在种植业上，由于使用了化肥、农药、塑料薄膜等生产资料，农业生产对农村生态环境会造成非点源污染。同时，在养殖业上，规模养殖产生大量的二氧化碳和畜禽粪便，会造成空气污染和水源污染；二是农民生活。农民在居家生活中会产生大量的生活污水（如潲水、洗衣水等），如果不加以合理处理而随意排放，会造成水体富营养化等水源污染；三是农村工业。农村的工业企业由于缺少有效监管，常常会以牺牲环境为代价来获得企业的发展，排放的工业“三废”对农村环境会造成点源污染。这三个方面的因素交织在一起，会对农村生态环境产生立体、交叉式的污染，影响农村生态文明建设。完善农村基础设施建设，不仅对农村经济发展具有正向的促进作用，而且在农村生态文明建设上也会有所成效。如垃圾房的建设可以促使农村地区集中处理生活垃圾，避免污染土地和破坏农村村容。沼气池的建设可以便于农户处理家庭生活污水以及畜禽粪便，不仅可以循环利用资源，还可以减少污染。
基于以上考虑，结合课题组调研数据，本研究以样本地环境状况（EC）为因变量，因样本地环境状况是一个具有二元选择性质的因变量，如果样本地环境变差，定义因变量y=1；如果样本地环境没有变差，定义因变量y=0。选定生活污水（潲水除外）处理方式（WWD）、潲水处理方式（LWD）、畜禽粪便处理方式（PWD）、农业生产环境意识（PEA）、工业三废（APS）、废旧电池处理方式（WBD）、沼气池（GH）、垃圾房（RH）为自变量。将样本农户分为四类：有垃圾房和沼气池类别、有垃圾房类别、有沼气池类别、无垃圾房和沼气池类别。设y=1的概率为p，则pi服从一个Logistic分布，本研究建立的Logit模型的方程如下式所示。
1）模型一：有垃圾房和沼气池类别
2 农村基础设施建设的生态效应分析
根据模型中的变量，本研究的研究假设如表2所示。
运用SPSS 19.0对样本数据进行模型的拟合检验，采用后向逐步剔除Wald法进行运算得到表3的结果。
回归结果表明，垃圾房、沼气池在样本农户中的覆盖比例不高，两者都没有建设的农户占总样本容量的40.36%。在垃圾房、沼气池都同时具有的样本农户类型（模型一）中，回归结果与本研究的研究假设一致。APS符号为负的原因是，一方面在自变量的选项设置上，工业三废（APS）是选项值越大，对保护环境越有利，其他变量的设置则相反，选项值越大，对保护环境越不利；另一方面是样本容量中，只有极少地区有农村工业企业排放“三废”在污染环境。潲水处理方式与环境变差呈现同向变化的关系，这是因为养殖业的利润很低，只有少数农民进行养殖，潲水作为废水直接排放到农田或周围的河流中造成污染。在生活中，农户对生活污水、生活垃圾、废旧电池的处理方式越科学，在农业生产中，使用化肥农药等生产资料的环保意识越强，就越能促使当地农村环境质量不下降。对比具有垃圾房的农户类型（模型二）与具有沼气池的农户类型（模型三）发现，垃圾房更能诱发农民对农村环境的保护意识，即农户看到垃圾房的反应就是应将生活垃圾丢在此处，而改变以前随处乱扔的习惯；相比之下，沼气池却不能引导农民的环保意识，绝大多数农民认为沼气池的惟一用处就是产生作为燃料的沼气，却不能想到它对生活污水及畜禽粪便的降解净化作用。对比垃圾房、沼气池两者都有的样本农户类型（模型一）和垃圾房、沼气池两者都不具有的样本农户类型（模型四）后发现，由于缺乏处理生活废水和生活垃圾等保护农村环境的载体，即使农民有保护环境的意识，但对于生活污水及生活垃圾的处理也心有余而力不足。
3 结论及建议
回归结果表明，垃圾房和沼气池对农村环境保护具有正向的促进作用。这进一步表明，农村基础设施建设对促进农村生态文明建设是一个可行的路径。但同时，还存在着一些问题：①以保护农村生态为目的的农村基础设施建设的覆盖率还比较低，而且种类比较单一；②农民对环境保护的意识还不强，认识水平有限，不能分辨一些行为是否会污染环境；③农民对保护农村环境的基础设施的功能认识的水平有限，不能充分、有效地利用好已建设的农村基础设施来保护农村生态环境。针对以上问题，特提出以下政策建议：①政府应加大对农村基础设施建设的投资力度，以城市辐射农村、工业技术处理“三废”的方式，统筹城乡环境保护，以农村“三废”为工业企业原料，促进资源循环利用；②根据各地实际情况，建设能满足各地农村生态环境保护所需要的基础设施，如在干旱或水土流失严重的地区建设抗旱排涝的沟渠等；③加大保护农村生态环境的宣教力度，提高农民对农村生态环境的保护意识和认知水平。一方面有利于农民从行为源头上认识到恰当地处理农村生活污水和生活垃圾对保护农村生态环境的重要性，另一方面可以让用于保护农村生态环境的基础设施充分发挥其应有的作用。
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城镇化是我国二十一世纪经济、社会发展中面临的最大课题之一。其本质是发展小城镇。国内外实践证明，加快小城镇建设可以减少农业人口、增加城镇人口，有效解决工农两大产业间的利益失衡问题，扩大农产品市场的空间范围，提高农民的相对和绝对收入水平。所以，发展小城镇是我国城市化过程的必由之路,是具有中国特色的城市化道路的战略性选择。
一、小城镇建设中的环境问题
1．落实项目主管部门。县环保局作为项目主管部门，对环保专项资金项目全面履行监管责任：一是督促施工单位加快项目建设进度，确保如期完成项目建设；二是加强项目工程建设监管，定期不定期检查工程建设，确保工程质量；三是及时拨付资金，加强资金使用监管，确保专款专用；四是督促项目单位做好已建设施的日常维护管理，确保正常运行。
2．县2013年市级环境保护转移支付专项资金项目是根据市财政局、市环保局联合下发的《关于印发市市级自然生态环境保护专项资金使用管理办法的通知》（财发[]187号）文件精神和市环保局《关于2013年省、市级环保专项资金项目申报有关事的通知》等文件精神进行项目立项、申报，共申报项目3个，其中农村乡镇污水处理示范工程项目1个、自然生态保护设施建设项目1个、畜禽养殖场污染源治理项目1个。
3．专项资金支持条件及资金使用管理情况。县严格按照市环保局《关于2013年省、市级环保专项资金项目申报有关事的通知》规定的专项资金支持的项目条件和范围要求，确定专项资金支持的项目，严格按照有关规定使用管理专项资金。
（二）项目绩效目标
1．项目主要建设内容：
（1）乡社区生活污水处理设施项目主要建设内容是建设污水净化池abr池1个，共计300立方米，排污管网建设800米，建设氧化塘生态湿地1个。
（2）镇飞泉自然生态小区有关基础设施建设项目主要建设内容是完成植被修复500亩、珍稀植物挂牌建档和设立保护标志牌等、开展生态保护、科普知识宣传和新技术推广，新建垃圾转运站1个，购置垃圾桶60个、密封式垃圾转运车1台，新建农村沼气池和小型湿地40户。
（3）县绿草地畜禽养殖场污染治理沼气净化池及配套管网设施建设项目主要建设内容是新建沼气净化池2口共180m3,建排污管道400m，兔粪堆放场1处。采用“干湿分离，雨污分流，节水养殖，循环利用”的无害化处理和资源化综合利用工艺。
2.项目绩效目标。
项目建设按进度计划进行施工，工程质量达到质量要求，工程建设按时完成；项目建成后，污水得到有效处理，出水水质达到规定要求，设施管护到位，运行正常，切实改善生产生活环境，提高生态乡镇创建水平。
3．分析评价。
县环保局深入到该3个项目进行实地查看，并认真对项目的申报内容和申报目标进行审核，其申报内容与实际相符，申报目标合理可行。
（三）项目自评步骤及方法
按照市财政局《关于开展2013年财政支出绩效评价工作的通知》（财发〔2013〕156号）的要求,县财政局、县环保局召集项目单位安排部署绩效评估工作；项目单位根据相关规定和要求，对项目的实施程序、建设内容完成情况、工程建设质量情况、管理运行情况、资金使用管理情况以及项目资料归档完善情况等进行自查自评，并撰写自评报告上报县级主管部门；县级主管部门深入实地，按照相关要求进行查看，检查工程建设程序是否规范、建设内容是否完成、建设质量是否达到要求、资金使用管理是否规范、项目资料是否完善等，并按照要求撰写绩效自评报告。
二、项目资金的申报及使用情况
（一）项目资金申报及批复情况
县财政局和环保局按照市环保局《关于2013年省、市级环保专项资金项目申报有关事的通知》的要求，及时将《通知》转发到各单位，由各单位拟报项目，经县财政局和县环保局会商，确定拟申报5个项目，并按照项目申报要求完善相关申报材料，上报到市环保局、市财政局。市环保局、市财政局审核后同意县申报3个项目，即：乡白虎社区生活污水处理设施项目、镇飞泉自然生态小区有关基础设施建设项目、县绿草地畜禽养殖场污染治理沼气净化池及配套管网设施建设项目。
（二）资金计划、到位及使用情况
1、资金安排情况。2013年6月，市财政局、市环保局下达县2013年省市级环境保护专项资金31万元，县财政局、环保局将此专项资金计划安排到市局已同意的3个项目，其中：乡白虎社区生活污水处理设施项目安排专项资金16万元（项目总投资60万元，其中县乡财政自筹22万元、争取专项资金38万元）；镇飞泉自然生态小区有关基础设施建设项目安排专项资金10万元（项目总投资58.4万元，其中县乡财政自筹24.4万元、争取专项资金34万元）；县绿草地畜禽养殖场污染治理沼气净化池及配套管网设施建设项目安排专项资金5万元，（项目总投资32万元，其中自筹资金24.8万元、争取专项资金7.2万元）。
2、资金到位情况。县财政局于2013年12月31日将31万元专项资金追加到县环保局，县环保局根据项目工程建设进度将资金拨付到项目单位，已拨付到位资金31万元，其中：乡白虎社区生活污水处理设施项目安排专项资金16万元，镇飞泉自然生态小区有关基础设施建设项目安排专项资金10万元，县绿草地畜禽养殖场污染治理沼气净化池及配套管网设施建设项目安排专项资金5万元。
3、资金使用情况。截止至2013年6月，已拨付到位的31万元资金严格按照专项资金使用管理暂行办法实行专款专用，其支付范围、支付标准、支付进度、支付依据合规合法，与预算和计划相符，没有发现违规问题。
（三）项目财务管理情况。通过检查，项目单位财务管理制度健全，严格执行财务管理制度，账务处理及时，会计核算规范。
三、项目实施及管理情况
（一）项目组织架构及实施流程
3个项目单位项目建设组织机构健全，有主管领导、分管领导和财务管理人员、具体负责人。
项目按照以下程序实施：项目可研—发改立项—项目申报—项目下达—项目工程设计及审查—项目投资财政预审—发改下达投资计划—施工单位选择—项目施工—竣工验收—项目绩效评估。
（二）项目管理情况
乡镇场镇生活污水治理设施、自然生态小区基础设施建设工程由乡镇人民政府按照县建设项目管理的有关规定和要求进行建设和管理。
县绿草地畜禽养殖场污染治理沼气净化池及配套管网设施建设是按照畜禽养殖污染治理的规定和技术设计施工要求进行建设和管理。
（三）项目监管情况
在项目实施过程中，县财政局、县环保局对工程采取定期和不定期检查的方式，对项目的建设情况进行监督检查，其项目工程监督管理到位，效果较好。
四、项目完成情况
虎社区生活污水处理设施项目已完成污水净化池abr池1个，共计300立方米，排污管网建设800米，建设氧化塘生态湿地1个。已按进度、保质保量全部完成了建设内容，并通过验收投入使用。
镇飞泉自然生态小区有关基础设施建设项目完成退耕还林800亩、新造竹林1000亩、小区森林覆盖率达75%，完成23种珍稀植物挂牌建档30多个和设立保护标志牌2个等、开展生态保护、科普知识宣传和新技术推广，新建垃圾池15口，购置垃圾桶66个，新建垃圾转运站1个，密封式垃圾转运车1台，新建农村沼气池和小型湿地43户，完成小区内水泥路建设5.5公里。
县绿草地畜禽养殖场污染治理沼气净化池及配套管网设施建设项目完成新建沼气净化池2口共180m3,建排污管道400m，兔粪堆放场1处，租用空闲土地4亩作为湿地对畜禽养殖产生的污染物进行处理。
五、项目效果情况
乡社区生活污水处理设施项目建成后，设施管理到位，运行正常，污水达标排放，彻底解决解决新村场镇生活污水直排的历史问题，确保了人畜饮用水安全，切实改善乡镇面貌和人民群众的生产生活环境，为生态乡镇创建奠定了良好基础。
镇自然生态小区有关基础设施建设项目实施后，增强广大人民群众对生态环境的保护意识，自觉参与到保护自然的行动中，更好地保护了飞泉自然生态小区内得天独厚的自然资源和人文资源，带动第三产业，促进人与自然更加和谐发展。
县绿草地畜禽养殖场污染治理沼气净化池及配套管网设施建设项目的的改造，改善了养殖场及周边的环境污染，达到了预期治理和整改的目标。
六、评价结论及建议
（一）评价结论
县2013年3个市级环境保护转移支付专项资金项目总体评价是：项目科学合理，项目管理规范，项目监管到位，项目完成较好，项目质量较高，运行保障有力，污染排放达标，各项效益明显，群众反响较好，社会经济效益显著。
（二）存在问题
1、项目建设程序有待进一步规范。
2、项目资料有待进一步完善。
3、项目后续管理有待进一步加强。
中图分类号：[F287.2] 文献标识码：A 文章编号：
2012年是来宾市建设10周年，在总结来宾市城市建设快速发展取得突出成就的同时，2013年来宾市提出了以发展工业经济为主要任务，尤其注重加强工业园区基础设施的建设，加速城市产业聚集，发展城市工业，引领城市经济快速发展。工业园区的经济、建设快速发展已成为我市经济发展中的重要平台及增长极。
1 当前来宾市工业园基础设施的现状
1.1 园区建设基本完成
自2007年以来，来宾市加快工业园区的建设速度，市政府在园区交通路网、供水、供电、环境保护、卫生管理等方面加强建设，大部分工业园区建设基本完成，初具规模。现已形成凤凰工业园区、迁江工业园区、河南工业园区三大园区版块。园区基础设施的建设是否完善，影响着我市工业园区的设施建设级别以及园区融资水平。
1.2 园区建设带动其他产业发展
工业园区的基础设施进一步完善吸引着越来越多的投资者进园开办工厂，扩大了工业园区的资金投入，现今工业园区所占工业产值已占我市工业产值的很大比例。工业园区内的招商引资工作带动了园区内各类产业的发展，园区尤其注重引进与支柱产业相关的企业项目，培育支柱产业及特色产业。可见，工业园区的建设随之带动着各行各业的发展，有利于加快经济发展速度，进一步解决城市人员的就业问题。。
2 工业园基础设施建设存在的问题
2.1 资金匮乏，园区内基础设施配套不完善
2.1.1 园区基础建设资金紧缺
当前，部分工业园区面临着建设资金不足的问题。其中主要是由于政府财政支出较大，资金紧缺，一定程度上影响了对工业园基础设施建设的资金投入，使得园区基础设施建设工作开展存在一定难度。
2.1.2 区内设备滞后，污染物处理系统不完善
我市大部分工业园区在建设初期，园区建设规划滞后、区内设备落后、污染物处理系统不完善等不合理因素，加上资金不足，园区内基础设施不齐全、配套设施落后，严重阻碍了园区的工业发展及招商引资。
另外，我市工业园区排污处理系统不完善，排污使用的专用管道没能及时投入使用，使得前来投资的经营者顾虑重重，并严重影响了园区的长远发展。
2.2 工业园区交通建设未及时跟进，且土地供求不足
一方面，当前通往我市工业园区的主要交通道路建设落后，有规划、有建设但进度缓慢，尚未竣工交付使用，未完善的交通网络及园区专用通道等交通设施，严重影响了工业园区的原料输入及成品输出，不利于工业园区的发展。
另一方面，工业园区土地需求大于供求，项目用地紧张，土地资源供求不足，不仅无法满足招商引资的大量需求，而且阻碍园区的经济发展。
3 完善工业园基础设施建设的三大建议
3.1 加强对工业园基础设施建设的支持
3.1.1 进一步提高市政府对工业园基础设施建设的意识
在进行工业园基础设施建设的完善任务时，首先应当进一步提高政府对工业园基础设施建设的意识。工业园区是城市发展经济的重要平台。只要通过科学化、合理化的规划我市的工业园区基础设施配套，才能真正实现工业化发展。只有政府对工业园区基础设施的建设进一步高度重视，采取相对应的倾斜、重点措施，才能更好的完善园区的建设工作。
3.1.2 进一步加强完善园区基础设施建设的规范文件
来宾市政府应当进一步加强完善对园区基础设施建设的规范工作，通过制定相关的规范文件，对完善工业园区基础设施建设进行指导、规范，提高园区建设的质量及效率。
在制定园区建设的规范文件时，应当注重对园区用地、划地问题进行进一步规范，制定明确规划，充分加以利用土地资源。另外，在办理相关费用上，市政府也应当增强已制定明确规范文件的透明度，杜绝出现乱收费、多收费的现象，以免影响我市工业园区的建设与发展。
3.1.3 充分发挥政府核心领导职能
在进行园区建设工作时，应当注重充分发挥市政府的核心领导职能。市政府应当增设专家顾问组，为建设园区工作出谋划策，切实将完善园区设施建设落实到工作中，避免出现空喊口号的现象。市政府应当积极做好园区的基础设施建设规划工作、实施工作，并加强招商引资工作的进行。
另外，政府应当尽快完善、落实有关园区建设的政策，由政府机关部门协调供水、供电部门，落实工业园区的相关优惠政策，尤其要注重对园区内的水土保持工作，进一步做好园区环境的保护工作，避免水土流失、破坏环境。
3.1.4 加大资金投入力度
应加大对工业园区的资金投入力度，解决我市工业园区基础建设底子薄、资金紧缺、配套服务设施滞后的现象。
一方面，通过市政府及各大银行的支持，加大工业园区的资金投入，保证有足够的资金注入到工业园区的基础设施建设中，促进工业园区的发展。
另一方面，市政府应当加大宣传力度，以鼓励民间投资方式，筹集资金，为工业园区的建设奠定基础。通过大力推进市场化运作方式，创建多元化的投资方式，不仅可以降低政府的经济压力，而且可以有效、快速的为工业园区的建设筹集大量资金，加快园区的发展，使我市工业园区健康、快速、长期的发展，从而带动城市的经济发展。
3.2 对园区基础设施建设进行总规划
3.2.1 制定园区基础设施建设总规划
通过对工业园区的基础设施建设首先进行总规划，该规划要有前瞻性，充分考虑工业园区的长远利益，不仅可以使得园区建设更系统化、全面化、合理化，而且可以避免出现重复建设的情况。只有对园区的基础设施建设进行全面总规划，包括规划园区的主要发展方向，及各类必要的配套设施，主要有园区交通网络建设、土地规划建设、供水、供电建设、防污染处理系统建设、基础生活等配套设施。制定全面总规划，使得整个园区建设工作有序、全面的进行，避免造成浪费或者设施建设缺漏。
此外，在对园区进行建设规划工作时，应当注意长远目标，尤其要注重对园区内的排污水系统建设、绿化建设、垃圾处理系统建设、排废气系统等环保设施建设。只有切实保护环境，工业园区才得以长远、持续发展，不断为我市经济发展作贡献。
3.2.2 落实总规划，分步实施
在园区建设的总规划完成之后，市政府部门应当加快实施，严格按照总规划落实园区的基础设施建设工作，可以采取分步实施的方法，有侧重的开展工业园区的建设工作。将资金用于园区建设中最重要的部分，尤其是环保设施与交通网络的建设，确保园区的投资环境良好，为招商引资奠定基础。园区内的水电、生活配套设施也应当及时完善，只有园区设施完善、全面，日后进行招商引资工作才能更好的进行，加快园区的发展速度。如2010-2012年期间，来宾市政府先后展开了凤凰中途、末端供水工程、迁江园区供水工程，并将其作为重点工程来监督实施，以保证园区内生产用水和生活用水的充足供应。
3.3 完善污染物处理系统
由于工业本身所带来的污染情况较大，加上园区内防污染、环保设施配套不完善，加大了园区内的防污染工作困难度，一定程度上会影响园区周边群众的日常生活及身体健康。可见，完善园区的污染物处理系统刻不容缓。在园区管理中，市政府应当制定明确规范文件，强制要求工业园区的污水排放使用专用管道，将污水排入污水处理厂统一处理，避免污水直接流入江河之中，影响群众的生活。其中，如果园区外工厂污染严重，应当将其迁入园区内，统一进行排污处理，降低园区内企业的污染物处理成本。另外，对于工厂的废气排放，应当加大对废气排放处理系统的建设，严格按照相关废气指标标准统一处理，确保废气排放入大气层之前已经过标准处理，降低空气污染的程度。目前，来宾市的凤凰污水处理厂、迁江污水处理厂、河西污水处理厂正在实施当中。
参考文献：
作者简介：常杪，女，清华大学环境学院副研究员（北京100084）；郝思文，男，清华大学环境学院硕士研究生（北京100084）；马云，男，黑龙江省双鸭山市环境保护局副局长（黑龙江 双鸭山 155100）
中图分类号：F123.399文献标识码：A文章编号：16710169（2013）02002205收稿日期：20121218
国家环境保护“十二五”规划明确了全社会环保投资总需求约达3.4万亿元，并提出了在这五年中的重点工程，这部分投资需求约1.5万亿元。面对巨大的资金需求，如何筹集到所需资金成为是否能够保障“十二五”既定目标实现的关键。在这一背景下，基于与“十一五”规划环保重点工程投融资相关特征的对比，系统识别“十二五”规划中重点工程对应的主要环保项目，分析不同项目的投融资特征差异，有利于进一步明晰政府资金与社会资本在不同项目中的参与空间及参与方式。
一、“十二五”环保重点工程与“十一五”时期的特征对比（一）环保重点工程项目类型的变化
相比“十一五”时期的十大环保重点工程，“十二五”环保规划明确了在重点领域优先实施八项环境保护重点工程。虽然在工程类别上有所减少，但通过内容上的调整，尝试从主要污染物减排、改善民生等角度进行划分，将原来独立出来的燃煤电厂及钢铁行业烧结机烟气脱硫工程、铬渣污染治理工程、城市垃圾处理工程等，分别纳入到主要污染物减排工程、重点领域环境风险防范工程、环境基础设施公共服务工程等大类中，从而使其系统性与定位性有所加强。
同时，通过重新定义与划分，“十二五”环保规划扩大了重点工程覆盖的领域范围，一批新的重点领域被提上日程，包括生物多样性保护、持久性有机污染物和危险化学品污染防治、城乡饮用水水源地安全保障、电力行业脱硝、地下水污染防治、受污染场地和土壤污染治理与修复等等，体现了不同时期环保工作重心的转移（如图1所示）。图1“十二五”环保重点工程新变化在“十二五”规划中，虽然政府对环保重点工程给出了子领域大致的项目范畴，但总体上还是比较粗略，不能直接和实际项目挂钩。通过分析与环保相关的已出台的“十二五”规划政策，以及一些即将出台的规划草案，可以更为清晰地识别出“十二五”环保重点工程对应的主要环保项目（如表1所示）。表1环保“十二五”规划中的重点工程与对应项目
环保重点工程1213主要涉及的环保项目主要污染物
减排工程1213水污染物减排
（氨氮、COD）大气污染物减排
（二氧化硫、氮
氧化物）1213城镇污水处理设施建设及配套管网污泥处理处置设施建设工业废水污染防治畜禽养殖污染防治电力行业脱硫脱硝钢铁烧结机脱硫脱硝其他非电力重点行业脱硫水泥行业与工业锅炉脱硝机动车尾气处理改善民生环
环境基础
设施公共
服务工程1213城镇生活污染、危险废物处理处置设施建设城乡饮用水水源地安全保障1213城镇污水处理厂建设排水管网建设污泥处理处置设施建设再生水回用设施建设垃圾收运设施建设与改造垃圾填埋及其配套设施建设（渗滤液处理等）垃圾堆肥设施建设垃圾焚烧及其配套设施建设（飞灰处置等）危险废物处置设施建设工业污染防治生活污水处理设施建设垃圾处理处置设施建设农业面源污染防治水源地保护工程（隔离带、导流渠、蓄水池等）水源生态修复与建设环境监管能力基础保障及人才队伍建设工程1213环境监测、监察、预警、应急和评估能力建设，污染源在线自动监控设施建设与运行，人才、宣教、信息、科技和基础调查1213环境监测、预警、应急设施与能力建设
中国地质大学学报（社会科学版）常杪，等：中国“十二五”环保项目投融资特征与趋势分析可以发现，“十二五”环保重点工程覆盖的主要环保项目的范围很广，但也有一些项目在不同的工程分类中有所重叠，如城镇生活污水处理设施建设、垃圾处理处置设施建设、工业污染处理设施建设、农村污水处理设施建设等在改善民生环境保障工程、农村环保惠民工程、环境基础设施公共服务工程中均有涉及。
总体来看，“十二五”环保重点工程相比于“十一五”更凸显公益性特征。除了传统的生态保护、环境监管等政府主要负责的内容外，改善民生环境保障工程、农村环保惠民工程、环境基础设施公共服务工程等大类也都以“民生”、“公共服务”等字眼为核心，表明政府着重强调的公益性理念。同时，从上述识别的“十二五”规划中新增的一批重点领域来看，诸如生物多样性保护、持久性有机污染物和危险化学品污染防治、城乡饮用水水源地安全保障、农村面源污染防治、重点区域大气污染联防联控等大多也属于公共性较强的工程。因此可以肯定，相比于“十一五”，“十二五”时期政府将进一步加大在环保领域的财政支出规模与占比，主导实施更多类型、更多数量的环保重点项目。
（二）环保重点工程投资规模的变化
从“十二五”时期规划实施的项目数量与结构来看，同样可以发现上述规律。
“十二五”期间，全社会环保投资需求约3.4万亿元，其中8项环境保护重点工程投资需求约1.5万亿元，较“十一五”增加了一倍多。
具体到重点领域来看，根据有关规划，“十二五”我国城镇污水处理及再生利用设施建设规划投资约4 300亿元，全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设总投资近2 636亿元，分别比“十一五”实际投资额增长14.1%与370%。在投资配比上，污水处理领域的管网建设、垃圾处理领域的无害化处理设施建设投资分别达2 443亿元和1 730亿元，分别占各自领域总投资的56.8%与65.6%。虽然政府多年来在污水和垃圾处理领域积极推进市场化，但相对来讲，作为“十二五”重点工程的管网建设及无害化处理设施建设由于公益性较强，其多数项目尤其是管网项目仍会以政府投入为主。
二、“十二五”环保重点工程各项目的投融资特征分析不同环保项目的投融资特征有较大的差别，首先与项目的投资原则及自身特点直接相关，同时也会受到相应的投融资机制设计的影响。
为了能更清楚地加以分析，对表1中主要涉及的环保项目，根据项目内容与特点重新进行了归并和调整，分为工业污染治理、环境基础设施建设、生态及自然资源保护、资源回收再利用、其他等五大类以及若干小类。
在我国，对于一些公益性较强、影响范围较广的大型环保项目，根据“公共物品效应最大化”原则，政府负有主要的投资事权；依据“污染者付费”的原则，企业对治理自身的环境污染负有责任；依据“使用者付费”和“投资者收益”的原则，企业及个人对清洁改造等有益于自身的项目，具有投资权责＼[1＼]（P50-55）。但同时，伴随市场化进程，部分政府事权项目的投资主体也开始呈现多元化特征。
环保项目投资规模的大小，通常是相对而言，并没有一个特殊的标准。通过调研国内“十一五”支持的部分环保项目，可以总结不同类型项目的投资规模。其中，规模较大的项目主要以生态环境保护、城市环境基础设施建设为代表，投资规模能达到几亿甚至几十亿；规模一般的项目主要以工业污染处理及资源化设施建设、县镇环境基础设施建设为代表，投资规模为几百万到几千万不等；规模较小的项目主要以农业面源污染治理为代表，投资规模一般在几万或几十万以内。
环保项目并非完全没有经济效益，而是随项目类别的不同有所差异，一般可分为三类。有明显经济效益的项目主要包括可以直接给企业带来回报的资源回收利用项目，以及能够依靠政府定价或者政府补贴获得经济产出的城镇污水处理设施建设、垃圾处理设施建设、发电厂脱硫设施建设等项目；本身没有经济效益的项目主要包括绝大多数的工业污染治理、生态防护等项目；有间接经济效益的项目主要包括含排污权的工业污染治理、捆绑地产的土壤修复等项目。
综合上述分析角度及结论，可得到“十二五”环保重点项目各自的投融资特点（如表2所示）。表2“十二五”环保重点项目投融资特征分析
项目类型1213项目投融资特征投资主体1213投资
规模1213明显的
经济效益1213企业自身废水处理设施建设1213企业1213一般1213无1213水泥生产线脱硝改造1213企业1213一般1213无1213工业固体废物处理处置设施建设1213企业1213一般1213无1213危险及医疗废物处理处置1213政府/企业1213一般1213无1213工业场地修复1213企业1213较大1213无工业污
染治理1213电力行业脱硫设施建设1213企业1213一般1213有（电价补贴）1213电力行业脱硝设施建设1213企业1213一般1213无1213钢铁烧结机脱硫脱硝设施建设1213企业1213一般1213无1213燃煤锅炉烟气脱硫脱硝设施建设1213企业1213一般1213无1213工业除尘设施建设1213企业1213一般1213无1213城镇污水处理及再生利用设施建设1213政府/企业1213较大1213有（处理费）
环境基础
设施建设1213城镇生活垃圾无害化处理及配套设施建设1213政府/企业1213较大1213有（处理费）1213农村污水处理设施建设1213政府1213一般1213有（处理费等）1213农村垃圾处理设施建设1213政府1213一般1213有（处理费等）1213分散式污水处理设施建设1213政府/个人1213较小1213无生态及自然1213生态及自然资源保护建设1213政府1213较大1213无资源保护1213生态及自然资源破坏修复1213政府/企业1213较大1213无1213再生资源回收利用1213企业1213一般1213有（节约成本）1213大宗工业固废综合利用1213企业1213一般1213有（节约成本）1213硫磺回收工艺1213企业1213一般1213有（节约成本）资源回收
再利用1213建筑废物资源化1213企业1213一般1213有1213秸秆综合利用1213企业/个人1213较小1213有1213农村沼气工程1213企业/个人1213较小1213有1213畜禽粪便资源化1213企业/个人1213较小1213有1213放射性污染防治1213政府1213较大1213无1213机动车尾气处理1213企业/个人1213一般1213无其他
1213环境监测能力建设1213政府1213一般1213无1213噪声控制设施建设1213政府/企业1213一般1213无三、“十二五”环保重点工程项目政府财政与社会资本参与性分析（一）政府财政投入重点
近年来，受国际经济状况和国内抑制通胀的财政和货币政策的影响，国内的经济增速明显下滑。为了避免可能存在的“硬着陆”，政府一方面采取逆回购、降存准、降息等货币手段来刺激经济复苏，同时财政的支持力度也出现了一时间的“热闹”局面。2012年3月底以来，发改委已经明显加快了项目核准与审批速度，4月份批准的项目数达328个，远高于上年同期的173个＼[2＼]（P64-68）。
就推动经济发展的三驾马车来看，出口由于受制于他人，复苏回暖的可能和速度取决于国际社会发展和变化；以国内经济的现实状况和一系列的社会保障稳定体系来看，用消费带动经济在国内缺乏稳步推进的可操作基础；而只有投资是国内各级政府最容易实施，也能够最快见到效应的手段。
相对于货币政策旨在启动经济的基本面，财政的发力带有明显的领域偏好和支持倾向。2012年5月24日召开的国务院常务会议明确要求各级政府启动一批事关全局、带动性强的重大项目，节能环保等领域“十二五”规划确定的重大项目要加快前期工作进度。这说明中央政府已经明确意识到财政支持的着力点应不仅考虑经济的回暖，更重要的是要重视结构性分布。
综上所述，伴随城镇化进程具有巨大衍生需求，能够拉动上游多行业发展，对应战略性新兴产业特质的环保项目将会受到各级政府的青睐。未来几年，政府主导下的环保投资应进一步放松，重点领域财政支出及信贷支持力度要进一步加大。
根据上文对重点环保项目投融资特征的分析可知，政府财政主要投入的项目包括：城镇和农村的污水垃圾处理设施建设、生态及自然资源保护与修复、危险及医疗废物处理处置、环境监测能力建设、噪声控制设施建设、放射性污染防治等。“十二五”期间，各级政府应着力增加在这些领域的投资，给予更好的政策性支持。
目前，我国在上述环保领域的财政投入主要有财政拨款建设、设立专项资金补助、特殊电价、税收优惠等形式。相对来讲，前两者对项目建设的影响更广、更直接，而后两者则更多地使与项目相关联的环保企业得以获益。
通过梳理和对比不同领域专项资金的特点，可以发现，目前已有的专项资金基本上覆盖了传统上政府主导的全部种类的环保项目。其中，环境基础设施建设领域有城镇污水处理设施配套管网建设项目资金、农村环境保护专项资金、循环经济发展专项资金等；生态及自然资源保护领域有自然保护区专项资金、生态湖库专项资金、三河三湖及松花江流域水污染防治专项资金等；环境监测能力建设领域有主要污染物减排专项资金；危险及医疗废物处理处置领域也有相应的专项资金。相对来说，一直以来重点关注的环境基础设施建设以及公益性极强的生态及自然资源保护两个领域的专项资金设置更为完备。另外，在支持方式上，多数专项资金均从以前单一的补贴转变为补贴与奖励相结合，激励机制更为成熟。
目前，针对“十二五”期间的环保投入，政府已公布了部分领域的财政支持额度，相比前几年都有大幅提升。其中，2012年中央投资1 700亿元推进节能减排，主要涉及领域包括管网建设、农村环保、大气污染防治等；农村环境保护专项资金补助规模2012年达55亿元，2013年将增至135亿元，并要求地方予以配套资金；中央财政在湖泊生态环境保护上至少投入100亿元，带动地方财政和社会投资500亿元；中央财政将以百亿元为单位增加在重金属污染防治方面的投资。
未来几年，除了要进一步扩大拨款建设金额外，政府还应重点加强专项资金补助的扶持力度，扩大受益范围至新兴领域，并及时调整和规范资金使用办法，在坚持补贴与奖励并行的基础上逐步增补贷款贴息、专项资金充当项目资本金等支持途径，更大程度上促进各地兴建环保项目，推动有关企业的发展，带动资金的融通。
（二）社会资本参与途径
虽然政府着力强调加大各级财政在环保项目和促进结构调整方面的投放力度，但同时也在积极尝试拓宽环保投资渠道，引导社会资本进入环保领域以扩充投资总量，弥补资金缺口。
2010年，相比“非公36条”更突出操作性和执行性的“新36条”出台，即旨在进一步放宽民间资本的市场准入，其中明确支持民间投资参与包括污水和垃圾处理等在内的市政公用事业建设，这无疑对“十二五”社会资本参与环保项目投资有着很大的刺激作用。在配套政策及时跟进，给予民间资本合理的回报空间，并得到有效执行的基础上，可能会加速环保项目市场化的进程，促进相应项目数量的快速增长。总的来看，“十二五”期间，社会资本介入的环保重点项目在参与范围与方式上将有着更多的灵活性。
相对来讲，社会资本更加青睐市场前景广阔，投资事权主体是企业或政府，但市场化程度较强的环保项目。综合考虑回报率、收益稳定性、投资回收期等要素，规模过小的环保项目由于投入小、持续时间短、单个项目的操作成本过高，通常难以引起社会资本的兴趣，大型项目仍是社会资本的首要偏好。另外，社会资本更倾向于有明显经济效益或是间接经济效益形成机制较为成熟的环保项目。
通过对比上文重点环保项目的投融资特征，可以筛选出满足社会资本参与偏好的项目，包括：电力行业脱硫设施建设、城镇污水处理及再生利用设施建设、城镇生活垃圾无害化处理及配套设施建设，以及资源回收利用中的再生资源回收利用、大宗工业固废综合利用、硫磺回收工艺、建筑废物资源化等。同时，鉴于脱硝电价优惠补贴政策于近期试行，电力行业脱硝设施建设项目也适宜社会资本参与。在这些领域中，涉及政府事权较强的城镇环境基础设施建设等项目，可以采用目前较为流行的BT、BOT、TOT等模式引入社会资本协同；而通过为企业节约成本或买卖再生价值盈利的资源回收利用项目，则可由回收利用企业直接建设运营。此外，类似环境监测能力建设的项目，虽然由政府主导且无直接经济效益，但该类项目中会涉及到环境监测等设备提供企业，这些环保企业可通过买卖设备获益。
对于自身条件不适宜社会资本参与的环保项目，有一部分可以通过模式创新来改变投资主体、投资规模或投资效益，从而吸引社会资本投资。除了上面提到的BOT等已经成熟的优化投资主体的PPP模式创新外，运用场地修复与土地资产捆绑的模式，生态及自然资源破坏修复中的涉及污染场地修复的部分项目可以通过土地开发获得较好的经济效益（涉及保护区生态修复的项目能捆绑旅游开发的数量较少）。在排污权交易的试点地区，由于总量控制下的环境产权实行市场化流通，使得污染减排的效益可以更好地实现货币化，因此对应排污权标的的工业污染治理项目可以通过买卖减排价值、排污权抵押贷款等获得经济效益。另外，目前主要由政府投资的农村污水处理设施和垃圾处理设施建设项目，可以通过项目打包及BOT等模式改变项目的投资主体、规模和收益，提高社会资本的参与度。而分散式污水处理设施建设由于目前试点地区较少、收费标准不一，探索应用上述模式进行推广仍需较长时间。
此外，在酝酿出台的《环境服务业“十二五”发展规划》中，政府明确提出将在环保重点领域大力探索推广“合同环境服务”。这一模式是最近出现的崭新概念，强调用户依据实际的环境治理效果付费给治污企业。目前，国内对“合同环境服务”的定义及内涵尚未形成共识，该模式一旦在理论和实践层面取得突破，势必影响社会资本参与环保项目的领域和方式，需要重点予以关注。
