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行政指导，是指工商行政管理部门在职责、任务或所管辖事务的范围内，为适应复杂多变的经济和社会生活的需要，基于国家的法律规定、法律原则和法治精神，在行政相对人的同意或者协助下适时灵活地采取非强制性手段，以有效地实现一定的行政目的，但并不直接产生法律效果的行政行为。行政指导具有非强制性、主动补充性、多方联动性、方法多样性、广义合法性等特征，它是现代行政民主化发展和建设服务型政府的产物，体现了以人为本、和谐发展的人文精神。
行政指导是对工商行政管理方式的充实与完善。行政指导作为一种新型行政管理方式在工商系统正式全面推广，它标志着工商行政执法的链条更为完整。至此，一条由行政检查、行政许可、行政强制、行政处罚、行政指导组成的行政执法方式真正实现了无缝链接。更为重要的是，行政指导如水无形、如影随形，以其特有的灵活性、广泛适用性，既能与行政检查、行政许可、行政强制和行政处罚相融。如行政提示、案前约谈、行政告诫、行政建议、行政警示、案后回访与行政处罚融为一体，不断完善了行政处罚功能：又能独立适用于其他行政执法方式所不能适用的情形，行政辅导、监管信息公示、示范引领、温馨提示对规范市场经营行为有着特别的功效。
行政指导是对工商行政执法实践的推陈与出新。行政指导作为一个新的法律术语，在系统内的认知度可能还不是很高，但是以行政指导的眼光回顾工商行政执法的实践和工商改革发展的历程。行政指导同其他行政执法方式一样与工商行政管理监管执法实践相伴相随、共同发展。如以前工商部门重点开展的商标注册指导、驰名商标创建、流通领域商品准入与“一票通行”等无不属于行政指导的范畴：新近推出的消费维权行政约谈、小食杂店“脸谱”管理法、规模企业的“健康体检”等，则是行政指导的不断发展和扩充。可见。行政指导是从概念上对工商监管执法实践的高度概括和精确提炼，同时又是对创新监管执法方式方法的科学指导和准确引领。在某种程度上，还是对工商行政管理内涵与外延的极大丰富和有效拓展。特别是对一些行政管理职能边界不清的管理事项提供破解的新途径。如无照经营等工商行政执法长期难以有效解决的难点问题、不正当竞争无罚则带来的执法盲区、经营者食品安全自律等社会各界长期关注的热点问题以及招商引资等政府关心的重点问题等工商部门均可通过行政指导方式较为妥善解决，达到事半功倍的效果。
行政指导自身具有非常丰富的实体内容和具体的程序标准。行政指导的旺盛生命力和特有魅力，说到底是由其丰富内涵和灵活多样表现形式所决定的。整体内容上，基本涵盖了工商行政管理职能的方方面面，对市场主体准入与退出、市场竞争行为、消费者权益保护等涉及工商职能进行了全覆盖：具体职能上，实现了各环节之间的“无缝衔接”，如上文谈及的行政处罚：表现形式上，至少包括了帮扶、指引、预防、规劝、求助五大类涉及信息、提示、辅导、警示、告诫、调解、激励等20多种方式并尚在不断扩充。程序上，行政告诫、案后回访等系列制度的逐步出台得到不断规范，慈溪分局编印的《行政指导工作指南》更是对包含的20个项目作了明晰的规定：实施载体上，有口头告知、拟制统一的的格式文书、书面告示、借助网络媒体宣传、举行约谈、召集座谈等；发展趋势上，随着社会公众有序参与公共服务进程加快和法治建设的向纵深发展，行政指导的覆盖面、影响面、渗透力都将得到进一步的丰富和有效拓展。
二、全面开展行政指导工作的必要性和必然性
全面开展行政指导工作是工商部门监管执法的经验总结和实践的感悟。虽然行政指导是概念上的“舶来品”，但行政指导是与工商行政管理职能产生、发展和完善是相伴相随、相辅相成、相互促进的。如品牌战略、开业指导、信息公示、企业联合打假、合同帮扶、消费维权等可谓自工商诞生就已存在并仍发挥着重要不可忽视作用。同时，消费维权行政约谈、食品安全监管信息公示、行政告诫、股权出质指导等新型指导方式的不断涌现与发展，实现了工商职能的极大丰富，工商监管执法实践的更为生动。行政指导的实践表明，工商部门服务党委中心工作更加积极主动，助动经济社会发展手段更健全，工商工作的知名度、认可度越来越高。行政指导是工商部门服务和谐社会建设、实践科学发展观的具体体现，并已逐步成为全体工商人自觉行动和理。
全面开展行政指导工作是工商部门在新时期的顺势而为和积极应对。伴随着我国经济体制改革和市场经济体制逐步建立、完善，工商部门充分运用市场培育、创业帮扶、创牌指导、秩序规范等行政指导，主动顺应经济社会发展的潮流，积极助动服务经济社会又好又快发展，市场主体的活力得到了持续进发，“中国造”的影响力得到了不断扩展，市场经济秩序得到了不断改善。工商部门利用行业协会搭建发展平台、对家电下乡、企业“学送帮促”等行政指导的生动实践，不仅体现了工商部门的大局意识、责任意识、服务意识，更是表现工商部门特别助动、特别维护、特别监管和特别要求，其效果的不断显现，更是得到了党委政府的肯定并受到广大企业的积极欢迎与主动配合。
全面开展行政指导工作是工商部门自身发展所需和持续生命力增强的必要，行政指导是履行工商职能的一种新方式。这一行政管理方式的充分运用和效果的充分展示，工商的社会影响力、群众满意度、政府的认可度得到不断确认和逐步提升，工商的职能和工作职责得到了不断拓展和有效延伸，工商的法律地位和社会地位得到不断巩固和新的强化，这在中央历次机构改革和各级工商行政管理部门“三定”方案中已得到了充分体现，并在地方各级党委政府开展的民主评议机关工作中工商部门名次不断前移得到了具体说明。
三、以务实创新精神系统推进和丰富行政指导工作
对已经开展行政指导的领域既要由点到面、全面普及，又要一以贯之、务求实效：对尚未开展的领域则
要善于突破、力求主动，还要理性思考、规范运行。要善于区分和辩证处理好以下几方面关系：
第二条(适用范围)
本市文化领域相对集中行政处罚权以及与行政处罚权相关的行政强制权和行政检查权（以下统称行政处罚权）的行使，适用本办法。
第三条（实施和配合部门）
*市文化市场行政执法总队（以下简称市文化执法总队）是市人民政府直属的行政执法机构，主管全市文化领域综合执法工作，集中行使文化领域行政处罚权。
区县文化综合执法机构是区县人民政府直属的行政执法机构，按照本办法规定的权限在辖区内集中行使文化领域行政处罚权，并接受市文化执法总队的业务指导和监督。
各级文广影视、新闻出版、文物、体育、旅游、公安、工商等行政管理部门应当配合市文化执法总队和区县文化综合执法机构（以下统称市和区县文化综合执法机构）做好文化领域相对集中行政处罚权工作。
第四条（相对集中行政处罚权）
市和区县文化综合执法机构集中行使下列行政处罚权：
（一）依据法律、法规和规章规定，原由市和区县文化广播影视行政管理部门行使的行政处罚权；
（二）依据法律、法规和规章规定，原由市新闻出版行政管理部门和区县负责出版管理的行政部门行使的行政处罚权；
（三）依据法律、法规和规章规定，原由市和区县文物行政管理部门行使的行政处罚权；
（四）依据法律、法规和规章规定，原由市和区县体育行政管理部门行使的行政处罚权；
（五）依据法律、法规和规章规定，原由市和区县旅游行政管理部门行使的行政处罚权；
（六）市人民政府规定的其他方面的行政处罚权。
第五条（市和区县文化综合执法机构的权限分工）
市文化执法总队负责查处在全市有较大影响的违法行为，以及法律、法规、规章规定应当由市级行政执法机关负责查处的违法行为。
区县文化综合执法机构负责查处在本辖区内发生的违法行为。两个或者两个以上的区县文化综合执法机构在查处违法行为时对职权发生争议的，由市文化执法总队确定。对应当由区县文化综合执法机构查处的违法行为，区县文化综合执法机构未予查处的，市文化执法总队可以责令其查处，也可以直接查处。
第六条（其他执法机关的权限限制）
本市文化领域相对集中行政处罚权后，有关的市和区县行政机关以及法律、法规授权的组织不再行使已由市和区县文化综合执法机构集中行使的行政处罚权；仍然行使的，作出的行政处罚决定无效。
第七条（案件移送）
有关行政管理部门在监督检查活动中发现应当由市和区县文化综合执法机构处理的涉嫌违法行为的，应当及时移送处理。市和区县文化综合执法机构在执法检查中发现超出职责范围的涉嫌违法行为的，应当及时移送有关行政管理部门处理。
有关行政管理部门与市和区县文化综合执法机构无正当理由，不得拒绝接受移送的案件，并应当在作出处理决定后，及时通报移送部门。
第八条（举报受理）
市和区县文化综合执法机构应当建立违法行为举报受理制度，并为举报人保密。
对公民、法人或者其他组织举报的违法行为，属职责范围内的，市和区县文化综合执法机构应当及时查处；属职责范围外的，市和区县文化综合执法机构应当及时移送有关部门处理。市和区县文化综合执法机构应当将查处或者移送处理的情况告知举报人。
第九条（信息共享）
市和区县文化综合执法机构与市和区县文广影视、新闻出版、文物、体育、旅游、公安、工商等有关行政管理部门应当加强沟通，实现与文化领域相对集中行政处罚权有关的行政处罚、行政许可以及其他相关信息的共享。
第十条（拒绝、阻碍执法的法律责任）
拒绝、阻碍文化领域综合执法人员依法执行公务，未使用暴力、威胁方式的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》进行处罚；使用暴力、威胁方式构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十一条（执法者违法行为的追究）
市和区县文化领域综合执法机构及其综合执法人员应当秉公执法。对、、、索贿受贿的，由所在单位给予行政处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二条本规定适用于本县行政区域内各级人民政府、县直有关部门及其负责人。
第三条县乡（镇）人民政府、县直有关部门是安全生产监督管理工作的主体，应对本行政区域、本部门职责范围内的安全生产工作承担监督管理责任，并对未履行安全生产监督管理责任导致的后果负责。
第四条县乡（镇）人民政府、县直有关部门应贯彻“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，坚持安全发展，管生产必须管安全，谁投资谁负责，谁主管谁负责，谁检查谁负责，谁发证谁负责，谁审批谁负责和分级管理的原则，建立健全安全生产责任制。
第五条安全生产工作实行“一岗双责”责任制。县乡人民政府、县有关部门行政正职是安全生产工作的第一责任人，对本地区、本部门的安全生产负主要领导责任；行政副职对其分管范围内的安全生产负直接领导责任，其中分管安全生产的行政副职对本地区、本部门的安全生产工作负重要领导责任。
第六条县乡（镇）人民政府、县直有关部门对在改善安全生产条件、防止安全生产事故、参加抢险救援、报告重大事故隐患、举报安全生产违法行为、研究和推广安全生产科学技术与先进管理经验等方面作出突出贡献的单位和个人，应给予表彰和奖励。
第二章县乡（镇）人民政府安全生产职责
第七条县乡（镇）人民政府负责领导本行政区域安全生产工作。其主要职责是：
(一)加强对安全生产工作的领导，支持、督促各有关部门按规定履行安全生产监督管理职责；及时研究和解决安全生产中的重大问题，每季度至少召开一次安全生产工作会议；加强安全生产宣传教育，将其纳入宣传思想工作的总体布局，统筹安排，扎实推进。
(二)把安全生产工作纳入国民经济和社会发展规划，与经济和社会发展同时安排、同时部署、同时总结、同时考核。
(三)建立健全安全生产责任制和安全生产指标控制体系，实行安全生产目标管理；上级政府与下级政府层层签订安全生产责任书，并进行考核、奖惩。
(四)建立健全本行政区域安全生产监督管理组织体系，设立县乡安全生产监督管理机构和安全生产执法监察队伍，配备满足需要的工作人员。
(五)确保安全生产监督管理工作的正常经费支出。年度财政预算应安排一定数额的安全生产专项资金，用于安全生产监管体系、应急救援体系、安全生产专家活动、基础设施建设和宣传、教育、培训、表彰奖励；用于应由政府负责的公共设施安全事故隐患治理和支持生产经营单位开展安全生产科研开发和技术改造等。凡国家、省、市安排的安全生产专项资金支持的项目，县乡政府都必须安排配套资金，并加强监督管理，确保专款专用。
(六)加强应急救援体系建设，制订和健全本行政区域安全生产事故应急救援预案，并定期组织应急救援演练；建立健全应急救援指挥中心、应急救援队伍、应急物资储备库，配备应急救援装备和器材。
(七)建立事故和事故隐患举报奖励制度；定期组织有关部门开展安全生产检查，对发现的安全生产事故隐患及时处理；组织治理公共设施、破产企业存在的以及无法明确责任的安全生产事故隐患；依法关闭不符合安全生产条件的生产经营单位。
(八)本行政区域发生安全生产事故，应按规定及时报告、组织救援，做好善后和事故调查、处理工作，并向社会公布事故处理情况。
(九)在矿山、危险化学品、道路交通运输和水上运输、烟花爆竹、电力、建筑施工和城市燃气等领域（行业）实行安全生产风险抵押金制度。
(十)法律、法规、规章规定的其他职责等。
第三章县直有关部门安全生产职责
第八条县安全生产监督管理局主要履行以下职责：
(一)综合管理全县安全生产工作，负责组织、指导安全生产宣传教育和培训工作，组织开展安全生产大检查，组织、指挥安全生产事故应急救援;指导、协调和监督有关部门和乡镇政府的安全生产监督管理工作;具体负责监督管理非煤矿山、危险化学品和烟花爆竹生产经营单位的安全生产工作。
(二)分析预测全县安全生产形势，统计全县安全生产事故并信息。
(三)根据县政府的授权，组织安全生产事故的调查处理工作，监督事故查处的落实情况。
(四)监督检查新建、改建、扩建工程项目的安全设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用情况，以及重大危险源监控、重大事故隐患的整改工作，依法查处安全生产违法行为。
(五)会同有关部门做好生产经营单位安全生产费用和安全生产风险抵押金提取、使用的监督管理工作。
(六)承担县安全生产委员会办公室的日常工作等。
第九条县发展和改革局主要履行以下职责:
(一)负责将安全生产工作列入全县国民经济和社会发展中长期规划。
(二)负责把建设项目安全条件作为审批、核准、备案的重要依据，把安全设施“三同时”落实情况，作为建设项目竣工验收的前置条件，监督建设单位将安全设施投入纳入建设项目概算。
第十条县经贸局主要履行以下职责：
(一)负责本系统生产经营单位的安全生产监督管理工作。
(二)对技术改造项目依照有关规定落实安全设施“三同时”规定，并作为办理项目核准和备案手续的前置条件。
(三)负责电力行业安全生产监督管理，监督检查电力企业贯彻安全生产法律、法规情况，健全安全生产规章制度，落实安全生产责任制，完善安全生产条件，消除事故隐患；组织开展电力行业安全生产专项检查，督促落实安全事故防范措施，组织对电力企业安全生产状况进行分析、诊断、评估。
(四)配合有关部门开展安全生产专项整治，依法查处拼装车及擅自从事成品油经营的非法经营点。
(五)参与有关安全生产事故的调查处理。
第十一条县公安局主要履行以下职责:
(一)负责道路交通安全监督管理。制定道路交通安全工作规划、计划和应急预案，并组织实施；有效控制道路交通安全指标。对机动车辆进行注册登记、检验及报废注销登记，负责机动车驾驶人考试、日常教育和机动车驾驶证的年度审验，负责道路交通安全宣传教育，依法查处、纠正机动车辆超速、超载、超限、超员等道路交通违法行为，维护道路交通秩序。负责道路交通管理设施的布置、安装、维护、监管。
(二)负责消防安全监督管理。对机关、团体、企业、事业单位履行消防法律、法规、规章的情况进行监督检查，对建筑工程项目进行消防设计审核、验收，查处违反消防法律、法规、规章的行为。制定消防应急预案，并组织演练，有效控制火灾安全指标。
(三)负责危险化学品和民用爆炸物品的公共安全管理。负责发放剧毒化学品购买凭证和准购证，负责审查核发剧毒化学品公路运输通行证，对危险化学品道路运输安全实施监督;负责非药品类易制毒化学品的购买和运输管理;负责民用爆炸物品购买、运输、爆破作业的安全监督管理，监控民用爆炸物品流向，组织查处非法生产、销售、购买、储存、运输、邮寄、使用民用爆炸物品的行为。
(四)负责烟花爆竹的公共安全管理。许可烟花爆竹运输，许可焰火晚会燃放，组织销毁处置废旧和罚没的非法烟花爆竹，侦查非法生产、买卖、储存、运输、邮寄烟花爆竹的刑事案件；打击非法制造、买卖、储存、运输、邮寄、燃放烟花爆竹的违法行为。
(五)参加安全生产事故应急救援和调查处理工作；依法查处涉及安全生产的刑事犯罪案件和治安管理案件。
第十二条县监察局主要履行以下职责:
(一)对乡镇人民政府、开发区管委会、风景区管委会和县直有关部门及工作人员履行安全生产监督管理职责情况实施监察。
(二)负责对不履行安全生产责任，造成安全生产事故发生的有关责任人员进行调查和行政责任追究。
(三)参加有关安全生产事故的调查、处理。
第十三条县司法局主要履行以下职责：
负责将安全生产法律、法规纳入公民普法的重要内容，会同有关部门宣传普及有关安全生产法律、法规知识，监督指导律师、公证员、基层法律服务工作者，为生产经营单位提供安全生产法律服务。
第十四条县交通局主要履行以下职责:
(一)负责道路交通运输企业的安全生产监督管理工作。
(二)负责直属单位的安全生产管理工作。
(三)负责县乡公路(包括桥、涵)安全设施(包括路标、交通安全标志、安全护栏等)的设立、维护与管理。
(四)负责危险化学品运输有关资质的监督管理。
(五)严格查禁超载、超限车辆上路行驶。
(六)负责水上交通运输的安全生产监督管理。
(七)负责全县浮桥、船舶登记、检审，监督检查船舶驾驶人员是否具备安全操作资格。
(八)参与道路交通安全生产事故和水上交通安全生产事故的应急救援和调查处理工作。
第十五条县公路局主要履行以下职责：
(一)负责直属单位的安全生产管理工作。
(二)负责国、省公路(包括桥、涵)安全设施(包括路标、交通安全标志、安全护栏等)的设立、维护与管理。
第十六条县黄河河务局主要履行以下职责:
负责黄河防洪工程建设、管理及所属单位的安全管理工作，指导协调黄河汛期和凌期的安全管理工作。
第十七条县建设局主要履行以下职责:
(一)负责建筑施工行业安全生产监督管理工作。
(二)负责把生产安全、消防安全、公共安全纳入城市建设管理的前置条件。
(三)负责城市燃气、供水、污水和垃圾处理等单位的安全监督管理。
(四)负责城区内道路(包括桥、涵)安全设施的设立、维护与管理。
(五)参与建筑、燃气等安全生产事故的应急救援和调查处理工作。
第十八条县劳动和社会保障局主要履行以下职责:
(一)负责监督检查企业制定劳动规章制度和签订劳动合同中涉及劳动安全、防止职业危害的事项。
(二)负责工伤认定和工伤保险待遇的确定工作，监督发生伤亡事故的单位按有关规定对伤亡人员的赔偿。
(三)组织实施企业职工工伤和职业病伤残等级鉴定，并监督检查涉及劳动安全、防止职业危害等法律、法规、规章和政策的落实情况。
第十九条县国土资源局主要履行以下职责:
(一)负责在审批、核准矿产资源探矿权、采矿权时，审查安全生产条件。
(二)依法颁发勘查许可证、采矿许可证，打击无证开采、以采代探、越界开采等非法勘查开采矿产资源及违法从事选(洗)矿行为，规范矿山开采秩序。
(三)配合有关部门组织开展矿山安全生产专项整治，对政府决定关闭的矿山企业，按规定及时注销采矿许可证。
(四)负责组织滑坡、崩塌、泥石流、地面沉降与坍塌等地质灾害的防治工作，监督矿山关闭后的地质环境治理工作。
(五)参与矿山安全生产事故的应急救援和调查处理工作。
第二十条县工商行政管理局主要履行以下职责:
(一)负责企业登记中对涉及安全生产的有关审批前置要件依法进行审查，未取得相关安全生产许可的，不予登记。将促进企业安全生产作为整顿市场秩序的重要内容纳入工作计划并组织实施。
(二)负责监督管理危险化学品、烟花爆竹、易燃易爆物品等危险物品的市场经营活动，取缔和打击非法、违法生产经营危险物品的行为。
(三)依法取缔非法生产经营企业或生产经营点，依照有关规定，吊销不再具备安全生产条件的生产经营单位的营业执照。
(四)加强对交易市场的安全检查，督促市场主办单位加强安全管理，及时消除事故隐患，严防火灾和其他安全事故的发生。
(五)参与有关安全生产事故的调查、处理。
第二十一条县质量技术监督局主要履行以下职责:
(一)负责特种设备（包括锅炉、压力容器、压力管道、电梯、起重机械、大型游乐设施等）生产、使用、检测检验的安全监察。
(二)组织打击、取缔特种设备的非法生产点，查处使用特种设备的违法行为；负责有关设备、仪器、仪表涉及安全指标的计量工作。
(三)负责危险化学品及其包装物、容器生产许可证的申报管理和质量监督检查工作，负责监督检查烟花爆竹的质量。
(四)负责特种设备事故隐患和危险源监督管理工作，督促有关单位对事故隐患进行整治，对危险源实施监控。
(五)参与有关安全生产事故的调查、处理。
第二十二条县国资局主要履行以下职责:
(一)督促县管国有和国有控股企业落实安全生产责任制，引导其加强安全生产管理，建立安全生产激励约束机制。
(二)配合有关部门做好安全生产检查工作。
(三)督促县管国有和国有控股企业整改事故隐患，制订和完善安全生产事故应急救援预案，并定期进行演练。
(四)支持县管国有和国有控股企业加大安全生产投入，推进安全生产科技进步。
(五)督促县管国有和国有控股企业新建、改建、扩建项目的安全设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用。
(六)参与有关安全生产事故的调查、处理。
第二十三条县环境保护局主要履行以下职责:
(一)负责全县放射性废物安全监督管理，依法查处放射性物品生产、储存、转让、使用过程中的违法行为。
(二)负责监督管理危险化学品和医疗废物的处置以及危险化学品事故现场监测。
(三)参与有关安全生产事故应急救援和调查、处理工作。
第二十四条县旅游局主要履行以下职责:
(一)指导、监督全县旅游景区、景点、旅行社、旅游车辆等安全管理工作。
(二)负责直属单位的安全管理工作。
(三)参与旅游安全事故的应急救援和调查处理工作。
第二十五条县林业局主要履行以下职责:
(一)负责森林防火监督管理工作。
(二)制订和完善森林火灾应急救援预案，并定期组织演练;承担县护林防火指挥部的日常工作。
(三)森林火灾信息。
(四)负责森林火灾事故的调查、处理。
第二十六条县农机局主要履行以下职责:
(一)指导全县农业机械安全监督管理工作。
(二)负责农业机械驾驶操作人员技术培训、安全教育和考核发证。
(三)参与有关安全生产事故的调查、处理。
第二十七条县水利局主要履行以下职责:
(一)负责水利设施、河道、溢洪道桥梁及其岸线的安全监督管理工作。
(二)负责水利设施施工安全的监督管理工作。
(三)参与水利安全事故的应急救援和调查处理工作。
第二十八条县民营局主要履行以下职责：
(一)负责民营企业的安全生产监督管理工作，督促民营企业落实安全生产责任制，设立管理机构，配备管理人员，完善管理制度，保障安全生产投入，强化安全生产培训，不断提高民营企业的安全生产管理水平。
(二)指导、监督民营企业落实新、改、扩项目的安全生产“三同时”工作。
(三)指导、监督民营企业制订安全生产应急预案并定期组织演练。
(四)参与有关安全生产事故的调查、处理。
第二十九条县气象局主要履行以下职责:
(一)负责全县重大灾害性天气的监测、预报、警报工作，及时提出气象灾害防御措施。
(二)组织管理雷电灾害的防御工作，负责对防雷安全工作的监督检查。
(三)负责向社会恶劣天气气象信息，建立与高危行业企业气象信息直通制度，及时提供气象信息服务。
(四)组织管理全县升放无人驾驶自由气球或者系留气球活动，负责对施放气球安全工作的监督检查。
第三十条县广播电视局主要履行以下职责:
(一)负责将安全生产宣传纳入社会公益性宣传范畴，并组织落实。
(二)组织广播电台、电视台等新闻媒体配合政府有关部门开展安全生产宣传教育和安全生产重大宣传活动。
(三)负责本系统所属单位及线路、设施、设备的安全管理。
第三十一条县文化局主要履行以下职责:
(一)指导管理全县图书馆、影剧院、文化馆等社会文化事业单位的安全生产工作。
(二)负责直属企业、事业单位事故的安全防范工作。
(三)配合公安消防等部门做好文化市场、文化娱乐场所等消防安全检查整治工作。
第三十二条县教育局主要履行以下职责:
(一)指导全县中小学校、幼儿园的安全监督管理工作。
(二)落实校园安全责任制，定期开展安全检查，组织整改事故隐患。
(三)制订和完善校园安全事故应急救援预案，并定期组织演练。
(四)将安全知识教育纳入教学计划。
(五)负责学生在参加劳动技能教育、公益性活动等方面的安全。
(六)负责校车的安全管理。
第三十三条县卫生局主要履行以下职责:
(一)指导、监督全县卫生系统安全管理工作。
(二)指导、监督生产经营单位职业病防治工作。
(三)负责新建、改建、扩建工程项目卫生设施的设计审查与竣工验收。
(四)组织、调度全县卫生技术力量，对安全生产事故实施紧急处置和救护。
(五)负责食品、药品、职业中毒等公共卫生安全事故的调查处理工作。
第三十四条县体育局主要履行以下职责:
(一)指导管理全县各类体育学校、体育俱乐部等场所的安全工作。配合有关部门做好体育场所、设施及大型体育活动的安全管理。
(二)负责直属单位的安全管理工作。
第三十五条县地震局主要履行以下职责:
(一)负责全县地震安全性评价监督管理工作。
(二)负责全县地震监测、群测群防工作，并提供救援指导。
第三十六条县总工会主要履行以下职责:
(一)组织开展安全生产群众监督工作。
(二)会同有关部门开展安全生产宣传教育、安全知识竞赛等活动。
(三)维护职工在安全生产方面的权益，参加安全生产事故的调查、处理。
第三十七条县财政局主要履行以下职责:
(一)负责对企业安全生产费用的提取、使用情况和安全生产风险抵押金的存储、使用情况的监督管理。
(二)落实安全生产专项资金，根据安全生产工作的需要，负责将所需经费列入年度预算。
第三十八条县供销、粮食、物资、商业、水产、邮政、通讯、供电等单位负责指导、监督本系统安全生产工作。
第四章安全生产行政责任制考核与奖惩
第三十九条县人民政府负责对乡(镇)人民政府、县有关部门的考核、奖惩工作。
第四十条安全生产行政责任制考核的内容，包括安全生产控制指标和工作指标(工作指标考核标准附后)。
第四十一条安全生产行政责任制实行年度考核，考核于次年一月份进行。
第四十二条安全生产行政责任制考核结果分为优秀、合格、不合格三个等级。
优秀等级是指，年度未发生死亡安全生产事故、实现年度安全生产控制指标，并且年度工作指标考核得分在95分以上(含95分)的。
合格等级是指，年度未发生死亡安全生产事故、实现年度安全生产控制指标，并且年度工作指标考核得分在94分以下、81分以上(含81分)的。
不合格等级是指，年度发生死亡安全生产事故或突破年度安全生产控制指标或年度安全生产工作指标考核得分在80分(含80分)以下的。
第四十三条安全生产行政责任制考核结果作为领导班子和领导干部业绩评定的重要依据。
县政府对年度安全生产行政责任制考核结果为优秀的单位，给予表彰奖励，奖励资金由县财政列支，并作为向上级推荐“安全生产先进单位(个人)”的前提条件。
对年度考核不合格的单位，实行安全生产“一票否决”，取消其当年评先、评优资格，并通报、批评，其主要负责人及有关责任人不得提拔使用。对连续两年考核不合格的单位，有关机关按照干部管理权限，依照有关规定予以处理。
有关部门凡涉及相关表彰奖励的，应事先征求安全生产监督管理部门的意见。
第四十四条县乡（镇）人民政府、县有关部门领导成员因工作严重失误、失职，对发生较大及以上安全生产事故负有领导责任的，应当依据《中华人民共和国公务员法》的规定引咎辞去领导职务。
第四十五条县乡（镇）人民政府、县有关部门有下列行为之一的，对有关责任人员，依据《安全生产领域违法违纪行为政纪处分暂行规定》，给予警告、记过或者记大过处分;情节较重的，给予降级或者撤职处分;情节严重的，给予开除处分:
(一)不执行国家安全生产方针政策和安全生产法律、法规、规章以及上级机关、主管部门有关安全生产的决定、命令、指示的;
(二)制定或者采取与国家安全生产方针政策以及安全生产法律、法规、规章相抵触的规定或者措施，造成不良后果或者经上级机关、有关部门指出仍不改正的。
第四十六条县乡（镇）人民政府、县有关部门有下列行为之一的，对有关责任人员，依据《安全生产领域违法违纪行为政纪处分暂行规定)，给予警告、记过或者记大过处分;情节较重的，给予降级或者撤职处分;情节严重的，给予开除处分:
(一)向不符合法定安全生产条件的生产经营单位或者经营者颁发有关证照的;
(二)对不具备法定条件的机构、人员予以批准认定安全生产资质、资格的;
(三)对经责令整改仍不具备安全生产条件的生产经营单位，不撤销原行政许可或者不依法查处的;
(四)违法委托单位行使有关安全生产行政许可权的;
(五)有其他违反规定实施安全生产行政许可行为的。
第四十七条县乡（镇）人民政府、县有关部门有下列行为之一的，对有关责任人员，依据《安全生产领域违法违纪行为政纪处分暂行规定》，给予警告、记过或者记大过处分;情节较重的，给予降级或者撤职处分;情节严重的，给予开除处分:
(一)批准向合法的生产经营单位或者经营者超量提供剧、火工品等危险物资，造成后果的;
(二)批准向非法或者不具备安全生产条件的生产经营单位或者经营者，提供剧、火工品等危险物资或者其他生产经营条件的。
第四十八条县乡（镇）人民政府、县有关部门负责人利用职权或者职务上的影响，违反规定为个人和亲友谋取私利，有下列行为之一的，依据《安全生产领域违法违纪行为政纪处分暂行规定》给予警告、记过或者记大过处分;情节较重的，给予降级或者撤职处分;情节严重的，给予开除处分:
(一)干预、插手安全生产装备、设备、设施采购或者招标投标等活动的;
(二)干预、插手安全生产行政许可或者安全生产监督执法的;
(三)干预、插手安全生产中介活动的;
(四)有其他干预、插手生产经营活动危及安全生产行为的。
第四十九条县乡（镇）人民政府、县有关部门有下列行为之一的，对有关责任人员，依据《安全生产领域违法违纪行为政纪处分暂行规定》，给予警告、记过或者记大过处分;情节较重的，给予降级或者撤职处分;情节严重的，给予开除处分:
(一)未按照有关规定对有关单位申报的新建、改建、扩建工程项目的安全设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用组织审查验收的;
(二)发现存在重大安全隐患，未按规定采取措施，导致安全生产事故发生的;
(三)对发生的安全生产事故瞒报、谎报、拖延不报，或者组织、参与瞒报、谎报、拖延不报的;
(四)安全生产事故发生后，不及时组织抢救的;
(五)对安全生产事故的防范、报告、应急救援有其他失职、渎职行为的。
第五十条县乡（镇）人民政府、县有关部门有下列行为之一的，对有关责任人员，依据《安全生产领域违法违纪行为政纪处分暂行规定》，给予警告、记过或者记大过处分;情节较重的，给予降级或者撤职处分;情节严重的，给予开除处分:
(一)阻挠、干涉安全生产事故调查工作的;
(二)阻挠、干涉对事故责任人员进行责任追究的;
(三)不执行对事故责任人员的处理决定，或者擅自改变上级机关批复的对事故责任人员处理意见的。
第五十一条县乡（镇）人民政府、县有关部门负责人有下列行为之一的，依据《安全生产领域违法违纪行为政纪处分暂行规定》给予警告、记过或者记大过处分;情节较重的，给予降级或者撤职处分;情节严重的，给予开除处分:
(一)本人及其配偶、子女及其配偶违反规定在煤矿等企业投资入股或者在安全生产领域经商办企业的;
(二)违反规定从事安全生产中介活动或者其他营利活动的；
一、提高认识，切实增强责任感和使命感
我国是农业生产大国，农作物种业是国家战略性、基础性核心产业，是保障国家粮食安全的根本。2011年国务院出台《关于加快推进现代农作物种业发展的意见》（国发〔2011〕8号），提出要大力提高我国种业科技创新能力。近年来，我国农作物品种研发能力明显提高，自主研发选育了一批优良品种，新品种保护授权数量大幅增加，但套牌侵权、制售假劣问题日渐突出，损害了品种权人权益和农民利益，严重挫伤了育种创新积极性。任其蔓延，将阻碍我国种业持续健康发展，危及国家粮食安全。各级农业、工商、公安部门一定要提高认识，加强领导，落实责任，严厉打击品种套牌侵权和制售假劣种子行为，维护公平竞争的市场秩序，为种业发展营造良好环境。
二、加强全程监管，严厉打击套牌侵权违法犯罪行为
各地要坚持“属地管理、检打联动、部门协同、标本兼治”原则，以玉米、水稻为重点品种，以制种基地和案件高发地为重点地区，广泛发动群众举报，认真梳理案件线索，坚决退出一批问题品种，吊销一批违法企业种子许可证和营业执照，捣毁一批黑窝点，严惩一批不法分子。
（一）严格生产经营主体监管。各级农业、工商部门要按照自身职责，依法加强种子生产经营主体资质审查，严把种子市场主体准入关。加强行政许可事后监管，全面检查辖区内种子生产经营主体资质、生产经营档案、品种授权合同等。依法查处无证无照生产经营、超范围生产经营和侵权经营行为，清理不具备资质条件的生产经营主体，取缔无证无照生产经营单位。
（二）切实加强品种管理。国家和省两级品种审定主管部门，要按照谁审定谁负责的原则，清查审定品种，退出没有生产面积、存在重大缺陷、未上交标准样品的品种。结合市场检查、企业督查，各省级农业部门要对本辖区内市场经营的所有水稻、玉米品种进行抽样检测。
（三）深入开展种子市场整顿。各级农业与工商部门要加强种子经营门店日常巡查，重点整顿规范种子批发市场、专业市场、集散地、运销大户和乡村流动商贩。组织力量对辖区内集中市场进行经常性检查，将种子经营门店监管责任落实到人。督促经营者依法建立经营档案、台账，检查种子来源及其合法性。强化广告监管，严查虚假广告。为减轻经营者负担，避免重复建立台账，依据农业、工商部门要求建立的进销货台账应互通互认。
（四）全面开展基地清查活动。各地农业部门要加强对制种企业的跟踪管理，及时核对许可证、制种品种、生产地块信息，建立相关信息数据库。检查制种企业是否具有授权或委托手续，是否与制种户签订生产合同等。在种子收获前组织拉网式检查，抽取所有生产品种的种子样品，进行真实性检测。对种子调运站点进行监督抽查，查明种子去向和数量，同时抽样检测真实性。对于上述检查中发现的违法行为，农业行政主管部门要及时立案调查。
（五）深入开展入户倒查。各地农业部门要对直销入户比例较高的乡村，组织开展进村入户倒查，重点检查种子标签、来源情况、购销发票等。对于来源不明、可能存在问题的品种要追查种子来源，并由省级种子管理机构组织开展品种真实性检测。
（六）狠抓大案要案查处。对于市场监管中发现的套牌侵权、制售假劣重大案件，各级农业部门要主动联合工商、公安部门，及时交换案件查处信息，认真开展案件查处。涉嫌犯罪的，依法及时移送公安机关追究刑事责任，坚决杜绝有案不移、以罚代刑。对于公安、工商部门查处的案件，需要进行技术鉴定的，农业部门要及时组织力量进行检测或田间鉴定。对涉及面广、数额巨大、危害严重、影响恶劣的案件，涉及公安、工商部门职权的，可采取联合挂牌督办、集中办案等形式，限期办理，彻查全案，坚决杜绝地方保护主义。
三、加强组织领导，完善相关制度
（一）加强组织领导。各省（区、市）农业、工商、公安部门要将打击侵犯品种权和制售假劣种子纳入重要议事日程，建立健全工作联席会议制度，加强沟通协调。要建立考核评价制度，各省（区、市）相关部门联合组成督查组，深入基层开展指导和督查工作，对在种子打假工作中不作为、乱作为的，要严肃追究责任。农业部将建立对地方农业行政主管部门的延伸考核评价制度。
（二）完善群众投诉举报制度。鼓励群众举报各类制售假劣种子的违法行为，健全群众投诉渠道，方便群众举报。各级农业部门要开通并通过新闻媒体向社会公开种子打假投诉举报电话、电子信箱和信函地址，受理单位必须每件必理，违法必究。制定完善权威高效的投诉举报案件统一受理制度，提高种子案件查处效率。
（三）建立联防联打工作机制。针对种子违法犯罪案件跨区域的突出特点，要加强部门、区域协作。农业部门要主动与工商、公安、检察、法院等部门沟通，建立案件联防联打机制。对于重大案件，发生地和企业所在地农业、工商、公安部门要密切配合，对问题种子、问题品种、问题企业在各自的职权范围内协调查处。各地要按照本意见要求，结合当地实际，制定方案，精心组织，确保各项措施落到实处。
四、推进信息公开，加大宣传力度
一、前言
行政机关年度资金的安排情况，必须要通过年度预算来进行提出，预算安排的合理与否与行政机关资金使用效率紧密相连的。加强行政机关预算管理，是对资金使用的优化，通过整合有限的可用资源，来实行工作效益的最大化。然而，在执行预算管理的过程中，依然有一些普遍存在的问题，亟待解决，从而提出相应的对策，提升预算管理水平，提高行政机关资金使用效率。近年来，随着预算管理体制改革的不断深化，在预算管理制度等方面取得了相应的进步，希望能够借此来对行政机关预算管理进行一次规范化、合理化的调整，以适应现代社会功能多样化的行政机关需求。
二、行政机关预算管理的目的及功能
（一）行政机关执行预算管理的目的
预算管理是行政机关编制预算，执行预算和对预算实施绩效考核的全过程的统称，是一个完整的工作体系，通过实施预算管理，可以促使预算目标的达成。行政机关执行预算管理的主要目的是为了降低行政机关事业成本，并提高资金使用效率，促进现有资源的优化和整合，并严格履行国家规定的相关财务性法规。预算编制是整个预算管理工作的开端，是为了更加科学化、合理化的对有限的资金使用进行使用，而制定的使用方案；预算执行管理的目的是为了克服预算管理和资金使用的随意性和盲目性，积极稳妥推进预决算公开；而预算考核是对该预算方案所带来的效益进行评价，通过预算考核能够对预算中的问题进行反映，并对今后的预算编制起到完善的作用。
（二）行政单位预算管理的功能
通常我们提到预算管理的功能，人们最先想到的就是可以提高资金的使用效率，除了可以合理的分配行政机关的预算金金，提高有限资金的使用效率以外，预算管理的另一个功能是强化行政机关的资金统筹，使有限的资源可以发挥更大的效用，将财力集中在重点工作上。通过施行预算管理可以提高政府财政资源的配置效率，进一步保障民生支出，引导财政资源流动方向，降低财政浪费。此外，预算管理的其他功能还有进一步完善预算支出绩效评价体系，强化预算支出的责任和效率，提高财政资金的使用效率，督促实施绩效评价体系、完善预算管理流程和制度建设等功能。
三、行政机关预算管理普遍存在的问题
（一）预算编制（盲目）不够细致
行政机关预算编制的时间较短、编制方法比较单一等原因是导致预算编制的严肃性不够预算内容粗糙的根本因素。近来，对行政机关预算编制的要求越来越高，而在实际编制的过程中，预算编制内容往往非常简单，只包括收入和支出两大类，尽管这种预算划分方法也是合理的，并且是符合行政机关职能的，但是单纯的采用这种形式进行预算编制，会造成随意性过强，预算内容简单等问题，预算的可控性不强，难以发挥预算的基本功能。
（二）预算监督不够完善
目前，行政机关虽然都已经建立起了预算管理体制，但对于预算管理而实施的相应监督体系还不完善。首先，在行政机关内部没有专门设立对预算管理进行监督的部门，这就造成了对预算管理进行监督的工作和责任难以落实到位。从而很难形成一个严格的监管体系，对于预算过程的检查深度和定期检查、不定期检查频率，不能与预算管理的要求相适应，无法形成一个动态的、实时的、连续的监督管理体系。缺乏了监督的有效性和有力性，就很难对此进行客观的评价，也无法形成行之有效的评价机制，并对其中的问题及时发现，及时解决。
（三）预算执行不力
整个预算的执行需要行政机关内部多个部门的联合，财务部门是负责按照相关财务规定、规章来编制和执行结算的机构，财务部门的工作效率直接关系到结算数据的上报和对预算执行情况的及时掌握。预算编制的是否合理也反应在预算执行是否得力上，预算执行与工程项目的执行一样，是有进度约束的，执行进度与时间进度存在偏差就会出现突击花钱的现象，大大降低财政资金的使用质量，缺乏资金使用的安排性。此外，还存在有资金使用与预算脱节的现象，使一些专项经费没能发挥应有的重要作用。
（四）预算考核指标不完善
尽管目前各种工作类考核比比皆是，但在行政机关对于预算考核的意识还相对淡薄，考核指标体系尚不完善，存在指标模糊不清、量化程度不够等情况，从而没能起到真正意义上的绩效评价作用，造成了预算考核管理水平低下。大多数的行政机关都没有建立起应有的预算执行激励机制和责任追究机制，预算的执行情况与员工的工作绩效激励相关度不高，使预算执行缺乏约束力。通过近年来的预算体制改革，一些行政机关虽然也建立了考核体系，但也都处于摸索阶段，没有一套科学的、规范的指标作为预算考核的科学依据，这使预算考核成为了一种形式。
（五）重项目管理、轻资金管理
行政机关在执行行政职责的过程中，往往会出现重项目管理，轻资金管理的现象。例如，国土资源部门在地质灾害治理项目的监督管理中，对于工程质量、建设程序、验收等方面管理较严格，但对地质灾害治理资金的筹集、使用和管理上较宽松。这都是直接干扰到预算执行情况的重要问题。通常，预算执行与预算编制之间的偏差，也多由于资金管理松懈造成的。
中图分类号:F81文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)27-0016-03
为了积极推进财政预算制度改革,逐步建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度,加强财政管理监督,提高资金使用效益,财政部提出中国改革财政国库管理制度的主要措施:一是通过立法健全财政国库管理法制体系,建立以独立金库制为特征、以财政管理为核心的国库管理新模式,依法强化财政国库的管理职能和监督职能。二是建立健全国库集中收付工作制度与工作机制,确保账户之间的匹配和收付程序的科学性。三是进一步完善国库监督控制系统,加强预算收支执行系统各行为主体之间的协调;既要加强国库系统内部的制度性管理控制,又要建立独立的审计监督系统,理顺财政部门、预算单位、银行等各方关系。
一、以健全财政资金收支国库单一账户为基础,健全透明的国库收支程序管理机制
各级财政部门还要严格按照规范财政资金专户管理的要求,加强财政资金专户的国库归口统一管理,强化对单位规范预算执行管理的监管责任,切实履行财政资金收付运行管理的职责,加强预算执行情况分析,逐步建立预算执行动态监控和跟踪问效制度。
财政国库管理制度改革的主要内容是按照财政国库管理制度的基本发展要求,建立国库单一账户体系,所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理,收入直接缴人国库或财政专户,支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。财政部门在中国人民银行开设国库单一账户,按收入和支出设置分类账,收入账按预算科目进行明细核算,支出账按资金使用性质设立分账册;按资金使用性质在商业银行开设零余额账户;在商业银行为预算单位开设零余额账户;在商业银行开设预算外资金财政专户,按收入和支出设置分类账;在商业银行为预算单位开设小额现金账户;经国务院和省级人民政府批准或授权财政部门开设特殊过渡性专户。预算单位的财政性资金逐步全部纳入国库单一账户管理,在建立健全现代化银行支付系统和财政管理信息系统的基础上,逐步实现由国库单一账户核算所有财政性资金的收入和支出,并通过各部门在商业银行的零余额账户处理日常支付和清算业务。
在按政府收支分类标准,对财政收入实行分类基础上,适应财政国库管理制度的改革要求,将财政收入的收缴方式分为直接缴库和集中汇缴:直接缴库是由缴款单位或缴款人按有关法律法规规定,直接将应缴收入缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。集中汇缴是由征收机关按有法律法规规定,将所收的应缴收人汇总缴入国库单一账户或预算外资金财政专户,涉及从国库中退库的要依法进行。对不同类型的支出则分别实行财政直接支付和财政授权支付。财政直接支付程序为:预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划,向财政国库支付执行机构提出支付申请,财政国库支付执行机构根据批复的部门预算和资金使用计划及相关要求对支付申请审核无误后,向银行发出支付令,并通知中国人民银行国库部门,通过银行进入全国银行清算系统实时清算,财政资金从国库单一账户划拨到收款人的银行账户。财政授权支付程序为:预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划,向财政国库支付执行机构申请授权支付的月度用款限额,财政国库支付执行机构将批准后的限额通知银行和预算单位,并通知中国人民银行国库部门。预算单位在月度用款限额内,自行开具支付令,通过财政国库支付执行机构转由银行向收款人付款,并与国库单一账户清算。
财政国库现金管理是指在确保国库现金支出需要的前提下,以实现国库闲置现金余额最小化而投资收益最大化为目标的一系列财政管理活动,是财政国库管理的重要组成部分。国库现金管理的操作方式包括商业银行定期存款、买回国债、国债回购和逆回购等。要做好国库现金管理的条件是:一要建立财政收支预测体系,准确预测国库现金流量,为国库现金余额管理提供准确信息;二要采取市场化操作方式来实施国库现金管理,在保留最低国库存款余额以备支付的前提下,对国库现金余额进行市场化余缺调整;三要建立国库现金管理的法律框架和风险控制机制。财政部、中国人民银行在明确相关职责分工的前提下,建立必要的协调机制,包括季度、月度例会制度以及在每期操作之前进行必要的沟通,并对市场机构参与国库现金管理活动进行监督检查,对银行协议履行问题实施考评。①
二、在现行国库管理体制基础上,强化财政国库管理权运行的一般监督制约机制
财政部门要加强对预算单位资金使用的监督,必须借鉴国际经验建立财政国库支付执行机构专门负责办理财政直接支付和国库现金管理的具体业务,并进行相关的会计核算和监督检查等工作,同时要健全财政国库支付执行机构的内部监督制约制度,定期对财政国库支付执行机构的相关业务进行内部审计;中国人民银行国库部门也要加强对财政支付清算业务的商业银行的监控,充分发挥中央银行对商业银行办理财政支付清算业务的监管作用;审计部门要结合财政国库管理制度的建立,进一步加强对国库预算执行情况的年度审计检查,促进政府财政部门、中央银行和其他预算执行部门依法履行职责,确保财政国库资金安全。
为了强化各级国库依法对预算资金的收纳、报解、入库、支拨、退付等事项实施监督管理,各级人民银行、财政部门、征收部门都应支持国库依法履行监管职责,严格遵守国家有关预算收入缴库的规定,及时办理预算收入的缴库、收纳、报解、入库,不得延解、占压缴入国库的预算收入和国库库款,并应加强日常的监督检查工作。财政机关要加强对本级预算收入收纳、报解、入库的监督检查;各级财政、税务、海关等预算收入征收部门依法征收的预算收入,必须按照财政管理体制的规定及时缴入中央国库或地方国库;任何征收部门不得以任何方式延误预算收入的入库工作。各级国库要加强对金融机构办理国库经收业务的管理,严格审批手续;对于占压税款情况较为严重、经检查指出的问题在下一次检查时发现仍不纠正的,应由人民银行当地分支行的国库部门取消其办理国库经收业务的资格;征收、审计机关未经财政部批准,不得将预算收入存入在国库之外设立的过渡性账户。
各级国库在办理库款支拨时,要严格审核拨款凭证,确保库款支拨的准确、及时:对于经严格审核、符合制度规定的拨款,各级国库应及时办理;对凭证要素不全的、擅自涂改的、大小写金额不符的、前后联次填写内容不一致的、拨款金额超过库款余额的、无财政拨款专用章的、印章与预留印鉴不符的、拨款用途违反财经制度规定的、拨往非预算单位又无正式文件说明的以及超预算的等情形一律拒付。为使各级国库能准确、及时地办理预算拨款业务,确保各级财政资金的安全,各级财政部门必须及时向同级国库提供年度财政预算计划和财政预算拨款单位的名单;各级总预算会计应建立严密的内部稽核制度,做到拨款、记账、复核分工负责;为保证各项财政资金安全到位和各项拨款金额及使用的预算科目准确、一致,地方各级总预算会计与财政部门各财务主管处(科)室之间、各主管处(科)室与各预算单位之间,要建立定期对账制度,按月对账;财政部总预算会计与财政部各主管司局和中央各部门、各单位,要严格按照财政部有关规定加强对账,发现问题,及时纠正。
加强库款退付和更正的管理、监督,保证财政预算资金的安全:各级预算收入退库的审批权属于本级政府财政部门;预算收入的退库应当按照国家规定直接退给申请单位或申请个人;征收机关按照国家规定从税款中计提的代征代扣税款费用等款项,必须按照规定的审批程序通过国库办理退库手续,不得自行从税款中抵扣;各级国库在办理退库和收入更正时,必须强调有文件依据,要有收入退还书、收入更正通知书等凭证;凡属以下情况的,各级国库一律不予办理:地方政府、地方财政部门或其他未经财政部授权的机构,要求国库办理中央预算收入、中央与地方共享收入退库或更正的;下级地方政府财政部门或其他机构,要求国库办理上级地方预算收入或共享收入退库、更正的;退库款项退给非退库申请单位或申请个人的;要求国库办理退库或更正,但手续不全的,如不提供有关文件或不出具有关凭证等。各级财政部门要加强对本级预算收入退库、更正事项的监督检查,发现违规退库和更正事项要通知国库和有关退库、更正机关予以改正。
各级财政部门和国库部门在预算资金的收纳、报解、入库、支拨、退付等各个环节都要建立严格的内部监控机制,切实防范资金风险。各级国库、财政预算部门、财政监察专员办事处、征收机关要加强对下属国库、国库经收处、财政预算部门、征收机关办理预算收入缴库业务、国库业务、预算拨款业务的监督、检查、管理工作,督促其严格执行各项法规、制度。对延解、占压预算收入的单位要按规定予以处罚;对不执行法规、制度而造成国库库款流失的,要追究直接责任人和领导的责任,对涉及犯罪的要追究其刑事责任。
三、以财政国库收支流程为基础,强化国库对财政收支的动态监控机制建设
财政国库动态监控管理的基本思路就是加强预算执行监控、防范和控制财政资金收付风险,坚持以建立健全国库集中收付监督制约机制为中心,构筑国库集中收付外部监督和内控管理两条防线,紧紧扣住实时监控、综合核查和处理整改三个基础环节,强化国库动态监控的法律保障、制度保障、操作保障和技术保障。其主要内容是:以财政国库收付机构为主体,充分发挥现有监督机构的作用,形成监督合力,建立各监督主体相互协调、相互制衡的财政国库动态监控工作协调机制;以加强外部监督和内控管理为核心,加强财政资金运行的事前审核、事中监控和事后跟踪反馈,加强国库集中收付内控管理建设,建立财政国库动态监控预防和纠偏机制;以财政国库动态监控系统为载体,全程、动态、智能监控财政资金运行活动,建立涵盖中央和地方、纵横交错的预算执行监控网络系统;以监控、核查和整改联动化管理为手段,综合运用多种核查方式,实时发现和及时查处违规或不规范行为,建立财政国库动态监控信息披露机制。财政国库动态监控管理的核心内容就是实施国库集中收付外部监督和内控管理,对违法违规或不规范操作行为充分发挥警示和惩戒作用,有效监督控制财政资金收付运行全过程。
1证券行业实施知识管理的有利影响因素
由于证券行业是知识密集型的行业，其企业文化建设多鼓励知识的学习和共享，比如一些券商在公司内部成立网络学院提升员工岗位专业能力和个人职业素质，打造学习型组织，方便员工交流学习经验。在技术的应用方面，券商基本都能够在一定程度上掌握对知识的收集、整理、加工，传播的技术，尤其以客户服务信息系统为中心，整合咨询产品系统、数据中心系统、规避风险系统等实现对大量显性知识的收集、整理、加工、传递、再使用的目的。在组织结构上，券商的业务一般分布在全国各地的营业部经营，其主营业务是经纪业务、投资银行业务和固定收益业务，这就决定了各营业部形成投资顾问团队和理财经理团队的组织结构。这种团队型的组织结构是扁平化组织结构的一种形式，不仅减少了中层管理人员，扩大了员工业务知识范围和知识权限，还提高了员工知识创新的积极性和主动性。
2证券行业实施知识管理的问题分析
尽管从以上的分析可以看出，证券行业实施知识管理的在企业文化、技术、和组织结构等方面都有一定有利的影响因素，但其在这些方面也存在缺陷和问题。
2.1对知识管理的认知不足
对知识管理的全面认知是做好知识管理的第一步，知识管理的顺利实施不仅要求企业高层高度重视知识管理，将知识管理提升到战略高度，而且要求广大员工认识到知识管理的重要性，形成对知识管理的意识。但笔者对一些证券营业部的调查发现，其中80%的员工表示知道知识管理，但不明确其具体的应用;不少员工表示知识管理就是要学会利用OA系统或者参加网络学院，甚至有一些员工怀疑道:“所谓的知识管理只是理论上的东西，不一定实用。”这些都充分地说明了证券公司的员工对知识管理的认识不足。
2.2人才流动性大
证券行业的员工由于工作压力大以及其他行业或公司的工作吸引等原因存在人才流动性大等问题，以华西证券为例，其绵阳营业部成立十年有余，现有在职员工83名，但工龄在两年以下的员工足有67人，占80．7%，可见其人才流动的速度之大。而隐性知识的主要载体是人，当隐性知识没有得到充分的管理，伴随着人员调动或人员离退，企业就失去了这部分宝贵的知识财富。另外，人才流动性大的企业不易形成员工间相互信任及紧密而团结的同事合作关系，员工也就不愿互相分享工作经验和学习体会等。因此，人才流动性大这一问题给企业知识管理提出了不小的挑战。
2.3缺少对知识管理收益的评估
企业进行知识管理归根结底是为企业创造财富，因此成功的知识管理必须能直接或间接地为企业带来经济收益。知识管理的收益在各个方面都有体现，比如:提高工作效率和管理水平，提升竞争力，提高客户满意度，提高公司利润额等。可以看出，知识管理的收益是很抽象的，不易衡量的，知识管理收益的评估难度也因此而加大，导致不少公司缺少对知识管理收益的评估工作。
2.4缺乏专门人才
在证券企业，通常都聚集了大批高素质的证券、金融、法律、财务和计算机等各类专业人才，而在知识管理这一块却相对缺乏。当公司要求实施知识管理的时候，由其他证券专业人员来从事知识管理工作，而放弃其原来建立的良好的顾客关系，可能会损失由顾客交易提取的佣金，这会导致转而从事知识管理的员工不愿意一心一意的做知识管理，从而影响知识管理的实施效果。
二、证券行业实施知识管理的策略
1提高员工对知识管理的接受程度
全面的认识知识管理可以通过加大宣传力度及量化知识管理的实施效果两个措施。依据现有证券员工对知识管理的认识，公司管理层可以利用内部网站，内部刊物、会议等多种方式对知识管理进行宣传引导，使员工树立知识管理型证券企业观念，知悉知识管理就在身边。量化知识管理的实施效果，可以使知识管理的收益能以数据、图表等材料的形式展现在员工的眼前，使员工切身体会到知识管理是能给自己乃至整个公司都带来利益。在这方面，一些企业的方法值得借鉴，他们通过把知识管理同财务指标联系起来，测试知识管理的回报率，如安永公司计算的回报率是6%，麦肯锡公司的回报率是10%;或者是将知识作为资产来管理，又或者是计算知识管理的间接收益，如产品生产周期、顾客满意度指标来衡量。
2健全激励机制及留才机制
有效地激励制度能够提高员工创造知识，分享知识的热情，还能冲破隐性知识向显性知识转化的障碍，同时能充分发挥员工的知识能力和潜能。例如对于在工作上表现良好、团队学习中善于表现、自主学习中完成率100%的员工给予精神与物质上的鼓励;公司定期选出一批积极参与知识分享的员工享受公司提供的短期度假;设立“知识服务奖”、“创新奖”等多种方式来对促进知识共享。另外，有效的激励机制，也有利于留住人才。从上文可知，巨大的人才流动性是影响券商进行有效的知识管理的主要问题之一，如何健全留才机制对证券行业有效实施知识管理显得尤为重要。除了健全的激励机制，健全留才机制还可以通过创建良好的工作环境以及加强员工的知识培训，如果员工能够以参加培训和学习的知识进一步内化为工作成果，产生收益，也有益于提高员工的忠诚度和成就感，从而来留住优秀的人才。
3创建知识地图
证券知识地图是利用现代化信息技术有效组织证券行业知识资源的总目录及揭示各知识资源目录间关系的综合体。通过识别与组织知识，证券知识地图建立知识目录数据库，将证券、金融产品各种资源集成起来，并运用智能化的向导，通过分析用户的行为模式，以统一的方式介绍给员工，智能化地引导员工在短时间内找到所需的知识资源。
近年来，随着烟草企业市场化日益发展，进行市场经营秩序管理和打击假冒产品的活动成为烟草专卖管理工作中最为重要的问题。在实际处理各类涉事案件中，笔者发现执法方面可以大致概括为两个问题，一是执法人员和被管理方关于执法依据理解说辞不一；另一方面是执法过程中队伍素质决定了执行效果。因此，烟草专卖管理中的法规制度有待健全，人员素质有待提高。
一、烟草专卖管理依法行政的法律基础
（一）依法行政的有关法律依据
在烟草专卖管理依法行政的过程中，多依据的是现行我国关于烟草专卖制定的相关法律法规。第一层包括《行政复议法》、《行政处罚法》、《行政许可法》和《烟草专卖法》、这些法律是我国最高效率层次关于烟草管理法法律；第二层包括《烟草专卖行政处罚程序规定》、《烟草专卖品准运证管理办法》和《烟草专卖品许可证管理办法》。除了这些国家制定的法律之外，省市自治区会根据情况制定具有地方性质的规定性文字，以保障烟草公司顺利经营，也为执法人员依法行政提供了法律基础。
（二）依法行政的有关法定职权
在我国现行的《烟草专卖法》、《烟草专卖法实施条例》中明确规定，烟草专卖局是主管烟草专卖管理工作的职责部门，是对于违反烟草专卖法律法规进行检查处罚的执法机关，在检查中涉嫌违反烟草专卖法律和有关规定的企业和个别从业人员有权要求其进行停止生产、停业整顿和没收产品等相关处罚。国家和各级政府授予烟草专卖局以管辖烟草专卖的权利，是一种必需行使的权利，同时行使权利就是履行自己的岗位职责，一旦不旅行职责义务，将根据失职情况追究法律责任。
二、烟草专卖管理依法行政中存在的几个问题
（一）烟草专卖管理制度不健全
现行的烟草专卖管理工作当中常常出现这样的问题，一是行政执法和企业的效益挂钩相矛盾。另一方面是专卖人员的工作业绩、奖金与销售业绩挂钩。就前者而言，常常出现对外重打击，对内轻管理的现象，行业内部违法经营屡见不鲜。后者捆绑式报酬导致专卖人员工作利益化，出现不认真履行法定职责的现象。同时，行政部对于执法过错追究不突出，导致稽查部门在查案、办案的过程中积极性不高，监督力度不强等现象发生。
（二）烟草专卖执法行为不规范
在管理执法过程中，部分执法人员操作不规范，比如对业户进行检查时没有出示证件，没有向被检查者说明要求等，这些少数不规范的执法程序很大程度上影响了专卖管理部门的信誉，导致公信度下降，给执法带来严重的影响。
（三）烟草执法管理人员素质不高
在开展专卖执法相关活动中，仍然难免出现“人治”代替“法治”的现象，工作人员根据自己的主观臆断进行执法行为，没有按照法律相关条款进行处理，从这点上来看，严重的违背了烟草专卖管理的宗旨和原则。
三、提高烟草专卖管理依法行政和安全执法保障的几点建议
（一）健全烟草专卖管理依法行政制度
1、树立新时期依法行政观念
要想提高烟草专卖管理依法行政效率，执法人员的法律意识非常重要。要求从业人员必须从观念、制度、处理方法等多角度树立新时期依法执政理念，不断强化依法执政的法制观念，在企业内部开展各种活动，促进学法、守法、用法的新风尚，把人员文明执法与晋升、晋级挂钩，积极进行行政法律意识和行政法制观点的宣传学习。
2、积极完善执法监督体系
对于烟草专卖执法监督体系，要不断强化措施，积极落实。相关部门要加强行政执法监督制度的建立，根据制度将处罚案件进行公正公平的处罚，对于行政复议案件、行政赔偿案件等进行有效的备案监督。不断加强执法部门的监督职责力度，进行自我约束，通过开展大型的执法活动，有计划、有目的的对行政处罚、行政许可、行政收费等项目进行彻底清查。同时，要建立一支素质过硬的监督执法队伍，提高监督人员业务素质，进行定期考核。建立健全执法公开制度，定期将自己的执法情况向社会公布，严明执法程序，落实处罚结果。增加工作的透明度，进而增强依法执政的公信力。
（二）完善烟草专卖安全执法保障体系
1、深入理解依法行政职责
烟草专卖管理人员要不断加强《烟草专卖法》等相关法律的学习，不断用法制观念、纪律观念和政策观念武装自己的大脑，在实际执法过程中，深入反思，自我解剖，查到原因，不断总结经验，提高自我反思能力和自我约束能力。同时，要努力学习依法执法职责法律和文件，深入理解其中的法律精神，并且能够灵活运用，在执法过程中提高理论水平，养成良好的执法习惯。
2、加强对新形势执法的研究
随着人们法律意识的加强，在执法过程中，要结合实际情况，在不违背原则法规的情况下，进行创新性的工作，是行业的要求，更是时代赋予的使命。如果用一成不变的老眼光来开展工作，势必出现困难重重。根据工作情况，积极的与上级部门汇报情况，与检查业户有效沟通，通过各种方法提高自己的办案能力。
（三）建立高素质执法队伍
二、组织领导
为确保“三项行动”顺利开展，市局成立了工商局安全生产“三项行动”领导小组：领导小组办公室设在注册科，具体负责“三项行动”的组织和协调。各单位也要成立相应的组织，切实加强对此项工作的领导。
三、工作重点和内容
（一）重点区域和行业：煤矿及非煤矿山企业、道路交通、民爆器材、商（市）场、超市、公共娱乐场所、旅游景点、宾馆、网吧、医院、学校周边等人员密集场所；
（二）“三项行动”重点内容：
1、对下列行为依法进行重点查处：
（1）无证或证照不全从事生产、经营的；
（2）关闭取缔后又擅自生产、经营的，小煤矿应关闭而未关闭的；
（3）瞒报事故的；
（4）重大隐患隐瞒不报或不按规定予以整改的；
（5）其他非法违法生产、经营的。
2、对隐患排查治理制度不健全、责任不明确、措施不落实、整改不到位的进行严格治理；
3、深入开展“安全生产月”等集中宣传教育活动，着力宣传安全生产方面的工商法律法规、规章、制度，增强安全法制意识。
四、实施步骤
（一）自查自纠阶段。各单位要根据政府文件及市局要求，结合本单位实际，进一步细化“三项行动”工作方案，以前报市局注册科。在此期间，认真开展自查自纠，针对存在的问题，制定整改方案，落实整改措施，严防安全事故发生。对本辖区内的安全生产重点整治行业和无照经营户数、从事行业、集中存在区域等情况进行再摸底、再排查，并登记造册，为下一步清理取缔工作打好基础。
（二）集中查处阶段。各单位组织力量对摸底排查的无照经营户数和安全生产经营存在的问题进行清理整改，依法严厉查处严重危害人民群众生命财产安全和社会公共安全的无照经营行为。对符合国家产业政策以及经营条件、范围、项目符合法律法规规定的，应督促引导其依办理相关手续，合法经营，努力解决无照经营问题。
（三）督促检查阶段。加强督促检查，全面推进各项工作。从10月1日起，市局督查组将采取明查暗访的形式对各单位“三项行动”开展情况进行督查。对督查中发现的问题限期进行整改，对整改不到位或行动迟缓、推诿扯皮、拒不改正的，由市局针按照区位失察责任制等规定追究相关责任人的责任。
五、工作要求
（一）提高认识，增强责任感。要充分认识到目前我市安全形势不容乐观，无证经营等各种安全隐患已成为影响经济社会发展和社会安全的一个突出问题，各单位一定要提高认识，增强紧追感和责任感，按照人民政府文件和市局通知及相关法律法规要求，把“三项行动”列入重要日程，采取有力措施，抓实抓好。
（二）加强领导，成立组织。我局专门成立了“三项行动”工作领导小组，各单位也要进一步加强对此项工作的领导，明确目标，细化责任，加强管理落实。
（三）加强联系，密切配合，形成合力。由于此项涉及面广，表现形式复杂。各单位要结合实际，总结以往查处工作经验，有针对性地开展专项整治执法检查，加大查处力度。要强力查办大案要案，打击和震慑违法行为，维护守法经营者和消费者权益。要紧密依靠当地党委政府，积极主动与相关部门加强联系和协作，搞好联合执法，提高监管执法整体效能。
中图分类号：D92文献标识码：A文章编号：1006-0278(2012)04-065-02
一、知识产权行政管理模式的构建思路
在大部制的知识产权行政管理体制框架下，未来知识产权行政管理的模式应当是一个政府主导与政府服务相结合，直接行政与间接行政相结合的模式。
直接行政指的是政府直接对行政相对人进行行政管理、行政处理、行政查处、行政服务等行政行为。而间接行政指的是政府引导、管理、监督中介机构、行业协会、非政府机关，由后者对行政相对人展开一系列管理或者服务活动，政府发挥间接行政的职能。
政府主导作用指的是不论是直接行政或是间接行政，政府都必须在这一行政活动中起主导作用。在直接行政中，指的是政府展开一系列强有力的管理活动，推动行政管理的顺利进行；在间接行政中，体现为政府要加强对中介机构、行业协会和非政府机关的引导、管理和监督，在“放权”的同时又要保证该权力在中介机构、行业协会和非政府机关得到有效的实施，切实起到更好保护与促进知识产权行政管理的作用。而政府服务作用指的是不论是直接行政或是间接行政，政府都要将行政管理的重点转移到为知识产权人与社会公众提供更多、更好的服务这一宗旨上，致力于构建服务型政府。
二、知识产权行政管理模式的具体内容
（一）与其他机构、组织建立协作机制
由于知识产权具有很强的技术性与专业性，在对知识产权进行审查、授权或其他管理活动时往往会遇到涉及各种专业领域的难题，此时需要大量不同学科的学者和专家给予理论和技术支持，建议国家知识产权总局在加强局内人才队伍建设的同时，与国内其他机构、组织建立固定、长期的协作机制。
具体设计如下：
首先，在国家知识产权总局内部设立专家顾问委员会，该委员会的工作人员负责与相关非政府机构、组织建立合作关系,将相关非政府机构、组织负责人列为专家顾问委员会委员，该相关非政府机构、组织为知识产权总局的协作对象。
其次，具体协作方式可灵活多样，如与全国各重点高校、各领域科研机构、著名律师事务所、各大知识产权机构建立合作关系；或由科研组织、大学承担知识产权行政管理实务中遇到的前沿性疑难问题的课题研究，并向知识产权总局汇报研究成果；或建立知识产权总局与其他机构、组织的联席会议制度，专家顾问委员会委员可以列席知识产权总局的会议，并在会议上提出意见与建议，加强信息交流与资源共享。
该协作机制一方面可以完善行政机关内部行政管理体制，另一方面有利于知识产权行政管理机关更好地展开审查、授权等一系列针对行政相对人的外部行政管理活动，亦有利于为知识产权权利人和社会公众提供更好的服务，体现了政府服务的职能。
（二）完善知识产权审议机制
目前，我国重大经济科技决策过程中知识产权审议机制尚不健全，使得一些重大经济项目的知识产权风险度较高、重大科研项目低水平重复研究、重大并购活动中自主知识产权流失等，给国家造成了一定的经济损失，这些问题彰显了建立国家重大经济科技活动知识产权审议机制的必要性和紧迫性。
知识产权审议机制的核心工作就是在重大经济科技活动之初进行全面客观的知识产权分析，从而降低我国重大经济项目的知识产权风险，避免引起知识产权纠纷。审议的对象主要是使用国家财政资金或国有及国有控股企业的重大投资行为①。审议对象的特性，决定了进行知识产权审议机制的主体应该是知识产权行政管理机关。审议的内容包括该项目或活动中涉及的知识产权的合法性，侵权的可能性，从知识产权角度评估所涉项目的投资价值和科技价值等②。当然，审议结果并不具有强制性的法律约束力，仅为项目相关管理部门提供参考和建议的作用。因此，从这个层面上来理解，审议行为的法律性质应该是行政指导行为。
目前，我国一些地区已经建立了地方知识产权审议机制，但对于该机制，建议应从以下方面进行完善：
一是尽快出台专门规范知识产权审议机制的单行法律或行政法规或规章；二是国家知识产权总局发挥知识产权宏观管理职能，推动建立国家层面知识产权审议机制；三是国家知识产权总局推动国家层面与各地方的知识产权审议机制相互配合与统一运作。
该机制从审议的主体来看，体现了知识产权行政管理机关加强直接行政，通过审议活动来加强对政府参与的重大经济科研项目的管理。从审议结论的作用与审议行为的性质来看，审议活动具有为重大经济科研项目提供行政服务的作用，使项目管理者更好地把握项目的实施，促进其发挥更大的经济价值，体现了知识产权行政管理机关的服务职能。
金融产品、金融服务日益专业化、复杂化的趋势，使得投资者在进行证券交易时面临着极大的不确定性。投资者对其自身风险承受能力以及对金融产品、金融服务真实风险的错估，在使其自身遭受损失的同时，也给整个证券市场带来了风险，而这些风险很可能攒积成金融危机，事实上一些国家（比如日本）正是在金融危机的洗礼下才开始反思是否有一种规则或制度可修补这种投资者投资的盲目性，减少证券市场的不稳定性。适当性规则即是修补投资者决策盲目性的产物。与各国的适当性规则或合适性原则不同，我国相关规范多使用“适当性管理”来形容这一规则或制度，而“管理”二字确有些中国特色。
一、我国现行自律性规范中“适当性管理制度”的具体内容
（一）适当性管理制度的主体和适用范围
我国现有的适当性管理规定将适当性管理制度的实施主体定位于证券公司这一中介机构。
而根据2012年底证券业协会的《证券公司投资者适当性制度指引》，证券公司不仅是适当性制度的实施主体，并且是适当性制度本身的建立者。该指引第一条即指出，为指导证券公司建立健全投资者适当性制度，保护客户合法权益，制定本指引。制定和实施这一制度均为证券公司的义务，证券业协会在适当性制度中仅仅起到指导的作用。
我国现有的适当性管理法律规范并未将证券公司的所有业务涵盖在适当性管理制度中。《证券公司投资者适当性制度指引》将适当性管理制度的适用范围限定于“向客户销售金融产品或者以客户买入金融产品为目的提供的各项金融服务。”而上海证券交易所则根据不同业务的风险大小，将适用范围限定在融资融券交易、中小企业私募债券、债券回购交易、债券质押式报价回购交易、约定购回式证券交易、权证等风险较大的业务。
（二）证券公司、投资者的相关义务
根据我国有关适当性管理的自律性规范，证券公司的适当性管理义务主要包括以下五点：第一，了解客户，包括其基本信息以及财务状况、投资知识、投资经验、目标、风险偏好等可以确定其客户等级的其他信息；第二，了解金融产品或金融服务，并根据所了解的信息评估期风险等级；第三，进行客户风险承受能力和金融产品或服务的风险等级的匹配，向适当的客户提供适当的产品或服务；第四，禁止欺诈，证券公司向客户出具的金融产品或金融服务材料不得含有虚假、误导性信息或存在重大遗漏，不得欺诈客户。第五，进行适当的投资者教育。
投资者在适当性管理制度中的义务主要包括保证其提供的信息及证明材料真实、准确、完整，以及配合证券公司实施适当性管理。
（三）适当性管理制度的保障措施
为保障适当性管理制度的实施，我国有关适当性管理的自律性规范还特别就该制度的保障措施进行了说明。适当性管理制度的保障措施包括：第一，证券公司内控。内控主要通过明确各职能部门就适当性管理的职责分工、以及具体职责人员的绩效考核、问责等制度实现。第二，证券交易所的支持和监管。证券交易所为会员实现适当性管理提供技术支持，同时就会员履行适当性管理的情况进行监管，对违反相关适当性管理规定的行为进行处罚。值得注意的是，上海证券交易所在其《投资者管理暂行办法中》，将准入条件的制定作为其职责设定在适当性管理制度中。第三，中国证券业协会自律监管，中国证券业协会对证券公司投资者适当性制度的建立和执行情况进行自律管理。
二、我国现行自律性规范中“适当性管理制度”评析
（一）适当性管理制度的建立和实施主体
适当性管理制度提出的重大前提即在于投资者非专业，其对于证券市场上杂乱的信息消化不能，导致无法挑选适合自身的金融产品或服务进行交易。而市场对于信息不对称有一个自发解，就像不懂汽车的普通消费者可以聘请汽车技术专家帮他购买汽车一样，投资者可以依赖经验、知识丰富的专业中介机构所提供的信息，做出适合自己的投资决策。[1]具体到适当性管理制度，由证券公司为投资者分级，并提供适合其风险等级的金融产品或服务，以实现金融交易的适当性。
适当性管理制度的设计和实施所带来的预期甚为美好，问题在于证券公司作为证券市场上的中介机构，如果投资者给予其有效的利益激励和约束，其应当有动机独立、公正地对发行企业的证券品质进行评估，提供适当的信息给适当的投资者供其决策。[2]适当性制度的诞生即说明这种激励和约束远远不充分。原因在于最需要专业建议的中小投资者往往承担不了这一成本。目前我国的适当性管理制度多见于自律性规范中，如果响应部分学者的呼声将适当性规则上升到法律的高度，无疑是强制性地要求证券公司这一中介机构自行承担这部分成本，这种成本与收益的失衡，能否对证券公司形成正激励以实现我们的美好预期值得我们思考，毕竟证券公司作为一个盈利机构，它的内在冲动首先是自身利益，而不是公共利益。[3]且根据证券业协会《证券公司投资者适当性制度指引》，适当性管理制度由证券公司制定、由证券公司实施、但结果由监管主体评价，证券公司的权利和义务体系中义务所占的比重过大了。
我国目前适当性管理制度使作为市场主体的证券公司需要消化更高的成本，承担更多的制定、实施义务，并且还有承担制定、实施不当责任的可能，同时这种可能性完全交给第三方来判断，对证券公司来说这种制度设计走得越远无疑其只怕是越苦不堪言。
（二）保障措施中个人责任过重
《证券公司投资者适当性制度指引》中“保障措施”一章的相关规定指出，证券公司应当将相关岗位工作人员履行投资者适当性工作职责的情况纳入绩效考核范围，对违反公司投资者适当性制度的人员进行问责。
首先需要明确的是对相关岗位工作人员进行问责的制度设计，威慑作用为主，对投资者个人的损失弥补来说无益。分析这一制度设计的初衷，问责到个人可以敦促相关岗位的工作人员勤勉尽责，然而考虑到以下因素，能否很好地实现这一初衷仍然存在质疑。金融产品的信息是被发行人所垄断的，即便是证券公司本身对金融产品的真实情况也可能存在诸多不解和误解，具体到个人，这种情况则更甚。当然，证券可以通过培训的方式将自己所了解的金融产品的相关信息及时地传递到个体。证券业协会出台的指引中就培训也专列了一条，然而培训的效果也值得人怀疑。如果证券公司赋予相关工作人员判断分析上的主观能动性较大，则个人失职的风险也更大，这一制度设计对投资者损失弥补来说无益，对工作人员个人来说无疑是噩耗。
（三）准入条件与适当性管理
上海证券交易所《投资者适当性管理暂行办法》中指出，“本所可对参与本所市场交易或者其他业务的投资者设置准入条件。投资者准入条件包括但不限于财务状况、证券投资知识水平、投资经验、诚信记录等方面的要求。”而“对于不符合本所业务规则规定的产品或服务准入条件的投资者，会员应当拒绝为其提供相应产品或服务。”上海证券交易所将准入条件的设置放在适当性管理制度中值得商榷。
考虑到适当性管理制度的本质，其并非重在设定特定投资市场的投资者准入门槛，而是要通过相应的标准及程序性要求，引导证券中介机构将适当的产品销售给适当的投资者，完成交易过程。[4]即便不适当，在投资者执意要求的情况下，证券公司只要尽到了适当性管理义务，投资者仍然可以独断地决定购买在证券公司看来不适合自己的产品或服务。“客户要求购买或接受高于其风险承受能力等级的金融产品或金融服务的，证券公司应当进行风险提示。客户经风险提示后仍坚持购买产品或接受服务的，证券公司应当要求客户以书面方式进行确认，由客户承诺对投资决定自行承担责任。”在客户自行承担责任的情况下，适当性管理制度不能剥夺客户的公平交易权。准入条件与适当性管理制度的本质不符，不应当规定在适当性管理制度中。
三、我国现行自律性规范中“适当性管理制度”的疏漏
在弥补上文所述适当性制度本身的缺憾前，还需要明晰其与一些制度（或概念）的区分和联系，而这些制度（或概念）与适当性规则息息相关。我国现行自律性规范对这些相关的制度（或概念）均有所涉及，但仍存在着疏漏。
（一）适当性管理与说明义务
关于适当性规则与说明义务的关系，日本国内存有两种学说。一是互为关联说，认为适当性规则决定说明义务的范围，对于投资者进行不适合商品劝诱之际，应加强说明义务。在关联说下，有的认为违反两者中的任何一个即为违法，有的采取说明义务优位说，认为即使违反适当性规则，如果证券商已尽到说明义务使得客户得以充分理解的情况下，则不违法。二是独立关系说。认为适当性规则与说明义务都是相互独立的义务要求。
根据我国证券业协会的《证券公司投资者适当性制度指引》，证券公司就一般的金融产品应当向客户提品或服务的说明书，并就金融产品的信用风险、市场风险、流动性风险等可能影响客户权益的主要风险特征进行说明，签署风险揭示书；就复杂或高风险的金融产品，证券公司还应当向客户说明以下内容：评估金融产品的风险特征与客户风险承受能力的匹配情况；提示可能的最大损失等。日本关联说的重要特点在于，说明义务优位说允许证券公司对投资者进行不适合商品的劝诱，但必须充分尽到说明义务。而在我国，证券公司绝对禁止主动对投资者进行不适当商品的推荐。
谈及说明义务，很容易让人联想起保险法中保险公司的说明义务。投资者在风险揭示书上签字的行为也让人联想起投保人在保单上签字的行为。然而与保险公司不同，保险公司推介的是自身产品，而证券公司在很多情况下推介的是第三方即发行方的产品。因为有关证券品质的信息基本上是被发行人垄断的，无法保证证券公司对发行人产品的理解是正确的。证券公司的说明义务应当尽到何种程度？同时，从上述规定可以看出，比起保险公司说明义务的简单确定性，证券公司的说明义务显得相当模糊，相当多的内容均为可能出现的情况。
我国适当性管理与说明义务之间的关系比起关联说，更像是将说明义务内化在适当性管理制度中，也就是说明义务是适当性管理制度中证券公司应尽的义务。个人认为将说明义务独立于适当性管理制度，更有利于投资者保护，本文将在接下来的部分分析适当性管理制度对保护投资者来说可能力有未逮。但无论是将说明义务独立出适当性管理制度，还是继续作为适当性管理制度的内容，说明义务本身都需要具体化和确定性。
（二）适当性管理与买者自负
适当性规则发展自买者自负规则，在金融产品日益复杂化的今日，再要求遵循绝对的买者自负规则，对投资者来说无疑过于苛刻。值得注意的是，根据上海证券交易所《债券市场投资者适当性管理暂行办法》，投资者应当遵守“买者自负”的原则，不得以不符合投资者适当性标准为由拒绝承担交易履约责任。也就是说适当性规则并非买者自负规则的取代，我国证券市场仍然实行买者自负规则。其他自律性规范也强调投资者适当性管理的实施不能取资者本人的投资判断，也不会降低产品或服务的固有风险，相应的投资风险、履约责任以及费用由投资者自行承担。
这涉及到以下三个问题：第一，投资者不得以不符合投资者适当性标准为由拒绝承担交易履约责任，意味着即便投资者意识到交易缺乏适当性也没有反悔的机会，只有等着事后的救济。而就我国目前的各类规范来看，事后救济显然是极度缺乏的；第二，投资者在风险揭示书上签字的行为即默认其是在了解了金融产品风险的前提下进行的交易，证券公司已尽到适当性管理义务。签字作为明示的证据，往往在事后纠纷认定时起到决定性作用，一旦投资者签字，即便证券公司未充分进行风险提示，投资者事后也可能有苦难言。第三，买者自负的核心在于投资决策由投资者做出，如何认定证券公司在履行适当性管理的过程中对其进行了不适当的诱惑？上述问题不完善，适当性管理保护投资者利益的预期效果令人堪忧。
四、完善我国“适当性管理制度”的初步设想
（一）适当性管理制度的各类主体
证券市场健康发展的重要标志是大多数投资者能购买到与自身风险偏好相适应的投资产品，即适当的人购买了适当的产品。这需要证券市场参与主体（包括监管者和被监管者、产品的买卖双方）共同为这目标而努力：监管者需要健全产品适当性制度；市场机构需要加强投资者教育，按投资者具体情况推荐、提供适当的金融产品；投资者需要加强自身学习，理性选择投资产品。[5]
前文已经述及目前由证券公司既作为适当性管理制度的实施者，又作为适当性管理制度的建立者，对于一个以盈利为目的的中介机构来说实在是负担过重。适当性管理制度应当由各方共同努力，将制度建立主体回归监管方。由监管方负责制定具体的适当性管理制度，证券公司在制度框架下实施适当性管理，尽可能缩小其自由发挥的空间，这样才能增强确定性，避免让证券公司这一市场主体被社会责任压垮。
至于实施主体，仍然由证券公司担任，早在20世纪70年代，美国证管会就提出了所谓的证券执法的“门槛理论”。该理论认为进入资本市场的门槛被一小部分专业人士所把持，证管会要做的是通过“看门人”而不仅仅是主要肇事者，以实现利用自己有限的执法资源发挥最大威慑作用的效果。[6]在适当性管理制度中，证券公司即是这一小部分看门人。但证券公司因为承担适当性管理制度的实施所增加的成本应当缩小到最小，主要需要依靠各种制度确定性的增强。
另外，个人建议不使用“适当性管理”这一概念，“管理”一词总给人内部管理或上下级管理的感觉，执行性过强。适当性规则应当是涵括规则的建立、遵守，需要市场各方的努力，是一个更全局的概念。
（二）评估制度的建立
我国适当性管理的相关自律性规范要求证券公司自身进行评级、评估制度的建立。有学者提议，设置信息搜集人员与评估人员的隔离制度，以达到降低证券公司弄虚作假的可能性和保证信息搜集的准确度的目的。秉承上文应当将证券公司的额外成本缩小到最小的观点，个人认为并非由证券公司自由裁量，而是由第三方主体来评估金融产品以及投资者的等级或者由第三方主体来制定评估的具体方法，证券公司负责实施，而实施效果由监管机构评定，如果证券公司未履行好实施一环，则对其课以责任。这个第三方主体可以是监管方也可以是信誉较好的市场主体。一方面可以减轻证券公司的负担，另一方面也可以避免证券公司弄虚作假的可能性。
（三）投资者救济
上文在分析适当性管理制度与买者自负规则之间的关系时即指出现行适当性管理制度所能起到的投资者保护的作用，令人堪忧。一方面我们需要避免证券公司因为过多的社会责任正面激励不足，另一方面也需要避免制度设计漏洞造成证券公司规避自己的义务。我国适当性管理制度应当就投资者的救济途径做出更明确的规定，包括事前明确证券公司的义务、事后的救济途径、纠纷解决机制等问题。
【参考文献】
[1][2]于莹.证券法中的民事责任[M].北京：中国法制出版社，2004：11，12.
