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中图分类号：F83 文献标志码： A 文章编号：1673-291X（2011）07-0101-02
金融监管体制是政府有关当局采取系统的机构设定、职权授予、法规制定、协调体制及制度安排等途径与措施，对银行业、证券业及保险业实施有效的监督管理，以求最大限度地规避金融风险并有效降低金融危机所引致的损失。金融监管体制“具体包括金融监管的机构设置，组织结构和监管对象以及对监管结果进行监测”[1]。实施金融监管最根本的目标就在于维护国家或地区金融安全与稳定，为当地经济的发展繁荣提供良好的金融环境。世界各国或地区采取的金融监管体制各不相同，归纳起来可以分为分业金融监管体制、混业金融监管体制以及介于前两者之间的不完全混业金融监管体制。
分业金融监管体制就是政府有关当局分别设置不同类型的监管机构，对金融行业分别进行监督管理。政府有关当局会设置银行业监管机构、证券业监管机构以及保险业监管机构这三大类型的监管机构，分别只对本机构所涉及的监管领域加以监督管理。混业金融监管体制就是政府有关当局只设立一种金融监管机构，该金融监管机构拥有监管金融领域的全部权力，通过该金融监管机构对银行业、证券业和保险业实施统一的监督管理，该机构对有关的金融监管领域也要承担全部责任与义务。不完全混业金融监管体制是介于分业金融监管体制和混业金融监管体制之间的监管体制，它既有明确的对银行业、证券业和保险业进行监管的机构，也有明确的机构对各种监管行为加以沟通与协调，该体制总体上兼顾了分业与混业监管的主要特点。
二、金融监管体制的比较分析
1.监督管理成本的比较。在分业金融监管体制下，主要类别的金融行业都单独设置了监管部门，这必然增加了大量的人力资源成本和管理费用支出，而且监管部门之间没有信息共享机制，这也会造成搜集信息所花费的时间与费用成本，这种体制造成了实质上的规模不经济；在混业金融监管体制下，一个统一的部门对所有的金融领域进行监管，工作人员一般都会肩负起金融领域内跨行业的监管职责，这显然降低了人力资源成本，而且在部门内各金融领域的信息都可以随时调取，这种体制在总体上而言形成了规模经济的模式；在不完全混业金融监管体制下，由于并不存在完全标准化的组织形态，这种体制究竟是规模经济还是规模不经济要视其更靠近前两种体制的哪一种。
2.工作实践效率的比较。在分业金融监管体制下，各种独立的金融监管机构之间由于专业化理论及实践水平较高，在处理日常监管事务时工作效率会较高，而且从政府考评管理角度出发，各监管机构之间形成了一种实际上的竞争关系，但是这种体制很可能会造成重复监管与监管漏洞并存的情况；在混业金融监管体制下，以较少的工作人员来完成全部金融领域监管的方式确实使单位人员工作效率大大提升，但是如果在金融监管任务繁重以及高强度的压力条件下长期工作，必将降低工作人员的监管效率，此外，混业金融监管体制由于监管机构职能的全面性以及信息的畅通性，会减少重复监管与监管漏洞的存在；在不完全混业金融监管体制下，如果明确的行业监管机构和协调机构能够各负其责，那么这种体制将比以上两种体制更加富有工作效率。
3.责任义务承担的比较。在分业金融监管体制下，每类主要金融行业都有相应的机构进行监管，无论是银行行业、证券行业还是保险行业存在问题，都有对应的监管机构进行监督管理，哪一个金融行业出现重大纰漏都可以向其监管部门进行问责；在混业金融监管体制下，即使金融监管部门的下属执行机构权责有明确划分，但由于金融领域经营的复杂化以及跨行业化，很容易造成相关部门对责任承担的推诿；在不完全混业金融监管体制下，行业金融监管机构之间容易形成对责任互相推诿的情况，如果协调机构权威性较高，就会在最终责任裁定方面拥有话语权，但是若协调机构仅仅起到沟通桥梁的作用，监管机构之间的这种避责行为就将难以减少。
4.适应金融发展的比较。在分业金融监管体制下，各类金融监管机构专门负责该行业金融监管工作，长期发展下去会形成一种僵化的体制惯性，不能促进金融衍生产品及工具创新和跨行业的金融合作，甚至会由于不同部门之间利益协调的不均衡对金融行业的进一步发展起到阻碍作用；在混业金融监管体制下，由于该体制内部的综合性与协调性，能够在很短的时间内适应对金融创新和不同领域金融合作的监管工作，避免对新生金融事务监管出现漏洞的可能性，能够有效地适应金融的发展；在不完全混业金融监管体制下，行业监管机构会出现在分业金融监管体制下不适应金融发展的问题，但若协调机构能够及时采取措施使各行业监管机构之间进行协调与沟通，那么将在一定程度上促进金融发展。
三、中国金融监管体制的发展历程及问题
1.中国金融监管体制的发展进程。作为中国法定中央银行，中国人民银行自建国以来一直承担着执行货币政策，履行商业银行职能以及监管金融行业的多重责任。这种金融监管体制存在监管体制僵化和执法举措行政化等问题，不利于金融创新的发展，但在当时特定的历史条件下，这种体制对推动中国国家金融安全具有积极作用。
改革开放后，商业银行、证券和保险公司纷纷建立并迅速发展，外资金融机构也尝试在中国境内设置办事处或有限制地开展金融业务，加入WTO以后，外资金融机构可在更广阔的地域范围和经营领域与内资金融机构展开竞争，国内原有的金融监管体制的改革势在必行。中国证监会、中国保监会和中国银监会的先后成立，使得中国金融监管体制正式构建完成。中国人民银行履行对宏观经济进行调控以及执行货币政策的职能，而三大监委会则分别履行对有关金融行业监管的职能，这种“一行三会”体制是典型的分业金融监管体制。
2.中国金融监管体制当前存在的问题。首先，该体制已经较难适应当今金融领域发展。“由于部分企业集团公司控股下的银行、信托、证券、保险业之间的业务往来，资金和业务往来已冲破了分业经营的限制，形成了混业经营的事实，使得分业监管体制的缺陷日益显现。” [2] 随着经济全球化和信息技术的进步，金融衍生品创新和跨行业跨领域的金融合作也迅速开展，中国分业金融监管体制很难有效针对金融行业出现的新问题、新举措和新方法采取及时的监管应对措施，很容易留下监管漏洞与空白，使得该体制应对现实金融领域发展变化的柔韧度不够。此外，中国虽然与世界其他各国金融监管机构有广泛的交流，但是实质性的跨国跨洲监管合作却没有开展。其次，该体制行政监督管理理念依然较强。中国三大金融监管机构都是直属于国务院的正部级机构，各省或各地区的下级监管机构的行政级别依次降低，这种体制行政色彩浓郁，可能会滋长作风与习气，而恰恰会大大降低监管机构高效地开展工作。而且，各级金融监管机构和当地政府之间虽无形式上的往来，但是却有千丝万缕的联系，这很容易导致有关监管机构出现权力寻租的可能性。最后，该体制工作人员素质有待进一步提高。中国三大金融监管机构毫无疑问地汇聚了中国大批熟知金融领域操作流程、行业规则以及有关法律法规的专业人才，但是随着中国金融业自身的创新发展以及全球金融资本开始向中国大量地涌入，各种纷繁复杂的金融创新工具以及经营理念纷纷涌现。如果现有监管工作人员不能够及时学习以应对新情况新问题，那么监管机构将难以做到有效监管。
四、中国金融监管体制改革的建议
1.对金融监管体制进行渐进式的改革。从短期来看，中国需要加强央行、银监会、证监会和保监会四大主体之间的工作沟通与信息交流，形成正式的协调机制，并设置特定机构全权负责“一行三会”之间定期的交流沟通安排。从中长期来看，中国的监管体制需要向混业金融监管体制转变，加大对金融混业经营尤其是金融控股集团和金融创新的监管力度。当然，中国监管体制改革的模式选择并非非此即彼，中国要在立足国情的前提下，汲取各类监管体制的优点，形成具有中国特色的金融监管体制。
2.加强对金融监管机构本身的监督。金融监管机构依法对有关金融经营机构实施监督管理，一旦监管机构自身出现了权力寻租或等严重问题，就会对国家金融安全造成非常重大的威胁。因此，对金融监管机构“还应该建立起有效的权利制衡和约束机制，防止权力的过度集中和过度分散”[3]。可以尝试多种途径来加强对金融监管机构本身的监督，比如可以赋予现有监管机构内部纪律检查部门以更广泛的监督权，也可以专门设置由非利益相关者组成的独立于监管机构之外的监管机构监督委员会，还可以充分调动舆论媒体的监督积极性。
3.积极培养高素质的监管工作人才。金融经营业务愈加复杂化与跨行业化，对金融监管工作人员提出了更高的业务素质要求。监管机构要通过在岗学习培训、不断吸纳大批的高素质人才以及不同部门之间轮岗交流等多种形式来提高监管机构的人力资源素质。中国金融监管机构特别要注意招聘那些有着丰富金融行业工作经验的人才，这样在开展具体监管工作时能够更加具有针对性，效率更高。
4.扩大与国外金融监管机构的合作。经济全球化已经使得许多金融控股集团的金融业务涉及到多个国家和地区，这无形中给金融监管机构加大了信息收集和打击金融犯罪的难度。因此，中国要继续扩大与世界各国和地区的交流范围，深化金融领域的合作，特别是要加强金融信息互换和跨国监管的协调。此外，中国还要积极参加有关国际金融监管的国际组织，争取在国际金融监管领域拥有更多的话语权。
参考文献：
关键词 金融监管 体制创新 评价框架 效用假说
一、引言
金融监管是一种补救市场失灵，维护金融体系安全、稳健和有效运行，提高资源配置效率并使公共利益不受侵害的制度安排。金融创新与金融监管体制创新之间是一个相互博弈的作用过程。由于监管体制的时滞，监管方几乎总是处于被动反应状态。金融机构的业务创新行为简单地看是盈利动机驱使，从深层次看却是金融监管体制创新的相对落后，阻碍了金融机构和金融体系向更高级阶段发展。没有永远成功、有效的或者永恒不变的监管体制，所以才要对金融监管体制进行不断的创新。
二、金融监管体制创新的含义
从熊波特的创新理论出发，结合金融监管体制的定义来理解国际金融监管体制创新的含义。金融监管体制创新是指那些便利获得被监管者的信息、适应金融监管全球化的技术进步，以及新的金融监管体制理论和更发达更完善的金融监管体制组织模式的出现。
金融监管体制创新都是为了替代当时己经成为金融发展阻碍的金融监管体制。率先进行体制创新的国家都是为了化解本国金融业发展的阻碍，所以每一次的体制创新都是对原有体制的扬弃，这就是体制创新的表现，新的体制成为随后一个时期金融稳定发展的保障，这就是制度创新的意义所在。所谓金融监管体制的根本层面，就是金融监管主体构成。这也就决定了金融监管主体结构的变化是金融监管体制创新重要表现。一国政治、经济和社会条件的变化，以及创新――监管――再创新――再监管的动态博弈，决定了金融监管的体制的变革，我们要从金融监管体制变迁的含义、背景和原因与目的进行分析 。
三、制定金融监管体制创新的评价框架――金融监管的效用假说
各国之所以变革其金融监管体制，其原因必定是新的体制要好于旧的体制，但是，体制变革的好处往往取决于各国具体的条件。这里，尝试根据微观经济学最基本的效用理论，解释金融监管体制创新，从而得到一个完整的分析框架，以更好地对金融监管体制变革的效果给出一个全面综合的解释。
各国对金融活动的监管所要实现的两个最主要的目标就是保证系统性稳定(S)和保护消费(投资)者的利益(C) 。S与C就类似于我们在进行效用分析时的两种商品，在其它条件不变的情况下，为了取得相同程度的系统性稳定和消费(投资)者保护，所需要支付的成本是一定的，也就是说，两目标的相对价格是不变的，即ps/pc=，则有金融监管的效用函数U=U(S， C) 。这里的监管效用，并不是指单个的监管机构的效用，而是指全社会的总体监管行为所取得的效用，这往往就不只包括监管机构，也可能包括中央银行、财政部等相关部门，也即对金融市场的人为干预所要达到的总效用。
一国的金融监管能力取决于该国的经济、金融发展状况和金融监管的体制安排模式等诸多因素。金融监管体制的变动，必然会对金融监管的效用产生影响。一般说来，可以将体制变革的效用分为：体制变革后的收入效应、体制变革后由于两目标价格变化所带来的替代效应和收入效应。
首先是体制变革的收入效应。即指通过变革金融监管体制，使得一国金融监管能力发生了变化，也即金融监管预算线的变动。例如，将原来分散的金融监管部门整合为一个综合性的金融监管机构，能够带来规模经济，也即降低了监管的体制成本，从而提高了金融监管能力。
其次是相对价格的变化而带来的替代效应和收入效应。金融监管体制发生变化后，虽然在一定程度上可能会由于监管能力的提高而获得体制变革的收入效应，提高金融监管的效用，但是，正如前而所讨论的那样，体制变革后由于新体制对不同金融监管目标评价可能发生某些转变，这样它要取得相同程度的金融监管目标所要支付的成本也会发生改变。我们假设整个社会对于金融监管各目标的偏好不变。这样，我们就可以将这种改变视为两目标的相对价格发生了变化。许多人已经指出，新成立的独立于中央银行的金融监管机构，往往更加重视消费(投资)者保护的目标，其采用的监管技术也会随之发生相应的变化，即改进有利于消费(投资)者保护的监管技术。也就是说，两目标相对价格随着监管目标和技术的转变而变化了，即C的价格相对下降，S的价格相对上升。同样，为了取得等同的系统性稳定的目标，将中央银行监管职能分离并成立的综合性金融监管机构，往往需要与中央银行和则政部等部门进行紧密的交流与合作，其相应的成本也会增加，这也可以视作系统性稳定(S)价格的上升。
由此可见，两目标相对价格发生变化，金融监管的效用下降。与一般的效用分析一样，两目标相对价格的变化对金融监管效用的影响也可以分解为价格效应和收入效应。
通过对由监管体制变革所带来的收入效应，与体制变革后两目标相对价格的变化所带来的收入效应和替代效应之和进行比较，我们就可以判断金融监管体制变革是否提高了金融监管的效用 。
需要指出的是，金融监管效用假说，只是试图给有关监管体制改革效果的讨论提供一个统一的分析框架。这个假说本身是以微观经济学的效用理论为基本出发点，其隐含的假设条件十分简单，如它假定金融监管的两个目标至少在某种程度上是可以计量的，金融监管的成本与收益也是可以计量的，两目标的关系也符合正常商品的性质，而金融监管预算线也符合消费者预算线的性质，
参考文献：
1.机构监管所谓机构监管，指的就是将金融机构进行细致划分，根据分类对各种金融机构进行分别监管。比如，对商业银行的监管由银行业监管机构负责，对债券业的监管由债券监管机构进行负责，进行分类管理的主要目的就是保证各类金融机构能够在有效监管下规范运行。机构监管模式在世界范围内已经有着悠久的历史，并形成了自己的独特优势：其一，覆盖范围较为全面，因为，在法治国家，任何一个金融机构想要投入市场进行运行，都需要到相关部门进行登记注册，因此，只要该金融机构属于监管对象范围，就会被监管模式覆盖。其二，监管机构的监管对象是对于整个金融机构而言的，并不是针对金融机构中的某个部门，因此，利于监管机构对监管对象的全局掌控和把握，一旦出现运营风险和违规等问题，能够及时发现、解决。
2.功能监管功能监管，即：针对于相似的金融业务应有同一个机构对其进行过监管，比如，银行业务由银行进行监管，债券业务由债券业进行监管，该模式虽然产生的历史较短，但是也尤其自身的发展优势，主要体现在三个方面：其一，监管机构的监管对象为自身熟悉的业务，这样不仅能够提高监管效率，而且对于监管质量也有着重要的保障作用。其二，由于监管机构的监管对象业务性质相同，因此，在监管制度的制定方面较为便利，避免了多种业务分别制定监管制度带来的麻烦。其三，在功能监管下，各金融机构均有平等的竞争机会，在很大程度上保护了消费者的合法权益。
3.目标监管目标监管，即：在多元化金融市场的背景下，按照金融机构的监管目标，对监管机构进行科学设计，使系统监管、审慎监管以及业务经营监管均能达到最终目标。其优势主要体现在两方面：其一，机构监管和目标监管的对象都是单一的，而目标监管是按照监管目标，对监管机构进行设计，保证了金融机构的各项目标得以实现，从而提高监管效率。其二，由于监管机构的设立不同，因此减少了由于目标不同导致的理念和制度上的冲突。
二、当今金融监管的主要监管体制
目前，监管体制主要有两种方式，其一是混业监管体制，其二是由分业监管体制发展而来的“伞形”监管体制。
1.混业监管体制混业监管的监管对象针对于各类金融机构的各项金融业务，对其进行全面监管，监管范围十分广泛。混业监管体制的优势：第一，目前金融行业的发展处在规模不断扩大、多元化特点逐渐显现，细分分化更加显著的快速发展时期，随着社会经济的快速发展，人们对于金融服务有了更高的要求，采用混业监管体制能够从宏观上对金融机构的总体风险进行控制。第二，避免了监管分割导致的监管队里以及监管重复等问题。第三，由于该体制的监管对象十分广泛，因此，规模效应较为明显，对于降低监管成本有着积极作用。混业监管体制的劣势：第一，只有十分成熟的金融市场才适用混业监管体制。第二，由于监管者的唯一性，因此，竞争环境缺乏。第三，唯一监管者代表着高风险，一旦监管机构在制度和理念方面滞后于快速发展的金融市场，有监管失效带来的问题则无法避免。
2“.伞形”监管体制分业监管体制经过改良后，形成了“伞形”监管体制，也就是说，在分业监管的基础上设置一个牵头的监管者。“伞形”监管体制优势：第一，各类金融机构在功能监管模式下，自身的专业性得以充分发挥。第二，监管机构竞争激烈，有利于在激烈的竞争中不断完善和提高自己。第三，作为牵头监管者，能够从宏观上控制金融风险，发挥其协调矛盾和冲突的重要作用。“伞形”监管体制最大的劣势在于：监管体制的繁琐性和复杂性，决定了监管难度。
三、我国金融监管存在的问题
1.缺乏完善的金融监管体系我国在1993年出台了关于金融监管的一系列法律法规，但是，我们知道，经济社会的发展速度是非常迅速的，当今金融环境与20多年前相比，发生了翻天覆地的变化，1993年出台的法律法规，已经不能完全使用当今金融监管环境。而且，各法律之间还存在着个别相对矛盾的条款，可操作性较低，缺乏对金融监管机构的约束。
2.金融监管协调机制不健全目前我国金融监管机构主要有四个，这四个金融监管机构之间各有各的分工，虽然都属于金融监管机构，但是每一个监管机构的任务和目标都存在着巨大的差别，在操作方式，也有很大的不同，监管内容也是各有侧重。在实际的监管过程中，各自负责各自的任务和目标，缺乏监管机构之间的信息交流，降低了监管效率。例如，金融监管机构的规章制度存在着较大差异，被监管者必然受到交叉监管或者重复监管，大大增加了监管成本。
3.金融监管组织结构不合理金融机构属于金融监管的执行者，内部组织结构是否合理直接关系到监管机构的监管效果，决定了其监管职能是否能够得到有效发挥。但是就目前来说，我国金融监管机构中组织结构存在着严重问题，与金融监管机构的监管任务和监管目标相比，工作人员的专业知识水平和专业技能都与其存在着不同程度的差异，充分落实金融监管有着一定难度。主要体现在两个方面：首先，工作人员的整体素质比较低，大部分的工作人员对于现代金融业务掌握能力较弱。其次，目前工作人员掌握的知识结构远远不能满足金融监管的需要，第三，金融监管方面，研究者较少。
四、促进我国金融监管的改进措施
1.建立完善的金融监管法律体系国家要充分其主导作用，逐渐完善金融监管方面的法律法规。首先，对于1993年颁发的一系列法律法规中，不符合目前金融行业发展的条款要进行剔除或者更改，对于法律法规之间相互矛盾的条款，要进行协调统一，对于空白的法律内容进行补充，建立起更加完善的、符合当今金融监管发展的法律法规。第二，建立独立的金融执法机制和惩戒机制。法律法规的建设要保证得到落实。相关部门对于金融监管机构要进行不定期检查，一旦发现存在不严格执行国家相关规定的金融监管机构，要进行批评教育，必要时进行处罚，保证一切活动在公平、公开、公正的环境下进行。
2.完善金融监管协调机制做到“职、责、权”分明，并且细化到个人，出现问题有部门承担，有专人承担，建立计算机管理系统，实现信息交流。除此之外，在遵守国家和政府政策法规的前提下，发展具有自身特色的监管机制，树立良好的金融监管形象，避免来自各地政府的干预，全面提高金融监管能力。
3.调整金融监管组织结构，提高工作人员综合素质首先，无论是什么何种层级的金融监管机构，都应当配备专业的监管人员，对于监管人员的设置，要做到不浪费人力资源，科学、合理地进行配置，只要监管人员的数量满足目前的金融监管机构需要即可，杜绝人力资源浪费现象。对于监管人员较多的监管机构来说，要将“混日子”的监管人员以及专业技能较低的监管人员予以辞退，建立一支高效率、高技能、高素质的监管团队。其次，对于监管人员的任职资格进行严格设置，在聘用监管人员时，要对应聘人员的专业知识水平、综合素质等进行全面审核。定期对监管人员进行培训学习，在工作中，一旦发现监管人员有违规行为，要予以批评教育，落实责任追究制度，加强对监管人员的监督，防止出现、等情况。
中图分类号：F830 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）28-0149-02
一、在金融全球化背景下，中国现有金融监管模式的缺陷
由于中国目前采用的监管模式主要是针对分业经营，因此在很多方面存在着缺陷：
（一）金融监管缺乏独立性
依据《有效监管核心原则》中的监管原则：如果想促使一个银行监管的有效执行，不仅必须要具有宏观经济政策的持续性和金融基础设施的完善性，还必须具有保护机制的系统性等基本条件。我们不难看出，一个行之有效的监管模式，既要让参与的银行机构具有明确的责任与清晰的目标，同时还必须具有执行上的自和充分的资源。但是从中国目前的监管体系上来看，虽然和之前相比更加独立，但是从总体上讲，还远远不够。它主要还是依靠于较少独立性的中国人民银行。作为金融监管体系的中央银行，很难不受政府政策的影响，因此在制定政策与履行责任上有时还要听从财政部门的指令。而且央行既负责货币政策又负责金融监管，必然在某种程度上会导致金融监管服从货币政策，从而较大地影响了金融监管的独立性。
（二）金融监管缺乏有效的协调性
从中国金融监管体系的构成上看，中国目前的金融监管体系主要由人民银行、银监会、证监会和保监会四个部门来承担。因为主要是针对分业经营的监管，因此这四个部门之间还没有一套科学有效的协调机制。金融监管的各个部门自称体系，缺少部门之间的联动协调机制，这样必然造成金融监管对金融机构的适应差，影响到监管效率，在分业经营的业务交叉处产生监管真空，给被监管对象提供可乘之机。
二、未来中国金融监管模式的发展趋势
（一）完善金融监管体制：从分业监管向统一监管转变
完善这种监管体制实际上也就是由行业监管转向综合监管。近年来，中国一直实行“一行三会”的分业管理体制，对显露专业监管优势以及提升监管效率具有明显效果。但同时我们也必须看到，分业监管体制更偏重金融机构的市场准入和业务经营的合规性审批。这就会导致各监管之间的监管标准出现异同，这样既会重复监管，使严格更严格；也会出现监管纰漏，让松懈更松懈；更易导致员工争权夺势抑或推诿扯皮。例如，目前越来越多需要多家金融部门协调监管却始终统一不起来的“表外业务”，以及无法综合评估整个金融市场系统性风险的金融监管机构等等。
随着中国金融机构混合业经营态势的发展，交叉、跨业的金融产品以及金融服务日渐增多，各大金融机构的业务关系也日益密切。混业经营不但削弱了分业监管，更对现行的分业监管模式提出了严峻挑战。
连同分析其他国家的经验，中国必须将分业监管转变成统一监管，走金融统一或综合监管的道路。例如有人所说的合三即银监会、证监会、保监会为一个监管机构，并在此基础上设立金融监督管理总局亦或金融监督管理委员会。日后便由此机构统一规划中国金融行业的发展并且监管中国所有的金融机构。
当然，这种转变并非一朝一夕便可实现，应以中国金融市场的实际情况为基础逐步完善监管体制，提高金融监管的效率和质量。以便更好地促使金融业蓬勃向上发展。
（二）完善金融监管模式：从机构监管向功能监管转变
完善这种模式实际上就是把专业监管转换成行为监管。传统分业监管体制中主要采取按照不同金融机构类型来划分金融监管对象的机构监管模式。这种模式在相对封闭的金融市场中较为有效，但对如今的功能一体化，业务界限日渐模糊，金融机构便需要转换为功能监管。即依据体系的基本功能划分。从这种角度监管，不但可以涵盖所有金融产品及活动，还能够有效解决混业经营下的金融创新产品监管归属问题。金融监管对象从机构转为业务不但有利于节约资源，提高效率，适应金融的创新需要，还能及时处理解决监管过程中出现的问题。
目前，中国正由分业经营到混合经营，因而可以现有的“三驾马车式”的金融监管基本组织架构为基础，科学界定和划分含金融创新产品的金融业务。以功能监管为原则来明确各监管机构的职责与监管的范围，从而达到功能性监管覆盖金融经营。为更好适应新的混业经营形式，银监会可转换为银监会监管银行和信托业务，保监会监管保险业务，证监会管证券业务。
（三）完善监管工作方式：由合规监管向风险监管转变
完善这种方式实际上就是由行政审批转向过程控制。长期以来，金融机构的合规性监管和现场监管较受重视，但已经不能适应迅速发展的金融市场和繁多的金融创新产品。因此，由合规监管向风险监管是实现现场监管与非现场监管并重的现代监管方式转变的重要步骤。
在中国，金融监管主要是行政审批，控制市场的准入。而风险性监管既不够完善，也缺乏金融机构市场退出的正常机制。因此，金融监管重点在于跟上金融机构商业模式的重大变化，否则，风险积累到一定程度必然会大规模地爆发危机。
分析中国金融发展特点之后，我们认为应把风险监管方面作为工作重心，为化解和减少各种金融风险，还应协调监管制度，改变手段与方法，并且完善风险预警、风险评价、风险化解及风险隔离等机制。这样才能更好地掌握金融市场的风险，达到预期目标。
为更好地处理可能出现的危机，避免因个别突发事件引发系统性金融风险甚至金融危机，各监管部分之间要建立健全灵活有效的沟通机制，加强合作与交流。在实际监管过程中，各部门要侧重非现场监管，因此健全和完善非现场监管网络、增加非现场监管的方法，加强对金融机构法人的监管是十分重要的。当然，还要大力加强建设金融诚信档案，全面系统地了解金融机构的风险状况以便排除隐患。我们还需完整完善风险指标的体系，多维分析非现场的监管数据，以此提高预警风险的能力水平。
三、结语
随着美国金融危机的终结，全球经济复苏，金融市场必将更加活跃。加强中国金融体系与全球金融体系的联动性则需更多的扩展国际业务。因此，为使中国监管体制的完善得到更大的发展空间，现有监管体制的改革是必然的。
参考文献：
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[中图分类号]F830.2 [文献标识码]A [文章编号]0257-2826(2012)08-0033-07
一、引言
一般而言，金融监管是指政府根据经济金融体系稳定、有效运行的客观需要以及经济主体的共同利益要求，通过一定的金融主管部门，依据法律准则和法定程序，对金融体系中各金融主体和金融市场实行的检查、稽核、组织和协调。在现代经济运行中，由于市场经济体系固有的外部性缺陷和金融体系的内在不稳定性，客观上就需要政府对金融市场实行监管，约束和规范微观金融组织机构的经营和竞争过程，从而创造良性竞争、稳定运行的金融秩序和环境。
从世界范围内各国金融监管模式的发展历程来看，金融业组织经营模式的演变在其中扮演了非常重要的角色。在资本主义发展前期的“自然混业经营”阶段，政府金融监管的目标是促进建立高效率的银行制度，因而往往只实行最低限度的管理，政策也主要集中在货币监管和防止银行挤兑方面。自20世纪30年代开始，大萧条的金融危机使政府开始认识到金融风险调控的重要性，其角色开始逐渐从“守夜人”变成监督者或管制者，监管的目标转向风险控制和金融稳定，以金融体系安全为优先目标的分业监管模式得以在西方各国确立。同一时期与之相伴生的是英美等国依照法律规定实行的金融“分业经营”，具体表现为金融行业内各子行业如银行、证券、保险在平行轨道上的专业化进程加快以及金融专业化生产和服务效率的提高。而20世纪80年代以来，随着全球经济一体化和金融自由化的发展，金融工具不断创新和发展，各金融机构之间业务的相互交叉和渗透不断加剧，银行和证券公司纷纷以各种金融工具和交易方式创新来规避法律的限制，涉足对方的业务领域，在这种形势下金融“混业经营”迅速发展，逐渐成为国际金融业组织经营模式的主流。与此同时，为了适应监管需要，各国的金融监管模式也开始出现由分业监管转向统一的综合监管或多头监管。
在特殊的历史背景之下，我国在政府主导的强制性制度变迁下形成了分业经营的金融业组织经营模式，其建立对于解决20世纪90年代初我国金融秩序混乱的局面、治理通货膨胀和防范金融风险起到了十分重要的作用。2003年，以中国银行业监督委员会(银监会)的成立为标志，中国金融业的“分业经营，分业监管”框架基本形成。而在全球范围内来看，数年后的今天，混业经营的浪潮不断高涨，其趋势不仅是金融业发展的内在要求，更成为开放经济体提高自身金融竞争力的必由之路。随着加入WTO后金融服务业的逐步放开，我国金融行业的发展还需要面对全世界跨国混业经营金融机构的激烈竞争，在这种内在的竞争和驱动之下，我国已有如光大集团等大型混业经营金融机构成立，一些新的金融业务如银证合作、银保合作、证保合作不断涌现，混业经营的模式初见端倪。
混业经营的逐步显现与金融结构的日益复杂使我国分业监管模式表现出了诸多不适，目前仍在实行的以分业经营为监管目标的分业监管体制受到了新的挑战。因此，本文在对当前国际间现行的金融监管体制模式进行利弊比较的基础上，分析了现阶段我国金融监管模式的不足，并据此提出了我国金融监管体制由分业监管过渡到统一监管的渐进型路径，为稳步推进金融监管体制改革，完善我国金融监管模式提供了新的思路与政策建议。
二、金融监管体制的国际比较
正如引言中所提到的，世界金融监管体制的演变大概经历过三个过程：混业经营与中央银行为主体监管的阶段、分业经营与分业监管阶段、金家监管机构组织形式的不同分为三种模式，即统一监管、分业监管和介于这两种模式之间的不完全统一监管。这种差异化的金融监管体制与各国经济政治文化以及历史等基础社会条件具有密切联系，因此并不能简单的评价一种模式的优劣。但是以英国、美国和加拿大等西方国家的金融监管体制模式为样本，通过对上述三种模式的国际比较，我们可以科学客观地分析不同金融监管体制的利弊，在寻找其内在发展逻辑和演变规律的同时为我国金融监管体制的完善提供指导意见。
(一)统一型金融监管
统一型金融监管体制模式是指由一个统一的金融监管机构负责对整个金融业的监督管理，该机构可以是财政部或中央银行，也可以是其他机构，不过大多数采用统一监管的国家都是由专门的金融监管统一机构来承担金融监管的职责，如英国的金融服务管理局(FSA)。
据梳理，最早的一次全国金融会议于1997年11月17日至19日召开。时逢亚洲金融危机爆发，国内国有商业银行不良贷款高企，中国国有银行体系被市场广泛认为已陷入技术性破产。数据显示，截至1996年6月底，四家国有独资商业银行不良贷款为8400亿元，占比达24.75%。第一次会议讨论的主要议题是加快国有商业银行的商业化步伐。会后，国务院陆续出台诸多改革措施：中央财政定向发行2700亿元特别国债，补充四大国有银行资本金；将13939亿元银行不良资产剥离给新成立的四家资产管理公司；以及取消贷款规模，实行资产负债比例管理等重要改革措施。同时，金融监管体制改革也随之展开，对金融业实行分业监管，成立了证监会、保监会，分别负责证券业和保险业的监管，人民银行K径砸行业、信托业的监管；另外对人民银行自身机构进行了改革，原有的省分行被撤销，改成9个大区行，货币政策独立性得以加强。
2002年2月5日至7日，第二次全国金融工作会议召开。时任国务院总理对下阶段金融工作进行全面部署，加强金融监管与国有银行改革的思路进一步得到深化，最终组建中央汇金投资有限责任公司主导中国银行业的重组上市。在银行改革方面，快速推进新一轮国有商业银行改革，中国工商银行、中国建设银行、中国银行在股份制改革与海外上市项目的实施上得到了一系列关键政策支持。在金融监管方面，撤消中央金融工委，成立银监会，并成立国有银行改革领导小组，酝酿、统筹、部署国有银行改革方案，会议还做出了改革农信社的决定，为此后农信社改革的全面铺开确立了“因地制宜，分类指导”的指导方针。
2007年1月19日至20日的第三次全国金融工作会议的主要任务是，总结近几年来的金融工作，分析当前金融形势，统一思想认识，全面部署今后一个时期的金融工作。中国农业银行实行整体改制、国家开发银行全面推行商业化运作、成立中国外汇投资公司运作部分外汇储备在此次会议上得到明确。时任国务院总理在此次会议上强调，我国金融改革发展面临新的形势，金融业处在一个重要转折期，也处在一个重要发展期。指出，继续深化中国工商银行、中国银行、中国建设银行和交通银行改革，努力巩固和发展改革成果，关键是继续完善公司治理，加快转变经营机制，深化分支机构和基层改革。央行提出，要以完善企业法人治理结构和优化金融结构为重点，进一步深化金融改革。继续推进工、中、建3家银行完善公司治理，加快经营机制转变。在此次会议上，国开行被明确定调为全面推行商业化运作，并主要从事中长期业务，不得从事零售业务。权威人士透露，此次会议明确了国开行将坚持的三项原则，即自主经营、自负盈亏、自担风险。政策性银行改革是已经讨论了多年的话题。此次会议强调，按照分类指导、“一行一策”的原则，推进政策性银行改革，首先推进国开行改革。此次会议还明确，对政策性银行的政策性业务要实行公开透明的招标制。这为政策性业务的发展确定了方向。
在外汇储备领域，会议表示要加强外汇储备经营管理，积极探索和拓展外汇储备使用渠道和方式；在资本市场领域，强调构建多层次金融市场体系，扩大直接融资规模和比重，扩大企业债券发行规模，同时大力发展公司债券；在监管体制上，提出要完善金融分业监管体制机制，加强监管协调配合。与预期一致的是，此次会议并没有决定成立一家“超级监管机构”。
最近一次全国金融会议召开于2012年1月6日至7日，时任国务院总理对今后一个时期金融改革发展作出部署：一是为经济社会发展提供更多优质金融服务。金融行业要大力提升服务功能，扩大服务覆盖面，加大对薄弱领域的金融支持。重点支持经济结构调整、节能减排、环境保护和自主创新，特别要加快解决农村金融服务不足、小型微型企业融资难问题；二是深化金融机构改革。着力加强公司治理，形成有效的决策、制衡机制，建立规范有效的激励约束机制。推进股权多元化，切实打破垄断，放宽准入，鼓励、引导和规范民间资本进入金融服务领域，参与银行、证券、保险等金融机构改制和增资扩股。政策性金融机构要坚持以政策性业务为主体，明确划分政策性业务和自营性业务，实行分账管理、分类核算。国家开发银行要坚持和深化商业化改革；三是加强和改进金融监管，切实防范系统性金融风险。银行业要建立全面审慎的风险监管体系。证券业要完善市场制度，强化行为监管，保护投资者合法权益。保险业要加强偿付能力监管，完善分类监管制度；四是防范化解地方政府性债务风险。当前我国政府债务总体安全、可控。要综合施策、标本兼治，妥善处理存量债务，规范地方政府举债融资机制，将地方政府债务收支分类纳入预算管理，构建地方政府债务规模控制和风险预警机制；五是加强资本市场和保险市场建设，推动金融市场协调发展。促进股票期货市场稳定健康发展，坚决清理整顿各类交易场所，建设规范统一的债券市场，积极培育保险市场；六是完善金融宏观调控体系，加强货币政策与财政政策、监管政策、产业政策的协调配合，有效促进经济发展和金融稳定。进一步完善人民币汇率形成机制；七是扩大金融对外开放，提高资源配置能力和金融安全保障水平。稳妥有序推进人民币资本项目可兑换，提高外汇储备经营管理水平。深化内地与港澳台金融合作，支持香港巩固和提升国际金融中心地位。加快上海国际金融中心建设。积极参与全球经济金融治理；八是加强金融基础建设，改善金融发展环境。加快制定完善金融法律法规，建立金融业统一征信平台，完善登记、托管、支付、清算等金融基础设施，加强消费者权益保护。
要求金融部门和金融机构认真贯彻中央经济工作会议精神，做好金融工作。一要实施好稳健的货币政策，进一步提高针对性、灵活性和前瞻性，保持社会融资规模合理增长。二要优化信贷结构，加强对国家重点在建续建项目和保障性住房建设，对符合产业政策的企业特别是小型微型企业，对企业技术改造的信贷支持。三要深化新股发行制度市场化改革，抓紧完善发行、退市和分红制度，加强股市监管，促进一级市场和二级市场协调健康发展，提振股市信心。四要敏锐观察和跟踪分析国内外经济形势，做好应对预案，切实防范经济金融风险。
在2009 年“四万亿”刺激政策实施后，政府融资平台大量成立，地方债务风险逐渐积累。不过业内人士认为，在2012年提出防范化解地方债风险至今，相应风险已经得到较好控制。国务院发展研究中心金融研究所副所长陈道富称，地方债风险化解采取了两方面措施：一是加强对地方政府负债的管理，按新《预算法》及43号文规定，融资平台应剥离融资功能，不再新增政府债务；二是摸清存量债务，通过债务置换将银行、信托贷款置换为低利率的地方债，大大减轻地方政府债务压力。“但部分地方政府财政支出面临压力，目前地方政府和社会合作模式快速发展，是一个有益的探索，但政府债务和商业化融资间的界限有所模糊，可能还需要进一步关注。”陈道富表示。
金融监管体制改革势在必行
2012年第四次全国金融工作会议以来，金融业混业发展加速，但监管体制仍主要是分业监管。北京大学金融与证券研究中心主任曹凤岐认为，“目前新的金融工具如银证合作、银行与基金合作、投Y连接保险产品、互联网金融等在中国不断涌现，混业经营大势所趋，中国金融市场国际化的不断发展，这对现行分业金融监管的有效性提出了严峻的挑战。首先，在分业监管的实施中，缺乏一套合理有效的协调机制。其次，分业监管易产生监管真空和监管套利。再次，分业监管易导致重复监管，增加监管成本。同时，现行的金融监管模式很难适应金融混业经营和金融控股公司发展的需要，难以对金融创新进行有效监管。2015年发生的股市波动，2016年险资大肆举牌上市公司事件，都说明目前金融监管的脆弱性和各监管部门协调性很差。”陈道富也指出，“这些年金融交叉、融合已经越来越明显，机构、业务、交易结构、资金都在融合，虽然实行分业监管，但是通过各种通道业务、平台合作等不断绕开监管。”国研中心研究员魏加宁更是直言：“我们目前的金融监管体系存在的最大结构性风险，就是一边力推混业经营，一边坚持分业监管不变。”
事实上，在近两年召开的中央经济工作会议上，这一改革要点就已被列入。“抓紧研究提出金融监管体制改革方案”，这在2015年中央经济工作会议中提出；而在2016年，经济工作会议则再次表示“要深入研究并积极稳妥推进金融监管体制改革，深化多层次资本市场体系改革。”曹凤岐指出，进一步改革与完善金融监管体系“非常必要”。
在此背景下，市场预期如若今年召开全国金融工作会议，金融监管体制改革将是重要议题。“现在关注点都在金融监管上，金融监管肯定会涉及，包括宏观调控的协调。”陈道富表示。
对于如何调整监管框架，曹凤岐说：“目前基本有两种意见，第一种意见主张恢复由央行‘大一统’监管的格局。即撤销‘三会’合并到央行中去，由央行进行统一的金融监管；第二种意见是合并‘三会’成立新的金融监管机构，与央行共同监管，即‘双峰’监管模式。我们认为可以合并‘三会’，在此基础上建立中国金融业监督管理委员会，进行综合金融管理，负责统一制定我国金融业的发展规划。中国金监会对中国金融机构和金融市场进行统一监管。为了更好地发挥中国金监会的作用，建议在金监会下设立三个委员会，一是成立金融审慎监管委员会，将原来‘一行三会’的宏观与微观审慎性监管职责转到该委员会，该委员会更多的负责起宏观审慎性监管职能。二是成立投资者保护委员会，负责业务运作与投资者保护，该委员会对金融衍生产品进行审查，对投资者进行提示与告知，协助投资者投诉的仲裁甚至诉讼。三是成立金融稳定委员会。原来在中国人民银行下属有一个金融稳定局，可考虑将其合并到金融稳定委员会中，负责金融体系的整体稳定性，同时制订金融监管的各项法规和政策。中央银行仍然承担部分金融监管职能。即中央银行除了制订和执行货币政策、进行宏观经济与金融调控外，还负责监管货币市场和外汇市场。形成金监会为主与中央银行分工协作，共同进行金融监管的格局。”
东方证券首席经济学家邵宇表示，“双峰监管”可能比较适合我国未来经济、金融发展。一方面通过宏观审慎体系，央行加上银监会管理的一些系统性重要性银行，确保货币政策供应目标、传导渠道能够实现；另外将“一行三会”针对微观监管部分，强化成一体，共同在这些部门中去协调处理以前出现的监管盲点。
防风险有望成为重要议题
除金融监管外，多位受访人士认为防风险也将成为重要议题。“宏观层面，风险肯定是最核心的问题。”中国社科院金融所所长助理杨涛称，“这涉及如银行体系潜在风险、资本市场潜在风险、地方债风险等诸多方面。”除此之外，很多业内人士认为，金融如何服务实体经济、金融去杠杆、货币政策有效性及利率传导机制、金融对外开放均可能成为会议内容。
中图分类号：F830.9 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）05-0-01
在现代经济社会中，在任何一个经济体中，金融业都已经成为了其国民经济的重要组成部分。但是金融活动要形成巨大的社会财富也是需要付出成本的。美国次贷危机与欧债危机所产生的阴影至今仍然存在，在危机产生之后全球金融业都受到波及，各国政府通过各种措施来进行救市，然而其产生的影响仍然波及到了实体经济，使得世界经济出现了较为严重的衰退。现在国际社会基本形成了初步的共识，金融危机产生的原因就在于监管协调机制存在不合理的地方。这要求对金融监管协调进行重新审视。我国的金融业正处于快速发展的时期，虽然有很多国外的先进经验可供借鉴，但是因为我国仅仅体制是社会主义市场经济，存在一定的区别，这就要求要贴合我国的实际来对金融监管协调进行分析思考。
一、我国金融监管协调现状
金融监管协调机制有着相当重要的地位，在我国的多部法律中都明确的提出了要建立金融监管协调机制。在《中国人民银行法》的第35条中提出了要求国务院建立起金融监管协调机制，在《银行业监督管理法》的第6条中也提出了国务院所建立的银行监督管理机构要和其他各个金融监督管理机构建立起监督管理的信息协调机制。
我国的金融监管部门从2000年就开始建立起了分工合作机制，央行、证监会与保监会通过三方监管联席会议的方式，每个季度都会进行讨论。在2003年，人民银行所负责的银行、金融资产管理公司以及其他存款类的金融机构的监管职能都划转给银监会，而在2003年6月银监会、证监会与保监会成立了专门的工作小组，建立起了协调机制。
在金融海啸对全球产生影响的过程中，建立起了“一行三会”的金融监管协调机制。通过央行的协调，证监会、银监会与保监会在维护我国资本市场稳定、对金融风险进行防范与化解、监管产品、市场以及经营机构等方面都做出了很多的成就，为我国市场与行业的发展都做出了积极的贡献。在金融监管协调机制的实践中主要取得了以下的成果：（1）并表监管的开展标志着协调监管的开始；（2）各相关监管部门之间形成了良好的有效互动；（3）监管部门之间的协调力度逐渐加大。
二、我国金融监管协调所存在的现实障碍
（一）信息交流成果不多，效果不突出
我国金融业发展相当迅速，已经呈现出了综合性与交融性的特征，这些特征要求在我国金融业分业监管的模式下，不同金融业行政管理主体之间必须要尽快的加强相互的信息共享与交流。虽然我国已经建立起了国务院金融旬会制度、金融监管联席会议制度以及反洗钱监管合作机制，能够做到定期的交流，在具体的实践过程中是对于不同的领域分别实施金融业的行政管理，一般的信息交流就能够满足要求，但是央行有着从全局统领、稳定社会的职责，更加需要准确的判断系统的不稳定因素，这就需要更加全面与充分的金融监管信息，同时处于对金融风险的监测与防范，也需要进行深层次的信息交流。当前所共享交流的信息资料难以满足出于维护金融稳定而对金融机构进行实质性分析的需求。
（二）金融监管水平不高
和欧美发达国家相比，我国金融监管机构中的工作人员素质和监管理念以及监管手段上都存在着较大的差距，让金融监管难以满足我国金融业发展以及国际金融业发展的需求。特别是在高级监管人员相当匮乏，很多高级监管人员对于自身职责范围内的监管都较为困难，就更不要说促进监管协调的发展，因此，从当前的情况来看，因为监管水平的限制，使得监管协调更多的是仍然处于理论水平上。
（三）金融监管体制透明度不高，为金融监管协调带来困难
虽然我国在金融监管体系建设上已经取得了较为显著的进步，但是在体系、法律依据以及监管程序上仍然是存在着不足，特别是在透明度上存在很大的问题。只有充分透明的监管体制，才可以让监管机构为金融体系的稳定发展与规范运行提供有效的监管，并能够促进协调的加深，对各种非必要与非正当的监管行为进行有效的规避。而充分透明的监管体制也是金融监管协调合作的重要前提。
三、改善我国金融监管协调的措施
（一）落实“一行三会”金融监管协调机制，促进信息深层次交流
在我国的分业监管体制下对“一行三会”金融监管协调机制进行落实，不仅仅可以改善金融业行政管理主体之间的关系，同时还能够有效的促进相互之间的信息交流。因为部门利益的主观因素以及各个行政管理之间的侧重点存在的差异性以及技术上的问题，使得“一行三会”的金融风险信息部能够有效的进行交流共享，而对信息的利用也难以让人满意，有鉴于此，需要对中央银行监管方法进行丰富，让中央银行具有从其余各种金融机构中直接获取各种相关报表资料的权利以及更加直接与普遍的现场检察权，在这样的基础上结合定期的金融稳定信息交流，可以从信息层面上促进金融监管协调机制的改善。
（二）培养高级监管人才，改善监管人才队伍
随着金融业的快速发展，各种新产品与新理念层出不穷，对金融监管人员提出的要求也越来越高。为了能够促进监管工作的发展，金融监管人员不仅仅是需要对监管领域中的法律法规、正常以及相关的金融业务知识进行掌握，同时还必须要对其他金融监管领域中的相关事项进行熟悉，并且努力的改善自己的监管理念，积极的改善当前的监管手段。因此，需要重视对复合型人才的培养，在引进高级监管人才的同时，通过培训与自学的途径，构建起监管人员工资交流机制，互派工作人员进行学习、实践。
（三）建立金融监管协调监督机制，促进金融监管机制透明化
金融监管体制透明力度不够，是因为当前的法律部能够有效的制裁违法违规行为，而监管机构自身的监督机制却又难以发挥作用。可以根据金融监管协调机制，构建其金融监管协调监督机制，成立专门的监督部门，形成一套完善的金融监管协调监督体制，促使其透明化，对金融监管机构的违法行为进行有效的监督，防范违法行为与不合理行为的产生，形成对金融监管机构的约束力，改善金融监管行为的透明度。
总之，要促进我国金融业的发展，就不能够忽视了金融监管协调机制的完善。为此，我们需要清晰的认识到当前金融监管协调存在的困难，并积极的进行改进。
二、地方金融管理体制存在的问题
(一)地方金融管理体制不适应经济发展的需求
在我国不断推进金融行业改革创新的历史条件下，地方金融机构也应该大胆创新。地方金融行业虽然得到了快速发展，但是，由于创新存在盲目性，地方金融管理体制仍然还存在不适应经济发展需求的问题，具体表现为：第一，国家与地方金融管理部门之间信息沟通不顺畅，比如地方金融机构中包含大量担保公司与典当公司，国家并没有很好地将其纳入管理范畴，增加了地方金融系统风险；第二，地方金融管理体制不健全，国家很难对地方金融机构进行有效监管，甚至出现许多金融机构脱离了国家金融监管范畴，增加了金融风险的发生可能。另外，地方保护主义的存在，不同地方立足于本区域利益，制约了地方金融发挥其合力，不利于地方资源的有效配置。
(二)地方金融管理主体权责有待强化
各省市建立的地方金融管理主体不尽相同，甚至有些省市没有专门的金融管理部门，成立的金融管理部门名称存在权责不清晰、职能不明确、多头管理等问题。比如有的省市对不同地方金融机构设立不同的管理部门，省金融办、国资委、省工业和信息化厅等部门负责农村信用社、城市商业银行、信托公司、小额贷款公司等，多头管理的存在，会导致金融管理机构职能交叉情况的出现，对于充分发挥地方资源的优势是很不利的，也容易引发不同金融管理机构互相推诿扯皮，导致金融管理效益低下。
(三)地方金融监管与地方金融发展不符
当前我国对地方金融机构实施“一行三会”管理模式，对地方金融机构准入严格把关，在抑制地方金融风险方面发挥了重要的作用，不过，由于不同省市对金融资源需求不一样，中央政府对各省市地方金融采用“一刀切”管理模式，没有考虑到不同省市金融资源需求的差异性，导致有些省市金融资源严重不足，制约了地方经济的发展。因此，建议地方金融监管的权力下放到省市，让各省市能够针对本省市需求情况合理配置地方金融资源。
三、完善地方金融管理体制建设的建议
(一)引导建立正确的地方金融发展观
地方政府只有树立正确的地方金融发展观，根据地方经济发展现状，切实做好地方金融发展规划。为此，国家应该进一步完善地方金融管理法律法规，对地方金融机构的权责进行规范，中央政府主要对地方金融预算做好管理工作，控制地方金融风险。
(二)对中央与地方金融管理的边界进行明确规定
地方金融管理体制是复杂的系统工程，优化地方金融管理体制，需要界定中央与地方金融管理的边界。中央对地方金融管理发挥总领作用，引导地方金融管理的良性发展，使得中央和地方金融管理更加协调。中央对地方金融管理领导过程中，要遵循“垂直监管，地方协调”原则，即中央金融机构负责监管工作，地方金融机构负责协调工作。总而言之，地方金融管理体系要秉持中央金融机构监管，地方金融管理机构负总责，理清地方金融管理机构的职责，规范地方金融日常管理制度以及风险处置流程制度，确保地方金融业健康稳定发展。
关键词金融体制 金融监管 金融监管协调
一、我国金融监管体制的现状
20世纪90年代，全球范围内金融业出现了一种金融混业经营的趋势，我国金融机构的混业经营也逐渐呈现出相互渗透的模糊状态。建立金融监管协调机制，预防系统性金融风险的发生，是我国现行分业监管、混业经营的金融体制的要求。首先，随着我国金融体制的改革和金融产品的创新，金融业综合经营的趋势越来越明显，在某些金融领域单纯依靠某一家监管部门已经无法实现有效监管，存在着监管交叉和监管真空的潜在风险。其次，随着经济金融日益开放和金融发展步伐的加快，也提高了我国发生系统性金融风险的可能性。美国次贷危机表明：金融业发展水平和金融开放程度，与发生系统性金融风险、爆发金融危机和受到外部金融危机的冲击相关联。在国际金融危机中，我国经济之所以没有受到严重冲击，主要原因在于我国对金融市场较为严格的监管，同时也说明我国的金融开放程度还不是很高，金融业发展还处于初级阶段。因此，在分业监管、综合经营的金融体制下，要发挥监管体制的功能，就必须建立金融监管协调机制，加强跨部门的监管协调与监管合作，充分发挥金融监管的合力作用。
二、我国金融监管的现状分析
1.我国金融监管的现状
从我国实际情况看，目前实行的是分业经营、分业监管的模式，监管职能主要是“三会”，即“中国银监会”、“中国保监会”和“中国证监会”。从目前业态发展趋势看，混业交叉经营发展比较迅速，包括产品交叉、机构交叉。因此，在原有的机构监管框架下，容易出现监管真空和多头监管现象，监管竞争和监管套利将成为我国当前监管模式的潜在风险。
2.金融监管协调存在的问题
目前，加强金融监管协调机制面临的主要问题：一是健全法律法规问题。我国目前的法律并没有赋予任何一个监管部门有协调其它监管部门的职能。2008年的中国人民银行“三定方案”中提到了人民银行要加强与金融监管部门的统筹协调，防范和化解金融风险，维护国家金融安全；加强综合协调并推进金融业改革和发展，研究、协调解决金融运行中重大问题，但是，中国人民银行法却没有赋予人民银行综合协调的职能；二是坚持协调发展问题。2003年“一行三会”的体制形成后，我国一直试图建立金融监管协调机制。2004年6月银监会、证监会、保监会起草了《三方在金融监管方面分工合作的备忘录》，建立了监管联席会议机制，于当年9月18日召开了第一次监管联席会议后没有下文；三是权责利的划分问题。在现行的“一行三会”体制下，各个监管部门已经形成了一套既成的职权划分体制，重新进行职责划分，势必会影响部门利益。
3．目前对系统性风险的预测
当前，我国系统性金融风险较小，发生金融危机的可能性不大。从银行业情况看，五大商业银行经过股份制改革、法人治理结构逐步完善，经营效益逐步提高，资产质量明显改善；股份制商业银行加快了金融创新步伐，经营更加稳健规范，资产规模逐步扩大；地方法人金融机构通过增资扩股、引入战略投资者、合并重组等方式，化解了历史包袱，增强了资本实力，改善了资产质量，发展步伐明显加快。证券期货业发展稳健，证券期货机构的盈利能力显著提高，经营实力明显增强。保险业发展步伐加快，资产规模不断扩大，保费收入稳步增长，经营效益明显好转。
三、加强金融监管协调机制的对策建议
1．加强宏观审慎监管
国际金融危机表明了加强宏观审慎管理和系统性风险的必要性，我国金融业的快速发展也提出了相应的要求。宏观审慎管理主要是指监管当局以防范系统性风险为目标，以整个金融体系为管理对象的管理模式，与微观审慎相比，更富有挑战性。要充分重视系统性风险的防范，坚持宏观审慎监管与微观审慎监管的相互协调，相互补充，保证完整和科学的金融监管全覆盖。科学的金融监管应当是通过宏观审慎管理引导市场理性发展，从规范的角度去防范微观主体机构的风险，二者相互协调，共同维护金融系统的稳定。
2.建立金融风险危机管理体制
建立健全系统性金融风险防范预警体系和处置机制，实际上就是建立金融风险的危机管理体制。危机管理体制包括预警体系和处置机制。现有的监管协调难以解决现有监管体制的潜在风险，更不能解决系统性金融风险。因此，要建立监管联席会议机制和经常联系机制,明确监管职责，尤其是对金融控股公司监管的分工。
3.建立信息共享机制
对宏观审慎管理框架而言，由于与货币政策和贷款人有着密切的联系，信息的取得非常重要。为了中央银行和监管当局的更好合作，实现信息共存对宏观审慎管理框架的建设具有重要作用。应当建立一种信息共存机制，并以相关的约束来保证信息质量的可靠性。此外，人民银行还应当根据内部资金清算数据等，分析我国宏观经济形势的特点，防范风险于未然。
4.健全和完善监管法律体系
《中国人民银行法》虽在法律层面确定了人民银行维护金融稳定的权力，但缺乏对该权力的明确界定，在实践操作中欠缺必要的工具和手段。应当在立法和实践层面扩大人民银行的监管权限，赋予必要的政策工具，以确保金融体系的整体稳定。应当尽快填补相关领域监管法律法规的空白，根据有关法律规定，衍生品交易在我国已具有合法地位，但目前还缺乏衍生品的发行规定。
长期以来，各国在实施金融监管的具体方法上存在很大差异。但近年来，各国都加强了对金融机构业务资料的监测分析，同时加强了现场检查的力度，并广泛地利用了外部的审计力量。这里将通过对英国的银行金融机构监管模式的分析，寻求建立和健全中国金融监管体系的经验与启迪。
（一）市场准入
英国银行的注册管理是由英格兰银行监管局负责。英格兰银行给予银行准入注册，又称为授权或认可。1、授权资格必须是法人，是公司性的信贷机构。2、最低资本。银行至少有500万英镑。3、申请者要提供即将接受存款业务的规模、性质、业务计划和管理安排，以及监管当局可能要求的其他资料。4、机构的每位董事、控制者或经理人员在其位置上是合适的；业务经营至少由两个人有效地进行管理，这个标准又称为“四只眼原则”。
（二）对银行经营的管理
1、资本充足率。英国监管当局要求银行资本的最低清偿比率为8%；同时规定比最低清偿比例高约50%的触发比例；目标比率是在触发比例确定之后设定的，目标比例通常至少高于触发比例1%之上，若银行认为目标比例要少于触发比例1%时，则需监管当局同意。目标比例可以起到一种“警告灯”的作用，是监管当局开始与商业银行讨论其确保触发比例不被侵犯的信号。
2、流动性管理。监管当局对银行流动性的监管是以流动性缺口来衡量的。净缺口数值是一定时期流动性资产减去到期负债。监管当局对流动性缺口的监督是通过设立流动性指导线来进行，通常只对第1时区（8天以内）和第2时区（1个月以内）的流动性缺口设立最高指导线，即8天以内流动性缺口率不超过10%，1个月以内流动性缺口率不超过20%。
3、贷款大额风险的监督。监管当局认为，对单一顾客、某集团、某一经济领域、某金融业务领域（如外汇）的超额贷款使银行承受巨大风险，需要通过与资本挂钩或资产分散化来加以控制。监管当局主要运用大额风险与资本基础挂钩（10%-25%）的报表来予以监督，任何单一贷款或风险显著增加，都将导致现场检查的增加。
4、风险准备金。在英国，银行准备金的提取和使用是根据金融和会计惯例进行的。对此，法律没有明确具体的规定。事实上，英国银行的准备金有两种，即特殊准备金和普通准备金。特殊准备金表现为某笔特殊贷款的减值，普通准备金是根据那些损失而提取的。按规定，决定准备金水平是银行决策层的职责。在按法定要求对银行进行审计时，审计师要就银行所提准备金的充足率作出评价。监管当局在对银行管理层就审慎监督问题进行例行会谈的过程中，准备金的提取情况也是重要议题之一。
（三）现场和非现场稽核
英国监管当局对银行的现场检查不以己为主，而是由报告会计师和检查支队代表监管当局，根据1987年《银行法》和监管当局的要求，对银行进行现场检查，并向监管当局报告，然后由监管当局与被检查银行就上述报告或监管当局认为有必要的问题举行各种会议，讨论和解决检查出的问题。监督的内容主要包括资本充足性、流动性、大额风险和外汇风险。监管当局对资本充足率予以高度重视，且与大额风险、外汇风险等监督挂钩。监管当局非现场监督的目的是监督银行的授权标准是否被遵守，以确保存款人的利益。
（四）危机处理和市场退出
1、市场退出。指重组、合并或自动解散等。监管当局的监管作用是持续到所有存款偿还为止。2、监管当局有权对不符合授权最低标准的银行予以取消、禁止或限制授权。3、在监管当局认为必要时，银行可被置于管制状态或清盘。4、英国的存款保险管理。英国实行强制性存款保险制度，存款保险限于1万英镑以内的存款，存款中只有75%可保险。
对我国金融监管的启示
英国是举世公认的金融监管体系最为完善的国家之一，通过上述分析，我们可以看出：英国在金融监管上注重功能性监管和控制风险的防范与预警体系的建立，注重混业经营下的集中统一监管与综合性监管。英国的监管运作在许多方面是值得我们借鉴的。
第一，各国金融监管体制如何构建，是与各国国情和经济、金融发展的状况密切相关的。世界上没有一个统一的、最优的金融监管体制模式。而且，虽然金融监管体制对金融监管效率和有效性有着重要的意义，但它只是为有效的金融监管提供良好的环境，监管体制本身并不能确保有效的金融监管（Goodhart et al,1998）。从某种意义上说，金融监管体制如何设计，充其量只能算作第二位的重要问题，而取得并加强金融监管的能力与效果才是金融体制改革的首要目的。科学有效的金融监管体制应该既是学习外国经验同时又是从我国国情出发、既在技术上可行又在成本上经济的体制。英国选择统一监管有其深刻的历史背景。而现阶段我国仍处于社会主义初级阶段，经济不发达，市场经济体制还在不断建立和完善的过程中，尤其在金融市场体系不健全、不发达的条件下，金融配置资源的能力不强，潜在的金融风险较大，商业银行和其他金融行业的自我约束力不足，所以我国目前不宜过快推行统一监管，而应维系分业监管的格局。众所周知，统一监管必须具备四个条件：一是具有完善的法律体系；二是金融机构具有很强的自我约束和内部控制能力；三是监管体系必须有明确的责任划分、顺畅的协调机制、合理的制度安排以及快速的反应操作；四是具有较高水平的复合型优秀监管人才。若不顾条件，脱离实际盲目乐观，急于从分业监管向统一监管过渡，最终只能是削弱不同监管主体之间的竞争力，诱发权力垄断和，致使统一监管的潜在优势丧失。
第二，分工与协作的和谐统一。英国在FSA成立不久就了《财政部、英格兰银行和金融服务局之间的谅解备忘录》，为英国金融监管体制改革后财政部、英格兰银行和金融服务局之间分工协作建立了制度性框架。同样在我国，人民银行、银监会、证监会和保监会之间建立稳定的信息沟通机制和双边及多边紧急磋商机制，这对顺利推行货币政策和开展金融监管具有重要意义。为了防止人民银行、银监会、证监会和保监会的协调机制流于形式，应当将协调机制通过立法的方式有效固定下来。
第三，权力制衡不可缺少。英国“金融服务和市场特别法庭”的成立再一次告诉我们：权力必须受到监督，失去监督的权力必然导致腐败。在我国，金融监管的权力制衡应包括两个方面：一是对金融监管部门的监管权力必须接受有关部门的监督。当被监管单位对监管部门的处罚不服时，应该有不同系统的单位受理申诉，而不应该由金融监管部门的上级受理，以确保执法的公平公正公开；二是针对农村信用社归地方政府管理的现实，应赋予金融监管部门有权否决地方政府可能随意撤换信用社领导的权力，以尽量减少来自地方政府对金融的行政干预。
第四，我国的立法必须明确规定监管机构的监管目标。我国目前的监管目标笼统，落实难度较大。防范风险、维护金融安全是金融监管部门工作的努力方向，但在实践中如何实现目标，既没有对监管工作制定考核标准，也没有明确不能实现目标应负什么样的责任。由于在实际操作中缺乏与最终目标相配套的、明确的中介目标，导致省以下监管部门在实践中无所适从、难以抓住主要矛盾。另外，由于监管资源有限，因此所有监管资源应该用来实现监管目标。这就要求树立风险监管的主导思想，这里的风险监管不是指对特定金融机构的风险防范，而是指要注重防范那些影响实现监管目标的风险。
第五，监管机构应根据金融机构对实现监管目标可能产生的风险对金融机构进行分类，从而把大部分资源用到那些风险较大的金融机构身上。由于金融机构对实现监管目标所产生的风险是经常变化的，因而对金融机构的分类也应定期进行。
第六，监管机构在实行监管措施时，应该进行成本效益分析。任何一项监管措施都是有成本的，包括监管机构实施监管本身所产生的成本，以及金融机构的遵守成本，这些成本的总和应该要小于其所产生的效益。现实中，虽然监管效益很难量化，但应该在成本效益的框架下，鼓励金融机构的金融创新。
第七，法律应该明确规定监管机构负有一个重要的职责，即要提高普通消费者的金融知识。一个安全而稳定的金融制度不但要依靠监管机构的有效监管，还要依赖市场约束。市场约束取决于信息披露和公众的金融意识。提高全体民众的金融意识应该是责无旁贷的义务。
中图分类号：F832 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2014）11-0027-06
地方金融监管体制是我国金融体制的有机组成部分，是区域经济、社会稳定的重要制度保障。党的十八届三中全会明确提出：“落实金融监管改革措施和稳健标准，完善监管协调机制，界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任。”2013年12月，山东省政府印发《关于健全地方金融监管体制的意见》（鲁政发[2013]28号），山东省地方金融监管体制改革全面启动。本文选择济南、青岛、东营、临沂、滨州为样本，走访省、地（市）、县（市）金融办及山东省“一行三局”，实地考察《关于健全地方金融监管体制的意见》落实情况及地方金融监管面临的问题，并对加快完善山东省地方金融监管体制提出对策建议。
一、山东省地方金融监管体制现状
（一）地方金融监管组织体系
当前，山东省已形成以“省维护金融稳定工作领导小组”为领导，“一行三局”与各级政府职能部门相结合的地方金融监管格局。其中，领导小组主要负责贯彻落实中央和省委、省政府有关金融稳定工作部署，分析全省金融稳定形势，协调解决影响全省金融业稳健运行的重大问题，提高金融风险防范和处置成效。“一行三局”负责对信贷市场、货币市场、资本市场、保险市场进行监管。地方政府负责管理中央驻鲁金融监管部门法定监管范围之外的新型金融组织和金融活动（见图1）。
山东省地方金融监管权限分属以下部门：金融办（地方金融监管局）负责监管小额贷款公司、融资性担保公司、农民信用互助社、民间融资机构、区域易市场;发改委（局）负责管理各类股权投资公司、投资基金、企业债发行;商务厅（局）负责典当、融资租赁公司审批与监管。此外，山东省农村信用合作社联社对全省农信社系统（农商行、农合行、农信社）行使部分监管权;省农业厅参与对全省农业政策性保险试点工作的监管;省供销合作社系统负责对农村资金互助组织进行审批。
在地方金融监管体系中，各级金融工作办公室居于重要地位。以省级金融办为例，其承担的监管职责为两方面：一是协调组织对地方金融机构的管理，包括对股权投资、私募基金、产权交易所、小额贷款公司、融资性担保公司等准金融机构的监管;二是主动协调中央监管部门，完善相应监管制度，建立金融风险预警系统，提高金融风险意识和防范能力，维护金融秩序，开展生态环境建设。
（二）山东省地方金融监管改革的特点
比较国内各地金融监管实践，山东省地方金融监管具有以下特点：
第一，地方金融监管改革走在全国前列。2013年山东、辽宁被银监会列为地方金融监管体制改革试点省份。同年12月，山东省率先出台《关于建立健全地方金融监管体制的意见》（以下简称《意见》），明确了地方政府的金融监管职责，地方金融监管的体制机制，监管方式、组织实施，各项改革措施稳步推进。作为全国最早启动地方金融监管改革的省份之一，山东的探索与实践将为全国提供可复制与可推广的经验。
第二，地方金融监管组织体系初步形成。山东省率先在省、地（市）、县（市）三级设立独立的地方金融监督管理机构。自2013年末以来，各级金融工作办公室增挂“地方金融监督管理局”，预计2014年底，全省各县区市将完成机构设置，明确职能和编制。金融监督管理局为各类地方金融组织的主管部门，将整合分散于各职能部门的监管职责，逐步形成统一归口管理，发改委、商务局等部门相互配合的监管模式。
第三，山东省金融办不涉及金融国资管理。上海和辽宁等省市将本应由国资委进行监管的地方金融国资的监管权限托管给金融办，并且承担相应的国资的保值增值责任。按照《意见》，山东省各级地方金融监督管理局成立后，金融办的职能从原来的“综合、协调、指导、服务”转向“协调与监管”并重，地方金融监管成为其核心职能，不涉及金融国资管理。
二、山东省地方金融监管体制存在的问题
（一）地方政府金融监管权责不完全对等
《意见》明确规定，地方金融监管的对象主要是“中央驻鲁金融监管部门法定监管范围之外的新型金融组织和金融活动”，地方政府对于辖区内金融机构并无监管权限。但在我国现有金融监管体制下，地方政府具有维护省内金融稳定、防范和协助“一行三局”化解地方金融风险的职责，特别是地（市）、县（市）级政府在处置涉及金融机构的局部性风险方面发挥着主导作用。同时，银监分局在县（市）级的监管办事处人员少、监管的银行类金融机构众多，证监局、保监局在地（市）、县（市）基层均缺乏机构，“一行三局”履行监管职能需要地方金融办的协助与支持。地方政府对金融机构监管权力有限，对新型（准）金融组织风险监管尚缺少切实有效的手段，风险处置责任偏重。
（二）地方金融办（监管局）履职存在诸多制约
第一，发展与监管之间存在冲突。目前，地方金融办与金融监督管理局实行“一套机构、两个牌子”，但两者的目标并不完全一致。从发展角度看，地方金融办需要积极争取改革试点，鼓励和推进金融创新，为当地经济发展筹措资金;但从监管角度看，地方金融监督管理局又需要控制风险、维持金融稳定。特别是在各类新型金融机构试点中，“重发展、轻监管”和“重监管、轻发展”的现象在各地均有显现，如何保持两者的平衡是地方金融监管机构面临的考验。
第二，履职缺乏必要的法律依据。目前，对小额贷款公司、融资性担保机构、民间资本管理机构、资金互助专业合作社等机构的监管依据均为地方政府或部门的文件，而非行政性法规。监管机构在监管过程中难以行使有效的处罚措施，存在执法依据上的空白。同时，由于缺少监管的法律依据，一些传统的监管方式难以为继。例如，在简政放权的大背景下，地方金融办无法再借助工商年审等手段，对股权投资公司实施监管。
第三，单位性质和工作职能存在矛盾。目前，我省各级金融办（监管局）多为政府组成部门，也有部分地（市）为政府直属事业单位（如滨州市），经省政府授权负责地方金融监管工作。但从性质上看，事业单位不具备执法资格，即使地方金融监管有了法律依据，能否正常行使职能仍有争议。地方金融监管机构存在上下机构设置不统一、机构性质和职能不匹配的矛盾。
第四，县（市）级地方金融监管部门履职能力不足。一是部分地（市）、县（市）级金融监管机构及队伍建设尚处于起步阶段，监管力量薄弱，编制和人员尚未完全到位。现有人员缺乏从事金融管理工作的知识储备和经验，对现场检查、非现场检查、准入管理、合规管理等监管手段还不熟悉，日常工作多停留在简单的审批上，无法满足金融专业监管的要求。二是作为监管的直接和第一责任单位，地方金融监管局在小额贷款公司、融资性担保公司等准金融机构的设立变更过程中只有初审权，缺乏审批和管理权限，权力与责任不尽一致。
（三）地方金融监管归口管理落实存在难度
针对全省地方金融监管工作存在的机构不足、力量薄弱、职能缺位、业务分散等突出问题，山东省积极推进融资租赁、典当、拍卖、股权投资、创业投资、农业保险等地方金融业务统一归口管理。但调查显示，“统一管理”目前只在全省部分地区得以落实（如济南市）。由于对上述机构的管理权限在中央层面分散于各大部委，从业务对口角度看，省级机构管理权限统一归口存在障碍，推进并不顺利。
（四）与“一行三局”的沟通机制有待完善
当前，有关金融机构风险状况的信息主要由“一行三局”掌握，地方金融监管部门则掌握各类新型（准）金融机构的业务信息。各机构通常在其职权范围内行使金融管理职能，彼此间缺乏有效的信息共享机制，监管合力不足。虽然省、地（市）各级政府成立了金融稳定工作领导小组（或金融稳定联席会议）等，但其作用主要是金融风险事件爆发后，由其牵头负责处理风险事件、化解债务危机、维持社会稳定，或者是分析地方金融运行情况，研究如何争取金融机构对地方经济发展的资金支持，对地方金融监管事务统筹与管理的力度不够。“一行三局”与地方金融监管机构间的制度性协调机制亟待强化。
（五）民间金融监管存在空白
2013年底，山东省在全省逐步推开民间融资规范引导工作，规范发展民间融资机构，规范民间融资秩序，促进民间资金供给与需求的有效对接。相较于浙江温州等以市为单位试点的地区，山东省成为全国首个在省级层面全面推动此项工作的省份。但是，民间金融本身存在着透明度低、随意性大、风险难以监测的局限性，地方监管力量显得非常薄弱。地方政府对民间借贷、非法集资问题被动应对，对金融违法违规行为难以事前发现和处理。新型（准）金融机构如小额贷款公司、融资性担保公司等违规参与民间金融的现象屡有发生。对于非融资性担保公司、网络贷款公司、投资咨询公司等，目前还没有明确的监管主体，这成为地方金融监管的漏洞和盲区。
（六）缺乏处理风险事件的长效机制
在风险防控方面，《意见》虽然提出“建立地方金融数据监测信息系统，加强相关监管信息数据交换与整合”，“切实做好风险预警、评估和处置工作，严格防范苗头性、趋势性问题引发系统性、区域性风险等措施”，但是当前地方金融统计体系、风险监测制度体系不健全，数据采集的时效性、准确性受限，无法及时监测地方金融运行。在现有的金融监管法律体系中，尚缺少对地方金融监管和危机应急处理的制度设计。特别是对于小额贷款公司、融资性担保公司等众多新型（准）金融机构，尚未建立明确的投资者保护制度和相关风险救助体系，各地普遍缺少稳定基金或风险准备金等风险缓冲制度。
（七）地方金融监管的法律法规建设相对滞后
当前，山东省地方性金融机构的发展还处于起步阶段，与监管法规相配套的实施细则和管理办法尚在制定和完善过程中。在地方金融监管领域的众多规范性文件中，部门规章的比重过大，实施起来缺乏权威性。同时，许多行业监管制度不健全，规范性法律文件之间的衔接性不强，存在着重复和空白。一些机构受利益驱使，超范围经营甚至违规开展业务，给金融运行带来风险;对于许多的金融纠纷，很多依据是非正式的制裁机制和习惯性法则，影响金融稳定。
三、完善山东省地方金融监管体制的对策
地方金融监管是一项系统工程。在当前经济金融形势下，建议按照“全面统筹、安全稳健、公平高效、灵活适用”的原则，加快落实《意见》，完善地方金融监管组织体系，推进地方政府与中央金融监管部门协调配合，防止出现监管滞后和监管真空，确保山东省金融运行的稳定（山东省地方金融监管组织体系框架设计如图2所示）。具体建议如下：
（一）完善地方金融监管立法体系
一是加快立法进程，尽快出台《山东省地方金融监督管理条例》等地方性法规，明确各级地方金融监督管理的机构、职责、措施和法律责任等，为地方金融监管机构提供法律支持。二是在各级政府前期的各类“意见、管理暂行办法、实施方案”等文件基础上，由省政府出台针对小额贷款公司、融资性担保公司、民间融资机构的地方性法规，配套完善相关实施细则，规范其业务发展，使地方金融监管有法可依。
（二）健全三级“金融监管联席会议”制度
强化现有各级“金融稳定领导小组”功能，在省、地（市）、县（市）三级建立由“一行三局”、金融办（监管局）、发改委、商务厅等部门组成的“金融监管联席会议”制度，统一机构职能、完善议事规则。作为地方金融监督管理的最高协调机构，联席会议定期召开，负责研究加强行业监管的工作意见，制定地方金融监管标准及监测框架，建立金融业综合信息平台。把信用体系规划、信用管理制度建设、信用监管纳入工作职责，建立权责明确的风险排查、风险处置与损失承担机制，监测、评价各地区风险情况。必要时联合有关部门开展专项整治活动，打击非法集资、非法证券、金融诈骗等犯罪活动，共同维护区域金融稳定。
（三）发挥各级金融办（监管局）的作用
第一，稳步推进地方金融监管权限归口管理。统一归口管理是地方金融监管体制改革的趋势。当前，应在理清责任机构的基础上，逐步将监管权限向各级金融监督管理局划转。落实“谁审批、谁监管、谁负责”的基本工作原则，着力解决多头管理问题，避免监管重叠、消除监管空白。不强求上下对齐，积极稳妥地推进归口管理工作。
第二，强化金融办（监管局）的协调服务、宏观管理职能。各级金融办（监管局）应将地方金融管理工作的重点从争取资金投入转为地方金融协调、管理和服务，以市场化的金融资源配置为主导，不干预金融机构的具体业务操作。地方金融监管部门应从实际情况和经济发展规律出发，制定本地区的金融业发展规划，着力加强地方金融生态和信用环境建设，为地方金融体系整体功能的发挥创造良好的制度环境和外部条件。
第三，地方金融监管重心向地（市）、县（市）下移。当前，小额贷款公司、民间资本管理公司等新型（准）金融机构主要在县（市）区域内开展经营活动，而各类风险事件也多发生在县（市）一级。因此，地方金融监管制度设计应立足现实，在监管的机构设置、人员配备、经费投入等方面向基层倾斜。同时，适当下放对小额贷款公司、融资性担保机构的审批和管理权限，提高地（市）、县（市）地方金融监管部门监管工作自主性。
（四）完善监管机构间的分工与协作机制
第一，加强与“一行三局”的合作。在现行金融监管框架下，地方金融监管局与“一行三局”应适度分工、紧密配合，共同做好金融监管。“一行三局”主要监管客户众多、风险容易外溢并诱发系统性风险的金融活动。地方金融监管部门负责部分“一行三局”无法覆盖的领域的监管，应发挥基层的监管信息优势，消除局部金融活动风险。
第二，推动与政府相关部门的协作。按照《意见》的规定，地方金融监管对象包括辖区小额贷款公司、融资性担保公司、民间资本管理机构、民间融资登记服务机构等新型金融组织和权益类、大宗商品类等具有金融属性的交易场所。在地方金融监管统一归口模式下，虽然监管权限最终将划归各级地方金融监管局，但现阶段受人员、专业等方面的限制，要做好监管工作，尚需要发改委、商务局等部门的协助（包括与省级、中央各部委的协调）。
（五）创新地方金融监管模式
第一，完善地方（准）金融机构治理结构。在设立审批上，建立公开选择机制，确保主发起人具备充足的风险承受能力，防止出现虚假、欺诈行为;加强对公司法人的合法性、真实性监管，探索建立地方金融机构高管任职资格核准制度。强化对公司高级管理层的监督，实现权力责任制衡机制，把对金融机构的业务监管与对高级管理层的监管有机结合起来。
第二，对地方（准）金融机构内部运行的监管机制。地方各级金融监管机构定期对相关市场主体经营情况和风险状况进行监测、分析、评估和预警，全面揭示风险与问题，出具年度监管报告。对金融机构的内部运营机制进行有效监督，对经营管理决策、执行、监督行为进行全程监控，明确合理的资产流动性、风险准备金等要求，增强对高风险行业的行为约束。
第三，创新地方金融监管工作机制。推广临沂市的经验，加强与社会中介组织的协作，充分发挥各类银行业协会、保险业协会的自律管理职能。引入第三方机构，开展现场与非现场专项检查工作，各类机构必须聘请会计师事务所进行年度财务审计。
（六）建立地方金融监管信息共享制度
一是加快建立地方金融征信体系。从县（市）基层着手，由金融办牵头，整合村镇银行、小额贷款公司、融资性担保公司、民间资本管理公司等未纳入央行征信系统的地方金融机构信用信息，建立地方金融机构贷款信息共享平台。通过征信管理平台，建立信息化数据库，实现信息采集、录入、分析和使用的透明化，为民间金融风险防范提供支持。二是探索将地方金融征信体系接入人民银行征信系统，建立信息共享机制，明确信息共享的范围、采集分工、信息共享方式等，减少市场主体交易过程中的信息不对称，共同打造良好的金融生态环境。
（七）健全地方金融风险事件处理机制
第一，筹建地方金融稳定基金。由各级金融办牵头建立金融稳定基金，用于金融机构的兼并、重组、救助和退出等金融风险处置，提升金融风险的规避与处置能力。发挥行业协会作用，针对特定行业（如小额贷款公司）探索建立风险补偿基金，提高行业抗风险能力。争取人民银行和银监会支持，试点建立面向全省村镇银行的存款保险制度。
第二，建立风险处置快速反应机制。在各级地方金融监管机构设置独立的风险管理部门，负责对风险的集中分析和跨部门风险的协同管理，强化风险防范和处置职能。建立金融风险处置工作预案制度，健全群众举报、媒体监督、日常监管和定期排除等渠道，对突发性事件做到及时处置，防止局部风险演变扩散为系统性风险。创新司法模式，设立金融仲裁院、金融犯罪侦查支队、金融法庭，建立金融监管与金融审判联席会议制度，多方协作化解金融风险。
第三，建立完善金融机构的市场退出机制。设计符合实际的风险指标体系和风险评价标准。明确对地方中小金融机构的风险处置责任，制定风险处置、损失分摊办法。对长期业务不足、评级不达标的机构，建立退出机制;对严重违法违规、经营不善导致资不抵债的新型地方金融机构依法实施破产清算。
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Problems Faced by Local Financial Regulatory System in Shandong and the Countermeasures
Zhang Xu Zhang Jing
