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〔中图分类号〕D035〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2016）04-0075-08
〔基金项目〕中国人民大学2015年度拔尖创新人才培育资助计划项目
〔作者简介〕王猛，中国人民大学公共管理学院博士研究生；
毛寿龙，中国人民大学公共管理学院教授，博士生导师，北京100872。
一、引言
社会转型要求政府变革治理模式与体制机制，以应对社会结构调整与运行机制变动所带来的挑战。经济社会结构的变迁会引致治理模式的变化；人类由传统社会迈向现代文明的过程，亦是治理模式逐步转型与变革的过程。20世纪后20年，西方国家出现了政府失败与所谓的“空心化国家”（hollow state）现象，非营利组织系统承担了大量的政府公共服务。〔1〕这种转变对传统公共管理理论提出了挑战，治理理论也在此后逐渐兴起。多中心治理、合作治理、网络治理等概念日益流行，并被作为应对政府与市场失灵的替代性治理模式与政策方案。改革开放后，我国亦经历了急剧的社会转型，社会结构与运行机制发生深刻变化。中国的社会转型表现为“从农业的、乡村的、封闭的半封闭的传统型社会，向工业的、城镇的、开放的现代型社会的转变”〔2〕，而治理变革则表现为“总体支配”到“技术治理”的转型。〔3〕
当前，我国正处于推进发展模式或发展方式转型的第三次大转型阶段。〔4〕这一阶段的特点表现为：经济发展进入新常态；中等收入群体逐步扩大，社会需求日益多样化；深度城镇化对要求进一步提高公共服务供给水平与促进城乡公共服务均等化；社会利益主体呈多元化与复杂化，弱势群体分享社会发展成果的期待与中产阶层拓宽上升流动渠道的要求逐步增加；社会保障体系进入全面完善阶段，并逐步向全覆盖、高质量的方向过渡。归纳而言，当前中国社会转型呈现以下总体面貌：由偏重经济增长向经济社会协调发展转变，社会事业从规模式发展转向内涵式发展，社会利益格局进入深刻变动与调整。但在转型过程中，中国社会主要面临以下几重矛盾，即快速社会转型与社会治理能力之间的矛盾，不断增长的公众需求与公共服务供给不足之间的矛盾，公共服务缺位、分配不公、贫富差距、劳资关系等社会矛盾突出。
社会问题、社会矛盾常常与社会转型相伴随，这也恰是进行治理变革的缘由和契机。中国社会转型中面临的矛盾与问题需要通过进一步推进体制机制创新，以促进政府治理变革来解决。为此，十八届五中全会通过的“十三五规划建议”提出了“坚持共享发展”、“发展成果由人民共享”的理念，并把社会共享作为全面建成小康社会的归宿与落脚点。可以说，社会共享将是指导我国“十三五”时期社会发展的核心理念，亦是应对社会转型与实现治理变革的基本思路。本文以社会共享与治理变革为主题，着重探讨为推进实现社会共享的社会转型，政府治理变革的基本方向与实现路径。已有关于社会共享的研究，很少从治理变革的视阈进行系统思考，因此，本文从治理的层次与向度提出了思考社会转型与治理变革的总体性框架和政策性框架。
二、社会共享与治理变革：一个分析框架
（一）社会共享与治理变革：内涵与逻辑
滕尼斯指出，“共同体（community）的生活是相互的占有和享受，是占有和享受共同的财产”。〔5〕“共享在共同体中是通行的理念和规则”。〔6〕所谓“社会共享”，是指坚持以人为本的理念，通过有效的制度安排，使全体人民共同享有经济社会发展的成果。中国在经济增长与社会发展取得巨大进步的同时，农村边远地区和社会弱势群体却并没有完全享有社会改革发展的成果。随着经济水平的提高，中等收入群体逐步壮大，人们要求共享社会发展成果的愿望也越来越强。共享理念的提出实质上是对过去差别化、不协调、非平衡性发展理念的纠偏，亦是对现实社会矛盾与社会呼声的回应。因此，强调社会共享，是解决当前公共服务不均、收入差距过大、贫困等社会问题，促进经济社会发展、落实全面小康的内在要求。
落实社会共享的治理理念与目标，需明确以下几方面问题。首先，共享什么。社会共享的内容是多层次与多样化的。不仅包括经济成果的共享，还包括社会成果和权利的共享〔7〕，也包括在经济发展、公共服务、社会保障、生态环境等方面人人享有。这意味着促进社会共享既要实现公共服务的均等化，还要重视满足公众多样化的需求。其次，谁来共享。社会共享的主体是全覆盖的。实现社会共享要重点解决弱势群体、城镇困难群体、农村地区与偏远地区的问题。通过利益分配机制改革，逐步缩小不同社会群体间的差距。享有社会发展成果并非部分社会群体的特权，而是全体社会成员皆有的权利。这意味着实现社会共享要注重消除非均衡化的制度设计，把解决弱势群体与困难地区的问题作为治理的重点。最后，如何共享。要通过制度设计兼顾社会共享的公平性与可持续性。建立社会共享机制既要通过转移补偿支持弱势群体，又要承认个体差异与注重可持续性的效率分配。这意味社会共享并不是一部分社会群体对另一部分社会群体的攫取，而是人人参与、共建共享的治理格局。
社会共享是中国社会转型的重要方向，但这并不意味着社会共享的格局就会自然生成，而是需要进行制度设计与治理变革以应对社会转型。而当前中国社会所面临的矛盾与问题也亟须通过治理变革予以解决。可以说，促进社会共享与治理变革之间存在紧密的关联。实现社会共享，需要在治理变革方面把握以下几个原则：首先，社会共享体现“惠及全体”的理念。因此，治理变革不仅仅要创造人人共享的制度空间，还要营造人人共建的治理格局。其次，社会共享切中了中国社会发展中的公共服务与社会治理两大短板。因此，治理变革需要更加关注社会事业即公共服务与社会治理，提升公共服务均等化与社会治理精细化水平。再次，社会共享的核心在于消除不同群体、地区、阶层、行业间的显著差距。这意味着消除非均衡化因素、进行促进机会均等的制度设计是关键。最后，治理变革的手段与方式本身也要适应社会变革，注重运用现代新理念、新技术促进治理创新。
（二）社会共享与治理变革：分析框架
理解社会共享与治理变革间的逻辑关联，不仅需要把握治理变革之于社会共享的意义，即为何需要进行治理变革的问题；还需要明确如何进行治理变革，抑或说在哪些方面进行治理变革。明确在哪些方面进行治理变革需要深入分析治理（变革）的内在结构与层次。长期以来，对治理的理解有体系论与能力论两大视角。治理体系论关注治理的制度设计或构成要素，而治理能力论则关注治理体系的执行能力。〔8〕尽管体系论与能力论把握了治理的两个核心方面，但却并没有深入分析治理的内在层次结构。因此，分析治理的结构及相关构成要素成为我们理解治理变革的关键。
对治理结构与层次的研究主要分析治理的向度与要素，形成了二维度说、三维度说、五维度说等。二维度说以福山为代表，他关注政府能力与自治程度以衡量国家治理绩效〔9〕；三维度说认为，治理至少在制度、组织与技术三个层面上运作〔10〕，或将治理归纳为价值理念、制度设计与行动策略〔11〕，或是价值、主体与工具〔12〕；五维度说则认为，治理包括权力、范围、方法、主体与权利五个维度。〔13〕在结合既有研究的基础上，本文提出从理念、结构与技术三个向度理解治理。
治理理念是治理体系的核心，反映的是政府治理的目标和方向。它是政府顺应政治、经济、社会形势而进行的宏观判断，以及基于此提出的方向性指引与进行的顶层设计，决定了治理结构与治理技术的价值取向。治理结构是价值理念的表现形式，反映的是治理要素之间的搭配与安排以及不同部分之间的关联状态。它是基于特定的治理理念而对不同主体间权力做出的制度化安排与互动模式的有效性建构。〔14〕它包括主体结构、权力结构、制度结构、供给结构等。治理技术是治理体系的支撑手段，反映的是治理理念与治理结构在具体任务环境中的实施方法，也是运用技术手段对理念的践行和对结构的支撑与优化。因此，所谓治理变革是指政府为适应社会转型在提供公共服务与解决公共问题中在治理理念、结构与技术三个方面的转变和调整。
基于以上分析，笔者认为要在社会转型的背景与治理变革的视阈下思考社会共享。促进社会共享是当前中国社会转型背景下的战略选择，同时推动社会共享本身也是社会转型的重要部分。实现社会共享，要在理念、结构与技术三个向度上思考治理变革，并集中解决公共服务与社会治理两大短板，并着力构建社会共享的体制机制。就此，可以得出如图1所示的分析框架。接下来，本文将从理念、结构与技术三个应然向度分析治理变革的基本方向，并提出实现社会共享的政策框架。
三、社会共享与治理变革：基本方向
理解社会共享与治理变革，其核心在于构建一个描述与分析治理变革的应然框架。在把握治理的内在层次与结构的基础上，本文提出“治理理念―治理结构―治理技术”的变革框架。治理理念变革的重点在于确立与社会共享相适应的价值目标以指导未来的社会发展方向与具体政策设计，表现为价值追求、发展理念与政策理念三个层次上的变革。治理结构变革是整个治理变革分析的重点，既要把握社会结构与治理格局的总体性转换，也要关注主体、权力、制度与供给等子系统结构的变动。而治理技术变革主要是指支撑治理理念与结构变革的技术基础，包括治理的组织平台与具体机制的变革。因此，坚持社会共享与推进社会转型，意味着政府治理在理念、结构与技术三个层次的全方位变革（见表1）。
（一） 治理理念变革
1. 价值追求：由区隔到共享。改革开放以来，我国的快速经济发展使得一部分社会群体逐渐富裕并享受到优质公共服务的同时，一些社会群体却依旧面临贫困、公共服务短缺等问题，而并没有充分享有社会发展的成果。造成这一问题的原因既有资源禀赋的差异，更有差别化、不均衡的制度安排与政策设计。比如，优先发展东部地区、优先发展城市、长期以来的城乡二元分割体制都是造成地区间、城乡间不均衡的政策根源。这些区隔化、非均衡化的制度设计固然有一定的历史原因，但并不符合实现人的全面发展与社会共享的价值追求。因此，构建共享的社会格局其首要问题是推动深层价值由区隔向共享式发展转变。这意味着社会成果的分配、公共服务的供给不是基于特定身份而进行差别化选择，而是基于每个公民个体做出的公平安排。通过消除身份歧视，形成人人参与、共建与共享的社会格局，使社会成果、公共服务惠及全体社会成员，不因身份差异而忽视部分群体的基本权利。
2.发展理念：由片面到全面。社会共享还意味着一种全面发展的社会形态，即社会成果由全体人民享有、人们享有全面的成果。过往发展的非均衡性不仅表现为不同社会群体间的差距，还表现为经济发展与社会事业间的失衡。这突出地表现为社会建设滞后于经济发展，公共服务供给水平与经济发展程度和公众需求存在差距，社会治理水平落后于经济社会发展的步伐。因此，在发展理念层面实现由片面强调经济发展到经济社会协调全面发展的转向，需要改变只注重经济增长的效率主义和GDP主义，重视社会建设。将社会事业、公共服务、社会治理、环境保护等作为未来发展的重心。实现发展理念由片面向全面的转型，需要更加重视整体全面发展，改变只重视城市与东部发达地区而忽视农村与中西部贫困地区的发展路径，注重统筹城乡发展与区域发展，维护区域间公平。同时，推动发展理念由“人的发展”到“人的全面发展”的转变，为满足公众多层次、多样化的发展需求创造条件。
3. 政策理念：由补缺到普惠。政策理念是指导具体政策设计与安排的基本价值观。公共服务与社会治理是当前我国社会发展中的短板。社会事业发展将是政府治理的重心，社会政策与社会工作将发挥越来越重要的作用。建立社会所有群体共享的公共服务与社会保障体系，将是社会事业发展的重要工作。受制于经济发展不平衡、财政实力有限以及人口众多的现实国情，我国长期实行的是一种确保底线公平的补缺型社会保障模式。随着我国经济与社会发展进入新阶段，越来越多的学者主张建立适度普惠型的社会保障模式。〔15〕实现政策理念由补缺向普惠的转变，关键在于建立普惠型的社会政策体系，即社会政策设计不仅要照顾社会弱势群体、维护底线公平，还要打破城乡二元分割，惠及社会所有群体，提高社会保障与公共服务的水平和质量。
（二）治理结构
1.总体结构：由单中心结构到多中心结构。从整体上讲，实现社会共享，要实现“单中心”结构向“多中心”结构的转型。随着社会需求多样化与社会问题复杂性的增强，单中心结构及形成的官僚等级体系因其有限的能力与僵化的体制，并不能有效满足社会需求的变化与回应社会转型的挑战。多中心结构致力于构建一种竞争合作的平等关系，意味着“有许多在形式上相互独立的决策中心……它们在竞争性关系中相互重视对方的存在，相互签订各种各样的合约，并从事合作性的活动，或者利用核心机制来解决冲突”。 〔16〕即可以通过多种制度安排来提供公共服务、实现社会治理与解决社会问题，及时回应社会公众需求。实现社会共享就是要着力于构建一种多中心的治理结构，改变政府作为唯一的公共服务供给者与公共事务治理者的角色，在政府与市场之外寻求社会力量参与公共服务与社会治理，以满足公众日益多样化、差异化的需求，应对日趋复杂的治理挑战。
2.制度结构：由单一化制度安排到多样化制度安排。治理结构需要有效的制度安排予以支撑。多中心的治理结构蕴含着多样化制度供给的可能性。从治理制度上讲，承认制度多样性仅仅将“制度选择集中在‘官僚―市场’之间”是不够的，还要考虑“市场和官僚之间多种多样的‘混合安排’、社会组织以及地方社区的‘自我治理’体系”。〔17〕制度结构由单一化向多样性制度安排转变，意味着承认制度供给的多元化与制度供给主体的交叠管辖，以及不同主体在政治、经济、社会等领域制度安排中的作用。同时，多样性的制度安排不仅承认国家正式制度在社会治理中的功能，而且尊重非正式制度或自主治理制度的建设性价值。要生成多样化的制度结构、呈现较大的公共治理制度空间，则要使权力结构越开放和多元〔18〕，扩大非官僚力量在社会治理中的空间和范围。因此，实现社会共享，要更多地为市场与社会力量预留制度供给的空间，激活市场机制与社会自治在满足公共服务与实现社会治理中的作用。
3.主体结构：由单一主体到多元主体。现代社会治理的复杂性意味着任何单一主体在应对社会治理的挑战时都可能是乏力的。实现社会共享的过程，不仅需要促进公共服务均衡化与提升社会治理能力，还需要对社会利益格局进行调整，消除城乡间、地区间的显著差距。因此，单一主体的治理结构并不能有效解决这些问题，而亟须寻求其他主体的力量。理想的主体结构，应该是在明确各主体比较优势与责任的基础上建构竞争与合作的主体网络。因此，实现社会共享，不仅需要充分发挥政府的力量，还需要市场主体与社会组织乃至社会各阶层、个体的共同参与，建立共治共建的格局。这意味着政府要在厘清与市场、社会组织边界的基础上，将部分应该或适宜由社会承担的职能进行转移，实现政社分开，提升社会组织在社会建设中的主体性作用。同时，政府要运用政策手段与支持措施激发社会领域活力，加强社会组织培育和社会建设。
4. 权力结构：由集中化权力结构到制衡型权力结构。权力结构反映的是不同主体在治理格局中的权力分配状态与相互关系。治理变革只有触动深层次的权力格局才能为建立不同主体间的竞争与合作关系以及推动社会转型提供权力结构基础。实现社会共享，意味着也要实现权力的共享。这不仅表现在横向上的公共治理与私人市场的权力共享〔19〕，而且表现为在政府内部的横向权力分配上呈现制衡型结构的面貌，也表现为在纵向上赋予地方更多治理权以增强回应性与自主性。社会共享对公共服务质量与社会治理水平提出了更高要求，但集中化的权力结构在满足高层次与多样化的需求方面存在效率不足。因此，需建立更具活力与弹性的分权制衡结构以实现对政府权力运行的监督和社会自主治理。推进集中化权力结构到制衡型权力结构的转变，意味着在政府内部要建立更具回应性的扁平化结构以增强回应性和自主性，在政府外部要建立分权化、制衡与合作的外部关系以适应社会转型和外部环境的变化。
5. 供给结构：由统一化供给到差异化供给。供给结构反映的是不同主体在公共产品与公共服务供给中的行为状态。主体多元化与结构丰富化成为公共物品与公共服务供给的重要趋势。实现供给结构变革，不仅要发挥多元主体的供给作用与治理功能，还要创新供给模式实现方式的差异化与灵活化，即公共物品与服务的供给、社会治理的实施要照顾到个体差异与特性，满足多样化、多层次的需求，而摒弃单一化、统一化的供给方式。实现社会共享，意味着要在社会转型导致社会价值日趋多元的背景下满足公众多元化需求。因此，推动供给结构由统一化供给向差异化供给的转型，要创新公共服务供给方式，发挥政府、市场与社会主体在公共服务与社会治理中的比较优势，实现错位灵活供给。
中图分类号：F830.2 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2015）08-0035-05
我国政策性金融机构改革发展20多年来，运营中出现的种种问题，归根究底在于政策性金融法律的缺失、缺位及相关立法工作的严重滞后。加强政策性金融领域的专门立法，依法治理政策性金融机构，实现我国政策性金融运行、管理的法治化，无疑是依法治国方略的题中应有之义。
我国政策性金融立法的呼声，从业界到学术界一直持续不断。专家学者从经济学、金融学和法学的角度，对政策性金融立法的理论依据、结构框架和国际经验等分别进行了先期研究（白钦先、曲昭光，1993;王伟，1994;吴晓灵，2003;段京东，2005;白钦先、王伟，2005;贾康，2010;王吉献，2015）。但是，从社会学视阈进行政策性金融机构的立法分析还比较鲜见。为此，本文运用社会学原理尤其是法律社会学及经济社会学的理论和方法，对我国政策性金融机构立法的社会环境因素、社会控制的法律手段、法制体系及运作机制的构建等进行初步探究。
一、负向互动与越轨是政策性金融机构法制生成的社会基础
社会生活中人与人之间进行着各种各样的互动，社会互动发生在一定的具体情境之中，各行动者处于特定角色位置从而承担了相应的权利和义务，经过对他人采取社会行动和对方做出反应性社会行动两个环节，这一互动过程才结束。而共同认可的价值观、行为规范等构成了制约与影响达到各自本身目标的外部环境。也就是说，在每一个情境下，各行动者只有在规范提供的相互影响框架内进行社会互动，那么这种互动才能得以持续;而一旦打破了规范，就会表现出负向越轨，互动难以进行，甚至被迫中断。如图1所示。
政策性金融领域各主体基于资本供求相互联系，表现出合作和竞争的关系。行动者包括政策性金融机构和中小企业、农村企业等强位弱势群体。其中政策性金融机构是资本的供给方，有通过出借资金获得收益的权力;中小企业等强位弱势群体是需求方，有自由选择低成本获取资金的目的。在政策性金融资源尤为稀缺的条件下，供需双方博弈过程中不断互动，整个政策性金融市场呈现出卖方垄断的特征。供需双方可以选择合作的互动方式，相互配合，为达到共同目的发挥各自的主观能动性，不仅可以共同获利，还会增加正的外部性。政策性金融的倡导与虹吸的基础功能便体现于此。政策性金融机构用直接的资金投放可间接吸引商业性金融机构跟随从事符合国家战略意图的放款，当资金配套时政策性金融机构再转移投资方向，开始新一轮的投资循环;同时，在这一过程中，政策性金融机构的行动无疑释放出信号，表明了政府的扶持决心，这是隐性的国家担保，可以提高商业性金融机构的投资信心，降低其投资风险。两者协同投资的结果便会降低被投资地区和领域对政策性资金的依赖。若博弈双方在互动中形成对立的竞争性关系，基于各自的利益诉求运用各自权力相互排斥，会影响政策性金融资源合理有效地配置与可持续发展。政策性金融机构拥有的政府背景决定了其享有得天独厚的优惠待遇。一旦政策性金融机构偏离政策性目标，无视经营原则，主动与商业性金融机构越位竞争于市场正向选择机制下的投资项目，盈利算其业绩，亏损由财政兜底，必然会产生将政策性亏损与经营性亏损人为加以混淆的动机。在这种负向互动下，强位弱势群体的资本需求不仅不会得到满足，资本反而会逐渐流向单一盈利目标下的投资项目。由此可以看出，行动者之间的负向互动与政策性金融的宗旨背道而驰。按照机构设立的初衷，政策性金融机构作为政策性金融功能的主要载体，是国家弥补商业性金融机构在宏观经济调控中内在不足的工具。若其经营运作偏离了国家政策性目标，强位弱势群体在市场经济中平等的发展权就难以得到保障。
从更深层次来分析，负向互动也极易导致政策性金融机构出现越轨行为（Deviance）。这里的“越轨”特指负向越轨，即破坏社会规范或违反群体与社会期望的行为（谢弗，2006）。与个人越轨相较，组织、机构违反规范的行为即群体越轨对社会规范的破坏更大。社会学家默顿的“手段―目标”理论认为，社会以文化传统方式界定了规范目标，但是在社会结构的安排上缺少以制度设置方式规定的实现其目标的手段。当规范目标与规范手段之间失衡或不一致时，越轨行为或曰偏差行为、反常行为、失范行为就会产生。政策性金融机构因其性质及定位与商业性金融机构有着根本差异，业务范围理应依据明确的规范与之划清界限，充分发挥在各自业务领域中的比较优势，使金融资源的配置兼具效率与公平。在我国，有的政策性银行的业务活动越位越轨即群体越轨问题相当突出，个别政策性银行凭借其特殊背景和特殊待遇，断章取义、各取所需地将“市场化”与“运作”割裂，将市场化运作的手段同机构自身的根本性质、宗旨与职能割裂，不仅违法违规地同商业性金融机构展开不公平、不正当的市场竞争甚至“恶性竞争”，而且还将业务触角逐步延伸、扩张到其他政策性金融机构的业务领域。强调市场化运作是政策性金融机构的“金融性”本义本性，但不能断章取义地割裂政策性金融的宗旨和手段，更不能成为政策性金融机构越轨经营并一以贯之的借口。市场化运作表层之下更亟须深层的制度设计，要解决的不单是“有所为和有所不为”的问题，而是“可为和不可为”的难题，要从根源上防止越轨行为的产生。从约束和规范政策性金融机构行为的角度出发，为尽量减少与其他主体之间的负向互动，需要依赖一种稳定且持续的社会规范所提供的外部制约环境即法律制度。
二、法律是政策性金融机构规范运作的有效社会控制手段
个人或群体违反其所应遵守的行为规范的行为是越轨行为，缺乏合理规则的竞争是不公平竞争，并可能导致恶性竞争，恶性竞争会直接或间接地破坏社会秩序（王思斌，2010）。社会控制（social control）作为社会制度的一项重要功能，旨在纠正社会成员（包括组织机构）的越轨行为，越轨行为也是社会控制的对象。在美国社会学家E.A.罗斯（E.A.Ross）看来，社会控制可以理解为社会组织体系运用社会规范及与之相应的手段和方式，对社会成员的价值观念和社会行为进行指导、约束，对各类社会关系进行调节和制约的过程。社会成员基于各自的利益需要，在自身价值观的指导下引发多维度、多方向性的社会行动，同时又会在共同的社会生活中产生各种各样的社会互动。为使互动朝着良性发展，得以持续，价值观与行为方式在某种程度上需要有机统一。社会控制的基本功能便在于此，它为社会成员提供符合社会目标的价值观与相应的行为模式，制约彼此行为，协调互动关系;明确规定各自利益竞争范围，调节其利益关系。
另一位美国社会学、法学家罗斯科・庞德（Roscoe Pound）认为：在某种意义上，法律是发达政治组织化社会里高度专门化的社会控制形式――即通过有系统、有秩序地使用这种社会的暴力而达到的社会控制。法律之所以成为现代社会中最权威、最严厉、最有效、最普遍的社会控制手段，原因在于法律是由国家立法机关制定，以国家政权作后盾，由强有力的司法机构保证实施的行为规则。这恰是其他社会控制工具不同时具备的。所以，对我国政策性金融机构的社会控制，不仅需要商业道德、组织纪律、社会舆论、群体意识，以及一般的机构条例、规章等来进行规范约束，而且迫切需要尽快上升到法律的最高层次上。法律的真正权威和效力不仅仅在于制裁，关键在于警示。
现代国家不仅越来越多地将社会生活纳入法律的制约范围，而且法律的社会控制这一特点在发达国家政策性金融法律体系的构建中也体现得尤为全面彻底和淋漓尽致，其法律制度中普遍包含了政策性金融机构设立目的、法律性质、经营范围、资金来源、监管机制和法律责任等内容，为政策性金融机构实施内部管理和处理外部关系设定了严格的法律框架。如日本的《中小企业金融公库法》第一条便开宗明义地规定：中小企业发展所需长期资金，一般金融机构难以融通时，本公库予以资金融通;《日本开发银行法》同样在第一条中明确指出：日本开发银行的目的在于通过提供长期资金，促进产业的开发和社会经济的发展，补充并奖励一般金融机构。德国《复兴信贷银行法》明文规定了政策性金融机构特殊的公法法人地位：德国复兴信贷银行为以公法设立的法人团体。在规范政策性金融机构同商业性金融之间竞争方面，日本《政策投资银行法》第20条确立了不得与商业性金融机构竞争的原则，银行所从事的发放贷款、担保债务、购买公司债券、应政府要求取得资产要求权或进行投资等业务，只有在确认它们能产生利润以保证能够有投资回报的情况下，才能进行;德国《复兴信贷银行法》规定了复兴信贷银行必须保持补充性与中立性两大原则，既要弥补商业性金融在诸多领域中的缺陷，又不得挟政策支持及政府优惠同商业银行不公平竞争。《日本政策投资银行法》明确建立了稳定的财政拨付援助机制：该银行可以从政府借入资金……可以从其他银行和金融机构借入短期资金，用于满足现金流量需要或财务省规定的其他要求。针对监管机制，《德国复兴信贷银行法》第12章则规定了：该银行由联邦政府指定财政部门进行监督，监督当局有权采取一切措施，以确保该银行的业务运作符合有关法律、法规的规定。法律责任的追究和承担则严格规定了政策性金融机构负责人和职员的经济和行政处罚，如日本《住宅金融公库法》第32条规定：公库的负责人在违反本法、融通法、保险法及基于上述法律的政令命令的，主管大臣有权将其解职。
我国政策性银行在20多年的机构运行过程中，出现了诸如权力寻租、定位不准、不良贷款规模偏大、政策性金融资源配置分散，甚至出现了超越政策性业务范围同商业性金融机构主动的、不公平竞争的越轨行为等一系列问题。究其根源，在于我国政策性金融机构的组织、运行和决策仅依据成立之初的内部章程，缺少专门的法律，使机构运作无序，监管也无法可依。“法者，治之端也”。法律作为稳定、有力的社会控制手段，能够对政策性金融机构的越轨行为予以惩罚，并对规范行为做出正向引导。所以，政策性金融立法的国际惯例与国内立法缺失的历史教训，呼吁我国加快政策性金融立法步伐，高度重视并采用法律这一有效的社会控制手段推进政策性金融改革，在法治的框架内规范政策性金融改革。
三、构建政策性金融机构法制体系是实现法治化的前提条件
市场经济是法治的经济，法律的指引、评价、预测、强制与教育功能为市场有效运转构建了一个有序的制度平台，同时提供了系统、完善的保障。立法的目的不在于对越轨行为的事后惩戒，而应注重事前的引导与警示。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。当前，一些市场亟须的基础性法律制度，如政策性金融立法等法律制度安排仍然缺位，我国政策性金融现行的制度规则（主要是政府的政策性文件与政策性金融机构的内部章程）也已滞后于发展实践，专门针对政策性金融机构治理与运行的法律尚属空白，法律的系统性、体系性还不强。建立健全政策性金融法律制度体系，是保障和实现机构法治的基础，要实行政策性金融机构法治，必须具有完备的政策性金融法制。法治也是法制的立足点和归宿，政策性金融法制的发展前途必然是最终实现政策性金融法治。从实现我国金融领域法治化角度来看，必须不加歧视性地将政策性金融上升到与商业性金融同等的法律地位。因此，当前和今后一个时期，应当重点做好政策性金融等领域的法规层级的完善和提升工作，构建政策性金融法律制度体系。
（一）强化政策性金融立法的国家建设与非市场治理机制
影响竞争行为、过程和结果的重要因素是竞争的规则。根据庞德的社会控制理论的利益学说，社会生活中的利益分为个人利益、公共利益和社会利益，社会成员在一定的情境互动中，这三种利益不可避免会产生竞争甚至冲突，运用法律进行社会控制的关键在于承认、确定、实现和保障利益。即以法律的规定为依据，决定、承认哪些利益，在什么范围内对其进行保障，如何保障。法律的社会控制最终目的便是以最小的成本消耗获得整个社会利益的最大化。因此，政策性金融法律制度的设计上，要反映出社会公众认可的价值观念和各主体的利益需求，并实现社会的公平合理。这就要求政策性金融立法应该充分发挥政府干预或国家治理的主体作用，通过非市场治理机制公正地协调各方利益，提高政策性金融机构的国家治理能力。为了避免社会风险，在宏观上对社会运行进行控制，既是人们的期望，也常常表现为政府的管理行为。尽管社会控制并不限于国家权力，但实际上，国家是最强有力的社会控制者的代名词。
（二）科学认识政策性金融立法的制度基础和立法宗旨
从认识层面承认政策性金融是纠正政府失灵、兼顾经济发展和社会合理性的特殊的金融制度安排，与商业性金融一并缺一不可。政策性金融制度的宗旨，就是充当政府经济与社会调节管理职能的工具，专门为关乎国计民生的各种形式的强位弱势群体提供资金、担保及保险等方式的金融服务，补充并引导商业性金融，促进这些特殊目标群体的经济增长与社会进步。政策性金融的性质，则体现的是一种非营利公共性和社会合理性的属性。经济转型时期，政策性金融机构的改革更应牢牢把握政策性或曰公共性的宗旨目标，所有经营运作手段都要围绕这个中心目标。从功能观点来看，政策性金融不单是政府财政的简单外延，而是具有信用性、有偿性和一定盈利性的金融制度安排，通过资本流动、资金有偿借贷等过程，与商业性金融机构建立平等的合作关系，与“三农”、中小企业、国计民生领域等资金需求方建立平等的借贷关系。
在科学认识政策性金融制度的基础上，明确政策性金融立法的宗旨。立法宗旨是立法者创设法律所预期实现的目的。政策性金融立法，既不能偏离政策性金融制度安排的宗旨和性质，也要体现规范政策性金融机构运作行为和保障政策性金融可持续发展的目的，即权益和责任有机统一。尤其是必须坚持和体现国家政策导向与战略意图，持续发挥政策性金融机构在金融资源配置中的导向作用，履行扶持强位弱势群体的职能，弥补市场失灵。立法还要处理好政策性金融机构已形成的各种利益团体的利益关系，避免成为立法进程中的阻碍。
（三）界定政策性金融机构的法律地位和法人治理结构
法律地位是法律赋予自然人、单位、组织等一定的人格，限定其在法律关系中可以独立行使权力和履行义务的范围。政策性金融机构只有明确了法律地位，才能够在法律规定的范围内进行各项活动，越过法律权限必然会受到相应惩罚。从建立目的和改革路径来看，政策性金融机构属于特殊公法法人，应采用公司制，按照职责明确、制衡有效、管理科学的现代企业制度要求，建立起由董事会、监事会和高级管理人员组成的法人治理结构。根据各政策性金融机构履行职能的不同，其中董事会成员可由财政部、商务部、农业部、银监会等有关部委负责人和相关领域的专家组成，行使政策性金融各领域发展改革中对重大事项决策和协调的权力，直接对国务院负责。这种管理体制下易于处理好各政策性金融机构同各主管部门的利益关系以及所有者和经营者之间的权责关系，减少行政干预，提高效率。
（四）规范政策性金融机构业务范围和考核制度
政策性金融制度体系是包括政策性银行、保险、担保、信托、投资基金、资产管理等在内相互补充的机构体系和业务体系。立法中要协调好政策性金融机构与商业性金融机构的经济关系，即明确界定政策性金融机构的业务领域，防止其业务因利益集团的利益而发生偏离，避免政策性业务与商业性业务的交叉重叠。对政策性金融机构绩效考核，要以实现国家政策程度为基础和前提，考核体系指标要从政策性金融机构的财务稳健度和国家政策实现度两方面设计，减少其片面追求盈利的动机和行为。要严格区分政策性金融机构的政策性亏损和经营性亏损，对于政策性亏损的部分，由政府财政予以补贴;经营性亏损部分必须依法追究相关人员的经济与法律责任。
（五）建立健全政策性金融机构问责追责机制
责任追究是法律对越轨行为的惩治，体现了法律的强制性与震慑力。可借鉴日本对政策性金融机构的立法实践，单独增设罚则一章，具体规定政策性金融活动中各责任主体所要承担的行政或刑事处罚等法律后果，理顺各自权责关系。在立法规范和依法监管的基础上，真正形成从终端到源头的问责追责倒逼机制。政策性金融机构是执行政府经济政策的特殊金融机构，因此要对政府决策失误与政策性金融机构执行失误严加判别，建立公平的追责机制也应是依法治理政策性金融机构的应有之义。
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A Sociological Analysis of the Governance by Law for Policy-based Financial Institutions
Wang Wei Wang Manxue
中图分类号：C23 文献标志码：A 文章编号：1003-949X（2014）-09-0066-01
一、用好的公共政策为社会组织及其行为提供法律依据
社会组织的活力激发首先需要在其具备合法依据的前提之下。目前社会组织开展活动主要依据的《社团管理条例》、《民办非企业单位管理暂行条例》和《基金会管理条例》，共同特点是对登记管理和年度检查的规定详尽，而对社会组织成立后行为的规范不足。且由于条例颁布之时的环境与目前社会组织发展的需要有显著差别，一些条款明显阻滞社会组织的发展：如对所有社会组织双重管理体制的规定、相同地域限制竞争的规定，等等。这些不足阻碍社会组织增量提质，亟须尽快修订完善。
从2013年起，中央明确降低社会组织的登记门槛，提出四类社会组织可以免挂靠主管单位直接登记管理，各省市也陆续已落实了这一政策。但是对于“四类社会组织”的内涵外延目前还未有明确统一的共识，对于社会组织的分类类别目前尚处在调整过程中，以至于在具体的实践中仍存在许多问题。这需要在执行过程中运用政策创新来解难。
社会组织发展较快的广东省，采取了许多政策创新，来为社会组织提供政策支撑，如《广州市社会组织管理办法》中明确规定除民办非营利教育培训机构、民办非营利医疗机构、民办社会福利机构、民办博物馆这四类之外的其他社会组织均可以直接向民政部门申请成立登记；取消社会团体和民办非企业单位（基金会除外）的注册（开办）资金要求；允许在同一行政区域内成立两个以上业务范围相同或相似的社会组织，推动行业组织去垄断化；对社会组织年检制度改为报告制度，以此激发社会组织的活力。
二、用好的公共政策为社会组织的发展提供资源保障
处于初创期的社会组织容易因遭遇运作资金的匮乏、人力资源的匮乏和运营项目的匮乏等资源匮乏而夭折，需要政府通过制定好的公共政策来为社会组织的发展提供资源保障以提高社会组织的成活率。譬如，运作资金的匮乏可谓草根社会组织难以发展壮大的第一难题。社会组织的运作资金来源，从国际上来看，主要是三大块：提供服务的收费、政府财政投入和慈善捐赠。提供服务的收费取决于有一个好的项目（当然，不少公益慈善类的社会组织提供免费服务，其资金来源更严重依赖于财政投入与慈善捐赠）；政府的财政投入则以政府购买公共服务或政府直接定向资助的方式给予；慈善捐款则是广泛地来源于企业和民众。因此，对应地，政府能够通过增加社会组织能够参与的服务项目、增加对社会组织的财政投入及投入方式；和提振企业界和社会公众的捐赠热情的方式来实现资源保障。而项目、投入方式和捐赠热情的提振都依赖好的公共政策设计。
（一）增加社会组织能够参与的服务项目
增加社会组织能够参与的服务项目意味着政府在部分领域的放权、职能转变，意味着政府以公共政策赋予社会组织参与的权力。一些原由政府直接提供的服务（或原有自身下属二级机构和事业单位承办的服务）及一些新的服务采用创新的方式来供给――能够鼓励社会组织参与的方式。国家层面提出了政府购买公共服务的发展战略，湖南省在几年前也已开始探索政府购买公共服务的具体办法，不少地方政府及职能部门在今年也明确提出了政府购买公共服务的预算和任务。这是政府让渡自身权力，为社会组织提供资源保障的具体做法。如何让草根社会组织、官办社会组织和有能力从事相应服务提供的事业单位共同参与服务项目的竞争，使社会组织获得参与的机会，这将是在愿景提出之后的具体落实中考验地方政府公共政策能力。
（二）增加对社会组织的财政投入及投入方式
从国际上看，增加政府购买服务的力度能促进社会组织保持竞争力，占政府对其财政投入的大部分。但对于我国社会组织发展尚幼的总体情况来看，直接的扶持必不可少。国内不少地方政府在提出政府购买社会组织服务的招投标方案时遭遇了无人应标的尴尬，长沙市也曾出现在养老领域购买公共服务过程中发现符合资质的社会组织数量不足的问题。事实上，在社会转型的当下，社会组织在不少领域是非常缺乏的。地方政府在充分调研摸底之后，以直接的赞助金、鼓励金和培育费的方式投向一些特定领域和特定阶段的社会组织（如初创期的社会组织、从事社区服务的志愿组织、具有完善的发展思路而缺乏生存经费的社会组织，等等）是必需的。将政府对社会组织的财政投入以政府购买服务、公益创投大赛、社会组织孵化中心、政府捐赠、政府鼓励金等方式以怎样的组合来供给，亦是多个职能部门公共政策过程中的重要问题。
（三）提振企业界和社会公众的捐赠热情
提振企业界和社会公众的捐赠热情不仅仅是文化的问题。在西方国家，人们的捐赠热情受宗教影响，但是也有可获税收减免的考虑。以税法这一调节手段促使人们愿意将一部分收入捐赠至社会组织中，对于社会组织的发展和其社会关注度都是非常重要的。2007年修订的新税法对捐赠的税前扣除做出了变更，公益性捐赠由原来按年度应纳税所得额3%内扣除调整为按年度利润总额12%以内扣除，个人公益捐赠个人所得税的扣除限额为个人所得税应纳税所得额的30%，意在鼓励企业和个人捐赠。然而要获得免税，所需履行的程序复杂，获得的相关规定的模糊，社会组织公益性捐赠税前扣除资格的获取的困难使得真正享受税收减免并非易事。对地方政府而言，及时以公共政策使得好的政策方向落地执行非常重要。湖南省2014年4月由省财政厅、省国税局、省地税局及省民政厅下发《关于公益性捐赠税前扣除资格认定有关问题的通知》明确，对于通过公益性社会团体发生的公益性捐赠支出可按规定进行税前扣除。除此之外，地方政府以增强公众捐赠热情为目的，尝试提供适用于本地的针对捐赠的精神和物质奖励，致力于营造一种互帮互助的乐捐氛围或许比强制捐赠的效果好得多。
一、 政府行为影响社会组织活力关系分析
政府行为供给与社会组织需求关系分析。政府行为的干预大小，相对于社会组织而言，才具有实质性的意义。也就是说，社会组织的需求一定程度上决定了某一政府行为的作用程度。如图1所示：
图1政府行为供给与社会组织需求关系分析图
社会组织的需求度，可以从0—100划分为不同等级，这些等级社会组织自身发展阶段的影响面、周围社会环境等因素所决定。处于较低等级上的社会组织需求属于弱程度范围，而处于较高等级上的社会组织需求则属于强程度范围。同样，政府的行为供给度也从0—100划分为不同的等级，表现为弱行为供给度和强行为供给度。我们认为针对强程度需求，政府强的行为供给也是一种供需平衡的表现，可称为强平衡。除此，如果针对弱程度的需求，政府作出强行为，而针对强程度需求，政府作出弱行为，则会出现行为干预过度或行为供给不足的问题，此时都是政府行为和社会组织需求出现不平衡，不能满足社会组织发展需要，或阻碍了社会组织的发展。
政府行为反应度与社会组织独立性关系分析。政府的行为必然作用于社会组织的行为，无论是限制，还是放松，都意味着社会组织自我管理因为政府行为而调整。那么，政府行为必然有一个相对应的社会组织独立性的状态。如图2所示：
图2政府行为反应度与社会组织独立性关系分析
社会组织独立性是一条自上而下的曲线，上面部分表述独立性小，甚至零自由，越趋于下面，表述独立性越大，直至绝对独立。而社会组织独立性为零，意味着政府的行为干预过度，即完全控制社会组织的自我产生、自我管理、自我决策和自我发展。该文原载于中国社会科学院文献信息中心主办的《环球市场信息导报》杂志http：//总第535期2014年第03期-----转载须注名来源而社会组织绝对独立性，则意味着政府没有行为或行为不足，自我管理活动不受政府行为的影响，此时政府行为效果为零。
政府行为作用效果与社会组织活力关系分析。从政府作用行为产生的效果来看，有正面和负面之分，或者有效和无效的差别，这种效果又主要通过其行为作用的对象反应出来。因此，社会组织面对政府行为的作用效果，一方面，会因政府行为供给的恰当和充足，而获得快速和健康的发展；另一方面，也可能因为政府行为供给不足、混乱和过度，而阻碍了其发展进程，甚至造成负面作用阻碍社会组织发展。
如图3所示：
社会组织的每一步发展都会受到制度环境的直接影响。适宜的制度环境能促进其健康发展，而不合适的制度环境则会阻碍其发展。[2]激发社会组织活力，政府需要作出行为，但政府行为反应的快慢、正确与否，结果均有所不同。不同的政府行为，直接的后果就是促进社会组织的发展，或是阻碍社会组织的发展。
三、激发社会组织活力的政府行为对策
规范社会组织培育扶持机制。传统的政府以社会控制为执政理念，致使社会组织在与政府的交往和互动中处于不利的不公平地位。进一步规范社会组织培育扶持机制，这需要从以下几点进行努力：一是加快政府职能转移，确立社会组织的法人主体地位，促进社会组织依法自治并独立承担法律责任。二是完善财税支持政策，建立政府向社会组织购买公共服务制度，将符合条件的社会组织纳入政府产业扶持和社会事业发展扶持政策范围。[3]三是保障社会组织合法权利，将符合条件的社会组织纳入政府产业扶持和社会事业发展扶持政策范围。
〔中图分类号〕C912.2〔文献标识码〕A〔文章编号〕0447-662X（2016）04-0116-07
一、问题的提出
在市场化转型的推动之下，政府改革了旧有的行政管理体制以适应市场经济，并重新架设自身与新兴私营企业主群体之间的关联。通过将旧行业管理部门转型为行业协会和推动成立新协会的方法，从1980年代开始中国逐渐建立起一套行业协会体系，作为政府与市场之间的桥梁与纽带。正因如此，作为社会组织中重要而特别的子类型，行业协会从一开始就与政府关系密切，具有协助治理、促进经济发展与整合新社会群体的重要意义。由此，研究者们感兴趣的重要问题是：作为私营企业主的组织化团体和政商之间的桥梁组织，行业协会能否将来自社会的利益诉求输送入政体，进而影响政府决策？对此一问题，既有研究提供了三种看法。
“国家支配论”者认为，行业协会处在强势政府控制之下，甚至可能只是嵌入官僚体系中的政府工具而非真正意义上的利益中介组织。“庇护主义”视角则将行业协会视为政商之间编织社会网络和促进非正式关系的平台。“庇护主义”常被视为中国政商关系的核心特征之一，强调政商之间基于特殊利益而进行的交换行为，私营企业主依赖特殊主义关系来寻求官员的庇护，从而获得资源、优待、许可或其他便利。①近期研究捕捉到一些基于正式制度而发展起来的政策参与过程，即企业可经由直接游说来影响政府决策，行会商会等社会组织也获得了一定程度的发言空间。因此，有研究者提出中国的政策制定过程已经表现出一定程度的多元主义特征，允许不同的社会行动者介入。Mertha Andrew， “Fragmented Authoritarianism 2.0： Political Pluralization in the Chinese Policy Process，” The China Quarterly， no.200， 2009， pp.995～1012.质言之，私营企业主可经由协会组织来影响政府决策，这种发现丰富了我们对当代中国政商关系的理解，在一定程度上突破了旧有的“国家支配”或“庇护主义”研究视角。但迄今研究者一般同意，中国的行业协会尚未发展成为能够稳定影响政策的制度性力量，也不构成私营企业主表达利益诉求的首要途径或发起集体行动的组织基础。
本文的问题从这里开始：虽然整体上看行业协会在政策舞台中处于边缘位置，但是为何其中有一些协会能够在政策过程中获得位置？基于一项个案研究，本文试图讨论行业协会参与及影响政府决策的特征与条件。最近一些社会组织研究表现出一种“国家中心”视角，视国家制度为自变量，更细微地分析政府结构与制度环境对于社会组织生存或运转的具体影响。本文持相同的视角，聚焦于层级政府结构这一核心背景。具体地说，本文分析了同一个大型私营企业在地方与中央政府层面上所采取的差异化策略，研究发现：在地方层级上，大型企业倾向于绕过行业协会与地方政府直接互动，行业协会更多是编织关系网络的平台，政商关系更接近庇护主义模式；但在国家层级上，企业却更经常运用行业协会这一制度渠道，行业协会在国家层面上也更有可能获得政策参与的制度化空间。原因在于，地方政府与中央政府的角色差异以及两者提供的不同制度环境：基层政府优待那些显著推动经济发展的大型“龙头”企业，积极为其提供多种便利，偏好通过直接沟通高效解决具体问题；而在中央层级上，政府则需要面对多种利益主体、协调不同诉求和维护社会整体利益，从而主动建立了更多的制度化商讨程序。
社会组织种类多样，其行动逻辑不可一概而论，而行业协会也是其中非常特别的一个类型。但本文所讨论之外部制度环境与组织运转之间的关联，或对研究各类组织皆有启发。
二、文献综述
1. 旧共识：强势国家支配
行业协会研究发展已久，积累了许多个案研究。它们援引公民社会或法团主义之理论框架，争论行业协会在国家与社会之间的具置，其自主性如何。但两大视角都对行业协会薄弱的政策倡导能力做出了解释。法团主义者视其为处在强势政府控制之下的法团主义结构，即一种由国家授权与主导的利益中介制度。Unger J. and Anita Chan，“China， Corporatism and the East Asian Model， ”The Australian Journal of Chinese Affairs，no.33，1995，pp.29～53.批评者甚至指出，行业协会缺乏自主性，实际上是政府结构的延展，执行自上而下传达指令的功能，主要体现政府的意志，而难以将社会利益诉求传递进入政体。Foster Kenneth W.， “Associations in the Embrace of an Authoritarian State： State Domination of Society？ ” Studies in Comparative International Development， vol.35， no.4， 2001， pp.84～109.尽管公民社会论者试图论证行业协会实际上具有一定程度的自主性，抑或牺牲自主性换取实际影响力，但他们大都同意国家在权力格局中的强势地位，行业协会政策影响力有限。这些研究的分析重点立足于政权本身的特征，强调国家对于社会的强力控制，却忽略了对社会行动者的分析。
2. 新发现：利益团体的政策参与及其条件
与此同时，一些以企业或协会为中心的研究则显示，企业主集体行动和游说行为的确存在，通过利益团体来影响政策而非完全地依赖于庇护关系，这种组织化的利益团体行动已变得可见。高永强和田志龙的研究总结了国内企业介入政策制定过程的途径，包括当选人大代表、成为龙头企业、加入行业协会等等；其中，当选人大代表和成为龙头企业是很少数知名企业才有的机会，小型企业因为缺乏地位和资源而更经常加入行业协会。Gao Yongqiang and Zhilong Tian， “How Firms Influence the Government Policy Decision-making in China，” Singapore Management Review， vol.28， no.1， 2006， pp.73～85.甘思德发现在钢铁、电子与软件行业中都有普遍的游说行为，但是软件产业的行业协会相对其他两大类更为活跃，更加能够作为利益团体影响政策过程，因为新兴软件行业的企业规模相近而易于合作，且缺乏垄断结构。Kennedy Scott， The Business of Lobbying in China， Cambridge： Harvard University Press， 2005.甘思德与邓国盛的一项量化研究则发现行业协会远比个体企业更有政策影响力，后者是前者的数十倍。Deng Guosheng and Scott Kennedy， “Big Business and Industry Association Lobbying in China： The Paradox of Contrasting Styles，” The China Journal， no.63， 2010， pp.101～125.江华等人的研究则通过一组行业协会的比较分析，指出政策影响能够发生的前提是协会与国家之间的“利益契合”，他们所使用的成功案例，是某国家级行业协会影响“家电下乡”政策的事例。问题是，国家并非铁板一块利益一致的主体，其利益也并非不言自明，从而“利益契合”的概念并不具有全面概括力。江华、张建民、周莹：《利益契合：转型期中国国家与社会关系的一个分析框架》，《社会学研究》2011年第3期。
重点是，上述研究所使用的成功个案都是国家级协会。甘思德曾推论，在底层政治中庇护主义关系发生的可能性更高。原因是在基层政治中，个别官员自由做决定的空间更大，议题往往基于具体利益问题产生，所涉及的利益主体也较少。Kennedy Scott， The Business of Lobbying in China， Cambridge： Harvard University Press， 2005， p.54.但也有研究者曾提出相反的假设，内维特认为基层工商联更开放更能够反映企业主的利益诉求，改革后的官僚晋升制度鼓励基层官员追求政绩以获得晋升机会，因此地方政府更愿意受到企业家的影响，以推动地方经济发展。在此，内维特引入了官僚制特征来解释行业协会的政策空间。Nevitt Christopher， “Private Business Associations in China： Evidence of Civil Society or Local State Power？ ” The China Journal， no.36， 1996， pp.25～43.黄冬娅则发现在地方层面上，行业协会、座谈会等正式途径的政策影响力薄弱，往往是其他渠道都走不通时的被迫选择。当地方政府对于企业的依赖性很低且政策监控非常强，企业主就更可能通过制度化和组织化的正式渠道反映意见。黄冬娅：《企业家如何影响地方政策过程――基于国家中心的案例分析和类型建构》，《社会学研究》2013年第5期。这或许反映了地方层面的状况，但却可能低估了中央层面上国家级行会的行动能力。质言之，不同层级政府与行业协会的互动关系，仍有待深入探讨。
3. 国家中心视角
强调政权特征的研究的确忽略了企业行为，但是以企业与协会为中心的分析却也忽略了一个要点，即国家或政府特征的变化及其后果。既有研究对于国家主导地位的捕捉是正确的，但它们真正的不足在于，尚缺乏对于国家具体如何塑造社会利益表达机制的细致分析，研究者也还需要建立多层次的分析框架来呈现组织运行的复杂性，并解释组织间差异。法团主义视角经常笼统地提起“强国家”，默认国家是一个高度内聚一致的结构。但实际上，不同层级的政府和部门都有自身的利益考量，从而在中国政策的制定与执行可能并不具有行政层级或者空间上的高度一致性，地方政府可能规避或扭曲中央政府的政策与指令。近期已有不少研究讨论这种碎片化治理环境对社会组织的型塑作用。
安子杰认为“碎片化治理”结构为草根NGO提供了机会结构，草根组织的重要生存策略就是与某个下级政府或部门结成“权宜共生”（Contingent Symbiosis）关系，尽管中央政府的态度或许严苛，但是草根组织可争取地方基层政府的默许和支持。Spires Anthony， “Contingent Symbiosis and Civil Society in an Authoritarian State： Understanding the Survival of China’s Grassroots NGOs， ” American Journal of Sociology， vol.117， no.1， 2011， pp.1～45.希尔德布兰特对草根组织登记状况的研究则显示，尽管中央政府希望社会组织都能登记在册，但是基于政治经济利益的现实考虑，基层地方政府与草根组织实际上往往并不致力于成为登记的合法组织，而层级政府结构之间的协调困难则为地方政府的自由处置权提供了空间。Hildebrandt Timothy， “The Political Economy of Social Organization Registration in China，” The China Quarterly， no.208， 2011， pp.970～989.管兵对三个地区业主委员会的比较研究显示，在单级政府结构的城市，政府对社会组织有较高的渗透能力，政府有意愿并且有能力去进行社会管理，持续保持强政府弱社会的格局；而在具有多级政府结构的城市中，更高级别的政府反而对社会组织采取更为宽容甚至支持的态度，或是高级别政府可对下级政府产生限制，从而给社会自发力量的发展提供了机会。管兵：《城市政府结构与社会组织发育》，《社会学研究》2013年第4期。
本文亦从“国家中心”的视角出发，但试图聚焦于层级政府结构的影响，证明在不同的政府层级上，行业协会所能获得的政策机会和影响力之差异。
三、案例
本文选择了民营企业L公司作为个案研究对象，它无论在地方还是在全国皆具有相当的知名度。发达资本主义国家的经验表明大型企业拥有更多的政治杠杆，Salamon Lester and John Siegfried， “Economic Power and Political Influence： The Impact of Industry Structure on Public Policy，” The American Political Science Review， vol.71， no.3， 1977， pp.1026～1043.在中国那些对地方政府政绩和收入贡献明显的大型知名企业往往更有政治影响力。黄冬娅：《企业家如何影响地方政策过程――基于国家中心的案例分析和类型建构》，《社会学研究》2013年第5期；Gao Yongqiang and Zhilong Tian， “How Firms Influence the Government Policy Decision-making in China，” Singapore Management Review， vol.28， no.1， 2006， pp.73～85.因此，L公司在经济格局中的显著地位，使得它本身可以成为观测企业政策参与行为的一个有效案例。同时，控制了企业规模也就是控制了该企业在政治经济环境中的相对地位，从而本文可以更可靠地说明为何该企业的差异化游说策略来源于外部制度环境。
L公司于1990年代由集体企业改制为民营企业，历经多年发展成为行业佼佼者，连续多年保持了产量和市场占有率的领先地位。L公司参与了国家行业标准的制定，并荣获“全国优秀民营化工企业”“中国轻工业行业十强企业”等荣誉。为了降低生产与运输成本，L公司通过招商引资项目进入A市并建立了分厂。L公司同时加入了A市工商联和国家级行业协会，使得本研究可以比较它面对不同层级政府所使用的不同策略。本文的资料来源于2012年3月至2013年3月之间对A市政府、L公司、行业协会及企业主的田野调查。
1. 政绩驱动下的地方政府：政企之间的直接联系
L公司与基层地方政府之间的互动更偏好直接联系，这实际上代表了特定制度环境中政商关系的一种类型，即大型企业与地方政府的互动模式。
（1） 政绩驱动：“抓重点”的经济发展策略
A市政府于2002年启动了国有企业改制，此后民营经济尤其是大型私营企业有了非常明显的发展。经过逐年改革，当前民营经济在A市已经占据主导地位，成为A市追求经济发展的首要基础。截止到2005年11月份，“民营企业占我市所有企业的比重在98%以上……在全市46家规模以上工业企业中，民营企业占32家，民营企业的贡献率在70%以上”。《A市民营经济调研报告》。
但是，A市所采取的发展策略并非指向所有民营企业，相反它偏好于地方经济中的“优等生”，即地方大型知名企业或所谓“龙头企业”。出于发展需求，地方政府需要大型企业来提升GDP、就业率和税收。2011年，A市政府为了表扬那些推动地方经济发展的大型企业，曾开列出一张“纳税光荣榜”，列出了A市前40名的纳税大户，这些大户2011年共纳税2.93亿。如以2011年财政收入716亿元计，则纳税光荣榜上的40家企业实际上贡献了2011年A市财政收入的40%。其中，L分厂位列第9。在2012年的纳税光荣榜中，L公司则跃居第5。显然，L公司对于地方GDP、财政收入和就业方面具有突出贡献。如此，则不难理解地方政府为何对少数大型企业投入更多关注和政策优待。
这种倚重大型企业的发展策略在文件中表现得非常明确，“坚持市领导帮扶、联系重点项目和重点企业制度……促进骨干企业和潜力企业做大做强。扶持G公司、H公司、S公司、L公司等优势骨干企业发展壮大，带动中小企业和相关产业快速发展。……今年以来，全市共引进工业项目218个，协议资金174.2亿元。同时，强化工业运行调度，重点对10个产值大户、10个纳税大户、10个重点技改项目、10个新开工项目、10个竣工投产项目为内容的‘510’工程，及时跟进调度，发现问题及时解决”。《A市报》2011年12月26日。文中所说L公司即本文讨论对象。G、H、S三家公司则分列“纳税光荣榜”的第1名、第5名和第8名。实际上，在招商引资过程中，A市就已经为引进大型企业列出了低地租、税收返还等政策优待；而在后续发展中，A市政府也为上述企业尽可能地争取来自上级政府的各种名目的项目支持。“经市经信委会同相关部门审核后，先后向上申报了四批困难企业，目前S公司、F公司、L公司等21家企业经省政府认定为省级困难企业，对经认定为困难企业的，享受社会保险费缓缴、稳定就业岗位补贴政策，并可依法申请税收缓缴和房产税、城镇土地使用税减免，相关优惠政策已陆续惠及企业。……帮助Q公司、H公司从国家工信部争取扶持资金228万元、109万元；帮助8个项目从省经信委争取2012年财政专项资金169万元；帮助4家企业申报进入2013年国家重点产业振兴和技术改造项目库……”②访谈对象2012M43，在线访谈文件。在这些文件中，可反复见到一些地方知名企业的名字，而受惠于各种项目的也始终是这少数大企业。
（2）政企之间个体化的直接联系
地方政府需要处理来自于新私营经济方面的事务，但是这并不意味着它一定会给予私营企业以更多制度化的利益表达空间，也不意味着利益诉求可以通过集体协商的方式解决。访谈显示，在A市利用个体化的直接联系更为常见，实际上A市地方政府的制度安排也更鼓励政商之间的直接联系。
A市地方政府建立了一些制度性措施来推动政商之间的直接联系。例如“直通车”的制度，旨在让大型企业的负责人与A市主要领导直接联系。“实行市领导联系重大项目责任制，建立‘一个项目、一名领导、一套班子、一套方案、一抓到底’的‘五个一’跟踪服务工作机制”。②然而核心领导的数量毕竟有限，无法对接所有重要企业，A市同时也推进了一项被称为“百名局长进企业”的活动。“从市直机关单位正职和副职、乡镇（街道）重要负责人中遴选出100名工作能力突出、责任心较强的领导干部，‘一对一’帮扶帮办100家社会贡献较大、发展潜力较好的企业，每位局长每季度至少3次主动到挂点企业走访调研、帮助解决问题”。《A市报》2011年12月26日。企业规模越大，则分管领导的级别也越高。在“纳税光荣榜”中名列前茅的L公司，其分管领导是A市市委书记。L公司的管理者W也将其视为一种由制度保障的权力，若遇到问题，他可以直接给市委书记打电话汇报。虽然W也是本地工商联的主席团成员，但他并不认为工商联可以有效地解决实际问题。L分厂最开始时属于外来厂家，对本地并不熟悉；驻扎几年后，已经更好地卷入到了地方社会网络之中，与各个政府部门的人变得更加熟悉，办得更为容易。⑥访谈对象2012M41。
A市的经验表明，地位显著的大企业可能绕过协会而直接跟政府核心形成互利共生的关系，地方政府也更愿意与这些寡头企业通过直接谈判的方式达成利益平衡。这种“地方政府+龙头企业”的经济发展模式，和黄宗智等人在农业领域里所发现的“干部+大户”的发展模式是一致的。黄宗智、龚为纲、高原：《“项目制”的运作机制和效果是合理化吗》，《开放时代》2014年第5期。就企业一面来说，个别化地与官员直接联系，可以更直接迅速地解决企业所面临的具体问题。就政府一面来说，地方政府的制度设置也选择绕开经济协会，而建立政府官员与企业之间的直接联系。在这种情况下，行业协会更多是编织社会网络的平台，而非利益中介组织。可以说，不仅A市地方行业协会并没有真正的资源和动力去追求制度化的利益表达，地方政府也没有提供相应的机会结构。
2.公共利益导向下的中央政府：行业协会作为政企之间的制度化互动渠道
（1）行业协会作为政策参与管道
L公司同时也是一个国家级行业协会（R协会）的会长单位。L公司的总裁助理W，同时也是R协会的秘书。同样是经由L公司，访谈则揭示出国家层级上一副不同的政商互动图景。R协会正式成立于1996年，现有会员单位约500家。与对地方行会的评价相反，W认为在国家层面上R协会非常重要。这表现在以下方面：（1）协会会员的身份为企业与国家部门打交道提供了合法性，否则很难有一个合理身份与政府官员互动，或者根本难以得到见面机会；（2）以协会的名义，向各个国家部门提交报告或者提出针对性的利益诉求，这本身构成了非常重要的制度化管道。协会曾与农业部、发改委等多个国家部委联系，以文件的形式向国家部委提交意见和建议。在这一方面，W表达了对于制度的信心，“形成文字的文件，无论是否能够办成，国家部门都会有所回应”。⑥
以协会秘书的身份，W曾被工信部领导约谈。W与协会会长也曾经受邀参加农业部组织的研讨会，并在会上做了发言。而农业部召开此次会议的通知文件则显示，研讨会除了邀请来自研究所的专家，也邀请了行业协会和行业内领先企业的负责人。换言之，政府部门一开始就已经主动将政治机会提供给了行业协会。
除了列席讨论，R协会也主动频繁地与国家部门取得联系，表现出强烈的政策诉求，或就会员所受到的不公待遇进行申诉。该协会曾经成功推动有关企业品牌标识的国家政策。蚊香是该协会成员的主要产品之一。此前的国家政策把农药和蚊香放在一起管理，因此对蚊香产品的要求与农药相同，不允许企业把产品商标做成大字，且必须突出“蚊香”两字。协会认为，这种做法不利于企业突出产品的品牌价值。在R协会的推动下，2008年农药主管部门修订了相关管理办法，新管理办法允许把产品商标字号也做成和“蚊香”字号一样大。但是，R协会并不满足于已经获得的进展，在2012年向农业部提交了《有关〈农药管理条例〉实施十五年来的成果及存在的问题与国家农业部所领导商榷》继续申诉，“根据新出台的〈农药标签和说明书管理办法〉规定，要求企业商标放到边和角的位置，‘含文字的，其单字面积不得大于农药名称单字面积’，这是非常不合理的……企业反响很大，几经周折，最终为了照顾企业的意愿，才把它放宽到和产品名称单字大小相等，相当于一毛钱人民币大小，这还算是通过据理力争后给予的‘特殊照顾’，但是却补上了一个极不合理的规定，要求品牌必须放在标签的边和角的位置上。……此举实施以后，企业反响很大，他们反复地向主管部门反映和交涉，均未得到重视。……一个政策制定者他们所制定出来的政策不仅背向了民意，也让这些政策在贯彻实施过程中大打了折扣”。
（2）借助中央政府部门支持与地方政府抗争
公共利益导向的中央政府需要权衡不同社会主体的意见，并尽可能地考虑社会利益的需求。因此，中央政府不仅主动向行业协会开放了部分政策过程，更有说服力的案例是，它甚至在相当程度上支持了行业协会与偏离于中央政策的地方政府部门进行抗争。
杀虫气雾剂是R协会成员的一种重要产品。根据2005年颁布实施的《危险货物品名表》，气雾杀虫剂被认为危险货品，其运输条件从而受到严格限定，在运输过程中经常遭到查扣。2011年，协会曾向交通运输部和公安部提交一份报告，申诉不断有企业向协会反映，产品多次遭到公路检查部门的查扣且罚款数额巨大，依据都是认定气雾杀虫剂为“危险货物”。但报告同样援引了一份由交通运输部、农业部、公安部和国家安监总局“四部委”联合的文件，指出近期被扣查的杀虫气雾剂产品属于“低毒”或“微毒”等级，按规定应当视为普通货物管理。除了为扣查的货物正名和替会员申诉之外，协会还指出，国家政策在地方层面得不到执行的根本原因，盖由于个别地区，视之为创收手段。除了与上述出现偏差的基层政府行为抗争，协会亦努力从根本上改变相关立法。协会曾于2006年6月向总理和回良玉总理直接反映过，并促成了对《危险货物品名表》的修订和前述“四部委”联合文件的出台。直到2012年，“我们……经历了艰难险阻，甚至还麻烦了、回良玉两位总理，在交通部陈正才处长的支持下，最终实现了这个承诺，GB12268《危险货物品名表》不但得到了修改，而且还专门为此制定了新的国标，在国标中杀虫气雾剂被列入豁免范围……今后杀虫气雾剂可以作为普通货物运输，有法可依，畅通无阻”。R协会2012年度工作报告。
然而，国家层面上的政策变革并不意味着地方政府的直接执行。地方政府和官僚机构的各个部门都面临自身的约束与利益追求，从而可能根据地方或部门利益而选择性地执行或者阐释来自上层的政策指令。在中央政府与地方政府的做法发生矛盾时，协会还可能向高层级的政府部门寻求支援，以对抗基层政府。
L市技术监督局根据2005年国务院颁布施行的《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》（以下简称《条例》），把气雾杀虫剂视为“危险化学品”，并以包装纸箱生产企业必须取得“全国工业产品许可证审查中心”（以下简称“全许办”）颁发的“危险化学品许可证”为由，对没有办理该证的企业罚款5到20万元。涉及此案的企业向协会反映情况，而协会则在接到反映后立刻向国家技术监督局发函进行质询和抗辩。在给国家技术监督局的文件中，协会指出这是“一起用法不当，滥用执法权事件”，《中日杂家卫函字[2012]第26号》。没有法律依据，也未完全理解《条例》。文件力证气雾杀虫剂不属于危险化学品，并为每一项理由附加了法律或者事实上的依据。这一份文件，同时抄送了省级技术监督局、市级技术监督局、农业部办公厅、工信部原材料司等国家部门。国家技术监督局接到抗辩，“收到函件后高度重视，相关领导立即作出了批示，责成所属的执法司督办”。R协会2012年度工作报告。结果，L市技术监督局没能在国家局那里获得支持，转而向“全许办”请示。但是，“全许办”倒反过来向协会咨询，协会即提供了相关的法规文件，向“全许办”说明杀虫气雾剂不属于“危险化学品”是有法律依据的。基于此，“全许办”最终明确裁定，复函L技术监督局杀虫气雾剂并非危险化学品。
上述案例说明，中央政府部门经由行业协会对社会利益诉求做出响应，以及该国家级协会对于其会员的重要意义。它也说明了L公司在不同层级政府那里所使用的差异化策略，它在地方层面或享有直接联系的优势，而在国家层级上却很依赖协会这一组织化团体。
三、总结与讨论
基于上述个案研究，在国家中心视角之下，本文讨论了层级政府结构对行业协会政策参与行为特征与结果的型塑。在基层政府层面，对于在地方经济体系中占据了优势地位的企业而言，政商之间个体化的直接联系成为主要互动模式；在国家层面上，制度化的联系变得更为稳定，经由行业协会与中央政府部门互动是重要的制度化途径。对此，本文提出的解释是：制度化的协会体系在国家层面更为有效，原因是地方政府与中央政府的不同利益导向与角色。在强烈的政绩驱动下，地方政府倾向于尽可能有效率地推动经济发展，从而在策略上偏向于抓重点企业促发展，通过直接沟通的方式来解决诸多具体问题，即使这具有较高的寻租风险。这一策略的后果是，地方政府会忽视甚至无视那些在地方经济中没有重要地位的小型企业。相比之下，“中央政府关注的是全局性的战略利益，推动整个社会的经济增长是其根本目的。中央政府可以认为是最大的公共利益维护者”。汪锦军：《纵向政府权力结构与社会治理：中国“政府与社会”关系的一个分析路径》，《浙江社会科学》2014年第9期。从而，中央政府需要权衡多数多种社会主体的意见，并尽可能地考虑社会利益的需求。因此，中央政府会主动地开放国家层面的议题设定过程，通过行业协会这一制度设置提供机会结构给予企业，并对后者做出积极响应，甚至支持行业协会与偏离于中央政策的地方政府部门做抗争。
本文的发现或具有以下启示：
第一，本文的研究进一步探索了将国家中心视角引入社会组织研究方面的意义，分析政府的制度特征如何具体型塑社会组织形态。不把政府结构视为铁板一块已是老生常谈，但更重要的是看到碎片化政治的具体后果。它在纵向上带来了不同节奏的制度发展，从而使国家与地方的政治生活表现出重要差异。如考夫曼所说，“结社生活的影响更多依赖于其所置身的官僚制结构和政治体系，而非结社或者网络的属性”。Kaufman Robert， “Approaches to the Study of State Reform in Latin American and Postsocialist Countries，” Comparative Politics， vol.31， no.3， 1999， p.371.认为国家提供的制度环境可塑造社会生活，实际上是把国家作为自变量，社会组织是国家体制、架构和文化的一个后果，并非总是它的原因。这种扭转因果关系的视角，带来了丰富的研究可能。国家体制的构造、定位与运转逻辑之于社会组织的意义与限制，值得深入讨论。
第二，在政治社会学的视野里，社会组织具有三方面的重要现实和研究意义：社会运动的动员基础、利益群体的诉求表达和提供社会服务。当前国内研究视野格外注重于社会组织的公共服务递送功能，而对其他两方面的讨论相对较弱。以会员为基础的行业协会具有更强的利益诉求导向，从而本文对它的讨论可对既有研究构成补充。
劳动力市场同样受“供需关系”的掌控，但现行中国显然是劳动力的买方市场，雇主的价值、偏好将导致不同的市场结果。学者赵耀对雇主雇佣行为调查表明，劳动力市场上的歧视是存在的，一些雇主坚持不选择女性，认为女性不能兼顾家庭和事业，生育和照顾家庭会影响工作和加大支出成本，75.6%的调查者“同意”或“很同意”这种观点。还有部分对雇主对女性未来发展的适应性、工作内容和岗位变动的应变性表示担忧。
我国劳动力市场上职业性别歧视现象主要体现在三方面，即女性人口就业率较低、下岗失业比重大和职业报酬差距大。虽然每年的调查结果有所变动，总体状况没有明显改善。经济学、社会学和文化人类学都非常深入地研究了职业性别歧视，社会学以独特的视角弥补了经济学纯理性考量的缺陷，且非常有解释力。
一、社会学理论的解释
1.女性劳动就业中的角色期待。大多数学者认为，在社会化过程中对社会性别意识的强化以及对男女两性在家庭和社会中不同角色的期望是女性在劳动力市场上处于劣势的主要原因之一，不仅影响到女性是否参与劳动力市场的决策，而且决定了女性进入劳动力市场后的职业选择，也会影响雇主的招聘行为。
2.个人偏见理论。该理论是由贝尔克（becker）创立，是在“身心不悦”的基础上建立的，用贝尔克的话说就是，“如果某个人具有歧视的偏好”，那么他就乐于以某一群体替代另一群体并为此支付某种费用。他认为，这种偏见来自雇主、雇员、顾客三个方面。（1）雇主歧视。假设一些雇主对一部分人具有主观的偏爱或对另一部分人具有嫌恶情绪，而与其技能无关。如一部分男性雇主对女性雇员抱有偏见，即使女性与男性有相同的劳动生产率，他们也只愿雇佣男性，除非女性雇员和男性雇员之间的工资差别大到足以抵消对女性的偏见的程度，才会雇佣女性。（2）雇员歧视。这与工作职位的竞争、工作中的磨擦、人们对民族、种族、性别、年龄、健康等的认识的不同有关。例如，大多数白人对有色人种持有偏见，有些男性雇员不愿接受女上司的领导，或者有些人不愿跟老年人、残疾人一起工作，即使他们能够胜任。（3）顾客歧视。顾客有时对被服务的对象也会有偏见。如外科医生、机械工程师、司机顾客喜欢男性提供的服务;护士、导游、空中小姐，顾客喜欢女性提供的服务。
3.互动理论。斯坦福大学的理姬薇 （cecilial.ridgeway）教授于1997年在解释两性职业和报酬不平等的问题时提出这一理论，她认为，人们生活在互动的交往中，在求职、应聘、面试时都会有直接和间接的互动。基于性别的显著差异，互动过程形成了男性和女性不同的地位信心。在男性优于女性，更胜任工作的观念影响下，造成具有与男性同等能力的女性对自我的期望不同。同时，男性利用占据权威位置的机会，故意忽视或消除对他们不利的因素以维护他们的利益，使得女性很难改变这种状况。评价职业报酬时，人们通常较少选择异性参照群体，更多的采用与同等任职资历的、同样性别的人相比较的方法。这种通行参照群体的选择，导致社会网络的同性化和职业性别隔离。
4.激进女权主义的自行就业观点。激进女权主义从强调私生活领域的问题出发，认为女性在社会劳动中处于不平等的地位，主要根源在于她们在性和生育方面受男性控制，不能自主。因此他们提供的战略便是使女性与男性分离，鼓励女性去创建自己的产业，如商店、银行、企业、饭店、医院、书店等，以做到自行就业，免受社会就业市场的性别歧视。
二、消除职业性别歧视的社会政策建设
1.公共政策的大力支持。一些发达国家为促进女性就业实行积极的劳动力市场政策值得借鉴，包括职业教育和培训政策、失业保险政策、职业介绍和指导政策、公共就业工程等政策。美国（“一揽子职业中心”）、法国设立专门机构开展针对性的培训和就业指导。很多发达国家积极介入女性就业，财政拨款补贴公立职业介绍所，为妇女就业和企业用人提供免费服务；大力兴办公共工程，为妇女提供就业岗位；鼓励女性自主创业，制订了明确的支持政策，这方面美国和欧盟都走在前列，取得显著成效。
2.进一步完善社会保障制度。第一，我国社会需要制订《反就业歧视法》，依靠法律的强制来保证女性获得与男性平等的就业机会，实现同工同酬；当前，不少中小私营企业违反劳动合同法，不缴纳包括生育保险在内的五项保险的行为，严重损害女性劳动者，法律要制定细则予以纠正。第二，女性承担着生育和照顾家庭两大社会责任，女工生育保险应尽快转变为社会统筹，实现企业的成本向社会转移，由社会来承担妇女生育哺乳费用以及生育保险金。第三，应该健全和完善女性的最低生活保障制度，为长期失业和下岗的女性提供最低生活保障，并且各级社会保障部门应该学习发达国家经验，积极帮助她们寻找就业机会，开展再就业服务，把保障和服务结合起来。第四，扩大社会保障的覆盖面，对象应包括各种类型的女性从业人员，使养老保险、失业保险、生育保险和失业保险能够惠及所有女性，提高三条保障线的救助水平和力度，使失业女性的贫困状态能够得到缓解直至消除。
参考文献：
[1]赵耀.中国劳动力市场雇佣歧视研究[m].北京：首都经济贸易大学出版社，2007：77.
一、艾滋病问题的背景介绍
艾滋病（AIDS），又称为“获得性免疫缺陷综合症”，是由于感染了人类免疫缺陷病毒（HIV）而引起的一种严重传染病。目前，在全世界范围内的医学界正在积极研究针对这项病情的治愈方式，只有法国科学家于2014年底发现了能够治愈HIV感染者的有效药物，可是仍缺乏真正根治艾滋病的有效医疗手段。现阶段艾滋病的治疗目标是最大限度和持久的降低病毒载量，获得免疫功能重建和维持免疫功能，提高生活质量，降低HIV相关的发病率和死亡率。基于以种种困境，艾滋病因此又被称为是“超级癌症”。
造成艾滋病流行的一个重要因素是无知、偏见而导致整个社会防范疏漏，使得我们所有人几乎都脆弱地暴露在它面前。截止2014年10月，全国共报告现存活艾滋病病毒感染者和艾滋病病人约49.7万例。就感染率而言，由于中国人口基数庞大，所以目前还属于低流行地区;但若按题的理解，并分析在此基础上制定的艾滋病防治政策及其影响，为将来制定有效的艾滋病防治政策提供借鉴和依据。
二、 不同流行趋势下艾滋病问题的社会理解和相关防治政策
（一）1985至1994年――艾滋病传入初的潜伏期
1.艾滋病传入初期的社会理解――“对抗关系”
中国于1985年6月在北京协和医院报告的第一例艾滋病确诊病人是来华旅游的美籍阿根廷人。截止1994年底，全国范围内累计报告艾滋病人数29人，艾滋病病毒感染者人数为531人，艾滋病感染者及病人的数量较少，因此，这段时期为艾滋病传入初期。由于传入初期报告的绝大部分艾滋病病例均为来华外国人或是海外华人，当时的中国把抵制艾滋病当成是抵抗资本主义腐朽生活方式入侵的一场阶级斗争，主要采取对外防御和对内严打的态度来防治艾滋病。加之改革开放初期，政府和人民的思想还比较保守，政府为了避免引起国民的恐慌，将艾滋病定义为“来自资本主义国家的病”，希望将它隔离在我国国境外。艾滋病传入中国后，一些媒体开始介入关于预防艾滋病扩散的宣传工作。“为了提高公众的警觉性和预防意识，部分报纸和杂志以大量触目惊心的标题和词汇，诸如‘恐怖杀手’、‘超级癌症’、‘世纪瘟疫’等等，来描述了艾滋病的可怕。艾滋病作为一种疾病，被打上了歧视、耻辱的烙印，对中国早期艾滋病社会预防模式的产生了巨大影响。”在这种社会理解的引导下，如何将艾滋病阻挡在中国范围之外，成为中国制定的艾滋病防治政策的基本框架。
2.艾滋病传入初期主要的防治政策
（1）1985年，中国卫生部等有关部门下发《禁止第Ⅷ因子制剂等血液制品进口》的通知及《关于加强监测、严防艾滋病传入的报告》。
（2）1986年，国家教委和卫生部发出《关于对外国留学生进行‘艾滋病’检查的通知》，规定对外国留学生进行检测;1986年12月3日颁布的《中华人民共和国外国人入境出境管理办法实施细则》。
（3）1987年颁布《全国预防艾滋病规划》，并规定：防止艾滋病的传入，发生和蔓延。同年，卫生部和公安部又发文要求“来华外国人提供健康证明”。
（4）1988年1月14日国务院批准了《艾滋病监测管理的若干规定》，其中还对艾滋病病人的个人行为作出了限制。
（5）1989年颁布了《中华人民共和国传染病防治法》，将艾滋病列入乙类传染病管理，要求对艾滋病患者采取隔离措施，并送到卫生部门指定的医疗单位治疗。1989年3月6日颁布的《中华人民共和国国境卫生检疫法实施细则》中都明确规定：“禁止艾滋病，性病的外国人入境”。
（6）1990年，卫生部与WHO共同制定了《中国预防和控制艾滋病中期规划（1990-1992）》，规划中将中国预防和控制艾滋病规划的目标定为 “不是将 HIV 杜绝在中国的门外，因为HIV已传入中国，而是使中国在世界上保持较低流行水平”。
在初期的防治政策方面，主要是集中在如何将艾滋病抵挡在“国门”之外，却没有考虑到给病人提供人文关怀和相应的帮助照顾，这对本身就处于劣势群体的艾滋病病人来说，更加是雪上加霜。
（二）1995年至2004年――艾滋病传入中期的快速增长期
1.艾滋病传入中期的社会理解――“协作关系”
从1995年至2004年这十年间，HIV病毒感染者的官方报告数量从531例激增至47606例。仅仅十年时间，我们不仅没有在艾滋病传入初期控制住疫情，反正使之朝着大规模扩散的趋势发展。国家对待艾滋病问题的态度开始转变，从之前的“对抗”、“抵制”、希望将之阻挡在国门之外，转变为“协作关系”，即承认艾滋病已经在我国境内一定范围内传播，并且疫情朝着大规模扩散的趋势发展。我国传统的道德观念和历史文化内涵是严禁行为存在的。而从事活动的人群往往是艾滋病感染的高危人群。若在娱乐场所推广和使用安全套，则可以有效监管控制艾滋病在该类人群中扩散，而这项措施又挑战着我们的长久以来的道德防线。经过长时间的思考探索，我国在局部地区的娱乐场所开展了安全套试点工作，并取得了一定成效。由此看出，我国在关于艾滋病防治政策制定的基本原则方面也逐渐从道德至上转变得更加理性。
2.艾滋病快速增长期主要的防治政策
（1）1995年由国务院批准，卫生部下发颁布了关于艾滋病防治工作的第一个政策性档―《关于加强预防和控制艾滋病工作的意见》，首次将预防和控制艾滋病的工作提升到关乎民族兴衰的战略问题的高度，对我国艾滋病防治工作具有重要意义。
（2）1998年颁布了我国关于艾滋病防治工作的第一个纲领性重要文件―《中国预防与控制艾滋病中长期规划（1998 - 2010 年）》。
（3）2001年出台了《中国遏制与防治艾滋病行动计划（2001-2005）》。
（4）2003年，我国出台了一项标志性防治政策―“四免一关怀”政策：即“国家实施艾滋病自愿免费血液初筛检测;对农民和城镇经济困难人群中的艾滋病患者实行免费抗病毒治疗;对艾滋病患者遗孤实行免费就学;对孕妇实施免费艾滋病咨询、筛查和抗病毒药物治疗;将生活困难的艾滋病患者及其家庭纳入政府救助范围”。这一政策的颁布，充分说明了我国政府已经能够从保障人权的高度出发对待艾滋病问题，让深受艾滋病病毒伤害的人群及其家人看到了国家的关爱，缓解了艾滋病病毒感染者和患者的绝望情绪。
（5）2004年，国家和各相关部门相继出台了20多项艾滋病政策文件，其中具有代表性的是《关于加强对生活困难的艾滋病患者、患者家属和患者遗孤救助工作的通知》和《关于落实艾滋病抗病毒治疗政策的通知》。同年12月，修改后的传染病防治法正式施行，诸如“任何单位和个人不得歧视传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人”等更加人性化的字样被加入新的传染病防治法中。
从以上罗列的几项代表性艾滋病防治政策可以看出，国家已经逐渐意识在艾滋病疫情的严重性，并陆续颁布了一系列以为艾滋病患者提供社会关怀和病情救助为主的防治政策，充分体现了国家希望以“协作”的方式对待艾滋病。但是，受到社会舆论和道德伦理的影响，很多病人由于害怕身份被公开而选择逃避，艾滋病疫情依然没有得到很好地控制。
（三）2005年至今――艾滋病传入后期的爆发期
1.艾滋病传入后期的社会理解――“以人为本”
艾滋病传入中国后，经过前十年的潜伏增长和第二个十年的快速增长期，从2005年开始，国内艾滋病病毒感染者人数和艾滋病确诊病人的人数呈井喷式增长。截止2014年10月底，国内报告现存活的艾滋病毒感染者和病人已达49.7万例（感染者占60%左右），死亡15.4万例，同时，联合国艾滋病规划署2012年对中国艾滋病防治进展的报告显示，中国地区艾滋病病毒的感染人群呈低龄化扩张趋势。大规模和低龄化这两大特征，已经让艾滋病问题从简单的医学问题上升为社会问题，“以人为本”成为新时代社会处理艾滋病问题的主旨，反映出我国的社会文明程度正在不断提升。从一些知名的公众人物担任起了中国的防艾大使，积极向社会宣传防艾知识;到中国第一夫人女士担任中国的预防艾滋病义务宣传员，并义无反顾的投身于艾滋病防治的宣传教育工作;再到强调：“做好艾滋病防治工作，关系人民生命健康、关系社会和谐稳定，是党和政府义不容辞的责任”。这无一不体现着中国对待艾滋病问题的态度愈发积极与正面。
2.艾滋病爆发期主要的防治政策
（1）2005年出台的《中国遏制与防治艾滋病行动计划（2006-2010年）》 是艾滋病传入近20年来，我国防治艾滋病的重要文件，是对之前防艾工作的重要补充和完善。
（2）2006年1月29日，国务院颁发艾滋病防治条例（第457号国务院令），这是我国关于艾滋病防治方面的第一部专门法律，它将我国艾滋病的防治工作真正纳入了法治轨道，使得艾滋病防治工作有法可依，是我国艾滋病防治史上的里程碑。
（3）2010年，为有效遏制艾滋病快速上升的趋势，切实加强艾滋病防治工作，国务院下发了《国务院关于进一步加强艾滋病防治工作的通知》
（4）2012年，为进一步落实2010年的“通知”精神，国务院颁布了《中国遏制与防治艾滋病“十二五”行动计划》，并计划于2016年初对本计划的执行效果进行评估。
社会各界的动员以及国家层面法律法规的颁布实施，意味着“以人为本”的政策指导思想逐渐被运用到我国艾滋病防治政策中，国家对于艾滋病防治工作的资金投入也在逐年上升。在最新颁布的《中国遏制与防治艾滋病“十二五”行动计划》中，将艾滋病防治督导与评估工作放在重要位置，并将防艾工作列入领导干部年度考核的重要内容。由此可见，国家已将防艾工作放在一个举足轻重的重要地位。
三、结语
我国的艾滋病防治政策经历了从“抵抗”到“协作”再到“以人为本”的演变过程，体现了政府决策层对艾滋病防治措施的不断细化，从以防止传入为主转变为坚持预防为主防治结合综合治理的艾滋病防治方针。而地方政府如何将政策落实到位，实施有效，更是防艾工作的重中之重。另外，艾滋病问题由于其特殊性，除政府主导外，也必须引起社会各界的关注。加强社会舆论的正面引导，加大防艾知识的宣传力度，消除社会歧视，允许更多的非政府组织参与到防艾工作中去，对于中国未来艾滋病疫情的有效控制都能起到积极效应。
参考文献
[1] 新华网.我国报告艾滋病感染者及病人达49.7万例[EB/OL].，2014-12-03.
[8] Ministry of Health of the People’s Republic of China.2012 China AIDS Response Progress Report[EB/OL].http：//.cn/pics/20120614140133.pdf，2012-03-31.
党的十六届三中全会提出，“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。并提出了“五个统筹”的新发展战略，其核心贯穿了“以人为本”极赋有人文主义精神的治国、执政理念。按照科学发展观的要求，我国地方政府强化社会管理和公共服务职能，首先应树立“以人为本”的政府管理理念，充分体现全心全意为人民服务的宗旨，实现由权力本位向权利本位，政府本位向社会本位，官本位向民本位的转变。其次树立“以人为本”的政府管理理念，地方政府还应在三个方面进行理念更新。一是调整政府职能的“价值观”。如何更好的为社会、为公民提供公共服务，是现代政府最基本的价值理念。因此，地方政府应注重提供与公民生活密切相关的公共产品和公共服务，将地方财政投入的重心转向公共基础设施、基础教育、医疗卫生、社会福利和社会保障等方面，进一步提高公民素质和生活质量。二是树立利民便民的“服务观”。地方政府部门要改变以往“朝南坐”的工作作风和方式，主动“朝北坐”，“朝老百姓坐”。要消除一些地方政府部门“门难进、脸难看、事难办”的现象，简化办事程序，优化办事态度，提高办事效率。三是坚持造福人民的“政绩观”。建立注重社会效果和公众满意程度的地方政府政绩评价制度与评价体系，对地方政府的政绩评价不仅要看GDP的增长，而且还要看经济社会是否得到协调发展，社会日益增长的公共需求是否得到满足，人民群众生活水平和质量是否得到提高；要将为民服务，为民执政作为政府管理的本质要求，把着力解决关系人民群众切身利益、改善和提高人民群众生活水平作为地方政府工作的出发点与落脚点，努力建设一个忧民所忧、乐民所乐的服务政府。
二、加快政府职能转变，优化政府职能配置
政府职能是政府机关依法对国家政治、经济和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。它反映着国家公共行政管理的基本内容和活动方向，是公共行政管理活动的依据和前提。也是深化行政体制改革和推进政府管理模式创新的关键。政府职能不是一成不变的，它随着经济、政治、文化等条件的变化而调整和转变，以适应社会发展的需要。根据当前我国经济、社会发展需要，加快地方政府职能转变，优化政府职能配置，关键是要处理好“四大关系”。
一是在政府与企业的关系上。地方政府的职能主要是转到为企业服务和为企业创造良好发展环境上。进一步放开政府不该管、管不了的事，真正变管理为服务，变直接管理为间接管理，不干预企业生产经营和投资决策等微观经济活动，要切实落实企业的经营自主权，企业对政府的责任主要是依法经营和依法纳税。
二是在政府与市场的关系上。地方政府工作的重点是营造公平、公正、公开的市场竞争环境，充分发挥市场机制配置资源的基础性作用。凡是市场机制能发挥积极作用的，政府的影响要越少越好，政府应远离直接配置资源，不要成为资源配置的主体，要从社会资源的分配者变为监管者。同时，应依法对市场主体及其行为进行监督和管理，维护公平竞争的市场秩序，形成统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与的市场监管体系，依法打击制假售假、商业欺诈等违法行为。建立健全社会信用体系，实行信用监督和失信惩戒制度，努力营造“懂信用、守信用、用信用”的社会氛围。
三是在政府与社会的关系上。地方政府要为人民群众提供安居乐业的社会环境和生活环境。政府应通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会组织、社会事务，化解社会矛盾，调节收入分配，完善社会保障体系，维护社会公正和社会稳定；加强社会治安综合治理，打击违法犯罪，确保公民的人身与财产安全以及其他合法权益的实现；强化危机管理意识，加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力。同时，地方政府工作的重点、政策支持的重点、财政保障的重点要进一步向社会事业、公共事业发展倾斜，向基础设施、公共设施建设倾斜，向生态建设、环境保护倾斜，向扩大社会就业、改善困难群众生活倾斜，切实为社会提供更多的公共产品和公共服务。
四是在政府与社会组织、中介机构的关系上。地方政府要更大程度地发挥社会组织、中介机构的功能和作用，将政府所承担的某些技术性、行业性、服务性、协调性职能转交给社会组织、中介机构承担。同时加大规范和监管力度，切实解决“养人”和收费两个突出问题，推动社会组织、中介机构健康发展。通过处理好上述“四大关系”。加快把政府职能真正转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务为主上来，特别是强化政府的社会管理和公共服务职能，努力创造良好的发展环境、社会环境，更好地为人民群众服务，着力解决民生问题。
转贴于 三、推进政府管理方式创新，提高服务质量和行政效率
政府管理方式，是政府机关及其公务人员，为贯彻管理思想、执行管理功能，提高管理功效和实现管理目标所采取的必不可少的方法、手段、技巧等的总称。政府管理方式是实现公共管理理念和目标的重要途径，也是实现政府职能的保障。在政府管理方式上，长期以来，我们习惯于自上而下的行政权力和行政手段进行管理，这种“指挥式”、“控制式”的管理方式与市场经济要求不相适应。特别是在加入WTO后，中国经济将更加广泛而深入地融入经济全球化进程，地方政府面临的不再是一个相对封闭的国内市场，而是一个强调法律规则、公平竞争、优胜劣汰的开放的世界市场。因此，地方政府必须更加注重运用法律手段和经济手段管理社会经济事务，尤其是管理方式必须从“管”字当头的控制型政府管理方式向立足于服务和监督的服务型政府管理方式转变。
当前和今后一段时期，地方政府管理方式的创新不仅要参照WTO规则和精神，而且也需要顺应国际公共管理改革的潮流，从中国实际出发，积极借鉴外国有益做法。当前发达国家城市政府公共管理改革的一个重要方面就是实现公共服务社会化，通过这一途径来改变长期以来政府管理的方式，以提高政府治理的整体水平。无论是公共服务社会化，还是建立“服务型政府”，都应从以下十个方面入手，使我国地方政府管理方式能够体现国际潮流和改革的前瞻性：（1）增强服务意识。加入世贸组织后，地方各级政府部门及其公务员如何适应WTO规则，转变工作作风，增强服务意识，从过去“直接管理经济”逐步转变为“服务于经济”尤为重要。只有“服务式”管理才能适应市场经济发展的需要，适应开放性的世界市场。当前，地方政府部门尤其要为企业应对WTO 的挑战提供良好的外部服务，比如，给企业提供咨询和建议，使企业充分了解和利用好WTO过渡期条款。同时，通过制定产业发展规划，国内外市场动态等信息，为企业判断市场走向，开发新产品提供服务，帮助企业积极拓展国内外市场，为企业尽快提高市场竞争力创造外部环境。此外，政府还要为国民以及外商服务好，以吸引更多的外商来我国投资经商办企业。（2）积极发挥政府导航者作用。政府不应是无所不在的划浆型政府，而是能够制订合乎公平合理游戏规则的掌舵型政府；政府的主要功能不仅是服务的提供，更重要是确保服务的持续。（3）鼓励公民参与公共事务。政府应提供有效的意见管道，鼓励民众关心并参与公共事务，将民间力量导入社会发展的网络之中，形成共同治理结构。（4）形成公共服务的市场竞争机制。竞争意味着活力，竞争有助于公共服务品质的提高。地方政府应抛弃公共服务的独占心态，鼓励民间参与提供公共服务，以此刺激政府改善管理，提高质量。在公共服务主体上，不搞一刀切，而是从实际出发，能够由私人和非盈利机构承担的就交给它们去承担，反之，则由政府来承担，发挥政府（公共域）、企业（私人域）和社会（第三域）三方的积极性。政府在改革公共服务供给的时候，可以把某些事项转让给私人部门，也可以转让给非赢利机构，三类组织承担最适合自己的工作，实现彼此的优势互补。（5）政府运作以目标和任务为导向。政府固然要依法行政，但并非事事受制于法令规章，地方政府要以人民的利益为依据，在合法范围内，行政人员以达成目标为指引，发挥创意，以弹性、有效、便捷的方法完成任务。（6）以顾客为导向。政府以创造民众利益、服务民众为目的。用市场的观点来说，就是针对顾客的需求来提供服务。因此，地方政府应以顾客为导向，检讨并改变传统服务生产和提供的方法，建立顾客回应系统，倾听顾客的意见，满足顾客的要求。（7）政府财政应强调如何开源，而非一味重视节流。传统财政理论强调节约开支，未来的地方政府要强调如何增加利润的观点，政府部门应发挥企业经营的精神，进行有效的投资，以获取更多的收益，解决财政困境。（8）前瞻性政府。事先的预防重于事后的补救。政府要重视战略思考和长期规划，能够针对未来可能发生的问题，事先作出妥善的对策。（9）分权化的政府。地方政府要讲求分权的管理理念，授权下级政府或派出机关发挥因地制宜的功能，对内讲求参与管理，授权于下级，通过集体努力提高行政效率。（10）市场取向。未来的地方政府是积极、主动、非官僚化的，它运用市场的力量，鼓励民间扮演过去政府承担的部分角色，使民间机构共同分担营运的风险，协助政府处理公共事务，促进政府机关提高行政效率。
四、完善政务公开制度，增强政府公共政策、法规和行政过程的透明度
政务公开是指公共部门通过公众便于接受的方式和途径公开其政务运作过程，公开有利于公众实现其权利的信息资源，允许其通过查询、阅览、复制、下载、抄录、收听、观看等多种形式，依法利用公共部门所掌握和控制的信息，依法对公共部门权力运作进行监督。完善政务公开制度，对于我国地方政府增强权力运行的透明度，强化社会管理和公共服务职能，建立公正透明的行政管理体制，提高公共行政效能具有极其重要意义。当前完善政务公开制度，应采取以下几个方面对策和措施：在信息公开方面，刚刚的《上海市政府信息公开规定》明确，凡与经济、社会管理和公共服务相关的政府信息，均应予以公开或者依申请予以提供；政府信息公开还应当及时、便民。这项规定在全国省级政府中首开其例。上海市认为，在责任政府、服务政府和法治政府的建设中，法治政府是基础，而信息公开、透明又是法治政府的基础，建立一个信息透明的政府刻不容缓。
1．在思想层面上，加强思想政治工作，充分认识政务公开的重要意义。推行政务公开是一项关联度大，影响面广的行政改革，它涉及公共部门及其工作人员的思想观念、管理方式和工作作风的根本转变。由于传统思想观念和权力作用的影响，政务公开会受到公共部门及其工作人员本能与非本能的抵制和阻碍。因此，需要地方各级公共部门领导重视做好思想政治工作，使公共部门工作人员充分认识政务公开的重要性和必要性，破除恩赐观念，树立服务意识；抛开应付式的政策观念，加强制度建设意识，为推行和深化政务公开营造一个良好的思想认识氛围和工作环境。
一、研究概况简述
服务型政府旨在强调政府的公共性与服务型，随着改革开放的不断深入，我国把建设服务型政府的探索提上了行政管理体制改革的重要日程。
根据这一情况，《服务型政府决策机制的社会心理因素研究》课题组（以下简称课题组）计划通过实地调研、理论思考、多向比较和原因剖析，对政府的职能部门、公务员、服务对象以及普通的社会公众进行访谈和问卷调查，以期了解服务型政府决策过程中的社会心理因素，对公共服务型政府进行更为具体、深入的研究。
根据研究方案，本次研究选取了四川省宜宾市、云南省泸西县、河南省驻马店市、河北省廊坊市的部分城乡作为调研区域。在四地进行了问卷调查，并辅之以小型座谈会、入户交谈等方式。共发放问卷1000份，收回有效问卷999份。
二、影响服务型政府决策机制的社会心理因素分析
（一）在本次调研选取的样本中，男性占53.4%，女性占46.5%；20岁以下和50岁以上平均只占8.8%，而20岁到50岁之间人群占到82.3%，使得最终的调查结果更具客观性和时效性。在受教育程度方面，大专、本科以上学历者达到了58.3%，高中、中专所占比率为26.0%；就从事的职业而言，政府部门或事业单位工作的占24.5%，企业工作人员占19.3%，其余人员如学生、个体经营户、退休人员等总共占到51.5%。
（二）在被调查对象对政府部门及其相关活动了解方面，知道公共服务型政府的占51.0%，不了解的占49.0%；同时；参加过政府活动（如网上征求意见、电话咨询、参加听证会等）的人员占70.0%，一次都未参加过的占30.0%左右。可以看出，现阶段已有相当部分人员愿意去了解和关心政府面向百姓的活动，关注政府的决策，但是人们所知道的或者所参加过的活动却很少。调查数据还显示，参加过“网上征求意见”的人员约为25.0%，参加过“电话咨询”的仅为10.0%，而参加过多项活动的不到总样本的7%。因此，政府相关部门应大力加强对民众有关知识的宣传，将老百姓提出的意见真正落到实处。
（三）在民众获取政府信息渠道方面，几乎有一半的人通过如报纸、电视、广播、网络等来了解政府的决策，所占比例为51.1%，另外有34.4%的人不能够或不愿意通过公开渠道来了解政府的相关决策。这些情况反映出，现阶段仍有部分群众无法获知政府的相关重要决策，这无疑会造成了民众与政府之间的沟通和理解鸿沟，相关部门应加强配套设施的建设，尽力保证绝大多数群众能在较快时间内获悉政府的决策和主要精神。
（四）就群众对政府决策过程的态度而言，有近75.0%的调查对象认为，现在政府的决策过程是公正透明的，同时有25.1%的人认为政府的决策过程没有做到透明公正。这个数据反映出，绝大多数民众对政府决策过程是持满意态度的。数据显示，有54.5%的调查对象认为，政府在决策过程中只做到了部分透明，仍有一些决策并未向公众公开，只是将最终的结果向群众宣布。在“对政府哪些决策较为关心”的访问中，有高达70.0%的被调查对象对政府的“便民措施”最为关心，其次约有50.0%的人对政府的“人事任免”也很关心，其它如“政策法规”、“发展计划”、“政府预决算”等，也有相当部分群众对其持关注态度。
三、服务型政府决策机制的社会心理改善路径
（一）提高公众对服务型政府决策机制的认识与了解。应向民众大力加强服务型政府以及决策机制的传播和讲解，真实做到让百姓知道和信赖服务型政府，让大家切实体会到服务型政府及其所发挥的各项职能为自身所带来的便利条件。
（二）拓宽公众与政府部门的联系渠道。政府机构好比一个巨大的信息集散地，政府部门应主动地、有计划地收集信息，及时公开地传播信息，尽快通过各种信息媒介和渠道向社会各界公开，并建立和完善各种监督机制。
（三）提高公众对公共服务型政府的关心度与满意度。公众满意是建设服务型政府的重要价值取向。要通过转变“官本位”意识和政府功能再造，建立公众满意度指标体系，提高公务员的综合素质等工作，提高服务的公众满意度。
（四）提高公众对政府活动的参与率与积极性。为了有效提高公众对政府部门活动的参与积极性与参与率，应该构建合理的公众参与机制，一是民主决策，扩大政策制定中的公众参与，增加政策的透明度；二是科学决策，依法行政，从源头上预防、减少矛盾的产生；三是提高各级政府制定政策和执行政策的能力及水平。
（五）提高政府信息和决策的透明度。主要是增加政府活动即工作程序、工作内容的透明度，包括立法活动、政策制定、法律政令实施、公共开支等相关信息。另外，政府工作人员的有关情况也需要根据实际需要予以适度公开。
参考文献：
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[2]张创新，韩艳丽.服务型政府视阈下政府执行力提升新探[J].中国行政管理，2010，（10）
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科研院所转制8年来，在科技成果转化和产业化实践中取得了很大成绩，形成了一批由技术创新带动的新兴产业，有效调动了科技人员的积极性和创造性，为我国企业技术创新体系的建设做出了较大贡献。科研院所转制作为我国深层次的科研体制改革，目前在政策和实践方面都存在许多急待解决的问题。在诸多问题中，以科学家、工程师为主体的离退休人员的社会保障问题，是转制科研院所反响比较强烈的焦点性问题，成为影响转制科研院所发展和稳定的因素。解决不当或不能有效解决，将妨碍国家科研院所转制改革目标的实现，亦不利于和谐社会的建设。
中央、地方政府为了解决转制科研院所离退休人员的社会保障问题，出台了一些政策及具体措施，但皆未从根本上解决问题。所提解决办法具有较强的短视性和本位主义色彩。
解决转制科研院所离退休人员社会保障问题的政策，应认真落实中央关于“把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来”的精神，承认科研院所离退休人员的历史贡献；有利于和谐社会建设和解除转制科研院所的管理压力；体现党和政府对科技工作者的关心。调整、完善转制科研院所离退休人员社会保障政策的原则应该是：尊重历史、立足现实、面向未来、确保稳定、减少遗留问题、力求一劳永逸地解决问题。
一、解决基本养老金待遇问题的建议
(一)采用分段计算的“事业待遇+企业待遇”模式
即对事业工龄和企业工龄进行分段计算，来确定退休待遇。此模式比较合理，但要解决费用拨付问题(即事业待遇与企业待遇差的经费来源问题)。由于我国还没有建立事业和企业统一的社保制度，由企业社保基金来承担转制科研院所离退休人员享受“事业单位工龄待遇”，资金不足。需要各级财政按管辖原则统一拨付，特别是对无事业费拨付和差额事业费拨付单位的离退休人员的退休待遇资金，应该统一纳入财政拨付范围，并由地方社保机构按属地事业单位离退休费标准支付养老金。采用此模式的不足之处是财政拨付的时限难以评价。
(二)按工龄分类管理
即对转制前具有30年及以上工龄或距法定退休年龄5年内(含 5年)的员工，享受事业单位退休待遇；转制前具有15年到29年工龄的员工，采取事业和企业分段计算；具有14年及以下工龄的员工实行企业基本养老金制度(由于我国科研院所上世纪80年代中期普遍实行合同制，到2000年科研院所转制基本是15年左右)。
此模式解决了转制后5年过渡期和过渡期后工龄长人员的退休待遇问题(我国绝大多数省市都制定了具有25～30年工龄的员工提前按事业单位退休的政策)，对调整和解决中央转制科研院所离退休人员待遇问题有一定作用，财政拨付的时限可以评价，但同样存在采用分段计算模式的费用拨付问题。对新转制科研院所退休人员可采取依据事业工作年限进行补偿的方式。
(三)对事业工作年限进行补偿
即对转制科研院所离退休人员事业单位工龄进行补偿，补偿后进入企业社保。退休后一律执行企业社保待遇。
此模式操作简单，无遗留问题，但由于我国转制科研院所情况比较复杂，各个地区离退休人员待遇政策差异较大，很难进行甄别补偿。
此模式可作为新转制科研院所解决同类问题的有效办法。
二、解决医保及房补等问题的建议
享受事业单位退休的人员医疗待遇、住房补贴，参照转制前有正常事业费拨付单位的相关政策执行，经费由各级财政统一拨付。
对分段计算养老金待遇的员工，在国家医疗保险制度改革前，按事业单位的工龄进行适当补偿，补偿经费由各级财政统一拨付；对中央转制科研院所退休人员的补偿标准，按属地化同类人员标准执行，由属地医保机构统一管理。
转制科研院所的住房补贴，执行同城市同类人员住房补贴政策。费用由各级财政统一拨付。
三、解决管理问题的建议
(一)尽早实现社会化管理
转制科研院所离退休人员日常管理和社会保障(退休金、养老金、医疗、房补等)要尽快实现属地社会化管理。尚未实现社会化管理之前，委托原单位管理。
中图分类号：D924.2 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2012）03-0020-03
在自然情况下，出生人口性别比正常范围为103―107（女=100）。自1982年全国第三次人口普查发现出生人口性别比开始偏高以来，我国已经经历了近30年的出生人口性别比偏高且持续上升过程，特别是最近5年来，出生人口性别比一直维持在120以上（除2006年外），居高不下。目前，我国已成为世界上出生性别结构失衡最为严重的国家之一。出生人口性别比长期持续偏高，不单纯是严峻的人口问题，更是重大的社会问题，事关男女平等和计划生育两项基本国策的落实，对建设社会主义和谐社会将产生直接和深刻的影响。
一、治理现状
自上世纪90年代以来，我国政府采取以严肃查处非医学需要的胎儿性别鉴定和非医学需要的选择性别的人工终止妊娠（即“两非”）为核心内容的公共治理政策，陆续出台了一系列查处“两非”的法律法规，包括严禁非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠手术，处方管理终止妊娠药品和促排卵药品，严禁溺弃、残害女婴和拐卖、绑架妇女儿童的犯罪活动以及歧视、虐待生育女婴妇女等违法行为。同时，在全国开展婚育新风进万家活动、幸福工程、春蕾计划、利益导向和农村部分计划生育家庭奖励扶助等专项活动和社会公益活动。特别是2003年以来开展的关爱女孩行动，以人的全面发展为中心，以维护妇女和女孩的生存权、发展权、受保护权和参与权等基本权利和权益为目标，通过建立行为约束机制、利益导向机制和制度创新机制，改善女孩生存环境，遏制出生人口性别比继续升高，促使出生人口性别比逐渐趋于正常，促进性别平等，构建和谐社会，为中国经济社会协调可持续发展提供有利的人口环境。严格意义上，目前政府治理出生性别比偏高的对策可概括为两个字:“疏”和“堵”。“疏”主要指构建新型的生育文化，“堵”主要是对医疗机构运用B超等仪器进行非医学需要的性别鉴定进行监督和管理。但总体上，无论“堵”还是“疏”，实质上都是政府在唱“独角戏”。当前的治理现状主要有如下几个特点：
第一，运动式治理占主导。目前，运动式治理已经成为政府治理出生性别比偏高常态化的路径和策略。运动式治理具有间断性、单一性和突击性的特性，比如，集中打击“两非”行动，往往有具体的时间限定，行动的目标仅仅是打击“两非”，而推进社会性别平等则被认为不是(也无法是)行动需要考虑和解决的问题。
第二，性别比升高治理问题具有多样性、复杂性、随机性的特点。这使得政府的行为并非在所有的时候都能绝对无误和有效，在某些情况下政府政策的失误可能会加重出生人口性别比升高。事实上，实践证明，不论是性别比升高治理目标的拟定还是政策工具的选择，政府都要受社会政治、经济条件和法律传统的影响，这些因素都有可能干扰政府的选择，使政府行为有悖性别比升高治理问题的初衷。
第三，性别比升高治理问题具有广泛性和社会性。与传统的人口问题相比，出生人口性别比升高损害的是相当地域范围内不特定的人，往往涉及广泛的社会利益，公众才是出生人口性别比升高问题的直接受害者，所以，出生人口性别比升高问题的解决必须依靠公众的广泛参与和大力支持，过分强调政府的出生人口性别比升高管理权力而忽视公众的参与，难以发挥公众性别比升高治理问题的积极性，不利于实现性别比升高治理问题的目的。
二、社会总动员的必要性和重要性
立足现实，综合治理出生人口性别比问题进行社会总动员十分必要。
1.社会总动员有利于提高全社会出生人口性别比升高的危机意识。社会总动员的发展有赖于公众出生人口性别比升高意识，反过来，社会总动员的完善又可以促进公众提高出生人口性别比升高的危机意识，两者相辅相成，互相促进。公众出生人口性别比危机意识的提高使公众不断地反思自己的行为，这对国家治理出生人口性别比升高问题有着重大影响。危机意识使公众乐于参与治理出生人口性别比的实践，为社会总动员提供了群众基础。同时，社会总动员的发展在一定程度上又促进了危机意识的提高。人们最初对出生人口性别比升高问题的关注是自发的，随着出生人口性别比升高危机意识的提高，公众对出生人口性别比升高问题的关注才变为主动的、自觉的。为公众创造参与性别比升高治理问题的机会，使公众了解出生人口性别比升高状况，自觉规范自己和他人的生育行为，可以使公众对出生人口性别比升高由本能的、自发的关注转变为主动、自觉的参与，有助于形成人人积极参与性别比升高治理问题的良好局面。因为，政策是公众意志的体现，公众出生人口性别比升高的危机意识引导着政府的政策，而且，公众的出生人口性别比升高危机意识直接影响到治理出生人口性别比升高政策的实施效果。出生人口性别比升高最终损害的是公众自己的利益，参与性别比升高治理是每一个人不可推卸的义务和责任，只有认识到了这一点，治理出生人口性别比升高才能变成每个人的自觉行动，性别比升高治理政策的实施才能顺利；反之，如果人们的出生人口性别比升高意识淡薄，治理出生人口性别比升高的政策就很难实施。所以，每一项治理政策的制定和实施都离不开公众危机意识的增强。
2.社会总动员有利于治理出生人口性别比升高法律法规的进一步完善。治理出生人口性别比升高法律在制定过程中会受到各种因素的制约，这就使得这一法律极易存在缺陷，且在实施过程中逐渐暴露。社会总动员不仅应贯穿于实施过程，而且应贯穿于治理出生人口性别比升高法律法规的立法过程。这样，不仅能够监督和促进这一法律的正常有效实施，而且也可以促进其日臻完善。此外，治理出生人口性别比升高是一项需要公众普遍参与的社会活动。对出生人口性别比升高的治理仅靠政府是远远不够的，社会总动员治理出生人口性别比升高也应成为其中的重要组成部分。缺少了公众的参与，这个体系就是不健全的。有了强大的社会总动员无疑会增强治理出生人口性别比升高的力度，强化执法的效果。
3. 社会总动员有利于提高性别比升高治理活动的效率。生育过程中的出生性别选择问题的发现和确认是治理出生人口性别比升高问题的重要一步，同时又是极为关键的一步。但是对于政府来说，在繁杂的社会事务中发现出生性别选择行为并非易事。其中，难度最大的莫过于难以获得及时、有效的信息:一方面，政府主管部门在大多数情况下只能获得数量有限的信息；另一方面，政府部门获得的信息在传递过程中，极有可能会因为各种的主客观原因而改变。而社会总动员性别比升高治理问题可以改变这种情况。公众遍布于社会各个层面和各个领域，最了解自己周围的各种生育情况，因而，公众传达的信息最全面、最真实。而且，社会总动员性别比升高治理过程可以直接与政府等其他决策主体交流，提供真实有效的信息，有利于提高性别比升高治理决策的效率和科学性。
4.社会总动员可以促进性别比升高治理决策的执行。性别比升高治理政策的顺利推行要以公众的普遍接受和认同为基础，社会总动员决策过程对于提高性别比升高治理决策的群众基础有重要的作用。一方面，社会总动员性别比升高治理决策扩大了决策者的范围，增强了性别比升高治理决策的利益整合功能，因此，由公众作为一方决策主体最能反映大多数人的意志，能更好地协调各种利益关系，从而增强公众对性别比升高治理决策的认同感；另一方面，在性别比升高治理决策中让公众参与进来，让他们有充分的自由发表自己意见和见解，可以使公众认识到自己在性别比升高治理中的地位和作用，有助于提高公众的人口计生意识和积极性；同时，通过这种参与方式取得的成果公众也将更容易接受并更加珍惜。可见，社会总动员性别比升高治理决策过程，可以使公众更加容易地接受和认同性别比升高治理决策，这种认同和接受会增进公众对政府的信任感，以积极的态度推动性别比升高治理决策的执行，减少政府推进性别比升高治理决策的成本，大大提高决策的执行效力。
三、现有社会总动员的不足
现阶段，我国性别比升高治理中的社会总动员存在着许多不完善的地方，其问题主要集中在以下几个方面:
1.现有的一些关于社会总动员的规定，较为原则和抽象。现有的各级人口计生部门关于社会总动员出生人口性别比治理的规定，较为原则和抽象。社会总动员的途径、形式和程序不明确，缺乏可操作性。如全国性的倡导性文件――《关爱女孩活动倡议书》中规定，性别比升高治理当有公众的参与，但对通过什么样的途径推动公众进行参与未作规定；规定有关单位、专家和公众可以以适当方式参与性别比升高治理，但对“适当方式”也没有明确的规定。
2.社会总动员没有形成广泛持续的规模。除了少数活动(如关爱女孩活动)，当前社会总动员性别比升高治理还没有恰当的形式和适当的渠道，社会总动员没有形成广泛、持续的规模，没有产生持久的效应。虽然一些文件中规定公众可以通过听证会、论证会和新闻媒体来参与性别比升高治理，但对于参与的途径和方式没有作具体规定，所以导致社会总动员性别比升高治理事务没有形成广泛和持续的规模。
3.社会总动员的范围较窄。一般来说，广义上的“公众”是指社会的所有成员，包括政府、企业、组织、公民等。但在“社会总动员”中，“公众”指的是与政府相对的其他社会成员，主要包括公民和人口计生组织。随着社会的发展，人们逐渐认识到治理出生人口性别比升高不仅需要发挥政府的作用，而且需要发挥公众的作用。社会总动员的范围是指在性别比升高治理问题中，公众可以在哪些领域加以参与。社会总动员性别比升高治理问题的能力和国家允许社会总动员性别比升高治理问题的程度是决定社会总动员的重要因素。我国现有的社会总动员性别比升高治理问题中一个重要的缺点就是社会总动员的范围较窄。
4.缺少性别比升高治理知情机制。获取出生人口性别比升高信息是社会总动员的前提，但是我国的出生人口性别比升高知情机制尚未建立。就知情权而言，我国性别比升高治理虽然初步确定了社会总动员的原则，但是在信息公开问题上的规定远远不够。公众对性别比升高治理信息的内容了解不深，在参加各种活动时就很难做出合理的判断、提出合理的建议。
四、促进社会总动员的方略
明确了社会总动员的重要作用和存在问题后，需要考虑的就是公众应该通过什么样的方式参与决策。笔者认为，社会总动员性别比升高治理决策不以提出具体的政策、规划和法律的制定、执行方案为手段，也不以设计具体的项目方案为己任，公众拥有的是否决权，未经公众同意的性别比升高治理政策、规划、法律不得通过，未经公众同意的项目不得开展。这是由公众的社会地位所决定的。公众不是法定的立法主体，不拥有制定法律法规的专门知识，不能制定具体的法律条文；公众更不是设计专家，不能承担设计和规划项目的重任。公众应对政府已经提出的决策方案加以分析和调查，通过听证会、论证会和调查会等形式行使自己（下转第33页）（上接第21页）参与决策的权利，从而在源头上更好地参与性别比升高治理。
1.保障公众充分知情。使性别比升高治理政策的制定过程得到公众广泛参与，就得激发公众的参与兴趣和热情；要调动社会总动员的兴趣和热情，当然离不开公众的充分知情和理解；要使公众知情并且积极参与，就得做好宣传与动员工作。公开透明是基本原则，政府所要做的是把信息准确地传递给公众，采用的主要手段有公告、出版物、电视广告、宣传手册、网站等。在向公众宣传中不能忽略使用民众容易理解的语言，社会总动员不是专家论证，宣传和介绍的语言要通俗易懂，把专业性的问题变成普通民众能够理解的大众语言。
2.鼓励自由发表意见。社会总动员的形式很多，名称各异，各式各样的公众咨询、民意调查、公众听证、立法听证、圆桌会议、民意调查、公共对话、政策论坛、网上参与等手段，具体采取哪一种方式，完全根据具体情况和实际需要，不拘一格，关键是能引起公众的参与兴趣、方便公众广泛参与、利于公众畅所欲言地表达自己的看法。
3.发挥非政府组织和利益集团的作用。非政府组织由于其无党派性和中立性，在动员和吸引社会总动员方面有独特的优势。利益集团在参与的代表性方面也有它的特点，它们往往代表或联系着庞大的社会群体，有较强的组织动员能力，在政府政策的形成中，作为利益相关方，参与更加积极、更加活跃。
4.重视公众意见。重视并积极吸纳公众的意见，才能持续提高社会总动员的兴趣；如果把社会总动员仅仅当作一种形式或装饰，那将会伤害社会总动员的热情，并最终伤害到民主制度本身。良好的社会总动员原则还包括专心倾听，将有形结果告知参与者，进行评估。将有形结果告知参与者，就是对参与者和民众要有一个交代，有一定的反馈。评估就是衡量和检查是否实现了预想的政策目标，是否出现了意外的后果以及过程本身是否有效，目的是根据需要微调或重新制定政策，参与的结果得对政策产生作用。
总之，完善治理我国出生人口性别比中的社会总动员，大力发挥社会总动员的作用，是我国治理出生人口性别比升高的重要手段。为了促进治理我国出生人口性别比升高，充分认识社会总动员的重要作用并在实践中促进社会总动员的发展迫在眉睫，完善我国的社会总动员必然会为治理出生人口性别比升高带来新的活力，推动我国性别比升高问题治理。
参考文献：
[1]穆光宗.出生人口性别比问题治理研究[J].中国人口科学，2007，（3）.
