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国有资本经营预算，首先遇到的问题是收入预算。对于国有企业利润分配形成财政预算资金，在我国的管理制度历史上先后经历了统收统支、利润留成、利改税、经营承包及统一税制等阶段。现行的国有企业利润分配体制是1994年建立的，同其它所有制企业的情况相同，有明显的以税为主的特点，国有资本经营收益纳入非税收入管理的部分很少。而与国有企业有关的财政支出却始终未停止，并且随着近年来政府对国有企业改革力度的加大，国企改革成本在不断上升。
以山西省国有资本经营预算编制现状为例：当前，山西省还没有与社会主义市场经济体制相适应的国有资本经营预算制度，有限的国有资本经营预算职能由政府财政部门行使，与公共预算混列，支出也未单独列出。
（一）在国有企业实现净利润后，国家作为国有资本的股权所有者，无法分得应享有的收益和分红。即：国有企业的税后利润不需向国家上缴、分配和分红。这部分国有资本收益未列入财政预算收入管理，而是分散留存于各国有或国有控股企业当中。
（二）偶发性的国有资本处置收益，虽然根据情况部分上缴财政纳入预算，但仍缺乏有效、规范的管理，收入的可预见性差，所占财政预算收入比例也不大。
（三）近年来，随着国有企业改革的力度加大，国企改革支出成本不断上升。企业破产、分离办社会职能主辅分离辅业改制、社会保障、职工安置等一系列问题需要财政资金来解决缺口，“等米下锅”的现象凸显出来。
（四）由于国有资本收益分散滞留于企业，政府集中财力对国有资本布局等的宏观调控能力不足，同时也影响了竞争行业中国有企业与非国有企业的公平竞争环境。
所以，建立一套独立、完整、规范的国有资本经营预算体系已成为财政工作者刻不容缓的任务。当然，从理论上讲，国有资本经营预算所涉及的企业范围应当包括所有国有或国有控股企业。即：不仅包括非金融企业也包括金融企业。对于山西省来说，不仅包括省直属企业、省级部门所属企业，也包括地市及地市以下所属企业。
二、针对山西省国有企业的现状，制定国有资本经营预算的可行性
当前，山西省国有及国有控股企业的现状是：至2005年末，全省国有及国有控股企业共4951户，资产总额4711亿元，净资产1252亿元，盈利企业当年实现净利润158亿元，累积未分配利润144亿元。排名前20位的国有及国有控股企业实现净利润51亿元，占全部国有盈利企业净利润总额的32％。省直监管的36户国有企业2005年末资产总额为2958亿元，净资产824亿元，盈利企业当年实现净利润35亿元，累积未分配利润6亿元，这些国有资本经营收益目前留归企业，作为留存收益使用。如果按照国有股权应享有的收益比例纳入财政预算管理，将在很大程度上增加政府调控市场经济的能力，改善国有资本布局，提高市场竞争领域的公平性。
三、山西省国有资本经营预算工作实施的难点
（一）实施范围：按企业性质，对于国有金融企业来说，由于这类企业性质比较特殊，不同于一般的工商业国有企业，而国有资本经营收益收缴的前提是企业股改后，产权明晰，企业不良资产剥离，而山西省的此项工作还有待于进一步完善。
从操作层面来讲，征收对象是针对国有股份制企业征收还是针对整个企业集团或是对单户企业征收。这在收入数量上将对国有资本经营预算产生极大的影响，在企业集团内部，利润调控的空间是很大的。
（二）如何保证企业及时、足额上缴国有资本经营收入；其监管单位如何有效地进行管理；各有关部门在预算收支管理过程中的定位是预算执行部门还是预算主管单位；具体的管理方式等等这些问题都需要认真地考虑、衡量和解决。
（三）对涉及跨地区的企业，按企业管辖权划分收益分成比例的，其分成比例如何确定,怎样能做到“财权与事权相匹配”，是否能被各级政府、部门和企业所接受。
（四）对于国有资本经营预算的支出范围，应明确强调用于补充公共财政支出的不足，尤其着重用于国有企业的改革和发展，国有企业主辅分离、辅业改制和分离企业办社会职能过渡期的支出不足部分，不良贷款处置，促进企业产业结构调整等，但与其它各类企业专项资金如何合理配合使用仍需进一步条理。
中图分类号：F123.7 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2013）05-0079-03
一、问题的提出
随着我国国企的改革重组与国有资本经营预算制度的日益完善，国有资本收益及国有资本经营预算规模不断扩大。数据显示，2011年我国中央国有资本经营预算支出为769.53亿元，其中主要用于央企兼并重组、央企改革脱困补助、国有经济和产业结构调整等，而用于教育支出、社会保障和就业等民生支出则仅为0.72亿元（其中，用于教育支出0.21亿元，用于社会保障和就业0.51亿元）。国有资本经营预算支出“国企内循环”的非民生倾向引起学术界学者的关注，诸多学者主张我国当前应提高国有资本收益，将一定比例的国有资本收益直接用于民生支出，并逐步增加国有资本收益对教育、医疗卫生、社会保障等民生方面的投入。本文认为，由于国有资本经营预算在实质上是归全民所有的，因此，只有向民生财政倾斜的国有资本经营预算支出才能体现国有资本收益的“取之于民、用之于民”的本质。
笔者通过梳理近几年有关国有资本经营预算的已有研究成果，发现对福建省国资预算问题的研究还不多，尤其是从民生财政的视角下的研究成果更少。福建省的国有资本经营预算支出基本上是用于省属出资企业的改革重组、项目投资等，实质上国有资本经营收益仍用于“国企内再循环”。本文认为，当前福建省国有资本经营预算用于改善民生问题的条件已然成熟，并以此为切入点，尝试探讨民生财政导向下福建省国有资本经营预算的问题。
二、国有资本经营预算支出用于民生财政的一般理论分析
（一）内涵界定
1 民生财政
目前学术界对民生财政并无统一的内涵界定，不同学者所采用的概念、所支持的观点各不相同，但多数学者均认为在整个财政支出中，用于教育、医疗卫生、社保和就业、环保、公共安全等民生方面的支出占到相当高的比例，甚至处于主导地位的财政，称为“民生财政”（安体富，2008）。
2 国有资本经营预算与国有资本经营预算支出
按照《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》（国发【2007】26号），所谓国有资本经营预算，是指国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。国有资本经营预算包含了预算收入和预算支出。国有资本经营预算支出是指政府对国有资本经营收入预算部分制定支出计划。本文对国有资本经营预算的探讨主要是探讨其预算支出问题。按照《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》，国有资本经营预算的支出范围主要包括资本性支出（为适应国家产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求，以及国家战略、安全等需要的支出；费用性支出（用于弥补国有企业改革成本等）和其他支出；关于其他支出，意见中并未明确提出，只是提出“必要时，可部分用于社会保障等项支出”。
（二）国有资本经营预算支出用于民生财政的理论基础
1 委托理论
20世纪30年代，美国经济学家伯利和米恩斯在对企业的研究中发现，企业的所有者兼当经营者的情况存在极大的弊端，他们倡导企业的所有权和经营权分离，并在非对称信息博弈的基础上提出委托理论。他们认为，所有权与经营权的分离，会导致委托人和人之间的信息不对称，产生道德风险，即人可能会谋求自身短期的利益而损害委托人的长期利益的机会主义行为，所以委托人为了避免道德风险以及监控人，就需要通过诸如订立合约等方式，这会产生成本。因而，委托理论的核心就是如何设计合理的激励监督机制来控制成本，从而实现委托人效用最大化。
当前我国的国有资产管理就属于一种委托关系。根据2007年我国出台的《物权法》中第45条规定：“国家所有的财产，属于国家所有即全民所有，国家财产由国务院代表国家行使财产所有权。”这一条款明确地指出全民是国有资产的所有权人。国有资本归全民所有，而政府则作为全民的人、为了全民的利益进行国有资本经营预算的管理。委托理论阐述了全民是国有资产最终所有者这一理论核心。因而全民作为国有资产的所有者、依法取得国有资产收益的权利是受法律保障的，国有资产的经营收益应当为全民所共享。
2 社会分红理论
社会分红理论是由英国经济学家詹姆斯·米德最先提出来的。米德的“社会分红”构想为：国家的公共资源的所有者是全体国民，国家把从投入公共企业的资本和土地所获得的利润除了一部分用作公共企业的再投资外，另外一部分应作为社会分红分给全体国民。这种社会分红，是一种不同于救济金的、每个公民不需其他附加条件就能公平获得的红利。
社会分红理论在实践中一个较为成功的实践模式是美国阿拉斯加州所采取的分红形式：将本州国有资产设立独立于政府之外运营的“资源永久基金”，以至少25%的石油资源及其相关收入作为这一永久基金的收入来源，向在本州居住满6个月以上的公民发放现金红利。此外，不少发达国家也进行社会分红。比如瑞典，其国企利润分红是中央财政预算的基本来源，一些比较重要的国企所需上缴的红利比例占其净利润的比重大，如其铁路业公司至少要上缴净利润的1/3作为利润分红。
在我国，有不少学者研究詹姆斯·米德的社会分红理论，并思考将其付诸实践的思路。谢国忠和张维迎等学者就曾经提出“将国企股票（或部分外汇储备）作为分红、平分给每个老百姓”的社会分红思路；学者崔之元也曾提出建议，“用一部分国有企业利润建立‘中国人民永久信托基金’，将此永久基金的投资所得收益的一部分直接分给公民。”尽管这样的提议因为现实的不切实而受到其他众多学者提出各种强有力的否定理由，而我国确实也尚未达到可以做这样的社会分红的物质条件，但社会分红理论对于我国国有资本经营预算支出的确定仍然具有重要指导意义。根据社会分红理论，既然全民是国有资产的所有者，国有资本收益理当为全民所共享，在直接分红条件尚未成熟时可通过政府将国资预算收入用于民生性支出，以增加公共产品供给、加强民生财政支持力度、改善民生等方式，让全民享受国资收益所带来的福利。
三、福建省国有资本经营预算的发展现状
2004年5月，福建省正式成立国有资产监督管理委员会，2007年国务院出台《关于试行国有资本经营预算的意见》后，福建省国资委开始着手国有资本经营预算的相关工作。
（一）福建省省属出资企业国有资本总量现状
福建省国资委确定了29家履行出资人职责的企业。之后，福建省国有企业进行整合重组，目前省国资委确定的出资企业调整为16家，包括福建石油化工集团有限责任公司、福建省轻纺（控股）有限责任公司、福建省冶金（控股）有限责任公司等。
从行业分布上看，履行出资的16家省属国有企业（包含其子企业）多为省重点支出产业的企业，如冶金、汽车、煤炭等行业，其国有资产总量在2004年时达427.55亿元，占福建省国有资产总量的38.3%。近几年来，通过国有企业改革重组，福建省国资委出资企业总规模持续扩张，经济效益不断创造新高，发展态势又好又快。笔者从福建省人民政府国有资产监督管理委员会网站所公布的数据中整理得，2009年，省属出资企业资产总额2579.64亿元，负债总额1586.33亿元，净资产993.31亿元，其中国有权益743.23亿元，比增10.2%；累计实现主营业收入863.57亿元，利润总额31.96亿元，实现国有净利润13.37亿元。2010年，省属出资企业资产总额3258.79，净资产为1208.8亿元，增长19.2%；累计实现主营业收入1104.13亿元，增长27%，利润总额68.78亿元，增长90.6%；2010年省属出资企业不仅利润上升幅度大，而且部分企业扭亏增利成效显著，据统计，轻纺控股和石化集团实现扭亏增利为7.58亿元和2.8亿元，汽车集团减亏2.76亿元。2011年，省属出资企业资产总额4946.62亿元，同比增长22.9%，实现主营业收入1470.3亿元，利润总额90.65亿元，增长14.8%。
（二）福建省国有资本经营预算的发展现状
1，福建省国有资本经营预算政策文件的现状
早在2004年，福建省就了《关于省属企业国有资产监督管理工作若干问题的通知》（闽政[2004]16号），为深化福建省国有资产管理体制改革、实现国有资产监督管理工作的有序衔接作出了相关规定。在2007年初，福建省结合本省国有资产现状、出台了《福建省人民政府关于印发福建省人民政府国有资产管理委员会所出资企业国有资本收益管理暂行办法的通知》（闽政[2007]1号），对国有资本经营收益的相关工作予以确定管理办法。此外，还了诸多福建省国资政策法规，如《关于加快所出资企业权属企业公司制改制的通知》、《关于印发的通知》、《关于信息公开范围的意见》等，在政策文件上对有关的省属出资企业国资管理的相关工作作出政策法规上的明文规定。
2 福建省国有资本经营预算的制度与执行现状
福建省的国资收益收支计划的编制主体为福建省国资委，省国资委编制所出资企业国资收益收支计划草案，同时坚持“方向明确，简便易行，监管到位”的编制原则。在国资收益的收缴范围和收缴比例上，福建省共有16家省属出资企业。省国资委按所出资企业年度生产经营情况、盈利能力、现金流量及企业发展战略、国有经济布局结构战略性调整等具体情况，来确定所出资企业年度净利润的上缴比例，上缴比例原则上不得低于当年度企业可分配利润（按照《所出资企业国有资本收益管理暂行办法》，企业可分配利润是指按经审计的会计报表计算并弥补以前年度亏损、集体法定盈余公积金后的企业净利润）的20%直至全额。国有控股公司应当按省属国有股权比例分红，坚持同股同利。在国有资本经营预算收入方面，福建省国有资本收益主要包括所出资企业应上缴的净利润、股利、国有产（股）权转让收益及其他收益。在国有资本经营预算的支出方面，福建省暂定国有资本收益的主要支出为补充企业改革成本不足、资本性支出、担保支出、其他专项补贴和应对突发事件所需的必要支出以及省委省政府确定的其他支出事项。
四、民生财政视角下福建省国有资本经营预算支出存在的问题分析
（一）国有资本经营预算支出的非民生倾向
福建省国有资本经营预算支出的非民生倾向表现在政策制度的设计和预算支出的实际执行这两方面。在政策制度设计方面的非民生倾向表现在，政策文件中关于预算支出的去向方面并无民生倾向的规定。《福建省人民政府关于印发福建省人民政府国有资产管理委员会所出资企业国有资本收益管理暂行办法的通知》中第19条关于国有资本收益的主要支出规定中，4个主要支出方向并未有对国有资本收益用于民生财政支出的相关规定，仅仅是在“补充企业改革成本不足”一项中的为所出资企业在改革中人员安置提供的“支付欠缴的社会保险费”的资金支持，而对于国有资本收益弥补社会保障基金缺口、国有资本收益用于教育与就业等民生性支出均未有说明。此后福建省出台的有关国资预算管理方面的文件，同样并无有关民生性支出的相关规定。在预算支出的实际执行方面表现在，福建省国资预算支出都是资本性支出，即用于省属出资企业的改革与兼并重组、再投资等，基本没有对民生建设有支出。
（二）国有资本经营预算与公共预算关系紊乱
此外，在民生财政视角下，福建省国资经营预算存在着诸如国有资本经营预算与公共关系紊乱等问题。在国有资本经营预算编制上，没有厘清国资经营预算与公共预算之间的关系，二者尚未明确的关系，会影响到国资预算工作的进行，包括收入的归属和支出范围等，导致国资经营预算的低效率。
（三）国有资本经营预算制度亟待健全完善
尽管福建省国有资本经营预算已明确了国资委作为编制主体，然在几年来的实际操作上，福建省国有资本经营预算制度还存在的一定的问题，国资预算制度有待进一步健全和完善。例如在预算的编制方面，尚有一些预算科目设计等技术问题亟待解决；国有资本经营预算工作的开展缺乏有力的监督机制；信息披露机制缺失，数据不透明，有关部门及社会公众难以及时了解相关信息，也使得国资预算工作会因缺乏大众的监督而导致一些损害国资经营收益的违法行为。
五、民生财政视角下福建省国有资本经营预算支出的思考
（一）国有资本经营收益的支出应向民生倾斜
1 省国资预算支出应以省属出资企业与民生建设共赢为原则
福建省省属出资企业所上缴的红利，大多数是用于这些出资企业的改革重组、项目投资等，实质上是在国企内循环，几乎无用于民生财政支出。如果国资收益全部用于国企的再投资、改革重组等，那么全省人民就享受不到这部分国有资本经营收益的成果，不符合国有资产归全民所有的实质；而如果将大多数国企红利等国资预算收益用于民生财政支出，又显然福建省目前尚未达到这样的物质条件。因此，如何在国有资本经营预算以收定支的基本要求之下安排国有资本经营预算的国企改革重组等支出和就业、社保、就业等民生性支出，使得国有资本经营收益的预算支出效用最大化，是我福建省进行国有资本经营预算的难点。对此，本文认为在省国资预算支出上，应当坚持以省属出资企业与民生建设共赢为原则，国有资本经营预算支出的使用应当在用于国企支出和用于民生建设支出二者之间寻求一种耦合，以实现国有资本经营预算和公共预算的划转衔接。
2 关于民生倾向的支出在政策文件上的表述应当逐渐具体化
缺乏政策文件的明确规定，会使得有限的国有资本经营预算在面对国企改革、产业结构调整、重要项目投资等各项支出的巨大需求时，往往就忽视民生性支出。我国国有资本经营预算支出用于民生财政支出需要有可靠的法律制度保障，因而应构建以“宪法为前提、民主为核心、法治为基石”的国资预算支出的框架（陈少晖、朱珍，2012）。对此，本文认为，可借鉴重庆市的做法，将国有资本收益的30%上缴财政，用于民生，服务社会。针对福建省的现状，可先出台有关国资经营预算用于民生性支出的试行文件，等条件成熟后，再逐渐确定民生性支出的范围、额度、方式等，最后将包括民生性支出的具体范围、如何投入（即现金分红模式或直接充入社会保障基金等）、投入额度或投入比例等在内的较为细致的内容加以正式的明确规定。通过明确的法律及政策文件表述，让民生性支出在国资经营预算工作中得以切实安排与落实，使国资收益的民生性支出得到可靠保障，转变民生性支出要让步于资本性支出的现状。
3 在使用上，从社会保障支出逐渐推广到其他方面的民生性支出
就福建省当前来看，国有资本预算收入是有限的，而教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生等民生性支出需求均较大，尤其是社会保障方面的需求大而迫切。社会保障是整个社会的“安全网”，其支出具有较强的支出刚性，且面临着巨大的资金缺口压力，急需稳定的、可预见的资金来源。因此，本文认为在福建省国有资本经营预算发展还不够成熟的情况下，国资预算的民生性支出可先用于支持民生建设中最需要资金支持的、最让社会公众受益的领域——社会保障，随着日后国有资本经营预算收益规模的扩大，等条件成熟后再逐渐推广到教育、就业等其他方面的民生性支出，让全省人民能切实享受到国有资本收益的成果。
（二）进一步健全和完善福建省国有资本经营预算制度
1 厘清国有资本经营预算与公共预算的关系，建立二者间的衔接制度
福建省国有资本经营预算应厘清其国有资本经营预算与公共预算间的关系，切实把国有资本经营预算从公共预算中相对独立出来，在二者相对独立的基础上建立二者的衔接关系，让国有资本经营预算用于民生财政支出在预算编制上有据可依，同时也有利于强化国资预算和公共预算之间的相互监督制衡。
2 构建规范的国有资本收益的收支及其监督制度
（一）国有产权（包括国有股权，下同）转让收入属国有资本经营收入，应按规定纳入财政预算管理。
（二）国有产权转让收入包括：
1．区国资办履行出资人职责的企业国有产权转让收入；
2．区政府有关部门主管或兴办的企业国有产权转让收入；
3．区级事业单位国有产权转让收入；
4．其他有关区级国有产权转让收入。
（三）国有产权转让，应按规定的程序和办法实行。
（四）国有产权转让收入自国有产权转让交易结束后，按照规定的时间，全额缴入区财政预算专户，列入财政预算收入。
（五）纳入预算管理的国有产权转让收入首先用于涉及职工调整劳动关系应由国有权益承担的职工安置的费用，结余部分，经区政府批准专项用于企业国有资本的再投入。
（六）各有关部门和单位要按规定将国有产权转让收入及时足额缴纳，凡发生拖欠、挪用、截留及私分国有产权转让收入行为的，按照《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令427号）等规定处理。
二、关于企业国有资本投资收益管理
（七）区属企业国有资本投资收益，包括：
1．区属国有企业、国有独资公司按规定比例应上缴的利润；
2．区属国有控股、参股企业中国有股权应分得的股利、红利收入；
3．应由企业国有资本出资人享有收益权的其他收益。
（八）区属国有企业应当按照《中华人民共和国公司法》等有关法律、法规和企业章程的规定，及时进行利润分配。国有控股、参股企业应坚持同股同利，按比例分红。任何企业和个人不得以任何形式侵犯、放弃国有股的收益权。
（九）区属国有独资企业应按当年可供分配利润的10%，向区政府上缴利润。国有控股、参股企业应按分红的实际收益，上缴股利、红利。
本办法所称企业可供分配利润是指按合并会计报表计算的企业利润总额扣除所得税和少数股东损益后本年度实施的税后利润，扣除弥补企业以前年度亏损，再按10%扣除法定公积金（已达注册资本50%时不再扣除、实际提取按《公司法》规定执行）计算后的余额。
免征企业所得税的企业，所得税率按零计算。
弥补企业以前年度亏损，5年以内按税法规定税前扣除，超过5年的按盈余公积、本年度税后利润的顺序弥补。
（十）区属企业按照法律法规的规定，上缴的利润及股利、红利，纳入财政预算管理，列预算收入。
（十一）区属企业上缴的上一年度利润及股利、红利，应在次年的5月31日前全额缴入区财政预算专户。
（十二）企业国有资本投资收益专项用于：
1．区属企业国有资本性支出，包括：
（1）新设企业的注册资本金投入，
（2）现有企业增加注册资本金，
（3）购买企业股权，
（4）其他资本性支出；
2．区属企业改革成本支出：
（1）支付职工安置费和经济补偿金，
（2）支付欠缴的社会保险费，
（3）支付所欠工资，
（4）支付其他资金；
3．国有资产监管专项支出，包括审计、资产评估、清产核资等费用支出；
4．区政府确定的其他支出。
（十三）区属国有资本投资收益的使用，由区财政、区国资办提出初步建议，报经区政府批准后实施。
（十四）凡拖欠、挪用、截留及私分国有资本经营收益的，依照《财政违法行为处罚处分条例》等规定处理。
三、关于国有单位改制和国有产权转让过程中国有划拨土地使用权的处置
（十五）区属国有单位改制和国有产权转让过程中涉及土地资产的，在制定改制方案时，必须对国有单位所拥有的国有划拨土地使用权提出处置方案，经区国土局审核，报区政府批准。
[中图分类号] F270 [文献标识码] A [文章编号] 1006-5024(2007)06-0029-03
[作者简介] 郭银华，广东商学院会计学院教授，经济学博士，研究方向为国有企业改革。(广东 广州 510230)
国有资本经营预算制度是各级国资委依据政府授权，以国有资本出资人身份依法取得国有资本经营收入、安排国有资本经营支出的专门预算制度，是履行国有资本出资人职责的重要方式，是国有资本监管和营运评价考核的重要途径。党的十六届三中全会报告指出，深化国有企业改革的核心是建立有效的公司治理结构。而有效的公司治理的建立与国有资产管理体制的完善具有非常密切的关系。通过建立国有资本经营预算制度这一国有资产管理体制的重大创新来完善公司治理结构具有重大现实意义。
一、建立国有资本经营预算制度能够较好解决国有企业出资人缺位问题
OECD(经济合作与发展组织)认为，公司治理是一种据以对工商业公司进行管理和控制的体系。它明确规定公司各参与者的责任和权力分布，并且要清楚表明决策公司实务时应遵循的规则和程序。所以，解决出资人缺位以及相应的责权利对称问题，是建立有效的公司治理结构的先决条件。所谓出资人，就是向企业投入资本的人，即企业资本的拥有者，也就是股东。任何人的财产(资本)一旦投入企业，就变成企业的法人财产，投资者就享有出资人的权利。这些权利主要包括资产受益、按照法定程序参与企业的重大决策和聘请经营者、转让股权等。在市场经济条件下，国有企业的资产必须同其他所有制资产一样，具有明确的出资人代表。同时，国有资产也应该具有一般资产的产权要素：所有权、经营权、收益权、处置权。出资人出资的目的就是为了获取资本回报，如果不能获取资本回报，国家作为国有企业的股东，就称不上是完整意义上的出资人，也就无法履行出资人的其他职能。
我国国有企业长期存在着出资人不到位、产权不清的问题。直至党的十六大提出建立国有资产监督管理机构，并由其代表国家行使国有资产的所有者职能。国有资产一直没有一个真正的出资人代表。不仅如此，国家财政和国家银行贷款兴办的国有企业，从1994年实行分税制之后，国家从来没有收缴国有企业的资本收益，国家作为出资人的地位根本没有得到充分体现。因此，通过建立国有资本经营预算制度，按照国有资本经营预算的要求，由作为国有资本出资人代表的国资委来进行国有资本经营收益的收缴，才能真正落实国有资本出资人职责。国资委作为政府特设的相对独立机构，代表政府履行出资人职责，管人管事与管资产相结合，责任、权力、义务相统一。同时，作为国资委最为重要的“管资产”的手段之一，可以通过建立国有资本资经营预算来管住企业的投资行为，还可以通过建立国有资本经营预算，对资产收益和产权变动等经营活动进行规范，这有利于国有资本出资人充分履行其财产职责，加强国有资产管理，促进资产保值增值。
二、建立国有资本经营预算制度有利于完善经营者激励与约束机制
建立有效的经营者激励与约束机制，是完善公司治理结构的重要内容。但是，从目前我国企业改制与发展的现实状况来看，企业激励约束机制却存在以下一些比较突出的问题：第一，企业考核主体不明确。有些企业由财政部门考核，有些企业由国资部门考核，还有的企业由组织部门考核等。第二，缺乏比较科学和详细的经营者与企业的业绩评价和考核指标体系。现有的考核制度体系基本上属于事后“训诫”的监督和约束机制，难以对经营者进行有效的事前监督和事中监督。同时考核指标设置不合理，有的企业考核指标较多，有的企业考核指标较少，还有的一些指标相互矛盾等。第三，企业内部激励约束机制不对称。表现为一部分企业通过实施年薪制形成激励机制的同时，却缺乏有效完善的约束机制，造成“强激励――弱约束”的机制和格局。第四，我国经营者收入分配中仍然存在着平均主义以及经营者和劳动者之间收入差距过大两种倾向。相当一部分企业现有的薪酬制度还无法体现出经营者的实际业绩差异和经营能力大小，更不能区分不同、行业、不同企业和不同情况下的企业实际经营状况，甚至经营情况差的企业的经营者收入反而更高。
要建立有效的经营者激励与约束机制，必须要正确评价与考核企业的经营成果与经营者的经营业绩。为此，通过建立国有资本经营预算制度，可以从以下几个方面起到完善经营者激励与约束机制的作用：(1)明确考核主体。国有资产监管部门作为国有资本出资人代表同时又是国有资本经营预算的执行者，无疑对国有企业经营者和企业的经营业绩的评价与考核具有义不容辞的责任。(2)使考核指标体系的设置更加科学合理。建立国有资本经营预算，可以将要求企业完成的国有资本经营收益、国有资本保值增值等目标以预算的形式加以明确，使考核指标与预算指标相结合。(3)形成激励与约束的对称机制。在经营预算指标与经营者考核指标相结合的基础上，再将企业国有资本经营预算完成情况与企业经营者的收益、奖惩以及升迁等适度挂钩，消除过去存在的对经营者激励偶然性、随意性现象，使对企业经营者的激励与约束进入法制轨道，从而形成有效的激励与约束机制，全面落实国有资产保值增值责任。(4)国有资本经营预算收益指标是按不同行业分解确定的，可以在一定程度上消除行业企业经营者之间存在的苦乐不均现象。
三、建立国有资本经营预算制度可以促进企业财务治理水平的提高
财务治理是公司治理的主要内容之一，建立有效的财务治理机制，是完善公司治理结构的重要内容。但是，我国许多国有企业包括一些国有上市公司，在财务治理方面存在诸多问题。例如，一些企业的财务决策机制包括融资决策、投资决策、利润分配决策等方面的机制不健全；部分企业会计核算不规范，会计信息不真实；有些企业财务管理基础较为薄弱，财务控制制度不完善，企业财务风险较大等。正因为这些现象的存在，导致了许多企业国有资本经营效率的下降和国有资产的大量流失。
通过建立国有资本经营预算，可以促进企业财务治理水平的提高。因为建立国有资本经营预算，要求有严格、规范的企业财务预算相配合，这就要求企业建立严格的财务会计体系。主要包括：(1)建立科学严格的财务决策系统。企业通过股东会、董事会、经理层以及财务部门等各个层次在财务决策方面的分权，明确各个层次财务决策的责权利关系，从而保证企业财务决策的正确性，以确保企业财务预算的科学、合理。(2)建立严格的会计核算系统。企业的会计核算必须提供及时、准确、完整的关于生产经营过程和生产经营成果的信息，从而保证企业财务决策机构能够做出正确的财务决策，同时以便于上级国有资产监管部门了解企业生产经营的实际情况。(3)信息披露制度。从投资者的角度来看，编制国有资本经营预算，目的之一是要了解国有资本投入与收益状况的信息以及资本预算执行情况等财务信息。这些信息主要包括：①反映预算期内国有资本经营过程的财务信息。②反映预算期内国有资本经营结果的财务信息，预算期内国有资本经营结果反映在国有资本存量期初、期末余额的变化上。③反映预算期内国有资本经营效率的财务信息。④反映预算期内国有资本投资预算的财务信息。(4)建立严格的审计监督系统。为确保企业财务部门提供信息的真实性、准确性，同时为了防止企业各级领导违反财经纪律或，确保国有资产保值增值，防止国有资产流失，企业必须建立严格的审计监督系统。
上述几个方面的系统与制度，构成了较为完整的企业财务治理机制，这些系统与制度的建立，是企业开展财务预算的前提与基础，从而，也是实行国有资本经营预算必备的微观基础。
参考文献：
据财政部相关人士透露,2009年度的国有资本经营收益的征收等工作将于8月末启动。而按照有关规定,这一工作的申报应在5月完成。
所谓国有资本经营预算,是国家以所有者身份依法取得国有资本收益,并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算,是政府预算的重要组成部分。这项于2007年10月启动的预算工作,目前涉及的只是中央级国企(下称央企)的红利部分,收缴范围仅包括国资委旗下116家企业以及中国烟草总公司,远未扩展至整个国有资本经营的总体收益。
即便如此,预算工作的展开也难称顺利。据财政部人士初步计算,2009年度央企可上缴上一年红利共约385亿元,这个数字比2008年缩水了四分之一,理由则是2008年动荡的宏观经济。不过,根据财政部公布的数据,国资委及其他部委所属的央企2008年整体利润仍逾8000亿元,因而这一分红比例仅约为5%。
事实上,这项改革试点推出之时就争议不绝。谁来收、对谁收、收多少、如何用,一直都有太多的利益纠葛。
自1994年以来13年未缴税后红利的国有企业,对此自然大不习惯;国资委成立后第二年(2004年)便开始研究国有资本经营预算的相关问题,最终只获得了催收和资金投向的建议权;财政部门在主导此项改革中,也希望获得更多授权和法律上的支持;而这一预算改革如何与整个国企改革战略互动,其正面与负面效果,仍有待观察。
2009年5月1日《企业国有资产法》的实施,为“建立健全国有资本经营预算制度”提供了契机,该法已明确授权国务院制定“具体办法和实施步骤”。目前,《国有资本经营预算条例》已提上财政部的立法工作日程,配合正在修改中的《预算法》,国有资本经营预算收支范围、预算主体的权责、预算程序都将走向法制化。
主导这一条例制定的财政部门希望在2009年底前在内部协调意见完毕,然后再征求各部委如国资委的意见。
条例显然旨在打破试点中的诸多羁绊。作为完善国有资本经营预算的基础,酝酿率先将红利收缴比例从试点的5%-10%进一步提高,并进而将国资委监管之外的国企纳入上缴红利的范围,比如国有金融企业。这意味着,下一步中国投资公司可能与其他央企一样,将作为包括四大国有银行等金融机构在内的部门预算执行单位,上缴部分收益。
“从远期目标考虑,所有各级政府出资的企业包括直接出资和间接出资,都应纳入上缴国有资本经营预算的范围,以建立一个完整的国有资本经营预算体系。这还包括建立与公共预算及社会保障预算的通道,以及中央、地方的国有资本预算的上下级转移支付通道。”财政部有关人士表示。
扩大收缴
央企向财政上缴红利的试点改革,酝酿于2006年秋。第二年5月,国务院了《关于试行国有资本经营预算的意见》,当年10月,财政部开始了第一次向央企收缴红利的试点。
在试点阶段,财政部和国资委联合《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》。国有资本收益是依照国企及国有控股集团上一年实现的利润按比例征收,例如,2008年国有资本经营预算收入,是收取2007年实现的国有资本收益。这一办法还按行业将央企划分为三类,按不同比例征收:第一类为资源型企业,如烟草、石油石化、电力、电信、煤炭等,征收比例为10%;第二类为一般竞争性企业,如钢铁、运输、电子、贸易、施工等,征收比例为5%;第三类为军工企业、转制科研院所企业,暂缓三年上缴。
据财政部企业司有关人士介绍,2007年试点之初,只有国资委直接管辖范围之内的116家央企,当年减半收取的红利在140亿元左右。2008年,中国烟草总公司被纳入这一框架,上缴红利80多亿元。当年收取的红利部分达440亿元。今年,财政部预计收取的红利在385亿元左右。其中,中国烟草总公司预计可上缴红利约110亿元,中石油和中移动则预计各上缴的红利均约70亿元。连续两年来,这三家企业作为上缴红利的“大户”,占到总数的九成。
收缴范围有限和比率较低,是国有资本经营预算远远低于预期的两大原因。
目前,国有及国有控股企业共12万多户,国资委管理的是136家中央企业及各级地方国企;在国资委监管范围之外的还有五大类国企,包括80多个中央部门下属的6000多家国企,中央一级约30多家国有金融企业,以及铁路、烟草、邮政和科教文卫等行政事业单位下属的非经营性转经营性国企。目前,除了中国烟草总公司,这些企业的税后利润,均留在企业内部作为自有发展基金,尚未纳入收缴红利的框架。
国有资本经营预算的收入来源主要依赖于央企,而央企前十名企业(大部分属于垄断性国企)的利润总和占到136家央企利润总额的80%左右。
近年来,随着中资银行股权价值的飙升,国有金融企业的国有资本经营收益,日益成为关注的热点。金融危机令全球银行洗牌,工行、建行、中行市值排名全球前三甲,工行以2008年度税后利润1108亿元的成绩,成为全球最赚钱银行。中国投资有限公司的全资子公司中央汇金公司,作为这些机构的主要出资人,近年来所获分红逾千亿元。
对此,财政部人士表示,下一步首先要考虑将国有金融企业也纳入国有资本预算,其利润上缴的方式方法还在研究之中。
财政部考虑纳入上缴红利范畴的其他企业,还将包括类似中国烟草总公司的铁道部、邮政总公司等部委所属企业;进而随着行政事业单位改革,收缴范围将依次推进到各部委下属事业单位的企业及子企业,比如北大青鸟集团、清华大学下属的企业集团、中科院下属的联想控股公司等经营性企业,以期建立一个完整的国有资本经营预算体系。
“最终目标是,只要是国有出资的企业,无论是直接还是间接,都应纳入上缴收益的范围。”上述人士表示。
相较现实而言,这一图景颇为远大。国有资本经营预算的启动,结束了国企13年不缴红利的时代,但在试点期间上缴比例最高只有10%,这被认为,对于连年利润创新高的国企,有关部门为确保试点成功,做了很大让步。
在很多专家看来,10%的比例明显偏低。国务院发展研究中心企业所副所长张文魁认为,“如果按照国际上或者是国内民营企业的一些分红,一般成长型企业是10%-20%,成熟型企业是50%,国有企业折中一点,可以取个中间数。”
面对外界的质疑之声,国资委主任李荣融今年4月在亚洲博鳌论坛上回应称,中石油、中石化、中移动等10%的上缴比例只是起步,“未来会逐步提高上缴收益的比例。”
财政部企业司有关人士明确告诉《财经》记者,下一步将根据国企改革和经济发展需要,研究提高上缴收益的比例。
模糊的角色
今年是中央本级国有资本经营预算试点的第三年。与2008年相比,2009年央企的红利征收略有异样。
早在今年4月,国资委收益管理局已要求央企于当月末上报2008年度的国有资本收益。国资委新设的收益管理局于2009年1月刚组建完成,承担组织央企上缴国有资本收益及国有资本经营预决算编制和执行等有关工作。按正常程序,2008年年底以前,央企及国资委应将所编制的国有资本经营预算建议草案报财政部。经国务院批复后,次年3月通过人大审核。
2007年是1978年改革开放以来,央企实现利润额最大的一年。按照有关规定,申报收益的工作应在5月完成,而直到8月,有关工作才刚启动不久。
据接近国资委的人士透露,一是因为企业收益下滑,央企对这一工作并不积极;二是由于机构设置刚刚完成不久,国资委内部协调机制尚未理顺,使得国资委在这一制度中的角色尚有些模糊。
2008年,央企利润下滑了30%。这是中央企业自2002年以来利润首次下滑,原因是受到重大自然灾害、政策性亏损和国际金融危机等多重因素的影响。其中,电力、石油、石化等行业政策性亏损达2660多亿元。
借此机会,一些强势央企借由各种渠道发声,认为2008年经济运行下滑导致央企利润减少,2009年经济低迷将使央企经营困难,红利征收比例应该降低或暂停征收。
受多种因素影响,财政部预计2009年征收的红利将有所缩水。但国资委数据表明,2008年国资委所辖央企实现利润6652.9亿元,如果剔除政策性亏损原因,央企去年实现利润和2007年的9968.5亿元基本持平。其中中石油2008年度净利润1144.31亿元,仍然保住了“亚洲最赚钱企业”的称号。中移动2008年盈利1127.93亿元,成为全球最赚钱电信公司。
目前,所有中央直管企业的财务隶属关系在财政部单列,资产关系则在国资委,所有预算资金的支出和上缴不通过国资委,账户均设在财政部。
在改革之初,国资委曾有意主导国有资本预算,作为国有资本运营的资金来源。但国资委最终未获得直接授权,只是在国有资本预算中承担督促国企上缴红利之责,在支出时对财政部有建议权。
国资委这一角色的落差,其实和国资委本身的定位息息相关。国资委近年在推进国有经济产业布局上,主要侧重于微观调控,比如培育80家至100家具有国际竞争力的大企业集团,但在如何实现“国退民进”,以及国有企业究竟应在经济中扮演何种角色等问题上,缺乏统一的宏观战略的研究和调整规划。
“从组织形式的角度减少企业数目过于简单,更重要的是从资本布局进行资源配置。”一位国资研究专家称,国资委应当着眼于哪些行业有继续投入的必要,哪些行业需要退出;更重要的是,应当明确国企存在的目的是什么,是以利润最大化为目标,还是以公共服务为目标。“在世界各国所谓的‘国有企业’中,相当大一部分是以公益性为经营目标,是为全民提供福利性的服务,而非追逐利润。”
国有资本经营预算的收入包括:国有独资企业上缴国家的利润,国有控股、参股企业国有股权(股份)获得的股利、股息,企业国有产权(含国有股份)转让收入,以及扣除清算费用的清算收入。据财政部人士介绍,目前国有资本经营预算90%来源于央企上缴的税后利润,股利、股息只涉及八家国有控股或参股企业,如南方电网、广东核电、上海贝尔等。
在一些属于国资委监管但并不为财政部直接持有股份的国有控股或参股企业里,红利的征收则更加困难。例如南方电网,如何上缴红利,尚存在着一些观念和执行上的难题。
钱到哪里去
试点三年以来,钱从哪里来,到哪里去――红利支出的透明度亦成为外界关注的焦点。2007年、2008年两年间,财政部共计收取国有资本经营收益584亿元,目前节余12亿元。
2008年11月底,国资委首次公开对2008年国有资本经营预算支出的用途。公开资料显示,该支出总额547.8亿元,基本全部重新投向了当时出现了流动性困难或受到自然灾害打击的一些央企,包括东航和南航、大唐电力、国家电网公司等。
据财政部人士介绍,除南航、东航的注资是国务院常务会议直接决定,其余支出程序均按照国务院有关26号文以及编制预算支出的专门办法来执行,即企业先上报自己的预算支出计划至国资委,国资委审核后由财政部综合平衡。“总的原则,就是符合国家宏观政策和产业结构调整的基本原则。”他说。
两家新设重点央企的部分资本金,也来自国有资本经营预算。2007年5月,由国务院和中核集团等四家国企共同出资组建的国家核电技术有限公司,注册资本为人民币40亿元。其中,国务院出资24亿元人民币,占注册资本的60%,其来源即是国有资本经营预算资金。
2008年5月11日,中国商用飞机有限责任公司在上海成立,注册资本190亿元人民币,国务院以现金出资60亿元,占注册资本的31.58%,其余出资来自中国航空工业第二集团公司等六家航空类大型国企。
国资委酝酿许久的新国有资产经营管理公司“中国国新资产管理有限公司”,注册资本拟为200亿元,资金来源也将主要来自国有资本经营预算,但注册资本金拟以后逐年到位。
来自财政部的消息显示,2008年,国有资本预算支出90%以上属于资本性支出,包括支持企业走出去、灾后重建、节能减排,都是以注资央企的形式实施。2009年投资方向大体变化不大。
“目前,尚未建立国有资本经营预算的披露制度,严格来说,最终应向人大报告。”有关专家认为。
然而，国有资本利润分配又有个性特点，其功能还要服务于国有资本战略性调整大局，优化国有资本布局，解决国有企业运行中的突出问题。综合来看，国有资本利润分配制度的功能定位应该兼顾公共财政功能和国有资本战略性调整的实际需要。因此，应建立国有资本经营预算与公共财政预算、社会保障基金预算之间互相衔接、相互统筹的机制，降低其封闭运行的程度。
第二，合理确定国有资本经营预算调入公共财政预算的比例。正确处理国有资本经营预算和公共财政预算的关系，前者应该更好地支持履行公共财政职能。在当前财政收入增速不断减缓的新常态下，全面深化改革的任务非常艰巨，各级政府的收支缺口压力不断增大，合理确定调入比例，有利于发挥国有资本经营预算支持公共财政运行的能力，真正让全体人民从国有资本经营中受益，所以，其比例的确定应该由公共财政收支缺口的实际状况来确定，并非一成不变。
第三，适当提高国有资本经营预算调入社会保障基金预算的比例。改革开放以来，人口红利一直是驱动我国经济快速增长的一个重要推动力，然而，这种优势在慢慢丧失，老龄化人口快速增加，而且速度还在加快。这种情况下，适当提高国有资本经营预算调入社会保障基金预算的比例，通过优化国有资本布局来支持老龄化人口社会保障问题的解决。这也是对过去30年经济发展中做出巨大贡献的劳动者的“反哺”。
第四，按照国有资本战略性调整的原则来优化国有资本经营预算支出。国有资本经营预算支出结构须考虑到国有资本战略性调整的大局，将更多投入用于关系到国家战略安全、关系到国民经济命脉的领域，实现提高国有资本控制力的目的。一是，支持国有企业转型发展，支持国有企业淘汰落后产能，首先实现国有资本的创新驱动；二是，服从国家战略部署的需要，借力“一带一路”战略，支持国有企业“走出去”，将国有资本布局扩展到全球；三是，发挥国有资本对社会投资的带动作用，国有资本经营预算支出的范围不仅仅局限于国有企业自身，而是有效发挥国有资本的带动作用，例如部分用于支持相关领域的民营企业创新，等等。
第五，合理确定国有资本收益上缴比例。它的确定不一定非要以所谓“国际标准”为基准，而是要根据我国社会经济运行和各个产业国有企业经营的实际状况，建立动态调整机制。如果一定时期内，公共财政收支缺口压力以及国有资本分布优化调整的压力较大，那么就可以适当提高上缴比例。反之，可以适当调低上缴比例，而将收益用于扩大再生产，做大做强国有资本的控制力。
财政政策
自编制国有资本经营预算提出以来，就存在着编制主体之争，目前主要的观点有两个：“财政说”和“国资说”。
“财政说”认为，财政部门应是国有资本经营预算的编制主体，国资部门要会同财政部门编制国资经营预算，国资经营预算只能是部门预算。其主要依据是：我国现行的法律制度规定要求财政部门编制执行国有资本预算；为维护政府预算统一、完整，国家财政部门应为国有资本预算编制主体；国家预算只有在财政部门的统一编制下才能使公共预算、社会保障预算和国有资本预算余缺相继，相互融通；国有资本预算是财政政策的衍生手段，国有资本预算管理必须超越地方利益、部门利益。
“国资说”认为，国资委作为国有资产出资者代表，应当主导国有资本经营预算。其理论依据是：由国资委编制国有资本预算是实现国资委管管人、管资产和管事相结合的保证；政府公共权力和法人财产权在国家利益和股东利益上相互抵触，政府公共预算与国有资本预算必需分离；国资委编制国有资本经营预算有利于出资人的市场主体地位和企业的经营预算管理的对接。
还有一种观点认为，由国资部门为主编制，但编制的预算不是政府预算，而是出资人的财务预算或国有企业经营状况的特别预算，国资部门编制国有资本经营预算需要法律的特别授权。
这种争论的背后，除了有财政与国资管理部门职责要求的需要，也客观存在着对各项国有资本收益及其相关支出权的争夺。经过协调，结论是：财政部编制总的国有资本经营预算，国资委试编央属企业的国有资本经营预算。但这仅是暂时性的安排，并不意味着国有资本经营预算编制主体争论的结束。笔者认为，无论是从法律的责任上，还从是维护预算的统一上来看，财政部门都应承担编制国有资本经营预算的责任，原因如下。
一、是财政部门的内在职责要求
1、理论基础
按照厦门大学邓子基教授关于社会主义国家财政本质“一体五重”和财政管理“一体两翼”的论述，社会主义财政具有公共财政和国有资产(本)财政的“双重(元)结构模式”特点，财政不仅具有社会管理职能，还具有经济管理职，因此财政不仅要参与税收的分配，还要参与国有资产收益的分配。
社会主义财政职能定位也为财政编制国有资本经营预算提供了理论依据。在社会主义市场经济条件下，财政主要发挥着资源配置、收入分配和经济稳定的职能。从财政资源配置职能来看，财政不仅要调节资源在地区之间的配置，还要调节资源在产业部门之间、政府部门与非政府之间的配置。从财政收入分配职能来看，财政不仅具有调节个人收入的职能，还有调节企业利润的职能；从财政经济稳定职能来看，财政需要通过国家预算做到社会总供给与社会总需求的平衡，实现经济的稳定增长。
2、法律依据
1994年颁布的《预算法》第十六条规定，“国务院财政部门具体编制中央预算……；地方各级政府财政部门具体编制本级预算……”。1995年颁布并实施的《预算法实施条例》第二十条规定“各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算”，第十九条第二款明确预算收入包括“依照规定应当上缴的国有资产收益”，即指各部门和各单位占有、使用和依法处分境内外国有资产产生的收益，按照国家有关规定上缴部分。这为财政编制国有资本经营预算提供了法律依据。
3、实践要求
1995年，财政部发文明确要收缴国有资本经营收益；2001年，财政部了《企业国有资本与财务管理暂行办法》，确定了财政的企业国有资本与财务管理职责。多年来，国有资本（产）经营收益也一直作为重要的财政收入列入政府收入科目，并对收益的监缴入库做了大量研究和探索。为了贯彻落实《预算法》和中央有关建立国有资本经营预算的要求，财政部在2006年6月份起草《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》，其准备工作现已经完成，正在研究制定上报国务院。该《意见》对国有资本经营预算的收支范围的划定，不仅包括国资委监管的部分央企以及地方各级国企等非金融企业，还包括各类金融企业，以及国家各部委下属的国有企业，涵盖的范围比较全面。该《意见》的出台，将明确财政部门编制国有资本经营预算的合法性。
二、是维护预算统一的体制保证
国家预算作为政府的年度收支计划，有其自身的规律与原则，预算的统一与完整是其重要原则。预算的统一与完整要求不仅仅是指编制主体的唯一性，更重要的在编制主体的基础上，要求政府根据国家的社会事业、经济发展目标，统筹安排各项收支计划，实现社会经济的持续和谐发展，而保证预算编制主体的唯一是实现政府预算统一与完整的重要体制保证。虽然国家规定“政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。”但它们之间并不是相互独立的，而是相互融通。如果国有资本经营预算分裂出去单独编制，是否也意味着社会保障预算和其他预算也可以分裂出去单独编制？这样政府预算将四分五裂，一方面是预算的统一完整政策原则受到破坏；另一方面，如果各项预算实行不同部门单独编制，由于各项收入、支出的不确定性且缺乏调剂手段，不仅各项预算无法平衡，整个政府预算的收支平衡将不能得到保证。
同时，当前国资部门监管的仅是非金融类的部分国有资产，尚有大量的金融类国有资产与非金融类国有资产的监管职能保留在财政部门。从这一角度来看，由财政部门编制国有资本经营预算也是维护国有资本经营预算统一与完整的有效途径与办法。
三、是贯彻国家财经政策的客观要求
随着社会主义市场经济的不断发展，财政政策的国家宏观经济调控职能不断加强，实施怎样的财政政策对保证和促进国民经济又好又快发展，促进资源节约型、环境友好型和创新型国家建设具有十分重要的作用。国家财政政策主要运用国家预算、税收、国债和财政投资四大手段从收入分配、货币供应和价格影响来调控宏观经济。国有资本经营预算作为政府预算的有机组成部分，应是贯彻执行国家财政政策的重要手段，也只有在财政部门的主导编制的前提下，与财政公共预算相互配合才能发挥最大的效用。
对地方政府，特别是省以下政府，由于不能实行赤字财政、不能制定税收政策、不能发行国债，其对地方经济发展的影响和调控力度明显不足。因此，如何统筹使用预算与财政投资手段显得尤为重要。如果将国有资本经营预算分离出财政，则地方财政对经济调控作用将更加弱化，对国家财政政策的执行也大打折扣。
四、财政部门编制国有资本经营预算要正确处理几种关系
1、正确处理公共财政预算与国有资本经营预算的关系
公共财政预算是政府履行社会管理职能的基本的财政收支计划；国有资本经营预算是国家以所有者身份对国有资本实行存量调整和增量分配而发生的各项收支预算。它们之间既有联系，又有区别。（1）公共财政预算与国有资本经营预算均是政府预算的重要组成部分，对落实国家各项经济政策，促进社会与经济的协调发展都具有同样的责任。（2）公共财政预算与国有资本经营预算无论在权能依据、实施目标、收支形式和收支范围上均存在着不同，其管理手段和编制方法存在着明显的区别。因此在保证政府预算的完整和统一的前提下，既要实现公共财政预算与国有资本经营预算之间的相互融通与协调，又要保证公共财政与国有资本经营预算的相对独立性。
2、正确处理财政部门与国资部门的关系
财政部门作为国有资本经营预算的编制主体，并不是排斥国有资产管理部门在编制国有资本经营预算中的作用。相反，作为国有资产的监管部门，财政部门应充分发挥国资部门在编制国有资本经营预算中的重要作用，二者相互协调与配合。因此，我倾向于财政部门编制国有资本经营预算，国资部门编制部门预算或出资人预算的观点。即财政部门根据国民经济发展规划和国家财政政策的需要，制定国有资本经营预算的编制原则、程序、方法、收支范围等，国资部门在国资本经营预算总的框架内编制部门预算或出资人预算，报财政部门汇总审核。
3、正确处理国有资本经营预算与企业财务预算的关系
企业财务预算是国有资本经营预算的基础，国有资本经营预算必须在各个单一企业制定的年度财务收支计划的基础上，遵循一定的编制原则与方法进行编制。国有资本经营预算是企业财务预算总的反映，但不是企业财务预算的简单汇总，除了遵循相关原则与方法外，还需要通盘考虑整体的国家经济政策与产业发展规划。因此，国有资本经营预算要建立在准确、翔实的企业财务预算基础上，综合考虑国民经济发展规划和财政政策的实施来编制。
【参考文献】
[1] 邓子基：略论国有资本经营预算．地方财政研究，2006（1）。
一、建立国有资产经营预算的必要性
1．维护国有资产所有者权益的必然要求。为了解决国有资产所有者缺位及政府多头干预企业的问题，按照“国家所有、分级管理、授权经营、分工监督”的方针，许多地方成立了国有资产授权经营公司，政府将经营权交给授权经营公司行使。然而由于相应的配套措施、特别是监督机制尚未健全，授权经营公司同样出现了“所有者缺位”的现象，资产经营中所有者权益得不到保障，资产经营收益也不能及时足额上缴。因此，有必要通过建立国有资产经营预算，对企业资产收益分配和产权变动等资产经营活动进行规范。
2．提高国有资产总体运营效益的需要。通过建立国有资产经营预算，可将各部门国有资产经营收益集中起来，纳入自身预算体系，并以经济效益为核心、以市场为导向进行资本投资规划，解决存量调整和增量投向问题，有利于合理配置资金，真正实现产业结构调整。目前，我国国有资产总量达10万亿元，各类企业占有的国有资产达7万多亿元，若不能取得盈利，不建立国有资本收益收缴制度，那么建立健全的社会主义市场经济体制是不可能的。
3．完善国家预算制度的需要。按照建立社会主义市场经济的要求，拓宽财政职能范围，加强财政调控能力，对不同性质的预算资金采取不同的管理方法，全面反映政府活动的方向，逐步建立和完善国有资产经营预算及社会保障预算，壮大国有经济，提高企业运营效益，最终将为公共财政预算提供更多的收入来源。因此，国有资产经营预算不仅是复式预算的重要组成部分，而且是公共财政预算的重要经济基础。
4．加强国有资产管理的需要。通过建立国有资产经营预算，可建立一套国有资产存量和流量的总账，及时、全面地反映国有资产投入及其产出的数量、效益、结构等情况，为国家提供预警监督信息，为宏观经济调控提供资产数量和质量的科学依据，以实现分类指导，对国有经济进行战略性调整，实现国有经济的“有进有退”。
二、建立国有资产经营预算的目标
1．加强对国有资产的整体规划和调控，进一步规范国有资产管理、监督、运营主体之间的关系，以实现国有资产权益的最大化。
2．进一步明确和落实国有资产出资人的收益权，完善收益分配的管理程序，维护国有资产出资者的合法权益。
3．强化国有资产运营的过程监控，加强国有资产经营收益管理，提高国有资产运营质量。
4．形成一套既符合国有资产管理需要，又能体现国有资产授权经营公司内部规范化运作的制度及程序。
三、国有资产经营预算与公共财政预算的区别
1．依据权能不同。国有资产经营预算依据的是国有资产所有权及其派生出来的收益索取权和支配权；公共财政预算依据的则是国家公共权利及其派生出来的对国民经济收入的分配和再分配权。
2．目标取向不同。国有资产经营预算目标是追求经济效益的最大化；公共财政预算侧重于实现最佳社会效益。
3．收支范围不同。国有资产经营预算收支范围限于国有资产经营企业或占用企业；公共财政预算收支范围涉及全社会所有的经济成分，其范围比前者大。
4．收支形式不同。国有资产经营预算收入以收缴经营利润为主，支出则以投资形式出现，资金具有周转性、有偿性特征；公共财政预算收入以税收为主，支出则采用拨款方式，主要用于社会公共支出，资金具有一次性、无偿性特征。
5．管理手段不同。国有资产经营预算中所有者与经营者之间以产权为纽带，二者之间是法律地位平等的民事契约关系；公共财政预算中管理者与被管理者之间是不平等的行政隶属关系。
6．筹资渠道不同。国有资产经营预算除收取收益外，还可以通过发放贷款、发行股票和债券、实行股份制等形式向银行、单位、个人及外商筹集资金，比公共财政预算的筹资更具多样性、灵活性和广泛性。
四、国有资产经营预算的基本内容
1．国有资产经营预算报表体系。主要包括国有资产经营预算收支表、相关附表和编制说明书等。其中，国有资产经营预算收支表是指通过运用收入、支出类科目，反映国有资产主要资金来源及其使用方向。不同类型的编制主体，政府或授权经营公司的国有资产经营预算收支表内容是有差异的；即使是同一类型的编制主体，不同地方、不同时期的有关内容也是可以不同的，有逐步完善的过程。在国有资产授权经营公司的国有资产经营预算收支表中，收入项目包括国有资产经营收益、资本性融资收入、其他收入及历年结余收入等；支出项目包括国有资产运营支出、资本投入、债务性支出、其他支出及结转支出等，不同类型的国有资产授权经营公司，其经营预算收支表可以有所调整；附表则主要为资产负债表、损益表、现金流量表等；编制说明书则是对报表中主要指标的形成及变动原因进行详细说明。
2．国有资产经营预算的配套制度。①明确资产经营者的财务责任，包括财政部门作为出资人在资产和财务管理方面的责任，以及企业对投入国有资本在资产和财务管理方面的责任；②明确与财务责任相关的考核办法，将奖励与惩罚、激励与约束有机结合起来，建立一套完善的国有资本保值增值考核与评价体系、经营者激励机制和风险责任制度；③建立有效的外部财务监督机制，对投入国有资本的企业派驻财务总监，委托中介机构进行审计、监督和反映企业的经营行为和财务状况；④规范企业筹资和投资行为及方式，包括国有资本的增加和减少、国有股权的设置等；⑤规范企业的成本费用管理，包括工资分配、业务招待费、企业坏账损失、大宗固定资产和流动资产损失、投资损失等项目的监督以及企业捐赠等项目，研究实施规范的管理办法；⑥监督企业资产重组中的产权变动及其财务状况变化，规范企业的资产重组行为，包括国有企业合并分立、对外投资、转让、质押、担保、国有股减持、关闭破产等国有资本的变动管理，注重国有资本的优化配置，建立国有资本的进入退出机制；⑦规范企业的分配政策，包括税后可供分配利润、产权转让收入的收缴、收益分配使用的原则和办法等。
五、逐步推进国有资产经营预算工作
1．应将资本预算分为国有资产授权经营公司预算和政府预算两个层面，国有资产授权经营公司预算是基础。在国有资产授权经营公司预算完成后，再汇总国有资产授权经营公司的预算，形成政府预算。在形成政府预算框架阶段，要采取“自下而上、自上而下”的结合方法，由试点地区和试点经营公司在汇总分析所属授权经营公司或所属全资、控股公司经营状况的基础上，根据本地区或本公司发展规划和上年度经济运行的实际情况，汇编本地区或本公司下年度预算草案。
2006年年初，在中央企业负责人工作会议上，国资委主要负责人明确表示：国资委已形成了国有资本预算编制的初步工作方案，自2006年开始，要正式试编中央企业国有经营资本预算。最近，消息显示，国资委已经与财政部达成共识，讨论今年的国有资本经营预算制度，有望在年内出台。老板的“看得见的手”看来真的要伸出来了。
国有资产所有者即投资人分得资本报酬――分红，本来是理所当然的。在1994年之前，中国国企实行“统收统支”制度，即企业将所有的利润上缴财政，然后，再由财政向企业追加投资或弥补亏损。1994年税制改革后，国家为了国有企业自身的长远发展，允许国有企业停止向国家财政上缴利润和分红。国资委研究中心宏观战略部部长赵晓指出，2003年以来，国资委花费大量人力、物力来讨论国有资本预算制度的可行性，而部分地方国资委则悄然进行了一些试点，现在国资委宣告在2006年正式试行此项制度，意味着在管资产以及负盈也负亏这方面，国资委终于迈出了关键一步。
建立国有资本预算也就是制定一个财政年度内国有资本经营性收支活动的计划。这项制度将涉及到国有企业利润重新分配，即国有企业要将自己的利润上缴国资委，体现了出资人应享有的国有资本的收益权，从而结束长期以来国有资本预算职能一直由财政部行使，与公共预算混列的混乱局面。
有人会这样认为，国资委建立的国有资产预算制度与财政预算体制会产生严重的冲突，赵晓认为，其实不然。因为，国有资本预算总体上应该是在公共财政框架内的一个相对独立的预算体系，并作为财政的一个附加预算向人大定期汇报。相比之下，国有资本预算的收入是凭借国有资本取得的投资收益和资产转让收入，按照市场经济的一般准则和根据国有经济结构战略性调整及增强国有经济的控制力的要求，投向关系国家安全和国民经济命脉的关键行业和重点领域，实现国有资本的保值增值。因此，政府财政公共性预算与国有资产经营性预算应该分离。
国资委宣布将从央企收入中分红，是这次国有资本预算体系中的一项重大变革。赵晓指出，国家作为中央企业的所有者，国有企业向国家上缴盈利本是理所当然的事。而且无论是在规模上还是在赢利方面，与10年前相比，今日国有企业的“口袋”已经相当殷实。2004年，国有重点企业实现利润5897.6亿元，比上年增长49.8%。其中中央企业全年实现利润4784.6亿元，同比增长57.6%，占全部国有重点企业实现利润的80%以上。而据初步统计，2005年，中央企业的利润将高达6000亿元。迅速“变肥”的央企，意味着作为出资人的国家收回自己的资本报酬时机已经成熟。
1998年以来，我国的财政赤字率基本都控制在警戒线范围内，最高的是2000年的2.9%，此后逐年降低，直到2009年之后随着大规模刺激计划的实施，赤字率又有所抬高。2015年全国财政赤字16200亿元，财政赤字率约2.3%。假设，2016年GDP增长率为6.5%，赤字率提高到3%。那么，财政赤字约为21000亿元。据此计算，新增的减税空间在5000亿元左右。
不过，我国未来的减税空间，仍有进一步拓宽的余地，完全可视经济发展需要而定。
这是因为，3%的财政赤字率警戒线，最初也只是欧共体国家内部谈判妥协的结果，其本身并不具备很合理的经济意义。从欧盟实际财政运行状况来看，欧盟国家也没有严格执行这一规定，特别是在全球金融危机后，欧元区的平均财政赤字率已多年高于3%。事实上，只要经济长期向好、财政可持续运行，财政赤字率略微超过3%并不危及一国财政平衡和经济增长。
更重要的是，实行减税政策不一定就意味着财政收入的绝对下降。减税可以刺激投资和消费，增加供给，促进经济增长，由此会带来税基的扩大和税收收入的自然增长，从而实现财政收支的再平衡。
当然，短时期内大规模的减税可能会加大财政赤字，使其超出经济和财政可承受限度，给经济和社会带来风险。
【中图分类号】 F812 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2016）13-0026-05
国资委将纳入预算范围的国企上缴的利润收入收上来后，接下来面临的一个较大难题便是预算支出分配，即国资收益应该如何科学地调配使用，这也是国有资本经营预算制度对国企经营利润进行价值管理、财政分配的重要一环。卢馨和方睿孜[1]提出，随着我国社会主义民主政治建设的不断深化和社会主义市场经济体制的更加完善，纳税人意识逐渐提高，社会公众对国家预算资金的征缴管理、分配使用等也愈加关注。我国国资预算支出所呈现的较突出的“体内循环”现象，弱化了国企“全民所有制”的本质属性及其经营效益的“公共性”，并不能充分支持公共财政职能的履行。鉴于此，本文提出强化国资预算的社会作用及职能定位、加快组建专业化和市场化的国有资本投资运营公司、健全完善预算支出绩效评价和投资管控等配套制度的政策建议，以期为建立健全科学的国资预算分配制度，保障社会公平和改善民生，以及国有企业和国资预算深化改革等提供参考。
一、我国国资预算支出“体内循环”现象严重
李燕和唐卓[2]认为，国企具有全民所有的本质属性，国有资本作为公共资源的重要组成部分，其经营成果全民共享有其合法性与必然性。然而，目前国企上缴的利润收入主要的使用方向仍然只集中于国有经济中的关键领域以及一些相关重点项目，以保持其持续竞争力。而仅有一少部分预算支出用在了民生领域，涉及农村建设、医疗和养老等社会保障、教育（如农村义务教育）等方面的预算支出几无增长。
（一）从预算支出发生的总额来看
2010―2014年我国社保民生类支出增幅缓慢，年均增长率不到13%，远远低于总支出40%的增长率，可以合理推测，这5年来国资预算支出增长的大部分都用于了央企发展。实际上，根据表1计算，5年投入社会保障支出等的总额仅540.11亿元，而国资经营预算支出5年累计达4 638.62亿元，平均民生支出占比仅11.6%，若以央企上缴利润收入为基数，支出金额不到收入的9%，国资预算支出呈现“体内循环”。
（二）从预算支出发生的项目结构来看
以2014年为例（表2），中央国有资本经营支出数为1 419.12亿元，当年央企上缴利润分配收入共1 378.57亿元，国资收益总额为1 410.91亿元，其所使用的五大领域（国有经济结构调整支出、重点项目支出、产业升级与发展支出、境外投资及对外经济技术合作支出、困难企业职工补助支出）却有多达1 213.34亿元又回到了央企内部。而调入公共财政预算用于社保等民生支出仅184亿元，国有股减持收入补充社保基金支出21.58亿元，合并用于民生支出的预算数额仅205.58亿元，占比15%都不到。可见大额的利润去向仍然是央企，跳出利润循环用于全民受益的社保支出很少。
（三）从预算支出发生的行业领域来看
中央国有资本经营支出决算大致分为六大行业领域支出，分别为：教育、文化体育与传媒、农林水、交通运输、资源勘探电力信息、商业服务业。而教育、文化体育与传媒、农林水三个领域的事务支出是民生支出的重点内容。由表3、图1（根据表3整理）可以直观看出，偏民生方向的教育、文化体育传媒、农林水三个领域事务支出这3年合计仅95亿左右，每年在预算总支出中的占比不到3%，并且在2015年的预算支出公告中，教育和农林水领域支出预算数为0，表明年初预算计划甚至并没有从国有资本经营收入中分配利润去从事这两个领域事务的计划。若继续将三领域进行内部对比分析，可以发现教育领域的支出是三者中最低的，年均仅2亿元，而且几乎没有增长。
（四）结合国有资本经营收入来源的数据分析
根据国有资本经营收入、支出决算表中的企业分项情况，将石油石化企业、电力企业、电信企业、煤炭企业、有色冶金采掘企业、电子企业、地质勘查企业分项下的所有央企合并归为资源勘探电力信息领域，对国有资本经营收支数据进行对比分析。由统计数据（图2）发现，2012―2014年该领域的支出分配都几乎与上缴的利润收入持平甚至超过，国资预算支出的“体内循环”特征显而易见。
将上文所述及的2014年国有资本经营支出结构中的具体支出与其各自所涉及的央企领域对比（图3）可以发现：资源勘探电力信息等所涉及的国家战略性项目支出超50%，而涉及这些领域的央企多半为资源垄断型国企，也就是说几乎一半的国有企业分红收入被再次分配进入了垄断行业；而在总支出结构中，另一个很明显的特征便是教育支出比例几乎可以忽略不计，这也正论证了前述“体内循环”观点。
（五）小结
综上，从预算支出结构和预算收入来源来看，国企上缴的利润收入过多地用于了支持企业自身的发展，回到了国企“体内”，表现出严重的“取之国企、用之国企”；不仅跳出了国企利润循环被调转用于社会保障等民生支出的金额和比例都很低，就连回归到央企内部使用的部分，涉及如教育、文化传媒和农林水等偏向民生方向的行业事务支出占比也极低且几乎无增长性，教育支出甚至可以忽略。虽说国企利润收缴分红对整个国有资本经营收入贡献很大，可是在收缴了利润分红之后却存在明显的“体内循环”，预算支出完全按照上缴的国资收益等额分配，甚至还有可能支出高出收入，损害了国有资本经营预算的统一性。作为全民所有的国企，其经营利润的“公共性”被弱化得过于严重了，一定程度上制约了国资预算支出对公共财政职能履行的支持。
二、成因分析
（一）国有企业“政策性负担”的承担
林毅夫和李志[3]提出，社会主义国家、转型经济和部分发展中国家所属企业显著地承担着“战略性”层面上的推动国家产业技术进步和“社会性”层面上的保就业、促民生两类“政策性负担”，这类企业承担着过多的额外成本和不确定性风险，大都依靠政府的保护和补贴支持才得以延续生存。
在我国宏观经济中，国有企业占据着非常大的比重，其经济地位实为中流砥柱，作为国家重点基础设施建设、国家核心技术创新和政府公共职能履行的先驱者，具有特殊的经济意义和政治色彩，自然也是承担两类“政策性负担”的主体。一旦这些国企承担“政策性负担”，与没有这些负担的企业相比，其经营成本、投资风险在市场竞争中将处于十分不利的地位，极容易导致政策性亏损。如此，政府和财政对国有企业，尤其是垄断型的大型央企，不得不表现其“父爱主义”予以最大限度的补贴、补助各种税收返还以及资金注入和贷款优惠，以致回流给国企的预算支出合计数额几乎超过其上缴给国家的经营利润，甚至能直接主导企业当年盈亏，其大额预算支出、财政补贴已经成为了国资预算、财政支出的负荷，导致国资预算支出真正能用于民生方向的比例空间自然也就大大减少，国资预算支出的“体内循环”成因初显。
（二）国有企业所有者缺位、内部人控制等现象存在
国有企业所有者缺位、内部人控制等问题的存在加剧了国资预算支出分配的“体内循环”。虽然国有企业中有清晰的国有股产权，但即使将国有资产管理公司包含在内，也找不到任何一个主体来真正地负责这部分股权，各级政府只是作为所有者的人身份代行管理国有资产，“所有者缺位“明显；另外，国企负责人主要由国家行政任命产生，既是“企业家”，也是高级“党政干部”，呈现政府内部的一种委托关系形式，各级政府管理机构对其投资经营决策监管效果有限，内部制衡机制弱化和外部约束、监管缺失，“内部人控制”现象因此诱生，国企内部经营者权力过大，甚至可以主导企业内部各项投资与经营决策，又由于激励不相容，极容易促进过度投资、低效率投资、不合理在职消费行为、经营亏损等发生，而政府因为国企“政策性负担”的承担有动力为之一切支出买单，加剧了大额不合理的国资预算支出发生的可能，加重和扩大政府财政赤字，导致公共财政出现严重危机。
（三）国资经营预算的社会经济作用及职能定位不清晰
作为政府公共管理机构要担负公共财政职能的履行，与作为国有资本出资人只需以实现资产的保值增值为目标的双重原则让国资委陷于两难境地，国资经营预算的社会经济作用及职能定位因而较模糊。国有资本经营预算与政府的公共财政预算是否应当作为两种相互独立的系统，实现与公共财政预算、社会保障预算之间的互通和相互划转，已成为当前深化财政预算体制改革实践中面临的一个突出难题。并且，在国有资本经营预算体系下的预算支出方面，目前还没有专门的规章制度，也没有现成的经验可以借鉴，预算支出下的经营投资性支出与公共福利性支出的安排领域、分配比例等依然是理论界和实务界研究的重要分歧点。
（四）国资经营预算支出绩效评价、投资管控等配套制度缺失
我国国资预算支出中每年涉及国企的项目支出金额非常大，但是却一直缺乏一个科学合理的绩效评价系统。国资预算制度虽然2007年就已正式建立，但直至其实施5年后，财政部从2012年开始才规定试行国资预算绩效评价制度，而实际上，国资预算制度在执行的过程中，在预算支出中表现出项目分散、分配失据、资金使用效率和总体盈利能力低下等现实问题，绩效评价制度的创建迫在眉睫。
投资制度的完善对国资预算支出分配制度的改进具有很大的作用，两者同属一个体系内部，而同时投资管控制度的完善对于我国国有企业一度存在的过度投资倾向问题的治理也具有一定现实意义。以国企在投资方面的支出为例（图4），2012―2014年全社会固定资产投资（不含农户）分别增长20.6%、19.6%和15.7%（扣除价格因素实际增长15.1%），其中国有及国有控股企业固定资产投资分别增长14.7%、16.3%和13%，而三年对应的国有企业收入分别增长仅为15.2%、9.67%和3.42%。
从投资数据来看，国有企业投资所需资金量空前庞大，超经营收入增长和投资过热较明显，所以国资预算支出项目中出现很大一部分为国企的重大项目投资支出、而用于全民受益的民生领域的支出占比极低且几无增长性现象也就不难理解了。但是如此强劲的投资增长势头，如此大笔的投资金额支出发生是否合理，是否用于了真正需要的领域？我国至今形成没有一个清晰、系统的效益评价制度。
三、政策建议
（一）强化国资经营预算宏观层面上的社会作用及职能定位
文宗瑜等[4]认为，国有资本经营预算如何与公共收支预算对接除了要实现微观层面上的科学管控国有企业、提高企业竞争力、确保国有资产增值保值，国有资本经营预算同时应承担宏观层面上的作为政府宏观调控衍生手段、支持并服从于公共财政职能履行的社会作用。国企的根本属性，决定了国资经营预算体系下的预算支出的职能应是深化国企经营利润的社会化再分配，体现出作为全民所有制生产资料的经营者的社会价值。因此，国资经营预算宏观层面上的作为政府宏观调控衍生手段、支持并服从于公共财政职能履行的社会经济作用及职能定位必须强化，而不应只是停留在国有企业内部的“体内循环”。所有者权益应该获得实质回馈，利润去向应该更加注重民生权益，预算支出项目中应进一步扩大民生支出，还利于民，体现公平的保障和改善民生的社会性需求。
（二）加快组建专业化、市场化的国有资本投资运营公司
“大国资委”体制下，不同领域、不同类型的国有企业被置于同一管理系统，适用相同的公司法架构，采用统一的以资产保值增值为目标的管理原则，使得国有企业内部治理结构存在先天漏洞，在公益性与营利性之间也失去平衡。
虽然，早在2013年11月，党的十八届三中全会就已指出，“要组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”而直至2014年7月，国务院国资委才开始推出在国家开发投资公司、中粮集团实行改组国有资本投资公司的改革举措，但这也仍只停留在试点阶段。现阶段，我国新一轮国企和国资改革大幕已经拉开，必须加快组建专业化国有资本投资运营公司的市场性机构，由其控制和经营各类具体的国有企业，国资监管机构将不再直接监管和较多地干预国有企业的具体经营；政府与市场机构的委托随之取代政府内部的委托，既能发挥相关配套绩效考核、监管制度的作用，有效解决委托机制中的所有者缺位、激励相容约束等问题，缓解市场信息不对称，还能有效提高国资预算资金的分配合理性、利用效率和增值保值能力，保障公共福利性支出增长，支持公共财政职能的履行。
（三）健全完善预算支出绩效评价、投资管控等国资预算配套制度
1.加快建立健全国有资本经营预算评价制度
加快建立和健全针对国资预算支出项目的绩效评价制度，要求细化和完善具体评价指标、评价标准和评价工具等，以突出、明确预算支出的重点，合理确定国资预算支出中回流企业的比例、清晰定位国资预算对公共财政职能的支持与服从作用。同时，应加强预算的硬约束与监督，停止盲目给予国企补贴和投入的行为，提高资金使用效益，扩大可用于民生领域的预算支出空间，让全民共享改革开放带来的国有企业利润红利。
2.不断完善国有资本投资制度和预算制度
建立机制对国企管理层进行有效约束，防止其为自身利益而过度投资甚至不合理地擅投高风险领域，使其决策动机转为追求企业价值的最大化、支持公共财政职能最大化，是完善国有资本投资管控制度的核心问题。同时，要与国资预算制度之间相互协调，在充分考虑了国有企业不同的实际发展情况后区别对待，若企业拥有良好的投资需求，则应该尽量给予充足的预算支持，不能使其因资金积累不足影响发展；然而，若是盈利能力偏弱且投资效率低下的国有企业，则应该增加其经营利润分配上缴国家财政的比例，以提升预算所实施范围内国有企业的投资与运营效率、提升国企资金的配置水平、减少国企超额利润留存、避免造成损失的同时，保障公共财政用于转移给民生方向的预算支出充足。
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