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1999年，陈振明教授撰文指出:西方政府管理研究领域(行政学)在其百余年的发展与演变历程中出现了三次范式转换，即从公共行政学到新公共行政学再到(新)公共管理学的三次重大突破。“作者力求表明，公共行政学或公共管理学的研究对象、范围、主题、方法和理论形态并不是一成不变的，而是随着现实公共管理实践的发展尤其是管理的范围、内容和方式的变化而不断发展变化的。”［1］之后，陈教授又在自己的著作中表达了类似的观点(三种范式的名称略有变化):“作为一个相对独立的研究领域或学科，公共部门管理特别是政府管理研究形成于19世纪末20世纪初。……在100余年的发展历程中，该领域发生了三次重大的范式转换，即从传统的公共行政学到公共政策分析再到公共管理学(在英国、新西兰、澳大利亚等国被称为‘新公共管理(学)’)。”［2］但是，这一观点随即遭到了不同意见的批评。蔡立辉教授在2002年撰文反驳说:“无论是从范式转换的意义上，还是从新范式形成的意义上，‘公共管理范式’兴起的观点都是不能成立的，也极不符合学术规范。特别是以西方国家的理论与实践为例来证明‘公共管理范式’的兴起，更是难以成立。”［3］他还进一步批评道:“认为现在是由‘公共行政(PublicAdministration)’发展到‘公共管理(PublicManagement)’的时代，这是没有充分的学理依据和事实依据的，是十足的误导(misguiding)。”［4］关于公共管理范式的争论由此引发，更多的学者加入到论战当中，各抒己见，见仁见智。例如:王乐夫教授在2005年撰文认为“公共管理学研究的视野和内容要比公共行政学和政策科学宽泛得多。”“也可以说，公共管理学是以公共行政学、政策科学为基础，同时吸收了其他相关学科如政治学、经济学、管理学、社会学、法学等学科最新成果而发展起来的。公共管理学综合运用这些理论研究各种公共事务的管理问题，不断探求一些新的结论，正逐步形成新的知识体系。”［5］黄健荣教授对这一问题进行了更为深入的研究。2005年，他在自己的著作中写道:“公共管理是一门新兴学科和一种新的研究范式和应用范式，它的兴起是对传统公共行政理论和模式的批判、接替和超越。”［6］2008年，他又在自己的新作中对这一问题进行了更为明确的概括:“广义而言，公共管理随着国家的出现而产生，其主要发展进程历经前工业社会的统治主导型模式、工业社会的管理主导型模式，现在正转向服务主导型模式的治理。”［7］
(二)中国学界关于公共管理范式论争的焦点
综观中国学界关于公共管理的范式之争，焦点主要集中在两个方面:一是公共管理是否存在范式嬗变与转换;二是公共管理范式究竟有哪几种类型。夹杂在其间的还有关于公共行政、行政管理和公共管理等概念的内涵与外延的争论。关于第一个问题，现居主导地位的意见是认为公共管理的新范式确已产生，也有少数学者认为公共行政并未出现新的范式，也未发生范式转换。关于第二个问题，学者们意见尚不统一，有二范式说、三范式说甚至多范式说，其中持三范式意见者居多———但在范式的具体指称与内涵界定上也不尽相同。至于将公共管理的范式嬗变与转换置于中国国情下讨论，观点就更是众说纷纭、莫衷一是了。
二、公共管理范式之争的原因
以笔者浅见，关于公共管理范式嬗变或转换的论争，很大程度上源于对范式概念的诸多歧义性理解以及其他替代和挑战性理论研究工具的运用。
(一)范式概念内涵及对其歧义性理解
一般认为，“范式(paradigm)”作为一个科学概念是由美国科学哲学家托马斯•库恩于1962年在其不到13万字的著作《科学革命的结构》一书中首先提出来的。他运用范式来揭示科学发展和科学革命的结构，并提出和分析了前科学、常规科学、范式、危机与反常、科学革命等概念，认为科学革命实际上就是范式的转换:“每一次革命都迫使科学界一种盛极一时的科学理论，以支持一种与之不相容的理论。每一次科学革命都必然会改变科学所要探讨的问题，也会改变同行们据以确定什么是可以采纳的，或怎样才算是合理问题的标准。”［8］遗憾的是，库恩在《科学革命的结构》一书中提出范式概念时并没有给出一个确定的涵义，其本身就存在许多模糊的地方。正如英国学者玛格丽特•玛斯特曼女士总结的那样:“库恩那种半文半白的文笔对水平不高的读者来说，要理解他笔下的范式倒真是一个困难。根据我的统计，他在《科学革命的结构》(1962)一书中至少以二十一种不同的意思在使用‘范式’，可能只多不少。”［9］她逐一列举了库恩对“范式”的21种描述，并将其概括为三种类型，即“分为三个主要的部分”［10］:一是形而上学范式或者元范式(metapara-digm)，它可以被理解为一组信念、一种神话、一种有效的形而上学思辨、一个规范、一个新的观察方式、一个指引感觉本身的有条理的原则、一张地图、某种决定广大实际领域的东西。二是社会学范式(sociologicalparadigm)，它可以被定义为一个普遍承认的科学成就、一种学术传统、一个具体的科学成就，像一套政治制度，也像一个公认的法律判决。三是人工范式(artifactparadigm)或构造范式(constructparadigm)，它被以更为具体的方式来使用，例如把它作为一本实际的教科书或经典著作、一些供给的工具、实际的仪器设备、更带语言规范地作为一个语法范式、带有解说色彩地作为一个类比、较富心理特色的有如一个格式塔图形和一副反常的纸牌，等等。可见，库恩范式概念的芜杂与捉摸不定，一方面有利于学者们从不同的研究视角来发现若干理论兴奋点，进行创新;另一方面，也使得许多学者并不刻意去全面理解和把握范式的内涵，而只是“盲人摸象”似地依据自己的理解来使用范式概念与范式转换理论，从而在客观上造就了一片“范式丛林”。当学者们在论及公共管理范式时，也许使用的并非同一套话语标准，争论也就不足为怪了。
(二)对范式理论的挑战性概念与理论
库恩提出范式概念之后，不少西方学者对其进行了批判。1965年7月，在伦敦裴德福学院举行的科学哲学讨论会上，当代有名的一些科学哲学家专门用了一天的时间讨论库恩的范式论，［11］并提出了若干新的概念与理论解释与之分庭抗礼。其别值得一提的是“科学研究纲领”概念和“韧性与增生理论”。
1．科学研究纲领
伊姆雷•拉卡托斯为了强调科学发展的连续性和科学进步的合理性，提出了科学研究纲领(scien-tificresearchprogramme)的模式。在拉卡托斯看来，科学总是以研究纲领的形式向前发展的，它是一个有结构、有层次的整体。研究纲领内部有相对稳定的“硬核”，外部是柔韧多变的“保护带”，还有一套解决疑难问题(例外性)的机制，即辅助研究法(heuristic)。硬核是约定的，是作为研究纲领未来发展基础的、最普遍的基本假设和基本原理，它比范式具有更大的稳定性。保护带由各种辅助假设构成，当遇到反常或否证时，保护带可以通过调整辅助假设而达到保护硬核的目的。“所有科学研究纲领都可用其‘硬核’来刻画其特征。纲领的反面助发现法禁止我们把矛头指向这些‘硬核’。反之，我们必须运用自己的智慧去表述、甚或去发明一些‘辅助假设’，在这个硬核周围形成一个保护带，以致矛头只得改而指向这些假设。正是这些辅助假设构成的保护带必首当其冲受到检验，进行调整再调整，甚或全部更换，才使得那个因而成为坚硬的核得到保护。”［12］而当研究纲领失去解释力和预测力时，它就会因逻辑的和经验的原因而碎裂，人们就会抛弃这种的退化的研究纲领，而采纳进步的研究纲领，这是科学革命的基本原理，是一个自然的新陈代谢过程。
2．韧性与增生理论
在同库恩的论战中，保罗•费耶阿本德描绘了他的科学发展模式。他认为科学有一定的“韧性”(tenacity)，人们总能够从许多理论中选出一种可望取得成功的理论，即使遇到巨大困难时仍可加以坚持，而置大量反证于不顾。有了韧性，我们就不必用顽强的事实取消某一理论了，我们可以使用其他理论T''''、T"、T"''''等，即对现行的理论进行调整，这就不可避免地要接受增生原则(principleofprolifera-tion)，容许不同理论的并存。［13］在费耶阿本德看来，科学之所以不断发展，正是增生与韧性相互作用的结果，因此他坚决反对范式的绝对统治。虽然在范式之外，还有其他多种关于自然科学研究、科学理论发展的解释模型，但是在后来的社会科学研究中，多数学者似乎更偏爱并只移植了库恩的范式概念，承认科学理论的演变是通过一个理论范式取代另一个理论范式的革命的方式来实现的。因此，当范式理论的解释力出现问题时，争论也就自然而然地产生了。在很多时候，公共管理的范式之争与其说是学术思想的争鸣，不如说是理论研究工具的竞争。
三、对公共管理范式之争的反思
(一)公共管理究竟是否出现了新的范式
反对公共管理新范式说的学者也承认，公共行政学在不同的发展阶段上使用了不同的概念、理论、方法与研究模型，但认为这些不同的理论与方法不过是在同一公共行政学范式下理论研究与实践活动的自我调整。“从历史的观点来看，公共行政学自产生后100多年以来，经历了许多重大发展阶段，形成了许多理论流派。但构成为公共行政学研究背景的文化的、社会的和心理的因素没有变，共同体信念没有变。各种概念、理论与方法都是围绕着如何维护有利于资产阶级生产关系的生产秩序和社会生活秩序这个核心。”［14］显然，批评者在这里已经运用了科学研究纲领的思想，即认为公共行政的“硬核”没有被触动，只不过其周边的“保护带”遭遇了一些挑战而已。言下之意，陈振明教授等人关于公共管理新范式的提法只是看到了新公共管理运动的一些技术性表象，而未对其理论内核细加审视。但是，仅从公共行政学的百年历史中来界定公共行政的“硬核”，或许并不全面。黄健荣教授显然看得更加深远。他将整个公共管理的发展进程置于人类社会的历史长河特别是国家产生以来的广阔背景下加以考察，从而得出了三次范式嬗变的结论，并且对三种范式各自的“硬核”进行了更为全面和细致的梳理与概括:前工业社会的统治型行政范式以统治者为中心，以实现统治阶级利益最大化为宗旨，以维护阶级统治为主要任务，以专制体制为其运行基础，以统治者的集权专断为管理方式，其本质是政府的阶级统治功能;工业社会的管理型行政范式以处于权力制衡系统中的政府为权力中心，以经济效率等工具理性为主要价值取向，以为社会经济发展创造良好条件为主要任务，以民主和法治为其运行体制的基础和管理方式，其凸显的是政府的管理功能;而当今正在转向的服务型行政范式则以有效促进公共利益最大化为宗旨，强调公民本位和服务本位，以公平正义、人文关怀、民主、法治和责任等价值为运行基础，以多元参与、合作共治为运行方式，突出的是公共管理的公共服务功能。概而言之，从价值取向上看，统治行政寻求对等级秩序与资源的攫取，管理行政追求理性与效率，而服务行政寻求增进共识与合法性。如此看来，公共管理的核心价值观亦即理论“硬核”部分已然遭到了强有力的挑战，正如其研究方法与管理实践等“保护带”所遇到的情况一样。黄健荣教授一针见血地指出了这一挑战的实质:“反映了对人的价值、尊严和权利的认识的不断深化”。“所有文明的标志是对人的尊严和自由赋予的尊重。”［15］从统治行政到管理行政再到服务行政，体现了人类社会管理思想和管理科学的进步，反映了对人的尊重和权利的尊重的改善。“根据对公共行政和公共管理理论模式宏观背景的考察，基于一个更为广阔的理论视野，公共管理理论模式作为公共行政模式的替代物，它是公共部门管理特别是政府管理中出现的一次重大突破或一次深刻的变化，它体现了公共管理方式的根本性、方向性的调整，它是对公共行政理论模式的一种超越，一种新的公共部门管理模式———公共管理正在取代公共行政成为新的、有效的公共部门管理理念。”［16］如果在21世纪仍然看不到公共管理领域的这一显著性变迁，而拒绝承认任何公共管理新范式的出现，那么即便不能被指责为顽固，至少也应当被批评为迟钝。
1.公共管理研究方法单一化，无法回应公共管理实践的多样性。目前国内相关文献在介绍公共管理研究方法的时候，实证主义和科学主义仍是主流，通论性教材往往侧重介绍公共管理研究方法中“科学”研究的部分，主张公共管理研究的任务在于寻求公共管理客观事实中的经验性因果联系，通过变量之间关系的寻求，发现公共管理的一般规律。[1]与此相关，目前国内的公共管理硕士（MasterofPublicAdministration，MPA）教育亦以“社会学研究方法”、“社会科学研究方法”、“社会研究方法”等作为核心课程或主干课程，这些课程的主导方法也是实证主义，难以凸显公共管理研究方法的多元性。事实上，公共管理研究是科学发现、技术设计（政策设计、制度设计、组织设计、机制设计等等）、公共评估、诠释和批判的统一，需要实证的、诠释的、批判的多元方法论的合理使用和组合，阐明多元方法论单独使用和组合使用的逻辑，才可能有效地反映公共管理实践的多样性。
2.程序性方法与实质性方法之间存在鸿沟。公共管理实质性方法是形成公共管理理论的哲学基础、逻辑和价值观，是公共管理知识成果中蕴含的，形成公共管理知识的途径。公共管理研究的程序性方法则是公共管理研究过程中设计和实施研究、收集和分析资料的程序、步骤和技术。公共管理实质性方法和程序性方法没有截然的界限，但是侧重点是不同的，前者侧重研究的逻辑，后者侧重研究的操作性程序和技术。在公共管理研究方法的文献中，程序性方法的研究文献较为丰富，体系也较为成熟，比如：盖尔•约翰森（GailJohnson）[2]等人所著的公共管理研究方法著作。这些著作以选题、文献综述和理论建构、研究设计、资料收集、资料分析、报告撰写为经线，以定性和定量研究为纬线，共同编织起公共管理学的程序性方法论体系。不过，很少有文献探讨实质性方法和程序性方法之间的对应关系，这导致了公共管理研究者的很多困惑，比如：当我们从事一些属于技术设计类、诠释类、批判类、评估类的公共管理问题研究时，大多数公共管理研究方法的著作难以提供有效的指导，甚至用实证主义的研究规范和标准衡量这些公共管理研究成果，造成了研究的方法论标准“缺位”和“越位”的现象，形成了方法论标准的单一化和有些研究没有有效方法论指导的尴尬局面。
3.公共管理学术研究、实务和咨询方法脱节。公共管理研究作为使用科学方法探讨公共管理问题答案的活动，包括公共管理学术研究、公共管理实务、公共管理咨询三种基本形态。但实践中，三者脱节的状况较为严重：从事公共管理学术研究的学者们撰写大量的论文，充斥着繁杂的统计数据和生僻的词语，往往被束之高阁。公共管理咨询提出的政策建议，往往与学者们的高深研究难以接轨。造成这种脱节现象的原因之一是对三者统一的“公约数”缺乏坚实的理论共识。事实上，公共管理学术研究、公共管理实务和公共管理咨询的“公约数”是解决公共管理问题。公共管理学术研究重点关注科学发现类、评估类、诠释类和批判类问题。公共管理实务是公共管理实践问题解决的过程，其本质是公共管理者运用适当的途径———诸如战略设计、政策制定、机制设计等———弥合公共管理主体需求与现实之间的差距。虽然公共管理实务以公共管理学术研究提供的相关知识为基础，但是公共管理实务的方法论框架是技术设计的方法论框架，与公共管理学术研究的方法论框架存在本质的差异。公共管理咨询所使用的方法论框架并不是单一的方法论框架，往往通过综合运用公共管理学术研究和实践问题解决的方法论框架，为顾客提供知识、技术、理解等方面的知识和服务。
4.公共管理方法的学术关注度失衡。“公共管理方法”一词可以做广义理解和狭义理解。广义的公共管理方法是公共管理领域中思维方法、行动方法、研究方法的总称。狭义的公共管理方法则指公共管理实践或公共管理实务活动的方法，属于行动方法的范畴，即公共管理主体进行公共管理活动过程中使用的认识工具（比如战略管理中SWOT分析模型、钻石模型、利益相关者分析）和行动工具（全面质量管理、合同外包、凭单制等等制度、机制、程序、手段和技术等管理手段）的总称。目前国内已经出版了一批侧重研究公共管理行动的技术、手段和工具的著作。但目前关于公共管理学科方法和研究方法的著作仍然较少。公共管理“思维方法”的著作更是少见。这导致了公共管理思维方法、行动方法和研究方法学术关注度失衡的局面，有必要从新的角度入手，寻求公共管理方法的共同基础，提高公共管理学科认同度。
5.公共管理知识生产缺乏合理的标准和规范。20世纪80年代以来怀特（J.D.White）[3]，佩里和克雷默（J.L.Perry&K.L.Kraemer）[4]，斯托林斯（R.A.Stallings）[5]，斯托林斯和费里斯（R.A.Stallings&J.M.Ferris）[6]，贝利（M.T.Bailey）[7]，亚当斯和怀特（G.B.Adams&J.D.White）[8]等人开展了对公共管理博士论文和期刊论文的主题、研究方法、质量标准等方面的评估研究。中国台湾学者孙同文（1986）[9]、江明修（1986）[10]、詹中原（2003）[11]、吴颖年（2006）[12]等学者对台湾地区的公共管理论著亦做了文献评估分析。从20世纪90年代开始，内陆很多学者开始从不同角度反思和探讨公共管理知识生产的规范、标准和方法论问题。比如：张成福（1996）对中国公共行政合法性危机的关注。[13]周志忍（2004），郭小聪、肖生福（2006）等人探讨了中国行政学学科和学科整合问题。[14]袁达毅（2002）、马骏（2006）、刘亚平（2006，2008）、何艳玲（2007）等人对中国公共行政“危机”进行了分析。[15]张梦中和马克•霍哲（2001）[16]等人对公共行政期刊论文或博士论文进行了内容分析，尝试提炼出已有公共管理研究成果的学术规范。总之，公共管理知识生产尚未形成兼顾多元方法共性和个性的标准和规范。实证主义的学术规范，只适合于对部分公共管理研究成果进行评价，还有大量的研究成果并不能纳入实证主义研究的方法论传统，需要深化公共管理研究方法体系的认识，在公共管理多元方法的框架下，建立多样化、合理、适宜的公共管理知识生产标准和规范。上述五个问题可以归结为：公共管理多元方法之间的共同性和差异性是什么？怎样才能有效整合公共管理研究的多元方法论，从而为公共管理研究提供逻辑合理性？随后本文将从问题类型学入手，阐明基于问题类型学的公共管理研究方法体系，以期对这两个问题提供合理的答案。
二、公共管理问题类型学
在科学研究中只有那些专业共同体和整个人类的知识积累都尚未解决或无法回答的疑问才算是研究问题。问题可以定义为：“某个给定过程的当前状态与智能主体（人或机器）所要求的目标状态之间存在的差距。”[17]问题是一个反映了主客观矛盾的认识论和方法论概念。科学研究从何开始？一直是哲学和方法论研究的一个关键主题。波普尔在《猜想和反驳》一书中总结道：“科学和知识的增长永远始于问题，终于问题———愈来愈深化的问题，愈来愈能启发新问题的问题。”[18]在公共管理研究中，几乎每个公共管理理论的提出和发展，都是从特定的公共管理问题开始的。问题作为一个认识论的概念，反映了主观与客观之间的认知矛盾。虽然诸多科学家和不同流派的哲学家持有不同的方法论，但是科学史和哲学史的发展历史表明，他们都会不约而同地从方法论层面上开展对“问题”的研究，探究什么是问题、问题的重要意义、问题的结构、问题的类型。“问题”成了不同流派科学哲学家交锋对话的聚焦点，他们对问题认识的深入，逐渐形成了以问题为研究对象的科学哲学分支领域“问题学”。[19]目前“以问题为导向”进行研究已经成为公共管理学界的共识：解决问题是公共管理基础研究和应用研究的核心；问题为公共管理研究定向；问题是制定公共管理研究计划的依据；问题指导公共管理研究的观察和资料的收集等等。但是公共管理问题包括哪些类型？每种类型公共管理问题对应的研究方法是什么？在理论界和实务界尚无一个完美的答案。类型学（typology），或称作分类学（taxonomy），指研究者结合两个或两个以上单一维度的简单概念，然后由简单概念的交叉形成新的概念。本文从问题的定义———“某个给定过程的当前状态与智能主体（人或机器）所要求的目标状态之间存在的差距”———出发，根据“差距”的本质特征对问题进行类型化的划分。按照近代英国哲学家大卫•休谟（DavidHume）揭示的事实和价值二分的原则，我们可以将问题中所含的“差距”分为“事实性差距”和“价值性差距”两个维度。可以用如下的坐标图定位公共管理问题的各种类型。在图1的二维坐标中：（1）纵坐标所示的纯粹涉及价值差距的问题属于诠释类问题，对诠释类问题的解答，往往使用诠释主义的方法，形成诠释类知识。诠释类知识通过挖掘、阐发、建立和确证一种价值，促进人与人之间的理解和沟通。（2）横坐标所示的那些纯粹涉及事实差距的问题是科学发现类问题，科学发现类问题往往使用实证主义的方法，探索经验世界的状态、发展、变化，寻找经验世界中存在的联系。（3）横坐标和纵坐标构成的平面中的问题既含有价值因素又含有事实因素，可将这些问题分为技术设计类问题、批判类问题和评估类问题。
1.科学发现类问题。科学发现类问题是人类主观认知与经验事实之间的矛盾，以及由此引发的主观认知之间、客观事实之间的矛盾而引发的疑问。对科学发现类问题的回答，往往使用实证主义的方法论框架，最终将产生对客观世界描述、解释和预测的知识。提出科学发现类问题的途径包括：寻求经验事实之间的联系和一致的解释，证实假说和现象的可靠性、寻求理论体系内部的不一致性，解答多个理论和假设的不一致性，学科理论方法的移植等。
2.技术设计类问题。“实现特定目标的最优化方案、手段和措施是什么？”属于技术设计类问题。技术设计类问题包含事实前提和价值前提两个基本因素。技术设计类研究的目的是在既有事实前提下，确定合理的价值前提；或者在既定的价值前提下，寻求实现特定价值的优化方案。在公共管理研究中，往往需要在时间（时间段、历史、现状等等）和空间（国别、地区、部门等等）中进行目标比较、约束条件比较、环境参数比较、手段比较找出当前问题的特殊性，并“有的放矢”地提出战略与政策、体制与机制、措施与办法来解决这些问题。
3.评估类问题。该类问题与科学发现类问题的相似之处在于两者都是对事实、行为和态度的描述和解释。但不同的是，评估研究在对事实、行为和态度进行描述时，是建立在与特定标准进行比较基础上的描述和解释，比较的标准可以是客观的标准也可以是主观的标准。评估至少包括三个要素，即标准（criteria）、证据（evidence）和判断（judgment），评估类问题的本质是根据经验证据，寻求特定标准和经验证据之间的关系，并对这种关系进行评判。
4.诠释类问题。诠释类问题是阐发、确立和建构社会现象背后的价值和意义的问题。诠释研究尝试回答文化、价值和精神领域的“应该怎么样”的价值问题，与人的目的、自由和人际之间的共识和规则紧密相关。公共管理领域，人们一般通过公共管理的历史诠释、文本诠释、话语诠释和行动诠释来获取诠释类问题的答案。
5.批判类问题。在批判研究者看来，现实社会并不是实证主义所谓的纯粹的经验的堆积，而是主体被“异化”的世界，需要改变客观世界，将主体从“异化”中解放出来。批评研究以矛盾的观点和辩证的观点看待和分析现实，其目的是改变世界。批判问题的提出本身具有很强的社会行动取向，批判研究本身就是改变社会秩序的重要力量。公共管理问题类型的划分，是公共管理研究方法体系的基础和公约数。
三、以公共管理问题类型学为基础的研究方法体系
公共管理研究方法体系是对公共管理研究中使用的各种、各类、各层次方法以及他们之间的联系的系统化梳理。
1.公共管理研究方法体系的维度。可以借鉴亚瑟•霍尔（ArthurD.Hall）提出的系统工程三维结构（时间维度、逻辑维度和知识维度）对研究的方法体系进行刻画。公共管理研究方法体系的时间维度即公共管理研究依次进行的过程，包括选题、文献综述、研究设计、研究实施和研究成果发表等环节。公共管理研究的逻辑维包括方法论、研究方式和研究工具三个层面。公共管理研究方法体系的知识维度是提出和解决公共管理问题的思维背景、认知背景和实践背景。凡是对公共管理问题解决有启发的知识都可以纳入这一维度，而不论该知识的学科界限。
2.问题是公共管理研究方法体系的公约数。从问题学的角度来看，在研究方法体系中，问题是连接研究逻辑维度、时间维度和知识维度的共通点。首先，不同的方法论流派对问题的性质、问题的地位、问题结构看法不同，就会形成研究过程的差异。比如：诠释主义将问题看做是意义呈现的过程，研究者与研究对象的交互作用贯穿在研究过程的始终；实证主义将问题看做是归纳和证实的过程，研究者对研究对象的中立观察是研究的起点，对结论的证实或证伪成为研究的终点；批判理性主义将问题看作是主观和客观的不一致，研究过程是始于问题，提出探索性答案，然后验证，再提出新问题的过程。其次，不同的问题类型对应不同的方法论框架。（1）对于科学发现类的公共管理问题，通常使用实证主义作为主导的研究方法论框架。（2）对于技术设计类的公共管理问题，通常运用技术设计所特有的最优化方法的逻辑，这种逻辑是“一种特别的命令逻辑。”“首先，考察满足外部环境限制的所有可能状态，然后，从此集合中找出满足目标的其它约束条件、又使效用函数最大化的特定状态。”这相当于把目标约束条件及最大化看作新的“自然法则”并把它加到其它自然法则上进行逻辑运演，运演结果中的值被看成“应当”取的值。[20]（3）评估类公共管理问题会同时涉及价值因素和事实因素，在实际评估中，对事实和价值因素的处理方式不同会导致评估研究中实证主义、诠释主义和批判主义的分歧。（4）诠释学、现象学、建构主义、女性主义和后现代主义等非实证主义方法论是解决诠释类问题的常用方法论。（5）批判类问题则主要使用批判主义、批判实在主义、女性主义、后现代主义的方法论。最后，研究知识通过研究问题与研究逻辑紧密相关。研究知识只有与特定的研究问题相联系，才有可能纳入特定的研究活动。（1）背景知识驱动问题的产生，各学科知识为问题解决提供可能的答案，并促进新知识的产生。（2）既有的理论引导研究的进行。既有的理论在研究中不仅仅对问题的产生和问题的解答发挥着重要的作用，还以理论框架、研究途径、研究范式等形式引导资料的收集、资料分析、假设检验、分析性归纳等过程。
3.以问题类型为基础的公共管理研究方法体系的总体特色。以公共管理问题类型为基础，将问题作为沟通公共管理研究方法体系的公约数，这种新的公共管理研究方法体系具有以下特色。
第一，公共管理问题形态差异决定了公共管理研究表现形态的多样性。公共管理学术、实务和咨询从本质上讲它们都是一种解答问题的活动，只是三者所解答问题的类型、问题的难度、问题的指向等方面存在差异。从难度上来讲，公共管理实务活动中的问题可以使用已有的常识，或者对已有的知识进行简单地综合就能加以解决。如果问题的难度超出了常识和已有知识简单综合的范围，那么就需要诉诸公共管理咨询或公共管理学术活动加以解决。公共管理咨询提供一个或多个可供选择的较为固定的答案，公共管理学术研究则对问题进行探索性的回答，提供阶段性的答案。从问题类型来看，公共管理学术研究活动侧重解决科学发现类问题；公共管理实务工作者侧重解决技术设计类问题；公共管理咨询则重点阐明将公共管理一般原理转换为具体操作政策条文的基本原则。总之，在问题解决这一点上，公共管理研究的三种形态并不是截然分开的，而是存在有机的联系，它们在知识生产体系中司职侧重不同，共同构成了公共管理知识深化的递进序列。
第二，公共管理问题类型的划分是公共管理研究的第一步。公共管理活动中同时包含了事实因素、价值因素和两者之间的交互作用，因此公共管理研究可能是科学问题亦可能是技术问题、评估问题、诠释问题和批判问题。不同问题类型在问题结构方面存在根本的差异，因此对这一问题求解的方法论框架也会存在根本的差异。如果用解决诠释类问题的方法去解决科学发现类问题，应该无法获得求解答案，因为他们的求解目标和应答域都不一样。因此，准确地定位公共管理问题类型是公共管理研究的第一步，制约着公共管理研究的方向和路径。
第三，公共管理问题类型决定了公共管理方法论的选择。研究方法论的差异是研究哲学层面的差异，不同的研究方法论以不同的本体论、认识论和价值论为基础，不同的方法论产生不同属性的知识，不同属性的知识亦需要通过适当的方法论获得。比如要获得诠释类的公共管理知识，就需要以诠释学的方法论作为研究的哲学基础，使用现象学、人类学、民族志等质性研究方法展开研究。如果要获得规律性的实证知识，则需要使用实证主义作为研究的哲学基础，使用实验法、调查法等实证方法展开研究。如果采用实证主义的方法去解答诠释类问题，就犯了研究问题和方法论不匹配的错误。总之，公共管理问题类型决定了公共管理方法论的选择。
第四，公共管理问题类型决定了公共管理研究设计。公共管理问题的类型，决定了公共管理问题的结构，并进一步决定了公共管理问题的解决思路、求解路径、求解方式、求解结果以及对求解结果的评价。公共管理研究设计作为研究的蓝图和规划而言，需要对问题的结构、问题的求解和问题求解结果的评价加以详细的阐述。按照问题类型的差异，可以将公共管理研究设计分为科学发现类的研究设计、技术设计类的研究设计、评估类的研究设计、批判类的研究设计和诠释类的研究设计。总之，正确的定位公共管理问题类型是选择相应公共管理研究设计类型的前提。
著名行政学者理查德·J·斯蒂尔曼二世说:研究公共行政必须研究它的生态问题。按照韦伯斯特词典的解释,生态学是各种有机体与其环境之间的各种相互关系。J·W·别斯指出生态学这个词源于希腊语oikos,意为房子或家,经济和经济学也有相同的词根,经济学和生态学有许多共同点,但生态学的含义更广泛。它涉及有机体与其环境之间的全部相互关系。”〔1〕美国著名学者利格斯(FredW·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式,开创行政学研究的一个新途径。我国现阶段的行政环境是制约和影响行政管理的重要因素,同时又是行政管理的改造对象,并为行政管理的实施提供条件。故此,我们应努力使行政管理和行政环境保持一种动态的平衡。从20世纪50年代以来,随着社会生态环境的变迁,传统行政学历经了向现代公共管理学范式的重大转变。迈入21世纪,区域行政面对的是一种全新的行政生态环境,正是在这样的背景下区域公共管理这种崭新的制度安排应运而生。这种转变很重要,“从某种意义上说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域公共管理的挑战,处理好和解决好了系列区域公共性问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。”〔2〕区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物。作为一个新的理论和实践课题,陈瑞莲认为,在我国有关区域公共管理(行政)研究的著述尚较为零散,区域公共管理研究的学者社群尚未成形。但是,在当前一个不争的事实:越来越多的学者开始关注并研究区域公共管理的相关内容。无疑,加强区域公共管理研究具有重要理论意义和实践价值。有学者说,“研究任何一种理论,都必须首先弄懂它所使用的基本术语。对于了解一种新的学术理论,弄清楚它所使用的新名词的正确含义,就尤为重要了”。〔3〕区域公共管理是个复合概念,其中“区域”和“公共管理”是其两个核心概念。
一、“区域”概念众说纷纭及其公共管理视角的界分
区域(region)是一个多侧面、多层次且相对性极强的概念。人们可以从多个角度来观察、分析和理解各种不同的区域。研究视角和内容不同,对于区域的界定就有所不同。在社会科学丛林中,最早研究区域的学科是地理学,地理学把区域定义为地球表面的地域单元,这种地域单元一般按其自然地理特征,即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分。《牛津地理学词典》中,“区域是指地球表面的任何一个单元,它以自然或人文特征而有别于周围的地区”。〔4〕经济学将区域视为由人的经济活动造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体。埃德加·M.胡佛说,“所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴,因而可以从整体上对其进行分析”,“把区域作为一个集合体,……这一集合体对于管理、计划和公共政策的制定和实施都是必须的。最实用的区域划分应当符合行政区划的疆界。”〔5〕政治学把区域看成是国家管理的行政单元,与国界或一国内的省界、县界重合;国际政治和国际关系的研究者对区域的解读,往往侧重从一种更为宏观视角来讨论区域的内涵和外延。米特尔曼提出三个不同层面“新区域主义”分类法:宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。在“区域”的多种释义中,可以看出:区域有多种分类,系统性或整体性是区域的共同特征;区域的概念是相对的,可以依据不同视角有多种划分;区域是变化的,应以动态的眼光来观察它。实际上区域是一个很宽泛的概念,很难给出一个公认的定义。本文是从公共管理学科角度来进行研究,基于此视角,区域应如何界定?有学者认为:区域是“一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的综合性概念”。〔6〕另外,从四个纬度对区域公共管理要研究的“区域”做类型学上的分析:公共管理意义上的经济区域、行政区域、自然地理区域和公共管理中的“问题区域”和“边缘区域”。〔7〕笔者以为,不论对“区域”进行怎样的界分,从公共管理学科角度看,区域实际上是按照公共物品为标准划分的有限空间范围,是拥有相同一领域或多领域公共物品的域场。在这里区域不是一个地理范畴而是一个以公共物品(或者公共事务、公共问题、公共利益)为标准形成的同质性域场,并不绝对与行政区划相一致。
二、公共管理研究的新视角:区域行政向区域公共管理范式的转变
要讨论区域行政向区域公共管理的转变,首先要了解区域行政的发展背景、内涵等基础知识。区域行政问题与行政区划密切关联。学者刘君德在他主持的《中国行政区划的理论与实践》等论著中,第一次明确提出了“行政区经济”概念,并分析我国现实生活中普遍存在的地方保护主义现象。在我国的行政学界,宋月红在国内首次使用“区域行政”的概念,作者从行政区划、行政区域与区域行政的关系角度进行研究,但这是一种狭义的或传统意义上的区域行政范畴。〔8〕陈瑞莲、张紧根在《公共行政研究的新视角:区域行政》一文中,正式提出广义的“区域行政”概念。〔9〕随着实践的推动和理论的发展,区域行政向区域公共管理转变。在学界,最早使用过“区域公共管理”概念的只有清华大学的刘锋和中山大学的陈瑞莲,二人从不同的角度对区域公共管理进行论述。刘锋运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新,在某种程度上说,这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别,它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究,而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。〔10〕陈瑞莲教授是我国研究区域行政和区域公共管理的典型代表,她在此领域的论述,在学界产生了广泛的影响。
三、区域公共管理的内涵、理论支撑
区域公共管理是个复合概念,前文已经界分了公共管理视阈中的“区域”。对于公共管理的概念,无论是对其内涵把握还是基本体系的构成,都还在探讨中。王乐夫教授认为,“所谓公共管理,即公共部门对公共事务进行管理的社会活动。具体地说来,是公共管理主体为了解决公共问题,实现公共利益,运用公共权力的公共事务施加管理的社会活动。”
〔11〕公共管理与行政管理不同,公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。公共管理主体着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动;同时,它更多采取的是多元化和复合型的集体行动,以共同的目标基础,通过协商的方式达成。无庸讳言,现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势,是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。综上所述,区域公共管理是区域行政随着实践的需要,在治理范式上不断成熟的产物。笔者认为,所谓区域公共管理,即是指以区域政府组织和区域非政府组织为主的多元主体(区域公共管理部门)为了解决特定区域的政治、经济、社会或其它方面的公共问题,实现区域公共利益,运用协商和调解的手段和方式对区域、区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。区域公共管理之所以“应运而生”,从根本上说,区域公共管理发展的动力来自于中国现代化过程中的社会政治经济文化发展的必然要求。或者说,除了实践的需要外,理论的发展和推动也是非常重要的。区域公共管理理论的发展除了现代公共管理理论的发展外,还有公民社会理论、现代治理、网络治理理论和善治等理论。公民社会,也被称为市民社会或民间社会。关于公民社会的定义,不同的学者根据不同的研究视角形成了种种不同的公民社会定义。这些定义归纳起来可分为两类:国家与社会二元结构和国家、经济与公民社会的三元结构。关于公民社会的结构要素,不同学者对其强调的重点不同。就中外学者取得的共识来看,公民社会的结构性要素及其特征主要有以下四个:一是私人领域;二是志愿性社团;三是公共领域。除了公民社会的结构性要素外,公民社会还具有自己的基本价值原则,大体说来,这些基本的价值原则包括:个人主义、多元主义、公开性、开放性、法治原则。
市民社会理论的发展,引发治理和善治理论的产生。从1989年世界银行首次提出“治理”以来,“治理”概念被广泛使用。在治理各种定义中,“全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性”。治理有失败的可能,为完善该理论,随后善治进入学者的视野。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程,其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治有如下要素:合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。区域善治是区域公共管理研究中一个战略管理问题。
[参考文献]
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〔6〕陈瑞莲,张紧跟.公共行政研究的新视角:区域公共行政〔J〕.公共行政,2002,(3).
〔7〕陈瑞莲.区域公共管理导论〔M〕.北京:中国社会科学出版社,2006:5-8.
〔8〕宋月红.行政区划与当代中国行政区域、区域行政类型分析〔J〕.北京大学学报,1999,(4).
19世纪中后期，在斯坦因和威尔逊等人的努力下，公共行政学脱离了传统政治学，成为一门独立的学科。而随着20世纪七八十年代的新公共管理活动的展开，公共管理模式又应运而生。至此，公共管理和公共行政作为政府管理（治理）的两种不同形式而存在，也有许多人试图通过其产生和作用时期的不同将它们分开，认为公共管理学是70年代末期以后因为受到公共政策学科范式和工商管理学科范式的影响而在原新公共行政学的基础上形成的[1]，自那时起公共管理学也逐渐成为主流。而随着公共行政研究的停滞和公共管理弊端的逐渐显现，人们更加呼唤一个需要回归政治，需要意识形态化指导的公共管理模式。对于公共行政和公共管理的分析也成为一个基本的研究课题。
1.公共管理学的理论分析
公共管理是注重实际、结果导向的学科，所以其目标归根到底在于能否得到最好的，最有效的结果，这种结果体现在主观和客观等各个方面。但是由于表现形式的匮乏，其最终体现方式往往归于量化标准或投入产出比，是为效率。这种依靠逻辑和量化的效益比较以及对其最大化的追逐正是经济学的诉求，所以公共管理学在发展中逐渐脱离了以政治为基础注重政治意识形态和价值观的公共行政学，转向以理性经济人假设、公共选择理论和交易成本理论等经济学理论为基础的新兴学科，并和主观中立化的管理学结合在一起形成了类似于工商管理的面向政府的管理模式。是一门联系政府工作的具体操作性的学科。
由于公共管理学自身的经济学性质和效率导向，使得它在当今时代面临了诸多问题和挑战，比如回应维持秩序和政府稳定的问题、在公共管理领域维系并发展民主法治社会的基本价值问题、促进政府治理有效途径的问题、回应全球化挑战的问题应对越来越多的官僚腐败以及重振公民对政府的信任问题等等[2]。从列举中我们可以发现，除了应对当今时效性的问题和挑战外，这些问题都很大程度上产生于公共管理在政治上的缺陷，而这些对于泛经济化的公共管理学来说，是难以弥补的。这是就更需要公共行政学的帮助。
2.对于公共行政学的再思考
公共行政学则是国家行政组织或公共行政组织在宪法和有关法律的规定范围内对国家和社会公共事务的管理活动[3]。根据这一定义可知，公共行政学仍然是以政治学思想为基础的，这在弗雷德里克森等人的新公共行政学中更是有所体现。可以说，西方近代的政治学说，尤其是西方政治学中的国家学说直接为公共行政提供了有关国家权力，民权，民意，政府结构以及政治过程等基本概念和范畴，提供了经典的以理论思辨为特征的研究方法[4]。我们也可以说，公共行政是一门政治性的学科。
可是，随着公共行政学的发展，经济学和效率化的引入使得公共行政学正逐步脱离政治，而即使是弗雷德里克森的新公共行政，也并没有完全否定传统行政学。他认为实用的或传统的公共行政学试图找出下列两个问题中的任何一个问题的答案：（1）我们怎样才能够利用资源提供更多的或更好的服务（效率）？（2）我们怎样才能够花费更少的资金保持服务水平（经济）？新公共行政学则增加了这样一个问题：这种服务是否增强了社会公平[5]？可见新公共行政是在承认效率的基础上推出公平，批判了逻辑实证主义却没有批判了效率逻辑。其本质上还是通过趋向效率和经济性逻辑的方式逐渐脱离政治性的。
3.效率逻辑影响下公共行政的新方向
通过对新公共行政和新公共管理的理论基础阐述中我们容易发现，两者在发展中都或多或少地受到了西方经济学思想和效率逻辑的影响。公共管理作为以管理为专业，以社会公共事务操作为主要方向的学科，需要融合经济学和效率的思想，以追求经济性效率为目标，以效率上的逻辑来指导操作。而对于新公共行政化的公共行政而言，作为政治学的衍生学科，它不应过多的受到经济学和效率的影响。因为政治普遍流于意识形态，而这不是当今新古典经济学和简单的数字关系所能阐释的，不是可以单纯量化的。
政治虽然在本身上是人类的一种最主要的实践活动，是有价值的。但是“政治领域的理念和一种政治的正义观念本身都是规范性的和道德的理念。这就是说，它们的‘内容是由某些确定的理想、原则和标准所给定的，而这些规范又清晰地表达了某些价值……清晰地表达了某些政治价值’[6]”这说明，政治的价值不是经济化的，更不是逻辑化的，而是意识形态化的。当今逻辑化的思想往往是非此即彼的泛唯物主义思维，而政治则是亦此亦彼的辩证法思维，这就决定政治是难以用逻辑来解释的。
在威尔逊推出行政学时，行政旨在“力求使政府不走弯路，使政府专心处理公务减少闲杂事务，加强和纯洁政府的组织机构，为政府的尽职尽责带来美誉[7]。”而自他的政治行政二分法受到指责时，所谓的政治和行政都逐渐的偏离了正轨。因为政治行政不可分的思想和行政学作为操作学科的效率取向，使政治和行政这时都因面向操作而与效率挂钩。而对于政治，其意识形态性决定它不能用经济学和数字公式来解释。所以弗雷德里克森对古典行政学的批判在于提出经济和效率并不是核心价值，更不是终极准则。但是，在另一方面，他却主张在政治行政统一的基础上以社会性效率替代经济性效率，这不得不使得政治的社会性目标也成为量化的标准。而由于社会性的主观事物是难以量化的，所以新公共行政的最后取向就只能达到介乎主观和客观标准之间的公平。这样目标结果的量化就使得公共行政难以向其本身的政治学方向靠拢，最终也成为了泛经济化的产物。这在本质上与行政学自身的发展方向是不相符合的。
在此情形下，公共行政逐渐面向事务的操作，并由新公共管理活动发展成为了公共管理学，而公共行政中原有的政治取向由于效率逻辑化的影响而泛操作化。如果说威尔逊和古德诺的政治行政二分中政治是国家意志的表达，而行政是国家意志的执行，那么现在的公共行政，则是介于这两者之间的国家意志在具体操作中的主客观指导，是连接政治和公共管理的桥梁，是将意识形态化的政治具象化并指导具体操作性质的公共管理的学科。
4.公共行政学和公共管理学应该同时存在，同时影响
所以，在此局面下公共行政和公共管理应当去除继承发展的逻辑关系而同时存在，同时对社会事务进行影响。当今的公共管理思想是效率取向，运用于政府具有操作的能效性。而同时，由于公共管理普及而导致的政治性缺陷则需要公共行政学来解决。所以，公共管理学和公共行政学并不是不同时期的事物，而是应该同时存在并同时对社会产生影响。因为他们的手段不同，操作方向不同，所以他们工作主体和受到客体的影响程度都不同。只有两者同时存在，才能同时兼顾政治和社会各个方面的需求。
在具体的操作方向上，政府工作部门和一般的工作部门没有区别，都是处理日常的事务或是遵照上级工作部门的指示进行工作。而政府工作部门之所以称作管理，则是源于其工作主体主观的地位优越性。政府工作部门和普通民众的地位应该是相同的，是面向社会公众进行的公共事务的操作，而这种事务容易产生工作受众对于政府工作部门的服从关系，所以成为公共管理。公共管理在各政府基层机关、许多中层政府和少数上级政府中有所体现。公共管理是对于公共事务的处理，这自然需要结果导向，提升效率，通过效法企业的管理模式，建立面向顾客的政府工作模式。而另一方面，人类自身是社会性的，政治性的，任何人都无法脱离社会而孤立地存在。人类的社会生活总是一种组织性生活，意味着人们无法脱离组织、脱离集体，也就无法脱离公共权力这一组织的共生体[8]。而这里的主体则是公共权力组织的代表，所以仍有许多事务必须与权力和政治相挂钩。由此产生的以权力为核心的政治事务的政策制定和操作才能真正意义上成为行政。
而另一方面，虽然我们认为公共管理模式是有效的，但大多数基层机关直接的实际制约和指示力量却不是它的利益受众（群众和社会团体），而是上级和同级其它政府。而这些机关政府则成为真正意义上的行政机关。行政机关的决策基于社会公共事务的反应，又受到国家政治宏观统筹的作用和影响，以此来指导基层政府机关的公共管理工作。在此基础上，公共行政可以归结为方向性指导的政治化行为，公共管理则是注重操作的泛经济效率化行为，两者相互作用，相互影响。而进行公共管理工作的机关则同时充当着两个功能，即面向社会的操作和服从上级行政的日常工作，面向社会的公共事务处理则为公共管理，而上级政府基于政治意识形态而做的组织，领导和协调工作，则可称之为公共行政。
5.政治行政管理的三分思想
在以上分析下，我们可以认为，公共行政和公共管理到了分道扬镳，各自发展的时候。公共行政学的未来之路，并不在公共管理和治理，而在于面向传统的政治学的回归，以及对于政府和社会管理进行影响。而受到效率取向影响下的公共管理学则变为纯粹的操作性，成为一个脱离公共行政的新学科，继续指导着政治事务的具体操作。所以我们可以认为，根本问题并非政治行政二分，而是行政与管理的二分，是否受到经济和效率取向的影响，意识形态化和实际操作化的差异才是公共行政与公共管理的本质差异。
据此我们发现，威尔逊所提出的政治行政二分类似于我们提到的行政管理二分，而由于后人在批判威尔逊政治行政二分法的同时，将政治和行政同时效率化和经济逻辑化，所以使得其“政治”已经脱离政治学和政治科学的范畴而发展为现在的公共行政，而原本的“行政”继续沿承其实际操作性并发展成为现在的的公共管理，而现在的公共行政，也就逐渐充当了公共管理和传统政治学和政治科学的桥梁。政治科学成为一般政府工作的宏观背景和意识形态；公共行政则成为宏观背景下政治机关和政治性任命官员的决策和宏观事务的计划、组织、领导、协调和控制层面，指导着公共管理的具体操作；而公共管理就成了事务的具体执行层面，这则在事实上成为了政治行政管理三分的局面。
这种政治行政管理三分有利于通过公共行政的桥梁作用来将政治思维实际引入到公共事务的操作和管理中来，而这里的桥梁作用避免了政治和管理，即政治意识形态与具体公共事务执行相互孤立的状态，名为三分，实则使三者联系到了一起，这实质上是对政治行政二分法以及其反对观点的总结。这对维持秩序和政府稳定、维系并发展民主法治社会、重振公民对政府的信心等方面都有较大帮助，并为政府有效的处理公共事务起到保障作用。而在政府的机构组成中，行政也能作为政治权力机关和公共管理机关的中介，为两个机关作用的共同发挥起到更大的效果，更好的优化政府各机构的作用。
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[6][美]J・罗尔斯《政治自由主义》，万俊人译，译林出版社，2000年
[7][美]W・威尔逊《行政学研究》，政治科学季刊，1887年第2期
韦伯设想中的管理体制成为传统公共行政学科发展的经典模式，对于后来的组织机构的设计与发展都产生过重要影响。纵然，组织结构与组织制度伴随社会形势与社会发展的需要而进行不同模式改良，但是韦伯官僚体系的根基与设计理念仍未彻底性改变。在其设计的科层官僚模型中，韦伯给予休谟问题以更为实践性与组织性的阐释，他不仅仅热切拥护休谟所坚持的事实与价值的分析，而且在实践层面通过一种科学性的制度构建试图化解事实与价值、价值与价值中立之间的复杂缠绕关系。而传统公共行政学对于“价值中立”的挚爱则显然深受政治行为主义流派的深刻影响。谈论起价值与价值中立的纷争与纠缠，偏爱政治科学与价值中立的行为主义学派关于价值与事实的理解也受到广泛地关注。“对于任何科学研究来说，如果其要想获取成功，就必须向公众说明其获得的知识是有效的”［2］，为了证明知识的有效性，社会科学学者都纷纷提出不同的方法论。行为主义的方法论作为一支难以忽略的重要流派，对于社会科学方法论的研究发挥重要影响。行为主义的方法论秉承逻辑实证主义的价值导向，将科学研究的范围紧紧锁定在回答事实问题，而非做出价值判断。因为在逻辑实证主义看来，价值判断隶属于哲学与伦理学的问题范畴。行为主义忠实遵从“价值中立”的方法论导向，试图通过科学的研究方法与研究实践，将价值从行为主义的研究中“祛除”。随着行为主义在社会科学研究中话语权的逐步扩张与盛行，其对于“价值中立”原则更加推崇有加。打着“科学主义”的理性旗帜，行为主义的方法论与价值观曾一时成为社会科学研究的主导者，成为经济学、社会学、心理学、政治学等学科走向科学化的首要方法论选择。行为主义的发展趋势难以抵挡，而作为主要价值根基的“价值中立”原则也在学者们的不断争论中获得发展与完善。经历长期的理论塑造与自我完善，行为主义的“价值中立”原则也发展成为一种较为完美的系统理论。社会科学研究者，为了实现“价值中立”原则，他们致力于在研究对象、研究过程与研究结论三者之中都贯穿“价值中立”，企图以此来实现价值中立的实证主义科学梦想。在对于研究对象的分析中，“价值中立”原则倡导科学与哲学的分离，科学是要解决事实的问题，而哲学是回答“应然”的问题。
其次，在研究过程中，价值中立原则力求研究者规范地依照科学的研究精神与实践伦理，将个人的情感、价值与主观偏见等统统抛弃，而不让这些主观的感受干扰正常的科学研究;最后，在研究结果中，价值中立原则将事实判断作为科学的终极目标，而将价值判断彻底拒于科学大门之外。行为主义为社会科学的研究带来了一场新的革命，其将社会科学看作与自然科学一样的科学理论，视个人的实证研究与经验观察作为研究的基础，妄图将社会科学的研究从抽象、思辨与形而上的哲学方法论中解脱出来，使其彻底迈入科学的领域。在行为主义鼎盛时期，社会科学学者终于可以摆脱来自自然科学学者的方法论攻击，可以自信坦然地成为科学智库中的重要一员。行为主义的强势发展深刻地影响着社会科学研究方法论的革命，公共行政学也不例外。公共行政学既然源自政治学，其发展也必然存有较为浓烈的行为主义政治学因素。行为主义政治学带着政治学研究者的雄心试图实现政治学的“科学化”，行为主义政治学派认为先前的政治学缺乏对于现实的关照，而毫无现实基础的政治学研究则是空洞与思辨的。传统公共行政学在行为主义政治学的熏陶之下，再次将价值问题提出来。鉴于公共行政学科的具体情况，公务人员的价值处理也成为早期行政学者探索的关键性议题。不可否认，带有个人偏见与狭隘色彩的价值习惯必然有损于公共组织的合法性基础，而价值中立便成为传统公共行政学者给予公务人员的终极价值评断。
二、从“价值中立”到“价值回归”:当代政治哲学与当代公共管理研究的悄然转型
对于整个十九世纪来说，自然科学的突出成就为人类社会的发展带来了诸多变革，经验理性为基础的行为主义学派占据学术话语的主流，这些都对于传统的政治哲学合法性造成了巨大挑战。“在十九世纪，公共管理的概念与理论都伴随着时间与背景的不同而发展，而其发展的宗旨就是将公共管理学科发展成为一种真正的科学，使其从非科学中摆脱出来。”［3］然而，科学与技术的发展并没有促进人类社会比例性的发展，科学家在为人类生活带来便利与安毅的同时，也为人类社会的和谐发展增添了诸多困境。人类社会中的公平与正义问题并没有随着人类科学技术的突飞猛进而得到长足发展，而由公平与正义等价值所带来的一系列社会问题挑战着行为主义研究范式的存在基础。社会科学的研究正在酝酿着一场崭新的转型与革命，当代公共管理学科的也面临新的历史机遇与发展挑战，其研究范式也正在进行着悄然变化。早年沃尔多曾指出，“事实”与“价值”、“是”与“应然”的分离为社会科学家制造了麻烦，“一方面，社会科学家通常都背负着从过去得到的道德信仰的包袱，这些信仰构成了自由民主的观念。另一方面，这些信仰原初的哲学基础依然消失，但没有一种哲学能够得到普遍的接受并成为一种适宜的替代性选择。”［4］
对于公共管理学科的研究价值转型，伊斯顿的《政治科学的新革命》一文功不可没，其在该文中公开质疑行为主义政治学的研究价值取向，并对于行为主义的研究范式进行猛烈抨击。他认为政治科学并非政治学家的唯一使命与追求，责任性也同样必不可少，学者们应该在研究方法与研究事实的选取中充分重视“价值”的作用，该文警示政治学与公共管理学者对于价值的忘却，并致力于再次唤起学者研究的价值回归。此后，建立在逻辑实证主义基础之上的价值中立原则也受到学者们的批判。哈贝马斯甚至把实证主义的错误归结于价值中立，他认为把价值与事实分离，便意味着使抽象的应当与纯粹的存在对立起来。同时，公共管理学界有不同的学者对于以价值中立为基础的韦伯官僚模式也报以怀疑态度，并认为作为政策制定与政策执行的公务员来说，实现纯粹意义上的事实与价值分离似乎过于天真。而作为当代政治哲学复兴之重要标志的罗尔斯的经典巨著《正义论》则进一步将对行为主义研究范式的批判推向。罗尔斯提出在人类社会的发展历程中，社会的正义应该被视为人类社会发展的重要价值诉求。对于正义论的演绎与推论，罗尔斯采取的是一种契约论的理论工具，踏着康德的哲学足迹，其试图构建一种实质性的政治哲学。罗尔斯竭力构建的政治哲学大厦是从根本上来说是对于行为主义政治学范式的批判，其对于社会公正与社会正义的价值追求也有力地激励着现在公共管理学科的范式发展，而结果也着实证明公共管理学科的范式发展也与罗尔斯的政治哲学密切相连。
在传统公共行政学时期，价值中立的制度设计理念与规划带来的是一种效率至上的实践结果，在一定程度上来说，价值中立的组织价值适应了西方国家工业时期发展的道德与实践要求，并对于促进西方国家工业化的持续发展与实现西方国家长期的经济繁荣起到了重要作用。而对于传统公共行政研究来说，价值中立的原则也具有较为现实的作用，其保证政府管理建立在一种规范化的系统至上，并在制度构架与组织设计之中始终贯穿效率的指导原则，这些都促使建立在韦伯科层官僚体制基础之上的政府体制运行畅通。价值中立作为传统公共行政阶段的一种重要理论遗产在整个传统公共行政时期都深刻地影响着公共行政学者的研究。而罗尔斯《正义论》的问世与传播对于传统公共行政时期的支柱理论基础———价值中立原则产生致命性的冲击，对于价值中立原则所倡导的效率第一原则进行根本性的否定，将政府的代表性、回应性、参与性与社会公正的价值作为公共行政者的首要价值选项。政治哲学复兴时期兴起的新公共行政学，可谓是公共管理发展历程中对“价值回归”呼吁和追求的典范，纵然新公共行政学最终未能成为像新公共管理运动一样成为公共管理发展历史长河中具有里程碑意义的重大学派，然而新公共行政学以公平与民主作为目的及理论基础，主张政治与行政、事实与价值关联;重视人性和行政伦理研究，倡导民主主义的行政模式以及灵活多样的行政体制研究。例如Frederickson认为，在20世纪六十年代的时候，基于种族之上的不公平与不正义现象十分常见。美国政府的行政官员并没有依照宪法的意愿促进社会公民的实现，因此，为了修正这种理论与实践的不足，我将社会公平作为公共行政的第三个支柱，使其成为与经济与效率一样重要的价值。［5］只是由于“新公共行政学”缺乏概念和理论上的连贯性，并未最终生根立足，未能最终立足而取代传统的公共行政学“范式”。
三、“价值”与“价值中立”的联姻:当代公共管理价值理性的研究反思
罗尔斯的巨著《正义论》从一定程度上来说带来了政治哲学研究的复兴，使公共管理学者的研究视野重新回归到社会政治价值理性之中，其对于社会正义的阐释也促进西方国家社会契约论的成熟与演进。然而，就如同对于行为主义政治学的研究态度一样，对于罗尔斯的自由民主理论也从来不缺乏批评的声音，比如以麦金泰尔、桑德尔为代表的社群主义者就对于罗尔斯的自由民主理论进行过猛烈的抨击。对于公共管理的实务者与理论者来说，将公共价值作为审视政府行为的重要准则也已经成为他们的共识，公共价值既作为公共管理学界对于新公共管理的回应，同时也对于我们分析公共部门与公共管理者的行为提出了新的视角。［6］
随着人类社会整体迈入20世纪90年代，公共管理的理论与实践都取得了突飞猛进的发展，治理与善治理论、网络治理理论、政策网络理论、协商民主理论、参与式民主理论、强势民主理论以及公民治理理论等诸多公共管理与民主政治理论流派的兴盛均为现代公共管理学科的发展带来了新的气象与血液。这些缤纷多彩的理论丰富了人们对于现代公共管理的认识，并且将这些新的理论运用于国家的公共管理实践之中，产生了极为积极的效果。然而，这些理论范式的发展与引入仅仅对于现存的公共管理理论基石与政府管理实践产生深入影响，对于学者们和政府行政人员创新性地解决现存的政府管理问题同样具有革命性影响。可对于公共管理方法论研究来说，这些新的理论都并没有对于文化、国家与社会关系等问题进行细致透彻的分析。在这些新兴理论范式看来，这些传统的议题已经丧失了其探讨的价值与意义，社会文化等因素仅仅作为研究框架中的单一变量，科学性的理论能够突破社会与文化的局限，达到对于社会现象的正确理解。社会生活的复杂性对于这些新兴理论的核心观点提出挑战，而且许多国家的现实实践已经证明公共管理的若干实践范式并未产生理想的效果，此时，新的公共管理研究范式呼之欲出。公共管理到底应该追求一种什么样的价值范畴?现代公共管理学者都在孜孜不倦地寻求着答案。在公共管理研究范式转变过程中，罗伯特•D•帕特南的研究具有跨时代的意义。帕特南对于民主等问题的回答并不是如同行为主义研究者一样仅仅通过大量的数据分析与图表分析来解答意大利的民主发展问题，对于帕特南来说，这些看似简单的分析结果蕴含着丰富的社会文化价值。［7］如今，帕特南的社会资本理论逐渐成为一种有价值的分析工具去解释不同国家的民主实践问题，而社会资本理论更为重大的意义则是将公共管理研究范式中的“价值”与“价值中立”进行珠联璧合的完美融合。弗雷德里克森等著名的公共管理学者所倡导的“公共行政精神”更是将公共管理对“价值”的诉求推向了新的，正如弗雷德里克森所言，“理性的假设和社会科学的研究传统，对于创造可靠的、经验的公共行政理论是必不可少的。但单纯来自理性假设和社会科学方法中所产生的理论还不能解释这个领域的重要力量。”［8］公共行政精神的孕育与成长也是公共管理研究范式更为挚爱价值理念与价值理性的深刻体现。
进入21世纪以来，社会科学便致力于实现这样一种理想的目标:建立一种可以复制的、客观的与普遍性的科学，而且可以通过量与数学的方式进行衡量。这些科学性的理念也逐步根植于公共管理的研究之中，但是，不可否认的是在公共管理学者的研究中，他们仍然缺乏一种共识，尤其是对于科学的构成以及公共管理研究的本质没有形成统一的认识。事实上，自20世纪50年代以来，人类的三种科学(自然科学、社会科学与人文科学)都经历过周期性的身份危机，不可否认的是，身份危机也同样困扰着公共管理学科的发展。［9］公共管理的研究特征与方法特性直接影响公共管理的身份确认。纵观公共管理学科的历史演变，价值与价值中立的分分合合与整个社会科学的方法论演变趋势都密切相连。社会科学学科的方法论演变也经历着量化研究与质性研究的争论，而且量化研究所基于的哲学基础与价值中立颇为相似，作为一个科学研究者，应该在科学研究中避免情感因素的干扰并力求实现研究事实的客观呈现;对于质性研究来说，其对于社会意义的关注与重视也与价值原则的诉求有所联系，两者都将社会意义作为社会现实分析的重要参考。对于社会科学学科方法论的发展来说，价值与价值中立、定性与定量研究也似有融合之势。Brower认为“近十几年来，公共管理学者对于方法论的科学性进行不断的争论，诸多学者都认为定量研究应该作为定性研究的作用，从而取代定性研究。而有的学者却持相反意见”。［10］Omar等人曾对于定量研究与定性研究进行过分析，他认为:“定量研究与定性研究的区别主要通过数据收集与分析方式而得以区分开来。然而，定性研究与定量研究在科学调查与目的与范式方面也存在不同，定量研究将社会看做一种客观存在，而定性研究将社会现实看做是一种社会构建。”［11］对于公共管理研究而言，近十年来，学者们对于定量研究方法论的僵化性进行过批判，并提出用定性研究来替代定量研究。［12］然而，学者们虽然对于定性研究的重要性与价值有所认识，并且致力于实现一种公共管理定性研究的振兴，然而，学者们在不断的研究实践中越来越清醒地意识到，单一追求定性研究在公共管理学科的普及难以适应现实公共管理实践的发展，因此公共管理学者重新思考定性与定量研究方法论的结合，将定性与定量方法的融合也被学者戏称为一种“联姻”。［13］
如今在公共管理的研究中，更多的学者开始倡导一种“混合型”的研究方法论［14］，试图将定量研究与定性研究结合起来，在同一项研究中，使定量研究与定性研究充分结合，并最终实现定性与定量的研究价值。
四、结语与反思:公共管理研究价值融合的继往开来
如何实现公共管理价值融合的持续性的发展是公共管理学者在未来研究中急需解决的一项根本性研究命题，“对于公共管理学者来说，我们需要从发展公共管理学科的范式中走向一种持续性发展的公共管理道路”［15］，“实现公共管理学科的可持续性发展，理论与实践的结合才是根本之道。”［16］公共管理学科首先应不断探求新理论、新方法，将理论创新作为自身适应政府管理实践的根本基础;同时，公共管理学科也不断强化其应用性价值，因为在如今的政府治理情形下，僵化、单一与滞后性的政府管理体制已经难以应对复杂与多变的社会发展，公共管理作为一门科学性的学科，在理论发展与实践探索领域，其都做出了杰出的贡献，发挥重大深远的影响和作用。
从公共管理发展历史银河中诸多理论范式革新与多次声势浩大的政府管理改革实践运动之中，公共管理学科都已经向我们昭示出其强大的学术活力与生命价值。对于任何一门社会科学来说，社会问题的发现与社会问题的解决始终是社会科学学者要面对的主要问题，如何发现与解决社会问题始终是社会科学学者难以回避的现实议题。社会历史的实践发展也充分说明，如果一门科学不能解决社会实际问题，那么它的价值也将大打折扣。自然科学与社会科学对于社会现象的理解逐步摆脱了哲学的抽象方法论，两者都开始探索适应其发展的方法论。自然科学最终还是走向了实证主义的路线，妄图通过量化的研究做出对于社会现象的理性解读。默顿指出:“物理学家和生物学家完全可能因为另外一组理由而不愿意考虑社会环境对科学的作用。他们可能担心自己工作的高贵性或完整性会由于认识到这样一个事实的内在含意而受到损害……”。［17］
二、研究设计
一个学科的理论体系是否成熟，教材是其集中反映，而教材的章节正是这一学科研究内容的典型概括。因此，以经典教材为样本进行分析，可以窥探这一学科的研究主题概貌。本研究选取中西经典教材为样本，并佐以中西比较。西方经典教材主要从“公共行政与公共管理经典译丛”（中国人民大学出版社出版）的经典教材系列中挑选，辅之“公共管理学科系列教材”（经济科学出版社出版）和“公共管理译丛”（中国青年出版社出版）等译介国外学术成果的窗口，结合北大、清华、复旦、中大、厦大等高校的博士参考书目，最终筛选出10本出现频率较高的教材。样本分布为其中5本来自美国，余下5本分别来自英、法、澳、和日本④。国内教材的来源有三：一是在公共管理学界具有相当影响力和知名度的学科带头人、或其著述入选中山大学行政管理研究中心的国内学人文库的学者所编著的最新教材，力求每个获得公共管理一级学科博士学位点的985高校各挑一到两本教材，以反映这些高校的公共管理研究传统和状况；二是黄达强、夏书章等前辈早年编著的教材；三是台湾学者的5本教材。这三类教材（共24本⑤）的选取有利于作纵向和横向比较。基于评估需要，笔者从教材中提取以下指标制成统计量表，编码录入，以SPSS16.0统计软件进行数据分析。（1）出版年度。是指教材是哪一年出版的，若是国外的教材，则以版权页的时间为主。设计这一指标可以了解教材的新旧程度。（2）版本。是指教材出版到第几版，据此可以判断教材的受欢迎程度。版本越高，说明该教材越是被广泛使用。（3）国家。指教材在哪个国家出版，只要用于衡量国外教材选取的代表性。（4）写作情况。指该教材是专著、合著、编著还是主编，共四类。（5）章数。指该教材共有几章，把导论计算在内。（6）逻辑体系。指该教材的内容章节编排是否成逻辑体系，分别赋值1为是，0为否。可从教材的目录判断，或者作者的序言、译者序中寻找，次之则根据教材的内容来判定。（7）特色。指该教材的与众不同之处，例如《公共行政学：概念与案例》一书是经典理论和案例的汇编，通过案例阐释概念理论；再如《行政科学》一书的行政法和比较行政的色彩浓厚等。（8）研究主题及其频数。研究主题大体与教材的章节名重合，有些章节名出于统计的需要笔者做些改动，以便归类。在所有样本中加总各类研究主题的出现频率和在教材中的重要程度。（9）页数。指该章节在教材中所占的页数，为了消减误差，由下一章的起始页减去本章的起始页得出。页数越多，表明该章节在教材中的分量越重。（10）重要程度。指该研究主题在教材中的重要程度，分为三个等级（1为不重要、2为一般重要、3为比较重要）。通过计算该教材中所有研究主题的页数的平均值、中位数、标准差、最大值和最小值，据此来判断。（11）变动情况。指该研究主题是否是新版教材中的新增加章节，或者是指该研究主题在修订版教材中大幅度改动，分别赋值1为是，0为否。我们可以通过新旧版教材的对比，或者作者的再版序言中得知。
三、结果分析与比较
（一）教材命名与范式转变所选样本中从书名来看，国外没有一本教材命名为“公共管理学”的⑥，与国内的教材形成鲜明对比，正如另外一项研究[5]所发现的，国外仍以传统公共行政为主流，其他新兴范式亦有反映。除老教材和该领域的前辈夏书章、黄达强、竺乾威等人，台湾学者也偏好取名为“行政（管理）学”或者“公共行政学”外，国内的新版教材都命名为“公共管理学”。这一教材取名的不同，是否反映西方和国内学者关于公共行政学范式变迁的不同看法？有学者为此通过210本行政学教科书的内容研究，发现从传统行政学到公共管理学，虽然在内容安排上有差异，但只是在相同的“管理主义”价值观取向下进行的不同的制度安排和技术设计，行政学范式没有发生转换[4]。国外学者似乎对在公共管理中应用“范式变迁”不太感兴趣，只有欧文•休斯主张新公共管理不同于传统的公共行政，但他同时指出范式变迁是一个渐进过程，“管理主义改革仍有一段很长的路要走”。[6]笔者也试图在国内教材中寻找编著者命名的初衷，发现公共管理学作为当代政府管理的研究新潮遇到了诸多的难题和大量批评,它并未形成统一的成熟的理论框架及范式；“公共管理”话语的生成与流行大概与1997年国务院学位委员会正式确立公共管理学为管理学门类一级学科有关，只能以此来解释教材易名的原委。
（二）版本、编著与经典国外教材版本的均值为3.7，其中《公共行政与公共事务》已是第八版，其次《公共行政学：概念与案例》是第七版，均是经典之作。相反，国内的教材82.6%都是第一版，虽教材名目众多，且是新近出版，然多是相互抄袭，鲜有新意。只有夏老主编的《行政管理学》已出版四次，其它影响较大的教材如陈振明主编的《公共管理学———种不同于传统行政学的研究途径》，竺乾威主编的《公共行政学》(已出版三次)，张国庆主编的《公共行政学》(已出版三次)，陈德禹编著的《行政管理》(修订2版)等。版本越高，表明该教材越是受到读者欢迎；出版越早，多被誉为经典。究其原因，国内的行政管理专业学科建设八十年代才起步，虽处于快速发展中，但知识体系的积累缓慢，学科理论体系的构建更是任重道远；与美国将近一百年的公共行政学科发展史相比，仍属年轻后辈的学习阶段。经典教材是多方面的因素铸就，更需学科历史文化的积淀与传承，“新”是建立在“旧”的基础上。教材的编著情况也印证这一点，所选样本中国外的教材60%是专著，30%是合著，只有一本《公共行政学：概念与案例》是主编。而国内的71%为主编，2本为编著，只有5本为著⑦，而这5本中只有一本是大陆的，另外4本是台湾的。一般来说，主编的教材很难保证教材整体的质量，因编写者的素质而良莠不齐，很难引为经典之作（除非是学科的开山之作，譬如夏书章、黄达强主编的教材，即使这样，也只能堪称国内经典）。这种“知识生产方式”即几个人、十几个人写一本教材，东拼西凑，“洋为中用”，内容充斥着相互“借鉴”、相互克隆的东西，结果只能停留于低水平重复的状态。这也可解释为什么国内教材短短几年间雨后春笋般的涌现而经典甚少，主编的教材往往写作周期较短，有如饮食中的快餐，而经典教材则如炖品，需文火慢慢烹制。
（三）章数、页数与逻辑体系国外教材的章数均值为14，众数为13和14，最大值20（西尾胜的《行政学》）和最小值8（德巴什的《行政科学》）；国内教材的章数均值为13.47，众数为13，最小值8（张国庆主编的《公共行政学》），最大值24（江明修著的《公共行政学：理论与社会实践》）。从以上统计值来看，结论比较一致，教材一般13到14章为宜（包括导论），而每章的篇幅多大呢？以国外教材为例，总页数均值为480.4，如按14章来算，则每章占34.31页，和每本教材章节的页数均值36.92大体相当。而教材的章节编排是否成逻辑体系？分析结果表明，国外教材70%有着内在的逻辑体系，而国内教材章节的前后逻辑关系不明显，对行政环境、行政职能、行政组织、行政领导、人事行政、财务行政、行政决策、行政执行、行政监督、行政改革与发展以及机关内部事务管理等传统模块内容进行任意取舍编排，似乎谁先谁后无关大碍，走近了所谓的“教材丛林”。恰如某学者所言，“教材篇章安排依旧延续了过去模式的做法，至于这些模块之间的有机联系是什么，语焉不详，结果给人一种零乱的感觉，现有研究更没有自觉去寻找整个知识体系的逻辑起点，缺乏一条红线，一个核心把来自各方面的知识串联起来”。[3]虽然国内教材章节的逻辑体系不明晰，但其编排套路仍可归为三种：其一，多数教科书（54.17%）因循以往行政学模块式做法，在教材编写体系上主要是以政府管理过程为主线，篇章安排沿袭怀特《行政学概论》（1930年）的基本套路，杰出代表者为夏书章、王乐夫编著的《行政管理学》，竺乾威主编的《公共行政学》。其二，受休斯的《公共管理导论》影响，按照当前流行的西方公共管理范式进行编著，注重将工商管理的技术、方法与工具如绩效评估、人力资源管理、战略管理等引入到公共部门管理中来。这类教材（占到33.33%）近年陆续出版，典型代表为陈振明主编的《公共管理学———一种不同于传统行政学的研究途径》。其三，将传统公共行政学与公共管理模式相结合进行编著，试图在公共行政管理的过程中融入公共管理的相关内容。这类教材居少数，只有12.5%，以张国庆主编的《公共行政学》为代表。
（四）特色从编写方法、行文风格、取材构思、理论视角等方面来评价国内外的经典教材，笔者发现国外10本教材各有特色，异彩纷呈，生动活泼，可读性强。除了前述两本外⑧，比如罗森布鲁姆的《公共行政学》从管理、政治和法律的途径描述、阐述和分析公共行政。又如《行政过程的政治：公共行政学新论》用大量现实资料及案例对公共行政学的原理进行深刻的阐述和剖析，突出新公共行政学的政治视角。再如西尾胜的《行政学》以制度论、管理论和政策论构建全书的体系，以一般的理论为前提演绎分析日本的行政，日本的本土化色彩浓厚。还有《公共行政与公共事务》梳理了美国公共行政的百年发展与困境。如此种种，不胜枚举。相比之下，国内的教材则体裁单调，内容趋同，结构呈板块式或要素排列式，许多版本没有明显的特色。正如薄贵利所言，“行政学的一些著作和教科书,相互模仿和抄袭的比较多,在理论体系上和逻辑结构上鲜有突破和创新。读了这本书,再读另一本书,许多人都有一种似曾相识之感”。[7]从教材的编著取向看，台湾的教材则反映公共行政作为一种公共部门管理方式、方法和工具的特性，呈现出浓厚的管理主义取向，样本中陈德禹的《行政管理》最为明显，内含了管理学中的组织、计划、决策、授权与分权、领导、人事等主题。大陆早期如黄达强、夏书章等编著的教材，也是一种以提高行政效率为核心的管理主义取向。从内容写作看，多数教科书停留于泛泛而谈的水平,对于中国行政管理原则、特点的概括分析大多局限于学理和法律文本，没有直面现实的问题和差距，公共管理学的实践性与操作性没有充分体现。具体说来，教材每一“板块”或“要素”的内容,大致都是含义、特征、分类、地位、作用等几个方面,各篇章基本如此,无大差别。这种“标准化”现象缘于多数教材编写者缺少从事公共管理的经验和感性认识，所以简单归纳概括、理论演绎的情形比较多，无法为公共管理实务者提供切实的指导。从叙述论证看，过于宏大叙述，缺乏事实资料支撑。翻阅国内样本教材，几乎很少看到来自行政管理实践的调查、统计、案例、数据。比如关于中央与地方关系的内容，大多停留于理论演绎，大多阐述西方政府间关系的历史与现实和我国政府间关系的现状与改革，而中央、省、市、县、乡镇等各级政府到底在干什么？职权到底是怎样划分的？这些问题却得不到解答。再如行政决策,现行教材中所介绍的决策程序都是四个步骤或三个步骤,内容比较空洞，反映不了党委领导下的民主集中制。
（五）研究主题通过对各研究主题的频数统计，国外教材排名靠前的研究主题如表1所示。再根据该研究主题的页数的平均值、中位数、标准差、最大值和最小值，据此来识别该主题在教材中的重要程度。这十大主题，我们不能只看其频数的高低，更要结合其重要程度，比如“导论”这一节，虽然是90%出现率，在教材中却属于一般重要的位置；而“公共组织理论”虽然频次略低，从所占篇幅来看在教材中却属于百分之百重要的位置，这也反映了公共组织理论作为公共行政学的理论基石得到学界的一致认同。“绩效管理”作为新兴的政府管理工具受到热捧，出现频率高于其他的政府工具，这反映了西方教材的与时俱进、贴近政府改革实践。国内教材的研究主题按其频率的高低依次排列如下：公共政策、公共部门人力资源管理、公共组织、行政领导、法制行政、政府职能、绩效管理、政府改革与治理、政府伦理与责任、公共财政等等。两相比较，国内外教材的研究主题大体相近，如公共部门人力资源管理、公共政策分析、公共组织理论、责任与伦理、绩效管理、政府改革与治理等主题受到学者的共同关注。此外，国内教材保留了一些传统的行政学研究主题，如行政领导、机关管理、行政沟通与协调、行政权力等，还根据政府管理的变革突出一些新主题，如政府职能转变、危机管理。但是“公共预算与财政管理”这门“显学”还处于相对边缘的地位；同样地，对于政府间关系、战略管理等公共管理的重要主题仍显研究不足。
笔者认为，好的教材要能指导学者的研究和研究生学位的教育，因此笔者通过以下的两个比较分析来检验现有的经典教材是否能很好的指导学术研究和学位教育。一是与中美两国的公共行政学博士学位论文的研究领域比较。因为博士论文是研究生教育的质量和成果的集中反映,亦是其所在学科研究的现状与水平的直接体现。据学者的研究成果[8]，中美博士论文的核心议题如下（其排列次序随着国别、年度浮动）：行政理论、比较公共行政、雇员行为及发展、财政及预算、政府间关系、管理科学、组织理论及行为、人事管理、政策分析和其他。两相比较发现，国内的博士论文聚集于行政理论、管理科学和政策分析，较大部分论文集中在对策性的管理方法研究,较少涉及理论探索、检验和论证等基础性研究,而对美国90年代博士论文新近出现的雇员行为及发展、财政及预算、组织理论及行为等核心议题关注不够，研究不足。这印证了以上教材分析的结论，国内的教材不能很好的指导研究生学位的教育，教材的编写和博士论文的写作脱节为“两张皮”。而组织行为的研究，笔者认为将是公共行政学迈向科学研究的突破口，助推我国博士论文从类似工作报告的对策研究走向强调理论验证或推导,更为强调定量技术的科学研究。二是与学术界的研究主题比较。
学术研究成果主要呈现形式是期刊论文，通过统计分析中国公共行政代表性期刊近10年的论文，大体可以获知学者们关注的研究领域。何艳玲[9]的一项研究表明，我国行政科学的研究主题依次如下：行政改革（28.5%）、行政哲学(包括行政伦理、行政文化)(13.2%)、公共财政(9.8%)、行政组织职能(8.8%)、公共政策(8.6%)，其余有行政决策、公务员制度与人力资源、绩效评估（行政效率）、政府间关系等领域。两相对照发现，学界的研究主题大体与国内教材的重合，但期刊论文更注重实效性，紧跟“行政改革”，探讨“政府间关系”，研究NGO回应社会问题，同时兼顾传统的研究领域如政府伦理与责任、行政文化等。统计分析也有力所不逮的软肋。数据资料的定量分析只能说明过去，解释现在，或能一定程度上预测未来，却难以前瞻性的规划未来。正如登哈特所言，“从某种意义上说，社会科学家们之所以无法产生恰当、适用的知识，是因为他们对实证主义的信奉，是他们把自己的学术活动局限在资料收集和统计处理上，从而只能得出经验主义取向的理论”。[10]119基于研究主题频数统计分析的结论也只是说明了学界过去和现在在做哪些领域的研究，却不能指出我国行政学者在未来应该做哪些研究。根据转型期中国公共管理的实践发展和现实需要，笔者认为公共企业、发展中国家的公共行政、非营利组织与第三部门管理、社会政策与管理、公共信息资源管理、司法行政等这些出现频率较低的研究主题恰好是我国公共管理研究的薄弱环节，尤其是公共管理视阈下的国有企业研究几近空白，这是未来应该加以重视的研究主题。
White（1926）的《公共行政学导论》和Willoughby（1927）的《公共行政学原则》使公共行政学者都相信公共行政存在着指导行政现象的科学原则；MaxWeber（1978）的《论官僚制度》探讨了现代组织原则与规范，发明了层级制。Gulick、Urwick（1937）等人的《行政科学论文集》，深入探讨了法约尔管理过程与管理原则。首先为古典管理学派，该学派主要关注行政效率，寻求为行政管理提供一系列方法与技术，为提高行政效率而在操作层面上进行科学研究及组织工作。该学派为公共行政学的产生和发展提供了重要的理论基础。Taylor将科学引入管理领域，提高管理理论的科学性。Taylor（1911）在《科学管理原则》中提出共同利益为基础的科学管理原则，并指出：“科学管理原则普遍适用于各种人类活动”。科学管理理论强化了人们对消除浪费和提高效率的关注，从而成为了公共行政的核心价值追求。其次为行政管理学派，该学派从管理实务出发，建立了一套管理理论和规则，作为管理者的行为准则。HenriFayol的主要贡献是开创了组织研究领域，拓宽了科学管理的研究领域。Gulick对行政功能和组织的规范与实证研究，并提出了一体化组织原则与行政七职能理论。JamesD.Mooney提出了组织四大原则，即协调原则、层级链原则、职能原则和职员原则，结合组织与原则分析。最后为官僚制度学派，Weber的管理制度理论的产生与其历史时代有着直接的联系。Weber的官僚模型有着高度结构化、标准化、非人格化、理想形态等特征的行政组织体系，是强制控制的合理手段，能够达到最高程度的效率，因而是对人类行使权威的最理性工具。
（二）公共管理“理性”质疑的流派
20世纪30年代，传统的公共行政学派理论受到了挑战。传统的公共行政学把组织视为机械形式，把人当机器，只是片面的追求组织结构和法律、法规的遵守。这是传统公共行政学不可推脱的缺点。理性的挑战主要来自两个方面，一是对“政治-行政”二分法的反对；二是认为行政原则本身存在逻辑矛盾。JohnM.Gaus（1950）在《公共行政》精辟地论述了当时的情形：“现时的公共行政学理论也就是政治学理论”。这把原本认为政治与行政分离的传统理论又纠缠在一起。社会系统学派从系统、整体性等社会学观点来研究管理，摆脱了传统行政管理理论的缺陷，并试图改造传统的权威概念、创造出一种协调合作精神。这个学派的代表人物MaryPFollett(1937)最早系统而深入地研究行政管理过程中人的问题，他通过对群体的心理因素的考察来分析作为民主群体基础的“协商一致”机制的性质。理性决策理论学派代表人物Simon（1988）把管理行为分为“决策制定过程”和“决策执行过程”，并把管理研究重点集中在“决策制定过程”的分析。既丰富了管理学的思想，也揭示了管理的本质特点。理性决策模式提供了分析决策问题基本思路，同时也强调“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。
（三）公共管理多元化扩散流派
20世纪60年代科学技术的飞速发展，以原子能技术、空间技术、电子计算机技术的利用和发展为主要标志的第三次科技革命客观上造就了系统论、信息论、控制论等理论的应用和发展，拓宽了管理思维，也促进了管理现代化，更是给行政科学注入了新血液。公共行政学的管理科学成为了一门融管理学、心理学、社会学、政治学等多学科理论、方法于一体的综合性学科。公共行政学的研究也就从纯理论转型到结合应用的研究。系统论认为任何组织都同其周围环境相互联系、相互作用，都不可能孤立地存在和发展，拓展了公共管理学的研究范围。公共管理对于公共性的理解也从官僚制度和政府机构发展转变为注重公共利益，即政府与社会其他组织之间的政治关系，以及注重组织工作环境对公共组织的影响力，政府被置身于社会外部大系统中，公共管理从制度定义发展为规范定义和组织定义。系统管理学派是以系统为研究对象，研究自然、社会和思维领域中各种系统的运动规律并据此来认识和改造世界。其代表人物有L.VBertalanffy、TalcottPar-sons和JamesE.Rosenzwig等。其核心观点是不同变量之间存在非线性关系。一个变量的细微变化可能引起其他变量的重大变化。这种非线性关系增加了人们对组织认识的复杂性。受系统理论的影响，任何组织都被视为相互关系之中，任何变量都可能对其他变量产生影响。行政组织也是一个开放的系统，必须持续地与环境产生互动，并在适应环境变化的过程中处于动态均衡状态。行政生态学派，借用生态学研究生命体与其环境的相互关系和相互作用的理论和方法，来研究行政系统与各种环境变量间的相互关系。最早提出行政生态的学者是哈佛大学教授JohnM.Gaus。其追随者FredW.Riggs10余年后提出了行政生态类型的发展连续体。行政生态学借用“结构-功能”方法来分析行政行为及其与环境的关系，为公共管理学开辟了新的领域，使其摆脱了那种抽象地讨论行政原则的纯理论作风，用生态观点来考察行政是正确的认识路径。
（四）公共管理价值重塑流派
历史与科学的局限性导致了传统的公共管理理论在一定程度上迷信于管理的技术手段，而抹煞了人性存在的意义、价值、自由等内涵，也导致了公共管理学的价值危机。20世纪60年代，以DwightWaldo等为首的新公共行政学派，除了致力于民主行政的推动，还大力提倡社会正义、自由、民主等价值，这也就突破了科学实证主义的限制，走向了人文精神与价值的复兴之路。Waldo（1971）在《走向新公共行政学：明诺布鲁克观点》的序言中指出，“新公共行政学产生于‘事态严峻、情势紧急’时代”，它的产生本身就是为了解决问题。新公共行政学派的主要观点在于：第一，由单纯的法理或制度性研究方法向运用多学科的理论成果和研究方法转变；第二，抛弃“政治-行政”二分法，把政治或政策与行政看成是政府管理中的连续或交融过程，开始重视政府管理中的政策问题研究；第三，公共管理学由以效率研究为核心转向更关注公平、责任和伦理等行政民主性价值取向的研究。GaryWamsley的《黑堡宣言》发表，奠定了黑堡学派的政府再造的独特观点。其强调，行政价值的重塑与社会变迁的推动都需要由“集体持有的价值、认知、态度以及行为等”改变，行政人员与官僚体系共同努力才能提高行政绩效。
（五）公共管理思路创新流派
任何思想流派的发生，除了寻找之身的历史、传统等渊源之外，时代的风云际会也可能成为其产生发展的土壤。公共选择学派、新公共管理学、新公共服务、治理学派等学派的出现与不断探索，极大丰富了公共行政学的内容和方法论。公共选择学派将经济学的理论用于非市场的决策之中，它认为国家机关亦会追求自身利益的最大化，参与利益的竞逐。公共选择学派以个人自由主义为基础，关注个人利益，将人类社会分割为两个市场：经济市场与政治市场，它们都有着共同的特点，都受自生自发秩序的制约。该学派对于公共行政的启示主要体现在：扩大公众参与；最大化行政职能分权化；简化行政程序与层级节制；彻底将公共行政经济化，并进行可行性评估，而不是以“公共物品”或社会公正为衡量基础；对于公共部门的扩张、行政裁量以及公共组织的目的进行严格的控制；削弱公共部门的领导角色，将其界定为专家或技术人员。20世纪70年代末期，新公共管理理论在受到公共政策学科范式和企业管理学科范式的影响而在新公共行政学的基础上形成。它更重视从经济学角度来研究公共管理问题，在重视定性分析的同时更强调定理分析。新公共管理以公共部门管理问题的解决为核心，采用经济学理论和私人部门管理方法，创立一个新的公共管理的知识框架。如：更加关注绩效-激励的行政模式，建立绩效导向型的制度、结构与管理等行政原则；建立了关于政府设计和行政改革的国际对话和比较机制；经济学、社会学、社会心理学以及其他先进概念框架的综合与启发性使用。新公共服务理论主张和现实求解，主要是针对新公共管理的缺失而提出来的一种理论。该理论指出，一味的放任政府治理走向市场化与竞争化将导致公共利益与公民尊严的丧失，并试图提出新的理论解释和实践工具来弥补这种趋势所造成的恶果。它提出通过由公民与政府双方的共同治理来提高治理的质量，并带给社会更高的收益，这些都体现了新公共服务理论的思想进步。
意义及启示
公共管理流派纷争，其主线主要集中在下面三部分：
（一）政治与行政
公共机构的任务，即政策的制定必须由政治家来完成；而行政者则贯彻执行这些政策措施，即所谓的“政治-行政”二分法。尽管有学者对于政治与行政是否能分离表示怀疑，但二分法使得人们可以撇开政治条件与政治因素来把握行政的实质与意义，促成了对政治与行政边界的认知。20世纪80年代以来，公共部门改革发展使得政治与行政的边界日益模糊，主要是因为公共部门采用了众多的组织形式，政治势力日益渗入行政领域。政治与行政界限的模糊导致责任处于游离状态，使得传统的政治价值难以追寻，并产生了许多问题。
（二）公共与私人
利益问题是一个十分复杂的现象。关于什么是利益，学者们有各种各样的解释。有人认为，利益“是人们通过社会关系所表现出来的不同需要”也有人指出，“利益是主客体之间的一种特殊的关系”[2丨可见，有从“需要”的视角定义利益的;也有从“关系”的视角定义利益的，它们都在不同的侧面反映了利益的某种特性。然而，就一种分析方法而言，无论是从“需要”层面阐释利益，还是从“关系”层面理解利益，都不太适合作为利益分析法的构建基础。
我们认为，利益是人们为了生存、享受和发展所需要的资源和条件。[3丨对这一定义，我们特作如下说明：（1)利益的实质是资源与条件，它具有客观性；（2)利益为人的生存、享受和发展所需，它具有主观需求性；（3)资源的表现形式既有物质也有精神，因而必然存在物质利益与精神利益；（4)利益滿足人的生存与发展需要，具有正当性；（5)条件列为利益的一种特殊形式，应受到人们的足够关注。
首先，这种界定表明了主体的需求与满足需求的客体之间的一致性。正是人们有生存、享受、发展等各种需求的推动，才产生占有资源和条件的动机。利益的存在依赖于主体需求的确定，不同的人有不同的需求，利益最终需要主体的认定。但利益的内涵又集中体现了它的客观性。这种客观性始终与利益主体的需求性紧密相联，并受制于外部环境及现实的制度和文化影响。只讲利益定义中的客观性，否认它与主体的需求性密切相关，或者只讲利益定义中的主体需求性，否认它的客观性，恐怕都有片面性。
其次，这种界定表明了人所需求的利益具有普遍性。只要是人，都需要生存与发展，都有利益要求;而且只要是由人组成的组织，为了组织目标的实现以及组织与组织成员的生存与发展，也同样需要资源与条件。因此，现实生活中的任何个人与组织，无论是私人，还是集体和政府，都有与之相关的利益存在利益的普遍性集中体现在利益主体的普遍性上。
再次，这种界定表明了人所需求的利益具有合理性。任何人和组织都要生存与发展，这自然就需要利益。所以，个人利益的存在显然具有基本的合理性。在公共管理中，最具有争议的还有一类利益，它的存在是作为特殊组织所需求的利益，这就是政府利益。按照以上定义，如个人利益一样，合理合法的政府利益存在也是不证自明的事实。与利益的普遍性一样，利益的合理性不仅存在于人们的观念中，更存在于现实中。
最后，这种界定表明了人所需求的利益具有交换性。资源与条件，其本身都可以在特定环境下用于交换。人们清楚可见，公共管理的不同主体所拥有的经济利益或政治利益，会经常出现在这些相关人员的交易行为中。其中物质利益，不仅可用于交换，而且会在交换中有“量”的体现。这说明利益分析既有定性讨论的基础也有适当定量研究之可能。
综上所述，明确的利益内涵，可以为纷繁复杂的人类行为提供一个有力的解释框架。基于这点，我们相信:利益分析在揭示人类行为的内在动力和社会现象的根本来源方面有着不可或缺的重要地位。
二、坚持公共管理的利益分析法
在公共管理的研究中，有规范研究方法，也有实证研究方法;有从制度的视角进行研究，也有从价值的视角进行研究，不一而足。主张公共管理的利益分析法，并不意味着排斥其他方法对公共管理进行研究。恰恰相反，这些方法与利益分析法是互相补充、相得益彰的关系。这是因为，利益问题是公共管理多种研究方法和视角的内在焦点，所以诸如制度分析、权力分析、文化分析、伦理分析、组织分析等多种方法，必须结合利益研究才更加具备解释力和信服力。
1.利益视角下的制度分析。制度分析可谓是迄今为止公共管理发展得最为成熟的研究方法。但制度主义研究所提出的若干核心概念，都可以从“利益”那里获得基本答案:某种制度安排纟其实质就是各利益群体之间的利益分配处于相对均衡的稳态;制度变迁的实质就是谋求利益再分配的新形式;制度创新的实质就是谋求利益分配方案的最优化。
2利益视角下的权力分析。美国学者在关于公共管理的新近研究中指出，权力研究应该成为合作情境中公共管理的理论核心。从权力的角度看，公共管理的发展过程是政府与社会之间，不断分权、放权、还权乃至最终定权的过程。但权力关系的分析离不开利益分析的内核，因为“政治权力不过是用来实现经济利益的手段”。[5丨权力依赖本质上就是一种利益依赖;权力链条的形成与破裂内在地由利益驱动;利益关系决定了权力关系的走向；集权与分权的选择最终取决于何种方式能更好地实现社会利益。
3 利益视角下的组织分析。组织视角也是新近公共管理研究中的重要途径。学者们从组织间关系及组织社会学的角度，不断探讨政府与非政府公共组织、中央政府与地方政府、地方政府之间及政府各部门之间的关系。可以这样讲，除了以信仰作为形成和维系纽带之外，在多数情况下，组织是一个利益共同体利益是组织成员的主要联结机制。在组织视角看来，各种同质或异质的组织形成特定的组织网络，并在网络中平等地进行利益博弈和利益妥协。
4. 利益视角下的文化分析。在某种意义上讲，文化是一种利益认知的历史积淀。关于文化分析在公共管理中的运用，英国公共管理研究的资深学者克里斯托弗°胡德在《国家的艺术：文化、修辞与公共管理》中指出，文化多样性的分析应当成为公共管理研究的核心内容。161在胡德构建的文化分析体系中，对个人利益的激励和约束是其中不可分割的一部分。从宏观层面上看，有的文化谱系侧重于实现公共利益，有的文化谱系则更加关心个人利益的实现，由此生长出各不相同的社会秩序和公共管理风貌。
5利益视角下的伦理分析。伦理分析是公共管理研究中的重要分支。公共伦理学的学者认为，公共服务就是公民美德的延伸。公共伦理的最终任务，就是要促使人们除了追求自身利益之外，应以兼爱的姿态关心他人及公共的利益。因此，从事公共服务的工作人员不应该是完全自利的，而应该承担公共责任、追求公共利益。公共伦理学的这些看法，实质上是与利益分析的思路基本相容的。因为利益分析并不完全赞成“经济人”假设作为公共管理人性假设的基础，认为这种假设在公共管理运用中应有个限度，主张应该坚持管理主体的权力、责任、义务与利益的有机契合。
三、公共管理的利益分析框架在公共管理中，利益分析必须与事实分析、价值分析与规范分析相结合，并需要综合运用于实际问题的研究中。
首先，人们在分析中所遇到的基本问题是:分配什么利益？向谁分配利益？谁获利益多，谁获利益少?这些属于事实层面的分析。其次，利益分析离不开价值分析，在利益分析中必须渗透平衡公平与效率的价值理念，为利益分析提供价值导向。最后，要在各种利益关系和利益矛盾中寻找利益平衡，化解利益冲突，必须通过规范分析，达成激励和约束多元利益主体行为的目的。总之，利益分析不但要明确“谁”在追求“什么”利益，而且要分析其追求利益的“方式”及“结果”。
1.利益主体及利益结构分析利益分析首要的问题在于明确利益主体及主体间的关系和结构，所以利益主体及利益结构分析是一个重要的研究工具。“人们可能对利益的理解有较大的分歧，但大多数人都认为，利益总是与主体相联系的，离开了利益的主体空谈利益是不实际的。”—般来说，利益主体有个人为载体和组织为载体两种表现形态。
在个人利益和组织利益之外，还有缺乏非常明确利益载体的公共利益，它们构成了一个互动、冲突和相容的利益结构。从组织形态的利益主体来看，利益分析会包括如下基本内容:组织间的利益关系呈现水平型的还是垂直型的结构？如果是水平型的利益关系结构，主体间的利益冲突如何协调？如果是垂直型的结构，弱势主体的利益是否能够得到补偿?另一方面，从组织利益与个人利益的关系来看，个人利益是恪守组织利益，还是背离组织利益？哪些个体的利益与组织利益是一致的？哪些个体的利益会失去组织利益的庇护？这个层面的分析，更多的是事实分析。
2利益需求分析
利益主体的利益需求可以是政治层面的，也可以是经济、文化等层面的。或者，可以大致分为物质与精神两个方面的需求。哪种类型、哪个层面的利益需求更容易被激励起来，使之与社会利益的实现和增进相协调，这可能是利益分析中的一个要点。
对利益主体需求的分析是一种行为动机分析。“就准确推测人们的意图而言，最正确的格言是考察人们的利益，因为利益是行为最基本的动机。”181换言之，行为是受利益支配的，理解了人的利益需求，就可以对人的行为进行解释和预知。西方多数学者认为，一般来说，人们的行为动机遵循着一种“经济人”的自利性逻辑，并在这种自利性逻辑导引之下，形成一个由亲及疏的差序性格局。然而，人们的行为动机是复杂的，并不是一成不变地以自利性作为所有行动的出发点。在资源互相依赖的环境之中，利益主体必须把追求自身利益的愿望，与实现他人的利益结合起来，在利他和利己之间寻找一个平衡点。
3利益实现方式分析
从宏观层面上来看利益的实现方式主要包括强制式的政府机制、交换式的市场机制和美德式的伦理机制。政府在公共管理的过程中，其主要责任在于弥补交换式的市场机制的只重效率、不顾公平的缺陷，用各种政策工具来对受损者进行合理的利益补偿，体现最少受惠者获益最大的公平原则。除了市场和政府两种最为基本的方式之外，道德机制也是利益实现的主要途径。此外，在当前的中国社会中，基于以人情为基础、以社会网络为载体的关系型分配以及政策过程中执行偏差所导致的冲突型分配，都是十分值得人们关注并需认真研究的利益实现方式。
在利益实现方式之中，最为核心的问题是如何体现效率与公平的统一。具体地讲，在利益实现活动中，如何杜绝个人通过搭便车和机会主义等途径实现利益的方式;如何按照付出与回报、成本与效益相一致的准则来规范逐利行为;如何遵循帕累托改进的原则，以不损害其他所有人的利益为前提去提高某一部分人的福利。可见，这个层面的分析与规范方式是紧密结合在一起的。
4.利益分配结果分析
结果层面的分析也是利益分析的重要内容。通过判断公共管理活动，分析最终实现的是谁的利益，是长远的利益还是短期的利益，是大多数人的利益还是少数人的利益，由此对公共管理进行一个价值分析。一般情况下，以下三类利益群体容易从公共管理中获取利益:与政府主观偏好一致或基本一致者;最能代表社会生产力发展方向者;普遍获益的社会多数者。
结果层面的利益分析，重要的目的在于研究如何在公共管理中实现社会利益的维护与增进。事实上，公共管理活动并不是所有一切仅为实现具有社会分享性的公共利益。换句话说，公共利益是公共管理期望实现的根本目标但不是唯一目标。公共管理还包含着其他两类目标：一部分利益主体所追求实现的具有组织共享性的共同利益和具有私人独享性的个人利益。因此，公共管理最终达成的利益分配结果，是公共利益与组织的共同利益和个人利益的和谐与均衡。衡量公共管理成功与否的标准，就是视利益分配结果中公共利益是否基本实现。
四、结论
流派归类与公共管理理论的历史沿革
（一）公共管理原则导向的流派
White（1926）的《公共行政学导论》和Willoughby（1927）的《公共行政学原则》使公共行政学者都相信公共行政存在着指导行政现象的科学原则；Max Weber（1978）的《论官僚制度》探讨了现代组织原则与规范，发明了层级制。Gulick、Urwick（1937）等人的《行政科学论文集》，深入探讨了法约尔管理过程与管理原则。
首先为古典管理学派，该学派主要关注行政效率，寻求为行政管理提供一系列方法与技术，为提高行政效率而在操作层面上进行科学研究及组织工作。该学派为公共行政学的产生和发展提供了重要的理论基础。Taylor将科学引入管理领域，提高管理理论的科学性。Taylor（1911）在《科学管理原则》中提出共同利益为基础的科学管理原则，并指出：“科学管理原则普遍适用于各种人类活动”。科学管理理论强化了人们对消除浪费和提高效率的关注，从而成为了公共行政的核心价值追求。
其次为行政管理学派，该学派从管理实务出发，建立了一套管理理论和规则，作为管理者的行为准则。Henri Fayol的主要贡献是开创了组织研究领域，拓宽了科学管理的研究领域。Gulick对行政功能和组织的规范与实证研究，并提出了一体化组织原则与行政七职能理论。James D. Mooney提出了组织四大原则，即协调原则、层级链原则、职能原则和职员原则，结合组织与原则分析。
最后为官僚制度学派，Weber的管理制度理论的产生与其历史时代有着直接的联系。Weber的官僚模型有着高度结构化、标准化、非人格化、理想形态等特征的行政组织体系，是强制控制的合理手段，能够达到最高程度的效率，因而是对人类行使权威的最理性工具。
（二）公共管理“理性”质疑的流派
20世纪30年代，传统的公共行政学派理论受到了挑战。传统的公共行政学把组织视为机械形式，把人当机器，只是片面的追求组织结构和法律、法规的遵守。这是传统公共行政学不可推脱的缺点。理性的挑战主要来自两个方面，一是对“政治-行政”二分法的反对；二是认为行政原则本身存在逻辑矛盾。John M.Gaus（1950）在《公共行政》精辟地论述了当时的情形：“现时的公共行政学理论也就是政治学理论”。这把原本认为政治与行政分离的传统理论又纠缠在一起。
社会系统学派从系统、整体性等社会学观点来研究管理，摆脱了传统行政管理理论的缺陷，并试图改造传统的权威概念、创造出一种协调合作精神。这个学派的代表人物Mary P Follett(1937)最早系统而深入地研究行政管理过程中人的问题，他通过对群体的心理因素的考察来分析作为民主群体基础的“协商一致”机制的性质。
理性决策理论学派代表人物Simon（1988）把管理行为分为“决策制定过程”和“决策执行过程”，并把管理研究重点集中在“决策制定过程”的分析。既丰富了管理学的思想，也揭示了管理的本质特点。理性决策模式提供了分析决策问题基本思路，同时也强调“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。
（三）公共管理多元化扩散流派
20世纪60年代科学技术的飞速发展，以原子能技术、空间技术、电子计算机技术的利用和发展为主要标志的第三次科技革命客观上造就了系统论、信息论、控制论等理论的应用和发展，拓宽了管理思维，也促进了管理现代化，更是给行政科学注入了新血液。公共行政学的管理科学成为了一门融管理学、心理学、社会学、政治学等多学科理论、方法于一体的综合性学科。公共行政学的研究也就从纯理论转型到结合应用的研究。
系统论认为任何组织都同其周围环境相互联系、相互作用，都不可能孤立地存在和发展，拓展了公共管理学的研究范围。公共管理对于公共性的理解也从官僚制度和政府机构发展转变为注重公共利益，即政府与社会其他组织之间的政治关系，以及注重组织工作环境对公共组织的影响力，政府被置身于社会外部大系统中，公共管理从制度定义发展为规范定义和组织定义。
系统管理学派是以系统为研究对象，研究自然、社会和思维领域中各种系统的运动规律并据此来认识和改造世界。其代表人物有L.V Bertalanffy、Talcott Parsons和James E. Rosenzwig等。其核心观点是不同变量之间存在非线性关系。一个变量的细微变化可能引起其他变量的重大变化。这种非线性关系增加了人们对组织认识的复杂性。受系统理论的影响，任何组织都被视为相互关系之中，任何变量都可能对其他变量产生影响。行政组织也是一个开放的系统，必须持续地与环境产生互动，并在适应环境变化的过程中处于动态均衡状态。
行政生态学派，借用生态学研究生命体与其环境的相互关系和相互作用的理论和方法，来研究行政系统与各种环境变量间的相互关系。最早提出行政生态的学者是哈佛大学教授John M. Gaus。其追随者Fred W. Riggs10余年后提出了行政生态类型的发展连续体。行政生态学借用“结构-功能”方法来分析行政行为及其与环境的关系，为公共管理学开辟了新的领域，使其摆脱了那种抽象地讨论行政原则的纯理论作风，用生态观点来考察行政是正确的认识路径。
（四）公共管理价值重塑流派
历史与科学的局限性导致了传统的公共管理理论在一定程度上迷信于管理的技术手段，而抹煞了人性存在的意义、价值、自由等内涵，也导致了公共管理学的价值危机。20世纪60年代，以Dwight Waldo等为首的新公共行政学派，除了致力于民主行政的推动，还大力提倡社会正义、自由、民主等价值，这也就突破了科学实证主义的限制，走向了人文精神与价值的复兴之路。
Waldo（1971）在《走向新公共行政学：明诺布鲁克观点》的序言中指出，“新公共行政学产生于‘事态严峻、情势紧急’时代”，它的产生本身就是为了解决问题。新公共行政学派的主要观点在于：第一，由单纯的法理或制度性研究方法向运用多学科的理论成果和研究方法转变；第二，抛弃“政治-行政”二分法，把政治或政策与行政看成是政府管理中的连续或交融过程，开始重视政府管理中的政策问题研究；第三，公共管理学由以效率研究为核心转向更关注公平、责任和伦理等行政民主性价值取向的研究。
Gary Wamsley的《黑堡宣言》发表，奠定了黑堡学派的政府再造的独特观点。其强调，行政价值的重塑与社会变迁的推动都需要由“集体持有的价值、认知、态度以及行为等”改变，行政人员与官僚体系共同努力才能提高行政绩效。 （五）公共管理思路创新流派
任何思想流派的发生，除了寻找之身的历史、传统等渊源之外，时代的风云际会也可能成为其产生发展的土壤。公共选择学派、新公共管理学、新公共服务、治理学派等学派的出现与不断探索，极大丰富了公共行政学的内容和方法论。
公共选择学派将经济学的理论用于非市场的决策之中，它认为国家机关亦会追求自身利益的最大化，参与利益的竞逐。公共选择学派以个人自由主义为基础，关注个人利益，将人类社会分割为两个市场：经济市场与政治市场，它们都有着共同的特点，都受自生自发秩序的制约。该学派对于公共行政的启示主要体现在：扩大公众参与；最大化行政职能分权化；简化行政程序与层级节制；彻底将公共行政经济化，并进行可行性评估，而不是以“公共物品”或社会公正为衡量基础；对于公共部门的扩张、行政裁量以及公共组织的目的进行严格的控制；削弱公共部门的领导角色，将其界定为专家或技术人员。
20世纪70年代末期，新公共管理理论在受到公共政策学科范式和企业管理学科范式的影响而在新公共行政学的基础上形成。它更重视从经济学角度来研究公共管理问题，在重视定性分析的同时更强调定理分析。新公共管理以公共部门管理问题的解决为核心，采用经济学理论和私人部门管理方法，创立一个新的公共管理的知识框架。如：更加关注绩效-激励的行政模式，建立绩效导向型的制度、结构与管理等行政原则；建立了关于政府设计和行政改革的国际对话和比较机制；经济学、社会学、社会心理学以及其他先进概念框架的综合与启发性使用。
新公共服务理论主张和现实求解，主要是针对新公共管理的缺失而提出来的一种理论。该理论指出，一味的放任政府治理走向市场化与竞争化将导致公共利益与公民尊严的丧失，并试图提出新的理论解释和实践工具来弥补这种趋势所造成的恶果。它提出通过由公民与政府双方的共同治理来提高治理的质量，并带给社会更高的收益，这些都体现了新公共服务理论的思想进步。
意义及启示
公共管理流派纷争，其主线主要集中在下面三部分：
（一）政治与行政
公共机构的任务，即政策的制定必须由政治家来完成；而行政者则贯彻执行这些政策措施，即所谓的“政治-行政”二分法。尽管有学者对于政治与行政是否能分离表示怀疑，但二分法使得人们可以撇开政治条件与政治因素来把握行政的实质与意义，促成了对政治与行政边界的认知。20世纪80年代以来，公共部门改革发展使得政治与行政的边界日益模糊，主要是因为公共部门采用了众多的组织形式，政治势力日益渗入行政领域。政治与行政界限的模糊导致责任处于游离状态，使得传统的政治价值难以追寻，并产生了许多问题。
（二）公共与私人
在公共部门管理研究中，最基本的问题就是所谓的“划界问题”，如何选择属于公共、私人领域抑或公私混合领域，以及如何执行等问题的思考。在现实生活中，纯粹的组织形式是不存在的。既没有纯粹的公共组织，也没有纯粹的私人组织，构成了所谓的“模糊状态”。公共与私人边界移位使我们必须对传统公共部门原则进行重新思考，如公共权力与个人自由，资源配置问题、分配问题、所有制问题、官僚制问题等。公共部门管理创新，运用私人部门管理来提高效率、提高更优质的服务，这样可以减少成本，但也存在公共信任减少的问题。
（三）效率与公平
效率与公平是一对矛盾体，效率在生产力落后的时代其重要性被提高到了历史高点，而当社会矛盾渐露的时候，公平理念就会出现。效率注重规则、缺乏人性；公平重视人的主观能动性，牺牲效率。公共管理理论引入了行政效率、经济人假设、私人部门管理等效率优先理论，也提出了政治价值、人性与公共服务等公平理论。新公共服务理论主张公民与政府的共同治理，加强对话，消减矛盾，以克服公共管理理论一味强调的竞争化、市场化可能带来的恶果。其实，效率实际上是生产力的尺度，强调发展；而公平更多是价值观念，是社会稳定的心理需求，注重稳定。在稳定中求发展，以发展来谋稳定。效率与公平最终将在社会的天平中寻达到平衡。
参考文献
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主题发言部分由中国人民大学蓝志勇教授主持。围绕“当代中国政府与政治重要问题”的议题，中国香港中文大学王绍光教授、美国斯坦福大学周雪光教授、中国中山大学马骏教授、英国谢菲尔德大学臧小伟教授、中国台湾世新大学徐仁辉教授等5位专家分别从不同视角进行探讨，为整个会议的发言抛砖引玉。王绍光教授将重庆经验放在中国式社会主义3.0中进行理解。他认为，重庆仅仅是全国各地在探索社会主义3.0版本的一种实践。这种实践既有对1.0版和2.0版的继承，也有新的发展阶段，是解决公共消费的试点。中国最大的活力在于各地分权探索。周雪光教授以中国政府考核验收过程为例，考察了科层制权力的局限。他主要强调科层制被非正式制度削弱、弱化或者是被挖掘，并探讨了如何重新审视科层制国家的效率。
马骏教授从中国财政国家转型的视角出发，探讨经过30多年的经济改革，中国在多大程度上已发展成为一个税收国家，以及中国的财政国家转型对国家和社会关系以及国家治理产生了或者将产生何种影响的问题。其认为中国最终将演变成何种类型的财政国家这一问题，主要取决于三大因素：一是中国的市场经济改革是否会出现方向性的转变；二是中国财政预算体制改革；三是中国的自然资源禀赋。臧小伟教授从公共政策的角度，以少数民族问题为例，讨论中国管治能力建设的问题。
他指出，现有的民族政策并未考虑到少数民族的不安全感，因此现有的政策制订要意识到这个问题，这是文化和社会的问题，也是少数民族自我认同的问题。徐仁辉教授以金融风暴后的预算赤字与预算政策为研究问题，提出一国的财政可以因为经济循环或国家安全因素出现暂时性的赤字，但长期来看为了财政的稳健，仍应追求经济景气循环的收支平衡；在经济景气复苏迹象明确时，各国政府应加速检讨各项振兴经济景气方案的出场，以避免因为财政政策落差问题，对经济景气循环产生反向刺激效果，造成通货膨涨压力加大。
随后，会议分多场次、多议题进行了探讨。在“中国国家治理”场次，中国人民大学的任剑涛教授分享了题为《国家治理的简约主义》的研究。
这种简约主义可以理解为：国家必须要分权制衡，国家权利具体运行需要简约主义的逻辑，特别要强调在政治法律和环境的途径当中，依法治理是国家得到很好治理最重要的简约原则。美国杜克大学/上海财经大学的牛铭实教授用生动的“豆选”例子，深入探讨了选举与地方治理改善的问题———改善地方治理是中国稳定的根本之道，而欲改善地方治理，最好的方法就是采用公平、公正的选举程序，导引地方官员认真地为民服务，这也就是“豆选”所蕴含的道理。美国佛罗里达州立大学的杨开峰教授，则关注及反思中国科技治理及其工具的演变。他从比较的视角，讨论了中外相关治理理念，即市民社会、府际关系以及企业政府等，在此基础上，基于政治民主以及多层级治理理念提出科技治理的思想，并从中国科技管理模式的变迁进一步论述了科技治理的演化。最后提出科技政策工具，包括结构式控制工具、合同式诱导工具以及互动式影响工具3种。
在“公共财政”场次，美国乔治亚大学的侯一麟教授，对我国近年行政体制改革进行了实证分析，并提出了相应的政策建议：地方官员激励机制要改变，从“发展-提升”转到“服务-褒奖”。“科学发展及和谐社会”口号表明最高层的指向标已经开始变化。在地方裁量权增加后，转移支付和自由资金的使用要配以严格监督，以达到最优使用。为此，透明的预
、算体系至为关键。
在“中国政府改革”场次，浙江大学的郁建兴教授用一种新路径分析“治理的中国适用性”的问题。
他指出，中国的治理研究者应充分意识到“转型期”特征，认知丰富的事实；“足够好的治理”需要我们确切地理解制度演化和国家能力，在这个世界中权衡并找到优先的东西；“策略性-关系性”方法目前更多是一种分析路径，但经过对结构和能动的确切描述，未来可能发展为一种能避免事实、理论与概念错位的解释框架。复旦大学的竺乾威教授，则关注地方改革的问题。他以广东顺德为案例，探讨地方政府的管理体制改革创新。顺德的改革涉及了地方政府体制改革的3个最核心的问题：党政关系问题、改革的路径依赖问题、改革的动力问题。
在“公共服务供给问题研究”场次，中山大学的倪星教授，建基于对警察行为的实证研究之上，分析了警察这一“行动中的街头官僚”，并得出结论：街头官僚行为特征复杂多样的，其工作时间和工作投入情况差异明显。街头官僚行为在各类机构之间的差异远远大于同类机构内部的差异，机构属性等因素的影响突出，说明街头官僚更是一种组织的现象。复旦大学的敬乂嘉博士，探讨了随着社会服务提供方式从“制造”向“购买”转移的这种公共非营利合作关系。在政策和实践层面，我国社会服务外包的关键治理问题，是如何实现公共非营利关系的形态变化，实现从管家关系到委托关系的变迁。
美国明尼苏达大学的赵志荣博士，探讨了中国城市基础设施建设投入的两个模式：资金结构与融资机制。他认为，就趋势而言，市场融资的增长速度明显快于财政资金，因此在总投入中变得越来越重要。同时，东部省份对财政资金的依赖程度最高，这主要是由于土地出让转让金明显高于其他地区；直辖市的市场融资比例最高。如果从政府和市场作为基础设施提供者的角度来看，政府主导模式的重要性在逐渐下降；城司主导型和私有部门参与模式扮演了越来越重要的角色。新加坡国立大学的和经纬博士，聚焦过去10年中国城市公立医院的民营化改革，提炼出中国社会福利领域民营化改革政策过程的分析框架：从理解地方政府的财政状况开始；识别主要的行动者（Actors）和利益相关者（Stakeholders）并理解他们的各自立场、偏好、效用函数和相对力量；行动者和利益相关者的互动直接型塑着政策改革过程并决定其结果。
在“中国社会建设”场次，中山大学的岳经纶教授，独特地创造出“社会中国”(SocialChina)概念，社会中国的着眼点就是中国的社会模式，特别是中国的社会福利模式。他以此为分析视角，梳理了中国社会政策的演变。中山大学的何艳玲教授则从“市场建设推动了社会建设吗？”这一问题出发，提出了中国式的国家-社会-市场同构逻辑，并认为，中国的国家建设有两个重要的任务，一个是在政治层面，重建政权合法性，以应对社会压力；一个是在行政层面，重建公共服务供给机制，以回应社会需求。中国社会建设所指向的利益调节的压力，将在这样的国家建设中被吸纳。
二、以新古典经济学为主导的经济学教材与中国转型经济形态的矛盾
两位著名经济学家卡尔•夏皮罗和哈儿•瓦里安曾经这样记述到：“在与学术界之外的人接触时，我们时常听人抱怨说经济学在今天的经济中已经没有很大的作用了。一开始，我们感到很纳闷儿，因为这些抱怨经常来自向我们咨询建议的人。然后我们恍然大悟：他们抱怨的是大多数人在学校学习的古典经济学，它的核心是供给需求曲线和像农产品市场这样的完全竞争市场。”以市场这个耳熟能详的概念为例，西方经济学的教程主要采用新古典经济学的处理方法，要么没有解释，要么仅仅一句话解释，“市场是参与人交易的场所”，然后开始讨论完全竞争、完全垄断、垄断竞争和寡头竞争等四种市场结构。成熟完善的市场已经存在是教材上的基本假设前提，关于“什么是市场”这个问题所涉及的丰富内涵都被忽略了。至于市场是如何演变而来、市场如何才能规范、市场如何才能有效运行、市场与计划如何协调等等这些问题在西方经济学基础教材中几乎根本没有涉及，这样，学生们读完教材后无法与中国的背景和历史对应，学习这门课程之后依然无法理解中国经济形态产生的理论逻辑。至于市场经济这个概念在西方经济学的基础教程中更是没有位置。所以现今的西方经济学教材让学生们学完一个学期之后“感觉好像与现实中的市场经济并不直接挂钩”。身处从计划经济向市场经济转型的中国，大学生在大学一年级第一次接触西方经济学的内容，竟然没有任何有关市场转型的课程内容，值得深思。至于市场经济模式的丰富性在基础教材中也没有提及。实际上，市场经济模式绝不是只有英美自由市场经济模式一种，就是欧洲也还有多种模式，诸如德国的社会市场经济以及北欧模式。有学生提出如下问题：在混合经济体系中市场经济与计划经济两者所占比例不同时，整个市场会有什么不同？政府该如何在这种体系下推动经济快速增长，可以采取哪些措施？这样的问题在现存的西方经济学教程中基本上没有涉及，如果学生们以后不再学习相应的经济学课程，那么这样的问题只能束之高阁了。另外，以新古典经济学为主导的西方经济学教材，主要处理交易和交换行为以及资源配置及其最优化问题，但是忽视了学习概念，排除了组织学习和群体知识概念，强调的不是生产、积累和增长而是治理结构的选择和给定资源的有效配置，无法有效处理学习、生产和知识等重要议题。
三、西方经济学个体自私的假定与公共管理天下为公的理念如何兼容
西方经济学教材中有一些基础假设，这里涉及两个：方法论个人主义和自私。其中自私，就是指个体利益最大化。方法论个人主义是指一切社会现象看作是个体行为与个体之间的互动的结果，认为集体或者群体不可以被看做是一个独立的决策者，集体只是个体的组合，是指经济学的分析是从个人开始的，是研究个体的经济行为或者说从经济角度研究个人行为的，这是一种将个体作为分析单位的研究方法，与我们日常生活中指涉道德的个人主义是有差异的。相对的概念是方法论集体主义，相比较而言，在西方经济学教材中方法论个人主义占据主流地位。实质上，两者不能截然对立起来，正如霍奇逊所述：我们的研究对象，不是一些简单的个体，而是一些在社会秩序中占有一席之地的社会个体…为了了解这种个体，我们必须把它放在其群体环境中来加以研究；而为了了解这种群体，我们又必须考察那些个体，正是这些个体之间相互关联的行为组成了社会群体。公共管理学科是研究公共事务的学问，一向标榜“天下为公”的公共精神。这样，西方经济学个体自私的假定与公共管理天下为公的理念之间就出现了矛盾，两者如何兼容是必须面对的艰难问题。在使用西方现代经济学分析公共管理问题时，是以某一级政府为分析单位，还是以政府官员为分析单位？笼统地分析某一级政府的经济行为是否能够在逻辑上自洽？等等这些问题都需要在教学中清晰地展示出来，以供学生思考。
