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从建国到改革开放，我国城市化进程进行相当缓慢，1950年到1980年的这30年里，全世界城市人口比重从28.4%上升到41.3%，而我国却仅从11.2%上升为19.4%。可是随着改革开放的开始实施，国民经济的高速增长使得我国城市化进程得到迅速推进。按2010年第六次全国人口普查的主要数据公报，我国城镇人口比重已为49.68%。2012年10月31的一份报告更显示我国内地2011年城镇居民的比例已超过农村居民，城市化率首次突破50%，达到51.3%。这标志着我国从以农村发展为主进入到以城市社会为主的新成长阶段。正因此，如此迅猛发展的城市化进程、整个社会结构的极大变化，带来诸多新的社会问题，无论主观还是客观的因素都促使和要求城市社会的管理必须要适应新的发展，从而推动基层社会治理模式在发展中求变。
二，社会人口的结构性变化，促使基层社会治理模式变革创新。
社会人口的结构性变化产生的影响，主要体现在两方面：一是城市流动人口的急剧膨胀。伴随劳动人事、流通体制、社会保障、户籍等制度的改革，前所未有的自由活动空间在我国社会出现。城乡之间，原来附着于农田的农民大量流入城市，出现一波波全国规模的民工潮；单位之间，职员的流动已日渐频繁，大量国企职员流入外企私企，大量内陆人才流入沿海城市。这些城市流动人口的剧增，给城市基层管理与社会治安带来了极大压力，城市原有社会系统及其与自然环境之间的既定平衡被打破，以行政隶属关系与行政命令建立起的传统基层管理体制也受到严峻的挑战，原有社会治理模式在应对新情况与新问题时的捉襟见肘和无能为力也暴露无疑，这些都逼迫着对基层社会治理模式进行变革和创新。二是人口的迅速老龄化。我国现有老龄人口已超1.6亿，且每年还以近800万的速度递增。老年人口的快速增加，尤其是失能老人和高龄老人年均百万的增长速度，使全社会在对老年人的生活照料、医疗保健、康复护理等方面的需求日益凸显，养老问题已日趋严峻。因此这种形势也要求新的治理模式能在社区范围内为老年人们提供良好的生活条件与生活环境，完善文体娱乐、医疗保健以及公共安全等多项服务，以便满足人们安度晚年的需要。
三，单位制的瓦解，客观上要求街居或社区发挥更多的社会整合功能。
在改革开放后的社会转型过程中，我国的所有制结构发生了变化，打破了原来单一的所有制结构，形成了以公有制为主体、多种所有制共同发展的格局，基层社会的管理模式在经历了一段单位制管理后，也逐渐朝街居制和社区制发展，这主要是因为：随着社会经济的发展，资源由国家依靠行政指令计划配置的局面一去不返，职工的生活也不再由单位来全面控制，而社会主义市场经济体制的确立，更带来国有企业和政府事业单位的全面改革。国有企业开始学习和建立现代企业制度，并按照市场规律办事，努力提高自身市场竞争力；政府事业单位则改革管理体制，提高工作效率，一步步开始推行政企分开、政社分开和事社分离。因此，由计划经济向社会主义市场经济的过渡，使得单位制的运行基础不复存在，也同时产生了更多、更新的社会问题，让原本依靠单位制进行控制的基层社会治理模式出现了社会控制的真空。而伴随单位制的弱化，这些从企业、单位剥离出的社会职能以及政府转移出来的服务职能，迫切需要由新的城市社会管理机构来承接。而无论是基层社会管理问题，还是下岗失业问题，抑或是社会信任问题，又都与街道、社区密切相关，所以需要街居和城市社区来发挥作用。
四，街居制的职能超载和职权局限，迫使在更广泛的社区范围内构建治理模式。
基层社会管理与服务体系建设模式分析
行政主导模式。行政主导模式强调政府在社会管理与服务方面的主导作用，从多方面利用新的管理和技术手段来实现社会管理与服务创新，这种创新主要有政府内部机制创新和管理信息技术创新两种途径。
第一，政府内部机制创新。内部机制创新是指改变政府内部的职能与结构，通过理顺部门关系、优化组织结构、创新机制体制、强化业绩导向来创新基层管理和服务模式。
推动政府内部职能的转变。通过调整政府内部职能与结构，规范治理行为，提高管理和服务的供给效能。北京市清源街道办事处的参与式社区治理是政府内部机制创新的典型模式，其主要特点有三：一是转变街道办事处职能。街道办事处在服务项目执行过程中逐步转变为为社区服务项目提供资金支持和监督指导，实现了由原来的直接提供服务向为社会组织服务和提供服务资源的转变。二是推动社区服务中心从管理转向服务。社区服务中心从行政工作下派转变为与社区共同协作开展社区服务项目，承担服务项目管理的设计、咨询、监督以及项目资金使用的审计等职责，发挥沟通街道政府与社区居委会的桥梁作用，实现从管理到服务的角色转变。三是服务项目从政府制定到以社区需求为导向设置。服务项目根据社区特点并在需求调查基础上设置，由社区居民、社区居委会、社区服务中心、街道部门以及社会组织共同参与评选，确定社区项目。
健全内部竞争机制和绩效考核。通过给政府部门以压力，改善其服务意识，降低成本，提升效率。欧盟国家推出的适用于公共组织的通用评估框架（Common Assessment Framework，缩写为CAF）吸纳了全面质量管理、平衡计分卡和卓越绩效模式等企业绩效管理工具中的合理要素，并融入了公共管理的管理经验，成为公共组织绩效管理的先进工具。深圳市龙岗区2008年试点整体等效导入CAF，尤其是引入以公民为中心的导向，即以顾客群体确认的重要领域和组织能够改进的特定服务领域为基础，在职能转变、运行机制、工作流程、改进管理方式和建立政府与社会平等合作关系等方面，实现事务性管理向愿景管理、从局部管理向系统管理、从人治管理向法治管理、从定性管理向定量管理的转变。
第二，管理信息技术创新。目前管理信息技术创新主要是网格化管理和数字化管理相结合。2004年北京市东城区充分利用计算机、网络、地理信息系统和无线通信等多种数字技术，将社区细划为网格，形成精细化的管理单元。为每个网格整合配置网格管理员、网格助理员、网格警员、网格督导员、网格党支部书记、网格司法工作者和网格消防员“七种力量”，并在基础数据平台基础上，运用移动智能终端，结合移动互联网技术，实现各类数据的实时采集和基础数据的动态更新，准确掌握网格内的基础数据、民情民意。
数字化管理实质是政务信息化系统的一部分，将电子流程管理与服务通过现代网络技术进行集成，对政府需要及拥有的信息资源、关键数据进行深层次挖掘、分析、利用和管理，以提升政府行政服务能力。
协同治理模式。协同治理模式是通过更新管理理念、方法和手段，形成基层组织和社会组织相结合的社会管理与服务新格局，以此实现社会管理主体的多元化，促进基层社会管理与服务能力的提升。根据基层组织内部创新的不同层次，协同治理大致可以分为管理组织协同化和运行机制协同化。
第一，管理组织协同化。管理组织协同化侧重于从组织架构方面创新基层管理与服务的组织结构，构建多元化的参与主体，实现组织目标的重新定位和不同组织之间资源的重新配置。浙江省慈溪市基层组织和社会组织协同治理就是管理组织协同化的典型。2006年4月，慈溪市率先在坎墩五塘新村创设了“村级和谐促进会”，以人际和谐为目的，以村（社区）为单位，由市镇两级党委政府引导推动，当地群众与外来建设者共同发起，把外来人口服务管理纳入基层自治范畴，解决村（居）两委会在外来人口管理上的缺位。随后，这一社会组织的功能由融合为主向参与基层社会协同治理拓展，形成了以村（社区）党支部为核心、村（居）民委员会为主体、村（社区）经济合作社为支撑、和谐促进会为依托、社会各界群众广泛参与的基层管理与服务模式。
第二，运行机制协同化。运行机制协同化是为原来独立的社会管理服务的政府组织（包括“条”上的职能部门和“块”的综合管理机构）和社会组织建立共同解决公共问题的网络，形成资源共享、彼此依赖、合作互惠的组织结构和政府、市场、社会三者协作的机制。义乌市总工会社会化维权模式就是运行机制协同化的典型。义乌市总工会通过与新闻媒体、律师事务所、劳动部门、司法部门、兄弟市县工会、高等院校等先后实现社会性联合。一是发挥工会组织作为重要的政治资源、组织资源和制度资源的作用，建构工会工作体系。二是把政府管理的过程性与社会团体的互动性结合起来，形成“互联、互动、互补”的社会管理运行机制。
社区治理模式。从行政权力和基层民主变化的取向来看，社区治理出现了形式各异的模式。
第一，议行分设模式。议行分设是按照“社区自治、议行分设”的原则，将居委会在计划经济时代所形成的行政、服务和自治职能归位于自治组织，形成“议”与“行”的并立同行。其代表是深圳盐田区社区管理体制改革。
社区服务站的经费来源主要是政府拨付的社会公益服务资金、购买社区服务的专项资金以及服务站开展低偿社区服务项目的自收经费。社区居委会则履行社区自治功能，由居民依法民主选举产生，其功能是充当政府组织、社会中介组织与居民之间的桥梁，将居民的权利要求转达给政府组织和社会中介组织，并代表居民对政府组织、社会中介组织的行为进行监督，其经费来源于政府拨付的办公经费、资产的收益资金及向社区募集的资金。
第二，合作模式。合作模式是行政调控机制与社区自治机制相结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源相整合、政府力量与社会力量互动的基层社会管理与服务模式。
宁波市海曙区构建新型居家养老服务体系是合作模式的典型代表。2004年3月，该区政府出台政策，试行为高龄、独居的困难老人购买居家养老服务。区政府以改革职能履行方式为出发点，将扩大社会参与作为重要内容，寻求与社会组织和社区之间的合作，吸引社会资源参与养老工作。政府主要扮演服务规划者和购买者角色，形成了“政府扶持、非营利组织运作、社会参与”的合作机制。“政府扶持”指区政府将购买服务的开支列入年度财政预算，向星光敬老协会购买居家养老服务。“非营利组织运作”指星光敬老协会负责项目运作。“社会参与”指整合和利用社会资源，一方面实施“义工银行”的激励机制。另一方面整合社会企业资源，将居家养老和社会企业提供的信息服务平系起来。
完善基层社会管理与服务体系的建议
各种模式的实践经验表明，推进政府职能转变、强化社会协同治理、增强社区治理能力等是基层社会管理与服务体系建设取得良好效果的保证。为了加强基层社会管理与服务体系建设，还需要在以下几方面进一步下工夫。
推动社会管理与服务制度化发展。一方面，基层社会管理与服务体系建设的关键是社会政策的发展和完善。社会政策的本质是通过政府的再分配以缩小社会成员初次分配差距，提高全体成员社会保障和社会福利水平。必须在基层社会管理与服务体系方面进行统筹规划，通过顶层设计勾勒出基层社会管理与服务体系建设的框架，与国家社会政策融为一体。
另一方面，基层社会管理和服务体系建设必须厘清政府、社会与市场的职能，将应当由市场、社会完成的治理功能交还给市场与社会之后，政府要加强公共服务部门建设，完善公共服务监管。其要件在于以组织方式推进政府职能转变，以制度化的途径完善政府的服务监管、资源支持等职能。
增强社会组织管理服务能力。着力构建政府主导、资源激励、合作互补的新型社会组织培育和发展机制，解决基层社会管理与服务居民参与不足、多样化社会需求难以满足的问题。一是形成制度化、有序化的公众参与渠道。政府应释放社会空间，要寻求“信息相关”、“业务相关”和“需要相关”等协同的粘合因素，推动政府与社会组织在公共事务管理中的合作治理。二是推进公共服务组织体系建设。三是强化社会工作体系建设，使社会工作者能融他们所具有的社会“管理职能”和作为社会工作者的“职业行为”为一体。
明确社区服务管理目标。一方面要明确社区是基层社会管理与服务的落脚点，管理与服务体系建设要围绕经济和社会发展中的突出问题展开。另一方面要解决好基层服务管理与社区居民需求之间的矛盾，关键是以“服务”来强化基层的社会网络，加强邻里互助、增强地区归属感，培养互济互助因素，培育基于互惠主义的服务机制。
党的十八届四中全会《决定》指出，全面推进依法治国，基础和重点都在基层，基层治理法治化水平直接关乎社会稳定大局，意义十分重大。
一、基层社会治理法治化是现代社会治理的应有之义
现代社会治理的核心就是法治。法治一方面通过调节其特有的结构调节社会关系，并在此基础上对社会治理的合法性加以解决。另一方面法治通过国家强制性保障社会治理活动的法律权威性；最后法治通过确定边界和底线使社会治理活动有可预期性。法治中国建设的重点和基础就是基层社会治理法治化，社会矛盾和冲突多发于基层，集中体现于基层治理中，伴随着社会转型和经济转轨，加速推进基层社会治理法治化已成为现实问题。基层社会治理法治化于现代社会治理和国家治理能力现代化而言有着无法替代的作用，主要体现在可以提高社会治理方式的创新程度，充分调动各方面积极性，实现社会治理资源的整体优化。换一个角度来讲，基层治理法治化是体现和反映国家治理能力的“风向标”。
就我国当前国家治理能力和治理体系建设实际情况来看，基层治理法治化所起的作用是关键性和基础性的，同过去以“管控思维”为主体的社会治理方式相较而言，法治化治理方式能够最大程度实现人民群众的利益诉求并在最大范围内聚集民意。法治化治理方式通过制度建构方式，运用法律手段，可以最大限度杜绝管理部门、管理人员的“不作为”、“乱作为”，真正实现“运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”等目标。
二、社会治理的法律属性包含法治思维和法治方式
从理论而言，社会治理是一项公共职能，为了实现这一公共职能，社会治理的主体可以采用行政命令，行政计划、行政处罚等一系列管理手段。因此，“社会治理”在很大程度上可以讲本质上就是公权力的行使，是行政行为的实施。在现代法治国家，只要是权力的实施行使，就必须受到法治约束，只要是权力的意思表示就必须符合法治精神。社会治理采取的行政行为本质就是法律行为，这是社会治理的法律属性。这一点从根本上决定了社会治理中必然包含法治思维和法治方式的普遍运用。具体而言，体现在以下方面：一是运用法治思维和法治方式实现社会治理主体的法治化。就社会治理的国家公权力而言，管理职能之间的空缺、重叠和冲突都需要运用法治思维、法治机制和法治方式协调、沟通和解决；就社会治理的社会公权力而言，公共职能与国家职能的界限、分工、冲突需要运用法治思维和法治方式明确、指导和协调。二是运用法治思维和法治方式确保社会治理行为的法治化。社会治理行为作为一种行政行为，体现了行政行为一般性原理，体现着自由裁量权的运用。而且现实中，在社会治理中，这种自由裁量权的行使会直接面对尖锐的利益冲突、强烈的价值碰撞和巨大的社会诉求，其运用得当与否将最直接影响国家形象及公民的法治信仰。三是运用法治思维确保社会治理责任的法治化。有权力就有责任，责任是权力的本质属性，而且这种责任应当且必须是一种法律责任。法治思维与权力思维的差异之处就在于是否承认权力的最高性。法治思维认为法律的权威高于权力，公权力的行使者必定需要承担相应的法律责任。
三、运用法治思维和法治方式推进基层社会治理存在的问题
（一）存在制度障碍
虽然国家层面和地方层面都有关于基层社会治理的法律、法规、规章和条例。但从现实情况看，实现社会治理法治化面临着严重制度障碍：其一，现在制度已经相对落后。我国原有相关法规是适应传统社会管理模式而形成的，社会管控思维严重，与基层社会治理法治化要求的法治思维和法治方式相去甚远，出发点和制度建构的主要做法完全不同，无法适应当前社会发展。其二，立法相对滞后。进入新时期以来，特别是党的十以后，实施由“社会管理”向“社会治理”，由“行政色彩”向“法治主导”转变以来，许多地方在实践中已经做了许多有益尝试，且取得了一系列富有创新意识的成果，但是相应的立法工作却显得滞后，特别基层自治组织、基层治理机制合法性问题，涉及老百姓利益保障问题的许多方面仍未纳入法治保障轨道。其三，法规效力层级不足。从目前现实情况来看，从国家立法层面来看，有关基层社会治理的法规较少且缺乏可操作性。许多地方通过地方政府立法对现实矛盾加以调节，但是这些地方性法规效力不高，甚至因为没有先例可循，在一定程度上违反相关上位法规的问题。使运用法治思维和法治方式推进基层社会治理的基础不复存在，何以谈其效果和作用？
（二）运用法治思维和法治方式的能力不足
党的十八届四中全会《决定》提出：“党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。”因此，全面推进依法治国，关键在党，关键在人，关键在于提高各级领导干部的法治思维和依法办事能力。当前基层社会治理主体，特别是一些党员干部运用法治思维和法治方式的能力不足，一方面体现在党员干部的法律知识储备不够、依法治理的传统和氛围缺失，另一方面是在客观上大量存在许多领导干部不愿意用法治思维和法治方式，而是采取行政手段的“短、平、快”，更有甚者提出法治方式让其“畏首畏尾”，在一些场合发表进一步加强社会管控的传统思维。
（三）行政手段的路径依赖
随着经济社会发展，特别社会结构和利益需求呈现多元趋势越来越明显的背景下，行政手段难以“一招定天下”，需要多种手段协调，其中法律手段应该成为主导，如前所述，行政手段应在法律框架设立的范围内发挥效用。过去中国，在人-单位-国家这样的架构下，通过上行下达执行行政命令实现社会治理确实有着无法比拟的优势，但是面对社会主体的多元化和社会分层的现实情况，过分依赖行政效率只会导致基层社会治理陷入僵局，而且极易导致权力寻租，导致腐败。这样的路径依赖极易发生打着“发展压倒一切”等片面观点的旗号，时不时发生突破法律边界的行为，甚至侵犯公民权利，认为改善了群众生活，尽管违法但是可以被理解。如此种种，突破法律边界和底线，不惜一切代价和手段处理矛盾纠纷，最后结果往往是进一步激化矛盾，是短视行为，于长远发展有百害而无一利。
四、运用法治思维和法治方式推进基层社会治理的有效路径的思考
（一）最关键的是领导干部要具有法治意识和法治观念
通过自觉学习，增强宪法法律至上的理念，通过法治思维进行思考，将依法治国、依宪治国的理念内化于心；通过比较法治思维、法治方式与人治思维、人治方式在治国理政方面的优劣，使领导干部充分认识运用法治思维和法治方式治国理政的必要性，改变过去那种“以言代法”、“以权压法”的“人治”思维模式，以法治眼光看待一切，明确法定职责必须为、法无授权不可为，决不允许任何领导干部有超越法律的特权，始终牢记法律底线不可触碰、法律红线不可逾越；通过干部教育培训等多种形式，潜移默化地影响领导干部的法治精神、法治意识和法治信仰，使领导干部成为法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。
（二）重视正面引导和反面警示两方面作用
榜样的力量是无穷的，要充分运用正面典型的引导作用，使领导干部养成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治习惯。同时对反面典型的警示、警戒作用不能忽视，应在组织、人事管理等重点领域坚持给人治亮“红灯”，只有这样才能促使所有领导干部自觉提高运用法治思维和法治方式的能力。
（三）要在领导干部政绩考核上强调法治指标
正如党的十八届四中全会公报指出的：“提高党员干部的法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系。把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。”因此要将法治指标纳入对各级领导干部的考核之中，把法治建设成效纳入政绩考核指标体系，各级组织部门要把是否具有法治思维、法治方式和法治能力作为考察干部的重要内容，提拔重用那些运用法治思维、法治方式的领导干部，通过激励机制，促使更多领导干部积极运用法治思维和法治方式解决问题。
（四）要积极营造法治环境
推进法治文化建设，努力营造稳定有序的法治文化氛围，使领导干部习惯法治思维，习惯用法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，使其养成良好的法治思维习惯，形成优秀的法治思维品格，养成良好的法治能力，形成推进依法治国的良好法治氛围。
崇尚宪法和法律的权威，根据法律思考，把法律当成思考、解决问题的出发点和归宿。法治思维在现阶段主要指限制、约束权力任意行使的思维。法治思维改变了一些领导干部思想中存在的重权力轻权利、重治民轻治官、重管理轻服务等思维误区；法治方式指领导干部遵循法治原则和法治精神依法治理，通过制定、执行法律，运用法律方法治国理政的行为方式。法治思维与法治方式的核心是用权利制约权力，加强对权力运行的监督和制约，强化对权力行使的约束和规范，约束公权力、保障私权利。
总之，我们需要提高领导干部的法治素养，坚持法治导向，提升法治能力，推进基层社会治理法治化建设。
中图分类号：C916 文献标识码：A
1 引言
近年来，重庆市涪陵区各级领导干部越来越认识到基层社会管理是社会管理的重点，基层社会管理的效果和水平直接影响着整个社会管理的好坏。涪陵区白涛街道按照总书记提出的“进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，把人力、财力、物力更多投到基层，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制”的总体要求，紧密结合实际，创新理念，以延伸服务端口和延伸服务领域为抓手，不断推动基层社会管理创新，取得了很好的效果。
2 白涛街道延伸服务的主要做法
白涛街道距涪陵城25km，幅员面积217km2，辖18个村（社区），人口有5万人。近年来随着场镇建设和化工园区建设的飞速发展，辖区流动人口与日俱增，因移民迁建、征地拆迁、建筑施工、厂社纠纷等引发的不稳定因素日益增多，社会矛盾和治安安全隐患凸显。同时，社会保险、粮食直补及群众等办理事项逐年增多，原有的服务模式和服务机构已经不堪重负，远远不能满足服务群众的需要。为此，在区委、区政府的领导下白涛街道开展了“创新管理模式，延伸服务端口和服务领域”的“两延伸”创新试点工作，建立了以阵地体系为依托、OA操作体系为纽带、队伍体系为基础、制度体系为保障的基层社会管理新体系。
2.1 建成了系列服务阵地
白涛街道根据中央建设服务型政府的要求，投资320万元，于2010年建成白涛街道综合服务大楼。其中便民服务中心面积达500m2，大厅设立民政、社保、计划生育、国土、建环、户改、广播、法律援助、农业综合等9个办事处内设机构的服务窗口，服务项目40项。在经过2年的成功运营后，街道以此为蓝本，进一步延伸服务端口和服务领域。2012年街道又投入200余万元，经过新建或改建，在7个村（居）建成了规范的村便民服务大楼，在其余11个村（居）设立便民服务点，除了原有的9个服务窗口外，还增设了邮政、水、电、气、手机费用缴纳、就业指导、医疗救助等与老百姓生活密切相关的服务窗口，服务项目延伸到50余项。
2.2 开发了一套软件系统
为了实现村社接件、中心汇总办结的便民目地，街道充分利用信息化手段，与中国移动公司合作，依据部门的办理事项、办事流程，吸纳部门和村居意见，在重庆市首家开发了一套便民服务操作系统（OA操作系统）。该系统集网上咨询、网上办理、图文传输、流程监控、信息政策、远程调解、视频监控为一体，考虑到政府部门间的事务办理，系统还增加了网上办公功能。
2.3 建立了三支队伍
一是建立了一支高素质的大厅服务队。街道从全体机关工作人员中精心挑选了16名思想素质高、业务能力强、服务意识浓、形象气质佳的干部，经过业务、礼仪培训，持证上岗，为办事群众提供热情、周到的服务。二是建立了一支常住村（居）的社区服务队。街道面向社会招聘了一批应往届大学毕业生，经过系统的基层工作培训后，安排到各个便民服务站（点），负责村（居）的便民咨询、网上事项办理、网络系统维护以及其他便民事项的处置，实现了街道便民服务中心与村（居）便民服务站（点）的有机衔接。三是建立了一支覆盖全街道村、社的代办队。为使边远村社的群众办事更方便，街道在18个村、社区均建立了由村委会主任负责的为民服务全程服务队，在每个农业社设立一名代办员，不定期收集本社群众的代办事项，每3天一次汇总办理。
2.4 推行了六大制度
考虑到基层群众对办事流程不熟悉、对办事人员不熟悉、农闲办事等具体问题及特殊人群的特别需求，街道在便民服务中心、村（居）服务站（点）推行首问责任制、一次性告知制、限时办结制、延时服务制、上门服务制和信息公开制。
3 白涛街道延伸服务的主要成效
3.1 方便了群众
体系建成之前，最偏远的乐道村群众到办事处办事专车往返要近3h，耗时又耗力，群众意见极大。随着便民服务站（点）对村（居）的全覆盖和全程制度的推行，现在只需交给代办员就能完成。为了防止退休人员冒领养老金，过去社保部门要求退休人员必须亲自到现场进行一年一次的“生存确认”，许多退休老人年老体弱，疾病缠身，行动十分不便。现在他们只需要到村（居）便民服务站（点），手捧日历，工作人员通过OA操作系统将视频和图像传输给社保部门就可以进行“生存确认”了。村民真切感受到“以前办事跑断腿，现在只需动动嘴”。
3.2 提高了服务质量和效率
街道通过充分整合各种服务资源，让各种服务因素得到了最大的利用，切实解决了以往群众办事“不好找人”、“不好找门”的问题，改变了以前那种只能群众登门办、部门看着办的状况，在街道形成了一般事项当场办、本级审批当天办、区级审批限时办的工作局面，大大提高了工作效率。街道社会服务管理体系开始营运以来，受理全程521件，走访652人次，接访74件次、96人，共排查出各类矛盾纠纷203件，有效化解各类矛盾纠纷及不稳定因素189件。
3.3 推动了服务型政府建设
长期以来，由于办事不公开、不方便，加之“门难进、脸难看、话难听、事难办”问题的存在，群众反应强烈。建成村级社会管理服务体系后，办事处始终坚持以人为本、执政为民的理念，把服务公众作为政府行政的出发点和落脚点；始终坚持民生优先、服务至上的导向，把为公众提供更多优质的公共服务放在更加突出的位置，有效地改善了干群关系，进一步树立了党委、政府的良好形象，推动了政府由管制型政府向服务型政府的转变。
4 基于白涛街道创新基层社会管理的启示
基层处于社会管理关口位置，基层政府是社会问题最直接的感知者和回应者[1]。基层政府履行社会管理职能的过程也是自身调整、改革、再建构的过程，是转变治理角色、结构与方式以获致合法性的过程。基层政府自身的适应性变革是社会管理目标实现的前提条件和基本保障。
4.1 塑造服务型基层政府，寓社会管理于公共服务
服务型政府和社会管理创新是社会治理方式总体性创新的两个方面，一方面政府体制改革要在目标和方案的设计上，以人民群众的根本利益为基本内容和工作重点，以提高广大人民群众的生活水平、对政府的满意度和政府公信力为标准；另一方面，社会管理创新要以经济社会发展中的突出问题和矛盾为突破口，要把服务放在社会管理中，并成为社会管理的重要部分和基础。基层政府应坚持以人为本、服务为先的理念，以服务为抓手，通过延伸服务端口和服务领域，使服务下沉，更加贴近群众。运用菜单式与个性化等服务形式，通过服务外包与购买，改进公共服务供给机制。以行政为主导改革社会管理体制，整合基层管理和服务资源，以业务归并、人员整合、服务前移为主线，对机构职能、人员及服务设施进行整合，形成“大民生”、“大综治”治理格局。要充分调动各种单位和组织的积极性，发挥他们与基层群众联系广泛和服务便捷高效的优势，在服务的空间和服务的领域上都以方便基层群众为目标，真正做到“民有所呼，我有所应；民有所盼，我有所办”[2]。
4.2 加强社会工作者队伍建设，推动社会管理创新
基层社会管理是一项技术和艺术性、情感性很强的工作，既有普遍的规律又有地域人文特色[3]。建设一支宏大的社会工作者队伍对于加强社会建设和管理、构建社会主义和谐社会具有十分重大的意义。随着社会建设进程的加快，社会工作涉及的范围越来越广，社会信息化程度越来越高，承担的各种社会化服务保障任务将更加繁重。当前社会工作人才队伍存在的突出问题表现在“职业不专业”和“专业不职业”。一方面，长期从事社会工作实践的社区工作者，绝大多数没有接受过专业学习，很难提供个性化、多样化、系统化的服务，无法有效应对和解决新的复杂社会问题。另一方面，由于公共服务和社会管理部门没有配备社会工作专门人才和设置社会工作岗位，大部分社会工作专业毕业生难以就业。白涛街道通过招聘大学生社会工作者，适应了社会工作需要培养和使用专业的社会工作者队伍，发挥他们服务管理基层群众的专业性和技术性优势的要求；通过在村社招聘代办员，充分挖掘和利用了乡土基层社会管理人才的特长，利用了他们熟悉当地文化和风土人情、熟悉基层社会、联系群众广泛的优势。
4.3 积极探索信息化管理方法，发挥现代科技在社
会管理中的作用 随着科技的进步和经济持续快速的发展，社会管理信息化已经成为必然趋势，要顺应信息化的时代潮流，大力推进社会管理信息系统建设，积极推动现代科学技术在社会管理中的应用，在各个领域构建高效快捷的社会管理服务新模式。白涛街道将所有村居划分为7个网格，在每个网格都设有OA操作系统和视频监控系统等数字信息化平台，以街道统一指挥监督中心为信息汇集与传导中枢，整合管理资源解决跨部门公共管理问题。每天利用信息化平台开展远程矛盾调处和信息反馈，通过网络进行社会矛盾和纠纷排查“零”报告，通过开设视频，人可以直接与街道主要领导对话，从而节约基层群众反映诉求和
政府行政的成本，增强政府对社会问题的感知和反应能力，提高政府的回应性和行政效率，方便基层群众解决问题。
4.4 完善政绩考核，改进基层群众工作
当前社会管理的本质是要做好新时期的群众工作，要真正让各级领导干部把加强和创新社会管理作为自觉的行动，必须完善政绩考核制度。要以科学发展观为指导，研究制定符合建设社会主义和谐社会要求的社会管理政绩考核体系和方法。以基层社会服务管理政绩考核办法为抓手，切实转变领导干部的执政理念和思路，不断改善和密切党群、干群关系。
参考文献：
当前治理层面的问题主要是由基层政权功能的弱化乃至丧失造成的,而非基层政府的权力过大造成的,这是目前社会各界容易对基层维稳产生误解的地方,一般认为维稳乱象乃是由基层政权的权力过大所致,其实不然,我在基层的长期调研发现,恰恰相反,正是基层政府的权力过于弱小而非过于强大,导致了治理层面稳定问题的大量发生。
进一步来看,为什么会有基层政权治理功能的弱化呢,这种弱化又是怎么样导致不稳定因素增多的呢?这一切乃由近期以来基层治理体系的瓦解和重构造成的。农村税费改革以来,基层治理体系发生了急剧的变化,主要表现为基层政府的权力弱化、职能上收、财政困难,公共服务职能难以落实,成为所谓的“悬浮型政权”,因而,基层社会的大量矛盾和问题无法在基层治理体系内获得解决,而农民则要求更高层级的政府解决他们的困难和问题,形成越级上访和其他不稳定因素,形成了治理层面的稳定问题。就笔者在基层的调研来看,治理层面的不稳定因素是当前稳定问题的主要来源。
治理型不稳定问题构成当前农村不稳定因素的主体类型,治理层面的不稳定问题要求基层政府承担更多的责任,我们应该强化乡村治权,而不是进一步弱化之。正可谓“基础不牢,地动山摇”。
稳定问题从治理层面转向行政层面
行政层面的稳定问题不是凭空产生的,不是政府制造出来的,而是由治理层面的问题转化而来,因为基层治理体系的弱化,问题和矛盾上移,群众要求政府承担责任,这就迫使中央和各级地方政府对之作出反应,采取一系列应对措施,并逐步发展出一整套维稳工作方案和考核办法。
当前,维稳工作已经成为基层政府的中心工作。县委书记大接访意味着以县为主的维稳工作体制已经形成,县委书记大接访实现了制度化、常规化,许多地方的县级局升格为群众工作部,成为副处级单位,而大厅则成为县级政府工作量最大的部门。
行政层面的稳定问题在某种意义上是在当前考核体制下产生的问题,严格的维稳考核机制使基层政府对稳定问题产生过敏性反应,将所有治理层面的问题均纳入维稳工作的范畴内,反而不利于问题在治理层面的解决。并且乡镇政府采取非正常手段处理稳定问题,同时,这种维稳体制也被少数人利用,他们利用当前的体制要挟基层政府,产生了一批以获取不合理利益为诉求的老上访户,基层政府疲于应付,真正合理的治理问题反而无法得到解决。
治理和行政层面的稳定问题被“泛政治化”
中图分类号：C916
文献标识码：A文章编号：1671623X（2015）04006207
“人类对善治的关注与人类文明本身一样历史久远”。治理理论兴起于20世纪80年代末，其主要创始人之一罗西瑙认为，治理是一种由共同的目标支持的活动，这些活动的主体未必是政府，也无须依靠国家强制力量来实现。全球治理委员会1995年在一份研究报告中指出，治理是个人、公共或私人机构用来管理他们共同事务的诸多方式的总和。它使相互矛盾和各不相同的利益群体彼此容纳并且实现合作。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个重要特征：治理不是一整套规则或一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理的主体既有公共部门，也有私人部门；治理不是一种正式制度，而是持续的互动。
善治是社会治理的最佳状态与目标追求。20世纪80年代以来，很多国家把善治作为政府社会管理的目标。对于其内涵，可谓众说纷纭，尚未形成共识。联合国人权高级委员会办公室（OHCHR）认为，善治是在治理过程中从根本上排除和腐败并完全尊重法治原则，对善治的真正检验是在实现公民的文化、经济、政治和社会权利方面，为实现人权目标所做的努力程度；善治包括透明和公信力等要素和平等与公平等价值观，善治必须保证公民特别是最贫困人群的基本需求和有尊严的生活。只有最贫困群体和弱势群体受益时，治理才是善治。李向前认为，善治是治理的最高标准和理想状态，包括“善者治理”“善于治理”和“善态治理”。
尽管人们对善治的认识不一，但无论从何种角度加以界定，善治的核心要义和旨趣都是可确定的，即强调普通民众的中心地位和主体性参与、多元行动主体的权力制衡与权利保障以及在此基础上构建良好的社会秩序。它意味着一种能对民众需求保持高度敏感性并作出积极回应的方式，通过建构并使用合适的制度措施以有效应对社会问题与矛盾。
（二）乡镇社会管理旧模式存在的主要问题
我国的乡镇社会管理有其特殊性，“乡镇虽小，肝胆俱全”，“上边千条线，下边一针穿”等说法反映了乡镇社会管理的特点。面对日益增加的复杂性需求，原有的乡镇社会管理模式变得应接不暇和疲于奔命，主要存在三方面问题。
1.管理人员的管控思想较严重，致使民众需求得不到有效满足
社会管理本应管理和服务并重，管理中有服务，服务中有管理。但长期以来，相当多的乡镇干部在总体工作安排上，重经济建设轻社会管理；在社会管理中又重管理轻服务，习惯于“管”“卡”“压”等传统的不够合理的工作方式，对被服务的社会成员习惯于居高临下、发号施令。长期以来形成了坐着办公的不良习惯，对普通民众的所思、所想、所盼和所愿缺少足够的主动了解和科学调研。相当多乡镇管理干部在自上而下的各种指令、任务、考核、应酬中疲于奔命，缺乏主动服务意识，习惯于运用行政权力对社会组织及基层民众进行管理，无暇也无兴趣关心基层民众的疾苦、问题和未来可持续发展。这种社会管理主客体之间的断裂使基层民众的诸多内在需求无法得到及时有效满足，为社会矛盾激化埋下了隐患。
2.乡镇政府职能错位与其他行动主体功能缺位，导致社会管理秩序失衡
目前我国基层的行政管理模式主要是韦伯式的层级制管理模式，它依赖于标准的工作过程，难以为提高效率提供有效的激励，而是着力于怎样避免犯错误，存在组织僵化等问题。随着近年来我国经济社会的快速发展，社会事务纷繁复杂，社会问题各式各样，社会需求千差万别，利益关系错综复杂。这导致乡镇政府难以灵活应对，管了很多管不了或管不好的事情，“越位”和“错位”现象时有发生，公共权力侵入私人领域的现象并不少见。有些事情没有人去管理，政府缺位，其他社会管理主体也缺位，社会管理秩序处于失衡状态。一些社会群体的利益诉求无法正常表达，正当合理的利益得不到有效保护。这种不均衡状态甚至可能会使一些不法分子趁虚而入，为非作歹、祸害民众，破坏正常的社会秩序。
3.乡镇社会管理旧模式的内在设置，难以应对急剧的社会变迁及随之出现的社会矛盾
农村基层社会矛盾频发及社会管理效果不理想的重要原因是乡镇社会管理过分注重基层的政治性而忽略了社会性。当前我国正处于社会转型的关键时期，农村正发生快速而深刻的变化，各种社会问题突出，比如贫富分化问题、土地问题、社会治安问题和社会分化问题等。但是乡镇既有的社会管理模式及其内在设置缺乏应有的弹性、灵活性及回应能力，难以适应快速的社会变迁和满足民众不断变化的多样社会需求，无法有效化解潜在风险和冲突，甚至会激化社会矛盾。近些年来农村时有发生即是一种体现。
（三）善治对乡镇社会管理模式创新的内在要求
乡镇社会管理旧模式的现实难题制约着改善民生的目标实现，必须通过不断创新来实现突破与发展。具体而言，善治对乡镇社会管理模式创新的内在要求主要有四点。
1.立足民众的需求和能力，把以人为本的基本理念贯彻始终
善治的核心出发点是以人为本。“善”意味着尊重民众意愿，提高民众能力，也意味着一个高效用和高效率的政府功能来努力满足所有公民增长的需求。随着我国经济与社会发展，民众的需求不断扩展和提升，社会事务日益增多，社会管理的主体迫切需要重新界定与整合，以弥补政府单一力量的局限或不足。因此，社会管理主体不仅局限于政府部门，还需包括许多非政府部门。尽管目前我国社会管理的多元主体发展还不成熟，尤其是社会组织提供公共产品和服务的能力尚不完善，政府应在社会管理主体多元化过程中起引导作用，着力推动专业化的社会服务，才能缓解政府压力，促进政府职能转变，使政府将精力和资源集中用于真正应发挥作用的领域，最大限度激发社会各方面的创造活力，增加和谐因素，减少不和谐因素，为民众提供高质量的公共服务。
3.注重内涵式发展，全面提升民众的自主性与能动性
善治强调民众的中心地位。因此，在乡镇社会管理模式创新中，必须充分调动民众的参与，真正发挥他们的主观能动性。要注重科学调研，切实找准民众的关注点，使基层民众找到归属感和认同感，主动自发地参与到新的发展实践中来，而不是被动地听指挥，表面上服从，内心里却有不满或不情愿。要达到这一目标，非常重要的一点就是要提升乡镇社会管理人员的整体素质，使他们真正具备贴近民众、深入民众、了解民众、带动民众、服务民众的理念与能力。同时还应借助各类社会组织激发民众的主动参与热情，促进民众的自我管理、自我教育和自我发展。
4.着力保障弱势群体的权利，增进社会的公平公正
善治观点认为，只有最贫困群体和社会弱势群体受益时，治理才是善治。他们的权益保障成为社会公平公正的重要衡量标准，也成为乡镇社会管理模式创新的底线要求。要建立完善弱势群体的利益诉求渠道，借助法治化、制度化、组织化与社会化的力量保障他们的权益，使他们在多元利益格局中获得应有的尊重。
社会工作作为理念、制度、方法和人才的综合体，其专业品性契合了善治对乡镇社会管理模式创新的内在要求，可为乡镇社会管理模式创新带来新的契机。
二、善治视域下的社会工作与乡镇社会管理模式创新
（一）社会工作对社会管理创新及社会治理的协同性与契合性
社会工作兴起于欧美，是现代工业化和城市化的产物，在社会发展中发挥着日益重要的功能。它作为一种重要的制度设置与专业化力量，以“以人为本、助人自助、公平正义”为核心价值理念，用个案、小组和社区等科学的专业方法服务他人特别是弱势群体，旨在增进社会福利，促进社会互助和社会公平正义。随着我国各地探索实践的深入，社会工作正逐渐从直接服务扩展到参与社会管理，从解决社会问题扩展到预防社会问题。在我国社会管理体制走向多主体、多元化治理背景下，社会工作日益显示其重要性。
社会工作对社会管理创新具有重要的协同作用。社会管理说到底是对人的管理和服务，而社会工作的目标正是增强人的社会功能，关注如何帮助个人、群体或社区增强其发挥社会功能的能力。它通过各种专业方法，在家庭、学校、社区等方面开展工作，解决人们参与经济与社会建设的困难和障碍。社会工作对促进社会管理向社会治理转变，激发社会活力、促进社会财富公平分配具有重要的基础作用和专业优势。它不是把工作对象只看做被救济、被改造、被动员的客体，而是看做多元主体的一部分；它善于调动主客体两方面的积极性，从预防和发展的角度去分析和介入问题，从而有利于问题的真正解决。因此，社会工作可在实质上和深层次上参与社会治理。近年来，北京、上海、广东等地率先在社区管理、社会救助、社会福利等领域引介了专业社会工作，满足了新时期的社会需求，使社会工作成为社会管理创新的重要机制，取得了良好的实践成效。
（二）善治视域下社会工作对乡镇社会管理模式创新的功能定位
1.理念优化
理念的优化是乡镇社会管理模式创新的关键所在。随着我国经济与社会转型不断深入，乡镇社会管理面临的问题越来越多地表现为政府在推进改革发展过程中形成的民生问题。在此背景下，以往强力的管控手段变得越来越不适应，理念的深层优化与转变刻不容缓。社会工作是一个关心人且认为只有尊重人和理解人才能改变人的专业，它把改进人类福祉尤其是弱势群体福祉作为自己的专业使命，蕴含着丰富的思想养分，且有一系列科学具体的方法保障其专业理念落实于实践，从而使乡镇社会管理理念优化的功能落到实处。因此，乡镇要改变传统的社会管理理念与旧模式，促进以人为本的柔性管理，逐渐激发基层民众自主性和实现公共利益最大化，社会工作是一个重要的现实依靠力量。
2.方法改进
乡镇政府存在的核心价值是为基层民众提供服务。它是整个政府体系的终端，其所作所为及所提供的服务质量关系到民众的生存状态与政治信心。但是，由于政府工作方法以及既有体制方面存在的缺陷和不足，可能会导致乡镇政府提供的公共服务质量下降或者民众并非客观准确的评价，从而导致政府有心提供的服务无法达到民众的要求和期望。社会工作作为以科学理论为指导并致力于助人自助的专业与职业，对保障以服务对象为导向的服务质量有着科学的、成熟的经验和方法。因此，促进社会工作本土化，合理有效地在乡镇社会管理创新实践中融入社会工作的专业理念和方法，同时结合乡镇地方实际完善和落实政府购买社会工作服务的相关政策，将促进传统群众工作方法的创新，促进乡镇政府制定更有实效的政策和制度措施，更好地提供民众满意的公共服务。
3.风险化解
社会管理旧模式创新是一项系统工程，获得收益的同时也要承受代价和风险。随着我国经济与社会转型，乡镇社会管理模式创新必须要考虑如何有效化解社会风险。当前我国农村正处于高风险期和危机频发期，风险形态复杂多样，然而既有的农村社会管理模式侧重于事后应急性抢救，这种模式往往又强化了社会风险。社会工作的服务机构和专门人才秉承专业理念与科学方法，通过实践的广泛介入可形成制度化的影响力，帮助解决困难群体和边缘人群在物质和精神等方面的问题，及时化解社会不满情绪，防范社会风险。同时，社会工作的介入可使乡镇社会管理体系更好地预判基层民众的内在需求，采取及时且有针对性的应对措施，从而化冲突于未发，降低社会管理风险。
4.人才支持
在乡镇社会管理模式创新的变革过程中，人才是主导性、能动性和创造性元素。社会工作专业人才是具有一定社会工作专业知识和技能，在社会福利、社会救助、扶贫济困、社区建设、婚姻家庭、残障康复、职工帮扶等领域直接提供社会服务的专门人员。这一独特的职业优势使其可为乡镇社会管理创新提供有力的人才支持。因此，在乡镇社会管理模式创新中，加强社会工作专业人才队伍建设，并对相关管理与服务人员进行社会工作素养培训，培育和孵化社会工作的服务机构、协会和服务站，将为乡镇社会管理创新提供多层次、立体化的组织与人才支持，使社会工作的理念优化、方法改进和风险化解等功能实现获得有力的人力资源保障，从而更好地发挥社会工作的制度化影响力。
三、社会工作推进乡镇社会管理走向善治的实现路径
（一）提升乡镇社会管理制度对基层民众需求的回应能力
1.加强乡镇社会管理制度以民众为中心的价值理念
善治特别强调民众中心导向，并认为如果不是以民众为中心，制度就会成为绊脚石。我国的经济与社会转型会打破既有利益格局而创造新利益格局，往往会使贫困群体特别是在转型中地位相对下降的群体产生剥夺感和心理不平衡。社会工作者一方面可通过澄清与沟通等方式，引导人们认识到因个人能力和社会条件限制造成的差别是不可避免的，一定程度上改变人们对其他阶层或群体的认知偏见与不满，减少观念差异及由此引发的利益纷争；另一方面可以运用优势视角和赋权理论，帮助弱势群体更清楚地分析环境及自身优势，提升其改善生活的主动性与能力。
2.以社会工作的理念和方法创新基层社会矛盾的调解机制
社会矛盾往往是由于人的需求未得到满足而产生，社会工作特别强调以人为中心及服务对象需求的满足，它运用科学方法和技能为有困难的人提供服务。乡镇政府可通过购买社会工作服务等方式促进社工机构及专业人员参与到基层社会矛盾协调中，或者使一线社会管理工作人员熟悉和掌握社会工作技能并应用于社会矛盾化解。依靠社会工作的专业方法，一方面能够帮助个人、家庭、群体解决现实问题，利用澄清、同理心等沟通技巧使矛盾双方更理性地对待矛盾；另一方面还可有效预防个人和社会可能出现的问题。社工机构和人员作为民众和政府的“中间人”，可通过对政策的反馈和干预，引导人们有序而理性地行动，优化社会矛盾的协调机制。
（四）促进乡镇社会管理旧框架内不同利益主体之间的关系协调与革新
1.改革乡镇政府的行动方式，给其他利益主体发挥作用创造空间
乡镇社会管理旧模式运行中过分依赖自上而下管控的状况是阻碍基层治理创新的关键症结。通过引入和渗透社会工作元素，可使乡镇政府在发挥职能时更多采取“助人自助”“平等协商”等方式，充分尊重其他行动主体的利益与想法；并逐步构建不同主体有序协作、共同参与的实践体系，实现从单一依靠政府向依靠多元主体协同治理的格局转变。基层政府可更明确多元利益主体间有序合作的边界，梳理清楚什么该管、什么不该管、该管的管到什么程度，给包括社会组织在内的多元利益主体发挥作用创造出空间，从而最大程度消减“无形之手”和“有形之手”在基层的弊端与不足，充分发挥“社会”的积极作用。
2.推进基层不同行动主体之间的资源共享与力量整合
基层社区是社会工作开展的重要载体，可以以社区为平台，扶持社会工作参与到基层社区发展中，培育社工服务机构，促进社区、社会组织、社工及其他社会力量之间的开放式联动，使民众需求得到更充分回应及更全面满足。针对当前社区行政化严重的情况，可采取科学化、专业化、人性化方法开展公共事务管理，逐步理顺社会工作与政府、社区、社会组织、居民之间的关系，形成资源共享、利益协调的和谐互动机制。着力发展民间社工服务机构，使之成为承载政府职能转变和专业人才施展才能的重要载体，培育各类与民众需求相关的社会组织，调动民众参与，激励社会组织发挥好协同创新功能，使基层社会的各种力量实现充分有效整合。
四、结束语
基层社会治理体系建设是一个循序渐进的过程，必须在既有社会管理模式基础上通过破旧立新来稳步实现，不能急躁冒进，试图一蹴而就。乡镇社会管理的旧模式偏重强调政府的主导作用，对民众需求缺乏响应，对社会的自主性欠缺关注，这种模式已无法适应新形势的要求。由善治理念引领的乡镇社会管理模式创新特别重视民众的中心地位和主体性参与，关注多元利益主体特别是弱势群体的权益保障。正是由于这一目标旨趣，使秉承“以人为本、助人自助、公平正义”理念的社会工作可在其中发挥独特而有效的功能，促进乡镇社会管理旧模式通过改革创新不断克服现实难题而趋于善治。不可否认，我国的社会工作尚面临提高社会认同度和资源整合力、健全基础性制度安排、推进职业化和本土化水平、提升政策倡导力与反思批判功能等现实问题。但可以预见，随着发展进程中上述问题的逐渐克服，社会工作在我国基层社会善治中的功能将得以更充分实现。
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推进企业改革。着力抓好社有企业内部治理结构、经营结构、管理体制和运行机制改革，建立健全“有效制衡、规范治理、强化激励、硬化约束、促进发展”的制度体系，打造企业发展新体制机制，促进社有企业转型升级。
积极盘活资产。结合城镇建设规划、企业整合发展、为农服务网点建设等，因地制宜搞好统筹利用规划，通过与其他工商企业合作开发、改造、资产置换等形式努力盘活资产，最大限度发挥资产使用潜力、效益潜力、增值潜力。
强化企业监管。积极探索社有资产管理新模式，认真履行出资人职责，完善企业绩效考核办法。制定并严格执行社有资产监督管理办法、直属企业投资管理暂行办法、社有控股企业股权管理暂行办法等规定，建立社有资产经营预算制度和重大财务事项报告制度。加强风险管控，防控重大资产损失。积极推进惩防体系融入企业经营管理工作，对“三重一大”决策制度和廉洁从业规定执行情况实施有效监督。
二、抓创新，拓展经营业务
狠抓“新网工程”建设。充分利用中、省财政“新网工程”、农业产业化经营、农村社会化服务等项目政策，积极主动做好项目筛选、储备和申报工作，争取项目资金,改造创新农村传统流通服务网络，着力构建农资经营、农副产品购销、日用消费品经营和再生资源回收利用“四大网络”，为服务“三农”搭建好平台，增强供销社在农村现代流通中的主导作用。
拓展传统经营业务。做好购销经营业务是供销社发展需要，是为农服务的重要手段，要努力拓展重点传统业务空间，提升市场竞争力。切实保证农业生产资料供应服务。密切关注市场变化，加强与省内外化肥生产企业衔接，适时组织农资商品调运，做好科学用肥供应服务，确保农业生产对农资商品的需求。深入推进城乡可利用垃圾回收利用网络建立。完善农村生活垃圾回收处理的“村收集、乡（镇）运输、县处理机制”，合理布局社区和村镇回收网点，努力构建符合环保要求，集回收、加工、综合利用处理一体化的再生资源经营网络，着力发展循环经济，促进城乡环境治理。
加快推进“农超对接”。充分利用供销社经营网络，加快推进连锁超市与农民专业合作社、生产基地、专业大户等建立采购关系，增强对接能力，提升产销对接率，降低流通成本，提高流通效率，解决农产品卖难，增加农民收入。着力培育农产品经营加工龙头企业，发展农产品批发交易市场，加快完善冷藏、仓储、运输、零售终端设施，建立健全信息服务系统，搭建好农产品交易平台。
三、抓基层，完善组织体系
完善基层供销社组织体系是全国供销合作总社提出的供销社改革发展重要工作，也是市政府《意见》要求，今年，要把建立和完善基层供销社组织体系作为重点工作来抓。要按照开门开放办社原则，合理布局基层供销社建制，完善经营服务网络。要“打造亮点、一网多用”，把“农超对接”网点、城乡可利用垃圾回收处理网络、庄稼医院、社区综合服务社建设与健全基层组织结合，整合资源，合理布局，高标准建设，做到建一个网点，成一个亮点，建立一个基层组织，壮大一个企业。积极参与城镇化、幸福美丽新村建设，加快基层社组织乡镇覆盖和农村综合服务社向村级延伸，提高覆盖率。
四、抓提升，增强服务效能
基层是社会管理的基石，是产生社会问题的重点领域。经济快速发展中产生的各种社会矛盾，上访、集访数量的几何经数倍增，的不断发生，主要集中在基层，使得基层成为社会管理工作的主战场。
（一）基层问题急剧增加，社会管理难度增大。
随着分配制度的纵深推进，将会触及很大一部分人利益，特别是既得利益者的利益，新的利益调整方案不会十分成熟，社会秩序将在一定程度上的震荡不可避免；计划经济体制下的“单位人”变成市场经济体制下的“社会人”，身份转变将带来系列变化，很多人都有一个较长的适应期；2亿多剩余农业劳动力涌向城市寻找就业机会，城市中的自由人增多，流动性增强，城市社区的开放性不够；农村出现了大量的空巢组、空巢村，以及留守老人、留守儿童的大量存在，产业空虚现象突出，村社的管理面临更多新问题；金钱至上、享乐主义的价值观盛行，一些诱发、滋生违法犯罪的消极因素不断涌向，并有进一步蔓延之势，对违法犯罪还得继续保持高压态势，一些强制性手段依然不可或缺。
（二）基层权责失衡，社会管理难以协调。
在现行的行政管理体制下，基层政府的权力受到削弱，但是，基层面临的各种突发性事件却不断增多，如自然灾害、人为事故、群体上访等，发生时间突然，发生地点不一，都需要强有力地及时化解。这些事件的责任主体往往是基层政府，但一些必需的权限、资源并没有配备给基层，因此，很多时候基层政府只能“赤膊上阵”，能够采用的手段不多，方法较少，常常表现为心有余而力不足。特别是需要相关部门配合时，不能达到指挥统一、行动迅速，步调协调性不强，往往导致处理问题迟缓，事态无法有效控制，很难取得令人满意的效果。
（三）基层制度缺失，社会管理无章可循。
社会管理问题虽然由来以久，但是过去面对的问题相对简单，引起的重视程度不够，规范性明显不足，缺乏统一的法律法规文件，特别是没有一部专门社会组织管理的基本法律。各个地方虽然也有一些社会管理的规章制度，但很多都是套用上级行政部门相关的文件，空泛而缺乏可操作性，一些甚至只是应付上级检查的材料而已。在基层的实践中，一方面不能通过法律的形式来规范社会管理活动，导致一些问题处理上的随意性，并伴随一些违规操作，其管理的合法性本身受到质疑；另一方面，一旦缺乏具体的、切合地方实际的规章制度，一旦出现了问题，或者凭经验来处理，或者手忙脚乱，不知所措。
（四）基层保障不力，社会管理缺乏支撑。
近年来，随着各地的经济条件的改善和各级领导的不同程度上予以重视，加大了财政对基层的社会管理基础性条件的投入，软件、硬件方面总体上都有了一定改观。但由于基层社会管理问题持续增加，繁杂多样，需要长期大量人力、物力、财力来支撑，并且，社会问题是持续动态出现，有大量的不可预测性因素，具有一定弹性的物质保障体系建设更是不可缺乏。就目前来看，基层社会管理中最为突出的是人工矛盾和经费支持问题，这两个问题也是最为核心的问题，也是最难解决的两个问题，而基层政府自身却无法加以解决。保障不足虽然不能说是“做无米之炊"，但可以看出只能是在“煮稀粥”。
二、基层政府创新社会管理的路径选
社会结构的深刻变动，必然带来政治运作方式的变化，基层政府必须在面对复杂社会情境过程中反省和重建自身的管理模式。
（一）要明确政府在基层社会管理中的职能。
传统基层社会管理核心理念是控制，推崇至上而下的垂直管理模式，通过对社会的强力管制来实现维护社会稳定的目的。创新社会管理，应首先认识到政府在社会管理中虽然要起到主导作用，但不能包办一切，要做到有所为有所不为。当前形势下，政府应重点加强健全社会保障体系，搞好社会保障管理；有效控制人口增长，提高公民整体素质；搞好功能规划，保护和治理生态环境；努力协调各方，构筑协作性的公共治理网络；加强长效机制建设，建立健全科学有效的社会预警和公共危机处理的机制；完善就业服务体系，创造有利于扩大就业的政策环境；完善社会管理的回应机制，加强社会管理的透明度建设等。并且，要主动把一些可以放手的社会管理事务从政府管理中剥离出来，从而能够更加专注政府管理中的核心任务。
（二）要充分发挥各类社会组织的积极作用。
在发挥政府的作用外，还需要发展和培育各种社会组织，建立不同社会主体之间平等、民主的社会合作机制，扩大公民的有序政治参与。零散的公民个体通过自发组织的各种社会团体、非营利机构和基层社区自治组织集合起来，才能集中反映自己的意愿和诉求，有利于实现社会稳定和良性运行。群团、企业、行业协会等承担起一定的社会责任，在与政府合作中成长壮大，弥补政府管理中的缺位，从而实现管理者与社会的共同治理。通过体制机制创新，激发公民和社会组织的社会责任感，社会每一个细胞都焕发活力。并且通过积极探索建立阶段性分级缓冲处理社会矛盾体系，从自我约束、家庭化解、社区建设、社团作用等方面发挥积极正面作用，增强社区群众的认同感和归属感，在各种组织中逐渐培养理性、平和的合格现代公民。
（三）要大力动员广大公众的社会参与。
社会是若干公民组成的社会共同体，任何一个公民不应该只作旁观者，理所当然成为参与者和建设者。只有更广泛的公民真正参与到社会管理之中，才能培养出对社会的热爱，承担起应有的责任，以及对政府的认同。社会管理是对全社会的管理，也是全社会共同参与的管理。人民群众是社会管理和服务的对象，也是社会管理和服务的智慧源泉。只有让人民群众参与到与他们息息相关的社会管理的决策中来，才能调动广大人民群众的积极性、主动性、创造性。当然，政府相应地做出回应，提供有效的制度渠道、对话平台和物质保障，这是基层民主能够得以有效开展的关键。只有民众的参与热情高涨的背景下，其自我生长、自我转化、自我更新的能力就会愈发强大，他们才能逐渐成为公共事务的管理主体。
二、工作目标
以巩固和完善基层法治平台建设为目标，整体规划、分步实施、重点突破、全面提升，努力打造设施完备、制度健全、保障有力、素质优良、职能彰显的高水平规范化基层司法行政工作平台，为经济社会发展提供优质高效的服务和保障。通过司法所建设提档升级三年行动，持续打造司法行政基层综合性、一站式服务平台，推进司法所内涵式发展，全面提升司法所基础保障、管理水平及履职能力，进一步夯实司法行政基层基础。到2022年底，所有司法所达到提档升级基本要求。
三、主要任务
1.加强司法所党的建设
2.完善司法所组织体系
3.提升司法所队伍建设水平
4.优化司法所所务管理
5.强化司法所基础设施保障
6.充分发挥司法所职能作用
7.积极打造“智慧司法所”
四、创新举措
坚持示范引导，争先创优。立足新时代司法所工作面临的新形势新任务，修订市级示范司法所标准，组织开展示范司法所创建复评活动，加强示范司法所动态管理。通过培育典型，树立标杆，强化典型示范带动作用，营造比学赶超氛围，不断提升全市司法所建设整体水平；
坚持整合资源，协调联动。积极整合法治宣传、法律服务、人民调解、法律援助等系统内资源，通过开展结对共建、挂职锻炼、交流任职、驻点实习等方式进一步壮大司法所力量，提升司法所服务能力。加强司法所与基层综治、公安、等工作部门协作配合，打造基层综合性、一体化服务平台。积极探索社会力量参与司法所工作常态化机制。
五、活动时间
第一阶段：动员部署阶段（2020年4月底前）
第二阶段：组织实施阶段（20205月—2022年6月）
第三阶段：总结验收阶段（2022年下半年）
六、下一步工作考虑
二、工作任务
（一）构建新型为农服务体系
1、创新农业生产服务方式。发挥系统优势，在现在农业攻坚战中主动作为，破解“谁来种地”、“地怎么种”等问题，实施以供销合作社为主导的农业社会化服务惠农工程，以供销欣农现代农业服务公司为载体，推进以土地托管为主的农业社会化服务项目试点建设，争取完成托管面积10000亩以上，推进农资供应、配方施肥、统防统治综合服务、构建“物技结合、全程托管”新型农资经营服务网络，发展鼎龙、茶园、高兴、江背等乡镇惠农服务中心。
2、提升流通服务水平。积极争取政策扶持，建设县农产品批发市场，与省供销合作社农贸交易中心对接，设立农产品营销窗口，重点抓好县再生资源示范回收站10个和20个标准化庄稼医院建设，健全完善农资、日用消费品、再生资源回收利用、农产品的流通等网络，提升流通服务水平。
3、打造电子商务服务平台。参与组建县电子商务协会，实现省城村淘电子商务公司自建平台“城乡买卖网”与“供销e家”对接，推动电子商务进农村，综合示范建设与农村电子商务服务网络建设共同发展，设立或成立县级农民技能实训基地。
4、打造社区综合服务平台。推广社区“3+2+N”综合服务模式，抓好1个“党建带社建，村社共建”示范点建设，发展村级综合服务社5个以上。
5、申报信用合作试点。借鉴信用合作先进地区发展经验，完善信用合作操作规程，以县兴农农业专业合作社为载体申报信用合作试点工作。
（二）构建新型基层组织体系
1、推进基层社升级改造。对均村、兴江基层社实施标准化升级改造，从今后起每所恢复重建1-2个基层供销社，以合作制、股份制的方式，组建一个集生产合作、供销合作、信用合作“三位一体”的经营服务综合性示范基层社。
2、推进农民合作社发展。组建县农民合作社联合社，列入今年的销号任务。围绕主导产业新增引办、领办专业合作社2个以上，带动农户100以上，组织推荐省级、市级农业专业合作社示范社2-3家，确保1家获评省级示范社创建单位和1-2家获评市级示范社创建单位。
（三）构建新型联合社治理体系
1、强化联合社机关建设。2017年底前落实县供销合作社联合社机关参照公务员法管理，重新制定县供销合作社联合社机关岗位职责、人员编制、机构设置“三定”方案。保持其组织机构的独立性和稳定性。
2、设立供销发展基金。启动县供销合作发展基金设立工作。会同财政部门制定合作发展基金管理办法，基金重点投入本系统社属企业，基层服务网点建设，积极入股市级供销合作发展基金。
3、强化行业协会服务。完成农村合作经济联合会的组建，通过政府购买服务的方式，有序承接政府职能转移，推动农合联、农联社和供销合作社“融合互补，协同发展”。
（四）构建新型社有企业运营体系
1、创新企业经营管理机制。成立社有资产管理委员会，负责社有资产监督管理，组建社有资本投资公司，健全社属企业财务预算、资产处置重大投、融资与内部管理制度。完成社有资产确权登记工作。
2、推动联合合作。积极与省级供销集团对接，引入管理技术、品牌、渠道等先进要素，开展项目和业务合作，实现系统的上下联动。
三、保障措施
2007年中央1号文件指出：积极发展现代农业，扎实推进社会主义新农村建设。作为农业经济重要组成部分的供销社，应通过构建流通网络，引领合作经济，促进现代农业发展。近年来，石家庄市供销合作总社结合自身实际，提出实施“三进三建”工程，突出“三大主题”，打好“三个战役”，打造“三大合力”的工作思路。
一、实施“三进三建”工程，全面拓展为农服务功能。石家庄市供销合作总社把实施“三进三建”工程作为参与新农村建设的战略举措，充分发挥供销社在新农村建设中的主力军作用。所谓“三进”：（1）农户进社。按照高层次、全方位、区域化要求，重点推广灵寿南阳沟烟叶协会“三位一体”组织模式，努力做大做强专业社（协会），广泛吸收农民入社（协会），提高农民组织化程度，实现社农共兴。（2）网络进村。结合“万村千乡”市场工程和全国总社“新网”工程，大力实施超市下乡、农产品进城战略，把连锁配送经营的触角延伸到乡村。通过品牌化、规模化、区域化经营，系统构建农资、日用工业品、农副产品、再生资源回收、食盐、烟花爆竹“六大经营网络”和市、县、乡、村“四级连锁体系”，创建让农民“放心、称心、省心”的流通服务品牌。（3）农产品进市。通过建立农产品基地、组建农产品专业社、培育农产品流通和加工型龙头企业、组织培训农产品经纪人、发展农产品收购网点等，千方百计帮助农民把农产品推向国内外市场，解决农产品卖难问题。所谓“三建”：（1）建平台。规划建设好“四大服务平台”：以“农合联”为龙头的合作经济组织服务平台、现代流通服务平台、供销合作信息网络服务平台、农业保险服务平台。（2）建龙头。建立和培育一批机制灵活、效益良好、对农村经济带动力强的龙头企业，带动专业合作社、行业协会发展，促进农民增收。（3）建市场。把市场建设作为服务“三农”、培育经济增长点的重要载体，拓宽思路，加大力度。培大育强现有市场，努力提升传统市场，积极拓展新兴市场。
二、突出“三大主题”，提高供销社核心竞争力。基层社建设、社属企业转制、县级社综合改革是供销社工作的三大主题。一是加强基层社建设。基层社是供销合作事业的基础和系统建设的根本，要围绕建设社会主义新农村，进一步完善基层社的组织体系，理顺管理体制，创新经营机制，改进服务方式，逐步建成布局合理、产权清晰、功能健全、运作规范的供销社新型基层组织。采取兴办专业合作社、组建社区综合服务中心等多种有效形式，因地制宜、因社制宜地改造基层社。二是优化社属企业发展战略。对尚未改制企业，坚持有利于企业重组、增强供销社实力，有利于安置职工、确保职工稳定的原则，以股份制为主要形式，以产权多元化为重点，加快改革步伐。对已改制企业，按照现代企业制度要求，进一步建立和完善法人治理结构，建立健全科学的决策机制、高效的经营机制、开放的用人机制、灵活的分配机制、有效的激励约束机制。进一步完善基础管理，引进现代化管理手段，全面提高企业经营管理水平。三是加快县级社综合改革。按照“提升、完善、巩固”的思路，进一步抓好县级社综合改革，构建起“两个体系、一个中心”的新体制框架。充分发挥市、县“农合联”的作用，积极构建以专业合作社、行业协会为基础的合作经济组织体系；加快发展以连锁经营为特色的流通服务体系。把“两个体系”建设有机地结合起来，实现互动双赢。在村镇社区综合服务中心建设上下功夫，坚持多样化建办、多元化投资、连锁化经营、综合化服务的“四化”原则，努力把村级综合服务中心打造成为集经济、文化、卫生和政务服务为一体的综合平台。
三、打好“三个战役”，全力开辟新的经济增长点。项目建设是经济发展的主要拉动力量。要把项目建设作为促进发展的第一引擎，放在更加突出的位置，真正在思想认识、力量组织、政策措施、具体工作上落实到位，一抓到底，抓出成效，重点打好“三大战役”。一是打好石家庄北方农产品中心批发市场建设战役。按照政府引导、供销社主办、社会各方参与、多元化投资、市场化运作的思路，进一步完善工作机制，严格目标责任，强化督导服务，加快项目建设进度。坚持高起点谋划，高标准建设，按照“设施完备、交易方便、管理先进、物流通畅”的目标，以最快的速度建成一个现代化的农产品流通枢纽，构建起畅通高效、便捷安全的农产品进城绿色通道。二是打好再生资源回收利用体系建设战役。“城市再生资源回收利用体系建设实施方案”和“再生资源回收体系建设试点城市方案”已获国家发改委、商务部等部门原则通过，即将进入实施阶段。要把“双试点”建设作为重中之重，继续按照全方位谋划、分层次推进、市场化运作、多元化投资、体系建设先行、重点项目保证的工作思路，巩固市区，拓展县乡，全力推进。力争在全市建立起以社区回收为基础，以转运中心为纽带，以市场集散和分拣处理为平台，以再生资源科技工业园为终端的城市再生资源回收利用体系。三是打好新基业物流中心项目建设战役。石家庄新基业物流中心项目是近年来实施项目兴社战略的重头戏，具有良好的发展前景，目前该项目已完成审批立项，进入实施阶段。要全力以赴开展招商引资活动，积极寻求合作伙伴，搞好合资合作；按照现代企业制度的要求，建立健全各项规章制度，引进现代化管理手段，形成科学管理的长效机制；合理确定经营布局，确保项目建成后取得预期收益。
四、打造“三大合力”，着力构建和谐供销社。从提高能力、激发活力入手，打造三大合力，创造合心、合力、合唱的局面，着力构建和谐供销社。一是打造城乡一体互动发展的合力。统筹城乡经济社会发展，是党的十六大提出的重大战略，是经济社会发展的方向，也是社属企业发展的有效途径。石家庄市供销合作总社按照城乡统筹的要求，坚持以市场为导向，把市、县和基层供销社作为一个整体统筹谋划，重新理顺城乡供销社的经济关系，搞好功能布局。努力把两个市场、两种资源有机结合起来，打通城乡市场梗阻，促进城市供销社龙头企业向农村市场延伸，帮助农村供销社企业把农产品送进城，通过双向流通，推进城乡一体化进程，实现互补、互促、互动，共同推动供销合作事业迈上新台阶。二是打造环境优化党政支持的合力。各级党委、政府的支持是做好工作的关键。要注重协调，主动汇报，赢得党委、政府的支持和信任；加强与有关职能部门沟通，争取支持和配合，形成部门协调联动、密切配合的良好局面；广泛吸引和利用社会资源，主动联合一切可以联合的力量，为供销合作事业发展创造良好的外部环境。三是打造“三个文明”和谐共建的合力。党、政、工、团密切配合，形成合力，在建设繁荣、文明、和谐石家庄进程中做出更大贡献。
