时间：2023-08-15 09:27:22
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投诉本身并不属于一个法律的概念。对投诉的规定，散见于税务、食品药品监管、劳动监察、林业监察、工商等部门规章及各地出台的一些地方性法规或者规范性文件之中，并没有一个相应的法律法规对其进行完备的界定。在实践操作中，投诉与、举报等行为存在着一定的竞合，因此很多行政机关甚至一些部门规章也把投诉与举报、混同处理，这对投诉的处理及权利救济造成了障碍。什么是投诉，投诉如何进行权利救济能否纳入行政复议或行政诉讼的范围仍没有一个权威的定论。本文拟结合两个案例对此进行分析与梳理。
一、案情简介
案例一：某市环保局经过调查，认定某污水处理厂存在超标排污、私自关停污水处理设备的行为，决定对其进行行政处罚。某污水处理厂不服该行政处罚，向某市政府进行投诉。某市政府收到该投诉后，启动执法监督程序对某市环保局的行政处罚进行监督。经过调查，某市政府认为该行政处罚认定事实不清、证据不足，作出撤销该行政处罚的决定。
案例二：王某购买某厂生产的肉制品后，认为该厂所生产的肉制品外包装违反了相关法律规定，向某市质监局进行投诉，要求某市质监局立案查处某厂的违法行为、给予投诉人奖励，同时责令某厂赔偿投诉人交通、精神损害等各项损失。某市质监局接到投诉后，对投诉人回复，经过调查，认定某厂生产的食品外包装违法，已责令其限期改正。投诉人不符合奖励范围，不予奖励。投诉人不服，向某市政府提起行政复议。某市政府要求投诉人限期补正行政复议申请，投诉人未补正，某市政府按其自动撤回处理。
以上两个案例均属对投诉人投诉的处理，因投诉情形的不同，接受投诉的行政机关分别采取了不同的处理方式，投诉人的权利救济方式亦存在较大区别。
二、投诉的界定
1、投诉与的区别
首先，受理主体不同。从《条例》第二条的规定来看，其并不要求接受的行政机关具有处理人反映情况的法定职权，即接受的主体为“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门”，而处理请求的主体为“有关行政机关”，两者并非同一概念。所以部门侧重于协调、交接，其主要职能为将问题材料归类整理后向具体职能部门传达、交办。而实践中投诉受理的主体是对投诉事项具有直接管理职能的某级政府或政府部门，投诉的主体相对于，具有直接性、针对性，很少出现受理投诉部门交办的情况，且投诉人对投诉受理部门的交办存在抵触心理。
其次，客体不同。投诉的客体只能是涉及自身利益的行政机关的行政行为，包括要求行政机关撤销或变更行政行为、履行行政职能等。
最后，法律关系及权利救济不同。体现了社会对国家的监督，人与事项可能有利害关系，也可能没有利害关系，是人对行政机关的监督，属于监督行政法律关系，故排斥了诉讼、复议等渠道的权利救济。依照《条例》的相关规定，在法律关系中，当事人不服有关机关的答复，应当向上级机关申请复查、复核。复核意见为终局决定，不受行政法律关系的调整。而投诉则是行政相对人针对不当的积极或消极行政行为在行政法范畴内行使的维权行为，受到行政法律关系的规范和调整。投诉的回复，直接涉及到投诉人的切身权益，故投诉人可以选择复议及诉讼等权利救济渠道。
2、投诉与举报的区别
首先，是主体不同。举报是社会主体就违法现象向有权机关的检举报告，具有公益性。举报人所举报的事项与本人利益没有利害关系。投诉是行政相对人的维权方式。投诉人所投诉事项必须涉及自己的利益，即投诉人本人就是权益被侵害人，否则就属于举报。
其次，是适用原则不同。对于具有公益性质的举报来说，行政机关应当提供支持，予以鼓励和保护。故相关法规均规定了对举报人、举报内容的保密原则，举报可以匿名。在税务、工商、质检等领域，相关部门还制定了在举报查实后，对举报人进行奖励的规定。对于作为维权方式的投诉来说，投诉直接涉及到投诉人的利益，投诉人的权利维护更为重要，投诉必须实名，无法保密，故侧重于保护投诉人及被投诉人的知情、申辩等相关权利。
最后，是处理方式不同。对于举报，因具有公益性质，与举报人不存在直接的利害关系。除举报人要求，调查结果一般不告知举报人。
三、投诉的处理
1、投诉的期限
投诉是法律赋予投诉人的一种权利。《劳动保障监察条例》、《价格违法行为举报规定》等诸多法规规章规定，投诉权的行使，势必启动行政机关的投诉处理程序，并对现有的行政法律关系造成影响。如投诉权没有一个行使的期限限制，往往会造成投诉人滥用投诉权或怠于行使投诉权，造成行政法律关系长期处于不能确定状态，因此给投诉权设定一个行使的期限限制是必要的。
2、投诉的处理机关
我国现行的行政复议及行政执法监督制度均以上一级行政机关监督为原则，设立的出发点是为了有效的化解行政争议，避免行政资源的浪费。投诉的处理同样属于行政机关上下级的监督范畴，为确保投诉的及时有效处理，减少行政资源的浪费，亦应以投诉处理机关以职责所属行政机关为原则，以上一级行政机关监督为例外的原则。例如案例二，王某向某市质监局的投诉。王某的投诉属于某市质监局行政管理职权范畴；对于要求变更或撤销行政行为的投诉，为保障处理的公正，作为例外情况，投诉人可以向上一级行政机关进行投诉，由上一级行政机关进行处理。例如案例一中，对于某污水处理厂的投诉，由某市环保局对自己的行政行为进行处理，很难保障处理的公正。因此，其上一级行政机关某市政府以执法监督形式对某污水处理厂的投诉进行了处理。如投诉人向上一级以上的行政机关进行投诉，该行政机关应当帮助投诉人选择合适的投诉处理机关（对投诉人进行告知和交办），如投诉人坚持由该行政机关处理，则该投诉理应按照渠道处理。
3、投诉的具体处理方式
依据对投诉的界定，按照投诉的内容及情况，可以按以下四种情况进行处理：
1、因投诉超期或投诉内容为、举报范畴的，告知投诉人，其投诉不属于投诉受理范围，不予受理。如投诉人坚持投诉，按或举报进行处理；
2、投诉部门不适当的，告知投诉人，其投诉不属于投诉受理范围不予受理，其应向相应的部门投诉。如投诉人坚持投诉，按或举报进行处理；
3、经调查投诉情况属实的，行政机关对投诉请求予以支持，并告知调查处理情况；
4、经调查投诉情况不属实的，行政机关对投诉请求不予支持，并告知投诉调查情况。
四、投诉的权利救济
根据无救济、无权利的原则。投诉作为法律法规赋予的一种公民权利，亦具有相应的权利救济。投诉的权利救济体现在投诉的受理及投诉的处理过程中。
1、对于不予受理的权利救济。
投诉人向行政机关进行投诉，在受理过程中，可能会出现三种情况：受理、不予受理及不予答复。对于后两种情况，投诉人就存在权利救济问题。
行政机关拒绝受理投诉申请或对投诉申请不予答复，其后果就是，投诉人面临程序阻碍，被挡在解决问题的渠道之外，丧失了实现实体利益的可能，显然与投诉人存在利害关系。
2、对于投诉处理的权利救济。
首先，是对投诉处理的性质认定。目前学术界对投诉的处理存在两种认识，一种认为其属于行政事实行为，一种认为其属于行政法律行为。行政事实行为观点认为，投诉处理类似于观念通知，其行为不以产生特定的法律效果为意图，因此不具有可诉性。
其次，投诉人与投诉处理具有直接的利害关系。按照对投诉的界定，我们所探讨的投诉是投诉人为了维护自身权益而进行的活动。投诉的处理或支持投诉请求，使投诉人的自身权益得到主张；或不支持投诉请求，否定投诉人的权益，均对投诉人的权益产生重大的影响。故投诉人与投诉处理具有直接的利害关系。
Abstract: The judicial handlings of colleges and universities’ punishing their students d iffer from each other due to the lack of a clear legislative definition of the n ature of punishment. The nature of the right to punish students and the students ’ rights to education determine the rightful act of judicial review of the puni shment. However, the review should not be overdone and independent administratio n in colleges and universities must be respected.
Key words: punishment; rights to education; independent administration; judicial review
近年来，在我国因高校学生不服学校处分行为而引发的诉讼案件时有发生。 司法实践中，此类案件有的被列为行政案件，有的被列为民事案件，有的则被法院以“不属 于受理范围”为由驳回起诉。同类法律纠纷的不同处置结果，反映了司法实务界对于高校处 分学生行为性质认识的差异，也在一定程度上凸现了立法上的缺失，从根本上折射出高校自 治权与学生受教育权、司法审查权等之间的矛盾冲突与价值取舍。在此，笔者试就高校处分 学生行为的司法审查问题略陈管见。
一、企业行政管理效率
所谓行政管理效率，就是在圆满完成行政机关的使命和 任务以及即定的基础上，投入的工作量与所得的工作效果之比。低下 的行政管理效率，会使企业机构僵化，调节失误，作用错位，而高能的行政管理效率则可使企业运转有序，可调控性强，具有行业竟争优 势。由此概念入手，具体分析企业行政效率低下的原因，并就如何提高我国企业行政管理效率、 改进行政管理方法和创新行政管理体制等问题提出了几点建议。
二、企业行政管理效率低下的现状
（一）权力集中缺乏制约 权力过分地高度集中而又缺乏应有的监督制约机制， 导致一些企业 工作人员严重，家长制、人身依附等封建主义的影响依然存在，严重影响着决策民主化、管理科学化的进程，在很大程度上挫伤 企业员工的积极性，使企业行政系统缺乏活力和效率。
（二）行政法律和体制不健全 行政管理效率低下的根本原因在于行政法律制度不健全，有些行政法规虽然已经制定，但没有很好的执行。现代行政管理需要建立起科学的工作程序和全面规范的管理规则。因此，行政管理体制不全，机构设置不合理，规章制度不科学、不完善，以及对现代社会新的科学技术方法推广应用不力也是不可忽视的原因。
（三）行政管理人员素质良莠不齐 企业里一些行政管理人员行政素质不高，知识能力不强，遇事怕负责任或不负责任，缺乏全局意识，对自己有利就干，无利可图的就推诿不干或放在一边慢慢拖着干。把大量的时间和精力放在如何寻找一个更合适的借口上，既浪费了时间又耽误了工作，直接影响着行政效率的提高。
三、提高我国企业行政管理效率分析
（一）严格执行企业规章制度、加强监督检查严格执行企业规章制度 对建立的规章制度作为本单位的规章，在领导的统一部署下，落实到岗、落实到人，严格执行。各部门行政管理工作人员要各就各位，各行其事，各负其责。要真正把各项制度具体落到实处。要把监督检查作为一项经常性工作常抓不懈，工作做得好，成绩突出的，要及时总结 经验推广、给予表扬和奖励。对工作不重视，做得不好，漏洞明显，或出现重大问题的，要认真总结教训。通过对规章制度执行情况的检查，使规章制度发挥其应有的作用，而不至流于形式。
（二）引入现代化技术与科学的企业管理方法 在管理工作中应用计算机实现管理手段现代化，随着计算机应用的普及，计算机在 各个领域的应用无处不在，就企业行政管理可通过计算机合理运用效率管理软件实行企业现代化管理。科学的企业管理方法如目标管理、自主管理、绩效考评等。当前企业行政效率在管 理方法上陈旧无法跟上时代的发展，如中国邮政集团公司，邮政百年历史，曾经铸就过 邮政的辉煌，形成了一套管理办法和管理制度。可同样是由于这套管理制度在面对信息化程度不断普及的今天，感到束手无策。通过科学企业管理方法的引入可以极大的缓解传统的陈旧管理方法与现时代的格格不入。
四、实施提高企业行政管理效率的主要对策
（一）实行和完善行政首长负责制
实行行政首长负责制，建立以其为首的管理系统是科学行政管理的基础。这就要求，首先必须明确行政首长的职责和权限，其次必须保证其管理措施有畅通的行政实施渠道，再次还要建立现代企业的约束机制，充分发挥企业职代会、工会的民主监督职能，保证其管理措施不致因考虑欠周或个人判断失误而产生负面影响，并且防止其牟取私利。
（二）合理选择和设计行政组织机构。企业行政管理是依赖行政组织机构和行政渠道进行的，所以，选择和设计符合企业特点的组织机构是实现行政命令、指示等畅通并迅速贯彻的重要保证。行政管理最忌机构庞杂、人浮于事、渠道间沟通不畅等，从而造成信息滞后和效率低下等弊端。因此，合理设计与选择行政组织机构与行政管理科学化是密不可分的。
（三）建立健全的企业规章制度建立健全和认真执行行政部门的各项管理制度、岗位责任制度、工作程序以及一系列规范化表格、图表等，从而建立起行政部门的法治秩序。提高行政效率，必须加强行政管理法规的建设，健全必要的工作制度，以法律和规章制度的形式促进行政效率的提高。
（四）建立现代企业激励机制。有资料表明，如果没有激励，一个人的能力发挥不过 20%～30%；如果施之以激励，可发挥到80%～90%。企业行政管理的最佳化实现在很大程度上取决于被管理者积极有效的配合和实施，因此对人的管理是现代企业行政管理的核心工作，这就要求企业结合实际，确立正确引导、准确评价与适当奖励相结合的激励机制，因势利导，充分调动员工的积极性、主动性与创造性，从而实现对人的有效管理。
参考文献：
[1]夏书章主编：《行政效率研究》广州：中山大学出版社
一、引言
目前，在我国的社会实践之中，经常出现见义勇为者被诬陷的事件，需要相关的一部法律进行规范。而在美国、新加坡等国家已有相关的法律进行规范。本文就是针对现在见义勇为之中出现的问题进行研究，提出相关的解决建议，并且从行政法的角度进行分析，来完善我国见义勇为的制度，从而更好地保护见义勇为者的权益，促进社会的和谐发展，推动社会整体的向前进步。
二、我国见义勇为制度存在的问题
(一)见义勇为遭诬陷相撞普遍发生
随着改革开放的不断向前发展，我国旧有的道德体系逐渐不适合现在社会的发展，而新的道德体系还没有完全形成。在这种情况下，社会民众逐渐被极端的个人主义和适用主义所主导，成为自己做人的哲学。尤其是南京的“彭宇案”，更成为当今典型案例，并且这类案件还在屡屡发生，例如，“许云案”等案件。这类事件本应是“助人为乐”的好事，但最终却演变成“好人没好报”的结局。这就是社会的公共道德缺失，而且又缺少法律护航情况下，引起的人性悲哀。此时，应当完善相应的法律制度，保障见义勇为者的权利和利益，促进社会的和谐发展。
(二)见义勇为的后续保障不足
据数据显示，现在每年有大约12000起的案件是在见义勇为群众的协助下完成的，同时在抢险工作的时候，抢救遇难群众8000多人。但是这些见义勇为者却缺少应有的保障，并且有人因此失去了原有的工作甚至生命。而作为受益者的政府与社会，却没有对见义勇为者给予该有的补偿和回报。这样会使见义勇为者心中充满辛酸和无奈。这些反映出，现在社会对于见义勇为者的后续保障严重不足，同时这种叫见义勇为者“流血又流泪”的事件，也对见义不为的行为起到推动作用，促使道德进一步滑坡，形成一种恶性循环。因此，必须建立完善的见义勇为制度保障，不断地宣传见义勇为者英雄事迹，宣传社会上的正能量，使见义勇为者得到社会应有的尊重，提升他们的社会地位，使见义勇为者因为见义勇为的行为得到社会有效的保障，维护他们的权益。
(三)见义不为现象时有发生
我国处于社会的转型以及经济转轨时期，传统的观念也在发生前所未有的变化，并且极端的个人主义极度的泛滥。人的价值取向出现偏差，人的道德素质下降，出现整体的道德滑坡，大部分人面对险情的时候，都是选择沉默或者选择不救。在现在的社会之中，“小悦悦”事件就是最直接的体现，这种出现问题不救的社会冷漠是当今社会上最常见的现象。也就是常说的见义不为的情况。这种情况我们不能用法律去约束人们，因为法律无法要求人们去做好事。要改变见义不为甚至见死不救的现状，则应该通过保护见义勇为者的权益进行维护。现在绝大部分人的见义不为的主要原因就是见义勇为的法律规范不完善、社会保障不足、缺乏相应的行政补偿以及行政奖励机制。因此，必须完善相应的制度，从正面给予见义勇为者鼓励，对社会进行正确的道德引导为社会营造一个良好的发展环境，促进社会的和谐发展。
三、我国见义勇为制度现状的原因
(一)见义不为发生的原因
首先，我国缺少一部完整的见义勇为的行政奖励立法，没有形成完善以及统一的立法制度体系。对于见义勇为者我们要本着物质奖励和精神奖励相互结合的原则。但是，我国现在关于对见义勇为者的整体的奖励政策只是分散在不同的法律规范中，各个地方缺乏一个统一的标准，随意性比较大。同时由于相关的法律法规本来也是由地区不同的部门制定，立法主体多样化，导致相关的法律效力发挥程度不同，执法过程也做不到彻底执行，出现大量的问题。这就造成使见义勇为者受到不公平的待遇，无法进行直接有效的执行。其次，见义勇为行为的奖励制度差异大，数额较少。目前，我国针对见义勇为的行为各地都有相关的奖励以及抚恤的制度，但是奖励制度都是由政府直接设立，并没有进行相关的调查，综合各方面的建议，考虑地方的实际便进行综合制定相关的制度。并且也缺乏相应的机制保证见义勇为者及时获得相应的补助和救助。更重要的是，各省关于见义勇为者行政奖励的数额较少，不足以满足见义勇为者生活以及医疗的费用。根据调查显示，我国现阶段由于各地区的经济发展水平不一，奖励标准也是不一样的。但是各省见义勇为的赔偿平均都是在20万元以下。因此，有的地方的见义勇为资金，甚至都不够见义勇为者的医药费用开支，有的对本地和外地人员进行区别的对待。此外，现在见义勇为的抚恤金明显低于国家事故伤亡的标准，并且由于相关的保障制度的缺失，使见义勇为者的后期合法保障陷入困境。因此，只有真正的切实保障见义勇为者的合法利益，才可以促进社会的和谐发展，实现社会总体的不断向前进步。最后，见义勇为的奖励监督和救济机制不健全。目前在我国见义勇为的行为发生之后，大多因为缺乏相应的行政奖励救济机制，出现“英雄流血又流泪的现状”，导致产生大量的负面新闻，造成极其恶劣的社会影响。同时因为缺乏监督机制，对见义勇为奖励资金的应用缺乏监督机制，不利于保证见义勇为者相关的权益。此外，见义勇为者在接受奖励资金上处于被动的地位，随着奖励资金的领取，国家缺乏相应的后续救济机制，导致见义勇为者的生活陷入困境，使见义勇为者的权益受到伤害。因此，必须建立有效的保障机制和救济制度，形成一个持续的，有效的各方面都完善的制度体系，保障见义勇为者的权益，促进和谐社会的形成。
(二)见义勇为反遭诬陷的原因
首先，对见义勇为的诬陷者缺乏相应的法律规范。在我们所众知的“彭宇案”“许云案”中，反遭诬陷，使见义勇为者的权益遭到危害。这就是在相关见义勇为的保护条例中缺乏对诬陷者法律责任的规范，从而使见义勇为者面临诸多的麻烦。第一，见义勇为者的免责的条款缺失，使好人做了好事之后却要面临诉讼的境地，并且还可能出现像“彭宇案”反遭诬陷的情况。第二，由于我国社会对诬陷者法律责任规定不明确，使这些诬陷者受不到法律责任的追究，极大助长了不法分子的气焰，甚至在中国社会出现了一批“碰瓷儿”的人，不利于社会的稳定。因此，必须完善见义勇为的的相关条例，完善对见义勇为者权益的保护，追究对诬陷者的法律责任。其次，见义勇为的社会保障缺失。目前，在现实社会之上见死不救和见义不为成为现在社会的热点话题。并且绝大分人认为见义勇为的行为不是可以用金钱衡量的，但是我们也必须对见义勇为者给予相应的生活和医疗保障，使诸多见义勇为者在进行善行，出现伤病以及残疾之后，因为相应的救济资金不足，面对所谓高额的医疗费，只能放弃治疗，对自己的家庭和以后生活都蒙上灰色的阴影。因此，必须建立相应的救济制度，提高相应的奖励资金，制定出相应的法律，保障见义勇为者权益，构建社会的公平与正义。
四、见义勇为制度的改革措施
(一)建立健全保障制度
第一，制定完善的见义勇为保障法。见义勇为是指，公民为了保障国家、社会以及他人的利益，不顾自身的安全与不法势力或者险恶的自然环境作斗争的高度危险行为。因此，见义勇为不是每个人都可以做到的，我们必须对见义勇为者作出相应的保护政策。首先，国务院必须颁布统一的行政法规，协调好各方面的利益，处理各个法规之间的关系，明确指出对见义勇为认定的相关条款以及保护措施，使司法机关处理相关的案件时做到有法可依。在整体做到统一规范，防止各个地方处理相关的案件出现不同的结论。其次，要明确见义勇为的概念。我们要明确行政法和民法上见义勇为的不同，明确政府部门的相关责任，对各个省市统一规定，对见义勇为在行为上达到一致。最后，要在立法之中明确指出见义勇为的法律责任，保护见义勇为者的权益。尤其是要对见义勇为者提供免责权，防止诬陷者对见义勇为者造成权益的侵害。从而维护见义勇为者的利益。第二，提高对见义勇为者的奖励金额。目前，我国对见义勇为者的行政奖励缺乏统一的规范，造成行政奖励出现大范围混乱的情况，并且我国的行政奖励的金额普遍较低。对见义勇为者的奖励分为精神奖励和物质奖励，我们必须建立统一而规范，使见义勇为者不仅精神上获得满足，物质上也不出现后顾之忧。充分利用政府的行政奖励手段激励社会，促进和谐社会氛围的提升，实现更好的发展。
(二)完善行政补偿制度
首先，以行政补偿弥补行政奖励的不足。目前，我国政府对见义勇为者主要以行政奖励为主，但是有时行政奖励不能解决见义勇为者的一切问题。此时，要用行政补偿救济见义勇为者，保障他们的权益。行政补偿制度体现政府的一种救济，是维护行为主体的权利。见义勇为者本质上是为政府和社会履行义务，政府也获得相应的利益，此时政府需运用行政补偿制度对见义勇为者进行相应的补偿。其次，规范见义勇为的行政补偿制度。第一，明确行政补偿的原则。见义勇为者必须是在行善的过程之中，受到身体和精神上的伤害。此时政府机关要进行相应的行政补偿，并且要根据行政补偿与其他补偿相结合的原则，保护见义勇为受害者的权利。第二，明确行政补偿的范围。进行补偿的目的就是维护见义勇为者的权益，弥补见义勇为者受到的损害。目前，对见义勇为者的分类主要分为:完全代替国家机关履行义务;协助国家机关执行任务;紧急情况下，对公民个体进行救助。前两种的受益者完全是国家，因此承担行政补偿主体完全在国家。但是后者，受益者在于被救者的公民个人，因此此时应该是公民以及国家共同承担责任，但是主体依旧是国家，只有进行明确分类，指出不同的见义勇为的区域，才可以更好的促进行政补偿的实现。第三，明确行政补偿的方式。要根据见义勇为者受到的伤害不同，进行有所差别的补偿，主体利用支付补偿金以及其他形式补偿相结合的原则。保障见义勇为者的权益，实现社会的公平。
五、结语
针对现在我国社会许多见义勇为者得不到应有保障的情况下，引起社会的广泛思考。必须建立相应的法律法规，规范这种现象，尤其要追究诬陷者的法律责任。此外，我们还要从社会道德，政府奖励以及行政补偿等多种方面对见义勇为者的权益进行维护，让见义勇为者不再“流血又流泪”。只有这样，才可以让每个人遵守准则，社会得到和谐的发展。
作者:孟小军 单位:渤海大学经法学院
参考文献:
［1］吕莹．见义勇为者权益保障的法律完善［J］．陕西理工学院学报(社会科学版)，2013．
［2］王修彦．新时期见义勇为价值系统的失调与重建［J］．理论与现代化，2014．
［3］杨青建，钟玉杰，鲍丽等．我国院前急救呼唤“好撒玛利亚人法”［J］．医学与哲学，2013．
［4］金泽刚．困惑与展望:见义勇为之法律制度新探［J］．探索与争鸣，2013，8(3):98－99．
［5］刘文芳．试论见义勇为者社会保障的地方性立法［J］．社科纵横，2013，8(9):64－65．
中国加入WTO和社会主义市场经济的发展必然对政府行政执法水平提出更高的要求。行政执法效果评议就是依据一定的指标、标准、程序和方法，对行政执法的社会效果进行实事求是、客观公正的评议。评议结果一方面作为行政主体矫正和改进行政执法行为的依据，另一方面可以作为评价对象绩效的主要内容并对评价对象产生有效的激励和约束。然而，到目前为止，鲜见相关方面的系统研究。
一、行政执法效果的内涵和操作定义
任何一个概念要想具有学术使用价值，一个重要的前提是有其相对明确的内涵和外延。在社会科学中，一个概念的提出和运用，首要的任务是给出其概念定义（conceptualdefinition），即此概念包含哪些方面的基本特性（essentialqualities）。所谓效果是指由某种力量、做法或因素产生的影响或结果。行政执法效果是指行政主体的行政执法行为对行政相对人产生的影响，这种影响包括积极影响与消极影响。行政执法效果是表征行政执法机关和行政相对人之间行政法律关系的综合考评。一般来讲，行政执法效果好说明两者之间的关系比较协调，国家能够低成本地实现管理职能；反之，则说明两者的关系相对紧张，国家管理成本较高。行政执法的效果应该是双向的，即行政执法行为所产生的效果既会对行政执法机关产生影响，亦会对行政相对人产生影响。但是出于研究方便，本文仅选取行政相对人作为参照系来探讨行政执法效果评价指标体系构建。因此，行政执法效果可以认为是行政相对人对行政执法行为在心理上的反应，是反映行政相对人对行政执法认知状况的综合考评。所以，从心理学角度来看，行政执法效果包括行政相对人对行政执法知识的了解程度，行政相对人对行政执法的认可程度以及行政相对人对行政执法行为的满意程度三个维度。
所谓一个概念的操作定义，就是设计一组指标来度量或测量这一概念。行政执法效果是一个抽象的概念，要真正测量它，必须把它具体化为一系列指标（indicators）。操作定义就是这一具体化过程。操作定义以概念定义为基础。概念定义对概念的基本特性（essentialqualities）即所包含的维度作出规定。操作定义在概念定义的框架下，对概念每一维度的含义进行具体化，或可操作化（operationalization）。通常，为了保证测量的效度（validity）和信度（reliability），对维度的测量都采用多题项量表（multiple-itemscales）。为了对此进行说明，本文在开篇就将研究成果展示如下表。
序号
一级指标
二级指标
三级指标
量化分
1
了解度
对行政执法依
据的了解度
对执法依据名称的了解度
2
2
对执法依据的形式渊源的了解度
1
3
对行政执法主体的了解度
1
4
对行政执法程序的了解度
对行政执法各种期限的了解度
2
5
对行政执法过程中
程序性权利的了解度
2
6
对行政执法实体内容的了解度
1
7
认可度
对行政执法主体是
否适格的认可度
行政执法主体是否适格
1
8
行政执法人员是否持证上岗
1
9对行政执法适用依据
是否恰当的认可度
1
10
对行政执法的事实
依据是否清楚的认可
事实是否清楚
1
11
证据是否确凿
1
12
对行政执法是否依
程序作出的认可度
违反法定程序
3
13
滥用行政执法权力
3
14
满意度
对执法人员语言及态度的满意度
语言是否规范、文明
1
15
态度是否端正
1
16
对执法人员自由裁量的满意度
行政执法的自由裁量是否合理
3
17
行政执法人员执法过程中是否采
纳了当事人合法、合理的意见
1
18
对执法公平性的满意度
同样情形下执法人员是否
采用了同样的执法尺度
2
19
对执法效率的满意度
行政执法是否及时
1
20
对执法依据更新及时
与否的满意度
执法依据更新的及时性
3
21
执法依据公开方式渠道的多样化
1
22
、复议提起率
2
23
行政诉讼败诉率
3
二、行政执法效果评议的主要内容
在进行行政执法效果评议前首先应当明确以下问题：
一是评议主体。评议主体是对行政执法行为进行评议的个人、企事业单位、社会团体和某些政府部门。传统的评议主要上级对下级的单向评议，其评议结果免不了带有上级行政机关的主观臆断和“父子情节”，缺乏对实际工作的指导意义。行政执法是行政主体作出的影响行政相对人权利义务的具体行政行为，其是否有效果显然应当主要由行政相对人来评议。另外，某些行政机关如监察部门也可以参加对行政执法行为效果的评议。
二是评议对象。评议对象都是行政主体，即能够以自己的名义实施国家行政管理职能并承担法律责任的国家行政机关和社会组织。行政执法效果评议主要是对具有行政执法权的政府及其部门进行的，而不是针对具体人员的
评议。当然，具体人员由于代表政府和部门行使国家行政管理职权，个人的行为给评议者造成的不良印象有可能强化、抵消、掩盖、扭曲对该级政府及其部门的整体评价，造成评议误差。因此，评议主体必须达到一定的数量和代表性，并尽可能消除偶然的评议误差。
三是评议标准。对于行政执法效果的评议标准主要是规范行政主体行政执法行为的法规与政策。
四是评议重点。评议重点应当是行政执法行为。主要考察行为的合法性、合理性。对于行政执法效果的评议不仅仅是对行政执法行为的合法性与合规性的评议，还包括行政执法合理性的评议，没有对行政执法合理性的评议就不会有行政执法行为的改进。显然，这里的评议已经超出了对行政执法行为本身的评议。
五是评议指标。评议指标是人为设定的一种量化行政行为效果的标准。与评议指标不同，评议标准主要是指行政执法行为所依据的法律、法规、政策等形式渊源。评议指标的科学与否将直接决定评议本身的效果，是评议当中最难把握的内容。
三、行政执法效果的评价指标体系的构成
评议指标体系是指由若干个相互联系的评议指标组成的有机整体。它可以全面、系统、科学和准确地反映一定时期内行政执法效果的变化特征和发展规律。评议指标体系作为一个系统，其结构和组成要素的科学组合会直接影响系统功能的发挥。
评议指标体系作为一个系统，根据其组成要素的性质、功能等可能有不同的分类，每一个分类都可以组成一个结构不同的评价指标体系。
行政执法行为效果评议的内容确定之后，关键就是评价指标体系的构建。指标是测评的工具，是反映测评对象属性的指示标志。指标体系，则是根据测评目标和测评内容的要求，构建的一组相关指标，据以搜集测评对象的有关信息资料，能够综合反映测评对象的基本面貌、素质和水平。
从指标的类型来看，应当处理好以下几方面的关系：
（一）主观指标与客观指标的关系。主观指标俗称“软指标”“定性指标”，反映人们对测评对象的意见、看法、期望值和满意度，是心理量值的反映，有相当的模糊性、不确定性和不可比性。对同样的事实现象，人们的心理需求、价值尺度、满意程度会有很大差异，因此，完全使用主观指标构建指标体系是不适宜的。客观指标又称“硬指标”“定量指标”，反映客观事实，有确定的数量属性，只要事实清楚，原始数据真实完整，指标统计结果具有客观上的确定性，不同对象之间具有明确的可比性。行政执法效果评议不可能完全使用客观指标，因为行政主体的服务对象即社会公众的需求、愿望和满意度都是非常重要的主观指标，人民群众的主观需求、愿望、动机是确定政府工作目标和重点任务的前提，人民群众对政府工作效果的评价即满意度又是政府检查总结工作的标准，而且，政府行为的客观情况比如人力财力的投入、工作改进的实际成效与群众的主观评价有时还存在一种交叉关系，对同样的工作实绩，面对“宽容、谦和”的群众评议很容易骄傲自满，而“苛刻、挑剔”的群众评价会促进政风建设的推进。但是，由于主观指标具有模糊性、不确定性和缺乏可比性，因此在指标体系设计中，应当尽量使用客观指标，加大客观指标在总分结构中的权重，对主观指标可以相对“硬化”，即划分若干等级如满意、比较满意、不满意，并折成相应分数。再与客观指标分数加总，合成测评总分。
（二）投入指标、过程指标与产出指标的关系。行政执法是国家对社会的管理行为，其本身包含着国家的一种成本投入，有成本投入就会产出要求。当然在现代法治社会中，仅有成本投入和产出要求还是不够的，社会的管理活动不仅需要一个公正的结果，同时还需要一个公正的程序。因此行政执法效果评议指标按所处的阶段不同可以分为投入指标、过程指标和产出指标。投入指标如行政执法初始阶段的人力财力投入，过程指标如行政执法行为日常工作表现，产出指标也就是工作实绩。一般来说，投入指标状况如何，是过程指标和产出指标状况的必要条件，但不能认为有了投入，就一定有产出。行政执法效果评议应当对行政执法的投入指标、过程指标和产出指标都要兼顾，但是应当侧重对产出指标的考察，着重考察行政执法的实际成效。比如，行政处罚，不仅要考察应当看我们处罚了多少人，罚了多少款，更要看群众是否对该行政处罚法律、法规的了解情况以及随后的对比阶段行政处罚的处罚率是否有所下降。行政执法过程中，投入指标、过程指标和产出指标是持续交替出现的，三者关系本身也反映了政府的工作效率和资源使用质量，在评议过程中应当注意跟踪，加强对比研究。
（三）肯定性指标与否定性指标的关系。肯定性指标又称“正指标”，反映行政执法的成绩和进步，比如社会公众对政府行政执法的满意度，统计数据越大说明成绩越显著；否定性指标又称“逆指标”，反映行政执法中存在的问题和消极面，如乱收费乱罚款的事件次数和金额，统计数据越小说明行政执法越有成效。行政执法效果评议指标体系大多数是肯定性指标，但有必要设置一定数量的否定性指标，从正反两方面综合评议行政执法效果。但是，否定性指标的使用，带有较高的敏感性，政府部门评议主体顾及关系或情面，往往手下留情，因此这也是本文将行政执法相对人作为行政执法效果评议主要主体的原因。实践中，肯定性指标与否定性指标之间的界限并非十分明确，比如，对有关部门的投诉率当作否定性指标，但是，试想一下，如果干群关系冷漠僵化，群众已经不再信任政府，反而没有投诉或投诉率很低，反过来，当原先“门难进、脸难看、事难办”的状况在政风建设中有所改观，反而会产生较以前更高的投诉率，因此，不能静止地看投诉率，还要看投诉率的变化，还要将投诉率和限时办结率、投诉问题解决的满意率结合起来看，这样，才能准确、客观地评议行政执法的成效。
绝对指标与相对指标的关系。绝对指标是用绝对数即统计总量反映行政执法的状况，但是，由于不同评议对象的基础条件、职责范围、工作难度等不同，直接进行绝对指标的比较不尽合理。因此，应当采用相对指标，比如，在全国或一省范围内同行排序位置的变化，与自己历史上的同期数据比较的变化差别等。在实践中，可以先使用绝对指标，取得原始数据，再将其折算调整为相对指标，是比较适宜的。目前对社会综合治理、计划生育、重大安全责任事故等实行“一票否决”，采用的就是绝对指标。
从指标设计的技术要求来看，应当注意以下问题：一是指标的准确性，指标应当尽可能使用社会上公认熟知的规范用语，不至于产生歧义，导致误解。二是指标的具体性，应当确定与指标相对应的可以考察到的具体事实和现象，不能抽象、概括，不着边际，无从稽考。三是指标的完备性，就是指标外延应当包括评议对象群体在该指标上的全部状况，比如投诉及时处理率设在0到100%之间，就能够包括评议对象处理投诉的全部状况。四是指标的可行性，客观指标必须有切实可靠的数据来源，即使是主观指标，也应当是评议主体（如接受民意调查的社会公众）对能够知晓的真实情况的切身感受，那些缺乏原始数据和真实感觉的指标只是中看不中用的“摆设”。五是指标的独立性，设置的指标可以独立地测评政风建设的某项具体内容，但不
能与其他指标的内涵交叉、重叠，这样可以避免重复评议，防止最终分数含有重复增减的偏误。
四、行政执法效果评价的方法选择
（一）评议对象，分类排序。由于评议对象在工作性质、职责范围、工作难度等方面有差别，将全部评议对象直接统一评议排序缺乏可比性。为了增强评议结果的可比性，行政执法部门将部门不同的行政执法权应当分类，
（二）评议内容，有所侧重。评议内容基本涵盖了行政机关行政执法的本质属性，体现了行政执法的总体目标和核心任务，强调了“廉洁、勤政、务实、高效”的执法机关形象，集中在廉政建设、勤政为民、作风建设和依法行政等方面。同时，针对行政执法的基本条件、发展阶段、工作重点，又有所侧重。
（三）评议过程，分步实施。行政执法效果评议，贯穿于行政执法的始终，每年组织一次，一般要经过以下阶段：（1）动员和调查阶段，主要任务是建立评议组织，制定工作计划，选聘和培训政风评议监督员，进行宣传发动，采取问卷调查等多种方式征询群众尤其是行政相对人对行政执法情况的意见和建议，形成人人关注评议、参与评议的良好氛围。（2）自查自纠阶段，被评议单位在广泛征求社会各界意见的基础上，结合自身实际，通过学习，查摆问题，剖析原因，寻求对策。（3）建章立制阶段，各单位对收集的意见、建议进行专题研究，制定出整改方案，进一步修订充实完善各项规章制度。对违规、违纪人员进行查处。（4）总结评估阶段，实行统一测评，分类排序，确定等次。（5）结果应用阶段，对行政执法效果评议结果向社会公布，并将评议结果作为政府目标管理考核的依据，给予相应的表彰奖励或批评处分。
关键词：行政指导，行政诉讼，可诉性
1989年，我国《行政诉讼法》颁布实施，其中第二章专门规定了行政诉讼的受案范围，2000年最高人民法院《关于执行若干问题的解释》（以下简称《若干解释》)又对行政诉讼的受案范围作出了进一步的细化规定。行政诉讼的受案范围问题，一直是我国行政法诉讼法学界研究和争论的重点之一，就行政指导行为而言，《若干解释》第一条第二款第四项以“不具有强制力的行政指导行为”的表述将其排斥在受案范围之外。一般认为，行政指导是指“行政主体基于国家的法律、政策的规定而作出的，旨在引导行政相对人自愿采取一定的作为或者不作为，以实现行政管理目的的一种非职权行为。”①将行政指导行为排斥在行政诉讼受案范围之外的主要理由是：其一，行政指导行为是一种事实行为，不产生法律效果；其二，行政指导的自愿性特征，相对人是否接受行政指导不具有强制性。
一、传统行政指导理论的缺陷
我国的行政法学理论，是近现代的舶来品，行政法学理论的深入研究和探索，基本上是从八十年代开始的，主要学习和研究的对象是德国、法国、日本和我国台湾地区。传统的行政行为理论是从德国开始发源的，奥托・迈耶认为行政行为是“行政行为在具体情况中决定臣民的权利义务”②，我国学者在研究行政行为理论时，基本上借鉴了这一概念，普遍认为：“行政行为是享有行政权能的组织或个人运用行政权对行政相对人所作的法律行为”。③“没有针对行政相对人所作的行为，不具有法律意义的事实行为，都不是行政行为”。这一概念实际上将行政指导行为、行政合同行为、行政事实行为排斥在了行政行为的范围之外，而就行政诉讼的角度而言，行政诉讼的受案范围是基于行政行为理论发展而来的，我国行政诉讼的受案范围甚至采用了“具体行政行为”这样的学术性措辞。如此，在现行的法律框架下，行政指导和行政合同行为因在行政行为理论下的非权力性、自愿性等因素、自然无法纳入行政司法审查的范围，从而在实践中处于非常尴尬的境地。实践中，因行政合同、行政指导行为所产生的争议纠纷，在法院的立案程序上就要几经辗转，最后也往往是通过民事程序进行审理的。随着经济的不断发展和政府职能的不断加强，传统的行政诉讼受案范围已经很难满足实际需要，因此，我国有必要重新定位对传统行政行为的严格的形式主义的理解，重新框定行政诉讼的受案范围。
二、行政指导司法审查的理论基础
在政府的行政管理活动中，行政指导行为发挥着重要的作用，在政府活动中所占比例亦非常之高，政府对民事争议的调解、信息、预警、悬赏奖励、建议说服等都属此列，因此，行政指导行为在事实上对行政相对人的权利与义务都产生着重大的影响，如果不允许直接对行政指导提讼，则相对人的合法权益将无法获得充分的救济。
（一）行政指导与法治
显然，行政指导行为的实施若没有任何法律上的依据的话，这种权力亦会存在滥用的可能，行政主体在实施行政指导行为时会缺乏顾忌，从而损害公共利益，如：为维护政府形象而难以核实的不实经济数据，因研究或决策失误而的对公众错误的引导等等情形。这与当代所倡导的法治精神是相悖的，若否认行政指导行为的法治原则，是非常危险的，因此，行政指导行为的实施亦应当具有一定的依据，如法律依据和客观事实依据等；符合必要的条件，如不能超过法定的权限范围，应当将依据明确告知等。行政指导行为的实施必须贯彻法治主义，我国现行行政诉讼法因受传统行政行为理论束缚，长期把“抽象行政行为”长期排斥在司法审查的范围之外，是不合时宜的，这也是为何我国效力层级较低的法律文件多、乱、互相抵触的重要原因，法治发达国家在处理类似问题时，已经通过宪法诉讼等措施，广泛的赋予了司法部门对公权力的审查权，从而保障救济途径的通畅。基于此，根据法治化的要求，行政指导行为应当是一种合法的行政主体基于职权而作出的行为，对于行政指导行为，应当予以立法规范，明确权力范围、实施程序，以保障其合乎法治要求，并纳入司法审查的范围之内。
（二）行政指导的非强制性与信赖保护
我国现行的法律体系对行政指导行为特征的一个重要理解即“非强制性”，认为非强制性的行政指导行为没有法律上的约束力，不会产生直接的法律效果，因而不能纳入行政诉讼受案范围，正是这种理论指导了司法解释的立法。行政指导行为的实施在一定程度上没有直接对相对人的权利与义务产生影响，但是相对人往往基于对政府行为的信赖，相信并接受政府的指导行为，从而使得行政指导行为间接的对相对人的权利与义务产生了影响。信赖保护原则是行政法的一项基本原则，要求行政机关对其所作出的行为诚实守信，不得随意变更。在这个政府信用至上的年代，即便是非强制性的行政指导行为，法律也应当保护行政相对人对行政主体行为的信赖而产生的利益。
三、结语
对于行政指导行为，理论界应该更清醒的认识和明确其性质。要更好的摆正行政指导行为在行政行为理论体系中的位置，应当将行政事实行为纳入到行政行为的概念之中，淡化传统的法律行为理论对行政行为理论的约束。另一方面，行政行为的概念还应当淡化其强制性的特征，而以是否运用公权力为特征来代替，这样才能更好的理顺行政行为与行政事实行为的体系，排除将行政指导行为纳入行政诉讼受案范围的理论障碍。
从我国行政诉讼法的立法进程来看，我国对行政诉讼的受案范围是逐步拓宽的，这与我国的社会发展以及对人权保障的加强趋势是一致的。盼《行政诉讼法》将修订之际，立法能将行政指导行为纳入行政诉讼受案范围，以更好的保护相对人的合法权益。（作者单位：湘潭大学法学院）
参考文献：
本文试图通过在立法中引入行政指导、行政奖励等柔性行政管理方式，在具体执行中做到行政指导先行，行政奖励辅助，行政处罚、行政强制后置为基本框架，以创建刚柔并济，多种行政行为相结合的新型违法停车治理模式为初级目标，以引导广大公民自觉遵守法律为最终归宿。
二、违法停车治理的现状
(一)治理违法停车行为的法律法规依据及背后的法的价值理念
对于违法停车现象的治理，主要依据的是《中华人民共和国道路交通安全法》以及《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》的相关规定。具体到《道路交通安全法》来说，其九十三条的规定背后，蕴含着一种对公民个人权利尊重与保障的意图，体现着法律为了社会和他人的利益对相关行为人进行限制时的标准和尺度。从该条款中指出违法行为、予以口头警告、令其立即驶离、拖车不得向当事人收取费用等执法方式指导用语，并结合《道路交通安全法》第一条的有关规定，我们不难从一个侧面看到立法者的立法初衷，就是要通过刚柔并济的执法行为模式，在教育与处罚相结合的框架下，维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提高通行效率。
(二)违法停车治理的方式
根据相关的法律法规，对于违法停车的治理方式主要有以下三种：警告，罚款以及对汽车进行拖移。
之所以在治理违法停车的手段中引用警告这一措施，实质上正是处罚与教育相结合这一大原则的体现，通过口头教育，说服性指导能够达到使公民自觉守法的效果，不失为是一种理想的状态，可惜在实践中，该种处罚方式较少被实施。罚款在执法实践中的具体做法是由交警不定期、不定时地在马路上进行巡查，当发现违法停车的情形时，在车上张贴违法告知书,再对车辆进行拍照作为处罚证据，而后车主收妥单据,在一定时间内去交通管理部门缴纳罚款。
而对汽车进行拖移，虽不是行政处罚中法定种类中的一种，但由于该行为本身对公民的财产权，甚至是行动自由影响甚巨，以致于在此点位之上，行政相对人与执法人员发生争执的情况屡见不鲜。
三、违法停车治理方式存在的问题
(一)立法上的缺陷
诚然，《道路交通安全法》第九十三条所建构的处罚模式在理论上是可以达到处罚与教育相结合的目的的，但在实践中，执法人员往往多采用罚款的方式解决问题。不可否认，罚款作为一种程序简单，局部处理迅速的处罚措施，能够在较短时间内处理数量众多的违法停车行为，在对违法者进行经济制裁，使其遭受经济损失的同时，起到了较强的警示作用。但与此同时，我们不能忽略到，这种单一的处罚模式，往往会陷入为了罚款而罚款的怪圈，这在一定程度上使得法条背后的公平与价值需求，社情与民情的反映，实体正义与程序正义的衔接变为空谈。毕竟，我们的立法目的是追寻一种有序的社会状态，而法律只有实现形式与内在的高度一致，逻辑与内容上的自洽与自足，才能发挥法律本身所拥有的调节社会生活的作用，从现实生活来看，纸面上的法与社会物质状况已然脱节。
(二)执法上的扭曲
不可否认，罚款作为最主要的违法停车治理方式有其优越性的存在，但其弊端同样值得我们的注意。一方面，这种不定时、不定地的随机执法行为，需要大量的警力，而对于这种对社会秩序破坏较为轻微的违法行为，投入如此大的人力物力，其性价比值得考量。另一方面，由于执法人员法律素养的良莠不齐，对法律条文的理解程度深浅不一，一定程度上也会造成执法方式上的扭曲。这种扭曲是多方面的，钓鱼执法、养鱼执法、暗中执法层出不穷，负面报道不断出现。如果说良法是善治的前提，那么善治就应当是法治之目标。国家之所以要法治而不要人治，归根结底在于法治是一种规则之治，它创造了一种平等的、可以预期的、可交涉性的于正当程序规则下的矛盾冲突解决法，使之成为在现代社会中化干戈为玉帛的最佳途径。反观现有的事实上的单一违法停车治理方式，其破坏了行政执法者与行政相对人于平等环境之下，通过交涉与处罚相结合，柔性执法与刚性制裁相结合从而获得社会安定秩序的土壤。
(三)守法中的问题
笔者认为，无论公民究竟出于何种原因遵守法律，使社会之中的守法状态成为常态是法治得以最终实现的基础性条件。在客观条件方面，守法需要有良好的法律制度和法律环境，而在主观方面，守法的主体应当有一定的法律意识及素养。前者更多的涉及立法与执法的问题，而后者，即公民法律意识的培养离不开政府的作为。长时间以来，罚款这种行政处罚行为往往让行政相对人认为执法方式缺乏人性化的设计，而个别城市执法部门贴罚单的程序简单粗暴, 更是让公众感到反感，对执法人员的不信任逐步衍生为对法律的不信任，对法律的信仰在该领域也就自然难以形成了。
四、新型违法停车治理模式的探索
(一)立法上进行完善
现行的相关法律法规，过分重视了财产罚的制度设计，忽视了柔性执法措施的布局，这种在实践中单一的处罚模式，难以保证处罚的公正与公开，难以保障当事人陈述、申辩等多种权利，已不适应当下多中心治理的潮流。故而，在立法调整中，可尝试引入行政指导、行政奖励、行政处罚、行政强制等行政行为，探索一种有机结合的新型违法停车治理模式。毕竟，在教育与处罚相结合的大原则下，有权的行政主体基于国家的法律、政策的规定，引导相对人自愿采取一定的作为或不作为，一定程度上，恢复了有权行政主体本应承担的对违法的行政相对人进行教育的责任与义务。而一定形式的奖励有助于在社会中引起公民的关注，从而有效推动新型治理模式的推广。坚持合法的处罚，才能真正起到教育的作用;同样，也只有坚持教育，才会使处罚的效果得以真正发挥。
(二)执法上进行规制
具体而言，在制度构建上，可尝试行政指导先行，行政奖励辅助，行政处罚、行政强制后置，以此为基本框架，构建完整的违法停车治理模式。
一、法律责任概述
关于法律责任，现代法学家对它的理解主要是强调责任的可归责性和处罚性。凯尔森指出：“法律责任是与法律义务相关的概念，一个人在法律上要对一定的行为负责，意思就是，他作相反行为时，他应受制裁”。我国法学家也提出了许多不同的观点，有学者将法律责任界定为：法律责任是由特定的法律事实所引起的对损害予以赔偿、补偿或接受惩罚的特殊义务。”也有学者认为“行为人由于违法行为、违约行为或者由于法律规定而应承受的某种不利的法律后果。”在这里澄清几个相关概念：法律责任不同于法律制裁。有法律责任不一定承担法律制裁，在主动承担的情况下，就不存在法律制裁。法律责任不同于法律义务。比如：在存在义务的条件下，如果义务人正确地履行了义务，也就不发生责任问题。因此，法律义务、法律责任、法律制裁是三个密切相关但又不
能等同的概念。
二、经济法的法律责任产生的理论依据及必要性
（一）解读法律责任的含义为经济法的产生提供了理论依据
解读法律责任的含义为经济法的产生提供了理论依据，也有利于我国的法治建设。经济法学者提出要考虑责任的积极功能，扩张责任的含义。
1、经济法的发展催生了经济法责任。在经济的发展过程中，“公法”与“私法”的界限被打破，并走上合作与融合，“国家之手”也开始全面介入社会生活，经济法责任具有鲜明的经济性和社会性，经济性是指它是国家协调经济活动的过程中发生的法律责任；社会性是指这种法律责任直接同社会利益相关，体现着经济法的社会本位。
2、社会责任的兴起促进了经济法责任的发展。经济法被视为以社会责任为本位的法律部门。经济法责任的发展将有助于社会责任的实现。以公司的社会责任为例来探讨社会责任的实现机制。所谓公司的社会责任是指公司不能仅仅以最大限度地为股东们营利或赚钱作为自己的唯一存在目的，而应当最大限度地增进股东利益之外的其他所有社会利益。这种社会利益包括职工利益、消费者利益，及整个社会公共利益等内容。但是，公司利益和股东利益至上的观念决定了传统公司法上的一系列制度安排倾向于保护股东利益，而不利于强化公司的社会责任。因此必须建立起与当代社会经济发展大趋势相适应的理论基础与制度框架。如：对公司的社会责任实现而言，政府可以采取对那些积极承担社会责任的公司予以肯定、保护和褒奖等方式来予以推进，并设计出强有力的经济利益激励机制和约束机制。同时，打破传统的诉讼理念，授以非股东以诉权，从而保障社会责任的实现。
（二）经济法的法律责任产生于国家协调经济运行的过程中
根据经济法的“国家三重身份论”，国家具有三重身份，既是行政管理者，又是经济管理者，还是国有资产所有者，相应地形成了行政管理权、经济管理权、国有资产所有权。其中的经济管理权是产生经济责任的重要源头。明确规定政府经济管理权的范围、行使程序，承担的相应义务是十分必要的。经济责任制度的完善，将有助于解决政府的低效率及寻租行为。而这种责任是民事责任、行政责任不可替代的。具体说来有以下几个方面：
1、民事责任、行政责任的局限性。由于民法和经济法的性质、价值、法治理念、调整对象等方面的不同，决定了以个体利益为本位的民事责任体系无法解决以社会整体利益为本位的经济法的责任问题。此外在我国，行政责任的威慑力已大大减弱，政府工作人员的权力寻租行为日益猖獗，原因在于行政责任处罚的乏力，现实迫切需要一种新的能够规制政府的经济行为的责任体系，这就是经济法责任。
2、经济法责任形式和制裁方式的独特性。具体来说：第一，企业、事业单位、个体经营者和其他个人等基本经济活动主体的法律后果。（1）经济制裁的方式。包括：罚款、减少、停止或提前收回贷款、强制转移财产所有权，如征购、征用，强制转移使用权，如强制许可使用等。（2）经济行为制裁。包括：强制整顿、吊销生产许可证等。（3）经济信誉制裁。包括：通报批评、撤销荣誉称号、取消或限制从事某些经济活动资格等。第二，国家经济管理机关的法律后果。这主要是经济管理行为责任和制裁。其制裁方式包括：责令减、免被管理主体原来规定需上交的利润和收费；撤销摊派；停止、纠正或撤销错误或不正当干预、管理行为；限制或剥夺经济管理权等，此外，还包括经济制裁方式如赔偿损失等。
三、经济法责任的特点
（一）从责任目的上来看
经济法责任侧重于保护社会公共利益的不受侵犯，这便使它与民事法律责任和行政法律责任有了实质上的区别。
至于什么是社会公共利益，学术界有不同的看法和认识。有的研究者认为：“社会公共利益是指广大公民的利益。”有的研究者认为：“社会公共利益就是那些广泛地被分享的利益。”笔者则认为，社会公共利益是指社会的个体所共同享有的公共利益。公共利益的范围非常广泛，包括环境保护、可持续发展、国家经济安全、弱势群体利益的保护、产品安全、公平竞争秩序和善良风俗维护等内容。
（二）从归责原则上来看
经济法律责任侧重于公平归责。公平归责原则是现代立法的产物，在经济法中广为使用，尤其是在社会保障、可持续发展和宏观调控中更是如此。
（三）从责任形式来看
限制或剥夺经营资格和经济补偿是经济法律责任的主要形式。
（四）从免责条件上看
经济法律责任的免责条件主要有：不可抗力、意外事件、无责任能力等。
四、现行经济法的法律实施机制及局限性
法律实施机制构成有四个要素，即守法、执法、司法和法律监督。我国现行经济法的法律实施机制是沿用民商法、行政法的实施机制。对于违反经济法的社会组织和个人，受损害的个体可以向人民法院提讼，但对于社会公共利益造成损害的却没有办法提讼，即现行法律不承认公益诉讼。
我国现行经济法没有独立的法律实施机制的原因主要有两个方面：其一，忽视了经济法以社会为本位。其二，忽视了经济法保护的权利与民法、行政法保护的权利的区别。法律责任的局限性决定了经济法律责任存在局限性。屡禁不止的、大量存在的违法现象告诉我们：法律责任的作用是有限的，仅有惩罚是不行的。要充分认识到法律责任并不是保护法律关系不受侵犯的唯一手段和措施。
实际上，在经济法研究中，不少研究者都已经注意和认识到了经济法律责任制度在保护经济法律关系方面的局限性，并已开始用“奖励”与“惩罚”并举的模式构建经济法律关系的保护制度。
如杨紫煊教授就主张应实施奖惩制度，保护经济法律关系，认为：“在经济法中，国家既对惩罚又对奖励做出了规定，并且均占有重要地位。这是经济法的特征之一。奖惩制度是经济法的一项重要制度。”刘隆亨教授也主张建立经济法律关系的保护制度，并认为“对经济法律关系的保护，经济法规定的各种奖励措施，也是重要方法。”王全兴教授同样主张经济法责任制度与经济法奖励制度并举。
五、经济法法律责任实施机制的完善
（一）完善救济机制――实现经济诉讼
经济法律、法规有权利义务而无诉权，导致了行政与司法的混同现象，使法律判断偏离了司法轨道。我国《民事诉讼法》中也极少有反映经济法特殊性的程序法规范，造成一直以来经济纠纷案件在本质上是民事纠纷案件的错觉。造成这种现象的根本原因是经济诉权理论的不发达。由于经济关系的日益复杂化，经济冲突越来越趋于综合性，如果在单一的经济诉讼程序中，同时从民事、刑事和行政三方面解决经济冲突中的有关问题，可以保证纠纷解决的彻底性和有效性。
（二）实行经济诉讼应注意的问题
诉讼机制是实现经济法责任的重要手段。目前，经济法责任引起的诉讼一般称为经济公益诉讼。
当前我国社会生活中公共利益受到侵害的情况客观存在并日益严重，虽然法律并无明文规定，但公益诉讼的理念深已入人心，建立健全公益诉讼机制已是学界共识，建立独立的经济公益诉讼程序是必然之举。这样可以确保违反经济法责任的行为受到法律制裁。
经济公益诉讼的受案范围主要包括：第一，侵犯国有及集体所有资产的案件；第二，扰乱市场经济秩序的案件；第三，妨害国家宏观经济管理的案件。
当然，也有学者持不同意见，认为：宏观调控行为的不可诉性是一条基本的原则或规律，其理由是宏观调控行为不具有适格的原告和被告，法院也没有能力解决此类纠纷且此类纠纷也不适合法院来解决。
在建立经济公益诉讼时，要借鉴共同诉讼和代表诉讼的理论，其有代表性的问题包括：打破原告适格理论、公益诉讼的前置程序、诉讼费用制度、奖励胜诉原告制度等。
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2、邓峰.论经济法上的责任[J].中国人民大学复印资料经济法学、劳动法学,2003(9).
3、邢会强.宏观调控行为的不可诉性探析[J].人大复印资料,2003(1).
第一种观点认为行政检查理应是行政行为。如有论者认为:“行政检查是指行政主体基于行政职权依法对公民、法人或者其他组织(相对人)是否遵守法律、法规及规章等的情况进行了解的行为。”“行政检查是一种具体行政行为,而且是一种外部具体行政行为,如果行政主体违法行使行政检查权而侵害到检查权对象的合法权益,当时人可以提起行政诉讼。” 相同观点也见诸于其他行政法学教材。如“行政检查,又称行政监督检查,是指行政主体按照法定的权限和程序对相对人遵守法律,执行行政命令的情况进行了解与监督的行为。”“行政检查是独立的行政行为,尽管检查的后果可能引发另一个行政行为,如行政处罚,但它和行政处罚是二个相互独立的行为。” :“行政监督检查是行政机关依法对公民、法人或者其他组织遵守法律的状况进行了解,获取有关材料和信息,并予以督促的行为。”“从行政检查的法律性质来看,它是外部的具体的,依职权的单方行为。” :“行政监督有时又称行政监督检查,是指行政主体依法定职权,对相对方遵守法律、法规、规章,执行行政命令、决定的情况进行检查、了解、监督的行为。”“行政监督的性质是一种依至全的单方具体行政行为,是一种独立的法律行为。行政监督的意义就在于它虽然不直接改变相对人实体权利、义务,但它可以对相对方设定某些程序性义务和对其权利进行一定的限制。所以它于行政立法、行政许可、行政处罚、行政强制措施等行为米切联系,或为行政职能管理过程中不可或缺的环节。行政监督可能引起行政处罚,也可能引起行政奖励,还可能引起任何其他行政行为,但均不影响行政监督行为的独立存在,也不影响其法律后果的产生。”
该类观点大致基于如下的事实,即行政检查它是行政主作出的职权行为,虽然不直接影响相对人的实体权利、义务,但毕竟产生了程序性法律关系。而且虽然它往往成为其他行政行为的前提行为,但并不影响其独立性。故行政检查在性质上是具体行政行为之一种。
第二中观点认为行政检查属于行政事实行为。如“行政监督,又称行政监督检查,是指行政主体基于行政职权,依法对相对人是否遵守行政法的规范和执行行政决定等情况所作的事实行为。”“行政监督作为行政主体的职权行为于行政行为具有相同的强制性,相对人具有忍受义务。但是行政监督并不直接改变相对人的实体权利、义务,相对人的忍受也是一种法律上的义务,而不是行政监督设定的义务。因此,它是一种事实行为而非法律行为。” :“从行为的性质上看行政检查是一种事实行为。首先行政检查是一种间接影响相对人一方权利、义务的行为,无论其作为一般监督性质的例行检查,还是作为具体行政案例调查,都会在客观上对相对一方的权利、义务构成直接或间接影响。因为行政检查是随后作出的行政处理依据,但是决定某种行为是否属于法律行为属性的根据并非是对权利、义务的影响,而是在于此种影响是否出于主体的意思表示。根据行政行为过程性理论,每个特定的行政行为均可分为三个阶段,即了解取证的准备阶段,作出决定的阶段和最后宣告阶段。孤立的看,行政检查是具有一定独立性的行为,从一个完整的行为过程来看,它只是其中的一个阶段,一个程序环节和组成部分。行政检查的作用决定了它属于行政行为过程行政行为的准备阶段。应当指出这依阶段的行为尚不具备明显的公权力行使的特征,没有效果意思的形成和存在,一般叶不直接影响相对人的权利、义务、而且由于行政行为的意思表达只是在决定阶段,行政检查也是没意思的。”
该类观点主要通过对事实行为的概念认识以及行政检查并不直接影响相对人的实体权利、义务等论据阐释行政检查作为事实行为的观点。
综合而言,二种观点都承认行政检查是一种职权行为,而且行政检查并不对相对人的实体权利、义务发生影响。但区别在于第一种观点认为对程序上权利、义务的影响相当于实体上的权利、义务的影响,在法律后果上是具有相同的效力,故理应属于行政行为。但是后者认为程序上的权利、义务关系的产生并不是行政检查行为发生的法律后果,只是一种事先法律已经作出的安排。行政检查行为只是对一种事实状况的了解,本身并不是以创设法律关系为意思表示,行为后果也并非是创设法律关系之意思表示的实现。故行政检查只是一种行政事实行为。
二、行政检查之法律行为属性——批判与反思
从实政法的规定来看,只能得知一系列的行政检查的特征,但是实政法并没有规定行政检查的行为属性,意味着行政检查的行为属性理论在实政法上没有依据。行政检查法律行为属性论者实际上是从行政权力的特征结合实政法上对行政检查的相关规定来论述行政检查的行为属性的。也就是说实政法的规定并不能成为行政检查属于行政法律行为的论据。但是反映出行政检查强烈的行政权力性。正是实政法关于行政检查规定的高权力性质,成了行政检查法律行为属性论者的核心依据。
行政检查作为行政主体职权之一种,具有如下特征,即职权性,强制性,程序性,往往成为其他行政行为的前提行为,这些特征是对实政法的分析与概括而生的。
关于职权性,如行政许可法第六十二条规定:行政机关可以对被许可人生产经营的产品依法进行抽样检查,检测,检验,对其生产的经营场所依法进行实地检查。检查时行政机关可以依法查阅或者要求被许可人报送有关材料,被许可人应当如实提供有关情况和材料。中华人民共和国产品质量法第十六条:对依法进行的产品质量监督检查,生产者、销售者不得拒绝等。
关于行政检查之强制性实质上其职权性导致的必然结果,所以关于行政检查之职权性所依托的实政法足以证明行政检查之强制性。就强制性本身也有实政法上的依托。如中华人民共和国海关法第四十九条:邮运进出境的物品,经海关检验放行后,有关单位才可投递或者交付。中华人民共和国产品质量法第五十七条:产品质量检验机构、认证机构伪造检验结果或者出具虚假证明的,责令改正,对单位处五万元以上十万元以下的罚款,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上五万元以下的罚款;有违法所得的,并处没收违法所得;情节严重的,取消其检验资格、认证资格;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
关于程序性,行政检查之程序性是于二种意义而言的,即行政检查行为本省必须遵循的程序步骤,以及行政检查行为产生的程序性后果。前者在实政法上的依据如中华人民共和国产品质量法第十五条第二款规定:国家监督抽查的产品,地方不得另行重复抽查;上级监督抽查的产品,下级不得另行重复抽查。关于后者实际上实政法上没有作出规定,只是学理上的概括而已。行政处罚法第三十七条:行政机关在调查或者进行检查时,执法人员不得少于两人,并应当 向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问,并协助调 查或者检查,不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。 行政机关在收集证据时,可以采取抽样取证的方法;在证据可能灭失或者以后难 以取得的情况下,经行政机关负责人批准,可以先行登记保存,并应当在七日内及时 作出处理决定,在此期间,当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。 执法人员与当事人有直接利害关系的,应当回避。
行政检查往往成为其他行政行为的前提。如行政处罚法第四条:行政处罚遵循公正、公开的原则。 设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会 危害程度相当。 对违法行为给予行政处罚的规定必须公布;未经公布的,不得作为行政处罚的依据。产品质量法第六条第二款:对产品质量管理先进和产品质量达到国际先进水平、成绩显着的单位和个人,给予奖励。
事实上,行政检查之职权性、强制性符合传统理论中行政行为的现行特征即权力性;行政检查之程序性实际上行政检查的程序性法律后果,这种程序上的法律后果是行政检查法律属性论者的重要论据;行政检查往往成为其他行政行为的前提行为,该行政检查的特征实际上是赞成行政检查法律行为属性论者想极力证明行政检查也可以影响到行政相对人即被检查人的实体上的权力、义务。因为如果成为其他行政行为的前提行为,或者说其他行政行为的决定所依据的事实是行政检查的结果,那么行政行检查就对行政相对人产生了影响。整体而言,持这些观点的或论据的论者们只是从行政行为的形式上,或者虽然承认法律行为的要素之一即发生一定的法律后果,但是忽略了法律行为另一要素即法律效果意义上的意思表示,甚至是人为割断了法律行为中意思表示与发生的法律效果的内在联系。所以认为行政检查是行政行为的观点注定是失败的。
中图分类号： B82-051 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973(2012)01-0071-03
State Reward and Compensation for Courageous Action on a Legal Basis
ZHANG Yun-ping
(Guangzhong Institute of Technology, Guangzhou 510630, China)
Abstract： Courageous action is a flash of human nature; however, lack of institutional care about courageous action is the current situation, resulting in human nature sadly. To improve the state of reward and compensation system about courageous action, not only will it make for to highlight social justice, but also to eliminate concerns courageous people and to conducive a good social atmosphere.
Key words： state reward; courageous action; legalization
一、见义勇为面临的窘境
（一）见义不为的主客观因素分析
2011年10月，广东佛山市小悦悦事件发生，见义勇为再次引发社会热议。袖手围观落水者、视而不见打劫行凶者、置若罔闻侮辱妇女儿童者，这些看客的麻木不仁不能不说是一种悲哀。然而，人们常常看到、听到的却是见义勇为英雄流血又流泪的伤心遭遇：路见不平，挺身而出；为救他人身负重伤，结果是债台高筑，被人遗忘；最后，见义勇为内在高尚无私的美德和良俗属性，在“利益回报”的诉求中消逝得荡然无存。见义勇为本是社会有正道、人间有正气的表现，我国每年涌现的起见义勇为善举不计其数，但是真正得到有关部门认定、获得国家奖励与资助的却不多，这种现状使得人们深切地感到解决“英雄流血又流泪”问题的紧迫程度。
（二）见义勇为的民事司法救济不足
在当前的法治条件下，依照民事法律的相关规定，见义勇为人员的医疗费、误工费和见义勇为牺牲人员的丧葬补助费及供养亲属抚恤金，依法由加害人承担。最高人民法院2003年12月29日公布的《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（2004年5月1日起施行）中，进一步规定，“为维护国家、集体或者他人的合法权益而使自己受到人身损害，因没有侵权人、不能确定侵权人或者侵权人没有赔偿能力，赔偿权利人请求受益人在受益范围内予以适当补偿的，人民法院应当支持。”据最高人民法院负责人解释，受益人非侵权人，其承担补偿责任并不是因为其有过错，而是基于其受益；对因见义勇为而受侵害的公民的救助，从长远来看应当是社会的责任，但在缺乏相应机制的条件下，作为利益共同体的受益人，适当分担损害，给受害人以补偿，是符合公平原则的。这一规定，明确了见义勇为者享有向受益人请求补偿的法定权利；最高人民法院的司法解释同时表明见义勇为履行的是社会公德，从根本上应当由社会承担起保护、支持见义勇为者的责任，国家应当对见义勇为者进行奖励与补偿。按照“谁损害、谁赔偿”、“谁受益、谁负责”的公平观，侵权人的赔偿责任理所当然，见义勇为直接受益人的适当补偿也是应当的。但是，政府负有维护安全、稳定的社会秩序的法定职责，见义勇为担负的无疑是政府的公共职能，政府是见义勇为的受益对象。司法解释仅要求见义勇为的直接受益人承担补偿责任有欠偏颇。因此，笔者认为，政府基于其职责必须资助见义勇为，尤其当见义勇为英雄在紧急危难之中迫切需要救治，政府有关部门和单位应当按照规定先行支付，先行支付的部门和单位依法享有对加害人的追偿权。没有加害人的，由见义勇为的受益人按照公平的原则进行适当补偿。否则，对见义勇为的行为人将极不公平。
二、国家对见义勇为给予奖励与补偿的理论必要性
当前，对见义勇为的救济主要是侵权行为人的赔偿、直接受益人的补偿等民事法律制度，以及各地设立的见义勇为基金会等慈善救济。且不论最高人民法院规定“见义勇为者可请求受益人给予补偿”的杯水车薪，问题在于民事主体的民事责任和社会的慈善行为都不能代替国家和政府应承担的补偿责任。这是因为：
（一）见义勇为是优化社会秩序、维持社会正常运转的需要，社会需要见义勇为者
现代社会用来控制社会秩序的途径有三种；第一是法律控制，第二是权力控制，第三是道德习俗控制。笔者认为，法律没有规定公民见义勇为的义务，见义勇为是不具有法定指责的国家公职人员的普通公民的自发行为，首先是一种道德行为。古圣先贤孔子曰，“见义不为,无勇也”。对于见义勇为者来说，出于正义和良知的见义勇为本身就是人民群众维护善良习俗的道德手段。见义勇为，匡扶正义，是一项崇高而光荣的公益事业。大力弘扬这种见义勇为精神，对维护社会稳定，实现社会风气的好转，有着重要的现实意义。其次公民见义勇为的行为是在代行政府的职责。当公共秩序遭遇破坏的时候，首先挺身而出的应该是警察等负有责任的政府公职人员。当然，政府的力量总是有限的，在履行其职能时也需要民众的支持与协助。问题在于，作为政府工作人员，比如警察，他们在维护公众秩序的斗争中，遭遇到伤害，那将由政府来承担后果。工作上的照顾，对家庭的关怀，都在警察的职业保障之列。而见义勇为者在暂时的荣耀之后也应无后顾之忧，这是政府不折不扣的责任。实现它更多地需要具体而明确的制度安排，而不是泛化的道德宣教。
（二）见义勇为也有现实的权利诉求
事实上，见义勇为不仅关乎道德，也就是说，见义勇为不仅仅应受到道德的尊崇，而且其高尚行为更需要获得法律的支持，见义勇为行为人的权利应当受到法律的保护。抢险救灾、救死扶伤，与违法犯罪英勇斗争，均是在紧急情况下发生的，见义勇为必然伴随风险、牺牲和奉献。“有损害就有救济”的法治理念要求见义勇为者的身心损害要予以充分救济。但是，当侵权人和见义勇为的直接受益人没有经济能力或者能力有限不足以赔偿、补偿见义勇为人的损失，或者根本没有明确的侵权人、直接受益人，英雄流血又流泪的悲剧就可能重演。法律制度和权利体系的力量取决于每个人都把自己的权利视为普遍权利的代表，为保护个人权利而寻求司法救济也就是保护普遍权利。国家必须运用强制性的力量来保护权利：惩罚行政机关违法行政，恢复行政相对人的合法权利。“谁如果允许别人干预他的权利而不作法律上的抵抗，他就在这个范围内削弱了社会建立起来的抵抗非正义的屏障。每一个非正义的行为不仅是针对我的，而且是针对整个法律制度的，如果允许它不受惩罚，法律制度抵抗非正义的力量就会削弱。温厚的或懦弱的屈从会引起非正义行为的反复发生和对这种行为的效仿；它也引诱着那些本来由于害怕惩罚而不敢行为不轨的人们去作恶，从而危及他人的权利。一个法律社会就像一道堤坝。社会义务要求人们注意每一道细小的裂缝并制止它的延伸。”[1]
社会心理学研究证明，对人们某种行为的肯定或否定，赞赏或批评，在很大程度上决定着该种行为在社会中存在的程度。所以通过一系列外部控制的手段，控制见义勇为的行为后果，就能够强化公众在实践中对见义勇为规范接受和践行的程度。对因见义勇为而受侵害的公民的救助，从长远来看应当是社会的责任，但在缺乏相应机制的条件下，作为利益共同体的受益人，适当分担损害，给受害人以补偿，是符合公平原则的。国家对见义勇为的奖励和救助制度，表明国家和政府倡导公民见义勇为并切实保障见义勇为者的利益不受侵犯，真正做到义利相济，激发和引导公众去匡扶正义，见义勇为。
（三）仅仅按照公平补偿的原则要求见义勇为直接受益人的补偿机制有失偏颇
比如一人遭遇歹徒，如果是警察挺身相救，被救者既不必感恩戴德，也不必向警察和公权机关支付“感谢费”；而如果警察缺位(公权力缺位)，一位见义勇为者奋不顾身拔刀相助，相当于私权利临时替补公权力救济，这时却要被救者向施救人付出“感谢费”，无论如何也说不过去。既然见义勇为者是一时替补了公权力的缺席，那么实际上，见义勇为就是公民在特定危险的场合替政府代行使了职责，从而在一定程度上确保了公共安全。那么，见义勇为就是一种公共行为。见义勇为者“因公”受伤或牺牲，就完全可以也应该给予其国家公职人员因公受伤或牺牲时的同等待遇，外加物质和精神的奖励。因为国家公职人员履行职责是其责任的要求，而见义勇为者在特定危险的场合代行政府职责完全是出于其道德的自觉――他原本可以作为，也可以不作为。在这个问题上，我们不应该惟身份论，而应该惟行动论，不问对方是不是国家公职人员，而只问他是不是在特定需要的场合代行使了政府职责、替国家承担了危险和责任。国家应当像抚恤、救助负工伤的公职人员一样抚恤、救助见义勇为的平民英雄以弘扬社会正气。
三、国家对见义勇为进行补偿必须制度化
（一）国家对见义勇为者进行奖励和补偿应当法律化、制度化
虽然各级政府关于见义勇为的行政补偿有所尝试，但是这些做法往往散见于一些零星的政府内部文件中，没有系统化、制度化、法律化。因此，政府在奖励和资助见义勇为的行为中存在较大的随意性，导致见义勇为人的权利没有法律制度的保障。见义勇为者为了维护社会正义，为了国家、集体财产和他人生命财产安全，有的流血负伤，有的献出了生命。见义勇为本身就是一种美德。可以说，真正的见义勇为者是不会考虑回报的，可如今不少“见义勇为事件”善后机制的不完善让见义勇为的道德风险变得相当的高，让我们每个人不得不计算见义勇为的成本和结果。由于过去缺乏法律上的具体规定，见义勇为人员的合法权益难以得到保障，尤其是在负伤致残或牺牲后不同程度地出现了本人或遗属生活等方面的困难，有的甚至被人误解，出现“光荣一阵子、痛苦一辈子”的处境。因而政府出资救助、抚恤见义勇为者应当制度化、法制化。
奖励和保护见义勇为者的立法要解决的主要实体性问题是：明确见义勇为的主管机关，解决有关部门相互推诿的问题；界定奖励和保护的对象和范围，解决实际工作中存在着概念不统一的问题；确认并保障见义勇为人员的申请资助的权利，解决实际工作中存在的表彰、确认的随意性问题；明确有关部门的职责任务，落实因见义勇为受伤或牺牲人员的救治费和抚恤待遇，改变“英雄流血又流泪”的现象；明确见义勇为补偿经费的来源，解决见义勇为经费短缺问题，建立奖励和保护见义勇为者的长效机制。应当通过立法的形式将政府承担医疗费用、进行奖励资助等行为作为政府的法定职责固定下来。政府必须严格按照相关法律制度及时对见义勇为者予以认定并按照一定标准给予奖励和救助。当政府不履行其法定职责时要受到法律的责任追究。
（二）国家对见义勇为进行奖励和补偿应当程序化
“程序是实体之母，或程序法是实体法之母”。行政执法过程中的一些制度和规则，如行政强制措施的合法性、公正的调查程序等都属于正当程序的范畴，在某些情况下，也可以理解为实体法规则。另一方面，程序不仅是实体法实现的过程，而且也是实体法产生和发展的过程，程序过程及程序法已不仅仅作为手段来实现实体法的内容，而且可以说是在不断形成乃至创造实体法本身了。因此，在政府的行政管理中，对类似于资助见义勇为等授益必须强调其程序上的公正。行政程序的本质特点即过程性和交涉性使行政处理结果获得正当性和权威性。行政程序法比行政实体法更能在社会中建立起公众对政府行为的法律预期。如果政府关于奖励与补偿见义勇为的实体法暂时难以出台的话，应率先制定有关奖励和补偿见义勇为的程序规则。资助见义勇为的程序法应当包括下列内容：一是资助见义勇为的法定条件，包括资助的对象条件、资助的物质条件、资助的具体标准。二是资助见义勇为的法定形式。三是资助见义勇为的具体步骤，如申请、受理、审查、批准、实施等主要环节。四是资助见义勇为的法定期限。
（三）公民对国家关于见义勇为的奖励和补偿行为不服，应当允许行政救济
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1006-0278（2013）08-089-01
一、行政监督的概念
关于行政监督的的概念，不少学者从政治、法律、管理等层面对其进行了界定，学术界对此是仁者见仁，智者见智。一般说来，行政监督有广义与狭义之分。广义指国家机关、政党、社会团体和公民等主体依照该国法律或国际惯例对国家行政机关及其工作人员的行政行为所进行的全面的监察、检查、督促和指导的活动。狭义指行政管理内部的监督。文章所讲的行政监督其范畴为行政管理内部的监督。同时认为，行政监督的内涵应当是有机分层的：第一层应是政治的内涵。作为行政监督，其不同于一般的企业监督，带有强烈的政治色彩在里面。第二层应是法律的内涵。行政监督本属于法律监督的一部分。第三层应是管理的内涵。监督本就是监察与督促之意。监察是监督行政行为的作为行为；督促则是检查行政行为的不作为行为。作为行政管理的重要组成部分，其监督本身就具有部分管理的性质。
二、行政监督与权利制衡的关系
关于行政监督与权利制衡的关系，我认为行政监督体现权利制约。一个社会要想维持良好的秩序，一个国家要想有结构合理、运转协调、灵活高效的政府管理体系，就必须要凭借具有强制性力量的行政权力的运用。各级国家行政机关行使管理国家事务的各种权力，这些权力机关以及执行权力的人，能否正确高效地使用公共权力，直接关系到我们社会的管理、运行、效率和秩序，关系我们每一个公民、法人和相关组织的合理合法的权益。
三、我国行政监督机制存在的问题及原因分析
我国行政监督体系发展较晚，许多方面与国家社会的事业发展速度还不完全适应，许多环节还有待于进一步探索和完善。
（一）行政监督主体独立性和权威性的缺乏，造成我过行政监督“难监”现象
我国行政监督机制还不够健全和完善，存在着行政监督主体多元无序，分工不明确，缺乏核心和专门监督，受制于监督客体等问题，由此导致“虚监”、“弱监”、“漏监”、“难监”等问题，同时，这种多层的监督体制往往因机构重叠而造成重复监督。这不仅造成大量的人力、物力和财力浪费，降低监督的有效性，更重要的是弱化了我国监督机制的整体效能，起不到应起的监督作用。
（二）行政监督的法制化程度不高，造成“漏监”现象
我国行政监督规则还很不健全，不配套，有的问题重复规定，有的方面又没有规定，难以依法监督，如国家行政人员的考核、评价标准、行政责任、行政监督等方面都缺乏必要的具体的法规和制度。这就容易导致监督的随意性，不利于准确判断和及时纠正客体的越轨行为，追究其违法乱纪的责任，从而影响了行政监督的科学性与严肃性。立法滞后给行政监督带来了不利影响，造成监督机关无法可依、行使监督缺乏标准和依据的状态。这大大影响着监督工作的实施和落实。
（三）行政监督运行过程及结果缺乏透明度和公开性，造成“软监”现象
政务公开即权力运作过程公开，是权力监督制约的前提，也是贯彻行政监督制约机制运行始终的一项基本原则，由于我国政治公开化程度较低，各级行政监察机构的运行过程及结果处于一种不公开或部分公开的状态“深入考察这一问题的原因，一是缺乏政务公开方面的立法，没有硬性措施强制权力执行者公开权力的动作过程”二是没有立法赋予公民对的知情权，公民无权要求权力运作公开化，使社会公众监督形同虚设“三是传统观念的束缚”中国几十年来形成的政治传统和政治习惯的特点是：当权者强调权力运行的神秘化，对人民群众要求“重义务轻权利”受这种传统的影响，当权者缺乏自觉接受监督的意识，群众缺乏民主意识。
四、完善行政监督体制的基本途径
（一）加强监督机关的独立地位和权能
以权力制约权力，就必须要求监督机构具有对于被监督机构的相对独立的地位。具体而言，在监督体制建设方面，除了继续实行行政内部监督之外，应该重点加强外部监督力量。外部监督较之于内部监督，受行政干预较少，客观上比较有利于公正地进行监督作用。
（二）加强行政监督立法工作，实行行政监督法制化
