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二二年六月二十二日
公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第3号——半年度报告
目录
第一章、总则
第二章、半年度报告全文
第一节、重要提示、释义及目录
第二节、公司基本情况
第三节、股本变动和主要股东持股情况
第四节、董事、监事、高级管理人员情况
第五节、管理层讨论与分析
第六节、重要事项
第七节、财务报告
第三章、半年度报告摘要
第四章、备查文件
第五章、附则
第一章、总则
第一条为规范在中华人民共和国境内公开发行股票并在证券交易所上市的股份有限公司（以下简称公司）的信息披露行为，保护投资者的合法权益，依据《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国证券法》等法律法规，制定本准则。
第二条、半年度报告是中期报告的一种类型。公司应当遵循本准则的规定，编制半年度报告。
第三条、本准则的规定是对半年度报告信息披露的最低要求。凡对投资者决策可能产生重大影响的信息，不论本准则是否有明确规定，公司均应当披露。
第四条、本准则的某些规定对公司确实不适用的，经证券交易所批准后，公司可以根据实际情况，在不影响披露内容完整性的前提下做出适当修改。
因涉及商业秘密等特殊原因，公司确实不便遵循本准则某些规定的，可以向证券交易所申请豁免，并保证该豁免不会导致对投资者利益的实质性损害。经证券交易所批准后，公司可不予披露相关信息。
第五条、为避免不必要的重复和保持文字简洁，在不影响信息披露的完整性和不致引起阅读不便的前提下，公司可以采用相互引征的方法，对各相关部分的内容进行适当简化。
第六条、同时在境内、境外证券交易所上市的公司，如果境外证券监管部门对半年度报告的要求与本准则不一致，应当遵循报告披露内容从多不从少，披露时限从短不从长，其他要求从严不从宽的原则办理，并应在同一时间公布半年度报告。
第七条、半年度报告中的财务报告可以不经审计，但中国证券监督管理委员会（以下简称中国证监会）和证券交易所另有规定的除外。
第八条、半年度报告中的财务数据可以以人民币元、千元或百万元为单位。
第九条、半年度报告的封面应当载明公司法定名称、“半年度报告”字样和报告期间。半年度报告印刷文本应采用质地良好的纸张印制，幅面应为209毫米×295毫米（相当于标准的A4纸规格）。
第十条、半年度报告摘要应当包括全文各部分的重要内容，不得出现与全文在内容上不一致，或因遗漏重要事项而误导投资者的情况。
半年度报告摘要应简明扼要。
第十一条、公司应当在每个会计年度上半年结束之日起两个月内编制半年度报告，并在该期限内将报告全文刊登于中国证监会指定的互联网网站，将半年度报告摘要刊登于至少一种中国证监会指定的报纸上。在指定报纸上刊登的半年度报告摘要最小字号应为标准六号字，最小行距为0.02.公司可以将半年度报告刊登于公司自己或其他互联网网站、其他报刊上，但不得早于在中国证监会指定的互联网网站或报刊上披露的时间。
第十二条、公司应当在半年度报告披露后及时将半年度报告原件或有法律效力的复印件及备查文件备置于办公地点和证券交易所，以供投资者查阅。
第十三条、公司应当在半年度报告披露后，上半年度结束之日起两个月内，将半年度报告各两份分别报送中国证监会、公司所在地的证券监管派出机构和证券交易所。
第十四条、公司董事会及董事应当保证半年度报告内容的真实性、准确性与完整性，承诺其中不存在虚假记载、误导性陈述或重大遗漏，并就其保证承担个别和连带责任。
如有董事对半年度报告内容的真实性、准确性、完整性无法做出保证或存在异议，或有董事未出席董事会会议，公司应作特别提示。
第十五条、已发行境内上市外资股及其衍生证券且已在证券交易所上市的公司，应当参照执行本准则。国家另有规定的，从其规定。
已发行境内上市外资股及其衍生证券且已在证券交易所上市的公司，应同时编制半年度报告外文译本。公司应保证两种文本内容的一致性，并在外文文本上注明：“本报告分别以中、英（或日、法等）文两种文字编制，在对两种文本的理解发生歧义时，以中文文本为准。”
第十六条、特殊行业公司除应当遵循本准则的规定外，还应执行中国证监会关于该行业信息披露的特别规定。
第二章、半年度报告全文
第一节、重要提示、释义及目录第十七条、公司应当在半年度报告全文的显要位置刊登如下重要提示：“公司董事会及董事保证本报告所载资料不存在虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏，并对其内容的真实性、准确性和完整性承担个别及连带责任。”
如有董事对半年度报告内容的真实性、准确性、完整性无法做出保证或存在异议，公司应披露如下声明：“××董事无法保证本报告内容的真实性、准确性、完整性，理由是：…”。
公司还应单独披露未出席董事会会议董事的姓名。
第十八条、财务报告已经会计师事务所审计并被出具标准无保留意见的审计报告的，公司应当明确表述“公司半年度财务报告已经××会计师事务所审计并出具标准无保留意见的审计报告”。
财务报告已经审计并被出具有解释性说明、保留意见、拒绝表示意见或否定意见的审计报告的，公司应说明审计意见涉及事项的披露位置，并作以下提示：“公司半年度财务报告已经××会计师事务所审计并出具有解释性说明（或保留意见、否定意见、拒绝表示意见）的审计报告，本公司管理层对相关事项已作详细说明，请投资者注意阅读”。
第十九条、公司应当对半年度报告中投资者理解有障碍及有特定含义的术语做出解释。
第二十条、半年度报告的目录应当标明各部分的标题及对应页码。
第二节、公司基本情况第二十一条、公司应当披露如下事项：
（一）法定中、英文名称及缩写；
（二）股票上市证券交易所，股票简称和股票代码；
（三）注册地址，办公地址及其邮政编码，互联网网址，电子信箱；
（四）法定代表人；
（五）董事会秘书及董事会证券事务代表的姓名、联系地址、电话、传真及电子信箱；
（六）选定的中国证监会指定报纸，指定互联网网址，半年度报告备置地点；
（七）其他有关资料。
第二十二条、公司应当遵循如下规定，披露主要财务数据和指标：
（一）公司应采用列表方式，提供下述主要财务数据与指标：净利润、扣除非经常性损益后的净利润、股东权益（不包含少数股东权益）、净资产收益率、每股收益、每股净资产、调整后的每股净资产和每股经营活动产生的现金流量净额。其中，股东权益、每股净资产与调整后的每股净资产应披露报告期期末及年初数，其他数据与指标应披露报告期及上年同期数。
公司在披露“扣除非经常性损益后的净利润”时，应说明扣除的项目及相关金额。
同时按国际会计准则编制财务报告的公司，还应披露分别按国内、国际会计准则编制的财务报告在报告期净利润、报告期期末净资产上的差异。
（二）第（一）项中的财务数据与指标应按照《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第2号—年度报告的内容与格式》（以下简称《年度报告准则》）以及中国证监会颁布的其他有关信息披露规范的相关规定填列或计算。
第三节、股本变动和主要股东持股情况第二十三条、报告期内因送股、转增股本、增发新股、可转换公司债券转股或其他原因引起股份总数及结构变动的，公司应当按照《年度报告准则》的附件《公司股份变动情况表》要求的格式及其他相关要求予以披露。如无变化，无须披露。
第二十四条、公司应当披露报告期期末股东总数。
第二十五条、公司应当披露报告期期末持有公司股份达5%以上（含5%）股东的全称、报告期内股份的增减变动及期末余额、所持股份类别以及所持股份被质押、冻结或托管的情况。持股5%以上（含5 %）的股东少于10名的，公司应披露至少10名最大股东的持股情况。
公司在遵循前款规定时，还应披露如下信息：前10名股东所持股份中包括已上市流通股份和未上市流通股份的，应分别披露其数量；前10名股东之间存在的关联关系；因作为战略投资者或一般法人参与配售新股成为前10名股东的，应予以说明，并披露约定持股期间的起止时间；前10名股东中代表国家持股的单位以及外资股东。
第二十六条、公司控股股东或实际控制人报告期内发生变化的，应当列明披露相关信息的指定报刊及日期。如无变化，无须披露。
新控股股东或新实际控制人为法人的，公司应简要说明其法定代表人、成立日期、主要业务及产品、注册资本、股权结构、报告期净利润以及报告期期末净资产；新控股股东或新实际控制人为自然人的，公司应简要说明其姓名、性别、年龄、主要经历及现任职务。
第四节、董事、监事、高级管理人员情况第二十七条、公司应当披露报告期内董事、监事、高级管理人员持有公司股票的变动情况。如无变化，无须披露。
第二十八条、公司应当披露报告期内董事、监事、高级管理人员的新聘或解聘情况。
第五节管理层讨论与分析第二十九条、公司管理层应当对财务报告与其他必要的统计数据以及报告期内发生或将要发生的重大事项，进行讨论与分析，以有助于投资者了解其经营成果、财务状况（含现金流量情况，下同）。
管理层的讨论与分析不能只重复财务报告的内容，应着重于其已知的、可能导致财务报告难以显示公司未来经营成果与财务状况的重大事项和不确定性因素，包括已对报告期产生重要影响但对未来没有影响的事项，以及未对报告期产生影响但对未来具有重要影响的事项等。
第三十条、公司管理层应当说明报告期主营业务收入、主营业务利润、净利润、现金及现金等价物净增加额（或净减少额，下同），以及报告期期末总资产、股东权益等主要财务数据与上年同期或年初数相比发生的重大变化，并分析其原因。
第三十一条、公司管理层应当说明报告期经营情况，包括：主营业务的范围及经营状况，公司主营业务涉及具有不同风险行业、地区的，应分别阐述占报告期主营业务收入10%以上（含10%）的经营业务所在行业或地区、主营业务收入及主营业务成本；报告期内主营业务发生的变化；主要产品的市场占有率情况；对报告期净利润产生重大影响的其他经营业务。
第三十二条、公司管理层应当说明报告期投资情况，包括：
（一）在报告期内募集资金或以前期间募集资金的使用延续到报告期的，公司应披露有关投资项目的实际进度及收益情况；未达到计划进度和收益的，应解释原因；尚未使用募股资金的用途；募股资金用途发生变更的，应说明变更原因、是否已履行变更程序、新的用途、实际进度与收益情况；
（二）重大非募股资金投资项目的实际进度和收益情况。
上述投资行为若涉及增加新的被投资单位，公司还应披露该单位的名称、主要经营活动、公司拥有其股东权益的比例。
第三十三条、公司管理层应当将报告期实际经营成果与招股上市文件或定期报告披露的盈利预测、有关计划或展望进行比较。有重大差异的，应予以说明并分析其原因。
第三十四条、公司管理层应当简要说明下半年的经营计划，包括收入、费用计划等，分析可能对下半年经营成果与财务状况产生重要影响的因素、这些因素发生的可能性及影响程度。公司对上年年度报告中披露的本年度经营计划做出修改的，应予以说明。
第三十五条、公司管理层如果预测下一报告期的经营成果可能为亏损或者与上年同期相比发生大幅度变动，应当予以警示。
第三十六条、财务报告经注册会计师审计，并被出具非标准无保留意见的审计报告的，公司管理层应当对审计意见涉及的事项予以说明。
上年年度报告中的财务报告被注册会计师出具非标准无保留意见的审计报告的，公司管理层应对审计意见涉及事项的变化及处理情况予以说明。
第六节、重要事项第三十七条、上年年末公司治理的实际状况与中国证监会有关文件的要求存在差异的，公司应当披露报告期内已采取的整改措施及整改情况。报告期期末仍存在差异的，应分析该差异对公司的影响，说明拟采取的整改措施和预计所需的时间。
第三十八条、公司应当披露以前期间拟定、在报告期实施的利润分配方案、公积金转增股本方案或发行新股方案的执行情况。
第三十九条、公司应当披露在报告期内发生及以前期间发生但持续到报告期的重大诉讼、仲裁事项的涉及金额、进展情况或审理结果及对经营成果与财务状况的影响（包括由此产生的损益占报告期净利润的比例等，本节下同）。
第四十条、公司应当披露在报告期内发生及以前期间发生但持续到报告期的重大资产收购、出售或处置以及企业收购兼并事项的涉及金额、进展情况及对经营成果与财务状况的影响。
第四十一条、公司应当遵循如下规定，分类披露在报告期内发生的重大关联交易信息：
（一）购销商品、提供劳务交易应披露下述信息：交易总金额占同类交易总金额的比例及对经营成果与财务状况的影响；在前一定期报告或临时报告披露过的有关协议在报告期内的履行情况；交易方、交易内容、交易价格、交易金额与结算方式在报告期内发生重大变化的交易的变化情况；关联方之间存在大额销货退回的，应予说明。
（二）资产收购、出售交易应披露下述信息：交易方、交易内容、定价原则、资产的帐面价值、评估价值（若有）、市场公允价值（若有）、交易价格、结算方式及对经营成果与财务状况的影响。交易价格与帐面价值、评估价值或公允价值差异较大的，应说明原因。
（三）公司与关联方报告期期末存在债权、债务或担保事项的，应披露形成原因、清偿情况、对经营成果与财务状况的影响以及有关承诺（若有）。
（四）其他重大关联交易信息。
第四十二条、公司应当披露如下重大合同及其履行情况信息：
（一）在报告期内发生或以前期间发生但延续到报告期的重大托管、承包、租赁其他公司资产或其他公司托管、承包、租赁公司资产事项的信息，包括交易金额、期限以及对经营成果与财务状况的影响。
（二）在报告期内发生或以前期间发生但延续到报告期的重大担保合同信息，包括担保金额与担保期限。对有明显迹象表明可能承担连带清偿责任的担保事项，公司应予明确说明。
（三）在报告期内发生或以前期间发生但延续到报告期的重大委托他人进行现金资产管理的信息，包括受托单位、委托金额、起止时间、约定收益、实际收益、期末余额以及该项行为是否履行了必要的程序。
第四十三条、公司或持有公司股份5%以上（含5%）的股东在报告期内发生或以前期间发生但持续到报告期的对公司经营成果、财务状况可能产生重要影响的承诺事项的，公司应当披露该承诺在报告期内的履行情况。
第四十四条、财务报告已经审计的，公司应当披露会计师事务所的名称、注册会计师的名字以及审计费用。
更换会计师事务所的，公司应披露解聘原会计师事务所的原因，以及是否履行了必要的程序。
第四十五条、公司应当披露在报告期内发生的除上述第三十七条至四十四条规定之外，且未曾在临时报告中披露过的其他重要事项信息。
第四十六条、对上述第三十七条至四十五条规定之外，且已在前一定期报告或临时报告中披露过的在报告期内发生以及在以前期间发生但持续到报告期的其他重要事项信息，公司应当编制索引，注明有关事项的名称，有关报告刊载的报刊名称、日期及版面，刊载的互联网网站名称及检索路径。其中，对多次发生的同类重大事项，公司应注明涉及金额的合计数。
第七节、财务报告第四十七条、公司应当在半年度报告中披露利润及利润分配表、资产负债表、现金流量表及报表附注。
第四十八条、财务报告未经审计的，公司应当注明“未经审计”字样。财务报告经过审计的，若注册会计师出具的审计意见为标准无保留意见，公司应明确说明注册会计师出具标准无保留意见的审计报告；若注册会计师出具的审计意见为非标准无保留意见，公司应披露审计报告全文。
第三章、半年度报告摘要
第一节、重要提示第四十九条、公司应当在半年度报告摘要的显要位置刊登如下重要提示：“公司董事会及董事保证本报告摘要所载资料不存在虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏，并对其内容的真实性、准确性和完整性承担个别及连带责任。”
“本半年度报告摘要的目的仅是为公众提供公司上半年的简要情况，报告全文同时刊载于***.投资者在作出重大决策之前，应当仔细阅读半年度报告全文。”
其余重要提示内容应按照第十七、十八条的规定披露，无须披露第十九、二十条的内容。
第二节、公司基本情况第五十条、公司应当按照第二十一条第（二）、（五）项的规定披露有关信息，无须披露其余内容。
第五十一条、公司应当按照第二十二条的规定，披露主要财务数据和指标。
第三节、股本变动和主要股东持股情况第五十二条、公司应当按照第二十三、二十四、二十五、二十六条的规定，披露股东变动和主要股东持股信息。
公开发行证券公司信息披露内容与格式准则第9号首次公开发行股票申请文件
全文
第一条、为进一步规范首次公开发行股票报送申请文件的行为，根据《中华人民共和国公司法》（以下简称“《公司法》”）、《中华人民共和国证券法》（以下简称“《证券法》”）等有关法律、法规的规定，制定本准则。
第二条、申请首次公开发行股票的公司（以下简称“发行人”）应按本准则的要求制作申请文件。
第三条、申请文件是发行人为首次公开发行股票向中国证券监督管理委员会（以下简称“中国证监会”）报送的必备文件。
第四条、发行人报送的申请文件应包括公开披露的文件和一切相关的资料。整套申请文件应包括两个部分，即要求在指定报刊及网站披露的文件，不要求在指定报刊及网站披露的文件。发行人应备有整套申请文件，发行申请经中国证监会核准并且第一部分文件披露后，整套文件可供投资者查阅。
第五条、本准则规定的目录是发行申请文件的最低要求，发行人可视实际情况增加。有的目录对发行人确实不适用的，可不必提供，但应向中国证监会作出书面说明。中国证监会可视审核实际需要要求发行人提供有关的补充文件。
第六条、发行申报是发行核准的法定程序，一经申报，非经中国证监会同意，不得随意增加、撤回或更换材料。
第七条、发行人及主承销商、负责出具专业意见的律师、注册会计师以及注册资产评估师等应审慎对待所申报的材料及所出具的意见。发行人全体董事及有关中介机构应按要求在所提供的有关文件上发表声明，确保申请文件的真实性、准确性和完整性。
第八条、主承销商应按有关规定履行对申请文件的核查及对申请文件进行质量控制的义务，出具核查意见。
第九条、发行人、主承销商及其他有关中介机构应结合中国证监会对发行申请文件的审核反馈意见提供补充材料，发行人全体董事应对补充内容出具正式回复意见。有关中介机构应履行对相关问题进行尽职调查或补充出具专业意见的义务。
第十条、申请文件应为原件，如不能提供原件的，应由发行人律师提供鉴证意见，或由出文单位盖章，以保证与原件一致。如原出文单位不再存续，可由承继其职权的单位或作出撤销决定的单位出文证明文件的真实性。
第十一条、申请文件的纸张应采用幅面为209×295毫米规格的纸张（相当于标准A4纸张规格），双面印刷（需提供原件的历史文件除外）。
第十二条、申请文件的封面和侧面应标有“XXX公司首次公开发行股票申请文件”字样。
第十三条、申请文件的扉页应附发行人的法定代表人、董事会秘书，有关中介机构项目负责人、投资银行部或相关业务部门负责人、公司主管领导或法定代表人姓名、电话、传真及其他方便的联系方式。
第十四条、申请文件章与章之间、章与节之间应有明显的分隔标识。
第十五条、申请文件中的页码应与目录中的页码相符。例如，第四章4-1的页码标注为4-1-1，4-1-2，4-1-3，……4-1-n.第十六条、申请文件首次报送书面文件五份，其中一份按规定提供原件，其余四份可为原件的复印件。
第十七条、发行人应提供与主承销商签定的承销协议，在首次申报时可提供经签字的包括尚待确定事项的承销协议，在中国证监会核准前报送对尚未确定的事项加以明确的补充协议。
第十八条、股票发行审核委员会审核之前，发行人应根据中国证监会要求的份数提供书面申请文件。
第十九条、中国证监会核准前，发行人应按要求补充提供有关文件的原件及其复印件。
第二十条、发行人在每次报送书面文件（包括招股说明书、法律意见、有关专项说明或报告等）的同时，应报送一份相应的标准电子文件（标准。doc或。rtf格式文件）。
第二十一条、对未按准则的要求制作和报送申请文件的，中国证监会可不予受理或要求重新制作或报送。
第二十二条、本准则由中国证监会负责解释。
第二十三条、本准则自之日起施行。
附1：首次开发行股票申请文件目录
第一部分、要求在指定报刊及网站披露的文件
第一章、招股说明书及发行公告
1-1招股说明书（申报稿）
1-1-1附录一审计报告及财务报告全文
1-1-2附录二发行人编制的盈利预测报告及注册会计师的盈利预测审核报告（如有）
1-2招股说明书摘要（申报稿）
1-3发行公告（发行审核委员会审核前提供）
第二部分、不要求在指定报刊及网站披露的文件
第二章、主承销商推荐文件
2-1主承销商出具的“关于XXX股份有限公司首次申请公开发行股票的推荐函”（推荐函后附《发行人基本情况表》）
2-2主承销商出具的“关于XXX股份有限公司首次申请公开发行股票申请文件的核查意见”
2-3报中国证监会派出机构备案的主承销商“股票发行上市辅导汇总报告”（有指标的企业、2000年3月17日以前经国家科委、中国科学院论证确认的高新技术企业可不提供）
第三章、发行人律师的意见
3-1法律意见书
3-2律师工作报告
第四章、发行申请及授权文件4-1发行人出具的“关于XXX股份有限公司拟首次公开发行股票的申请报告”
4-2发行人股东大会同意本次发行的决议及授权董事会处理有关事宜的决议
4-3在申报时和核准前，发行人全体董事和主承销商、发行人律师、注册会计师对发行申请文件真实性、准确性和完整性的承诺书
4-4发行人律师、注册会计师以及从事资产评估、验资等专业中介机构同意对纳入招股说明书的由其出具的专业报告或意见无异议的同意书
4-5特殊行业（或企业）主管部门出具的监管意见书
第五章、募集资金运用的有关文件
5-1本次募集资金运用方案及股东大会的决议
5-2有权部门对固定资产投资项目建议书的批准文件（如需要立项批文）
5-3发行人全体董事签字的募集资金运用项目的可行性研究报告（如有个别董事不同意或弃权，应说明原因并加盖公司印章）
第六章、股份有限公司的设立文件及章程
6-1批准股份有限公司设立的文件
6-2公司设立时发起人协议、历次增加股本的协议
6-3发行人设立时及历次变更后的企业法人营业执照
6-4发起人或主要股东的营业执照或其他身份证明文件
6-5由有限责任公司变更或其他形式的企业整体改制设立的，应提供变更或改制的法律证明文件
6-6公司章程草案及股东大会批准修改公司章程的决议
第七章、发行方案及发行定价分析报告（发行审核委员会审核前提供）
7-1发行方案
7-2股票发行定价分析报告
第八章、其他相关文件
8-1发行人关于改制和重组方案的说明
8-1-1发行人关于重大资产变化情况的说明
8-1-2发行人关于设立时股权设置及历次股权变更情况的说明
8-1-3发行人关于在业务、资产、人员、财务、机构方面的独立情况的说明
8-1-4主要商标、土地使用权证书
8-1-5发行人与股东在非经营性资产、离退休人员剥离方面的协议
8-1-6其他服务协议
8-2发行人关于近三年及最近的主要决策有效性的相关文件
8-2-1发行人创立大会会议记录
8-2-2历次股东大会决议
8-2-3发行人成立以来有关股本发行与增减、投资项目决策、股利分配、收购兼并等重大事项的董事会决议等文件
8-3发行人关于同业竞争情况的说明
8-3-1发行人关于消除或避免同业竞争的有关协议或承诺
8-4发行人关于近三年及最近一期的重大关联交易的说明
8-4-1发行人内部关联交易的决策制度
8-4-2关联交易决策的记录
8-4-3有关重大关联交易的合同
8-5发行人关于其业务及募股资金拟投资项目符合环境保护要求的说明
8-5-1污染比较重的企业应附省级环保部门的确认文件
8-6发行人关于技术含量及技术创新能力的依据
8-6-1发行人所拥有的专利及其他知识产权证书或相关许可协议
8-6-2发行人有关获奖证书、专家评审意见
8-7发行人关于近三年及最近一期的纳税情况的说明
8-7-1发行人各年度纳税申报表及完税证明
8-7-2有关发行人税收、财政补贴优惠政策的证明文件
8-8发行人的土地使用权、房屋产权权属证书或相关租赁协议
8-9涉及政府特许经营的发行人，提供的政府特许经营证书
8-10发行人的重大商务合同
8-11设立不满三年的股份有限公司（包括整体改制设立、有限责任公司变更设立以及其他方式改制设立的股份有限公司）需报送的财务资料
8-11-1最近三年原企业或股份公司的原始财务报告
8-11-2原始财务报告与申报财务报告的差异比较表
8-11-3申报注册会计师对差异情况出具的意见
8-12设立已满三年的股份有限公司（含定向募集公司）需报送的财务资料
8-12-1最近三年原始财务报告
8-12-2原始财务报告与申报财务报告的差异比较表
8-12-3申报注册会计师对差异情况出具的意见
8-13发行人的历次资产评估报告（含土地评估报告）
8-14发行人的历次验资报告
8-15主承销商和发行人签定的承销协议及补充协议
8-14主承销商、其他承销团成员，签字律师、会计师、评估师及其所在机构的证券从业资格证书复印件，该复印件需由该机构盖章确认并说明用途（其中签字律师及其所在机构还需提供通过年检的执业证书复印件，该复印件需由所属司法局盖章确认并说明用途）
第九章、定向募集公司还应提供的文件
9-1发行人关于最近一次募股资金使用情况的说明
9-2发行人关于内部职工股发行和演变情况的说明
9-2-1有关历次发行内部职工股批准文件
9-2-2有关内部职工股发行、过户登记的证明文件
9-2-3托管机构出具的历次托管证明
9-2-4有关违规清理情况的文件
9-2-5律师对上述文件的鉴证意见
9-3省级人民政府或国务院有关部门关于发行人内部职工股批准、发行、托管、清理以及是否存在潜在隐患等情况的确认文件
区政府组成部门和法律、法规授权的组织，凡依法行使行政许可、行政监督、行政处罚、行政强制、行政确认(登记)、行政征收、行政给付、行政裁决及其他具体行政执法职能的，均应按《实施方案》的要求建立行政执法责任制。
依据法律、法规、规章规定受委托行使行政执法权的其他行政机关或组织的行政执法责任制，由委托机关统一建立。
实行垂直管理的行政执法部门的行政执法责任制，要按照省、市政府有关文件要求，在其市级主管部门的统一组织下制定行政执法责任制实施方案，并将实施方案报区政府法制办备案。
推行行政执法责任制的内容，主要包括梳理行政执法依据、明确行政执法主体、明晰行政执法职能和权限、规范行政执法程序、强化行政执法责任、完善各项制度、健全评议考核机制和落实行政执法责任追究制度等。区级行政执法部门(机构)要有计划、分步骤做好各项工作，结合实际，制定切实可行的行政执法责任制实施方案。
二、明确推行行政执法责任制的工作安排和要求
(一)梳理行政执法依据，编制依据目录
1.梳理行政执法依据的工作由区级行政执法部门统一填写本部门为主实施的法律、法规、规章目录(见附件1)，其中对法律、法规授权组织填写时应注明主管部门名称。
2.梳理执法依据的范围主要为现行有效的法律、行政法规、国务院决定(涉及行政许可内容的)、国务院部委规章、地方性法规和地方政府规章。梳理时要按效力层次从高到低排列。具体排序为：法律行政法规(国务院决定)地方性法规规章(国务院部门规章、地方政府规章)。做到分类清晰，编排科学，注意衔接，避免遗漏。
3.法律、法规、规章规定由政府行使行政执法职权的，由具体审核把关的行政执法部门按有关法律规范作为本部门的执法依据进行梳理，并在备注中予以说明。
(二)明确并分解执法主体、职责和责任
行政执法部门根据梳理出来的法律、法规和规章，整理并明确界定行政执法的主体和行政执法部门职责、权限、责任。各项职责和责任要分解落实到具体履行法定职能的内设执法机构和岗位。
具体执法职能分别按行政许可、行政监督、行政处罚、行政强制、行政确认(登记)、行政征收、行政给付、行政裁决和其他行政行为进行划分。列举以外的具体执法职能统一纳入其他行政行为类。对每一种具体行政执法职能，应区别情形归纳出具体执法事项。
分解行政执法部门内部的执法职权，既要避免平行机构和岗位的职权交叉、重复，又要有利于相互之间的协调配合。不同层级的执法职权要相互衔接，做到执法流程清楚、要求具体、期限明确。
确定执法责任时，要根据行政执法部门和行政执法人员违反法定义务的不同情形，依据《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国公务员法》等有关法律、法规、规章等，确定其应当承担责任的种类和内容。(以上两项可同时进行，在*年5月10日前完成)
(三)制定行政执法责任制实施方案，确认行政执法主体资格并向社会公布
行政执法部门根据梳理的执法依据、职能和职权分解情况，以及执法责任、评议考核、责任追究等内容，制定切实可行的行政执法责任制实施方案并认真组织实施。实施方案应包括下列内容：
1.建立行政执法责任制的指导思想和基本目标；
2.本部门实施执法责任制的范围和要求；
3.本部门依法行使的法定职能，参考(但不限于)“三定”方案的职能，根据各有关法规制定(见附件2)；
4.履行执法职能的基本要求和标准；
5.内设执法机构及执法岗位的主要职责、工作流程和执法责任；
6.内部评议考核的要求、程序和考核结果的应用；
7.内部责任追究的内容、方式和程序。
8.本部门负责实施的法律､法规､规章及规范性文件的目录
执法部门在制定实施方案时，要注意与上级部门的衔接。组织实施过程中，要根据执法依据变化、机构变更、职能调整等情况，适时调整实施方案。
行政执法部门梳理的行政执法依据、职责、权限和责任，以及本部门的行政执法责任制实施方案，经审核确认后要以适当形式向社会公布，并报区政府法制办公室备案。
(此项工作在*年5月30日前完成)
三、建立健全行政执法评议考核机制和责任追究制度
(一)建立健全行政执法评议考核机制
行政执法评议考核是评价行政执法工作情况、检验行政执法部门和人员是否正确行使行政执法职权和履行法定义务的重要机制，也是推行行政执法责任制的重要环节。各部门要根据自身实际，建立切实可行的行政执法评议考核机制，制订相应的考核办法。
区政府负责对所属行政执法部门的行政执法工作进行评议考核，行政执法评议考核在区政府对各有关单位进行的依法行政考核中占相当比重；实行垂直管理的行政执法部门，由上级主管部门考核为主，同时接受区政府的评议考核。具体评议考核工作由区政府法制办公室会同监察、人事、机构编制等部门和实行垂直管理的市级主管部门分别负责实施。行政执法部门要做好对内部行政执法机构、执法岗位和执法人员的评议考核工作。
执法评议考核必须遵循公平、公正、公开原则，坚持群众路线，增强行政层级监督实效。评议考核的内容主要是：(1)行政执法的主体资格是否符合法律规定，行政执法人员是否持有合法有效的执法证件；(2)行政执法部门和行政执法人员是否依法行使执法职权和履行法定义务；(3)行政执法行为是否符合执法权限；(4)适用法律依据是否正确、规范；(5)行政执法程序是否合法；(6)行政执法决定的内容是否合法、适当；(7)行政执法机关的监督管理措施是否落实；(8)重大具体行政行为是否报送备案；(9)对行政执法监督检查中发现的问题是否及时整改；(10)行政执法决定的行政复议和行政诉讼结果及其履行情况；(11)行政执法责任追究是否落实；(12)行政执法案卷是否完整、规范，等等。根据不同部门、不同岗位的具体情况和特点，评议考核的内容可以有所侧重。具体评议考核按《浙江省依法行政工作考核办法(试行)》进行。
(二)建立和落实行政执法责任追究制度
推行行政执法责任制的关键是要落实行政执法责任。要建立和落实行政执法责任追究制度，对有违法或者不当行政执法行为的行政执法部门、单位负责人和直接责任人，应依法追究行政责任和法律责任。区政府将制定统一的行政执法责任制追究办法，各区级政府机关可根据该办法结合本单位实际制定具体的实施细则。
四、加强组织领导，确保推行行政执法责任制工作取得实效
(一)精心组织，加强领导
各部门要根据实施方案的要求，加强组织领导，做到主要领导要亲自抓，分管领导具体抓。区依法行政领导小组及其办公室要加强组织领导和协调，确保推行行政执法责任制的各项工作按期完成。
(二)合理分工，相互配合
市政府所属的工作部门和法律、法规授权的组织，凡依法行使行政许可、行政监督、行政处罚、行政强制、行政确认（登记）、行政征收、行政给付、行政裁决及其他具体行政执法职能的，都应当按照《若干意见》的规定建立和完善行政执法责任制。实行垂直管理的行政执法部门的行政执法责任制，依照本实施意见的要求实施。
依据法律、法规、规章规定受委托行使行政执法权的其他行政机关或组织的行政执法责任制，由委托机关统一建立。
推行行政执法责任制的内容，主要包括梳理行政执法依据、明确行政执法主体、明晰行政执法职能和权限、规范行政执法程序、强化行政执法责任、完善各项制度、健全评议考核机制和落实行政执法责任追究制度等。市政府各行政执法部门要有计划、分步骤做好各项工作，结合实际，制定切实可行的行政执法责任制实施方案。
二、明确推行行政执法责任制的工作安排和要求
（一）梳理行政执法依据
1、梳理行政执法依据的工作主要由省级主管部门组织，市政府各行政执法部门具体负责，自上而下进行。市政府各行政执法部门要结合本部门的“三定”方案规定，做好上下衔接。在梳理执法依据时发现上级行政执法部门梳理的执法依据有遗漏的，应当及时报告上级主管部门。
2、梳理执法依据的范围主要为现行的法律、行政法规、国务院决定（涉及行政许可内容的）、国务院部委规章、地方性法规和地方政府规章。根据梳理出来的法律、法规、规章，区别执法职责和权限，按照执法主体或受委托执法组织、具体执法职能、执法标准和执法责任，分类梳理行政执法依据。
梳理执法依据，要按照规范政府共同行政行为的法律、法规、规章，本部门为主负责实施的法律、法规、规章和配合有关行政执法部门实施的法律、法规、规章，分类排序，列明目录，并按效力层次从高到低排列，做到分类清晰，编排科学，注意衔接，避免遗漏。
3、法律、法规、规章规定由政府行使行政执法职权的，由具体审核把关的行政执法部门按有关法律规范作为本部门的执法依据进行梳理，并在备注中予以说明。
（二）明确执法主体、职责、权限和责任
各行政执法部门根据梳理出来的法律、法规和规章，整理并明确界定行政执法主体和行政执法部门职责、权限、责任。各项执法职责和责任要分解落实到具体履行法定职能的内设执法机构和岗位。
行政执法部门要按照主体资格的取得方式、具体行使的执法职能、权限和责任，分别将法律、法规、规章规定的法律规范逐一列出；依法受委托行使行政执法权的其他行政机关或组织，要将法律、法规、规章规定委托执法的法律规范逐一列出，作为界定法定行政主体、法律法规授权执法主体和依法受委托执法组织具体行使行政执法权、承担相应法律责任的依据。
因部门职能交叉、职责不清而无法确认行政执法主体资格的，由市政府法制办公室商市编办审核确认，报市政府同意后向社会公布。
具体执法职能分别按行政许可、行政监督、行政处罚、行政强制、行政确认（登记）、行政征收、行政给付、行政裁决和其他行政行为进行划分。列举以外的具体执法职能统一纳入其他行政行为类。对每一种具体行政执法职能，应区别情形归纳出具体执法事项。其中，实施行政处罚的执法主体，必须向市政府法制办公室申领《罚没主体资格证》，凭《罚没主体资格证》向市财政局申领罚没票据。
（三）分解执法职权，确定执法责任
各行政执法部门应根据本单位执法机构和执法岗位的设置情况，将其法定职权分解到具体执法机构和执法岗位，并按权责统一要求，明确相应的执法责任。
分解行政执法部门内部的执法职权，既要避免平行机构和岗位的职权交叉、重复，又要有利于相互之间的协调配合。不同层级的执法职权要相互衔接，做到执法流程清楚、要求具体、期限明确。
确定执法责任，要根据行政执法部门和行政执法人员违反法定义务的不同情形，依据《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国公务员法》等有关法律、法规、规章和《若干意见》等规定，确定其应当承担责任的种类和内容。
（四）制定实施方案和工作要求
各行政执法部门要根据梳理的执法依据、职能和职权分解情况，以及执法责任、评议考核、责任追究等内容，制定切实可行的行政执法责任制实施方案并认真组织实施。实施方案应包括下列内容：
1、建立行政执法责任制的指导思想和基本目标；
2、本部门实施执法责任制的范围和要求；
3、本部门依法行使的法定职能；
4、履行执法职能的基本要求和标准；
5、内设执法机构及执法岗位的执法职权分解、工作流程和执法责任；
6、内部评议考核的要求、程序和考核结果的应用；
7、内部责任追究的内容、方式和程序。
行政执法部门制定实施方案，要注意与上级部门衔接。组织实施过程中，要根据执法依据变化、机构变更、职能调整等情况，适时调整实施方案。
（五）时间要求和审查程序
行政执法依据的梳理和行政执法主体、职责、权限和责任的界定工作必须在20*年4月30日前完成，由市政府法制办公室审核后确定。各行政执法单位要于4月30日前按照相关的统一梳理示范格式，将梳理结果及单位实施方案的纸质稿（加盖单位公章）和电子稿报市政府法制办公室（*）。相关行政执法部门可按照上级行政执法主管部门的梳理格式做好上下衔接，也可根据浙江省行政执法依据梳理示范格式进行梳理（详见附件）。
行政执法部门内部执法机构和执法岗位的职权分解、责任确定工作必须在20*年5月15日前完成，经本部门法制、人事机构审定后报市政府法制办公室和人事局备案。
各行政执法部门梳理的行政执法依据、职责、权限和责任，以及本部门的行政执法责任制实施方案，经审核确认后要以适当形式向社会公布，并报市政府法制办公室备案。
三、建立健全行政执法评议考核机制和责任追究制度
（一）建立健全行政执法评议考核机制
要按照《若干意见》的要求，市政府对所属行政执法部门的行政执法工作进行评议考核；省以下实行垂直管理或者实行双重管理的行政执法部门，以上级主管部门考核为主，同时应接受市政府的评议考核。具体评议考核工作由市政府法制办公室同监察、人事、机构编制等部门和实行垂直管理的上级主管部门分别负责实施。行政执法部门要做好对内部行政执法机构、执法岗位和执法人员的评议考核工作。
评议考核的主要内容：行政执法的主体资格是否符合法律规定，行政执法人员是否持有合法有效的执法证件；行政执法部门和行政执法人员是否依法行使执法职权和履行法定义务；行政执法行为是否符合执法权限；适用法律依据是否正确、规范；行政执法程序是否合法；行政执法决定的内容是否合法、适当；行政执法机关的监督管理措施是否落实；重大具体行政行为是否报送备案；对行政执法监督检查中发现的问题是否及时整改；行政执法决定的行政复议和行政诉讼结果及其履行情况；行政执法责任追究是否落实；行政执法案卷是否完整、规范，等等。根据不同部门、不同岗位的具体情况和特点，评议考核的内容可以有所侧重。
（二）建立和落实行政执法责任追究制度
推行行政执法责任制的关键是要落实行政执法责任。要建立和落实行政执法责任追究制度，对有违法或者不当行政执法行为的行政执法部门、单位负责人和直接责任人，应依法追究行政责任和法律责任。
四、加强组织领导，确保推行行政执法责任制工作取得实效
（一）加强组织领导，提供必要保障
推行和完善行政执法责任制，是保障行政执法机关行政行为合法、高效的长效机制。各行政执法部门都要高度重视，主要领导要亲自抓，分管领导具体抓，确保各项工作措施落到实处。市政府依法行政领导小组及其办公室同时承担全市各部门推行行政执法责任制工作的责任，切实加强对推行行政执法责任制工作的组织领导和协调，组织有关部门骨干力量集中办公，并在人力、物力和工作经费方面给予必要的保障，确保推行行政执法责任制的各项工作按期完成。
（二）加强工作配合，发挥各部门作用
市政府法制办公室要切实履行职责，加强综合协调和监督指导，认真做好各项工作；市监察局和人事局（编委办）要按照《纲要》和《若干意见》的有关要求以及职责分工，在切实履行各自职责的同时，积极配合市政府法制办公室做好有关工作。各行政执法部门要按照《若干意见》和本实施意见的要求和工作安排，做好推行行政执法责任制的各项工作。
一、界定推行行政执法责任制的范围和内容
区政府各行政部门和法律、法规授权的组织，凡依法行使行政许可、行政监督、行政处罚、行政强制、行政确认(登记)、行政征收、行政给付、行政裁决及其他具体行政执法职能的，都应当建立和完善行政执法责任制。
依据法律、法规、规章规定受委托行使行政执法权的其他行政机关或组织的行政执法责任制，由委托机关统一建立。
国务院实行垂直管理和中央与地方双重管理的部门的行政执法责任制，依照《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》(〔20*〕37号，以下简称《若干意见》)的要求实施；实行省以下垂直管理的行政执法部门的行政执法责任制，依照本实施意见的要求实施。
推行行政执法责任制的内容，主要包括梳理行政执法依据、明确行政执法主体、明晰行政执法职能和权限、规范行政执法程序、强化行政执法责任、完善各项制度、健全评议考核机制和落实行政执法责任追究制度等。各级政府及其行政执法部门要有计划、分步骤做好各项工作，结合实际，制定切实可行的行政执法责任制实施方案。
二、明确推行行政执法责任制的工作安排和要求
（一）梳理行政执法依据
1.梳理行政执法依据的工作由区政府组织，各行政执法部门具体负责。
2.梳理执法依据的范围主要为现行的法律、行政法规、国务院决定(涉及行政许可内容的)、国务院部委规章、地方性法规和地方政府规章。根据梳理出来的法律、法规、规章，区别执法职责和权限，按照执法主体或受委托执法组织、具体执法职能、执法标准和执法责任，分类梳理行政执法依据。国家和省政府对有关执法部门职能作调整的，有关部门应一并列入。
梳理执法依据，要按照规范政府共同行政行为的法律、法规、规章，本部门为主负责实施的法律、法规、规章和配合有关行政执法部门实施的法律、法规、规章，分类排序，列明目录，并按效力层次从高到低排列，做到分类清晰，编排科学，注意衔接，避免遗漏。
3．法律、法规、规章规定由政府行使行政执法职权的，由具体审核把关或实际操作的行政执法部门按有关或实际操作法律规范作为本部门的执法依据进行梳理，并在备注中予以说明。
（二）明确执法主体、职责、权限和责任
各行政执法部门根据梳理出来的法律、法规和规章，整理并明确界定行政执法主体和行政执法部门职责、权限、责任。各项执法职责和责任要分解落实到具体履行法定职能的内设执法机构和岗位。
行政执法部门要按照主体资格的取得方式、具体行使的执法职能、权限和责任，分别将法律、法规、规章规定的法律规范逐一列出；依法受委托行使行政执法权的其他行政机关或组织，要将法律、法规、规章规定委托执法的法律规范逐一列出，作为界定法定行政主体、法律法规授权执法主体和依法受委托执法组织具体行使行政执法权、承担相应法律责任的依据。
行政执法主体资格确认，因部门职能交叉、职责不清而无法确认的，由区编办、区政府法制办审核确认，报区政府同意后向社会公布。
具体执法职能分别按行政许可、行政监督、行政处罚、行政强制、行政确认(登记)、行政征收、行政给付、行政裁决和其他行政行为进行划分。列举以外的具体执法职能统一纳入其他行政行为类。对每一种具体行政执法职能，应区别情形归纳出具体执法事项。
（三）分解执法职权，确定执法责任
各行政执法部门应根据本单位执法机构和执法岗位的设置情况，将其法定职权分解到具体执法机构和执法岗位，并按权责统一要求，明确相应的执法责任。
分解行政执法部门内部的执法职权，既要避免平行机构和岗位的职权交叉、重复，又要有利于相互之间的协调配合。不同层级的执法职权要相互衔接，做到执法流程清楚、要求具体、期限明确。
确定执法责任，要根据行政执法部门和行政执法人员违反法定义务的不同情形，依据《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国公务员法》等有关法律、法规、规章和《若干意见》等规定，确定其应当承担责任的种类和内容。
（四）制定实施方案和工作要求
各行政执法部门要根据梳理的执法依据、职能和职权分解情况，以及执法责任、评议考核、责任追究等内容，制定切实可行的行政执法责任制实施方案并认真组织实施。实施方案应包括下列内容：
1.建立行政执法责任制的指导思想和基本目标；
2.本部门实施执法责任制的范围和要求；
3.本部门依法行使的法定职能；
4.履行执法职能的基本要求和标准；
5.内设执法机构及执法岗位的执法职权分解、工作流程和执法责任；
6.内部评议考核的要求、程序和考核结果的应用；
7.内部责任追究的内容、方式和程序。
行政执法部门制定实施方案，要注意与上级部门衔接。组织实施过程中，要根据执法依据变化、机构变更、职能调整等情况，适时调整实施方案。
（五）时间要求和审查程序
行政执法依据的梳理和行政执法主体、职责、权限和责任的界定工作必须在2006年3月底前完成，报区全面推进依法行政工作领导小组办公室审核确定。
行政执法部门内部执法机构和执法岗位的职权分解、责任确定工作必须在2006年4月中旬前完成，报区人事局、区政府法制办备案。
各行政执法部门梳理的行政执法依据、职责、权限和责任，以及本部门的行政执法责任制实施方案，经审核确认后要以适当形式向社会公布，并在4月中旬前报区政府法制办备案。
三、建立健全行政执法评议考核机制和责任追究制度
(一)建立健全行政执法评议考核机制
行政执法评议考核是评价行政执法工作情况、检验行政执法部门和人员是否正确行使行政执法职权和履行法定义务的重要机制，也是推行行政执法责任制的重要环节。各部门要根据实际，建立切实可行的行政执法评议考核机制，制订相应的考核办法。
按照《若干意见》的要求，区政府负责对所属行政执法部门的行政执法工作进行评议考核；省以下实行垂直管理或者实行双重管理的行政执法部门，由上级主管部门考核为主，同时应接受区政府的评议考核。具体评议考核工作由区监察局、区人事局、区编办、区政府法制办等部门和实行垂直管理的上级主管部门分别负责实施。行政执法部门要做好对内部行政执法机构、执法岗位和执法人员的评议考核工作。
执法评议考核必须遵循公平、公正、公开原则，坚持群众路线，增强行政层级监督实效。评议考核的内容主要是：行政执法的主体资格是否符合法律规定，行政执法人员是否持有合法有效的执法证件；行政执法部门和行政执法人员是否依法行使执法职权和履行法定义务；行政执法行为是否符合执法权限；适用法律依据是否正确、规范；行政执法程序是否合法；行政执法决定的内容是否合法、适当；行政执法机关的监督管理措施是否落实；重大具体行政行为是否报送备案；对行政执法监督检查中发现的问题是否及时整改；行政执法决定的行政复议和行政诉讼结果及其履行情况；行政执法责任追究是否落实；行政执法案卷是否完整、规范，等等。根据不同部门、不同岗位的具体情况和特点，评议考核的内容可以有所侧重。
区政府对所属部门行政执法工作情况的评议考核办法，由区人事局、区监察局、区政府法制办等部门负责制定。
(二)建立和落实行政执法责任追究制度
推行行政执法责任制的关键是要落实行政执法责任。要建立和落实行政执法责任追究制度，对有违法或者不当行政执法行为的行政执法部门、单位负责人和直接责任人，应依法追究行政责任和法律责任。区政府将根据省、市有关规定，结合我区实际制定具体的实施细则，这项工作由区监察局、区人事局、区政府法制办负责。
四、加强组织领导，确保推行行政执法责任制工作取得实效
（一）加强组织领导，提供必要保障
推行和完善行政执法责任制，是保障行政执法机关行政行为合法、高效的长效机制。各级政府及其行政执法部门都应高度重视，主要领导要亲自抓。区政府要组织有关部门骨干力量集中办公，各部门也要安排一定力量具体工作，并在人力、物力和工作经费方面给予必要的保障，确保深化完善行政执法责任制的各项工作按期完成。
（二）加强工作配合，发挥各部门作用
第三条本规定所称行政执法监督，是指区政府对所属行政执法机关及其行政执法人员的行政执法活动实施的监督。
第四条行政执法监督应当坚持“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的要求，促使行政执法机关在法定权限内按照法定程序实施行政行为。
第五条区政府统一领导全区行政执法监督工作。区法制部门负责实施行政执法监督的具体工作，区监察部门负责按照其职能做好相关监督工作。
第六条健全完善监督制度，对行政执法机关实施有效的日常监督。
（一）行政执法主体资格认证制度。行政执法机关的行政执法主体资格、执法依据由区法制部门审查确认，经区政府批准后在本行政区域内公告。行政执法主体资格、执法依据发生变化时，行政执法机关应当及时报区法制部门重新审查确认。
（二）行政执法人员培训考核制度。每年定期组织全区行政执法人员进行法律知识培训，培训内容侧重于相关法律、法规、规章更新知识的学习和执法技能的提高，一般每年对全区10%的行政执法人员进行公共法律知识抽测，参加培训的情况和抽测成绩作为执法证审验的重要参考。
（三）行政执法持证上岗及定期审验制度。行政执法人员依法执行公务时，必须亮证执法。行政执法人员未持有行政执法证件的，不得开展行政执法活动，管理相对人有权拒绝其监督管理。建立信息档案，行政执法证件实行动态管理，每两年对执法证进行一次审验；行政执法人员执法岗位、执法类型、执法范围发生变化的，应当及时变更行政执法证件内容，未经审验确认的不得继续使用。
（四）行政执法案卷评查制度。行政执法机关应按照规定对行政执法活动形成的监督检查记录、证据材料、执法文书等立卷归档，实行集中统一管理。定期组织行政执法案卷评查工作，着重对案卷内容的完整性、证据的充分性、法律适用的正确性、裁量的合理性、程序的正当性等进行全面审查，对评查中存在的问题督促及时进行整改。
（五）行政执法检查报批、报告制度。行政执法机关对企业进行例行执法检查或专项检查，每季度要事先制定工作计划，向区法制部门报批，同时到区监察部门备案。对涉及生命财产安全、公共安全、食品药品安全等重大执法检查以及群众举报、巡查发现违法行为等必须立即查处的执法检查，可先行实施，检查结束后一周内向区法制部门报告具体情况，同时报送区监察部门备案。每季度末，行政执法机关将行政执法检查登记表汇总报区法制部门备案。严格控制行政执法检查频次，积极推行行政执法机关联合检查。
（六）重大行政决定备案制度。行政执法机关依法作出的重大行政处罚、行政许可、行政决定于作出5个工作日内向区法制部门备案，对涉及企业作出的吊销证照、责令停产停业、罚款2万元以上等重大行政处罚的，要拟定行政处罚初步意见，报区法制部门审核同意后再下达行政处罚决定书，同时向区监察部门备案。
（七）行政执法分类指导制度。对危害公共安全、食品药品安全、违法占用土地、环境保护、社会治安等方面的违法案件，要严厉查处，提高执法效能，维护公共利益和经济社会秩序。对尚未造成严重危害后果，或者违法结果能够及时消除的违法行为，实行“首违不罚”，依法进行告诫、引导、教育，并责令改正，对拒不改正的，再给予行政处罚。
（八）行政执法监督员制度。在办镇及村居、企业、群团组织中选聘行政执法监督员，开展行政执法监督活动，有效改善行政执法工作。要定期召开会议，为行政执法监督员的监督活动提供有关行政执法分析资料和工作便利，对反映的问题及时进行调查，并将调查处理情况反馈行政执法监督员。
（九）行政执法投诉制度。公民、法人或其他组织认为行政执法机关及其行政执法人员有违反法律、法规或者规章的行为，有权向区法制部门予以投诉和举报，也可以向该行政执法机关的上一级机关予以投诉和举报，区法制部门及有关机关要针对投诉及举报的问题及时作出处理意见并反馈当事人。
第七条区法制部门在日常监督的基础上采取下列方式履行监督职责：
（一）每年组织开展行政执法评议考核；
（二）对行政执法情况实行现场监督、抽查或暗访；
（三）组织行政执法专项检查或联合检查。
被监督单位和人员应当如实报告情况，提供有关资料，接受监督。有关单位和个人应当予以协助、配合。
第八条实施行政执法监督包括以下内容：
（一）行政执法机关作出行政行为时，执法主体资格是否合法，执法依据是否充分，具体行政行为是否合法、适当，并符合有关自由裁量的规定；
（二）监督行政执法机关是否存在行政不作为的情况，督促行政执法机关全面履行法定职责；
（三）执法人员有无，，，损害国家、集体和公民合法权益的行为；
（四）行政执法机关建立和执行行政投诉和举报受理制度的情况；
（五）行政执法机关建立和执行行政执法责任制度、行政执法评议考核制度和行政执法过错责任追究制度的情况；
（六）其他应当进行监督的事项。
第九条行政执法监督人员履行监督职责时，对违法执法的行政执法人员，有权当场责令其停止违法行政行为或者督促其履行法定职责。
第十条行政执法监督中发现作为行政执法依据的有关规定内容违法的，应按规定向有关制定机关提出修改或废止的意见或建议。
第十一条行政执法机关之间在行政执法过程中出现争议的，争议各方应当主动沟通，协商解决；协商不成的，提请区政府主持协调。
第十二条开展行政执法监督工作，按照以下程序进行：
（一）向有关行政执法机关发出行政执法监督通知书；
（二）接到监督通知书的行政执法机关，应当在规定的期限内向区法制部门回复；
（三）经查实认定行政执法机关及其行政执法人员存在违法行为的，要及时向行政执法机关发出行政执法监督决定书。
第十三条行政执法机关应当按要求执行行政执法监督决定书，如对监督决定书不服，可以申请复查。区法制部门应当在收到复查申请后及时作出复查决定，复查期间行政执法监督决定书不停止执行。
行政执法机关既不申请复查又不履行行政执法监督决定书的，区法制部门可按本规定提请有权机关进行处理。
第十四条行政执法机关及其行政执法人员违反本规定，有下列情形之一的，由区法制部门责令改正，并视情节提请区政府给予通报批评：
（一）未建立或未按要求执行行政执法相关制度的；
（二）无正当理由，逾期未答复行政执法监督通知书或未履行监督决定书的；
（三）有其他违法、失职行为的。
第十五条行政执法人员违反本规定，有下列情形之一的，由区法制部门责令改正，情节严重的，暂扣其行政执法证件：
（一）违法实施行政许可、行政处罚、行政收费、行政强制等行政执法行为的；
（二）违反有关行政执法证件管理规定的；
（三）有其他应当暂扣行政执法证件情形的。
行政执法人员在被暂扣行政执法证件期间，不得从事行政执法活动，所在单位应对其进行相关执法教育培训。暂扣行政执法证件的期限为15日以上30日以下。
第十六条行政执法人员有下列情形之一的，由区法制部门提请发证机关吊销其行政执法证件：
（一）受到刑事处罚或者劳动教养处分的；
（二）被暂扣行政执法证件2次以上的；
（三）受到开除处分或因执法过错被追究行政责任2次以上的；
（四）在行政执法活动中、，造成严重后果的；
（五）有其他应当吊销行政执法证件情形的。
（一）各区、县（市）建设局；
（二）本委有执法职能的处室和直属单位。
二、评议考核内容
评议考核的内容是被评议考核单位及其行政执法人员行使行政执法职权和履行法定义务的情况，包括：
（一）行政执法主体资格是否符合规定；
（二）行政执法行为是否符合执法权限；
（三）适用执法依据是否正确；
（四）行政执法程序是否合法；
（五）行政执法决定的内容是否合法、适当；
（六）履行法定义务情况；
（七）具体行政行为的行政复议和行政诉讼结果；
（八）案卷质量情况；
（九）行政执法人员的法律素质情况；
（十）与行政执法有关的其他内容。
具体考评内容详见市政府对市直行政执法部门行政执法责任制考评目标和市建委行政执法责任制专用考评目标。
区、县（市）建设局以及本委有执法职能的处室和直属单位统一执行市政府设定的考评目标和市建委设定的专用目标。市政府考评目标和市建委专用目标的分值各占目标总分的50%，结合年度工作重点，在市政府考评目标中设5分加分，市政府考评目标满分为55分。
三、行政执法责任制的检查考评方式
年行政执法责任制的检查考评，以平时监督检查为主，具体方式如下：
（一）审阅或者听取行政执法责任制落实情况的汇报；
（二）现场检查、调阅抽查或者备案审查有关文件、资料和行政执法档案、卷宗；
（三）对有关负责人员和行政执法人员进行法律素质测试；
（四）组织明察暗访、专题调查、受理行政执法投诉；
（五）采取召开座谈会、在行政机关网站设立征求意见专栏、问卷调查、测评、互评等方式，分别通过行政管理相对人、有关组织、社会各界人士或相关机关测评行政机关的行政执法情况；
（六）征求监察、审计等专门监督机关和人民法院、人民检察院对行政机关行政执法工作的意见；
（八）考核机关确定的其他方式。
建立被评议考核单位行政执法责任制评议考核档案，将平时检查情况及时记录在案，年终按照评议考核档案记载的内容对被评议考核单位作出评价。
四、奖惩办法
一、界定推行行政执法责任制的范围和内容
市政府所属的工作部门和法律、法规授权的组织，凡依法行使行政许可、行政监督、行政处罚、行政强制、行政确认（登记）、行政征收、行政给付、行政裁决及其他具体行政执法职能的，都应当按照《若干意见》的规定建立和完善行政执法责任制。
依据法律、法规、规章规定受委托行使行政执法权的其他行政机关或组织的行政执法责任制，由委托机关统一建立。
国务院实行垂直管理和中央与地方双重管理的部门的行政执法责任制，依照《若干意见》的要求实施；实行省以下垂直管理的行政执法部门的行政执法责任制，依照本实施意见的要求实施。
推行行政执法责任制的内容，主要包括梳理行政执法依据、明确行政执法主体、明晰行政执法职能和权限、规范行政执法程序、强化行政执法责任、完善各项制度、健全评议考核机制和落实行政执法责任追究制度等。市政府各行政执法部门要有计划、分步骤做好各项工作，结合实际，制定切实可行的行政执法责任制实施方案。
二、明确推行行政执法责任制的工作安排和要求
（一）梳理行政执法依据。
1、梳理行政执法依据的工作主要由省级主管部门组织，市政府各行政执法部门具体负责，自上而下进行。市政府各行政执法部门要结合本部门的“三定”方案规定，做好上下衔接。在梳理执法依据时发现上级行政执法部门梳理的执法依据有遗漏的，应当及时报告省级主管部门。
2、梳理执法依据的范围主要为现行的法律、行政法规、国务院决定（涉及行政许可内容的）、国务院部委规章、地方性法规和地方政府规章。根据梳理出来的法律、法规、规章，区别执法职责和权限，按照执法主体或受委托执法组织、具体执法职能、执法标准和执法责任，分类梳理行政执法依据。
梳理执法依据，要按照规范政府共同行政行为的法律、法规、规章，本部门为主负责实施的法律、法规、规章和配合有关行政执法部门实施的法律、法规、规章，分类排序，列明目录，并按效力层次从高到低排列，做到分类清晰，编排科学，注意衔接，避免遗漏。
3、法律、法规、规章规定由政府行使行政执法职权的，由具体审核把关的行政执法部门按有关法律规范作为本部门的执法依据进行梳理，并在备注中予以说明。
（二）明确执法主体、职责、权限和责任。
各行政执法部门根据梳理出来的法律、法规和规章，整理并明确界定行政执法主体和行政执法部门职责、权限、责任。各项执法职责和责任要分解落实到具体履行法定职能的内设执法机构和岗位。
行政执法部门要按照主体资格的取得方式、具体行使的执法职能、权限和责任，分别将法律、法规、规章规定的法律规范逐一列出；依法受委托行使行政执法权的其他行政机关或组织，要将法律、法规、规章规定委托执法的法律规范逐一列出，作为界定法定行政主体、法律法规授权执法主体和依法受委托执法组织具体行使行政执法权、承担相应法律责任的依据。
因部门职能交叉、职责不清而无法确认行政执法主体资格的，由市政府法制办公室商同市编委办审核确认，报市政府同意后向社会公布。
具体执法职能分别按行政许可、行政监督、行政处罚、行政强制、行政确认（登记）、行政征收、行政给付、行政裁决和其他行政行为进行划分。列举以外的具体执法职能统一纳入其他行政行为类。对每一种具体行政执法职能，应区别情形归纳出具体执法事项。其中，实施行政处罚的执法主体，必须向市政府法制办公室申领《罚没主体资格证》，凭《罚没主体资格证》向市财政局申领罚没票据。
（三）分解执法职权，确定执法责任。
各行政执法部门应根据本单位执法机构和执法岗位的设置情况，将其法定职权分解到具体执法机构和执法岗位，并按权责统一要求，明确相应的执法责任。
分解行政执法部门内部的执法职权，既要避免平行机构和岗位的职权交叉、重复，又要有利于相互之间的协调配合。不同层级的执法职权要相互衔接，做到执法流程清楚、要求具体、期限明确。
确定执法责任，要根据行政执法部门和行政执法人员违反法定义务的不同情形，依据《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国公务员法》等有关法律、法规、规章和《若干意见》等规定，确定其应当承担责任的种类和内容。
（四）制定实施方案和工作要求。
各行政执法部门要根据梳理的执法依据、职能和职权分解情况，以及执法责任、评议考核、责任追究等内容，制定切实可行的行政执法责任制实施方案并认真组织实施。实施方案应包括下列内容：
1、建立行政执法责任制的指导思想和基本目标；
2、本部门实施执法责任制的范围和要求；
3、本部门依法行使的法定职能；
4、履行执法职能的基本要求和标准；
5、内设执法机构及执法岗位的执法职权分解、工作流程和执法责任；
6、内部评议考核的要求、程序和考核结果的应用；
7、内部责任追究的内容、方式和程序。
行政执法部门制定实施方案，要注意与上级部门衔接。组织实施过程中，要根据执法依据变化、机构变更、职能调整等情况，适时调整实施方案。
（五）时间要求和审查程序。
行政执法依据的梳理和行政执法主体、职责、权限和责任的界定工作必须在20*年2月28日前完成，由市政府法制办公室审核后确定。
行政执法部门内部执法机构和执法岗位的职权分解、责任确定工作必须在20*年3月31日前完成，经本部门法制、人事机构审定后报市政府法制办公室和人事局备案。
各级行政执法部门梳理的行政执法依据、职责、权限和责任，以及本部门的行政执法责任制实施方案，经审核确认后要以适当形式向社会公布，并报市政府法制办公室备案。
三、建立健全行政执法评议考核机制和责任追究制度
（一）建立健全行政执法评议考核机制。
要按照《若干意见》的要求，市政府对所属行政执法部门的行政执法工作进行评议考核；省以下实行垂直管理或者实行双重管理的行政执法部门，以上级主管部门考核为主，同时应接受市政府的评议考核。具体评议考核工作由市政府法制办公室会同监察、人事、机构编制等部门和实行垂直管理的上级主管部门分别负责实施。行政执法部门要做好对内部行政执法机构、执法岗位和执法人员的评议考核工作。
评议考核的主要内容：行政执法的主体资格是否符合法律规定，行政执法人员是否持有合法有效的执法证件；行政执法部门和行政执法人员是否依法行使执法职权和履行法定义务；行政执法行为是否符合执法权限；适用法律依据是否正确、规范；行政执法程序是否合法；行政执法决定的内容是否合法、适当；行政执法机关的监督管理措施是否落实；重大具体行政行为是否报送备案；对行政执法监督检查中发现的问题是否及时整改；行政执法决定的行政复议和行政诉讼结果及其履行情况；行政执法责任追究是否落实；行政执法案卷是否完整、规范，等等。根据不同部门、不同岗位的具体情况和特点，评议考核的内容可以有所侧重。
（二）建立和落实行政执法责任追究制度。
推行行政执法责任制的关键是要落实行政执法责任。要建立和落实行政执法责任追究制度，对有违法或者不当行政执法行为的行政执法部门（单位）负责人和直接责任人，应依法追究行政责任和法律责任。
四、加强组织领导，确保推行行政执法责任制工作取得实效
（一）加强组织领导，提供必要保障。
推行和完善行政执法责任制，是保障行政执法机关行政行为合法、高效的长效机制。各行政执法部门应高度重视，主要领导要亲自抓，分管领导具体抓。市政府依法行政领导小组及其办公室同时承担全市各部门推行行政执法责任制工作的责任，切实加强对推行行政执法责任制工作的组织领导和协调，组织有关部门骨干力量集中办公，并在人力、物力和工作经费方面给予必要的保障，确保推行行政执法责任制的各项工作按期完成。
（二）加强工作配合，发挥各部门作用。
市政府法制办公室要切实履行职责，加强综合协调和监督指导，认真做好各项工作；市监察局和人事局（编委办）要按照《纲要》和《若干意见》的有关要求以及职责分工，在切实履行各自职责的同时，积极配合市政府法制办公室做好有关工作。各行政执法部门要按照《若干意见》和本实施意见的要求和工作安排，做好推行行政执法责任制的各项工作。
组长：*
副组长：*
成员：*
联络员：*
行政执法责任制工作领导小组办公室设在局办公室。
二、行政执法责任制的工作目标
推行行政执法责任制的总体目标是：强化执法责任，明确执法程序和执法标准，进一步规范和监督行政执法活动，提高行政执法水平，以此进一步推动环保执法队伍的建设。
三、行政执法责任制的组织领导
建立以局长为组长，副局长为副组长，各科、站、大队、服务大厅负责人为成员的行政执法责任制工作领导小组。副局长为所分管部门行政执法责任的责任人，各科、站、大队、服务大厅的主要负责人为本部门行政执法责任制的第一责任人。
推行行政执法责任制，工作量大，专业性强，工作环节多，时间紧，任务重，要求高，全局上下要高度重视并加强对该项工作的组织领导。
四、推行行政执法责任制的工作内容
1、梳理执法依据。梳理执法依据是推行行政执法责任制的重要基础。
具体要求是：（1）收集范围是各业务科室的法律、法规和规章，不含其它的规范性文件。尤其是最近的法律、法规和规章，要统计进来。（2）排列顺序为法律、行政法规、地方性法规、国务院规章、省政府规章、市政府规章。在法规名称后，须注明制订机关、生效时间和说明环保部门是法定行政主体的具体条款。（3）如正在或即将修订的法律、法规和规章，在其旁边加“”说明。（4）各科、站、大队、服务大厅的负责人核对后，交综合科汇总，由局领导审核后报区法制办审核、备案。
2、分解执法职权。各科、站、大队、服务大厅要以机构改革“三定”方案为依据，按照法律、法规和规章所规定的职能和权限，逐项列出本部门所具有的各项行政执法行为。且不得在法律、法规和规章规定之外，擅自扩大权限。
具体要求是：（1）有行政许可权限的科室，要明确而具体的列出：许可内容、许可法律依据、许可程序和期限。（2）有行政处罚权的科室，要明确而具体的列出：处罚的情形、处罚的种类、处罚的法律依据、处罚的程序和期限。（3）有行政审批权限的科室，要明确而具体的列出：审批的情形、审批的内容和法律依据、审批的程序和时限。（4）有行政强制权限的科室，要明确而具体的列出：强制的情形、强制种类、法律依据。（5）其它环保具体行政行为，如行政征收、登记、备案、监督等，也要从法定情形、法律依据、程序、时限等方面完善和建立。（6）该项工作完成后，书面报局综合科汇总。
3、确定执法责任。局主要领导、科、站、大队、服务大厅的主要负责人为本单位、本部门行政执法责任制第一责任人。副局长对分管工作的行政执法责任制负责。各具体执法岗位的工作人员对自己的违法或不当执法行为承担法定责任。行政不作为和乱作为同样都要承担相应的法律责任。
具体要求是：（1）享有行政许可权的科室，要根据《行政许可法》的规定和要求，明确而具体的列出对不当许可、违法许可要追究相关人员的责任。（2）享有行政处罚和行政强制权的科室，要根据《行政处罚法》和业务方面的法律、法规规章的相关规定，明确而具体的列出对不当和错误处罚或强制的法定责任。（3）其它的行政行为，参照业务方面的法律、法规、规章中“法律责任”规定的内容，具体列出。有些法律、法规、规章因颁发较早，无“法律责任”内容，则参照现行法律的责任规定内容。（4）该项工作完成后，书面报局综合科汇总。
4、建立行政执法责任制评议考核机制。评议考核机制，是检验行政机关和行政执法人员是否正确行使法定职权、是否全面履行法定义务的有效措施，也是推行行政执法责任制的一个重要环节。
考评机制主要内容包括：（1）考评目的：全面、客观、公正的评价行政执法全过程，达到激励先进，鞭策落后，惩处违法违纪行为，监督执法人员更好的履行职责，依法行政，提高行政效率和执法水平。（2）考核形式：区政府对区环保局推行行政执法责任制进行考核；区环保局对各科、站、大队、服务大厅推行行政执法责任制进行考核；各部门对本部门的行政执法人员进行考核。（3）考核坚持公正公开，内部考评和外部考评，自我考评、互评和集体考评，平时和年终考核相结合的原则和方法。（4）关于考核的内容和标准，各科、站、大队、服务大厅要结合实际，制订考核标准，并提交局综合科。
五、推行行政执法责任制工作的几点要求
1、推行行政执法责任制意义重大，工作要深入扎实细致，要明确行政执法主体，细化行政执法权和执法程序，落实执法责任。具体实施中要积极争取区法制办的支持、帮助和指导。
监督机制是否完善，直接影响和制约着行政法治的进程。[1]国务院2004年出台的《全面推进依法行政实施纲要》规定:“健全行政执法案卷评查制度。行政机关应当建立有关行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法的案卷。对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档。”[2]这一规定，在制度层面上明确了应建立健全行政执法案卷评查制度，以此进一步理顺行政执法体制，加快行政程序建设，规范行政执法行为。关于行政执法案卷评查制度的具体内容，《纲要》不可能做出明确规定，理论界也较少探讨[3]，但是实务界在不断探索，本文主要结合过去一段时间里各省、自治区和直辖市行政执法案卷评查制度的具体实践来阐述一下作者对行政执法案卷评查制度的理解。
一、行政执法案卷评查制度的概念
在我国行政法学界，极少有人提到行政执法案卷评查制度。学界同仁讲得更多的是行政案卷制度，即行政案卷排他制度。
一般认为，行政案卷是指对行政程序本身的记载以及行政行为所根据的一切文献，具有程序性、唯一性、封闭性、客观性、整体性、相关性和多样性的特点。[4]所谓行政案卷（排他）制度，是指在行政程序中，行政主体在做出行政行为前通过调查、鉴定、举行听证等形式取得的和相对人提供的用以证明待证事实的各种记录、陈述意见、鉴定结论、证人证言、物证等证据，以及程序中做出、收到的各种法律文书按照一定的顺序组成案卷，行政主体的行政行为只能以该案卷为依据作出，卷外证据不能作为行政行为根据的一项程序制度。[5]根据这一制度，作为行政机关定案的证据只能是在案卷中已经记载的并经过当事人口头或者书面质辩的证据，凡未经记载和质辩的证据一律不得作为定案的根据。美国《联邦行政程序法》第 556(e)款规定:“证言的记录、物证连同裁决程序中的提出的全部文书和申请书，构成按照本编第 557 节规定做出裁决的惟一的案卷。当事人交纳法定费用后，有权取得副本。”第 557 节所规定的正式裁决决定，只能根据案卷做出。[6]
与学界对行政案卷排他制度的界定不同，本文认为，行政执法案卷评查是指上级人民政府对下级人民政府，上级行政执法部门对下级行政执法部门，行政执法部门对所属执法机构，对其依据法律、法规、规章的规定做出行政处罚、行政审批、行政许可、行政强制、行政裁决、行政征收征用、行政赔偿、行政补偿等决定以及在行政执法活动中制作和收集的有关立案、调查取证、告知听证、审查决定、送达执行等法律文书和材料，经整理归档而形成的行政执法案卷进行审查、评议并实施监督的活动。
由此看来，虽然都是涉及到案卷的制度，但行政执法案卷评查制度并不是行政案卷制度。行政案卷制度和行政执法案卷评查制度既有区别又有联系。
就二者的联系来看，二者和行政诉讼中的案卷移交制度一起，共同作为更广义的行政案卷制度的组成部分。同时，二者的制度目的，都是为了防止公权力的肆意和滥用，维护行政相对人的合法权益，促进依法行政，建设法治政府。
就二者的区别来看，行政案卷排他性制度是行政案卷评查制度的前提和基础。行政案卷排他性制度是行政行为的实施制度，其更多的和行政复议、行政诉讼制度密切联系。而行政案卷评查制度是行政行为的监督制度的重要组成部分，其更多的和评议考核制度、公务员的奖惩制度相联系。《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》(〔2005〕37号)文件也将案卷的质量情况作为评议考核的主要内容。
二、行政执法案卷评查制度的意义
行政执法案卷评查制度，在执行落实《纲要》，加强行政执法体制改革，规范和监督行政执法行为，建立和完善行政执法评议考核机制，落实行政执法责任制，提高地方执法人员素质，培养依法行政观念，发现纠正违法行为等方面具有重大意义。具体来讲：
第一，有利于促进合法行政，树立正当程序的观念。行政执法案卷制度通过定期或者不定期抽查不同行政执法部门的行政执法案卷，实现了对行政执法个案执法质量的监督和评估，能够有力地深化行政执法的程序观念[7]，通过程序正义[8]实现实质正义，其制度的关键价值在于能够提高行政机关的行政执法质量和行政执法人员执法水平，使其深刻明确行政执法行为的方式、步骤，促使行政主体进行自我评价、激励或鞭策，有利于内部监督和制约[9]，保证行政行为的严肃性、稳定性，防止行政机关朝令夕改，反复无常，损害相对人的权益[10]，进一步缓解法制机构行政复议和法院行政诉讼的压力，树立良好的政府形象。
第二，有利于促进合理行政，贯彻比例原则。行政执法案卷评查制度的推行必然要求建立行政执法行为的评价标准，而行政执法行为的评价标准有利于“相同案件相同处理，不同案件不同处理”，通过对行政执法案件适用尺度的分析，进一步细化、梳理行政执法自由裁量权，贯彻行政执法自我约束原理，促进行政执法先例制度的建设。[11]尽管从目前各地的实践来看，合理行政作为行政执法案卷评查制度的目标尚需一定时间，但我们相信在不远的将来实践中一定会将行政执法合理性纳入行政执法案卷评查制度。
第三，有利于促进行政公开，深化行政相对人对行政执法的理解，加强廉政建设。目前，各地方比较一致的看法是将行政执法案卷评查结果向相关行政主管部门公开、向群众公开、向媒体公开。阳光是最好的防腐剂，行政执法的案卷评查向社会公开有利于进一步贯彻行政公开原则。诚如美国前司法部长克拉科所言：“如果一个政府真正的是民有、民治、民享的政府的话，人民必须能够详细知道政府的活动。没有任何东西比秘密更能损害民主，公众没有了解情况，所谓自治，所谓公民最大限度参与国家事务只是一句空话。如果我们不知道我们怎样受管理，我们怎么能够管理自己呢？”[12]
第四，有利于建立科学的行政执法评价标准和科学奖励机制，完善评议考核制度和公务员的选拔、培训和晋升机制。《纲要》第23条明确规定：“要建立公开、公平、公正的评议考核制和执法过错或者错案责任追究制，评议考核应当听取公众的意见。要积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法。”行政执法案卷评查制度能够通过客观的行政执法评价标准评价行政执法机关及其行政执法人员的执法行为，并通过行政执法案卷评查结果档案制度的建设，同公务员的选拔、培训和晋升等制度有机的结合起来，形成整体互动的良性循环机制。
第五，有利于在一定程度上规制行政执法不作为。通过统计数字，各个执法部门是否存在不作为的情况，可以一目了然。比如，北京市法制办将全市所有的执法部门的行政执法情况按年度加以统计，如果某个执法部门在一段较长的时间里没有行政执法案卷上报进行评查，那么这一执法部门就可以初步被认定为行政执法不作为，如其答辩陈述意见不被采纳后，市法制办就可以认定执法部门具有行政不作为的行为。北京市11年的实践证明，年度统计行政执法行为数量的做法对规制行政执法不作为具有较强的威慑力。
三、各地方开展行政执法案卷评查制度的实践情况
（一）各地方开展行政执法案卷评查制度的基本方法
各地方开展行政执法案卷评查制度已经有了一段时间，最长的达到了10多年，积累了相当多的实践经验。这其中，北京市、辽宁省、贵州省、陕西省、江西省等省、自治区、直辖市的经验最突出，具有很强的借鉴意义和推广价值。
1．北京市的经验
在全国各地开展的行政执法案卷评查实践中，北京市法制办的经验最具有代表性，可以概括为“一种精神，一个前提，三个保障，十步工作法”。
（1）一种精神，即高度的政治责任感和求真务实的作风。
（2）一个前提，即把行政执法案卷评查制度列入到依法行政和提高执法能力水平，正确贯彻行政执法法律、法规和规章，保障公民、法人和其他组织的合法权益，落实行政执法责任制当中。
（3）三个保障。一是《北京市关于行政执法协调工作的若干规定》。二是《北京市行政处罚案卷评查办法》、《北京市关于规范行政处罚自由裁量权的若干规定》、《北京市行政执法责任追究办法》以及每年的具体通知和工作方案。三是行政处罚案卷标准和文书格式标准。这就为行政执法案卷评查制度提供了保障，基本明确了评查主体、范围、方式与时间、内容、标准等。
（4）十步工作法。第一，明确案卷评查的内容和标准。第二，提前两个月评查工作方案。第三，遴选案件评查员。从各执法部门遴选，经过考试、培训上岗，实行回避制。第四，将全部的行政执法案卷统一编号，实行定量随机调卷。第五，封闭集中评查。第六，向行政执法单位反馈初步评查结果。第七，听取被评查机构的陈述和申辨。第八，制作、评查通报和分析报告，并向有关部门、媒体公开，引入社会监督机制，接受社会监督。第九，将评查结果纳入各区、县政府及各部门领导班子的考核，奖励和表彰先进机构和个人。第十，总结评查工作，完善制度、文书等方面的建设工作。
2．辽宁省的经验
辽宁省的经验可以归纳为五个注重。[13]第一，注重案卷评查与梳理行政执法依据结合。第二，注重案卷评查与推行行政执法责任制结合。第三，注重案卷评查与细化行政自由裁量权的具体实践相结合。第四，注重案卷评查与贯彻相关法律实施相结合，特别是与贯彻法律的新情况、新问题相结合。第五，注重案卷评查与行政执法监督的其他活动相结合。
3．其他地方的经验
贵州省的特色方法，开展“五评”，即评最佳案卷、最佳法律文书、办案能手、最佳法制员、最差案卷。此外，江西省实行“三个结合”把握评查，“三个结合”主要包括案卷评查与执法责任制相结合、执法部门自评与政府法制机构组织评查和抽查相结合、规范案卷与提高行政执法水平相结合。[14]
（二）各地方开展行政执法案卷评查制度坚持的原则、标准和基本程序
1．行政执法案卷评查的原则
《北京市行政处罚案卷评查办法》规定了行政处罚案卷评查制度的七个基本原则，即公平、公开、效率原则；实体程序和案卷规范相结合原则；纠正违法和激励先进相结合原则；坚持纠正违法与预防违反相结合原则；实体规范和程序规范相结合原则；评查结果与落实执法责任相结合原则；层级监督和内部监督相结合原则。
我们认为，这些原则不限于行政处罚案件，可以适用到全部行政执法行为当中。
2．行政执法案卷评查标准的内容
实践中，《辽宁省行政执法案卷立卷标准》（试行）规定了行政执法案卷评查的各种标准，其主要包括：基本标准、一般标准和立卷归档标准。所谓基本标准是指反应行政执法案卷合法性的基本要素，包括主体、事实、适用法律依据和程序等方面。所谓一般标准是指在行政执法活动中，反映各种法律文书的制作和使用规范的一般要求。在一般标准中，辽宁省根据情况分为行政处罚一般程序文书标准、行政处罚简易程序文书标准和行政许可文书标准。而所谓立卷归档标准主要指的是案卷管理方面的程式和规范。
在行政处罚案件中，关于评查内容，北京市抓两点：一查合法性鲜题，主要涉及主体资格、违法事实及证据、适用法律问题和行政处罚程序等方面的问题。二查规范性问题，包括各种文书、记录等文件方面存在的问题。[15]
陕西省则将案卷评查内容和标准分别分为行政处罚案卷评查、行政许可案卷评查和行政复议案卷评查[16]。在具体内容上，陕西省和辽宁省的做法大同小异。除此以外，贵州省还分别明确了“以招标、拍卖、考试、考核四种方式实施行政许可案卷评查的指导性标准”。[17]
总的来讲，多数省级政府都通过地方性法规、规章或者规范性文件的形式明确了评查的内容和标准。
3．评查程序
北京市法制办总结11年的行政执法案卷评查经验，将评查程序分为定期评查程序和不定期评查程序[18]，他们的做法较为成熟，值得推广。
转贴于 第一，定期评查程序包括：
制定评查工作计划，确定组织案卷评查的安排；培训并选拔评查员，组成评查小组；书面通知评查的有关事项，告知评查的步骤、范围、形式、时限、标准调阅案卷的数量和工作要求等；评查组织者在行政执法机关报送的案卷目录内随机抽取规定数量的案卷；评查员对照案卷标准审查案卷，并制作案卷评查单；案卷评查单应当注明所评查案卷名称、处罚决定书文号、存在问题、判定依据、评查分数、建议等，并由两名评查员签字确认；评查小组集体讨论案卷初评结果和主要问题，并在评查单上注明复核意见；组织听取行政执法部门对案卷评查结果的意见；对案卷进行复核，对确认有误的误判予以修正，并最终确认案卷成绩；通报案卷评查结果，并向本级人民政府报告。
第二，不定期评查程序包括：
通知行政执法部门评查的时间和要求；在行政执法部门随机抽取行政处罚案卷；评查人员现场或者异地审查案卷；评查组织者于审查结束后当日或者3日内制作案卷评查单，并将案卷评查情况反馈行政执法部门，行政执法部门应在受到评查结果后当日或者3日内对评查出的案卷问题提出意见；案卷评查组织者针对行政执法部门的意见，对案卷进行复核，并最终确认案卷成绩；向被查部门通报案卷评查结果，并向本级人民政府报告。
（三）行政执法案卷评查结果的处理
1．明确了案卷评查中违法和不合格的处理。例如，根据《北京市评查办法》第16－17条，案卷评查组织者发现案卷确实存在不符合标准的问题，应该通过案卷评查单的形式督促有关部门进行整改，对属于主体、法律适用、主要事实和证据以及程序的合法性问题，应该通过执法监督函的形式督促有关部门予以纠正。实践中，有的地方也存在撤销案件、退回罚款和进行国家赔偿等形式。
2．明确了对评议结果实施奖惩的基本做法。各省、直辖市和自治区一般将案卷评查的结果分为优秀、合格和不合格。这样，就能够和评议考核制度结合起来，起到激励和惩罚并重的作用。对案卷评查中评出的优秀办案单位授予荣誉称号或者给予通报表彰；对优秀办案人员给予表彰和一定的物质奖励。及时进行行政执法案卷评查结果的简报编印工作，加强对案卷评查工作的指导和督促。
以四川省为例，办案人员年度主办案件20件以上，年度办案不合格率在5％以上不到10％的，由所在单位予以通报批评；不合格率在10％以上不到15％的，当年不能评为优秀公务员，不能评为本级活上级政府表彰的先进个人。对案卷评查等次为不合格、执法水平地下、不能胜任本职工作的执法人员，建议调离执法岗位；对违法办案、造成严重后果的人，建议检查机关或者司法机关追究相应的法律责任。[19]
四、各地方开展行政执法案卷评查发现的问题
近年来，行政执法案卷评查制度工作逐步推进。但目前来看，还存在着许多问题。这些问题主要集中在以下几个方面。
第一，一些部门对行政执法案卷评查制度的重要性认识不强。[20]第二，行政执法工作开展不平衡。第三，地方执法队伍的依法行政能力总体上较弱，行政执法程序不规范。第四，行政执法文书制作、填写不规范[21]，行政执法文书不统一，某些部委的执法文书制定时间较早，更新滞后，有的个别案卷证据略显单薄。第五，评查人员水平不齐。第六，一些部门拒不提供案卷的现象较为普遍。第七，由于人力、物力等条件所限，评查实行抽查制，案卷数量过少。[22]第八，行政执法案卷仍然存在很多不规范的问题。许多案卷缺少必备要素，有的案卷卷宗文书大小格式不统一、卷内材料排序不规范，案卷记录也有不完整的，归档装订不标准。[23]第九，有的地方政府的法制机构没有把握住本机构的地位，存在超越职权，直接对具体案件进行裁量，对相关执法人员进行奖惩的问题。
因此，必须采取有力的手段和措施来完善行政执法案卷评查制度，以规范行政执法活动。
五、进一步完善行政执法案卷评查制度的意见
（一）见微知著，进一步提高行政执法案卷评查对规范行政执法行为重要性的认识
行政执法案卷评查制度是规范行政执法活动的重要手段，要认识到其对行政执法过程进行全面细致的量化和评查，这是其他制度不能取代的。行政执法案卷评查制度通过具体案件对行政执法的程序检验，将行政执法责任落实，促使行政执法活动更加规范。因此，有必要进一步加大行政执法案卷评查制度的宣传和培训，加深有关人员对其重要性的认识。
（二）开拓创新，完善、实践行政执法案卷评查制度的方式、方法
1．评查标准从粗放向精确过度。
行政执法案卷评查标准是该制度的核心。我们应主要参照辽宁省确立的标准，即将标准调整为基本标准、立案标准、归档标准，进而将不同的标准按照行政行为的分类和行政执法活动的程序进一步精确化。
2．将评查范围扩展到对行政执法责任制的落实。
虽然《纲要》是将案卷评查制度和行政执法责任制相分离的。但是，从实际情况来看，二者是密切相联的。将这两种制度有机的联系起来，有利于案卷评查制度的开展和落实，同时，行政执法责任制也有了一个新的实现路径。
3．评查主体从单一制向多元化调整。
目前，各地方的行政执法案卷评查主体主要是政府法制机构和集中抽调相关执法部门人员。我们认为，将来有必要调整为由政府法制部门牵头，财政、审计、监察、人事、物价、编制等部门参与，邀请律师等社会工作人员参加评查，开创第三方对行政执法的评查，更好的贯彻参与行政，加强监督行为的效力。
4．检查、评查方式从常规式向灵活性转变。
第一，由一年一次的抽查式评查转为定期、不定期评查。第二，由全面评查转为重点部门评查。第三，由政府法制部门闭门评查转为与被评查单位互动评查。第四，政府法制机构从通报落实执法建议，向落实执法责任制、培训执法人员转变。实行执法人员个人执法记分办法，将评查结果记入个人执法档案。第五，开展优秀案卷和最差案卷的展示工作。
（三）固本强根，健全行政执法案卷评查制度，做好制度基础保障工作
1．总结、推荐各地的创新制度。
各地在开展行政执法案卷评查制度的过程中总结了很多有意义的执行制度。如行政执法建议书制度、行政执法岗位责任制度、行政执法责令整改制度、汇编典型案件评查制度等。
其中，导入 ISO9000质量管理体系提高政府效能最具有代表性，从ISO9000质量管理体系的视角观察，依法行政必须做到决策科学化、运行体系化和服务标准化。这些制度都可以逐步推广。
2．相关制度实行并轨。
第一，将案卷评查作为行政执法人员学习、培训、监督、考查、考核评议的一部分。第二，实施行政执法文书样本格式制度，有关部门要制作统一的法律文书格式，及时更新过时的行政执法文书。第三，梳理、细化行政自由裁量权。第四，加大对行政执法人员的培训力度，进一步提高行政执法人员的素质。第五，进一步在制度上将行政执法的决策权、执行权、管理权相分离，防止运动员和裁判员合一现象的发生。
3．建立案卷评查的保障制度。
第一，把案卷评查制度作为行政执法监督的总体内容。第二，政府执法部门应梳理好行政执法依据，将其通过网站或者纸质媒体向社会公开执法依据。
On Selective Examination and Appraisal of Archives of Administrative Enforcement
Abstract: The selective examination and appraisal of archives of administrative enforcement is the important problem we have to solve in the process of administration by law. From the practice in some districts all over the country， the system has developed much greatly except many problems. We should realize the importance of this system make it perfect.
Key Words: Administrative Enforcement; Selective examination and appraisal of archives; Liability of administrative Enforcement
[1] 姜明安主编：《行政执法研究》，北京大学出版社2004年版，第227页。
2 《全面推进依法行政实施纲要》（国发[2004]10号）第21条。《全面推进依法行政实施纲要》下文简称《纲要》。
3 在中国期刊网数据库中，以“案卷评查”为关键词搜索，只能找到2篇直接论述“案件评查”的文章。
4 孔繁华：《英美行政法上的案卷制度及其对我国的借鉴意义》，《法学评论》2005年第2期。
5 倪洪涛：《行政案卷制度论纲》，《甘肃政法学院学报》2005年第2期。
6 王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社 1999 年版，第 493 页。
7 客观的来讲，中国人缺少较为深刻的程序观念，中国人更多的追求的是实质正义。
8 关于程序正义，迈克尔·D·贝勒斯所写的《程序正义——向个人分配》一书较好的做了分析。参见迈克尔·D·贝勒斯：《程序正义——向个人分配》，邓海平译，高等教育出版社2005年版。
9 杨建顺：《行政裁量的运作及其监督》，《法学研究》2004年第1期。
10 姜明安主编：《行政执法研究》，北京大学出版社2004年版，第203页。
11 行政自我约束原理是指行政主体如果曾经在某个案件中做出一定内容的决定或者采取一定的措施，那么在其后的所有同类案件中，行政主体都要受其前面做出的决定或者采取的措施的拘束，对行政相对人做出相同的决定或者采取相同的措施的原则。杨建顺：《行政裁量的运作及其监督》，《法学研究》2004年第1期。
12 姜明安主编：《行政执法研究》，北京大学出版社2004年版，第214-215页。
13 辽宁省法制办：《健全行政执法案卷评查制度，提高全省行政执法能力和水平》，第五次全国地方行政执法责任制重点联系单位座谈会会议材料。
14 江西省法制办：《以案卷评查为切入点，大力推进行政执法责任制》，第五次全国地方行政执法责任制重点联系单位座谈会会议材料。
15 北京市法制办：《关于北京市开展行政处罚案卷评查工作有关情况的汇报》，第五次全国地方行政执法责任制重点联系单位座谈会会议材料。
16 这里需要注意的是，将行政复议案卷评查作为行政执法案卷评查制度的组成部分是值得商榷的，虽然行政复议案卷评查也是整个案卷评查制度的组成部分，但是其应属于“行政司法”案卷评查制度，而不是行政执法案卷评查制度。
17 贵州省法制办：《在第五次地方推行行政执法责任制重点联系单位工作座谈会上的交流发言》，第五次全国地方行政执法责任制重点联系单位座谈会会议材料。
18 《北京市行政处罚案卷评查办法》第9条和第10条。
19 四川省法制办：《开展案卷评查，深化行政执法责任制》，第五次全国地方行政执法责任制重点联系单位座谈会会议材料。
20 贵州省法制办：《在第五次地方推行行政执法责任制重点联系单位工作座谈会上的交流发言》，第五次全国地方行政执法责任制重点联系单位座谈会会议材料。
21 陕西省法制办：《狠抓案卷评查，不断深化和完善行政执法责任制》，第五次全国地方行政执法责任制重点联系单位座谈会会议材料。
22 北京和河南各个执法部门年度抽查数量都为5卷，参见北京和河南法制办负责人在第五次全国地方行政执法责任制重点联系单位座谈会会议上的报告。
23 安徽省法制办：《安徽省行政执法案卷评查情况介绍》，第五次全国地方行政执法责任制重点联系单位座谈会会议材料。
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转贴于 [1] 姜明安主编：《行政执法研究》，北京大学出版社2004年版，第227页。
[2] 《全面推进依法行政实施纲要》（国发[2004]10号）第21条。《全面推进依法行政实施纲要》下文简称《纲要》。
[3] 在中国期刊网数据库中，以“案卷评查”为关键词搜索，只能找到2篇直接论述“案件评查”的文章。
[4] 孔繁华：《英美行政法上的案卷制度及其对我国的借鉴意义》，《法学评论》2005年第2期。
[5] 倪洪涛：《行政案卷制度论纲》，《甘肃政法学院学报》2005年第2期。
[6] 王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社 1999 年版，第 493 页。
[7] 客观的来讲，中国人缺少较为深刻的程序观念，中国人更多的追求的是实质正义。
[8] 关于程序正义，迈克尔·D·贝勒斯所写的《程序正义——向个人分配》一书较好的做了分析。参见迈克尔·D·贝勒斯：《程序正义——向个人分配》，邓海平译，高等教育出版社2005年版。
[9] 杨建顺：《行政裁量的运作及其监督》，《法学研究》2004年第1期。
[10] 姜明安主编：《行政执法研究》，北京大学出版社2004年版，第203页。
[11] 行政自我约束原理是指行政主体如果曾经在某个案件中做出一定内容的决定或者采取一定的措施，那么在其后的所有同类案件中，行政主体都要受其前面做出的决定或者采取的措施的拘束，对行政相对人做出相同的决定或者采取相同的措施的原则。杨建顺：《行政裁量的运作及其监督》，《法学研究》2004年第1期。
[12] 姜明安主编：《行政执法研究》，北京大学出版社2004年版，第214-215页。
[13] 辽宁省法制办：《健全行政执法案卷评查制度，提高全省行政执法能力和水平》，第五次全国地方行政执法责任制重点联系单位座谈会会议材料。
[14] 江西省法制办：《以案卷评查为切入点，大力推进行政执法责任制》，第五次全国地方行政执法责任制重点联系单位座谈会会议材料。
[15] 北京市法制办：《关于北京市开展行政处罚案卷评查工作有关情况的汇报》，第五次全国地方行政执法责任制重点联系单位座谈会会议材料。
[16] 这里需要注意的是，将行政复议案卷评查作为行政执法案卷评查制度的组成部分是值得商榷的，虽然行政复议案卷评查也是整个案卷评查制度的组成部分，但是其应属于“行政司法”案卷评查制度，而不是行政执法案卷评查制度。
[17] 贵州省法制办：《在第五次地方推行行政执法责任制重点联系单位工作座谈会上的交流发言》，第五次全国地方行政执法责任制重点联系单位座谈会会议材料。
[18] 《北京市行政处罚案卷评查办法》第9条和第10条。
[19] 四川省法制办：《开展案卷评查，深化行政执法责任制》，第五次全国地方行政执法责任制重点联系单位座谈会会议材料。
[20] 贵州省法制办：《在第五次地方推行行政执法责任制重点联系单位工作座谈会上的交流发言》，第五次全国地方行政执法责任制重点联系单位座谈会会议材料。
一、关于行政执法流程梳理工作
（一）梳理范围
全市范围内具有行政处罚、行政强制职权的法定行政机关，法律、法规授权执法和依法受委托执法的组织（包括垂直管理的行政执法部门、单位）。
（二）梳理内容
1、绘制行政执法流程图。各行政执法部门根据相关法律、法规规定，结合工作实际，参照《行政执法程序流程图（样版）》（附件1）分别绘制行政处罚、行政强制事项办理流程图，内容包括从案源或立案到办结的关键步骤和环节。其中，行政处罚流程图应包括一般程序图和简易程序图；行政强制流程图应包括一般程序图和特殊程序图。
2、梳理业务流程环节。行政执法业务流程环节是对执法流程的具体描述，各行政执法部门需对应执法流程图各项工作环节，分别梳理确定环节基本信息，包括环节名称、责任部门(科室或责任人)、需要填报的表单、需要打印的执法文书以及各环节的启动条件、办理时限等内容，具体参照《行政执法业务流程图调研表（样版）》（附件3）。
3、梳理行政执法文书。各行政执法部门对行政处罚、行政强制法律文书进行统一梳理汇总，包括案源登记表、立案审批表、调查笔录、执法告知书、执法决定书、结案审批表等，形成系统完整的执法文书模板。
（三）工作要求
1、各镇、街道、开发区及各行政执法部门应按照要求尽快开展梳理工作，认真填写相应表格，务于前将《行政执法程序流程图》、《行政执法业务流程图调研表》及本部门行政处罚和行政强制法律文书模板，由单位主要负责人签字并加盖公章后，连同电子版一并报市政府法制局审核确认。
2、市监察局、法制局将根据审核确认的行政执法流程，加快行政执法业务系统的研发进度，实现行政执法网上运行和在线监控。
二、关于行政执法队伍清理工作
（一）清理范围
全市具有行政执法权的机关、法律法规授权和依法受委托执法的组织中，持证在岗、持证不在岗和无证在岗从事行政执法工作的正式、非正式编制人员。
（二）清理内容
重点对持证上岗的合同工、临时工和因各种原因已离职或离岗不再从事行政执法工作的执法人员，收回并吊销其执法证件。对受到刑事处罚或纪律处分的执法人员，一律吊销行政执法证件，并调离行政执法岗位。
（三）工作要求
本次清理工作采取自查自清的方式进行，各镇、街道、开发区及行政执法部门要加强对本单位行政执法队伍进行认真清理，并在此基础上填写《市行政执法队伍清理登记表》（附件4），由单位主要负责人签字并加盖公章后，于前报市政府法制局。
三、有关要求
