时间：2023-08-12 08:24:51
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一、社会管理创新已成为当今中国社会的必要选择
回首改革开放三十多年来我国社会所取得的成就，可谓举世瞩目。在感受物质生活的巨大进步的同时，许多人也越来越感到我们这个社会已不那么安全了。一再发生的食品安全问题让人们忧心忡忡；各地屡发的医患纠纷事件让医患关系失去了应有的信任，人们的就医环境失去了安宁；各地频现的暴力强拆事件又让公民的生命权和财产权保护面临着灭顶之灾；不时发生的重大环境污染事件在提醒人们，我们随时可能被这些身边的公共安全事故剥夺生命和健康；而高昂的教育、就业、医疗成本又让贫困家庭失去了改变命运的信心和希望；执法机关执法标准不一，社会各阶层分配不公，腐败的丛生等等问题似乎让人们对我们社会的公平正义失去了信心，等等。我们的社会到底怎么了？为什么越发展矛盾和问题越多？说到底，这其实是我们的整个社会管理出了问题，我们的社会已到了不得不进行社会管理纠偏的时候了。
改革开放以来，我国的经济体制进行了较大的改革，一定程度上促进了经济的大发展。但由于种种原因，我国的政治体制改革一直涉后于经济体制改革，导致我国的社会管理依旧停留在传统的“大政府小社会”这种以行政管制为主的管理模式上，已经明显地阻碍了我国经济社会的全面发展。这种社会管理模式的主要弊端在于：一是封闭性；二是粗放性、低效性；三是随意性；四缺乏科学性，等等。以这样的缺乏公开、公正、透明性、科学性的社会管理模式，去应对今天这个复杂多变的社会转型期或曰社会矛盾凸现期所可能出现的各类矛盾问题，只能是头疼医头、脚疼医脚，只能是无端浪费社会资源，增加管理成本，却不能有效地解决社会管理中的根本问题，反而会使矛盾越聚越多，社会危机越来越严重。
中央适时提出了社会管理创新的战略部署，为我们解决各类社会矛盾问题指明了方向。可以说，社会管理创新已经成为了当前和今后解决中国社会各类矛盾问题的不二选择。
二、社会管理创新应该是法治主导下的创新
从当今世界发展的历史来看，任何一个高度发达的国家必然是社会管理发达的国家，而社会管理发达的国家又必然是法治国家。基于建设社会主义法治国家已经成为我国社会的共识的背景，我们推进社会管理创新就只能实行法治的主导，就是要在社会管理中突出法律法规的指引、规制、保障和制裁作用，讲究以公开、公正和公平的机制治理社会，杜绝信息封锁、暗箱操作和权力滥用，等等。对于传统的封闭性社会管理模式来说，法治主导下的社会管理模式就是创新。法律作为国家和社会管理的最高规范，理应在社会管理创新中发挥主导性作用。通过持续的法律治理，我国的社会管理和建设就会逐渐行走在理性、健康、正确的轨道上。在法治的语境下探讨社会管理创新，才能使对社会管理创新的努力探索不再是一场纯粹的、不确定的、粗放式的政治运动，亦即法律规范的指引必须成为社会管理创新的常态，一切的探索才有意义。
法治主导下社会管理的特点：一是公开、公平、公正性。阳光是最好的防腐剂，法治倡导管理规则（即法律法规等）的透明，而透明规则的治理能更好地获得公民社会的认同，能更好地平衡社会中不同社会阶层的利益，从而使社会管理中的对抗和抵触最大程度地减少，从而真正地实现社会公平。二是有效性。在明确的法律规则指引下，各利益主体均能有效地参与到社会管理之中，故该种模式的社会管理能代表最大程度的民意，会得到较好的执行。三是科学性、先进性。法治主导下的社会管理会最大程度地发扬人民群众的首创精神，激发国民发展、创新的热情，提升全体国民的精神素质和道德水准，以致提振整个国家的软实力。
在步入市场经济社会的今天，我们的社会结构和社会阶层早已发生了巨大的变化，对经济利益的追求已经成为大多数社会组织和个体的主要追求，因此“绝大多数社会矛盾是利益性矛盾”[1]，解决这些矛盾用行政强制的手段已经是行不通了，必须引入法律治理的方式去进行精细化的调处。
三、检察机关参与社会管理创新的应然设想
在当前至今后相当长的一个发展阶段，我国社会转型期的各类矛盾将会大量出现，许多社会矛盾将通过利益诉求或激进或平和的方式进入到司法领域，因而司法机关将面临的维护社会和谐稳定任务只能更加繁重。面对新的形势，作为国家对社会实施管理的重要司法力量，检察机关只有以社会管理创新为动力，推动各项检察职能充分地实现，才能最大程度地推进法治国家建设，才能在构建社会主义和谐社会建设中作出历史性贡献。
“在庞大的社会管理体系中，司法处在社会管理体系中的特殊的环节，检察机关在社会管理体系中同样处于特殊的地位。检察机关在推动社会管理创新中应当立足职能、积极作为。”[2]明乎此，作为国家法律监督机关，检察机关在社会管理创新中就应主动创新理念，及时摒弃就案办案、关门执法的陈旧思维，依托法律监督职能，敢于监督、勇于监督，充分发挥打击、预防、保护和保障的职能作用，为整个社会各层面的管理创新提供法治的保障。
一是要贯彻好宽严相济刑事政策。在执法实践中，要真正坚守以人为本的执法理念，认真办理好每一件案件，最大程度地通过办案化解社会矛盾，最大程度地通过办案保护当事人的合法权益，消除相应社会管理环节所可能存在的不稳定因素。在继续严厉打击严重刑事犯罪的同时，对一些轻罪案件、过失犯罪案件、邻居之间因民事纠纷引发的轻伤害案件以及未成年犯要适当从轻处理，该不捕的不捕，该不诉的不诉，对初犯和偶犯也要较累犯予以从轻。
二是要加大职务犯罪的查处力度。检察机关必须加强能力建设，认真研究一些行业和领域职务犯罪多发、频发的规律，不断强化职务犯罪案件的突破能力，提高查处职务犯罪案件的力度和效率，不断净化社会管理所必需的政务环境。
三是要加强诉讼监督力度。对侦查机关和审判机关的执法情况，检察机关要及时有力的予以监督，发现问题，应迅速处理，该纠正的纠正，该查处的坚决查处；对民生领域的案件要高度关注，对重大环境浸染事件要积极发声，要强力介入，要支持民间维权，必要时可代表公共利益提起民事或行政公益诉讼，维护广大民生利益，制裁侵权的经济组织。针对被监督方不愿接受监督意见的情况，要改进检察建议的方式，以向人大或被监督者的上级机关报送等更加有力的方式督促被监督方采纳监督意见。
四是要打造高素质的检察官队伍。要加强对检察队伍业务素质和职业道德素质建设，注重专家型、学者型检察官的培养，探索和完善人才激励机制，从而造就一大批忠于职守、法律素养高、办案能力强的检察官队伍。
五是要加强检察体制改革。要进一步改革当前不合理的检察人事、经费等管理制度，消除检察执法时常遭遇地方阻碍所存在的制度上的制约因素；要改进目前不合理的检察机关内部机构设置，优化检察权配置，从而不断提高执法办案效率。应逐步提升检察官工资待遇，让他们不再为面包和牛奶而发愁。
六是要加强检务公开力度。要积极打造各种传播平台，努力宣传检察机关的法律职能，宣传检察机关推进社会管理创新的重大实践；要探索“检察开放日”、“检察执法听证”等与群众对等交流的沟通机制；主动建立检务网站，受理群众有关职务犯罪的举报，倾听群众对检察工作的意见，积极回应网上的涉检民意，正确引导网上舆情等等。
七是要延伸检察监督工作触角。要继续深化检察工作机制改革，通过设立乡镇检察室等形式将检察监督工作的触角向乡镇、社区等基层地区延伸，强化对基层法庭、派出所、司法所等底导执法单位的法律监督，及时纠正违法现象，促进执法人员公正廉洁；对弱势群众，要以法律援助、教育援助、司法救助等形式关注其民生问题，持久推进基层社会管理的法治化进程。
注释：
一、以良性立法拓展法律空间、奠定治理基础
社会管理的正常运行取决于权力的法治化程度。社会管理的法治化，意味着主要用法律、法规来规范权力行使的范围、限度、方式和程序，建立起一整套调整公共权力运行的法律法规体系，设计出一套结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的社会管理运行机制。立法，是赋予一系列由社会主体所共同认可的价值准则以国家强制力的活动，立法越是完善、发达，其所统摄的价值标的就越多，离应然状态也就越近。
上海地方立法成果颇丰，已基本涵盖社会与生活的方方面面，大体做到了有法可依。在人大立法方面，改革开放30年的前半期着重制定新法规，积极应对迅速变化的社会现实，后半期更加注重法规的实效性和稳定性，近10年来，立法重点逐步从经济领域转向社会领域，立法的民主性和创制性也有所提高。在行政立法方面，由改革开放初期注重经济发展、社会管理方面的立法，到20世纪90年代侧重有限政府、责任政府和效率政府的立法，再到最近10来年注重政府服务职能、关注民生和建设阳光政府的立法。[1]但法律体系内部尚存在一些结构性的问题，与社会管理的要求脱节：
一是在立法质量方面尚有欠缺。部分地方性法规（含地方政府规章，下同）带有浓厚的计划经济的色彩，不能适应新的形势的要求，不能反映客观规律，针对性不强、措施不够有力，难以操作，不能有效解决实际问题。上海市人大常委会下属的立法研究所曾组织对截止2007年上海现行有效的142件地方性法规进行“立法后评估”，专家评测资料显示，有61件（占42.9%）法规获得“一般”的评价，还有13件（占9.2%）获“较差”的评价。比如：《上海市城乡集市贸易食品卫生管理规定》《上海市监护治疗管理肇事肇祸精神病人条例》《上海市人民警察条例》等[2]。
二是在法律结构方面尚不完善。现行有效的地方性法规偏重经济和行政管制，在近150部地方法规中，涉及民生的仅有53部，约占36.3%；在近300部地方政府规章中，涉及民生的仅有115部，约占38.6%。[3]一些社会改革、公共管理急需的法规还付诸阙如，这显然不能适应社会建设和社会管理的需要。以2010年上海市政府颁布的13件规章为例，这些规章，大部分名称中冠以“管理”字样（10件），所涉及内容无一关乎民生，重管理轻服务、重经济轻民生可见一斑。
三是在公众参与方面尚待提高。社会领域的立法涉及的利益面广，与保障与改善民生相关，除了公布草案、征询建议外，应在立法中引入辩论机制，通过利益交换、博弈和对抗，提高立法质量。目前，不管是人大立法还是政府立法，都有浓厚的部门化、利益化的闭门立法色彩，公众参与不够。比如，上海可以为规范养犬行为制订《养犬管理条例》――尽管条例颁行后市民养犬行为未见明显改观；同时，上海却没有一部综合性的法规来保障900万外来人口的利益，这与公众参与不足明显相关。市政府法制办在《上海市依法行政状况测评指标分析报告》中，调查了律师对上海市法治政府建设的看法，他们认为“上海市地方规章制度建设的最大问题在于制定时公众参与度过低”。
法治建设，立法先行。但仅仅建立一个法律文本体系是不够的，唯有“良法”才是善治的前提与基础。所谓“良性立法”既不是为单纯追求数量和眼前“效果”的立竿见影式的“急性”立法，也不是在法律工具主义思维支配下的以强化行政权威为目的应急式“恶性”立法，而是以立法方式对社会关系进行建构，对社会事务进行安排，有效发挥立法在表达、协调、平衡社会利益等方面的作用。在当前，建议上海在立法方面做以下工作：
首先，要加强法规清理。对现有地方法规和政府规章中计划色彩浓厚、不适应社会发展要求、特别是不利于改善民生的法规或规章要及时修订或废止。一些法规实际上没有发挥作用，如《上海市计划生育奖励与补助若干规定》、《上海市养犬管理条例》等，也要考虑修订或废止。
其次，要注重社会立法。在保证质量的基础上加快社会管理领域的立法进程，谋求立法的人性化、精细化，以回应社会对公平正义的需求，矫正社会发展过程中的问题，争取做到大部分问题可以转化为法律解决，涉及民生的问题都可以找到法律依据。建议对公共场所安全、户口及居住证管理、社区服务等进行立法。建议将政府文件规定的住房保障、社会保险等等公民福利的内容上升为立法，并逐步覆盖所有常住人口。要适应新的社会管理形势的要求，尽快启动推动政府购买公共服务、促进社会组织健康发展、建设社会工作人才队伍等方面的立法动议、立项和调研工作，修订《上海市条例》、《上海市人民警察巡察条例》等，形成社会管理的法制框架。
最后，要完善立法机制。坚持科学立法、民主立法、开门立法，以保障公众参与，听取民意、吸收民智、发扬民主。要推进公众的有序参与，立法中要有不同群体特别是流动人口和弱势群体的声音，要反映不同界别、不同职业的利益和诉求。一般认为，充分吸纳民意的法律，更容易得到老百姓的认同、从而也会得到自觉遵守、共同维护。
二、以柔性执法彰显人本理念、规范社会行为
社会管理最大量的工作体现在城市管理和行政执法过程中。如果说社会立法为社会管理提供了一个应然的关系框架，用法律建构起基本的秩序，那么法的实施状况则在很大程度上决定着法律在现实生活中的实际作用。“良法”并不必然导致“善治”，仅仅建立起一个理想的法律文本体系是简单容易的，而要在现实生活中推进法治进程，则并不那么简单。目前，上海在执法方面面临的问题有:
一是执法资源不均衡。这在次中心区表现得格外显明。近几年来上海的城市化进程加快，外来人员急剧涌入，由此造成这些区的执法任务骤增。与2009年相比，2010年宝山、闵行、嘉定、松江、青浦、奉贤等六个区人口增幅均在30%以上，但各类执法队伍的编制大多为队伍建立时核定，已多年未做调整，致使执法队伍缺口很大。在城管执法方面，上海郊区新城执法力量不足的矛盾特别尖锐，目前，上海有38个镇面积超过50平方公里，有八个镇面积超过100平方公里，如松江九亭镇辖区常住人口36万人（其中户籍人口仅3万人），浦东新区川沙镇辖区面积100多平方公里，但他们的城管正式执法人员都只有20多人，浦江镇辖区面积达103平方公里，也只有六名执法人员。宝山区有3000多家食品生产厂，但只有三名在编的食品安监人员。相反，中心区则不存在这方面的问题，甚至有所过剩，但由于条条块块的问题，执法资源无法在内部优化、整合和统筹。
二是执法队伍不整齐。为弥补城市执法力量的不足，应对越来越严峻的执法任务，公安、城管等部门聘用了大量的协管员队伍用于执法辅助工作，这在部分区县、街镇表现得比较突出。截至2011年2月，仅城管执法的协管员队伍就达近1.2万人，这其中既有市万人就业项目（区县千人就业项目，街镇百人就业项目），也有自设队伍的情形，他们不属于执法队伍编制、不具备执法资格，甚至是为安排就业所实施的应急对策。他们素质良莠不齐，但有些也穿着执法制服，甚至违规取得执法证。由于入口把关不严、工作定位不准和日常监管缺失等原因，执法中很多冲突与纠纷与他们有关。
三是执法体制不完善。社会管理法治化的过程，就是要实现从“治民”到“治官”，从“任意行政”到“规范行政”的转变，这既要严格执法、又要热情服务，既要规范社会行为、又要彰显人本理念。若干建议：
首先，要进一步理顺执法体制，不断推进综合执法改革的探索。随着上海经济和社会的发展，分散的执法队伍和专业执法体制与上海国际化都市的管理要求之间的不协调日益凸显，导致有利可图争相执法，无利可图相互推诿。上海已经在文化市场、城市管理、食品安全等领域进行了有益的探索并取得了积极的成效。当前，要巩固综合执法的成果，就必须继续大力推进综合执法改革，特别是要尽量缩小政府公权力的行使范围，把一些不该由政府行使的权力移交给行业协会等中介组织。不能再批准官办的社会中介组织，使其真正摆脱与行政部门的挂靠关系，也要鼓励民办社会中介组织的设立和发展。
其次，要进一步完善执法机制，整合区域内各种执法力量。由于上海正处于急剧变迁的时期，恐怕任何一套完善的执法体制都不足以应付所面临的问题。在执法体制尚不可能做大的改变的情况下，形成一套良好的机制，就显得非常重要了。但执法机制是执法的运行方式与模式，在运行中要防止机制变成体制，形成另一个政府部门。
再次，要进一步统筹执法资源，实现全上海市执法资源的合理配置。目前，上海中心区、次中心区和郊区在执法资源占有上很不均衡，中心区拥有较多甚至富余的执法资源，而次中心区积聚了庞大的流动人口却面临着执法资源短缺的矛盾。一方面要以辖区内实有人口为基数，加大这些区域的执法力量，在编制、人员和经费上予以保障；另一方面，要改变中心区的资源存量，逐步将富余的执法力量和资源转移到次中心区和郊区。
最后，要进一步更新执法理念，在优化执法队伍、规范执法行为、倡导文明执法上下工夫。执法要严，但如果不顾实际，一味“秉公执法”，将遇到反弹，反而阻碍法治化的进程。而“柔性执法”则有可能在一定程度上化解由此产生的张力，在比较和缓的情况下实现法的目的，并逐步引领公众走向社会理性。“柔性执法”的核心要义就是摒弃强制行政、刚性执法，而是代之以温和的、说服式的执法模式，把执法的过程作为普及法治理念、彰显法治精神的过程，以缓解矛盾、减少对抗，最大程度地与行政相对方取得共识、谅解。
三、以能动司法回应社会需求、实现社会正义
近几年来，上海同全国一样，也面临着诉讼爆炸的问题。在这种情况下，作为维护社会正义最后一道防线的司法应如何定位自己的角色、发挥自己的作用？上海各级人民法院围绕公正与效率的主题，践行司法为民的宗旨，在未成年人审判、诉讼调解等方面做出了许多有益的改革和探索。但司法机关在回应社会需求，面对公众期待方面还面临着一些困境，亟待梳理：
一是诉讼数量依然居高不下，案多人少矛盾仍然突出。2007年，全市法院共受理案件34万件，是1998年的1.6倍，1988年的6.3倍，改革开放初期的23倍。2010年，全市法院共受理各类案件41.64万件，审结41.65万件，同比分别上升5.3%和4.6%。从外部环境来讲，中国乃至上海都处于社会矛盾高发期，纠纷、冲突不断涌现。从法院内部来讲，审判力量仍然不足，上海的法官数量不足，据1997年的数据，上海约为3000人，占当时全市人口的比例约为万分之一点九，低于全国的密度（全国为万分之二点五）[1]。这个数据是根据户籍人口统计的，如果算上近年来不断增长的外来人口，那么上海法官的密度可能会比全国更低。以浦东新区法院为例，该法院有工作人员800人，每年审理案件8万件，人均年审案100件。
二是司法资源没有合理配置，不同区域不平衡的现象比较突出。自2000以来，上海对乡镇行政区划进行了调整，全市乡镇由212个调整为112个，调整后的面积、人口规模相应增加了一倍左右，这使司法资源更加集中，一些老百姓打官司更加不易。另外，在法院内部也有一个资源优化的问题，前述浦东新区法院，800名工作人员中只有300人具体审理案子，其中刑庭年人均结案数为194.4件，每人每年需要坐庭达332次，法官人均结案数超过200件的就有5个部门，这使法院不堪讼累。其他不参与案件审理的人员包括书记员、法警、政工干部、纪检干部、研究室、办公室等工作人员等，因而，实际审案的人会更少。
在社会转型期，社会矛盾、纠纷多发，社会管理的任务繁重的情势下，要求司法机关根据经济社会发展要求，未雨绸缪、超前谋划、提前应对，在分析研判形势、回应社会需求、参与社会管理的基础上，运用政策考量、利益平衡、柔性司法等多种方式履行司法审判职能，从而把矛盾纠纷解决在萌芽状态。这就是“能动司法”的理念。若干建议：
首先，完善诉（讼）调（解）对接机制。基层人民调解机构要善于从源头上化解各类民间纠纷，将一般性的纠纷、矛盾与冲突吸附在基层、化解在基层，防止纠纷冲突大量涌至法院。法院要控制立案，对无实质争议的当事人的立案申请，要多做劝解工作，努力使当事人不或者委托其他调解组织处理。对已立案的民事案件，审前、审中都要进行细致的调解。对判决结案的案件，如当事人双方或一方仍不服判决，要跟踪问效，做好后期工作。在这方面，上海市第二中级人民法院积极联同司法行政部门和专业社会团体，统筹组织辖区的法院指导人民调解工作，使法院指导人民调解工作更具组织性、常态性和实效性。
其次，倡导巡回就地审理。一些普通的民事案件，特别是熟人之间的争议，其问题的解决和矛盾的化解，离不开当事人生活的场景。法院的审理，理论上要求就事论事，“一断于法”，但考虑到整个社会法治化和理性化程度不充分，法律并不是百姓各项活动的唯一正当性依据，在当事人生活的场景，更容易发现当事人争议的深层原因，也更有利于促使当事人达成和解，以修复和维持和谐的人际关系。巡回和就地审理，也有利于法官了解和体察民情，贴近百姓生活、了解百姓需求，增强大众思维和群众意识，最终拓宽审判和调解思路。
再次，扩大受案立案范围。法院及法官往往基于内部和上级法院考核的压力，对于一些疑难、复杂的案件，特别是团体诉讼案件，不敢、不愿立案，从而把纠纷推向社会或部门。对于处理个性化的问题、历史性的问题等具有一定的优势，但过度信“访”，会弱化信“法”，不但不利于长远的法制建设，也会强化社会治理的“人治”路径依赖。司法的优势是其利用普遍的规则作为处理问题的标准，尽管对于某一个个案来说，其处理的过程可能比较繁琐，但却有利规范整个社会的治理。
四、以深度普法优化法治环境、推进法治创建
上海地方文化中具有守规矩、讲道理、重自律和愿妥协等品质，这些特点使其拥有接纳法律权威的社会基础、文化基础和历史传统，是有利于法治建设和社会管理的重要条件。上海市法制宣传教育联席会议办公室组织的一项调查显示，上海市民法律意识已经达到相当高的水平，平均得分为71.7分，这表明上海市民有着强烈的权利意识、理性态度和维权意识。但市民的法律素质是一个弹性很大的概念，社会管理方面存在的一些问题也反映出上海市民法律素质方面的缺陷，主要体现在三个方面：一是知法不守法。二是学法不用法。三是执法不崇法。
目前，上海正在推行“六五”普法。“六五”普法期间也将是上海社会管理体制机制创新转型的关键时期，在经历了25年的大规模普法之后，“六五”普法应该实现普法理念、目标和手段的升级，实现从知识到文化、从文化到信念、从信念到行为的转型，以契合社会管理的现实需求。
首先，要实现普法目标从“法制”到“法治”的升级。法制，即法律制度，是法治的基础和前提条件。而法治则是相对于“人治”而言的法律制度的运行状态，是法制的立足点和归宿，要实行法治，必须具有完备的法制，但仅仅有法制是不够的。理想的社会管理既要有良好的法律制度建构，更要有法治运行机制赖以生成、运行和发展变化的公民尚法理念。“六五”普法，要注重从“知法、学法”到“守法、用法”的转变，从注意法律文本、条文到法治文化、价值的转变，摒弃实用主义、工具主义、功利主义。要面对新的社会管理现实和市民法律素质现状，坚持结合市民生活的实际，贴近市民、服务市民，通过宣传典型案例，让市民真正感到法律在各种社会调整措施中所具有的至上性、权威性和强制性，法律在支配现实社会生活中的主导作用。
其次，要注重普法手段从“灌输”到“引导”的转换。公职人员的执法过程对形塑市民的法治意识非常关键，执法人员执法的过程，应该同时是一个讲法、普法的过程，要通过苦口婆心的说服、劝导工作，增强人们的法治观念，逐步地训练公众的守法意识。普法过程还需要依赖各种载体，使法治的理念有所依附，把普法同优化法治环境，创建法治小区、文明小区等活动结合起来。只有这样，社会管理的法治化还会有群众基础。
最后，要推动普法对象从“户籍”到“常住”的扩展。上海有庞大的外来人口数量，他们为上海的发展做出了贡献，上海也积极在社会保障、公共服务等方面向外来人员延伸。法律服务是最重要的公共服务项目之一，外来人口的素质特别是法律素质的提高，是上海社会融合的重要因素。没有外来人口法律素质的提高，上海是不可能建设法治社会和实现社会管理的法治化的，即使建成了也不可持续。要根据外来人员的特点，有针对性地进行法治宣传教育，让他们起码享受到法律“低保”。
五、以法律服务满足公众需求、化解社会矛盾
法律服务工作，是社会管理法治化的重要一环，依靠法治来解决社会矛盾、协调利益关系，保障社会的公平正义，就必须从源头上注重社会治理，强化从基层和底层化解社会矛盾和冲突的能力，而不能使社会冲突和矛盾都涌向司法机关和部门。事实证明，法律服务的前端投入越少，后端的投入就会越多。若干建议：
首先，要规范法律服务市场。法律服务，政府、社会都有责任和义务。但基本的法律服务的提供如同低保一样，是政府的责任，应该较早地厘清和框定政府可以提供的法律服务内容的清单，做到对居民的网格化覆盖，以维护起码的社会正义。要防范法律服务市场的过度市场化，强化律师事务所、法律事务所等法律服务机构的责任、伦理意识，加强法律服务队伍的政治、业务建设，提高法律服务队伍的素质和服务水平。
其次，要完善法律援助体系。目前的法律援助体系已很难适应形势的需要。一些区如闵行区以补助的方式为提供法律援助的律师提供补贴，在一定程度上缓解了供需的矛盾。法律服务的专业性比较强，更适合于政府购买服务的方式。法律援助也要拓宽工作领域，从以援助诉讼为主向诉讼与非讼并重发展，以从源头上预防冲突和纠纷。
建立街道综治工作中心，是指在街道党(工)委、政府(办事处)的统一领导下，由综治办牵头协调，各有关部门和群团组织协作联动，集综合治理、维护稳定、平安建设为一体的工作平台和工作机制。建立街道综治工作中心，有利于加强党委、政府对基层维护稳定和社会治安综合治理工作的统一领导，有利于整合各部门、各方面的资源、形成齐抓共管的工作合力，有利于方便群众反映诉求、维护群众合法权益，有利于充分发挥基层在维护社会稳定的“第一道防线”作用，把大量不安定因素解决在基层，化解在萌芽状态，是应对维稳创安工作新问题新情况，深化平安*建设的有力举措。
各街道要充分认识开展街道综治工作中心建设的重要意义，从实践“三个代表”重要思想，落实科学发展观，维护改革发展稳定大局的高度，进一步统一思想，提高认识，增强抓好基层综治工作的责任感和紧迫感，切实把街道综治工作中心建设作为当前和今后一个时期维稳综治工作的重要任务抓紧抓好抓出成效。
二、明确职责，落实责任
街道综治工作中心由街道综治、公安、司法、、调解、工商、文化、劳动、国土、城管、流动人口管理服务等部门组成。街道综治办在综治工作中心承担牵头协调、检查督办等作用，由街道党(工)委直接领导，党委副书记或办事处副主任兼任综治工作中心主任，并配备1名专职副主任(原则上由综治办主任兼任)和若干名兼职副主任。综治工作中心要有必要的办公场所和办公用具、有符合调解工作要求的调解场所、有必要的标识标牌，其有关工作制度和职责要上墙。石炮台街道作为市综治工作中心的试点街道，在今年年初已成立了工作机构并正常投入运作，各街道可借鉴其经验做法，尽快建立综治工作中心。
综治工作中心的主要职能是负责协助党(工)委、政府(办事处)组织、协调、督促、指导辖区各部门、单位和广大群众开展基层综合治理、维护稳定和平安创建等工作。具体承担以下任务：
(一)贯彻执行上级有关社会治安综合治理、维护社会稳定和平安建设工作的方针、政策和总体部署，认真分析形势，及时报告工作情况，提出工作建议；
(二)组织开展社会不安定因素和矛盾纠纷排查调处工作，统一受理、调解、处理各类矛盾纠纷和群众来信来访，协调处置各类突发性和；
(三)组织排查、协调整治治安混乱地区和突出治安问题；
(四)指导、督促本辖区社会治安防控措施的落实，组织做好流动人口管理服务、预防青少年违法犯罪、刑释解教人员安置帮教、铁路护路联防、学校及周边地区治安整治、国家安全人民防线建设和反XX等工作；
(五)组织、指导辖区内的村、社区、企事业单位积极开展基层平安创建活动；
(六)组织开展法制、综治、平安建设等宣传活动，做好基层综治干部和群防群治队伍的教育、管理和培训等工作；
(七)督促检查社会治安综合治理目标管理责任制执行情况，兑现考核奖惩措施；
(八)完成党(工)委、政府(办事处)和上级有关部门交办的其他相关工作任务。
三、健全制度，完善机制
要按照“网络健全，制度完善，职责明确”的要求，建立健全街道综治工作中心各项工作制度，完善工作机制，切实抓好街道综治工作中心规范化、制度化建设。
各街道要根据实际和综治工作中心履行职责任务的需要，制订、完善工作例会、首问责任、矛盾纠纷排查、情况报告、督查督办、责任追究、基本台账、治安联防等制度。制度建立后，要统一上墙，严格遵守，接受群众监督。同时，要制定综治工作中心建设考核办法，通过对综治工作中心各项工作的督促检查和总结评比，促进和深化综治工作中心建设发展。
要进一步建立健全综治工作中心各项工作机制，努力实现党工)委、政府(办事处)、职能部门和基层单位的工作对接，形成条块结合、上下联动的工作体系，确保综治工作中心规范、高效、有序地开展工作。主要有以下五个方面的工作机制：
(一)联调机制。定期不定期组织集中排查矛盾纠纷，按照分级负责、归口调处的要求，对直接到街道要求调处或其他部门转入的矛盾纠纷和群众来信来访，实行统一受理、统一分流、统一协调、统一督办、统一归档，综合运用人民调解、行政调解、司法调解等方法进行疏导化解。重大疑难或涉及两个以上部门、单位的矛盾纠纷，由综治工作中心直接调处或组织协调有关部门(单位)共同解决。
(二)联防机制。根据实际，建立健全专群结合的治安联防工作网络，定期不定期组织开展多种形式的治安巡防活动，落实治安防控措施。同时，指导督促辖区内企事业单位建立健全治安防控队伍，落实内部安全保卫制度，参与区域联防、协防工作。
(三)联勤机制。统一组织安排综治工作中心各组成部门(组织)及工作人员开展工作，统一调配使用综治工作中心工作人员落实值班备勤和突发事件预警处置工作，确保问题能够得到及时、依法、妥善处置。
(四)联治机制。定期组织排查矛盾纠纷和治安突出问题，定期分析研究治安形势，确定矛盾纠纷突出问题和重点整治地区、行业、部位，及时治安预警预报，统一组织，及时采取化解措施和专项整治行动。同时，积极配合上级的部署，动员组织各部门各单位及广大群众积极参与“严打”和各项集中整治行动，维护辖区政治、治安稳定。
(五)联创机制。把流动人口管理服务、刑释解教人员安置帮教、预防青少年违法犯罪、防范和处理XX、法律服务和法制宣传等作为平安创建的重要内容，围绕平安创建总体目标，整合各方面力量，广泛组织开展各种形式的基层平安创建活动，确保平安建设各项措施真正落到实处。
推进智慧城市建设，是上海加快实现创新驱动、转型发展的又一重大举措，也是上海信息化新一轮加速发展的必然要求。为此，无线电管理要充分认识智慧城市建设的重大意义，切实增强责任感和使命感，要将智慧城市建设作为今后一个时期的重大战略任务来抓，不断推进机制、管理、技术和业务创新，发挥好科学管理频率资源、维护空中电波秩序、服务经济发展需求，大力支持、积极参与、融入合力、加强服务、务实工作，为上海智慧城市建设做出新贡献。
智慧城市建设从贯穿城市的“脉络”架构开始。在智慧城市的“信息脉络”中，光纤网络、无线热点、移动基站等将成为新的大动脉，网构着信息化覆盖的互联纽带。其间，除固定宽带网之外，无线网络也将是改变城市信息节奏的另一大关键。三年内，上海的无线局域网热点总量将超过22000处，将在公共交通、政府办公、文化体育、公园绿地、宾馆酒店、教育卫生、商业金融等公共场所实现80%以上的覆盖率，接入能力达到20兆宽，覆盖密度和质量国内领先。同时，随着三年内第三代移动通信3G网络实现全市域覆盖，TD-LED率先在国内实现商业应用试水，展望2013年的上海，泛在、融合、便捷的无线网络环境将会得到进一步完善，拓展人际之间的广泛应用，带动工作效率的大幅提升。
作为智慧城市“信息承载脉络”的重要组成部分之一，无线电通信传输的安全畅通，将与频率资源的科学利用、无线电台站的规范设置、覆盖间际的合理布局、电波秩序的加强维护相辅相成、密切相关。进一步营造和维护好无线电应用的电磁环境，将为智慧城市的建设提供和谐的发展空间。认清新形势、面对新要求，无线电管理要紧抓新机遇，服务新发展，通过加强科学化管理，深化服务性意识，从夯实基础、创新模式、丰富手段、提高效率等方面来促进管理能力和服务水平的不断提高，为推进智慧城市建设发挥积极作用，体现应有的作为。
深化台（站）精细化管理
随着上海经济的飞速发展，无线电通信在各个领域中的应用得到了长足发展。无线电台（站）设置应用的数量之多、门类之全、密度之大，已使上海市的无线电应用电磁环境极为复杂。这些无线电台（站）和设备分布在各区域内和多行业中，构成了纵横性、维度化的空间传输模式，形成了不同业务需求及不同覆盖要求的无线电应用场景环境。因而，加强无线电台（站）设置的精细化管理，对在复杂状况下搭建和组合好台站布局，维护和保障好应用环境，显得尤为重要。
为此，要从夯实台（站）数据库管理的基础性工作着手，紧抓源头不放松，切实做好新设台（站）数据的及时录入，已设台（站）数据的验证分析，关键台（站）数据的校核比对，确保无线电台（站）数据库的准确性和完整性。要通过台（站）数据库的不断完善，提高对台（站）设置状况的掌握和分析能力，形成台（站）合理布局及调整优化的蓝图意识，增强对台（站）集约设置、环境兼容、重点保护、覆盖划分等工作开展的统筹安排和科学决策，保障好各类业务用途的无线电台（站）有序运转，服务好智慧城市的建设和发展。
创建区县管理新模式
在创新区县无线电管理模式的基础上，进一步深化和拓展区县无线电管理试点工作，大力推进公众移动通信基站规划的落地建设。智慧城市建设是一个系统工程，涉及方方面面，城市基础通信设施的公众移动通信网络要做的好，对上海而言是一个四网协同建设、相互匹配的关系。因而，公众移动通信网络覆盖的完善和优化，无疑是智慧城市建设的一个重要环节。
为确保公众移动通信基站的建设与智慧城市建设相适应，要充分发挥好区县科信委的积极作用，通过市级无线电管理职能的逐步下沉和试点工作拓展，以“2010-2020年公众移动通信基站建设规划”推进实施为重点，加强区县信息基础设施专业规划和市基站布局专项规划的衔接，密切从基站选址开始至无线基站建成投入运行的过程协同，做好区县内新建基站的站址勘测、认定初审，以及共建共享的各项工作，从机制上保障市区两级管理的紧密协同，从工作上体现管理和服务效应的落地前移，带动无线电管理与智慧城市建设的相辅相成。
加强资源集约利用
随着智慧城市建设推进中WiFi规模部署的拓展，频谱资源的适应性满足，将成为一项新的重要课题。面对建设和发展的需求增长，要认真结合目前WiFi规模部署中在用频段的特点，加强冗余空间和合理挖潜的细化分析和科学评判，促进频谱资源利用效率的最大化；要围绕WiFi规模部署的建设深化，加强频谱资源需求的预估性和应对性，开展WiFi频谱资源扩展的可行性研究，在可行的基础上抓好方案安排的统筹，强化频谱资源的综合利用，带动发展适应的战略储备。
同时，还要充分结合上海市三家运营商开展WiFi规模部署的实际状况，强化合力推进，共同开展WiFi系统共建共享建设规范和验收标准，以及相关导则研究和论证工作的开展，促进多运营商建设形成合力，引导和推进WiFi接入覆盖的集约化建设，减少和避免工程重复建设以及实际应用中彼此干扰的影响。
一、提高认识，统一思想。深刻领会做好闲置土地清理处置工作的意义
各地对土地的需求越来越强烈。今年，随着我市经济社会的赶超发展。市委、市政府提出打好“三场硬仗”即“决战园区，跨越千亿”工业强攻战、一年一大步，三年大变样”城建大会战、产业招商、项目落地”招商争夺战。这“三场硬仗”胜利都依赖于一个重要的基础条件，那就是土地资源供应保证。现在面临的形势是国家的土地政策越来越严格，土地资源越来越紧缺。今年以来，市建设用地报批面积2.5万亩，居全省第一，创历史新高。8月30日，省政府奖励我市新增建设用地计划指标950亩，应该说用地报批效果喜人，但是不少地方仍存在无地可用、项目落不了地。根据调查发现，一方面是项目建设用地紧张、计划有限；另一方面是有些地方尤其是工业园区土地闲置问题比较突出，甚至局部县市城区商住用地都存在闲置状况，相当一局部土地批后未供。底有多少土地闲置，座的各位领导，心中要有一本帐。
依照省里的统一部署，今年2月。市开展了土地领域突出问题专项治理工作，对国有建设用地使用出让情况、闲置土地清理处置情况、土地出让收支情况、房地产用地情况进行了全面清理。这些工作都取得了阶段性效果，但一些地方对专项治理工作存在认识不够高、工作不够到位、指导不够得力的问题，对闲置土地清理处置信心缺乏、工作畏难、措施不硬。清理处置闲置土地是确保项目落地、缓解用地供需矛盾的有效途径，加快工业化、乡村化进程的重要手段。各地务必正确认识以土地供应政策和利用方式促进经济发展方式转变、推动全面协调可持续发展的重大意义，把思想和行动统一到省委、省政府和市委、市政府的决策布置上来，切实提高对清理处置闲置土地的认识。
二、周密安排，精心布置。尽力确保闲置土地清理处置暨专项治理工作取得实效
市闲置土地清理取得了一定效果，去年以来。但仍然存在清理不彻底，收回不坚决等问题。市委书记谢亦森多次强调要实现进位赶超，一方面要积极向上争取用地指标；另一方面一定要转变传统的用地理念和方式，精细算账，惜地如金，最大限度地盘活和用好存量，最大限度地减少浪费和闲置土地的现象，最大限度地减少违规违法用地行为，为加快发展提供有力的用地保证。各地各部门要认真贯彻落实全省闲置建设用地清理处置暨专项治理工作现场会议精神，坚决贯彻执行国家最严格的土地管理制度和节约集约用地制度，坚决严肃查处土地领域违法违纪案件，坚决防止土地闲置浪费现象，坚决依法依规管好地、用好地、造好地，全力确保专项治理工作取得最大成效。具体要做好以下三方面工作：
对我市2003年以来全部新增国有建设用地、供应的全部国有建设用地以及查办的国土资源领域违法违纪案件情况进行全面清理，一要做好自查清理。认真依照省检查工作方案的方法要求。逐宗核查、分门别类、建立台帐。针对清理出的闲置土地要核查清楚，逐宗登记，并按照“以用为先、依法进行、分类处置、集约利用”原则，结合实际情况，采取“一地一策、一企一议”方法，分类处置盘活。当前，闲置土地处置方法主要有以下五种：一是收缴土地闲置费；二是限期开发；三是等价置换；四是协议收回；五是无偿收回。各地要区别不同情况，依据政策法规灵活运用，如工业用地与商住用地要有所区别；开发商临时囤地要坚决收回；对闲置土地的处置要体现集约利用的原则，严格执行建设项目投资强度、容积率等控制标准，不能重走粗放用地的老路。
从工作实际动身，二要依法依规处置。各地各部门要坚持实事求是原则。参照历史变化和实际使用情况，严格依照土地、规划、建设等方面的法律法规，按程序处置到位。一是定性质。根据每一宗地的外业核实情况，依照有关法律法规、逐宗地进行认真核对、分析、研究，对土地是否属于闲置依法进行认定，切实做到认定有事实依据，收回有法律保障。二是定类别。根据有关法律和政策的规定，依照开发现状、闲置原因，对每宗闲置土地进行分类登记，明确宗地的处置方式，确定是收回还是允许继续开发或规划控制等，做到分类指导，依法处置。三是定方案。严格依照“一地一策”原则，根据实际情况，制定切实可行的处置方案，保证处置工作的合法性和可操作性。四是定标准。根据相关政策法规和实际情况，合理确定征收土地闲置费规范和有偿收回闲置土地的弥补规范，加强闲置土地的认定规范、顺序、处置方式的公开力度，接受社会监督。
推进速度快、效果也明显，三要构建长效机制。对闲置土地集中人力物力进行清理处置。但经常性的跟踪监管不可或缺，构建长效机制才是做好这项工作的根本。只有从源头上减少闲置土地的发生，才干使最严格的节约用地制度落到实处。要强化按规划用地意识，合理控制出让规模，严格按控制指标签订土地出让合同。要落实净地交易制度，缩短土地开发周期。要加强日常监管，做好规划条件控制和执行情况的监管。要深入分析闲置土地形成的原因，着力在健全完善制度和探索构建新机制上下功夫，不时促进土地的节约集约利用，推动闲置土地清理工作经常化、制度化、规范化。
三、部门联动，政府推动。努力形成齐抓共管、强势推进的工作格局
一项系统工程。各地各部门务必树立大局观念，清理处置闲置土地是土地领域突出问题专项治理的重要内容。形成齐抓共管、强势推进的工作格局。
多次在全市综合性会议上强调闲置土地清理处置工作的重要性，一要强化组织领导。市委、市政府历来高度重视闲置土地清理工作。市委书记谢亦森、市长龚建华多次召开会议进行安排。并就闲置土地作出重要批示。同时，市闲置土地清理工作领导小组制定出台了市闲置土地处置方法（试行）等一系列文件。应该说，市闲置土地清理工作具有良好的基础。这次全省闲置建设用地清理处置暨专项治理工作中，各地要尽快成立相关领导机构，从人员、经费、组织上给予全力支持。主要领导要亲自参与，统一协调指导和督促检查闲置土地处置工作。为此，市政府将建立责任考评机制。对行动不力、收地无果的不只追究主要领导的责任，而且市政府还将直接清收；对闲置土地处置率达不到80%一律给予通报批评，并追究相关人员责任。
工会组织要到群众中去，主动听取群众意见，集中群众智慧做到与群众面对面、心贴心、实打实。掌握员工心理诉求，通过走访、座谈、问卷、网络建议等形式。掌握员工心理状态、内心声音和精神渴求，真实反映情况和问题，尽全力帮助协调解决员工的福利。
感情决定立场。只要工会组织为群众多添一份温暖，群众就会对工会工作多生一份感情；只要工会组织为群众多尽一份责任，群众就会对工会组织多生一份信任。因此，工会组织牢固树立以人为本和谐理念，坚持用创新精神，全方位融入企业管理的中心工作，努力把工会工作方针作为完成经营目标、构建和谐企业、促进科学发展的行动纲领，赋予工会工作以新内涵、新特色、新活力，进一步挖掘广大员工的积极性、主动性和创造性，才能使工会工作充满活力。
思想是认识的先导，文化是行为的向导，理念是实践的体现，工会群众文化的优势就在于群众性、倡导性。首先，用“五爱”提升安全文化的内涵。通过对职工进行“爱国爱企爱岗爱家爱人”的“五爱”教育，使职工把热爱生活、珍爱生命、珍爱岗位、珍爱家庭的情感转化为“我要安全”的自觉行动。牢固树立“自己不伤害自己，自己不被别人伤害，自己不伤害别人，不让别人伤害别人”以及“安全才能生产、安全才有效益、安全才能回家、安全才能幸福”的思想观念。其次，用“多彩”提升安全文化的价值。通过开展“我要安全”文艺节目展演、演讲比赛、知识竞赛、安全文化交流、征文、反思会等丰富多彩的活动形式，把安全思想文化、制度文化、行为文化、物质文化等渗透其中。使职工不仅真切地感受到安全带来的吉祥、健康和快乐，而且潜移默化中给社会和企业带来的进步和发展。第三，用“激励”提升安全文化的心境。充分利用宣传阵地，营造氛围，做好先进典型培养选树。及时总结经验和做法工作，形成品牌化、特色化、差异化；持续开展学劳模、争标兵、比贡献以及“亲情话安全”“赤脚医生进班组一线”“五型”班组等各种创优争先的竞赛活动。通过大力宣传、表彰安全先进个人、先进集体，营造人人讲安全、人人做到安全的氛围，激励职工人人争做安全标兵。
发挥工会群众经济的优势
在生产、生活实践中，不但要有安全的思想、安全的意识，还要有安全的技能，才能实现安全的目标。首先，企业工会组织要引导职工树立全新的学习理念，树立“学习为本”的思想。建立长效的学习机制，建设职工书屋，职工教育培训基地。参与完善的个人培训档案，根据不同的情况量身定制培训计划，让学习成为每位职工的内在需求。开展创建学习型企业、学习型团队、学习型家庭、争当知识型职工等活动。通过专业培训与个人自学相结合，技能比赛与岗位练兵相结合，名师带徒与定题攻关相结合、兴趣协会与专题研究相结合。使职工对安全知识、安全技能熟记于心、熟用于行，应变能力、排险能力不断增强。其次，紧密围绕企业的中心工作，服务生产经营大局。以创建“工人先锋号”为载体，广泛开展群众性经济技术创新和劳动竞赛等活动。通过评选优质项目、金点子建议、创新品牌等形式，鼓励、引导、帮助职工为安全献计献策。第三，大力开展以“学习一门新技术、运用一项新科技、提出一项新建议、改革一项新工艺、推广一项新成果、创造一条新经验”为内容的“六个一”安全创新竞赛活动。鼓励职工强素质、练绝活、创品牌、增效益，最大限度地减少安全事故的发生，创建安全型、效益型、和谐型企业。第四，开通网上远程教育。开发安全培训软件，把教育阵地设置在网络中，让全体劳动者能不受传统课堂教育的时间与空间限制，自主地参加学习，使教、学的方式更加贴近时代需求。研发安全生产网络游戏。在游戏中，根据不同作业环境和作业岗位的特点设置事故陷阱和安全闯关，模拟生产现场的常规与非常规作业（危险作业），再现各种事故现场和事故原因分析，如果游戏者不按安全规程进行操作就有发生伤亡的危险，这样员工学习安全操作知识趣味化，更容易记住。让员工素养和安全操作技能有一个提升，组织“我读书我受益”、“我运动我健康我快乐”等多种文体赛事活动，满足群众多元化的需求。
发挥工会民主监督的优势
首先要进一步强化公仆意识。本着对人民高度负责的精神执法，从人民群众最希望做的事情做起；带着对人民的深厚感情办案，从人民群众最不满意的地方改起，坚持人民利益至上的原则，运用法律手段保护广大人民群众的合法权益，办好关系群众切身利益的每一个案件；坚决克服执法中的特权思想和霸道作风。
其次要牢固树立大局意识、政治意识和责任意识，自觉把政法工作置于党和国家工作大局中来思考和部署，坚持党的领导，通过充分发挥法律职能，积极推进改革，促进发展，维护稳定，为构建社会主义和谐社会，创建平安有序的法治社会做出贡献。版权所有
再次要坚持以人为本的发展观。坚持以人为本、全面协调可持续的发展观，要求政法机关牢牢把握“以人为本”这个核心理念，坚持党的全心全意为人民服务的宗旨，把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，以对人民高度负责的精神正确处理事关人民群众切身利益的各种问题；
政法机关树立执法为民理念，是由党全心全意为人民服务的根本宗旨所决定的。同时，执法为民也是“一切权力属于人民”的宪法原则在政法工作中的要求和体现。
一切为了人民是执法为民理念的基本内涵，也是政法工作的根本出发点和落脚点。政法机关要立足本职，恪尽职守，严密防控打击违法犯罪，保证公民的人身权利、财产权利和民利不受侵犯。
引言
工程监理行业从发展到现在，在国家经济社会建设中是不可缺少的，但并没有得到社会的认可,在越来越复杂的新形势下，就要求我们实事求是地探讨在工程建设过程中如何充分发挥工程监理的作用以确保工程质量。
1 存在的主要问题分析
1.1 工程监理的法律、法规不够完善。从工程建设监理制度1988年在我国开始试点至今20多年里，建设部对工程监理的初衷，一直都是“三控、二管、一协调”，监理的“三控”即投资、进度、质量管理的职能，也就是说工程监理对工程项目的管理应该实施工程项目的全过程管理，在工程项目的可行性研究阶段工程监理就应该参与，在工程的设计、施工阶段更应体现监理的重要。而在《建筑法》中仅将监理制度限定在施工阶段，操作中绝大多数监理单位仅是以“质量监理为主”。另外，《招标投标法》也对监理的实施范围有所界定，但在实际的工作过程中确有许多不规范的行为，甚至出现一些不正当的竞争。以上说明尽管我国已颁布的与工程建设相关的法律法规中对于监理制度都有所涉及，但是真正的能全面明确监理工作职能的法律文件还很缺乏。
1.2 社会对监理的重视程度不够。俗话说：“想要别人重视自己首先要自己重视自己”，首先许多监理公司对自己不够重视，大部分社会监理机构为了降低公司成本，往往采取项目聘任制，对外地的工程项目实行工程所在地招聘，工程结束后，若无后续工程，就不一定能继续从事监理工作，造成监理人员的不稳定。其次有许多监理公司为了承揽到监理业务，违背国家为了维护他们的利益而制定的监理取费标准，自己通过降低费率来保证本公司在监理市场上的竞争力度，这样造成了监理的实际收费过低，使得从事监理的人员收入也很低。第三尽管绝大多数的社会监理人员都能按照监理工程师职业道德守则的要求，公平公正地对待自己的监理工作，但是还存在小部分监理人员缺乏必要的责任心，缺乏一定的职业道德，影响了整个监理业的形象。
1.3 工程监理自身的水平和能力有待提高。主要表现在监理工程师的知识结构和监理队伍的组成上，目前监理工程师的知识结构 不够合理，一是在设计、施工单位工作多年现已退休的人员，尽管他们有丰富工作经验，但是由于年龄的原因，使得他们没有充沛的精力，对于新知识接受的很慢。二是一些在职的工程技术人员改行为监理，而监理单位没能及时给予他们业务培训，再加上自身不具有自学监理知识的能力，因而，在这些人只具有一定的设计与施工经验，而对监理知识及其匮乏。
三是新的大学毕业生，尽管他们精力充沛、勤学好问，但是他们缺乏一定的工作经验。因此，目前监理队伍缺乏既有一定的专业知识、又集技术和管理于一体的复合型监理人才。
1.4 工程质量监督机构监督人员对工程监理认识存在偏见。 从我国实行工程监理制到现在，工程质量监督机构不但没有认识到工程监理能够帮助他们减轻工作负担、确保工程质量，反而错误的认为实行工程监理制削弱了他们手中的权利，产生了抵触情绪。工程质量监督机构对建设工程项目实施监督时凡是涉及质量责任问题不管什么原因，全都强加于工程监理身上，并到处宣扬工程监理无能、无用。其结果，无形中对监理行业的发展产生了不良的影响。近几年，社会对监理的观念有所改变，认可度有所提高，并且有一些较好的措施和方法在工作中得以实施，但是工程质量监督机构监督人员对工程监理认识存在偏见问题依然存在。
2 解决办法
2.1 国家应加强对工程监理有关的法律法规建设。我国在《建筑法》、《招标投标法》、《建设工程质量管理条例》中尽管都对建设监理有一定的涉及，但是这些法规都存在一定的局限性，仅把监理工作限定在施工阶段偏向于施工质量的管理，使人们在对监理制度的认识上存在不同形式的偏差。面对此情况，国家建设主管部门应该对《建筑法》、《招标投标法》等现有法律中关于工程监理的相应条款进行修订，统一对监理的认识。同时，还应对建立一些更加能促进公正、公平竞争的招投标制度，使工程监理机构的竞争意识得以提高，促进我国监理与国际监理的接轨。
1.引言
庞德作为现代社会法学派的创始人和主要代表之一，主要探讨了法律的概念、法律的历史发展、社会工程与社会控制、社会利益等众多法学问题。而法律社会控制理论是其学说的核心，该理论产生的时代背景是垄断资本主义国家对社会经济生活的干预。20世纪以来，资本主义由自由竞争发展为垄断，随着垄断资本在经济利益和社会利益上的矛盾不断加剧以及科技迅猛发展，人类对生存和自然资源的保护的社会公共事务剧增。因此，在这种大的社会条件下，资本主义国家的立法不得不关注劳动、福利、教育和经济等社会问题。法社会控制学说应运而生了。法社会控制理论比较集中地阐明了庞德的基本观点。其理论还包含着一些现代法治的原则和法治精神。本文通过社会控制的基础“利益学说”的分析，对庞德的法社会控制理论的主要内容进行分析，并探讨该理论在我国当前法治建设中的借鉴意义。
2.庞德与他的法社会控制理论
罗斯柯・庞德（Roscoe Pound，1870-1964年）是美国著名的法社会学家，是20世纪西方法学界较权威的人物，他一生著作甚丰，写出了一系列在美国法学史甚至西方法学史上最有影响的法学著作。其社会法学理论主要体现在他的《社会学法学的范围和目的》（1911-1912）、《法律哲学导论》（1922年初版，1954年修正版）、《通过法律的社会控制》（1942）、《法律的任务》（1944）及《法理学》（1959）等著作中。其中以《通过法律的社会控制》一书影响颇为深远。
2.1文明与社会控制手段
社会控制作为一个社会学概念，它是由美国社会学创始人之一的爱德华・罗斯在1896年首次提出的。控制理论在社会学领域的运用，强调控制主体和控制对象的信息反馈和控制行为之间的关系。具体而言，就是通过各种手段，包括宗教、道德、法律等手段对人们的行为进行安排、对社会关系进行调整、维护社会秩序、最终服务于人类利益的控制方式。庞德是从社会控制的方式在文明发展的不同时期的不同表现这种历史考察的角度得出法律的社会控制论。他指出：“文明是人类力量不断地更加完善的发展，是人在对外在的或物质自然界和对人类目前能加以控制的内在的或人类本性的最大限度的控制。”“文明有赖于摈弃专横的、固执的自作主张，而代之以理性。”毋庸置疑，人类就是一个逐渐摈弃野蛮和专横，走向文明的历史过程。在这一过程中，尤其当人类社会进入近代世界，“法律成了社会控制的主要手段”。（罗斯科・庞德，1984）在庞德看来，文明是各学科的基础与出发点。当然，庞德也并非完全主张法律在社会控制中的全部作用，他也承认法律有它自身的局限性，因此他主张在运用法律进行社会控制的同时，应当发挥其他控制手段的作用。
2.2庞德的利益学说
庞德的利益学说，在思想源流上受到了新功利主义法学派创始人耶林的重大影响。庞德把利益定义为，人们个别的或通过集团、联合或亲属关系，谋求满足的一种需求、愿望或期待。利益是法律的核心所在，它在古老的原始状态就存在，是先于法律而存在的，法律只是对利益的一种承认和保障。在利益的分类上，庞德把利益分为个人利益、公共利益和社会利益三个部分。个人利益是包括在个人生活中并从个人的角度提出来的主张、要求与愿望。包括人格的利益、家庭关系方面的利益和物质利益。公共利益是包括在政治生活中并从政治生活的角度所提出的主张、要求和愿望。包括作为法人的国家的利益和作为为社会利益捍卫者的国家利益。社会利益是存在于社会生活中并为了维护社会的正常秩序和活动而提出的主张、要求与原望。社会利益的概念是庞德的利益学说极为重要的组成部分。它包括一般安全、社会组织安全、一般道德、保护社会资源、一般进步和个人生活。如何确定法律所要承认和保护的共同社会利益，庞德认为要遵循一种经验的标准。人们可以从这种标准中寻找消灭或减少阻碍或浪费以实现最大社会效果的经验。“法律是一个实际的东西。如果我们不能建立一个每个人所普遍同意的法律的价值尺度，那也不能由此得出结论。我们有着几个世纪以来用法调整关系和安排行为的经验。而且我们已
经学会了去发展这种经验，并利用它去衡量和评价各种利益”。（罗斯科・庞德，1984）
3.法社会控制理论对我国现阶段法治建设的影响
3.1法社会控制理论的法治精神
庞德的法社会控制理论对中国的立法、司法和法学理论有一定有益的作用，在他的理论中包含着一些法治的原则。
首先，庞德认为人有合作和个人主义的双重性，合作的本能使他们组成社会，而个人主义的本性又使他们互相争夺，只顾自己的欲望或要求，而不惜牺牲别人来满足自己，因此，要使社会存续下去，就必须对人的这种扩张性进行控制。法社会控制理论强调通过法律来控制社会，遏制人本性中的扩张、私欲等劣性，走法治的道路，这一理念是现代法治精神，也是法治建设的思想基础。
其次，庞德在批驳了自然法学派、历史法学派，以及分析法学派的法律即权力的论述之后，提出了新的法律的概念。强调法律不但不是权力，而且还要控制权力。庞德反对“法律即权力”的观点，提出通过法律遏制权力，控制权威，这是现代法治的核心目的之一。
再次，在庞德的三种利益中，他认为社会利益最为重要，同时，他对利益进行分类也是为了有效地利用法律对社会利益进行保护。庞德提出的通过法律保护社会利益的观点，虽然没有从本质上揭示法的本质，但是，它提示我们:法律具有保护社会利益的功能。
3.2社会利益学说对我国法治建设的启示
庞德关于利益的分类，特别是关于社会利益的学说，是较为著名的。帕特森推崇地说，庞德的社会利益说，是他对法律哲学的“最重要的贡献”。在社会控制理论的语境下，法律可以被概括成这样一种制度，承认和保护经过经验衡量后最为有利的利益，并由此达到社会控制的目的。事实上，社会利益学说可以适用于一切情形和所有复杂的环境。当前我国的利益冲突存在着利益主体的多元化和逐利行为的多样性，以及满足主体需要的社会资源和财富的稀缺性和有限性等特点。（陆平辉，2003）因此，以界定利益关系、规范逐利行为为主要内容的立法和保障各利益主体在一定的制度框架内平等有序地实现自己的利益的司法就成为控制当前社会利益冲突最理性的选择。在立法和司法过程中，社会利益起着一种导引作用,而且是一种精妙、稳妥和广博的导引。（吴燕萍，2005）
首先，在立法过程中，必须对利益进行选择和分配。庞德对利益进行了分类，并且对利益的价值判断提供了标准和途径。但是，利益的价值并不是一成不变的，而是根据时间和地点不断地变化着的。在我国以前，由于意识形态的影响，利益具有一致性，个人利益必须绝对服从于集体利益和国家利益。但是，经过多年的改革开放，我国社会利益主体和利益关系呈多元化发展，社会利益开始分化。这是市场经济发展的必然要求，也是国家转型时期的必然产物。（何海兵，2003）中央与地方之间，区域之间，阶层之间，城乡之间，职业之间的利益分化，虽然使各利益主体的权利意识得到增强，却也更加加剧了彼此之间的利益冲突。所以，产生了用立法手段建立合理利益分配制度，保障各利益主体合法地位的需要。实现法律对利益的合理选择是建立合理的利益分配制度的前提。其次，在司法过程中，必须有效地解决利益冲突。利益理论虽然提供了一定的标准和途径，但终究不是一个严谨的逻辑理论，在实际的法律实践中仍然存在着模糊和不明确。在立法过程中某些利益受到了法律的承认和保护，从而上升为合法利益。当合法利益和非法利益相冲突的时候，合法利益成为司法者的首选应无疑义。然而由于社会的多样性，合法利益之间的冲突不可避免。在司法中解决这一利益冲突需要法官来进行利益衡量。法官在尊重相关法律规定的条件下，探询立法者在此种场合下可能作出的价值选择，通过法律解释对冲突利益进行的一种取舍和调和。此时法官所应遵循的基本原则是“两利相权取其大,两害相权取其轻”，也就是庞德所说的“尽可能满足多一些利益，同时使牺牲和摩擦降低到最小程度”。（吴燕萍，2005）法律作为社会控制的最有效的工具，其任务就在于使人的合作本能与利己本能之间保持平衡。最终以法律权利的方式实现最大多数人的最大利益。
再次，庞德认为在诸多的利益主张中，法律作为社会控制的一种手段在最小的成本消耗下获得整个社会利益的最大化，即要优先考虑社会利益。由此可见，西方近代以来形成的个人本位与国家本位两个极端经过冲突和碰撞后，最终趋向了社会本位。我国于2006年1月1日起施行的新《公司法》首次将公司的社会责任纳入公司的责任范畴，便是我国在法治实践中对社会利益的关注。但值得注意的是虽然我们今天也在逐步接受西方法社会学的社会利益本位观点，但是，中国近代以前乃至今天一直是以国家主义、国家利益为本位的，个人毫无地位可言，最近几年个人利益才得到真正的重视。我认为，社会利益的重视是建立在个人利益的基础之上的，只有当个人权利实现之后视角才能转向社会利益，否则何谈社会利益！所以说，结合我国的国情，个人利益向社会利益的转变需要一个过渡的过程。其次，庞德认为社会控制的手段主要有三种，即道德、宗教和法律，而文明社会的发展使得“在近代世界里，法律成了社会控制的主要手段”，但是法律治理也有其自身的局限性。这就告诉我们，在建设法治国家、构建和谐社会的今天，要充分认识法律这种控制手段的重要性，同时我们也要重视并发挥道德、宗教、教育等其他手段的作用。庞德的社会控制理论告诉我们应在肯定法律的确定性和操作性的基础上，从法律目的的理想角度承认道德（宗教）对法律运行各个环节的影响作用。庞德对于法律与道德（宗教）关系的理论模式无疑可以为我们重新思考、讨论这个古老的问题打开新的思路。（许伟华，2008）
综上所述，庞德的学说在中国有着如此广泛而持久的影响，其中一重要原因是庞德的法学理论形成于19世纪末20世纪初这一重要历史时期。庞德对利益进行了分类，强调了社会利益的重要性，并且对利益的价值判断提出了自己的标准和途径。运用庞德的利益学说来指导我国的立法与司法制度的构建是十分现实而可行的。作为西方法律重大发展成就的总结，以此为背景而提出的社会学法学，正应和了以实现工业化为目标的现代中国社会发展的需要，特别是社会利益学说与今后我国的法律秩序有着密切的联系，它们可为中国的依法治国提供富有启发意义的基础理论。
参考文献：
［1］［美］罗斯科・庞德著.沈宗灵，董世忠译.通过法律的社会控制.商务印书馆，1984年版.
［2］陆平辉.论现阶段我国社会利益冲突的法律控制.政治与法律，2003年第2期.
1前言
班组是企业的最基层组织，班组建设关系到企业安全生产、经营管理等一切工作。班组建设的内容十分广泛，涉及到班组文化、班组职工生活、工作，培训等各个方面，加强班组建设，是企业一项长期发展战略，需要采取多种有效方法来推动班组的建设。其中充分发挥好基层工会优势就是推进班组建设的有效方法之一。
工会作为党领导下的群众组织，是党联系群众的桥梁和纽带，在企业中具有维护、建设、教育、参与职能。工会能够调动职工的积极性，组织职工参与企业的民主管理、民主决策、民主监督，保障职工的合法权益等，其以特有的手段和方式积极参与到企业的生产经营、改革发展的中心工作中，为班组建设营造良好的工作氛围，助力班组建设。
2基层工会如何助力班组建设
2.1积极发挥基层工会优势，加强学习型班组建设
学习型班组，就是以学习型组织理论等当今前沿管理理论为指导，培养善于通过学习解决问题的班组。创建学习型班组是使员工和班组与企业共同进步、成长、发展，不断创造成功的持续之路。只有把班组这一企业中最基本单位打造成学习型班组，才能成功创建学习型企业。
园电发电部工会积极发挥基层工会优势，大力弘扬“大唐大舞台，尽责尽人才”的人才理念，通过各种培训活和教育活动，培养职工良好的学习、工作和生活习惯，全面提升职工队伍综合素养，深入开展学习型班组建设，把班组建设成为促进广大职工提升自主学习能力和创新能力的平台。
园电发电部工会加强职工队伍培训，健全职工教育培训机制，立足本职岗位注重教育培训与岗位需求的对接，培养知识型、技术型、创新型人才。广泛开展多工种、多层次、多渠道的技术比武、技能竞赛、岗位练兵等活动，为人才脱颖而出提供良好平台。工会要求各班组按照“学以致用”原则，结合班组和岗位工作需要的安全知识、操作技能和理论知识开展全员培训，注重理论与实践相结合，切实提高职工发现问题和解决问题的能力，培养职工形成自主学习、持续学习的良好习惯。充分利用现有的教育培训资源，坚持“引进来”与“走出去”相结合，积极开展重要岗位、重要技术和技能的培训。组织技术人才和技能专家传授技术、技能和经验，切实提高职工的技术水平，功夫不负有心人，8月4日，为期2天的XXX市技能大赛电力系统赛区集控值班员仿真机比赛在张家口发电厂落下帷幕。经过理论考试和仿真机实际操作两个环节的比赛，园电选手集控三值单元长张XX不负众望，在参赛的X个代表单位XX名选手中脱颖而出，获得理论和实际总成绩的第三名，为厂争得了荣誉，同时也标志着园电学习型班组建设迈上一个新台阶。
2.2积极发挥基层工会优势，加强班组安全管理
基层工会要以“三讲一落实”活动为载体，不断提高职工的风险防范意识。加强宣传引导，强化职工安全意识，牢记“安全生产，重于泰山”，“安全责任，重在落实”等安全理念，实现“要我安全”到“我要安全”、“我会安全”的思想转变，使基层班组将“三讲一落实”活动贯彻到日常工作中。促进 “三讲一落实”工作的日常化。各班组通过认真开展“三讲一落实”活动，有效提升班组建设、班组安全管理和现场风险防控水平，为筑牢企业生产安全防线打好坚实基础。
基层工会组织监督各班组每周开展一次安全活动，通报安全生产情况，总结安全生产工作，制定整改计划和措施，部署近期安全生产工作计划。加强班组生产管理。园电发电部工会组织各班组运行职工认真学习《大唐甘谷发电厂5.13人身伤亡事故通报》，使大家认识到安全不是讲出来的，是通过企业每一个人踏踏实实干出来的。5.13事故又一次给各班组的每个人敲响了安全的警钟。通过工会组织的专题活动，使大家深刻体会到我们职工在工作中必须不折不扣地执行电业安全工作规程。如果不认真执行，将有可能再次用鲜血来验证它的正确性和威严性。必须认认真真开展安全技术和技能培训工作。从夯实安全生产基础的各项工作做起，从落实岗位责任制、提高个人的技能水平做起，时刻保持高度的警觉，坚决按规程作业，坚决执行各项安全保障管理制度。工会组织的专题活动的开展有力的促进了班组安全管理。
2.3积极发挥基层工会优势，在创先争优活动提升班组职工素质
工会作为党领导下的群众组织，是党联系群众的桥梁和纽带，坚持党群共建创先争优，着力发挥广大党员职工在创先争优中的主力军作用，是推进创先争优活动全面深入开展的重要抓手，创先争优活动正在进入深入阶段。对于园电发电部工会而言，就是要立足当前运行工作，谋划长远，发挥工会作用，重点围绕承诺目标进一步深化创先争优活动，将党的优势进一步融入企业发展中去推动实现“出精品、出人才、出效益”的目 标。进一步增强党员在企业安全生产中的主体作用，不断促进党员素质提高。从而带动广大职工的积极性和主动性，围绕企业奋斗目标和重点工作，爱岗敬业，创优争先；坚持重在创新，教育和引导职工不断增强学习能力、创新能力和竞争能力，努力建设一支符合企业又好又快发展需要的高素质职工队伍。
园电发电部工会以争取多发电、保障稳发电为主题开展了劳动竞赛活动，如运行人员合理安排运行方式，确保机组“压红线”运行，杜绝日电量缺失情况的发生，确保机组最大发电效率；密切关注电量变化趋势，保持与电网公司的联系与沟通，确保月电量有保障，日负荷有着落；面对复杂多变、严峻的生产经营形势，积极抢发电量，同时认真研究《两个细则》，并对《两个细则》指标进行分析，避免出现不必要的考核，以获得最大限度的应有补偿和发电量。他们对被考核项目进行详细分析，并制订相应措施积极整改，发扬“三千精神”积极与电网公司协商沟通，寻求支持，为企业 “双增双节、盈利攻坚”做出了重要贡献，职工素质得以提升。
通过党群共建创先争优活动，鼓励先进，提高中间，鞭策后进，激发广大职工的开拓创新、敬业奉献精神，在党员中掀起比、学、赶、帮的竞赛热潮，使党员在急、难、险、重任务面前和工作岗位上充分发挥先锋模范作用。同时，通过党员带动、影响周围群众积极投入到日常工作中去，营造岗位争先进、技术争一流、个人争优秀的良好局面，促进各项工作顺利开展。对职工在生产、生活、工作、学习中，通过各种途径，加压锤炼，要求他们工作在前、吃苦在前、实干不蛮干，奉献在前、争先不图名，在实践中努力造就一支能打硬仗、能打胜仗、事事争优、处处争先的职工队伍。有意安排布置具有一定难度的工作任务，组织职工进行攻关突破，要求他们在机组停备检修、供热工程改造、污泥褐煤掺烧等重点工作中真正起到先锋模范作用，同时针对文明生产中难点问题，组织党员突击。这些活动的开展，不仅发挥了党员的先锋模范带头作用，也有效地促进了广大班组职工素质的提高，提高了职工队伍的战斗力。
2.4 积极发挥基层工会优势，促进班组文化建设
基层工会紧紧围绕企业的中心工作，丰富载体，搭建平台，开展系列文化、体育活动，推进以“心气足、人气旺、风气正”为主要特色的“同心文化”建设和“同心文化”理念的传播。通过活动，大力倡导简单和谐的人际关系、竞争进取的人生态度、忠诚感恩的人生准则和齐心协力的团队精神，最大限度地调动广大职工参与、促进建设企业和谐文化。并与“三大工程”具体项目结合起来，创新形式、丰富载体，拓展群众性劳动竞赛活动的新领域，开展安全生产、节能减排、运行值际、机组检修、配煤掺烧、项目建设等劳动竞赛。
园电发电部工会通过快乐工程，营造大“家”庭和谐氛围。组织职工积极参加企业开展的丰富多彩、喜闻乐见的群众性文体活动，陶冶职工情操，振奋职工精神，展示“心气足，人气旺，风气正”的良好精神风貌。发电部工会职工在文艺汇演、厂际性球类、拔河等比赛活动中都取得了不错的成绩，充分展现了精神文明和班组文化建设的丰硕成果，有力促进班组文化建设。
2.5、积极发挥基层工会优势，促“6S”管理再上新台阶
2004年人民银行《关于调整金融机构存、贷款利率的通知》（银发[2004]251号），允许商业银行发放中长期固定利率贷款，宣布放开贷款利率上限后，资金来源主要是居民短期存款的商业银行可能出现大量存贷款利率不匹配的情况。我国债券市场的这种状况对避险工具提出了更高的要求。从2004年起，有关市场主管部门一直致力于避险工具的推动工作，先后推出了买断式回购、债券远期等工具，在此基础上，市场主管部门于2006年2月9日又推出了人民币利率互换试点，满足了银行间债券市场投资者利率风险管理及资产负债管理的迫切需要，标志着我国金融衍生产品市场的发展又迈出了重要的一步。
利率互换的功能
降低融资成本。金融互换旨在利用比较优势原理来降低融资成本。如在货币互换中，借款人可以利用自己的某些优势，举借利率较低的货币，再换成所需的货币；在利率互换中，客户能够获得低于市场固定利率或浮动利率的贷款。总之，互换交易是基于比较优势而成立的。最终分配由比较优势而产生的全部利益是交易双方进行互换交易的主要动机。当一家企业或机构在某个市场具有筹资优势，而该市场无法筹措到该企业或机构的所需头寸，在这种情况下，该企业或机构可以先在具有优势的市场进行筹措，再通过互换而得到在另个市场上的所需头寸，从而降低实际融资成本。
随着造市商的出现，互换的流动性增加，使减少应付利息费用和增加应得利息收益成为可能。作为债务者，当预期利率下降，利率互换能使企业对于可能的利率下降做出积极反应，因为这种交易可提供给企业一种有效地减少利息费用的可能性。在此情况下，通过将固定的利率负债转换成浮动利率负债，从而使企业实现浮息筹资，那么在利率下降过程中，企业可减少其所应支付的利息费用，在融资金额大的情况下减少融资成本将产生显著的经济效益。同样，在拥有固定利率债权条件下，企业能从利率上升中受益，利率互换却给管理者提供了从上升利率中获利并实现提高利率收益的可能性。为实现此目标，只需在预期的利率上升前，将定息债权转换为浮息债权，增加应取得的利息收益。
拓宽融资渠道。尽管近几年来我国债券市场发展迅速，但流动性不高依然是我国债券市场目前面临的最突出的问题。其原因主要是债券市场投资者以存款类机构为主，呈现较大的同质性，市场缺乏避险工具，无法及时有效管理债券投资风险。利率互换的推出将为投资者提供有效的避险工具和更多的投资选择，从而提高了投资者的投资和交易热情。另外，做市商在与对手进行利率互换的同时要通过买卖债券进行对冲操作，这将极大地提高债券市场的流动性和定价效率，从而促进债券市场的进一步发展。
规避风险。目前资本市场主要面临的是汇率风险和利率风险，金融互换恰恰是规避汇率风险和利率风险的重要工具。若预期利率上升，浮动利率负债的交易方，为避免利率上升带来的增加融资成本的损失，就可以与负债数额相同的固定利率的交易者进行互换，所收的浮动利率与原负债相抵，而仅支出固定利率，从而避免利率上升而带来的增加融资成本的风险。同样，对固定利率的借款者而言，若预期利率下降，为享受利率下降带来融资成本降低的好处，也可以将固定利率转换成浮动利率。
改进资产负债管理。在对资产和负债头寸进行管理时，可以利用货币市场和资本市场来管理，而用利率互换则更具有优势。由于利率互换是以名义本金为基础进行的，即它可以不经过真实资金运动，直接对资产负债额及其利率期限结构进行表外重组。在负债的利率互换中，付固定利率相当于借入一笔名义固定利率债务，会延长负债利率期限；付浮动利率相当于借入一笔名义浮动利率债务，会缩短负债的利率期限。而在资产利率互换中，收固定利率等于占有一笔名义固定利率债权，会延长资产的利率期限，而收浮动利率等于占有一笔名义浮动利率债权，会缩短资产的利率期限。
此外，通过商业银行向其客户提供利率互换产品，不仅可以满足客户利率风险管理的需要，提高对利率风险的承受能力，降低客户贷款的利息成本，而且有助于降低商业银行贷款的信用风险，实现与客户的双赢。从这个意义上来讲，一个具备良好的风险管理功能的利率互换市场，有利于金融机构利率风险管理机制的形成，促进利率市场化的改革进程，也有利于提高货币政策的传导效率。
促进不同金融工具的优化组合。在整个金融市场中，存在着各种各样的差异，如发行形式间存在差异、市场参与者信用等级存在差异、市场准入资格存在差异，而正是这此差异的存在，给互换交易的发展提供了空间。金融机构依靠日益丰宫的金融商品提供中介服务，其目的 便是创造一个没有差异的融资空间，消除金融交易中的小连续性。
从实质来看，互换就是利用不同融资工具的各种特征进行交换。货币互换通过把一种货币负债换为另一种货币负债，绕开了两种货币标值间的差异；同样将浮动利率负债换为固定利率负债，等于在浮动利息债券市场上筹措资金，而得到固定利率债券市场的效益，使固定债券与浮息债券之间的差异得以消除；对于机构，由于信用级别差异受到进入某‘特定市场的限制，可以通过互换，得到进入信用级别要求较高的市场的同样机会，从而消除了信用级别不同而引起的市场差异。可见，互换交易具有明显的对融资工具不同差异进行重新组合的能力。
促进利率市场化，提高货币政策传导效率。当前，我国金融改革正处于关键时期，利率市场化改革是金融改革的重要组成部分。利率市场化改革的逐步推进对金融机构尤其是商业银行的利率风险管理提出了更高的要求。在管制利率时期，尽管中央银行也会根据经济形势的需要不定期地调整贷款利率，但这种利率调整具有可预见性，随着利率市场化改革的推进，市场利率的波动在很大程度上是随机的，这极大地增加了商业银行的利率风险，也加大了商业银行利率风险管理的难度。
加强机制和基础建设，充分发挥利率互换的功能
人民币利率互换的推出，是市场建设迈出的第一步。目前还存在许多制约市场发展的深层次矛盾问题，需要在发展的过程中逐步解决。
市场准入问题。市场准入问题主要有两个方面：一是那些没有获得银监会颁发的衍生产品交易业务资格的银行类金融机构能否作为衍生产品的最终用户，开展以避险为目的衍生产品交易；二是对非银行金融机构包括证券、保险、基金等机构的市场准入问题。
2004年，银监会实施了《金融机构衍生产品交易管理暂行办法》（以下简称《办法》），用于监管银监会管理范围内金融机构的衍生产品交易业务。银监会在起草这个《办法》的时候，人民币衍生产品市场尚未建立，金融机构的衍生产品交易业务仅限于外币。《办法》虽然考虑到了将来人民币衍生产品市场发展的需要，但是，对建立人民币衍生产品市场后金融机构对衍生产品的需求估计不足，限制了绝大多数金融机构开展人民币衍生产品交易业务。银监会的《办法》颁布后，中资银行中仅有十几家（四大商业银行、国开行和进出口行、部分全国性股份制银行）获得了开展业务的资格。对于那些没有获得衍生产品交易业务资格的金融机构，意味着他们即不能开展衍生产品造市、投机易业务，也不能作为衍生产品的最终用户，以避险为目的开展衍生产品交易业务。
在利率市场化的形势下，金融市场所有参与者都要承担利率波动的风险，不允许这些中小金融机构以利率避险为目的进行衍生产品交易对这些机构是不公平的，也不利于提高市场效率。因此，建议监管部门根据人民币衍生产品市场发展的需要，按国际通行的衍生产品市场监管规则，把衍生产品市场的参与者明确分为"中介"和“最终用户”两类，允许所有市场参与者作为衍生产品的“最终用户”，以避险为目的开展衍生产品交易业务。
对于证券、保险、基金等机构的衍生产品交易业务，目前没有明确的说法。为了使这些机构适应利率市场化的要求，也应该允许他们作为衍生产品的“最终用户”，以避险为目的开展衍生产品交易。对于条件好的券商，应鼓励他们创造条件，开展中介业务。
流动性问题。影响互换的市场流动性因素主要有两个：一是市场买方和卖方严重不平衡。买方是众多的商业银行，而卖方主要是国家开发银行一家。“一对多”的市场结构使做市商难以开展业务；二是做市商套期手段和工具不足。由于没有债券和利率期货、不允许卖空债券、货币市场和债券市场基础工具流动性不高，使得做市商难以及时进行套期交易，不得不承担利率敞口风险。这两个因素严重制约了做市商开展做市业务。
为提高流动性，可以从以下几个方面开展工作：一是引入保险、基金等非银行机构进入互换市场，创造不同的需求，改变市场“一对多”的结构；二是尽快推出融券业务，为做市商套期提供工具；三是探索与互换市场“一对多”结构特点相适应的交易方式，提高市场效率。
货币市场利率指数问题。影响利率互换市场发展的最大问题是没有一个适当的货币市场利率指数，既能反映货币市场利率水平，又有大量的资本市场工具，包括长期浮动利率债券和长期浮动利率贷款的利率与之挂钩。目前，货币市场流动性最高的交易品种是隔夜和7天期回购，其利率指数水平比较客观地反映了货币市场的资金供求状况。但是，长期浮动利率贷款和浮动利率债券的利率都不与回购利率挂钩，因此，若用回购利率指数作为利率互换的参考利率，其应用受到很大限制。在目前情况下，主要是那些在债券市场进行交易套利和在人民币远期外汇市场进行造市、投机和套利交易的金融机构有现实需求。
互换市场的发展迫切需要加快培育货币市场，形成有足够流动性和深度的货币市场，形成期限3个月或6个月的货币市场利率指数，满足浮动利率债券和浮动利率贷款等资本市场工具的需要，这样才能从根本上解决利率互换浮动端参考利率的问题。今后还要从几个方面着手发展货币市场：（一）银行在银行间市场发行记账式商业票据和大额存单。商业票据或大额存单的发行制度应适应货币市场的要求，简化发行和上市程序，允许以询价方式发行。通过一段时间的培育，由中介机构编制期限3个月或6个月的票据市场利率指数，这个指数代表了主要银行在货币市场融资的成本，可以作为浮动利率债券、浮动利率贷款的参考利率，也就具备了作为利率互换浮动端参考利率的条件。这种做法在新兴市场国家和我国台湾地区都有成熟的经验；（二）建立货币市场做市商制度，由具备实力的银行向市场连续提供期限1年以内拆借/回购双边报价，承担维持流动性的义务，提高货币市场资金配置和定价效率。
产品问题。如前所述，由于没有适当的货币市场利率指数，银行浮动利率贷款、浮动利率债券不与货币市场利率挂钩，使互换产品的开发应用受到很大限制。鉴于这种情况，在当前市场条件下以7天期回购利率和1年期定期存款利率为参考利率作为产品推广的重点。7天期回购利率互换的潜在用户首先是人民币外汇远期市场做市商，由于利率互换为做市商提供了人民币固定利率融资和投资工具，可以作为远期汇率定价和套期工具。同时，人民币债券交易商也可以据此进行投资组合风险管理。因为，1年期定期存款利率互换的潜在客户主要是商业银行和公司客户，商业银行可以用于资产负债管理，公司客户可以用于贷款或公司债券的债务风险管理。
利率互换产品推广的另外一个方向是，商业银行利用利率互换和利率上限、为公司或个人客户设计理财产品，用于公司或个人资产管理。
