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腐败问题既是当前和今后可能引起社会冲突、影响社会安定稳定的最大问题，也是导致社会最不和谐声音、最不和谐行为、最不和谐矛盾的根源之一。少数干部的贪污腐化、、侵害国家和人民利益的行为已经引起了广大人民群众的普遍不满，弱化了党同人民群众的血肉联系，损害了和谐社会的环境，把惩治和预防腐败问题摆在突出位置加以解决是十分必要的。
那么怎样有效地惩治和预防腐败，中央提出了要坚持标本兼治、综合治理，惩防并举、注重预防，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。这是我们党对反腐败工作规律的最新认识，惩防并举符合客观事物的发展规律，是根治腐败的良策。政务公开正是从体制、机制改革入手，与干部廉洁自律相结合，从源头上预防和治理腐败的一种有效办法。首先，通过外部监督，加强对一般机关干部的管理。各级各部门把政务公开与干部日常管理结合起来，通过设立政务公开投诉电话、监督信箱、开辟“绿色通道”、完善投诉处理办法等方式，让群众对全局干部行使职权和日常行为进行全程监督，对未履行公开承诺的，一经投诉查实，严格实行责任追究制度，从而有效地约束了干部的行政行为，促进了干部廉洁自律，推进源头防腐工作。其次，通过内部监督，加强对领导干部的权力制约。如：通过向机关干部公开领导干部个人的收入、子女、配偶出国经商等重大事项，监督领导干部廉洁自律情况；通过公开领导干部的差旅费，监督领导干部是否违规用公款旅游；通过公开车辆用油及维修费情况，监督领导干部是否公车私用；从而避免领导干部暗箱操作，滥用权力，及时纠正和制止了腐败问题的蔓延，减少了腐败产生的土壤和条件，实现了关口前移。实践证明，开展机关效能建设是拓宽反腐倡廉源头治理领域，实现和谐社会的一种有效办法。
二、政务公开是拓宽群众参政议政渠道，加快社会主义民主建设，实现和谐社会的有效方式。
社会主义和谐社会在本质上是民主社会。和谐社会就是要尊重人民群众的创造精神，让人民群众的积极性得到充分发挥，使各种积极因素得到充分调动；就是要有效解决各种社会矛盾和纠纷，确保社会的稳定团结；就是要以人民群众的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，正确反映和兼顾各个方面群众的利益。总之，和谐社会就是要充分发扬社会主义民主，加快社会主义民主建设进程。
政务公开是扩大基层民主，促进民主决策、民主管理、民主监督制度得到落实，保证人民群众对政府工作的知情权、参与权与监督权的有效渠道。首先，政务公开有利于扩大群众参政议政渠道。各级政府紧紧围绕执政兴国第一要务，注意将本地区本部门关于经济社会发展的重要决策和措施向社会公开，如实行政府决策公示制、预告制、听证会、电子政务网等途径，不断拓宽反映社情民意的渠道，让人民群众了解和参与决策的过程，提高政府决策的科学化、民主化水平。其次，政务公开有利于推动社会公平与正义的现实。各级政府紧紧围绕维护人民群众切身利益，根据群众的需求和本级政府的工作性质和特点，对各类行政管理和公共服务事项向社会公开，有利于保障群众公正地享有合法权益。如：20__年7月，一位孕妇向市机关效能投诉中心反映八次前往台江区上海街道办理准生证未果，中心立即督促该街道将有关准生证办理流程和规定向社会公开，让群众办事明明白白。群众普遍反映公开政务以后，办事更明白、更方便，不必“托熟人、找关系”了。第三，政务公开从制度上保证群众民利的实现。各级政府通过建立健全政务公开评议制度，把政务公开纳入社会评议政风、行风的范围，组织人民群众对政务公开的内容是否真实、准确、全面，时间是否及时，程序是否符合规定，制度是否落实到位等进行广泛评价，保证政务公开工作真实、有效。实践证明，政务公开是拓宽群众参政议政渠道，加快社会主义民主建设，实现和谐社会的有效方式。
三、政务公开是强化监督制约机制，推动政府依法行政，实现和谐社会的有力保障。
和谐社会要求社会依照既定的规则有序运行，反对社会的无序化与无序状态。法治是社会有序运转的重要保证，是社会和谐发展的基石。法治社会中最重要的规则是法律规则。法律是所有社会规范中最具有明确性、确定性和国家强制性的规范。依照法律规则来治理社会，人们就有章可循，有法可依，社会就有了和谐的基础。因此，可以说法治社会是构建和谐社会的基础，法治是社会主义和谐社会得以建立的手段和途径。
实现依法行政，责任在政府。政务公开是政府更新社会管理观念，更加有效地推进依法行政,实现和谐社会的有力保障。各级各部门通过紧紧围绕促进政府依法行政，突出对各级行政机关权力运行全过程向社会公开，增强了行政管理活动透明度，强化对行政权力运行的监督制约，防止行政权力的滥用和行政不作为行为。如：20__年罗源县监察局接到群众举报，反映公示的拟录用进城教师陈某的考核材料存在造假问题。当天下午，县监察局就派人会同县教育局进行调查，发现该教师确实存在利用职权、 私自更改年度考核等级的行为。县监察局当即责成县教育局取消陈某录用资格。实践证明，推行政务公开，各级政府机关和职能部门依法管理、依法办事、依法行政水平得到明显提高。
四、政务公开是适应经济形势发展，改善投资软环境，实现和谐社会的有效措施。
人类社会发展的历史表明，物质财富的生产是人类社会赖以存在和发展的基础，物质财富匮乏所造成的贫困，是造成社会发展不和谐的根本原因。和谐社会必然是物质财富相对宽裕的社会，经济发展是构建和谐社会的物质基础。因此，现阶段构建社会主义和谐社会，必须坚持以经济建设为中心，促进经济可持续发展。
推行政务公开的根本目标之一就是服务经济建设，改善投资软环境。从几年的实践看，政务公开在加快政府职能和工作方式转变，进一步提高行政效能，促进当地经济发展方面起到了重要作用。如：通过大力推进公共行政社会化服务，加强对机关服务窗口和办事大厅建设，公开行政许可事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需提交的全部材料目录和申请书示范文本等，实行一个窗口对外、一次性告知、一站式服务等措施，为企业提供方便、快捷、高效服务。因此，政务公开是改善投资软环境，促进经济建设，实现和谐社会的有效措施。
五、政务公开是转变机关工作作风，推行政府诚信服务，实现和谐社会的有力保证。
前言：
我国高校中，传统的思想政治教育着重强调的是思想政治教育的工具性作用，而忽略了学生思想政治的理性能力。从研究的方向来看，我国高校着重研究的是思想政治教育的目标、内容、对象，而对一些无意识、间接的隐形教育关注则较少，因此，在高校中在开展隐形教育是十分必要的。
1. 隐形教育的内涵与特征阐述
隐形教育的概念来自美国的教育学家杰克逊，在1968年，其著作《隐形班级》中第一次提及“隐形课程”，这一概念随即风靡全球，目前，全世界各个国家都开始关注隐形教育的研究。
从字面意思理解，我们可以发现，隐形教育是相对传统的思想政治教育而言的，是相对较为隐蔽的，是指行为主体在某种环境下，有意或者无意的获得了某种不在预期内的经验，采取的手段相对较为自由，主要是在大学生的心目中产生一种潜在的说服力，使其自觉地遵守这一规律。隐形教育将受教育者作为教育的主体，将思想政治教育渗透到生活的各项活动之中，此时，受教育者在各项活动和良好的氛围中去体现、去把握，去领悟其重要意义，进而使自身获得提升。从思想政治教育实践的分析中我们可以发现，隐形教育的特征主要可以从以下几个方面进行分析：
1.1 多元化的教育内容
隐形教育的界限不是很明显，涉及到思想政治教育的各个领域，可以涵盖学生的社会实践，通过隐形教育可以更好的提升自身的质量，可以更好的丰富思想政治教育的资源，印象教育的多元化教育内容丰富了学生的思想，提高了思想政治教育的水平。
1.2 渗透性的教育过程
相对于传统的灌输式的显性教育，隐形教育采取的是渗透式，学生是在无意识的前提下学习，隐形教育采取的方式是将教育的内容融合到各项活动中，在不知不觉间完成。同时，学生之间是互相学习，互相影响的，促进学生全面进步，共同发展。
1.3 间接性的教育方式
相对显性教育而言，隐形教育的内容是非主导性的，是隐蔽的，其教育内容没有明确的计划，是在自然地状态下发生的，是一种自我感受，自我体会，自我进步的过炒年糕，在教育效果的表达上存着层层递进，含蓄表达的特点。
1.4 教育效果的长久性
隐形教育是针对人的内心变化而发挥作用的，是一种由内而外的表现行为。因此，隐形教育会在学生的内心产生较为持续的效果，产生稳定的思想品质和道德观念，相比显性教育，隐形教育更加长久，更加稳固。
2.隐形教育与高校思想政治教育的关系分析
从二者之间的研究我们可以发现，隐形教育是高校思想政治教育的一部分，思想政治教育的目的是实现受教育者思想的进步和价值观念的发展，二者互相扶助，互相强化，促进发展，共同进步。
3.高校隐形教育的优化措施
3.1 为隐形教育创造环境基础
教育的开展是需要一定的环境做基础的，隐形教育也一样，只有良好的环境才能顺利的开展教育，因此，高校应该注重环境的建设,为隐形教育的开展打下基础。我们不可否认优美环境的重要作用，其对调节学生的情绪具有无可替代的作用，其对改进学生的思想具有潜移默化的能力。要从校园的环境着手，进行人文化的改造，构建具有特色的校园文化，促进教学教育的顺利开展，提高教学质量。
3.2 校园文化的载体作用不可忽视
校园文化建设是高校隐形教育的重要载体,重要组成部分，具有强烈的暗示性和渗透的特点，校园文化对学生的成长和发展具有重要的影响，隐形教育与显性教育互相配合，共同促进学生德育发展的进步。校园文化的重要作用是课堂教学所无法实现的，是学校精神的体现。我国高校的校园文化建设应该注意“正气”文化的建设，在学生中树立正确的思想观、价值观、文化观，促进学生爱国主义、集体荣誉感和社会责任感的建立；同时加强“诚信”文化的建设，让“诚信”成为当代高校大学生的重要品质；更要注重“爱心”的培养，以人文本理念的建立，关心他人，注重团结精神的培养，促进和谐校园的建设。
3.3 利用网络促进隐形教育的发展
随着科技的发展，网络无处不在，尤其是处于时代前沿的大学生们更容易接受先进的文化，因此，善于利用网络进行教育的开展是当代教育发展的关键，网络拥有形象、鲜活、生动的优势，是传统思想政治教育所无法比拟的。利用网络开展隐形教育，可以增强思想政治教育的实效性，开拓学生的视野，激发学生的想象力。高校利用网络的建设来宣传积极、正确、健康的思想，让德育教育成为网络的主要文化；同时加强网络的规章制度建立，提高校园网络的安全；重要的是加强校园网络队伍的人才建设，培养高素质人才，促进思想政治教育的发展。
3.4 做好隐形教育的榜样
榜样是教育的重要资源，榜样在高校校园中无处不在，教师、学生、英雄都可以成为学生的榜样，思想政治教育的最佳手段不是说，而是做，让学生自己去学习、去领悟，去感知，进而获得提升，提高自身的修养，尤其是隐形教育，更加注重榜样的培养，更加注重渗透的教育，让学生们在对榜样的学习中获取力量，获得鼓舞，进而自我提升。
结束语：
综上所述，我们可以发现，隐形教育在高校的思想政治教育中有着不可替代的作用，尤其是充满个性时代的现代教育体系，隐形教育的研究与运用更加重要，是显性教育所无法替代的，在激发学生学习热情，提高学生学习激情的方面，隐形教育相较于传统的教育更容易实现，其效果更加显著。总之，隐形教育与显性教育互相配合，才能实现现代思想政治教育的发展，促进思想政治教育的进步。
营造企业内部共同的价值观，应充分发挥沟通的作用。沟通就是为了达成共识，通过公开信息和责任分担，使员工产生参与感和责任感，意识到自已的工作在企业的重要性，感觉自己得到了企业的尊重和信任，积极主动地努力争取更好的成绩。营造企业内部共同的价值观，应充分发挥宣传的作用。宣传工作对决策的制定有积极推动作用，宣传工作发挥作用的过程要与决策的制定同步进行。当重大决策方案还在酝酿时，思想政治工作的网络积极向员工宣传决策的重要意义，并将员工的愿望和呼声及时反馈给领导者参与方案的制定；当方案制订后，又通过收集员工的反响建议和召开专题讨论会等充实完善方案；当重大决策方案需要提交职代会通过时，进行广泛而有针对性的宣传工作，统一员工认识确保其顺利通过。实际上，决策出台的全过程，也就是宣传工作发挥积极作用的过程。
二、思想政治工作促成以人为本的工作格局，激发执行者的热情
执行者最先决的素质是对工作的热情，而不是能力、责任或其他。企业要想获得成功，就必须通过对员工的内在控制来激发其工作热情，这是执行力得以发挥的本源。通过沟通、教育和激励，使执行者对企业产生信任，激发执行者的热情。从强化人的责任意识，到增强人的执行能力，最关键的在于激发人的工作热情，因此沟通的作用不容小视。应加强约束性制度、激励性制度的建设，辅以精神鼓励，营造良好的沟通渠道和执行氛围。倘若管理者仅乐于做决定、布置任务，而忽视执行和落实的效果，布置的任务和做出的决定就难以达到预期目标。因此在强化执行的同时，还需利用一套合理的考核制度、督导制度和激励制度。制度要有可操作性，考核要有一定的透明度，体现客观、可靠、公平、民主。一是以人为本的原则。应充分尊重员工的价值和愿望，保证员工与企业的共同发展。领导者应以真正平等而诚恳的态度，了解员工的为人、家庭、困难和愿望，表现出对他们的关心、尊重和赞赏，让每个员工都能感受到自身的重要性，努力提高员工对企业的归属感，给员工当家作主的感觉，增强员工对企业的集体观念，激起员工的战斗力和团队精神。二是公平竞争的原则。企业要为员工创造一种公平竞争的氛围，不能偏私，使员工感到不公平和不公正。一个公平和公正的环境对员工是有吸引力的，它有利于调动员工的积极性，提高工作效率，为实现企业的目标而努力工作；同时也能培养员工的自律意识，自觉维护良好的工作氛围。
三、思想政治工作推动执行“合力”，形成执行文化
企业的执行文化，就是把“执行”作为最高准则和终级目标的文化。企业内部策略的执行应比策略的制定更受重视。领导者关注并督促策略的实施，员工全心全意地投入到自己的工作中，最终使团队形成一种目标明确、简洁高效、监督有力、注重结果的执行文化。思想政治工作推动执行文化建设，关键在于调动员工的积极性和创造性，达到在企业内部建立一种和谐的人际关系，互相忠诚、互相尊重、互相帮助、互相理解，企业与员工之间，员工与员工之间，形成积极健康、活泼和谐的氛围，进一步凝聚人心，提升向心力和战斗力。思想政治工作推动执行文化建设，还要保障监督有力，奖惩适度，赏罚分明。通过营造公平的环境，实施有效的评估，形成重视结果的执行文化。
四、思想政治工作提升干部队伍素质，打造执行团队
对于员工日常行为的影响，中层干部较之企业领导层更为关键。企业中层干部是承上启下的枢纽，很多情况下，有的员工敬业，有的员工懈怠，责任不在员工，而在于中层干部队伍。作为以执行为本的企业，干部队伍的素质是决定团队执行力强弱的重要因素。用思想政治工作提升干部队伍素质，让正确的人在适当的时候做好正确的事，打造完美执行的团队。一是加强党风廉政教育。利用中心组理论学习、干部会议、警示教育会议等多种会议形式，采取外出参观学习、聘请专家教授讲课等“请进来，走出去”的方法，开展党政纪检联合预防职务犯罪强化中层干部一岗双责等多种方法，加强干部的思想政治教育、党风廉政教育，培养一支政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬的高素质干部队伍。二是加强执行文化教育。从和谐文化、执行文化的广泛宣讲来拓展中层干部的视野，提升干部对执行文化的认识，加强执行力意识和技能训练，引导干部把思想行为转移到“建设执行文化”上来，利用制度建设的监督力、团队建设的组织力、顺畅沟通的协调力，搭建执行力建设的平台。三是宣传倡导“讲实干、求实效”的工作作风。强调干部的工作责任心、管理意识和以身作则，用自上而下的执行力的落实，建设一支务实型的干部队伍，促进企业管理水平和工作效率的整体提升。四是生活上关心照顾。开展排忧解难谈心家访活动，以组织的关怀温暖人，有利于调动干部的积极性和主动性，使得执行具有源自内心的动力。
五、思想政治工作方法在企业执行力建设中的应用
思想政治工作的方法多种多样。沟通交流，以心换心；说服教育，以理服人；关怀体贴，以情感人；树立榜样，典型示范；生动活泼，寓教于乐；精神鼓励与物质鼓励相结合等等。在执行力建设中，思想政治工作应遵循求实原则，发扬民主作风，强调鼓励为主，营造公平环境，激发员工的工作主动性、创造性和劳动积极性。
区域公共管理是现代公共管理学与区域科学在新的时期和新的实践中有机结合的一个新的理论和实践课题，然而理论的发展始终落后于实践的步伐，区域公共管理理论还处于起步的阶段，基本概念的界定、理论的基本框架以及理论所具有的意义等基本问题都还没有形成统一的认识。为了更好的反映实践和服务实践，对区域公共管理理论进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。
正如任何理论的提出都来源于积累一样，区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代，区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出，此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究，最终主要发展成为两大不同的学科群：一是区域经济学；一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因，政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”，但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题，这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径，主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展，政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径：一是区域政治研究；一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的，对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上，通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念，并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。
一、我国区域公共管理的研究现状
理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。
二、区域与区域行政
区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。
区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。
基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？[
三、区域公共管理
要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。
综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。
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[7]张成福，党秀云,公共管理学[M],北京：中国人民大学出版社，2001,5-12,
区域公共管理是现代公共管理学与区域科学在新的时期和新的实践中有机结合的一个新的理论和实践课题，然而理论的发展始终落后于实践的步伐，区域公共管理理论还处于起步的阶段，基本概念的界定、理论的基本框架以及理论所具有的意义等基本问题都还没有形成统一的认识。为了更好的反映实践和服务实践，对区域公共管理理论进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。
正如任何理论的提出都来源于积累一样，区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代，区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出，此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究，最终主要发展成为两大不同的学科群：一是区域经济学；一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因，政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”，但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题，这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径，主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展，政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径：一是区域政治研究；一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的，对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上，通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念，并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。
一、我国区域公共管理的研究现状
理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。
二、区域与区域行政
区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。
区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。
基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？
三、区域公共管理
要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。
综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。
参考文献：
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[7]张成福，党秀云,公共管理学[M],北京：中国人民大学出版社，2001,5-12,
一、传统“行政行为”概念不能应对行政的过程性特征的要求
在现实的行政中，行政机关为实现某一特定行政目的往往需要连续作出一系列的行为，从而形成作为整体的动态过程，即行政具有过程性的特点。但传统行政法学中一般使用“行政行为”的概念，从行政过程中选择出若干典型的或主要的行为定位为“行政行为”，并对单个行政行为的合法性分别进行考察，而将作为整体的“行政过程”作为事实概念排除于行政法学研究范围之外。但现实行政过程具有整体性、动态性等特征，对此，行政行为的概念并不能完成应对行政过程的这些特性对行政法以及行政法学提出的要求。
(一)传统行政法学以“行政行为”作为核心概念
行政行为的概念在19世纪后期形成于法、德等欧洲大陆国家的行政法学中，当时的行政法学者以民法学中的法律行为概念为模式，将属于公法领域的行政机关的各种行为以一个统一的概念进行把握，在此基础上进行体系性的考察，这个概念就是“行政行为”。由于行政行为具有公法的性质，因此必须适用与民事法律行为不同的法律，即行政法，这是行政法及行政法学得以成立的理论基础。传统行政法学在此基础上，以该概念为中心，形成了有关行政行为的定型化、效力论、附款论、瑕疵论等较为系统的行政行为理论，构成了行政法学理论的核心部分。行政行为概念的提出为我们从法学的角度考察现实行政过程并加以法律的规范和控制提供了可能性，行政法学以法律的形式事先规定行政行为的主体、内容、程序、形式等法律要件，并要求行政机关在现实行政过程中必须按照法律所规定的这些要件作出行政行为，对于违反其中某一法律要件的行为则可以通过行政复议、行政诉讼等途径确认其违法性，进而予以撤销或宣布无效。可见，行政行为是传统行政法学的核心概念，在传统行政法学理论中具有重要意义。
具体而言，在方法论上来看，行政行为的概念在行政法学中具有以下重要意义。首先，行政行为概念促使行政法独立于私法，是行政法和行政法学作为独立的法律部门和法学学科得以成立的关键。行政行为是行政机关针对相对人行使公权力而作出的行为，与平等主体之间作出的私法行为相比，行政行为具有权力性、单方性等特征以及公定力等特殊效力，因此，规范行政行为的法律也必须不同于调整私法行为的法律，这是行政法及行政法学之所以独立于私法而成立的理论依据。其次，行政行为概念具有作为行政法学考察工具的意义。行政行为的概念具有“对行政活动的横向认识与有关行政活动的总则性规律的探讨的功能”。①现实行政中的行政活动复杂多样，在行政法学对于现实行政活动进行研究或者法律对于行政活动进行规范时，必须借助分类的方法，从现实的行政活动中抽象出各种类型的行政行为，在此基础上分别考察各类行政活动的特性、内容、要件、效力等，分别进行法律的规范和控制。可见，行政行为概念是行政法学考察现实行政活动的必要工具。再次，行政行为概念具有构建行政法学体系的作用。传统行政法学以作为行政过程结果的行政行为作为主要研究对象，并以此来构建整个行政法学体系。围绕着行政行为将行政法学体系划分为行政组织法(行政行为的主体)、行政行为法(行政行为的行使)、行政程序法(行政行为的程序)、行政监督及救济法(对行政行为的监督及对被行政行为侵害者的救济)四部分，其中具有权力性、法律效果性等特征的行政行为成为了连接整个行政法学体系的核心。最后，行政行为概念在行政诉讼上具有概括行政诉讼受案范围和作为撤销诉讼与无效确认诉讼的理论基础的意义。例如，从公定力理论来看，存在瑕疵的行政行为通常可以区分为无效行政行为与可撤销行政行为。从行政诉讼制度来看，对于无效行政行为可以提起确认诉讼，而对于可撤销行政行为可以提起撤销诉讼，这两种诉讼类型以行政行为公定力理论为基础。此外，在一国的行政诉讼制度中，往往以行政行为的概念来概括行政诉讼的受案范围，例如我国《行政诉讼法》第11条规定行政相对人对于“具体行政行为”不服可以提起行政诉讼，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第1款也规定相对人对于“行政行为”不服可以提起行政诉讼。可见，行政行为是行政诉讼的对象，行政行为概念的外延与行政诉讼的受案范围密切相关。
(二)行政具有过程性的特征
“过程”是指事物发展所经过的阶段，是指物质运动在时间 上的持续性和空间上的广延性，是事物及其矛盾存在和发展的形式。“行政的过程性”是指行政具有作为过程的性质，行政在客观上表现为一个过程，具体由该过程中的各个发展阶段通过在时间上的持续性和空间上的广延性构成。行政不仅可以分解为各种行为进行考察，而且同时也是一种具有时空上连续性的过程，可以将行政作为过程在整体上动态地考察其运行轨迹。例如，从行政学的角度来看，“行政管理过程”是一个涉及行政决策、行政执行、行政监督等行动的过程，具体表现为确定行政目标、进行调查研究和预测、进行决策、拟定方案、进行可行性分析、具体执行、监督检查、调整方案、反馈等一系列连续行为构成的动态运行过程，可见行政学注重从整体上动态地考察行政的运行过程。而在行政法学上，现实行政往往抽象为行政立法、行政许可、行政处罚、行政强制执行、行政监督等单个独立的行为，但各行为之间并非毫无关联，正是基于这种行为之间的关联性，即使从行政法学的视角来看，也可以发现行政的过程性特征。
行政的过程性具体表现为现实行政的运行过程，其中又包含有动态性和整体性的特性。首先，行政的过程性表明行政具有动态性②的特征。动态性是行政作为一个过程的基本特征。在行政学上注重考察行政的运行过程，一般将行政运行过程划分为以下几个步骤进行考察：“①行政目标的确立；②就目标的有关情况进行调查研究；③拟订方案，进行决策；④进行可行性分析，选择最佳方案；⑤制定具体的执行计划、方案；⑥监督执行情况；⑦通过反馈信息来调整决策或实施方案；⑧实施调整后的方案，并再次进行反馈。”③而从行政法学的视角来看，也可以将行政过程划分为行政立法、行政决定、强制执行、行政救济等阶段性行为。这些同一过程中的不同步骤或行为被连续地作出，由此表现为行政的动态性。其次，行政具有整体性的特征。现实行政复杂多样，为实现同一行政目的，不同的行政机关往往作出各种不同的行为，各行为之间纵横交错，但围绕着同一行政目的，基于各行为之间的关联性构成作为整体的行政过程。这种行政过程具有统一性，是一个独立的整体。
(三)传统“行政行为”概念的局限性
如上所述，行政行为是传统行政法学的核心概念，传统行政法学通过建立这种行政行为的逻辑体系，认识和分析各种行政行为的特征，借助于这种逻辑体系，可以对社会现实中所发生的某一特定行政行为进行推理、归类和定位，从而准确地适用法律。④具体而言，传统行政行为理论运用概念分析法学方法，在行政主体为达成一定行政目的所实施的各种行政活动中，选定某一特定时点的行为作为控制整个行政活动合法性的对象，从现实复杂的行政活动中抽象地归纳出各种类型的行政行为，即将行政行为类型化，在此基础上事先运用法律为各种行政行为分别设定法律要件以及主要是事后的监督程序，通过依法行政的要求实现对行政活动的监督与控制。⑤行政行为论从法律技术上为行政法对行政活动的规范提供了可能性，使得依法行政原则具有现实的可行性。因此，从法律技术来看，应当承认行政行为理论在行政法学中的重要性。
然而，由于行政行为概念在行政法学中具有特定的含义，⑥面对现代行政中行为形式的多样化以及现代行政的过程性特征，这种传统的行政行为概念并不能完全应对，主要表现为以下两个方面。第一，传统行政法学仅仅注重于对行政行为的合法性的考察，但由于行政行为概念外延的限制，使得现实行政过程中的其他行为形式不能被纳入到行政法学的视野之中。特别是随着现代公共行政的发展，行政领域的不断扩大，行政机关在行政过程中运用的手段或行为方式也呈现多样化的趋势，主要表现为行政行为功能的变化(如交涉内在化行政行为、复合型行政行为的出现等)以及合意形成型行政手段(如行政指导、行政契约、行政计划等)的出现。⑦例如，国务院在2004年制定并公布了《全面推进依法行政实施纲要》，要求各级行政机关“改革行政管理方式”，“充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用”，同时“创新管理方式，方便人民群众”。可见，随着依法行政的实施以及行政管理方式的改革，现实中行政指导、行政合同等非强制性行政活动方式以及其他新创设的行政管理方式将越来越多地得到运用，在这种现实背景之下，传统的行政行为理论已经不能适应现实行政发展的要求，例如，在现代行政法学中对于行政指导能否被提起行政诉讼就曾引起争议。⑧第二，行政行为概念包含了对单个行为进行静态、定点地考察的含义。传统的行政法学着眼于行政过程的最终结果即行政行为，切断了各个行为形式之间的联系，静态、定点地考察单个行政行为的合法性。在现实的行政中往往以将各种行为形式结合起来共同构成作为整体的行政过程，此时仅仅静态、定点地考察单个行政行为并不充分，而应当全面、动态地分析整个行政过程中各种行为形式以及各种行为形式之间的关系。
二、以扩大行政行为范围或导入其他概念的方式重构传统行政行为概念
对于上述狭义的行政行为概念不能涵盖现实行政中所有的活动形式的问题，行政法学者们已经意识到了该问题的存在，并从各自的视角出发积极探讨解决的办法。⑨这些解决的办法大致可以分为两类。其一是扩大“行政行为”概念的外延，采用广义的行政行为概念。其二是在行政法学中导入其他概念来取代行政行为概念。
(一)扩大“行政行为”概念外延的方法及其缺陷
行政行为概念是行政法学中最基本的概念，但由于行政行为的复杂性以及现实中行政行为的不断发展，行政行为的含义也在不断发展。在学界对于行政行为概念的具体含义存在着争议。由于行政行为是与行政诉讼制度相关联的概念，因此“各国行政诉讼的范围和条件不同，影响各国对行政行为的理解不同”。⑩在德国，行政行为是指行政机关为了调整公法领域的具体事件而采取的，对外直接产生法律效果的命令、决定或其他主权措施。(11)日本的学者在明治初期从德国引进“Verwaltungsakt”的概念，并将其译为“行政行为”，但起初对于该概念的含义存在着争议，以私法行为、事实行为、统治行为、立法行为、行政上的管理行为、准法律上的行政行为、法律上的行政行为 为顺序从大到小取舍，共有七种不同的定义。(12)现在一般采用最狭义的行政行为概念，即是指“行政机关对于具体事实以公权力行使的方式宣告何为法律的行为”，(13)或者“行政机关根据法律的规定，基于单方性的判断具体决定国民权利义务及其法律地位的行为”。(14)可见，从德国、日本的主流观点来看，行政行为概念具有外部性(针对外部的行政相对人)、权力性(具有强制性)、法律效果性(变动或影响相对人权利义务)、具体性(针对特定相对人)、单方性(由行政机关单方决定)等性质，由此排除了行政处分等行政内部性行为、行政指导等非权力性行为、不具有法律效果的事实行为、行政立法等抽象性行为、行政合同等双方性行为。
在我国行政法学界，对于行政行为概念存在着不同的理解。最广义的行政行为是指“国家行政机关实施行政管理活动的总称”(15)、行政机关“为实现行政管理目标执行公务的方式方法的总称”(16)，囊括了国家行政机关的所有管理活动。广义的行政行为是指行政主体对公民、法人或其他组织所实施的，并由行政主体单方面意思表示而形成的具有行政法律效力的行为，(17)包括制定具有普遍约束力的规范性文件的抽象行政行为和对特定对象而采取的具体行政行为。而狭义的行政行为仅指具体行政行为，即行政主体针对特定的人或特定的事所实施的，只对特定人或特定的事产生行政法律效力的行为。(18)“在界定行政行为概念时，除了参考外国的有关理论外，还必须紧紧围绕法律的规定展开论述”，“必须从行政诉讼的角度出发”。(19)在我国，行政行为不仅是一个法学术语，而且还是一个法律用语。例如，我国《行政诉讼法》中就直接使用“具体行政行为”的概念(例如第2条、第5条等)，但没有对该概念作出明确解释，引起学界和实务界的激烈争论。为了指导行政诉讼实践，1991年5月29日最高人民法院了《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》，明确规定了具体行政行为的概念，即具体行政行为“是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为”。该定义采用了学说上的“狭义的行政行为”概念，将具体行政行为限定于“针对特定的公民、法人或者其他组织”和“特定具体事项”的“单方行为”，对于当时确定行政诉讼受案范围起到一定的积极作用。但随着现代行政中行政活动的多样化，特别是非权力性行为形式的运用，该定义就在一定程度上限定了行政诉讼的受案范围，不利于对相对人的权利进行充分救济。为此，1999年11月24日最高人民法院在制定《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》时放弃了对具体行政行为进行定义的做法，而是采用了明确行政诉讼受案范围的方式来确定行政行为概念的外延。在该解释中虽然没有明确规定行政行为的概念，但很明显，该解释中的行政行为概念较为宽泛。
为了解决传统的行政行为概念不能涵盖行政过程中其他行为形式的问题，有学者提议以缩小行政行为概念内涵的方式来扩大行政行为概念的外延，使得行政行为的概念成为能够充分容纳多种行为形式，并以“开放”为特征的新概念。(20)这种意义上的行政行为概念几乎等同于行政活动的概念，可以涵盖行政活动所有的形式。然而，根据逻辑学中概念外延与内涵的关系，外延越大内涵就越小，过于宽泛的行政行为概念几乎丧失了行政行为原本所有特征性的内涵，例如外部性、权力性、法律效果性、具体性、单方性等。而且，随着现代行政的发展，行政活动的形式也不断增多，因此，广义的行政行为概念也必须随之不断改变，失去了作为行政法基本概念的稳定性。可见，采用扩大行政行为概念的范围、采用广义行政行为概念的方式，在解决冲突行政行为概念不足之处的同时，也使得该概念本身丧失了作为传统行政法学核心概念的意义。而且，随着对行政行为概念解释的不断扩大，必将导致行政法学理论和实践中的混乱。
(二)在行政法学中导入其他概念的方法及其缺陷
为了确保行政行为概念本身的存在意义以及行政行为理论体系的完整性，同时解决行政行为概念不能应对现实行政发展要求的问题，在行政法学界也有学者反对上述扩张解释行政行为概念的做法，而主张在行政法学中导入其他概念来取代行政行为概念，例如，有学者使用“行政作用”、“行政处分”(21)、“行政决定”(22)、“行政处理”(23)、“行政执法”(24)、“行政活动”(25)等概念来取代行政行为的概念。此外，也有学者作为对行政行为概念的补充，在行政法学中引入“非权力行为”(26)、“未型式化行政行为”(27)、“非强制行政行为”(28)、“非正式行政行为”(29)、“柔性行政方式”(30)、“非要式行政活动”(31)、“非单方处理性行政行为”(32)等概念以概括传统行政行为概念所不能涵盖的其他行为形式。这些概念虽然都可以在一定程度上解决传统的行政行为概念不能涵盖非权力性行为的问题，但一方面，这些概念外延的扩大造成了其内涵过小的问题，即这些概念仅仅具有概括现实行政中所有行为形式的作用，而其概念本身的特征性内涵却很少，其作为行政法学核心概念的存在意义不大；另一方面，这些概念并没有与之相对应的理论体系的支撑，如果采用这些概念来构建行政法学理论，仍不能解决行政行为理论中静态、定点考察的问题。为此，必须寻找并在行政法学中导入更为合适的概念，以弥补传统行政行为概念及其理论体系的不足。
三、行政过程论的提倡与行政过程概念在行政法学中的导入
为了应对现代行政发展的需要，针对现实行政的过程性特征，本文从行政过程论的视角出发，认为应当在行政法学中导入“行政过程”概念。
(一)传统行政法学基础理论的重构与行政过程论的提倡
“行政过程”这一用语本身并非新生事物，在行政学研究中就普遍地被使用。 而行政过程论的产生直接源于西德行政法学之灵感，作为德国最近行政法研究倾向之一，德国的部分行政法学者重视认识“作为过程的行政”，例如有学者认为行政法学不仅只处理以往行政机关与国民间关系的最终决定(如行政行为)，而且主张该决定过程本身的透明化及控制的可能，这被认为是对Otto Mayer以来过度的法学方法和妨碍确切地把握现代行政、行政法的动态的反省。(33)随着现代行政的发展，传统行政法学理论逐渐显现出其弊端，因此，在现代行政法学中，如何对应于现代行政的发展，重构传统行政法学理论体系是个重大而紧迫的课题。对此，各国的行政法学者在批判的同时，积极地提出变革传统行政法学理论的行政法学新理论。其中的行政过程论就是日本的行政法学者在借鉴美国的公共行政理论及行政法理论、德国的二阶段理论及动态考察方法的基础上提出的行政法学新理论之一。
在现实行政中，为实现某一特定行政目的，行政主体往往连续作出复数的行政行为或其他行为形式，这些行为之间存在着一定的关联性，由此构成作为整体的动态过程。但传统的行政法学过度偏重于作为行政过程最终结果的行政行为，忽略了同一行政过程中各个连续的行为形式之间的联系，仅仅从静态上定点地考察行政行为的合法性，试图通过对单个行政行为的合法性的控制来实现整个行政的合法性的目标。但事实上，单个行政行为合法并不能必然地推导出整个行政过程合法的结果，而且由于行政过程中的各种行为之间具有关联性，因此，在考察某一行为的合法性时，必须考虑其他行为的合法性对其的影响。此外，在行政过程中，除了要求行政行为必须合法之外，对于其他行为也存在着合法性的要求。而传统的行政行为理论对于上述问题并不能充分应对，随着现代公共行政的发展，这种传统的行政法学理论日益显现出弊端。对此，行政过程论认为，现代行政法学必须在考察单个行政行为的合法性的同时，直接或间接地考察行政过程中的各种行为形式的合法性，并在此基础上注重同一行政过程中各行为以及同一行为内部的各环节之间的关联性，对行政过程进行全面、动态的考察。
(二)行政过程概念在行政法学中的导入
“行政过程”，简而言之，是指有关行政的过程。“行政过程”这一词汇最早出现在行政学中，(34)行政学上的“行政过程”是指“行政主体及其他行政参与者(如立法机关、政党、利益集团、大众传媒、公民等)行使各自的权力(或权利)，相互影响，相互作用，设定并最终实现政府公共政策目标的活动过程”。(35)行政学上的“行政过程”概念重视对现实行政运行过程的描写，而传统行政法学中，一般采用与行政过程概念相类似的“行政程序”概念，(36)而将“行政过程”概念作为非法学概念，而认为是不具有法学意义的“事实概念”。(37)
行政法学者最初将行政学上的“行政过程”概念借鉴到行政法学中使用，有些并不具有行政法学上的特别的理论意义，而仅仅是在用语上使用“行政过程”来代替“行政活动”。随着现代行政的发展，行政指导、行政合同等传统行政行为之外的行为形式逐渐增多，行政法学有必要将这些行为形式纳入视野进行探讨。为此，有些行政法学者使用“行政过程”概念代替“行政行为”概念。例如，在日本，第一次采用“行政过程”这个词汇作为其中一个章节的标题的，大概是今村成和所著的《行政法入门》(1966年)中的“在行政过程中个人的地位”。(38)而此后，原田尚彦所著的《行政法要论》(1976年)中，设立了单独的一章“法治主义与行政过程”。(39)而且，室井力、盐野宏所著的《学习行政法Ⅰ》(1978年)中追加说明了其意义，并将“行政过程”构成其中的一编。(40)但从其内容来看，上述对于在行政法学中导入“行政过程”概念的做法只不过是以“行政过程”这个用语来概括行政行为概念所不能包含的行政活动的形式而已。(41)在中国，也有学者以“行政过程”作为行政行为的部分内容的标题，但从其具体内容来看，并没有涉及过程论的内容，而仅仅将“过程论”这一用语用以概括行政活动中的各种行为形式而已。(42)其实，“行政过程”用语具有特别的理论意义，而在上述行政法著作中使用“行政过程”用语代替“行政活动”用语时，并不能说在某种意义之下强烈地意识到行政活动的动态性格。(43)即现代行政法学上的“行政过程”概念具有特殊的理论意义，而非单纯地使用该用语来概括行政活动所有的行为形式。
因此，在行政行为概念的变革与重构意义上向行政法学中引进“行政过程”概念时，必须意识到行政过程概念本身所包含的理论意义，即以行政过程的全面、动态考察的观点来弥补传统行政行为概念的局限性、静态性等缺陷，基于行政过程论的观点提出行政过程的概念。在这种意义上，最早在行政法学中导入行政过程概念的是日本的园部逸夫，其所著的“行政程序”(1966年)将行政过程作为程序的连锁或行为的连环而有意识地阐述。(44)1969年，远藤博也公开发表以“行政过程论的尝试”为副标题的《复数当事人的行政行为》的论文。(45)此后，积极论及“行政过程”或“行政过程论”的文献不断出现。(46)此外，在中国支持行政过程论的学者们一般将行政过程与行政行为结合起来研究，认为行政过程是行政行为的过程，例如朱维究教授1997年在《政法论坛》发表的《程序行政行为初论》(47)、1998年在《中国法学》发表的《行政行为过程性论纲》(48)，以及中国政法大学博士李琦在2005年的博士论文《行政行为效力新论——行政过程论的研究进路》(49)中都研究了行政行为的过程性，不可否认，行政行为本身也具有过程性，但除此之外，行政法学还应当研究由各行为构成的宏观意义上的行政过程，而上述研究对于行政行为概念与行政过程概念的界定并不明确。对此，本文从行政过程论的视角出发，基于现实行政的过程性特征，认为现代行政法学应当在维持原本狭义的行政行为概念的同时，引进“行政过程”概念，行政过程概念不仅包 括行政行为以及不属于行政行为的行政活动中的各种行为，而且还包含有由各行为通过一定的关联性而构成的整体过程的意思。
四、在行政法学中导入“行政过程”概念具有重要的理论和现实意义
基于行政过程论的观点在行政法学中导入的行政过程概念具有特殊的理论含义，这种意义上的“行政过程”是指为了实现一定的行政目的，行政主体依据法律实施一系列的行政行为或其他行为而构成的过程。将该概念导入到行政法学之中，可以弥补行政行为概念的不足，对于构建适合于现代行政法学的理论体系和对现实行政过程进行法律规范具有重要的理论和现实意义。
(一)行政法学中“行政过程”概念的含义
行政过程是指一系列连续的作用，(50)是指一系列法律性或非法律性作用构成的复合的、连锁的行政作用的组合所形成的过程。任何一个完整的行政活动都是复杂的连续过程，由若干环节或步骤组成并分段进行。(51)就如同人的一生是人的各种活动的连锁而可以称为“人生过程”一样，以该过程的合理性为课题。(52)从行政的动态性、整体性来看，“行政过程”是指为了实现一定的行政目的，行政主体依据法律实施一系列的行政行为或其他行为而构成的过程。具体而言，为实现特定行政目的，行政主体作出行政立法、行政计划、行政许可、行政处罚、强制执行、行政复议等行为，这些行为在时间序列上构成了作为整体的“行政过程”。
从上述行政过程的定义来看，行政过程由目的、主体、行为形式、行政程序以及各行为形式之间的关联等要素构成。第一，行政过程的目的。行政过程以实现特定行政目的(公共利益)为目的，而公共利益是行政过程正当性的根据。但是，公共利益或公共性的概念极为抽象，是指行政的总体性目的。在该总体性目的之下，各具体行政过程的目的表现为具体的公共利益。即行政目的在不同的行政过程中具有一定的层次性和阶段性，而作为全体行政目的的公共利益由各行政过程中的具体目的构成。例如，行政的总体性目的是保障、增进国民的权利和利益，实现公共利益。具体到食品安全行政过程就是通过确保食品的安全性而实现保障国民生命健康的目的。在该目的之下，有关饮食行业的营业许可的目的是防止因饮食引起的食物中毒等危害的发生。与上述多层次、多阶段的行政目的相对应，行政过程也可以划分为多种阶段。即为实现特定行政目的，行政机关必须选择与该目的最适合的行为形式，在这种意义上，行政过程是指与特定行政目的相适应的一系列行政活动的过程，是以实现公共利益为目的的手段的联合体。第二，行政过程的主体，即使得行政过程得以运行的人的要素。(53)传统行政法学认为行政意思的形成是由行政主体一方单独判断形成的，在该意思决定过程中并不承认相对人的参与。在这种观点之下，自然而然地就将行政主体等同于行政过程的主体。但根据国民主权原则，国民具有主体性，具有参与行政过程的权利。因此，从国民的视角来看，行政过程中存在着行政主体与相对人两种主体。行政过程的主体在概念的内涵与外延上都比行政主体更为宽泛，行政主体是行政过程主体的一部分。第三，行政过程中的行为形式。在现实行政过程中，为实现特定行政目的，往往运用复数的行政行为或其他行为形式，例如在区域开发行政过程中，行政机关往往会作出开发计划、开发指导、开发许可、建筑许可等行为。可见，行政行为以及其他行为形式是构成行政过程的主要要素。事实上，由于现实行政过程的复杂性，在对行政过程进行法学考察时，必须将其分解为各种行为，分别考察它们的法律构造。第四，各行为以及各阶段之间的关联。行政过程由各种行政行为或其他行为形式构成，但这些复数的行为之间并非毫无关系，而是具有一定的关联性。以这种关联性为基础，各种行为构成作为整体的行政过程。此外，就单一行为来看，该行为按照一定的步骤实施，其内部各阶段存在着明显的关联性，由此构成该行为的整体过程。在这种意义上，可以认为行政过程的构成要素不仅仅是指作为结果的各种行为，而且也包括各行为之间的关联以及单一行为中的各阶段之间的关联。
从上述行政过程的定义来看，行政过程具有目的性(公共性)、连续性(动态性)、统一性(整体性)、法律性(合法性)等特性。第一，目的性(公共性)。行政目的(公共性)是行政过程的要素之一。现代行政过程以“公共事务”为对象，为最终实现公共利益这一行政目的，实施一系列的行政活动，由此构成行政过程。因此，行政过程必须以公共利益为目的。“国家及其他公权力主体的行为，不论是以公法或私法的形式为之，均应维护公共利益，始具有正当性及合法性。”(54)也就是说，维护公共利益是行政权力正当性及合法性的基础，追求公共利益是行政主体进行行政活动的目的之所在。“公共性”或“公共利益”是典型的不确定性概念，但从现实的行政过程来看，作为行政过程目的的公共利益并非抽象的，而是具有一定的具体内容，一般由单行法个别规定。对此，有学者提出“公共性分析论”，即通过对现实行政过程中的公共性目的的分析，对行政过程进行规范和控制。(55)第二，连续性(动态性)。行政过程是行政的运行、发展过程，呈现为不断发展变化的运动状态。在现实行政过程中，为实现特定行政目的，行政主体往往相继作出一系列的行为，这些行为之间具有连续性，由此构成的行政过程则体现为动态性。第三，统一性(整体性)。行政以实现统一的行政目的为目标，因此承担行政任务的行政组织在整体上构成统一、完整的行政组织体系。围绕着特定行政目的，各行政组织的活动也具有统一性。在同一行政过程中往往存在着各种行为，各种行为具有一定的独立性。但从特定的行政目的来看，各行为的实施都是为了特定的行政目的。也就是说，为了特定行政目的而做出的一系列行为之间具有关联性，由此构成的行政过程在整体上来看具有统一性，即行政过程是指在特定行政目的之下实施的各种行为共同构成的整体。第四，法律性(合法性)。在传统行政法学中采用“行政行为”的概念，要求行政行为必须符合法律规定的法律要件，而将“行政过程”作为事实概念排除于行政法学的对象之外。(56)“行政过程”作为事实概念 ，并不具有法律上的意义。但现代行政法学除了行政行为之外，也重视行政过程的法律性。所谓行政过程的法律性主要表现在两个方面。首先，行政是执行法律的活动，行政过程就是行政执行法律的过程。(57)其次，从行政过程与法律的关系来看，行政过程必须依法运行，要求行政过程的合法性。“法律性是行政过程的属性”，“有了法律性，行政过程才有了法律意义”。(58)也正是基于行政过程的法律性，由此存在着在行政法学中考察行政过程以及对行政过程进行法律规范和控制的必要性。
(二)“行政过程”概念在行政法学中的理论和现实意义
狭义行政行为具有外部性、单方性、具体性、法律效果性等特点，是行政主体在行政过程中所采取的各种行为形式中最具有典型意义的行为。在这种意义上，行政行为是行政过程中的行为形式之一，是构成行政过程的要素之一。可见，行政行为概念与行政过程概念之间具有密切的关联。但作为行政的典型性行为的行政行为仅仅是行政过程的构成部分，并不能等同于作为整体的行政过程，两者的区别主要表现为以下几个方面。第一，行政行为仅仅是行政过程中的行为之一，在行政过程中，除了行政行为之外，还包括其他行为形式，例如事实行为等。第二，行政行为的主体只能是行政主体，而行政过程中的法律主体除了行政主体之外，还包括行政相对人以及第三人等主体，相对人及第三人的参与等行为与行政行为一样，都是行政过程的组成部分。第三，行政行为是一个单一行为，而行政过程在多数情况下是由复数行为的连续行使所构成的整体，具有整体性。作为整体的行政过程并非各单个行为的简单相加，其本身具有独立性。此外，行政过程还具有动态性，在同一行政过程中的各单一行为之间具有关联性。因此，行政法学除了关注单一行政行为的合法性之外，还应当考察同一行政过程中的各行为之间的关系，追求作为整体的行政过程的合法性。从行政学的角度来看，作为事实概念的行政过程是行政法规范的对象，但在将行政过程概念通过行政学引入到行政法学后，行政过程不仅仅是原本行政学中的事实概念，还是处于行政法的规范和控制之下的法律概念。它既是实施“依法行政”原则的结果，也是以行政法对行政过程进行法律规范的结果。也正是在这种意义上，行政过程概念具有上述法律性(合法性)的特性。根据“依法行政”原则，行政法要求行政主体必须依据法律行使行政职权，实现行政的合法性。但传统行政法学将“依法行政”原则局限于行政行为概念的层次进行理解，将“依法行政”原则等同于行政行为的合法性。而事实上“依法行政”原则的真实含义是要求行政主体必须依据法律行使行政职权，实现行政的合法性。“依法行政”原则所追求的目标是行政的合法性，具体包括行为的合法性与过程的合法性，行为的合法性是指行政主体所作出的行为必须符合法律所规定的要件；过程的合法性是指除了要求行政过程中各行政行为的合法性外，还要求作为整体的行政过程也必须符合法律的规定。因此，行政法除了对行政行为作出考察外，还必须对行政过程进行法律的规范和控制。
基于上述对行政过程概念与行政行为概念差异的认识，现代行政法学应当在维持传统行政行为概念及其理论体系的基础上，引进行政过程的概念以及与该概念相对应的理论体系。这在行政法学理论上可以弥补行政行为概念以及行政行为类型化理论的不足，并且在实践中可以解决行政行为概念不能应对现实行政发展要求的问题。在这种意义上，现代行政法学应当从现代行政的过程性特点出发，将“行政过程”的概念从行政学中引入到行政法学中，对现实的行政过程进行全面、动态的考察。在此基础上，现代行政法学应当从实质行政法治主义出发，不仅应当关注作为行政过程最终结果的行政行为的合法性，而且还应当将行政过程中的各种行为形式全盘纳入视野，重视同一行政过程中各种行为形式之间以及同一行为的不同阶段之间的关联，对行政过程进行全面、动态的法律规范和控制。
注释：
①[日]山田幸男等編：《演習行政法(上)》，青林書院1979年版，第139页。
②在行政学上，行政的动态性还含有另外一层含义，即“动态性是指公共行政适应社会历史的进步，相应改变组织自身及社会管理行为的特征”。参见唐晓阳主编：《公共行政学》，华南理工大学出版社2004年版，第6页。这是行政与外部环境之间的动态性，但此处仅探讨行政过程内部各阶段之间的动态性。
③李盛平主编：《公务员百科辞典》，光明日报出版社1989年版，第243页。
④叶必丰：《法学思潮与行政行为》，《浙江社会科学》2000年第3期。
⑤李琦：《行政行为效力新论——行政过程论的研究进路》，中国政法大学2005年博士学位论文，第12页。
⑥有关行政行为概念的定义虽然并不统一，但总体而言，我国的行政法学界以及行政诉讼法律制度中现在仍以采用狭义的行政行为概念为主，而将行政机关的内部行为、制定规范性文件的抽象行为以及非单方行政行为排除在行政行为的概念之外。参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社，1999年版，第141页。
⑦[日]大橋洋一：《行政法学の構造的変革》，有斐閣1996年版，第5-11页。
⑧参见莫于川：《应将行政指导纳入我国行政诉讼受案范围》，《重庆社会科学》2005年第8期。
⑨参见章志远：《行政行为概念重构的尝试》，《行政法学研究》2001年第4期；张春荣：《行政行为概念的反思与重构》，《西南政法大学学报》2004年第2期。
⑩王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第134页。
(11)[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第181页。
(12)[日]和田英夫：《现代行政法》，倪健民、潘世圣译，中国广播电视出版社1993年版，第182页。
(13)[日]田中二郎：《行政法総論》，有斐閣1957年版，第259页。
(14)[日]桜井昭平、西牧誠：《行政法》(第五版)，法学書院2005年版，第18页。
(15)王珉灿主编：《行政法概要》，法律出版社1983年版，第97页。
(16)应松年主编：《行政行为法》，人民出版社1992年版，第1页。
(17)参见姜明安：《行政法学》，山西人民出版社 1985年版，第295页。
(18)罗豪才主编：《行政法论》，光明日报出版社1988年版，第150页。
(19)杨建顺：《关于行政行为理论与问题的研究》，《行政法学研究》1995年第3期。
(20)田文利、张艳丽：《“行政行为”论》，《中国社会科学院研究生院学报》2010年第4期。
(21)在日本行政法中，理论上多数使用“行政作用”概念，法律条文中较多使用“行政处分”概念，此外，还有“公权力的行使”等概念。当然，这些概念的含义并不完全相同，存在着一定的差异。参见江利红：《日本行政法学基础理论》，知识产权出版社2008年版，第176-180页。
(22)例如在国务院于2004年3月22日的《全面推进依法行政实施纲要》中就使用了“行政决定”的概念。
(23)参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第146页；叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第179-182页；宋功德：《聚焦行政处理——行政法上熟悉的陌生人》，北京大学出版社2007年版。
(24)参见罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1997年版，第183页。
(25)参见朱新力：《行政法学》，高等教育出版社2006年版，第284页。
(26)参见莫于川：《非权力行政方式及其法治问题研究》，《中国人民大学学报》2000年第2期。
(27)参见李傲：《未型式化行政行为初探》，《法学评论》1999年第3期。
(28)参见崔卓兰：《试论非强制行政行为》，《吉林大学社会科学学报》1998年第5期。
(29)参见蒋红珍：《非正式行政行为的内涵——基于比较法视角的初步展开》，《行政法学研究》2008年第2期。
(30)参见莫于川等：《柔性行政方式法治化研究——从建设法治政府、服务型政府的视角》，厦门大学出版社2011年版。
(31)参见[德]平特纳：《德国普通行政法》，朱琳译，中国政法大学出版社1999年版，第87页。
(32)参见[德]汉斯·J.沃尔夫等：《行政法(第1卷)》，高家伟译，商务印书馆2007年版，第140页。
(33)[日]室井力：《行政法学方法論議》，载広岡隆等編：《現代行政と法の支配——杉村敏正先生還暦記念》，有斐閣1978年初版，第14-15页。
(34)在行政学中除“行政过程”概念外，还使用“政策过程”、“政府行政过程”、“公共行政的一般过程”、“行政运行过程”等用语。
(35)张立荣：《中外行政制度比较》，商务印书馆2002年版，第287页。
(36)例如，有学者认为“行政程序只不过是一种法定的行政过程”，即以是否法定化作为行政程序与行政过程的区别。参见高小平主编：《现代行政管理学》，长春出版社2003年版，第174页。
(37)[日]兼子仁：《現代行政法にぉけゐ行政行為の三区分》，载雄川一郎等編《田中二郎先生古稀記念集·公法の理論(上)》，有斐閣1976年版，第303页。
(38)[日]今村成和：《行政法入門》，有斐閣1966年版。在1975年的新版中，增加了“对行政决定住民意思的反映”章节，设定“行政过程和个人”一章。
(39)参见[日]原田尚彦：《行政法要論》，学陽書房1976年版。
(40)参见[日]室井力、塩野宏：《行政法を学ぶ1》，有斐閣1978年版。
(41)另外，行政过程论现已成为日本行政法学的主流学说，在行政法著作中使用行政过程概念的也比较多，但大部分并没有意识到行政过程论的全面、动态考察的观点，没有在特别的理论意义上使用“行政过程”概念。例如[日]遠藤博也：《実定行政法》，有斐閣1989年版等。
(42)例如张建飞、古力：《现代行政法原理》，杭州大学出版社1998年版，第85页；王锡锌：《行政过程中相对人程序性权利研究》，《中国法学》2001年第4期。
(43)[日]藤田宙靖：《行政法Ⅰ総論(第三版再訂版)》，青林書院2000年版，第131页。
(44)[日]園部逸夫：《行政手続》，载雄川一郎、高柳信一编：《岩波講座現代法4現代行政》，岩波書店1966年版，第99页。
(45)[日]遠藤博也：《複数当事者の行政行為——行政過程論の試み》，《北大法学論集》第20卷第1-3号。
(46)从正面采纳并积极主张“行政过程论”的有原田尚彦：《訴ぇの利益》，弘文堂1979年版，第166页以下、218页以下(1979年)。
(47)朱维究、阎尔宝：《程序行政行为初论》，《政法论坛》1997年第3期。
(48)朱维究、胡卫列：《行政行为过程性论纲》，《中国法学》1998年第4期。
(49)李琦：《行政行为效力新论——行政过程论的研究进路》，中国政法大学2005年博士学位论文。
(50)[日]山村恒年：《行政法と合理的行政過程論——行政裁量論の代替規範論》，慈学社2006年版，第49页。
(51)朱维究、阎尔宝：《程序行政行为初论》，《政法论坛》1997年第3期。
(52)[日]山村恒年：《行政法と合理的行政過程論——行政裁量論の代替規範論》，慈学社2006年版，第55页。
(53)也有学者分别论述行政过程与行政主体，将其中的行政过程作为相当于传统行政法学的行政行为部分。例如，[日]小早川光郎：《行政法(上)》弘文堂1999年版，第49页。对此，本文认为行政主体是行政过程概念的构成要素之一，因此可以放在行政过程的概念之中进行探讨。
(54)翁岳生编：《行政法(二版)》(下)，中国法制出版社2002年版，第163页。
关键词：行政行为；综合意志性；强制性行政行为；非强制性行政行为
中图分类号：D922.1文献标志码：A文章编号：1001-862X（2011）06-0114-007
关于行政行为单方意志性的论断，似乎已然成为我国行政法学界通说。但这一理论认识具有自相矛盾性，在逻辑上不能自圆其说。同时，现代行政法治强调的行政相对人的主体性也对行政行为的单方意志性提出了挑战。实际上，行政程序法治化赋予了行政过程交互性，瓦解了单方行政的格局，使得行政行为不可能仅仅表现行政主体的单方意志，而是表现为参与行政程序的各方主体的综合意志。
一、行政行为单方意志性论断的矛盾
窘境及其瓦解
在我国行政法学界，关于行政行为单方意志性的认识，似乎已然成为通说。这种认识，是从两个角度分别表述的。一是直接把单方性概括为行政行为的特征。“行政主体实施行政行为，只要是在行政组织法或法律、法规的授权范围内，即可自行决定和直接实施”。[1］110行政行为是对公共利益的集合、维护和分配，“只能是代表公共利益的行政主体的一种单方面意思表示。”[2］178二是从单方行为与双方行为、多方行为相对应的分类意义上使用单方行政行为的概念。一般认为，依据行政行为参与意思人的多少，可将行政行为区分为单方行为、双方行为和多方行为。“单方行政行为，它以行政行为效力由行政主体单方意志决定为特征；……双方行政行为，它以行政行为的效力取决于行政法律关系双方当事人意见一致为特征。”[3］226但是，另一方面，这些论著又颇为矛盾的承认现代行政法越来越多地保障和追求行政相对方的参与，行政过程应当越来越多地吸收和表现相对方的意志。比如，有学者针对行政行为的单方意志性特征提出了应特别注意，“现代行政法上，越来越强调行政相对方的参与性，也就是其意志应当一定程度地反映到行政行为中去。”[1］110-111“随着行政民主化的发展，现代社会的行政相对人已能广泛地参与行政程序或行政行为的实施，即参与意思表示，但这仍然取决于行政主体的接收和采纳。”[2］178
仔细体味，我国行政法学界在行政行为单方性的认识上确是自相矛盾的。其一，既承认行政法应当确认和保障行政相对人的行政法律关系主体地位，却又否认作为行政过程之结果的行政行为表现相对人意志的可能性，否认行政相对人对行政决定的影响性。其二，既承认“行政行为的作出过程必须充分合理地考量当事人的参与，要求听取当事人一方的意见”，又坚称单方意志性作为“行政行为的基本特征，它并未动摇”。[1］110-111其三，既明确“现代行政法理论引入了合作、服务、协商等具有平等色彩的法律精神”，又无奈地承认这种精神“并没有完全改变行政机关与相对人之间不平等的法律基础”，行政行为仍具有单方性特征。[4］132-133这种关于行政行为意志属性的理论窘境，展现了“单方意志性”论者对于行政法治应然趋向和实然状况的混同，也表现了现代行政法学理论对传统观念消极继受的思维定势。
但是，现代行政法治的发展开始逐渐瓦解“单方意志论”的固有观念，也要求行政法学的理论体系尽快更新发展。一方面，行政相对人概念的提出和对其法律地位的全面认识，直接挑战了“行政行为是行政主体单方意志”的偏执观念。行政相对人概念，充分反映了个人、组织与行政主体的对应主体地位；行政相对人理论，根本性地赋予了行政法律关系以实质性的意义。如果没有对应主体的存在及其主体性的实现，行政主体作为法律关系主体的地位就是虚置的，没有意义的。行政相对人制度，使得行政过程具有了法律规制的必要性和可行性，也使得行政程序制度的运行具有了主体间性的支撑。另一方面，行政程序法制对行政过程交互性的确认和保障，也使得行政行为过程的主体间交互作用、博弈互动的属性明白地展现出来，从制度层面上抛弃了“行政行为单方意志性”的论断。私人主体的参与，使得行政过程具有了交互性。这种交互性或许可以用伽达默尔的所谓的“主体间性”和“视界融合”来解释，接受者、阐释者的规定性不是在其主体性中得到确认，而是在其主体间交互性中得到界定。探寻行政过程交互性的逻辑正当性，也可以从行政裁量权存在的必然性、行政参与权的合法性和法律关系主体的自由性等角度着手。行政过程交互性的实现最主要依赖于行政法上权利义务的分配制度、行政程序的参与原则和参与制度的确立。
二、本文语境下行政行为的涵义
要理解行政行为的意志属性，必须先明确行政行为的内涵。在我国行政法学界，关于行政行为内涵、外延和分类的争论一直都没有停止过，而在讨论《行政诉讼法》修改的过程中，基于可诉行为范围的争论也一度促使有关行政行为内涵的争论甚嚣尘上。在这种争论过程中，基于对行政行为外延范围的不同认识，行政行为的涵义就有了“狭义型”和“广义型”，[5］40-44“最广义”、“广义”“中义”和“狭义”，[6］278-281“最广义说”、“广义说”、“狭义说”、“最狭义说”、“折中说”[7］301-302等多种不同的理论归纳。
“狭义型”行政行为概念，借鉴德、日等国的行政法学说及立法成果，以“行政行为”取代“具体行政行为”或“行政处理行为”，使行政行为与行政立法、行政合同、事实行为等处于同一位阶。“行政行为，是指行政主体为实现国家行政管理目标而依法行使国家行政权，针对具体事项或者事实，对外部采取的能产生直接行政法律效果，使具体事实规则化的行为”。[6］281
“广义型”行政行为概念对行政行为做一种宽泛意义上的解释，把行政行为理解为“行政权作用”，而不拘泥于法律效果要素。这种认识与我国早期行政法学者关于行政行为的认识是契合的，王名扬教授在我国第一部行政法学教材中就采用了此种方法认识行政行为，“行政行为，是国家行政机关实施行政管理活动的总称，”可以区分为“事实的行为和法律的行为”，“抽象的行为和具体的行为”等。[9］36-46当前，开始有诸多学者主张“恢复王名扬先生的行政行为体系”，[9］36-46“考虑将行政行为作宽泛主义的解释，甚至恢复到我国上世纪80年代初期的提法，即行政行为作为一个学理概念，指称所有行政主体所为以达到行政目的的行为。”[10］514
当然，关于行政行为内涵和外延的理论争论，都是基于认识和使用行政行为的不同目的和标准而形成的。虽然，如何界定行政行为的内涵和外延不是本文的主旨，但毫无疑问，如果能够明确广义型的行政行为的综合意志性，对于狭义行政行为意志属性的认识也就迎刃而解。因而，本书借鉴“广义型”行政行为概念，把行政行为理解为“所有行政主体所为以达到行政目的的行为”，“是国家行政机关或法律法规授权的组织或个人具有行政职权因素的行为。”[10］514-515
在“广义型”行政行为概念之下，“柔性行政方式和刚性行政方式受到同等重视――都是行政行为，都受到行政法的规范，只不过受行政法规范的方式和程度不同罢了”。[5］40-44同时，广义型行政行为概念恰好契合了公共行政的发展趋势。目前，服务型行政已经取代管理型行政逐渐取得优势地位，具有“协商――合作”精神的行政指导和行政合同等柔性行政方式更加有利于服务行政精神的实现。据此，行政行为就可以区分为强制性行政行为和非强制性行政行为。[10］531这种分类，突出了非强制性行政行为的独立地位，对于丰富和发展行政行为理论以及指导行政行政法治实践都具有重要意义。
这种分类方法与本文的写作目的也是契合的，本文是在对传统行政法学关于行政行为“单方意志性”论断反思的基础上，论证现代行政法治下行政行为的意志属性。因而，借鉴这种基于对传统行政法学关于“行政行为就是强制性行政行为”观点扬弃之下所形成的新的分类方法，形成本文分析行政行为“综合意志性”的行文框架，更有利于论证的推进和完成。
三、强制性行政行为的综合意志性
强制性行政行为主要是指行政处罚、行政征收、行政许可等传统意义上的行政法律行为。这些行为因其法律后果的直接性、明确性和强制性，已经成为行政法规制的核心范畴。现代行政程序法已经针对强制性行政行为设立了听证、陈述申辩、说明理由等程序制度，以保障当事人在行政过程中的参与主体地位，同时也能够监督和制约行政主体强制当事人服从压制行政。这类保障当事人表达意见、要求行政主体听取当事人意见的程序，已经逐渐地改变了强制性行政行为的“单方意志性”，使得最终形成的行政决定综合反映了行政主体、相对人、相关人等参与行政程序的多方主体的意志。
首先，在所有可能影响当事人权益的强制性行政行为中，听取当事人的意见都构成行政机关的法定义务，当事人表达自己的意见和建议都是一项法定权利，除非这种听取意见的机会“与公益之强制性要求相抵触”。这一权利义务的法理基础可以追溯至英国自然法中的公平听证规则，即任何人都有为自己辩解的机会，任何人的抗辩都应该被公正的听取，每个人都有陈述和被倾听的权利。延伸到现代行政程序法，则转变为“正当行政程序”原则，其基本要素有四个方面：受告知权、听证权、公正作为义务、说明理由义务。[11］1082-1097
就制度渊源而言，这种陈述和被倾听的权利在多国行政程序法典中都有明确的规定。例如，《美国联邦行政程序法》第554条规定，“机关应当向所有利害关系人提供下列机会”，“提出并研究各种事实、论据、解决方案或调解建议的机会，如果该程序的时间、性质及公众利益允许。”[12］77再如，《德国行政程序法》第28条之规定，“干涉当事人之行政处分做成之前，应给予当事人对与决定有关之重要事实，表示意见之机会。”[12］130《日本行政程序法》第8条规定，“行政机关对申请为处分时……如有必要，应尽量以举办公听会或其他适当方法给予申请人以外第三人听取其意见之机会”；第13条规定，“行政机关将为不利益之处分时，”除符合豁免的情形外，应对于不利益处分相对人，采行“陈述意见之程序”、“赋予辩明之机会”。[12］443-444我国《行政处罚法》第32条、42条、《行政许可法》第36条、47条等，也明确作出了行政程序中当事人表达意见和行政机关听取意见的权利义务性的规定。
其次，无论是抽象行为还是具体行为，表达和听取意见都是其必要程序。当然，由于程序的繁琐和复杂程度不同，表达和听取意见这一必要程序有时表现为正式的听证程序，有时则表现为陈述、申辩、讨论会、论证会等非正式程序。
在美国、葡萄牙等国，听证泛指听取当事人意见，是广义上的听证；在日本、韩国和我国，听证专指听证会形式听取意见，是比较正式的制度，而听证会之外听取当事人意见的程序，不同国家有不同的称谓，日本称“辨明程序”，韩国称“公听会”“意见听取”，我国则称“陈述申辩”程序。例如，我国《行政处罚法》和《行政许可法》等都规定了一定情形下的听证程序和所有行为均适用的陈述、申辩程序；我国《规章制定程序》和《行政法规制定程序》则规定了行政立法起草、审查过程中“采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式”听取意见的程序。
当然，基于提高行政效能和维护公共利益的考量，许多国家和地区的行政程序法也规定了表达和听取意见程序的例外。但学说认为，这种但书条款应从严解释。“须其他法律有较本法严格之程序规定，始得排除本法程序规定之适用”；“其他法律之程序规定是否较本法严格，应从严个别认定”；“本法‘正当程序’规定对于应适用本法之主体，所为应适用本法之行政行为，具有补充效力。”[11］944、1032
最后，听取意见这一必要程序不仅具有程序意义，而且还会产生相应的实体后果，决定着行政行为的生效与否。听证权“程序违反”主要有三种情形：一为预告程序之瑕疵；二为未举行听证；三为进行程序之瑕疵。对于预告程序之瑕疵，除已经及时补正着外，应认定为“不能补正之程序瑕疵”，构成终局决定得撤销的原因。对于未举行听证的，应由机关举证“纵使曾为听证，仍将维持原处分结果”；如果属于应当“依听证记录作成处分的”而为举行听证的，应认为属于“重大明显瑕疵”而无效。至于听证进行程序之瑕疵，当事人得“即时声明异议”，否则当事人即“失权”；如果当事人即时声明异议后，对听证主持人的处理仍有异议，则再如听证记录，于对实体决定声明不服时再一并提出。[11］1111-1114
我国《行政处罚法》第41条规定，“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”
综上三点，表达和听取意见的权利义务规定性、表达和听取意见程序的法定性和必要性以及该程序对行政行为效力的决定性意义，可以看出，行政主体所作出的最终行政行为决定，形式上似乎表现为行政主体的单方意志，但实质上则是行政主体和当事人共同意志的表现。因为，无论行政决定的内容如何，行政主体必须听取并且考量当事人所表达的意见。也就是说，无论行政主体是否全部或部分认可当事人的意见，当事人的意见都必然对行政决定的形成产生影响。这种影响的发生，并不取决于行政主体的意志，而是渊源于法律规定的听证和辨明程序。从这个意义上而言，该类行政行为的决定，当然就是行政主体和当事人共同意志的表现，而不是行政主体单方面意志的表现。
四、非强制性行政行为的综合意志性
非强制性行政行为概念渊源于德国的“行政私法”、日本的“非权力行政”等观念。德国行政法学认为，在给付行政和引导行政领域，只要没有法律规定或事实理由反对。行政机关就可以选择公法方式或者私法方式活动。“在以私法方式执行直接行政任务时，行政机关仍然受特定公法原则和规则的约束，这就产生了公法和私法的一定混合，即行政私法。”[13］422“行政机关借用的是私法的形式，而不是私法的自治自由和可能性”。[14］11-18日本现代行政法学也认为，如果不能关照到现实行政中广泛存在的“裁量基准、行政指导、行政计划、行政调查等各种行为和制度”，“就不能论及现代的行政现象，从行政现象的法考察的观点来看也不能不说有许多不足。”[15］37“权力行政是国家或公共团体对相对人使用权力手段，也就是在法律上站在优越地位实行行政活动。非权力行政是国家或公共团体对相对人使用非权力手段，也就是在法律上站在对等地位施行行政活动。”[16］51
在德、日等国行政法学对于此类行政活动研究的基础上，我国学者发现此类行为“不被允许由掌握相应行政职权的行政机关以外的主体实施，”“权力与非权力并非行政指导等行为区别于行政强制、行政处罚等种类行为的根本所在”，因而称之为非强制性行政行为更为合适。[17］29-33非强制性行政行为在行政实践中广泛应用，对于促进相对人的积极参与、推动行政民主和降低行政成本具有重要价值。其在行政法学研究中不应再是“附属品”，而应成为行政法学研究的“盘中餐”。[18］138非强制性行政行为主要包括现代行政法上新兴的行政指导、行政合同、行政奖励、行政调解、行政信息服务、行政资助等行政行为。“非强制行政行为的理论核心是在一定的行政管理领域内，行政机关以行政权力为背景，以法律、政策或法律原则为指导，弱化传统的行政行为理论所强调的强制性，通过指导、协商、鼓励等温和的手段来实现行政管理目标。”[19］67-73
从非强制性行政行为的形成过程来看，非强制性行政行为体现了行政主体和相对人的共同意志。相对人意志的表达和吸收，是强制性行政行为成立的充分或必要条件。可以说，不表达和吸收相对人的意志，行政合同行为和行政指导行为就不可能成立。
行政相对人意志的表达和吸收，是行政合同行为成立的充分条件。行政合同是行政主体为实现行政目标、履行行政职权而与相对人经过协商、达成合意的行政行为。行政合同的形成过程，如同民事合同一样，也有明显的要约与承诺环节，只不过，一般情况下要约是由行政主体发出的。行政合同所产生的法律效果，是由行政主体和行政相对人双方合意而形成的，是行政主体和相对人双方意思表示一致形成的共同意志。因而，行政合同被认为是典型的双方行政行为，行政相对人的意志是行政合同法律效果得以发生的必要条件。
行政相对人意志的表达和吸收，是行政指导行为成立的必要条件。行政指导中当事人地位的重要性比较行政合同行为更甚，因为，当事人意志对于行政指导目的的实现更具有决定性作用。没有当事人意志的表达和参与，行政目标就不可能实现。行政指导是指“行政机关为谋求行政相对人作出或不作出某种行为以实现一定的行政目的而实施的指导、劝告、建议等不具有国家强制力且不直接产生法律效果的行为。”[20］46-54行政指导的实施一般体现为如下过程：行政主体提出建议――行政相对人接受建议并作出相应的行为――行政目标达成和相对人利益获得。一方面，在建议和接受环节存在着大量的两造互动、双向沟通作用。行政主体为了使建议方案能够为行政相对人所接受，为了使所承诺的诱导性利益对相对人形成接受指导的足够动力，必然要对相对人的自身情况和具体需求进行调研和访问。同样，相对人也必然会通过相应的信息反馈、提出建议和意见等方式表达诉求，从而使得自己的需求更能够充分反映在行政主体的指导方案中。另一方面，对于行政指导目的的达成，相对人是否接受是决定性的因素。如果行政主体的建议不符合相对人的实际情况，或者方案中的诱导性利益对相对人不具有足够的诱惑性，相对人就可能不接受指导，行政主体的建议也就流产了，也就谈不上行政目标的实现了。也就是说，行政指导“法律实效的有无和高低，却基本上取决于相对人是否接受、或在多大程度上接受行政指导意见。”[10］1186
五、行政行为的综合意志性是现代行政的必然取向
现代公共行政的兴起和发展，已经破除了传统的单方行政观念，要求行政行为必须考量并体现参与主体的意志。20世纪80年代以来，许多国家相继掀起了声势浩大的公共行政改革。虽然，各国改革的理念有所不同，如“重塑政府”（Reinventing Government）、“再造公共部门”（Reengineering the Public Sector）、“新公共管理”（New Public Management），我国也进行了“党政分开”、“转变政府职能”等一系列改革活动。但是，注重公民参与、建设公民社会、实现服务行政和合作行政，是各国行政改革的共同内容。“世界上许多国家都在积极重建政府与公民的关系，扩大政府与公民的信息沟通渠道；根据公民的普遍需求决定政府提供什么服务以及如何提供服务；建立顾客导向的公共服务运营机制；从私营企业借鉴先进管理方法，促进公共服务质量和效率提高。顾客导向（customer orientation）已经成为公共行政改革最流行的语言。”[18］76行政过程中的公民参与逐渐成为行政实践的普遍要求和客观趋势，公民意志的表达、被听取并进而影响行政决定也当然成为行政行为的重要内涵。
各国行政程序法对行政相对人、相关人主体地位的确立和保障，是实现行政行为综合意志性的前提。恰如《论语》中所谓“名不正则言不顺，言不顺则事不成”，许多国家或地区的行政程序法典均明确规定了私人参与行政过程的主体地位。如葡萄牙行政程序法第二部分“主体”，分为第一章“行政主体”、第二章“利害关系人”，从立法体例的形式安排上就明确了私人参与行政程序的主体地位，在第二章的内容上更进一步明确了利害关系人的范围、权利、义务、参与方式等。还有奥地利行政程序法第二章“利害关系人”、意大利行政程序法第三章“行政程序的参与”、韩国行政程序法第一章的第三节“当事人等”、澳门行政程序法第二章“利害关系人”、台湾行政程序法第一章的第三节“当事人”等都以专门的章节明确规定了私人主体的范围、法律地位、参与方式等。即便没有以专章、专节规定私人主体地位的，如美国、德国、瑞士、西班牙、荷兰、挪威、瑞典、希腊、日本、法国等国的行政程序法，也通过分散的条款明确了私人在行政程序中的权利和义务。
各国行政程序法制的健全和完善，是实现行政行为综合意志性的保障。信息公开制度，是保障利害关系人知情权、规范行政主体公开义务的一项程序制度。各国除了在行政程序法典中明确信息公开的基本原则和基本制度外，还纷纷建立了信息公开的专门立法，如美国的《联邦会议法》、《信息自由法》、《隐私权法》、《阳光下的政府法》、《电子信息自由法》，芬兰的《公文公开法》、日本的《资讯公开法》、英国的《政府信息公开法》、保加利亚的《公共信息获取法》等。说明理由制度要求行政主体对行政相对人说明行为的事实根据、法律依据以及行政裁量时所考虑的政策、公益、形势、习惯等因素，在对相对人作出不利影响的决定时说明理由程序尤为必要。说明理由制度的正当性在于，“公民不找出决定背后的推理，他便说不出是不是可以复审，这样他便被剥夺了法律保护”。[21］1931958年英国的《裁判所与调查庭法》首次确立了说明理由制度，法国1979年制定了关于说明理由制度的专门法律即《说明行政主体理由及改善行政主体与公众关系法》，美国、德国、日本等国的《行政程序法》也都有明确规定。行政听证制度要求“任何参与裁判争端或裁判某人行为的个人或机构，都不应该只听取人一方的说明，而且要听取另一方的陈述；在未听取另一方陈述的情况下，不得对其施行惩罚”。[22］69听证程序的制度化发展过程，可以追溯至英国1215年《自由大》的规定，之后美国《联邦宪法》第5、14条修正案和《联邦行政程序法》更是将听证制度发扬光大，大陆法系国家虽然没有英美法系自然正义的法律传统，但随着行政程序制度的健全和法典化，关于听证制度的规定却也相当普遍，比如德国行政程序法第26条、西班牙行政程序法第91条、日本行政程序法第13条、我国台湾地区行政程序法第57至66条等都确立了行政听证制度。
可见，行政行为应当包含和反映当事人的意见，既是现代公共行政观念的彰显，也是现代行政程序法治的必然结果。当然，由于行政过程中行政权力和行政目标的主导性，以及行政方式的多样化，决定了行政行为不可能都表现为合同性的主体意思表示一致，而只能体现为各方参与主体的综合意志。
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电子政务是现代政府管理观念和信息技术相融合的产物。面对全球范围内的国际竞争和知识经济的挑战,许多国家政府都把电子政务作为优先发展战略。在全球信息化的大趋势下,电子政务的发展程度直接影响政府的竞争力,成为衡量各国发展水平的一个指标。电子政务为政府服务工作和了解民众意见等基本政务提供了重要通道,为促进和谐社会的发展提供了最基本最重要的科技保障。
1、国内外电子政务最新进展
信息技术的迅猛发展,特别是互联网的普及应用,使电子政务发展成为当代信息化最重要的领域之一。绝大多数国家都在努力推动电子政务的发展,并将其列为国家级的重要事项。从发达国家到发展中国家,各国政府针对本国的电子政务建设制定了各自的战略目标和措施,电子政务作为一个新兴的研究方向,近年来也日益受到了国内外学者的广泛关注。
党的十七大报告中提出了“健全政府职责体系,完善公共服务体系,推行电子政务,强化社会管理和公共服务”的重要论述,明确了电子政务是加快行政管理体制改革,建设服务型政府的重要手段。中国的电子政务建设作为国民经济和社会信息化发展的战略重点,要不断以需求为导向,增强政府工作的科学性、协调性和民主性。
随着我国各级政府电子政务建设的投入加大和其战略地位的快速提升,电子政务领域的学术研究也逐渐受到重视,并取得了一系列研究成果,带动了中国电子政务的科学长效发展。
电子政务实验室可以利用其在公共政策与管理方面的科研优势,加强对电子政务理论的深入研究,在概念、功能、技术、标准、政策、法规,在实现方式上建立比较系统化的电子政务理论,用理论研究成果推动中国电子政务的实践与创新。电子政务实验室通过攻克前沿技术难关,搭建各种实验模拟系统,可以为各级政府提供全面的电子政务网络解决方案。此外,电子政务实验室可以利用搭建的模拟系统,对干部职工进行培训,为干部职工系统的学习电子政务,提高管理服务能力提供保证,从而培养一批精炼的电子政务专业队伍。
2、电子政务实验室建设的意义
电子政务是一个涉及政府行政管理和信息技术的复杂的系统工程,它包括政府职能、组织结构、决策方式、管理行为、运行模式、工作流程,以及网络技术、软件开发技术、信息安全技术等。因此,建立电子政务实验室,开展电子政务理论研究、构建符合山西省实际的电子政务管理模型、开发具有示范效应的各类政务系统、进行电子政务人才培训,引领山西省的电子政务建设,提供切实可行的电子政务解决方案,进行电子政务建设示范,从而为山西省的电子政务建设服务。
建立电子政务实验室,是山西省电子政务发展的实际需要。电子政务作为政府现代化和公共行政改革的主要方向,其重要意义是毋庸置疑的,也是信息时代世界各国的一个共识。忽略这一点,就会造成国家和政府现代化发展战略的严重失误,也会带来巨大的损失。政府的现代化和信息化以及公共行政的改革,是电子政务在一段时期内长期追求的目标。
建设电子政务实验室,有利于山西省信息产业和信息服务业的发展。电子政务建设涉及政治、经济、国家安全等重要问题,需要依靠具有自主知识产权的网络设备和操作系统等软、硬件环境作为政府信息交换和资源共享的平台。所以,政府上网以及整个电子政务的实施需要采购大量的信息技术产品,特别是具有自主知识产权的软、硬件产品,这对我国信息产业的发展将会产生极大的促进作用。
随着电子政务建设的不断深入,建设的重点由基础设施转向应用,用户对软件的需求不断增加,这为我国的软件市场注入了新的动力,而电子政务的特殊性也为软件企业的发展提供了难得的机遇。电子政务建设对信息产业的要求也主要体现在软件建设方面。对软件市场的需求主要有平台软件、中间软件和应用软件。操作系统是电子政务建设的基础软件;数据库、系统及网络管理软件是政务数据资源建设的关键和电子政务深入开展的保障;网络安全软件是电子政务系统的安全基础设施,它关系到国家安全和政府工作的正常运转,防范病毒感染和黑客入侵,提高系统对信息安全保护、安全检测与监控、应急反应和灾难备份、恢复能力。电子政务对应用软件产品的需求主要表现在办公软件、与电子政务相关的行业定制软件以及信息服务型的管理软件等。
3、实验室建成后的效益
建立电子政务实验室将对电子政务涉及的网络基础设施建设、政府内部网系统设计、数据分析系统、电子政务内网系统、电子政务外网系统等政府主要电子政务应用进行全面系统的研究和模拟实验,必将大幅度提高山西省在电子政务研究和应用方面的水平,降低政府办公的成本,提升政府公共服务能力。
实验室研究人员将通过直接深入电子政务实践寻求未来电子政务发展的有效解决方案。一方面,模拟公务员在电子政务环境中从事实验活动,接触政府核心机密网,了解政务运作程序,检测政务安全防御体系。另一方面,构建电子政务的整体框架,前瞻性运作电子政务模型,并以公民身份超前应用网上办事等功能,为电子政务提供新的需求,探索新的解决方案。
通过研究和建立电子政务建设模式,可以减少低水平重复建设,整合现有网资源,提高信息共享率;通过对联合办公模式和技术的研究,可以实现业务管理的一站式审批,大幅提高行政效率,提升政府的公共服务能力;通过网络和信息安全实验,可以进一步寻求保障政府信息系统的有效方法,寻找信息安全保障与降低建设成本的平衡点,避免电子政务的安全风险。
参考文献
中图分类号：DF31
文献标识码：A
一、行政裁决该何去何从
通说认为，行政裁决是指国家行政机关依据法律、法规的授权，以居间裁决者的身份，对特定范围内与裁决机关行政管理职权密切相关的民事纠纷依法作出处理的具体行政行为［1］。在我国，行政裁决是行政法学上一个非常重要的概念，同时也是实务部门一项重要的行政职能。传统理论一直认为，“由法律授权的行政机关对特定的民事纠纷进行裁决，是当今世界许多国家普遍存在的一个事实，也是现代行政表现出的一个显著特点。行政裁决的产生和发展适应和满足了社会经济发展的需要，是对国家职能分工的调整和完善，也是历史发展的一种趋势。”［2］然而，从行政实务领域来看，行政裁决制度并没有获得普遍的认同，特定民事纠纷的当事人总是希望案件能够由法院直接受理，行政机关也对于履行法定的裁决职能瞻前顾后，犹豫不定。总体来看，我国行政裁决的基本功能没有得到很好的发挥，其原因主要有两个方面：
首先，行政裁决派生于过去的计划经济体制，这使其在现实情况下的合理性受到质疑。建国以后，我们借鉴苏联模式，建立了各种政治、经济、文化管理体制；国家对社会的控制非常严密，市民社会没有生成的空间，大多数事项都首先甚至最终通过行政途径获得调控和解决。这样的理念很自然体现到了国家制定的法律之中，在我国较早期出台的《土地管理法》、《森林法》、《专利法》、《商标法》等法律当中都设置了一些“行政先行处理”程序。行政裁决就是行政干预民事纠纷的重要手段之一，但是，随着我国市场经济的发展，国家和社会日益分离，行政权逐渐退出了一些社会领域，社会及其成员的自利不断丰富和完善。根据“私法自治”的原理，政府最佳的角色似乎是“调停者”而不是“决定者”。民事主体对于相互之间的法律纠纷不能协商解决的，应当根据民事法律向人民法院提起民事诉讼。然而现在依然有不少法律规定了某些民事纠纷如果与行政管理职权密切相关，公民不能直接提起民事诉讼，而必须经过行政裁决这样的前置程序。但面对变化了的社会现实，人们不禁要问，行政裁决是否还有存在的必要呢？
其次，行政裁决长期缺乏健全的制度性规范。行政裁决面对的是与行政管理密切相关的民事纠纷，这就要求行政裁决机关既要具备专门的行政专业素养，又能保持客观、中立的位置，理性的作出决定。此种要求必须通过建立完善的行政裁决制度予以保障。遗憾的是，目前我国既没有统一的行政裁决法律，也没有在专门的行政领域对行政裁决制度进行具体的规定，而仅仅在一些法律中作了模糊而笼统的规定。如《土地管理法》第16条第一、第二款规定“土地所有权和适用权争议，有当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理”，“单位之间的争议由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”那么究竟行政机关应该如何受理土地权属争议，是否需要成立专门的裁决机构，裁决人员应当具备什么样的资格，裁决应当怎么进行，是否应当听取争议双方的意见，是否需要搜集证据、如何搜集证据，如何确认证据等规范都付阙如。这种严重缺乏具体规则的行政裁决所导致的后果是，既不能保证立案程序的公平性，也不能确保实体处理结果的合法与准确性。由于行政裁决是具体行政行为，根据《行政诉讼法》的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服的，有权依法向人民法院提起行政诉讼。不少行政机关实施行政裁决不但没有及时消除社会矛盾，使民事纠纷偃旗息鼓，反而引发新的行政纠纷，这种“引火烧身”的结果着实让一些行政机关感到困惑，行政机关裁决民事纠纷究竟是否还有必要呢？
二、服务型政府的功能定位
任何行政法律制度都根植于其生存的环境之中，并与之休戚相关。意欲判断行政裁决在当代存在的必要性与合理性，就必须将其置身于我国目前正在积极构建的服务型政府的背景下，服务型政府的功能定位将决定着行政裁决的发展方向。
经过30年的改革开放，我国的市场经济建设取得了举世瞩目的重大进展，社会和经济结构都发生了重大的变化，怎样改革行政管理体制，建设与之相匹配的政府管理模式业已成为关注的焦点问题。2005年总理在十届人大三次会议上作的《政府工作报告》中正式提出建设服务型政府的目标，2007年总书记在党的《十七大报告》中指出要加快行政管理体制改革，建设服务型政府。服务型政府已被确立为我国各级政府及其职能部门为社会经济、文化发展提供更好的公共服务的基本价值目标。在公共行政学上，一种较为学者们普遍接受的观点认为，服务型政府是“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为人民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。”［3］如此定义服务型政府显然过于抽象与模糊，于是有学者提出服务型政府的基本内涵应当包括以下几点：“以人为本”、 “执政为民”是服务型政府的治理理念；由“全能政府”向“有限政府”转变是服务型政府的发展目标；“依法行政”是服务型政府的行为准则；“顾客导向”是服务型政府的服务模式；“违法必究”是服务型政府的问责机制［4］。服务型政府在经济上主要职能是制定公平规则，确保市场经的有效运行，弥补市场之不足，为社会提供市场不能够提供的公共产品和服务；在政治上树立以民为本的治理理念，为社会各阶层提供一个安全、平等和民主的制度环境；在社会问题上，从长远眼光、全局利益出发，协调社会冲突，提供社会福利，确保社会健康发展［5］。
笔者认为，从行政法的视角看，就服务型政府的功能定位而言，首先应当将“服务”作为法的一般原则以指导公权力的行使，将为公民、法人或者其他组织提供良好的公共服务作为其行为的出发点和归宿。为此，当其他的行政理念如秩序价值与服务理念相冲突时，应当以后者为优先考虑。其次，在服务理念或者原则的指引下，应当重构或者调整目前的行政法律体系。有些领域政府权力必须限制，给予行政相对人自由行动的空间，而政府只是通过制定行为规范，间接而消极地进行管理。在有些领域，政府就必须摒弃消极的立场转而积极的通过自己的公权力行为进行直接的干预；但是不论何种立场，服务型政府与以往注重管制的政府形态都有天壤之别，这必然需要在政府行为上破除现有法制的“藩篱”，但脱离法制驾驭的“绝对权力”的任意驰骋无论如何将是一种危险，善良的行为也可能造成对行政相对人权利的伤害，因此，就需要新的行政法驾驭约束。
前述分析不难看出，服务型政府要求当代的公共行政必须具备以下几种行政职能：第一，管制行政职能。传统意义上的管制行政也有称“规制行政”，是旨在通过限制私人的权利、自由，以实现行政目的的行政活动。“例如，交通规制、建筑规制、经济规制等。这些都是通过规制个人及企业的活动，以维持秩序，或者实现防止危险的行政作用。”［6］规制行政经历了从消极的维持社会秩序的警察行政，到当代消极行政兼有为形成良好的自然环境、社会环境，而展开对私人的权利、自由施加制约的积极行政。在市场经济的条件下，政府的公共权力需要从市场和社会适当地退出，但其中又要保留一定的管理职能，为经济活动和公民权利提供可靠的秩序保障。第二，给付行政职能。给付行政是从德国学者福斯多夫（E. Forsthoff）提出的“行政作为给付主体”之概念出发，针对人民生存条件及改善以保障及生存照顾为重心，所为直接之促进或分配之行政［7］。大陆法系国家和地区一般将给付行政细分为提供基础设施之行政、社会行政、促进（助长）行政和资讯行政。强调现代国家的任务就是为行政相对人的生存和发展提供尽可能完善的公共产品和服务。经过多年工业化发展，虽然昔日的“生存照顾”的内涵已经发生了重大的发展，现在的“生存照顾概念强调政府及其它行政主体必须提供各种不同的服务措施，例如建立妥善的公共事业、社会救济、文教事业、社会保险制度是公民在衣食住行之生活工作教育等方面，得到国家最多的服务与最大的照顾。同时也着眼于国家经济之繁荣或衰颓，往往是国家命脉及民生福利所系。故振兴国家之经济，亦是国家行政责无旁贷之任务之一。”［8］规制行政和给付行政是政府的两项基本职能，其比重会随着政府管理领域的变化和行政方式的嬗变而发生变迁。不仅如此，在服务型政府的背景下，两者都必须共同遵循一个共同的更高的行政理念，即服务行政。包括规制行政和给付行政在内的公共行政的活动空间、行为理念、行政方式的设置都是为了政府更好地实现履行服务的职能。第三，非权力行政。政府通过行政奖励、行政指导、行政合同等方式与公民、法人或者其他组织形成公法法律关系，挖掘民间的潜能，通过政府与民间的协作，更好的达成行政目标。第四，解纷行政。现代社会利益主体多元化趋势日益明显，从而在社会生活和经济生活中难免发生各种矛盾冲突，这些发生于公民之间或者公民与公权力主体之间的矛盾冲突涉及一些与政府管理有关的专门性问题，纠纷的数量庞大且呈不断上升的趋势，法院已经不能及时处置，这就需要通过赋予政府一定的权限，建立各种行政内部的纠纷解决机制。这就是为何当代法治发达国家和地区不断建立并强化行政裁判所、诉愿委员会等行政裁决机构的缘由。我国的行政裁决制度就是行政系统为公民提供的一种廉价、高效的行政解决纠纷的手段，在服务型政府的背景下，在服务行政的框架内应该有其广阔的发展空间。
三、 服务型政府的行政裁决职能
改革开放30年来，以市场经济为取向、以“小政府、大社会”为模式的社会改革，正加快国家与社会的分化和社会主义条件下市民社会形成的步伐。尽管目前国家与市民社会相分离的进程尚未完成，甚至有人认为现在“国家权力已经基本上在微观经济领域退出，经济领域获得了较大的自主性。但在社会领域，政府仍然控制了大部分的社会权力”［9］；不过，国家与市民社会的这种二元有机互动架构的不断形成和发展，将进一步改造国家的权力运作模式和促进市民社会走向成熟，并最终为社会主义民主和法治奠定坚实的社会基础。“在社会主义条件下，消除了市民社会与国家的二元对立，因而能最大限度的贯彻国家服从服务于市民社会的‘民主契约’精神。”［10］就行政裁决制度而言，其产生之初衷出于公权力对私人权利进行干预、制约，进而达到国家秩序目标的需要；然而现在一方面通过行政改革，国家行政权力为公民让出了相当大的活动空间，另一方面，根据中国的实际情况，行政裁决权在相关的领域被保留，其行为方式和价值理念似乎也随着社会的发展正在发生悄然的改变。
这种变化体现在3个方面：第一，从行政机关垄断行政裁决权到民间组织也可获得裁决权。以民商事仲裁为例，（注：《仲裁法》规定的民商事仲裁本身是否属于行政裁决，是一个可以单独讨论的问题。从公法理论分析，民间组织经过法律法规的授权可以成为行政主体，依法实施相应的行政权力。仲裁委员会对相应的民商事法律纠纷进行裁决，尽管争议的双方有很多选择权，但是由于裁决本身具有强制性特征，在法律上应当认定其属于行政裁决行为。）1994年的《仲裁法》出台之前，公民因民商事纠纷需要有关的行政主管部门进行裁决。但是该法颁布以后，这种裁决权从行政机关剥离出来交由作为民间组织的仲裁委员会实施。根据《仲裁法》的规定，仲裁委员会由具有法定资格的独立的专家组成，通过他们的中立地位和适应专业优势，在保留仲裁权威的同时又适应了的专业特点。第二，行政裁决一般不再具有终局性。现在，尽管在一些行政领域行政裁决制度被保存下来，即一些民间纠纷仍然需要行政机关先行处理，但很多不再是终局决定；公民对行政裁决不服的还可以向人民法院提讼。如修改后的《商标法》和《专利法》都规定了对于商标评审委员会和专利复审委员会的行政裁决结果不服的，可以提讼，而之前上述机构的裁决在法律上属于不可诉的终局行为。这样做的意义在于，一方面发挥了行政机关在解决与行政管理密切相关的民事争议上的专业性优势，尽可能地为法院减少讼累，另一方面又能够防止行政滥权，保证公民的“司法最终救济权”。第三，行政裁决的价值类型发生变迁。从先前的管制型逐渐演变为服务型。从先前的重在通过行政权强制消除争议，演变为注重保护权利人的合法权益，为及时高效地解决民间纠纷提供一种新的方式。笔者认为，如今的行政裁决尽管依然具有管制行政的功能，但其所体现的更为重要的价值在于政府通过利用自身熟悉行政专业事务的优势为社会提供高效的纠纷裁决机制，及时解决纠纷，保障公民的合法权益，鼓励并促进社会的文明进步和经济文化发展。
可以肯定地说，在服务型政府建设的背景下，发展和完善行政裁决制度有重要的现实意义。除了需要保留并发挥现有的行政裁决服务功能外，在服务型政府的架构中，行政裁决应当具有更为广阔的发展空间。在很多私人活动领域产生的民事纠纷，比如业主与开发商、物业管理公司之间的纠纷；顾客与生产者、经营者之间的纠纷；乘客与公交公司、铁路部门、航空公司之间的纠纷等都可以尝试设立并运用行政裁决制度；另外，也可以在一些行政管理方式上尝试进行变革和创新，将原本调整行政审批或者行政许可、行政确认等方式调控的行政事项，转变为通过行政裁决的方式调整。比如物价部门的价格审批制度可以通过采取行政裁决的方式进行。只要建立完善的行政裁决的程序制度，其实施效果应该比行政审批制度更好，更能保证价格管理方面做到公正、合理。不妨对英国的行政裁判制度作有益的制度借鉴。英国的行政裁判所制度引起我们的关注由来已久，但是以前我们常常是作为行政复议的参照物而去考察它，忽视了英国的行政裁判所的决定还可以包括类似我国行政法上的行政裁决行为。王名扬先生认为，“英国的行政裁判所不仅受理行政机关和公民之间的争端，有些行政裁判所还受理公民之间的争端，这是因为公民之间的某些争端和社会政策密切联系。”［11］由于兼有这两种行为，所有英国的行政裁判所无论在数量上还是在受理案件的管辖范围上都是大的。按照王名扬先生1980年代的统计，英国当时的行政裁判所中受行政裁判所和调查法支配的就有50多种，数目超过2000多个［12］，如果再算上不受该法调整的其他行政裁判所，其规模极为庞大。这些行政裁判所受理行政管理密切相关的民间纠纷，保证社会的稳定发展，保护公民的合法权益，减轻普通法院的诉讼压力发挥关键性的作用。
四、行政裁决制度的规范化发展
学者们就行政裁决制度本身如何完善提出了很多有益的建议和意见。学者郭永长和杨素华认为，行政主体的行政裁决权只能由法律明确授权；行政裁决应坚持行政合法性原则、行政合理性原则、回避原则、行政调解原则、立裁分离、裁执分离原则、经济效率原则；应当确定行政裁决事项的主管或管辖机关和建立专门的行政裁决机构；行政裁决程序应当法律化；应当建立行政裁决的行政附带民事复议制度、行政附带民事诉讼制度、对选择复议或诉讼由当事人选择，对复议决定不服的还可以提讼；应当加强国际性行政裁决的立法［12］。吴汉全先生认为，应当规范行政裁决机构、行政裁决人员的职权；行政裁决程序应当公开化；行政裁决过程应当透明化［13］。学者周佑勇、尹建国认为，应当建立重建独立的层阶式行政裁决机构体系；加强裁决人员专业化建设与强化独立性保障措施；完善听证、回避、职能分离与公开等基本的行政裁决程序制度；构建完备的行政裁决程序制度；改进行政裁决的司法审查制度［14］。上述学者对构建和完善我国的行政裁决制度提出的意见和建议其中不少无疑是建设性的，对于以后我们制定专门的行政裁决法律制度具有重要的理论参考价值。重复设计行政裁决法律体系并非本文的旨趣，然而一些有关行政裁决的基础性问题的讨论对规范我国的行政裁决制度可能更具有关键性的影响。
第一，行政裁决内涵的拓展。目前的行政法教科书一般都将行政裁决的领域限定在于权属纠纷、侵权纠纷、损害赔偿纠纷三大类（注：这是目前我国行政法学界的通说，（张正钊.行政法与行政诉讼法［M］.中国人民大学出版社，2004：172；姜明安.行政法与行政诉讼法，北京大学出版社，高等教育出版社，2005.）。笔者认为，这种界定过于模糊和狭隘。除上述3类纠纷外，其实还可以将民商事仲裁和行政仲裁纳入行政裁决的范畴。1994年《仲裁法》出台之前，民商事纠纷和其他法律纠纷都由行政主管部门仲裁，该法颁布实施以后，我国的仲裁制度发生了重大变化。根据该法规定，《仲裁法》调整范围是“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷”，“婚姻、收养、监护、扶养、继承纠纷；依法应当由行政机关处理的行政争议”不能申请仲裁。继而在地级市以上设立了相应的的仲裁委员会，对上述民商事纠纷实施仲裁。人们习惯性通过对仲裁委员会民间性法律身份的判断，将《仲裁法》所规定的仲裁称为“民间仲裁”。将其他仍然由行政机关实施的仲裁，如劳动争议仲裁，称为“行政仲裁”。行政仲裁目前主要包括两大类，即行政系统外部的行政仲裁和行政系统内部的行政仲裁。外部的行政仲裁目前主要的是劳动争议仲裁，根据《劳动法》、《劳动争议仲裁条例》以及新近出台的《劳动争议调解仲裁法》的规定，对于企业和工人之间产生的劳动争议，由劳动行政部门组成专门的劳动争议仲裁委员会实施仲裁。目前类似这样的行政仲裁正在不断的增加，如竞技体育领域正尝试建立体育仲裁制度。内部行政仲裁是行政系统以及具有公共管理职能的事业组织内部建立的，针对公务人员与所在的行政机关或者事业组织之间的法律纠纷实施的仲裁活动。如2006年实施的《公务员法》规定，聘任制公务员与所在行政机关之间发生人事纠纷的，公务员可以向有关部门提起行政仲裁请求。
在理论和实务上，仲裁有民间仲裁和行政仲裁之说，前者适用《仲裁法》，后者依据其他单行的法律、法规规章。两者在法律性质上究竟是否存有重大区别呢？他们针对的都是民事纠纷（民间仲裁针对的是民事主体之间的民商事纠纷，行政仲裁针对的是公民与其单位之间的民事纠纷）；两者都是由仲裁机构居于中立者的地位实施仲裁。所不同者只在于民间仲裁由仲裁委员会实施，行政仲裁由行政机关（一般是行政机关内部成立的临时性仲裁组织）实施。按《仲裁法》规定设立的仲裁委员会实施民商事仲裁，就该仲裁的法律性质而言，它是民间机构经过法律的授权实施的仲裁行为。从行政法理上分析，其组织的法律性质属于法律法规授权组织，属行政主体的范畴。既然仲裁委员会是行政主体，其实施的仲裁与行政机关实施的仲裁并无实质性的区别，应当就是行政仲裁。而行政仲裁在实施主体、行为对象等关键要素方面又与行政裁决无异；由此，将民商事仲裁和行政仲裁纳入行政裁决的范畴就变得顺理成章了。
第二，行政裁决是否应当“司法化”或者一裁终局。针对有些行政裁决机关担心成为行政诉讼被告，理论与实务界就有了一种主张将行政裁决司法化或者一裁终局的思潮，认为裁决的司法化或者终局性可以使行政裁决机关放心决断而不必因裁决而成为被告。如果行政裁决是司法行为，公民对其不服向法院提出民事上诉。在近年出台一些法律中就有公民对行政裁决结果不服的可以向人民法院提起民事诉讼的规定。如《劳动法》就规定，公民对劳动争议仲裁委员会的裁决不服的，依法可以提起民事诉讼。《仲裁法》规定公民对仲裁委员会的仲裁决定不服，除仲裁决定存在法定的违法情形可以申请人民法院撤销外，不能就仲裁决定提讼。这样的做法并不符合行政法的基本原理。既然行政裁决在行政法上是行政机关实施的职权行为，是具体行政行为的种类之一，那么法律强制规定公民只能提起民事诉讼或者禁止诉讼都是没有理由的。
对于这个问题，英国和美国行政界和法学界作过广泛的讨论。行政界认为行政裁判所应当是行政机构的一部分，帮助完成行政任务，应受行政机关控制。法学界包括弗兰克斯委员会的成员则认为，行政裁判所应当成为司法机构的一部分，应按司法审判规则运作。从本质上看，行政裁判所是按议会旨意设立的审判机构，不是行政机构的一部分，当然也不能等同于法院［11］139。因此，这种主张并没有被议会所接受。在2006年议会的《裁判所、法院和调查法》中，依然将裁判所确定为行政机构。美国联邦最高法院认为，行政裁决是行政机关最为中立的第三方，利用其行政管理的专业知识对行政职务或者行政以及其他的正义作出的最后决定。1946年《联邦行政程序法》规定，行政裁决是行政机关除制定法规以外所作出的最后决定的全部或一部，可以采取肯定的、否定的、禁止的、确认的形式（包括批准许可证在内）。由此可以认为，美国《联邦行政程序法》所指的行政裁决是指行政机关作出能够影响当事人的权利和义务的一切具体决定的行为［15］。英国和美国都倾向于将行政裁决确定为行政行为更有利于其功能的发挥。事实上，人们期望的通过行政裁决的“司法化”解决其裁决的公正性问题，完全可以通过在传统的层级行政体系之外建立相对独立的行政机构来实现。现代国家所担负的任务不再只是典型的治安、外交、国防事务，因此“典型的、层级制的行政组织，就不能完全应付行政任务的需要，而必须发展出一些摆脱层级制行政体系的组织形态。”德国学者Frido Wagner就认为“假使行政组织所从事的工作具有‘不受指示拘束’（weisungsfrei）的必要性的话，就有可能赋予其某种组织上的独立性。”［16］从目前我国的法治与社会发展的现状看，将行政裁决机构从层级制行政系统独立出来成为相对独立的行政裁决机构，更利于该制度的发展及其功能的更好发挥。
第三，行政裁决的理念转换。学者们提出的从实体法和程序法的角度规范行政裁决的设想固然有一定参考价值，但笔者认为，规范我国的行政裁决制度时还要考虑，或者更重要的应当考虑有关的理念问题。行政裁决的称谓首先给人的一种感觉是：行政机关对民事纠纷的裁决是一种行政机关的单方决定行为，其中立性特点比较单薄，而管制行政的色彩较浓。这种理念体现到行政裁决实践中，就表现为行政裁决人员缺少中立者意识和程序、证据观念，从而在行政裁决时随意作出裁决决定。笔者建议，可以进行适当的法概念转换，将“行政裁决”改称为“行政仲裁”，仲裁突出的中立性可能更有利于促使行政裁决机关及其人员养成公正裁判意识；并认识到自己应当居中裁判案件；严格依照法定程序和法定的证据规则裁判；调查事实，适用法律做出准确的决定，而不再将行政裁决行为等同于一般的行政职权行为。
综上所述，建立行政裁决制度在我国服务型政府框架下不仅必要，而且它有着非常广阔的活动空间，在很多领域可以广泛地建立起行政裁决制度。当然，行政裁决功能的真正发挥还有赖于我们对一些基础性问题的正确认识并予以制度规范。
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The Administrative Adjudication Function of Public
Service Oriented Government and Its Regulation
LU Weiming（Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 400031, China）
关键词：
公共管理；工商管理；区别
一、引言
公共管理同工商管理本身都属于管理学，因此具备着管理的发展特性，在组织、管理以及调控等方面有着较多的相似点。这些共同特征直接导致了公共管理和工商管理成为管理的重要组成部分。西方的公共管理中将企业管理直接运用在公共管理中，更多的倾向于引用科学化的市场机制，但是公共管理和工商管理本身就是不同时特质的管理，根据不同的发展规律，有效的借鉴公共管理的发展前提，保证公共管理发展能够实现进一步的创新管理和发展。公共管理本身就是通过以政府为核心的公共权力使用实现，对于社会公共管理发展，其本身就是公共权力的管理和实际运行，工商管理的发展核心内容是工作效率，其最终的发展目标是进行最小的成本投入，通过实施有效的运行机制和措施，最终实现经济利益的最大化发展目标。两者的发展目标都是为了实现主体的进一步发展，因此，从其出发点来说，都是为了实现更好的发展目标所采取的一定的措施和方式。
二、公共管理概念分析
公共管理是20世纪70年代提出的概念，同时也是公共行政管理发展的最终必然发展趋势，对于传统意义中的公共行政问题提出了巨大的发展挑战，公共管理就是公共行政的延伸发展，从本质上来说，公共管理和公共行政两者都是一致的，但是，对于两者来说，公共管理更加倾向于重视社会发展公平和平等问题，公共管理的产生和发展本身就是公共组织进行创新和深入发展的基本职能，同时公共管理最终的发展目标就是进一步实现公共利益的获取，维护社会的健康、稳定发展。从广义的层面上来说，公共管理主要包含：行政管理以及城市管理等内容，属于现代化管理学的重要内容之一。公共管理的核心权力层是各级政府，政府部门通过出台实施相关的政策、法律来进一步增强政府管理水平，同时对于公共管理的发展主体来说，公共管理的多元化发展主体能够有效的实现提升社会公共利益的发展目标。一般来说，公共管理中公共权力部门同政府机构等都属于国家的权力机关，其同国家政治以及治理等方面有着直接的联系，因此，从一定意义上来说，有着较为浓厚的政治色彩，同时在权力方面则是更加侧重于政治权力的赋予和使用。
三、工商管理概念分析工商管理的研究
重点本身就更加侧重于经济方面管理，工商管理的内容主要包括：制定企业发展战略以及对企业内部行为管理问题，工商管理有着较为独立的应用性，属于企业内部重要的行政管理部门，工商管理对于相应的专业性提出了更高的发展要求。同时通过对管理学以及经济学的有效运用，能够实现对企业管理的发展目标，保障整个企业能够实现更好的发展和进步。工商管理所包含的内容十分广泛，其中相应的专业性要求也较高，因此，对于企业的发展而言首先要保证的是对工商管理工作进行完善化的发展。工商管理更加侧重于企业建设管理等方面，在市场经济的发展范畴中有着重要的发展意义。
四、公共管理与工商管理的区别
1、公共管理与工商管理涉及领域不同公共管理主要是针对公共领域的分析和研究管理问题，也就是所谓的公共问题，工商管理则是更加侧重于私人领域管理问题的分析和研究。社会本身可以直接分为三种基本的发展领域和部门，主要包括公共领域或部门、私人领域和第三部门，其中公共领域或部门主要指的是政府组织，私人领域或部门则是针对竞争性的工商企业等，第三部门主要指的是介于政府组织和私人部门之间的部门，也就是我们所谓的准公共部门。第一部门和第三部门两者都是公共部门的发展范畴，因此，对于第一部门和第三部门来说，其中最大的发展问题就是公共问题的解决。公共管理主要是针对公共领域所产生的管理问题，其解决的主要问题就是公共管理问题，也就是所需要提供的各种公共物品管理。公共问题主要指的是社会成员在公共生活中所受到的各种影响，两者之间关系十分密切，同公共利益相关的公共性问题本身就是社会问题。对于公共管理和工商管理的发展来说，首先两者的发展领域有着本质上的不同，对于公共管理来说，主要针对的是公共领域管理，同时需要解决的主要问题为公共社会问题，对于工商管理来说，则是更加倾向于私人领域问题的解决，主要是以企业的发展为管理对象，是带有较强竞争性的企业。2、公共管理与工商管理资源配置不同公共管理的重要主体是政府部门，政府部门通过运用本身权力实现对公共事务的管理，最终实现其发展的职能管理目标，但是，对于政府部门而言，其本身需要主动的掌握一定的公共资源，其中公共资源主要包括：公共权力、财务资源以及自然资源，其中公共权力主要指的是公共管理主体在进行实际管理活动过程中所具备的强制力和约束力，政府的财务资源则主要指的是政府的合法纳税收入，政府财政从本质上来说属于公共财政，政府只有保障移动的财政发展基础，才能够实现对财政资源的有效控制和管理进行相应的管理活动。对于政府所管理的自然资源，如：水利、国土等资源来说，则是能够实现一定意义上的垄断性发展，对于公共管理来说，通过公共权力的使用能够进一步促进整个社会管理的健康、稳定发展。对于工商管理来说，主要掌握的是非公共资源，和非公共权力，工商管理的非公共权力主要是企业内部的组织权力，通过对企业生产经营实施的管理活动，最终实现企业发展目标。工商管理的权力主要是组织内部的约束力之外的企业产权，工商管理的管理权力合法性主要是来自于企业的产权，是企业产权所产生的权力。对于工商管理来说，其所支配的资源主要是市场经济发展范畴中所涉及的各类生产资源，这部分的发展资源通过企业科学化的使用，最终能够保证社会经济的平稳发展。
3、公共管理与工商管理价值目标不同公共管理的核心主体本身是政府部门，政府通过公共权力实现社会公共利益的有效维护发展目标，对于公共管理的发展而言，其最终的目的是为了实现公共利益的维护和获取，针对公共管理作用的有效评价除了要基于其管理的实际效率之外，同时还需要从公共利益方面进行直接的体现，通过有效维护和获取公共利益的方式为更多的群众创造更多的福利。公共选择理论提出：真正意义上为公共利益所服务的群体和组织并不存在，政府部门以及内部人员属于理性的经济人，能够通过自身权力的有效利用实现公共利益的最大化发展目标，满足更多社会群众的实际发展需求，促进社会福利的平等化发展。公共管理本身属于法制化的管理方式，其本质上的发展目标是为了实现公众的福利发展需求，现今，随着政府阶级统计职能的进一步弱化发展，相应的社会职能开始逐渐地提升发展，公共管理本身的能力提升发展能够为公共创造更多的集体利益。公共管理的内在价值体系是为了进一步实现公共权力的公平化和科学化实施。同公共管理不同的是，工商管理本身就是盈利组织的管理问题，属于私域管理的范畴，公共管理的根本价值目标就是实现企业利润以及利益的最大化发展，工商管理的主体是经济人，经济人在进行管理的实际过程中，首先要做到的就是严格遵循市场经济的发展规律，同时受到市场经济管理的直接影响。工商管理的发展核心内容是工作效率，最终的发展目标是进行最小的成本投入，实现经济利益的最大化发展目标。对于工商管理而言，其所采取的发展手段和方式本身就是一致的，工商企业能够为社会提供更多的产品，但是这种提品的发展形式最终的目标都是为了实现更多的经济利益。企业的社会责任就是实现经济利益获取的最大化，在市场竞争的发展环境下，通过资源的有效利用实现利润的获取。
4、公共管理与工商管理运行机制和方式不同公共管理本身就是通过以政府为核心的公共权力使用实现，对于社会公共管理发展，其本身就是公共权力的管理和实际运行，公共权力在进行实际运行的过程中，需要严格根据国家法律，实施法制化的管理，公共管理在进行实际决策的过程中，首先要做到的就是遵守法律的发展要求，行政行为需要符合现行国家法律的相关规定，同时在进行公共管理的过程中还需要时刻保持被监督的状态，保证整个管理过程中的公共监督性。公共管理本身同政党政治之间有着较大的联系，同时在公共权力的使用方面也存在中密切的关系，对于公共管理的发展而言，首先要保证的就是运行主体的客观性特征，同时在实际的运用机制和实际的操作方式方面，则是更加的偏向于政治化发展。工商管理主要是基于市场发展规律进行的，对于市场经济的发展而言，其本身也属于法制经济，市场经济的发展也需要受到法律的约束和限制，但是由于法律对于市场经济的发展和规范来说本身就是外在的管理监督方式，能够对市场经济发展进行直接管理和决定的是市场经济的发展规律，企业为了能够在市场竞争中获得竞争发展优势，就必须要顺应市场发展规律，保证对市场经济规律进行深入的了解，最终实现在市场中进行科学化的发展，对于工商管理而言，需要积极的应对市场发展的快速变化要求，把握市场发展热点，才能够最终在变化的市场环境下获得进一步的发展。
五、公共管理与工商管理间联系
公共管理和工商管理两者从本质上来说都是管理学的重要内容，但是两者在实践领域以及管理范围等方面存在着较大的不同和区别，从整体上来说，公共管理和工商管理两者属于辩证统一的发展关系。公共管理和工商管理都是通过特定的管理方式实现对其相应主体的管理和规划发展，同时其实施都对主体的发展有着较为重要的影响，通过科学化的公共管理和工商管理能够实现促进社会稳定发展的目标。
六、总结
公共管理和工商管理本身就是不同时特质的管理区别，两者的管理主体、重点以及具体内容都存在着较大的差异。根据不同的发展规律，有效的借鉴公共管理的发展前提，保证公共管理发展能够实现进一步的创新管理和发展。本文针对公共管理和工商管理差异的分析，从根本上对于公共管理和工商管理之间的区别进行有效的分析，通过有效异同点的比较分析能够进一步实现对两者的科学化比较分析。
参考文献
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一、对行政效率有影响的因素分析
（一）组织形式对于行政效率的影响
行政组织是行政效率的研究主体，同时行政组织的人员素质、机构规模与行政的模式都是影响行政效率的重要因素，而合理的行政组织的安排能够大幅度的提升行政效率。机构之间协调的合理性，人员编制安排的科学性以及机构化责任化的安排能够提升行政效率。而反之，由于责任划分的不同，机构之间协调够同的不充分，这会使得相互之间推诿责任，瞒报、误报一些重大信息，而低廉的违规成本更加促使了这些行政违规行为的发生。与此同时，就当下的情况而言，由于我国的具体国情与历史原因，大量机构的人员都处在超编状态，而且这些人员由于负责机制运行的不正常，其虽然在就职之初具有较高的职业素养与专业水准，但是，在机构工作之后的懈怠消极学习使得他们跟不上日新月异的信息化的社会环境与行政方式，这就让本就有缺陷的行政效率方面出现了严重的硬件缺陷，严重影响着行政效率的提升。
（二）行政权力的分配能够导致行政效率的差异性
行政权力的行使是行政行为得以保障的前提，因此，行政权力关乎着行政效率提升问题。行政权力的分配在行政行为上的体现就是相关权力、职责以及下层工作的人事安排，合理的高效的行政权力的分配能够使行政过程中的责任以及工作的重点得以在行政行为中得以体现。行政权力的合理科学分配的依据是各个行政人员的个人素质、专业能力、应变能力等个体化因素，而依据这些因素对行政权力进行分配能够在各个细分的职权管理层面提升权力行使的效果，多个行政效果的集合就达到了行政效率的提升。
（三）具体的行政行为能够直接影响行政效率
现代的行政管理行为之中，对于行政效率的影响方面在于能否跟上时代的脚步，换句话说即行政效率的提升在很大程度上取决于行政管理活动能有效地运用现代科学技术和现代管理方法。计算机技术的应用、电子信息化办公的发展以及新的行政理念以及员工的现代的公务人员的世界观等；而在办公设备的更新域投入也能够积极影响行政效率的提升，影响其稳定与可靠性。科学的决策方法，可以提高决策水平，更快速，准确地选出最佳方案。无数的事实表明，一旦行政决策失误的实现，即使行政客观条件再好，也不能得到很好的结果，尤其是错误的决策水平高，危险越大；执行更牢固，社会效益很低。
二、我国行政效率分析
（一）纵向层次多，机构规模庞大
我国的行政层次较为复杂，多种体制并存，这就造成了行政资源的浪费，正式的层级主要包括二、三、四级制。
除了这些正式层级之外，事实上还存在着一些非正式的层级这些层级虽不存在行政长官和地方国家权力机关，但它容易根据实际情况进行调整，实际上起着正式层级建制的地方政府作用。因此，我国实际上是个层级众多的国家，从中央到地方，各级机构数量难以尽数。
（二）机构臃肿，人浮于事
我国长期留存下来的官本位价值取向，是造成机构臃肿，人浮于事的主要原因。从官本位过度到权力本位，所谓“学而优则士”，人们追求行政级别，能上不能下，能官不能民，人员分流触及到了部门和人员的切身利益，再加上中国传统人情观念的影响，使得改革阻力巨大。1993年机构改革以前，国务院机构人数为 37000人，各地方机构的部门设置，人员编制还要繁杂，这给政府带来了沉重的负担。
（三）政府组织有自我膨胀的倾向
政府都有自身扩展权力的需求与特征，政府在进行执行行为的过程中，由于长期执政的影响，其组织机构有依赖权力的欲望。对于我国来说，由于具体国情与历史原因的制约，我国长期处于行政与情政并存的阶段，我国的政府长期拥有相对绝对的权力，这使得其对于下属或下级单位拥有权力膨胀的趋势，而这种趋势的制约或制止行为不是能够由行政主体自身来约束的，必须要有切实有效的行政法规的约束才行，但是目前来讲，我国的行政部门的设置在某些部门来说具有混乱的特征，责任职责划分不清，这样监察部门对于其的监察监督效率则会降低，进而影响力行政效率的提升。
（四）机构职能上，职能交叉，职责不清，相互扯皮
机构之间互相扯皮，是影响行政效率的一大顽症“三不管”事件层出不穷，“三不管”地带众多，往往是有利益一起插手，无利益谁也不管。行事要牵扯到各大相关部门，难以提高效率。
参考文献
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