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一、建设项目用地定额指标的作用
建设项目用地定额指标是指在平均的生产工艺水平、规划设计水平、经济技术水平和通常的场地条件下，一个建设项目的主体工程和配套工程所需占用的额定土地面积。
用地定额指标，主要为计算建设项目所需用地面积、建设项目的选址、总平面设计和按合理方案征拨用地服务。它是建设项目评估、编审项目建议书、设计任务书的依据；是编审初步设计文件，确定建设项目用地规模，以及核定审批用地面积的尺度。对于检验项目的用地投资和用地计划，以及在开展项目用地选址招标、投标和征地费用包干等项工作中加强建设用地管理和监督，具有指导作用。科学的用地定额指标可以促进工艺和设计水平及生产集约化程度的提高，保证用地审批工作的质量和效率。
二、建设项目用地定额指标的层次结构
建设项目用地定额指标一般可以分为总体和单项建设用地定额指标两个层次。
总体建设用地定额指标，指按设计任务书和初步设计文件规定的一个独立、完整项目的总平面用地定额指标。如矿山、电厂、钢铁厂的总用地定额指标。
单项用地定额指标，指在建设项目中有独立设计、可以独立发挥效益的各个单项工程的用地定额指标。如大型企业的主要装置和分厂、民航机场的跑道等。
由于各类建设项目的具体情况不同，也可以根据实际情况提出划分方法，但应与计划、统计口径相一致。
建设用地定额指标的计量单位，可根据工程特点确定。工业项目可用单位生产能力占地面积，交通项目（如公路、铁路）可用每公里占地面积，非工业项目可用建筑容积率和建筑密度或建筑系数；也可采用其它适用的表达方式。
三、用地定额指标水平的确定
制订用地定额指标，要坚持科学合理、节约用地的原则。在具体工作中，结合我国国情和现有经济技术条件、土地资源条件，总结以往制订用地定额指标正反两方面的经验，并适当考虑近期工艺技术水平提高节约用地的可能性，本着切合实际、科学合理的要求，进行调查研究和分析测定。
四、编制工作的组织和步骤
编制建设项目用地定额指标工作量大，涉及面广，行业性强，主要靠部门组织力量制订。可设立编制组，吸收设计人员和有用地管理经验的人员参加。也可以结合工程项目建设标准的编制同时进行。主要任务是，收集整理、分析研究本部门建设项目用地方面的情况和资料，并系统编制所承担的建设项目用地定额指标。
各部门建设项目用地定额指标的编制工作由国家土地管理局归口管理，统一制定规划和计划，按年度向国家计委报请列入全国工程建设标准定额制订、修订计划。具体步骤是，本着急用先搞的原则，前2年完成能源、交通、原材料工业等的方面建设项目用地定额指标编制任务，特别是今后一段时期内建设量较大的项目，应首先考虑。其他各类建设项目用地定额指标的制订工作，也要尽快纳入各部门的工作日程，逐步使各项建设项目用地定额指标齐全、配套。
五、建设项目用地定额指标的审批和
思想政治理论课是把国家规定的思想体系、政治观点、道德规范内化为受教育者个体思想的过程。课堂理论课教学负担着以上知识传输的任务，是一种强化认知过程。受教育者要对教师传递的教学内容加以反映并内化为个人的世界观、人生观、价值观。思想教育工作者在教学中研究了思想政治理论课教学的特殊性，在理论教学的基础上提出了思想政治理论课实践教学，认为思想政治理论课是理论与实践相结合的课程，其教学包括理论教学和实践教学。
在国家的不断推动和教育界的不懈努力下，思想政治理论课实践教学从最早的课堂实践性学习活动，如简单的课内讨论、演讲比赛、辩论赛等，发展到今天，已经具有了多种多样的课外教学形式，如社团活动、校园文化建设、参观实践基地、“三下乡”、社会调查、志愿服务、公益活动等，让学生走出学校、走向社会，促使学生在实践中进一步认识社会、服务社会，提高个人综合素质。同时，有越来越多的校内部门，如团委、学生处、各系部等加入到这样的实践教学中来。
内容、形式和管理上的不断总结创新，使得思想政治理论课实践教学越来越具有自身独立的价值和功能，思想政治理论课实践教学不再是一种简单的教学方式、教学载体，而是在独立特征的基础上更加接近于一种独立形态的课程。我们有必要对思想政治理论课实践教学和思想政治理论课理论教学之间的关系进行辩证分析，澄清认识，掌握规律，以促进思想政治理论课进一步发展。
思想政治理论课实践教学
和理论教学是统一的
思想政治理论课实践教学从最初提出到今天与思想政治理论课理论教学平行存在，越来越表现出独立性，自成体系的趋势日益明显。但是，我们应看到，作为共同提出的一对范畴，二者首先是统一的。
思想政治理论课是一门具有思想性、科学性的学科，严谨认真、具有逻辑性的理论教学是整个教学的基础、前提和保障。思想政治理论课理论教学是实践教学的基础，灵活多样的实践教学活动形式必须要以理论教学为指导，在目标、内容、环节设置上保证不脱离整体大局。思想政治理论课理论教学水平直接决定着实践教学的水平和发展，是实践教学的理论载体。
实践教学是在理论教学基础上实现和强化教学效果的重要途径，是思想政治理论课教学的一部分，用来印证理论教学的正确性并发挥理论的指导作用。实践教学在理论教学的基础上，把居于被动受众地位的学生转变为活动主体，将理论思考加以深化和升华，达到理论和实践相结合。同时，高水平的实践教学活动反过来可以促进思想政治理论课理论教学的发展。
思想政治理论课理论教学和实践教学二者在育人功能上相互配合，发挥着各自的重要作用，构成完整的思想政治理论课教学体系。
思想政治理论课实践教学的独立性特征
总结思想政治理论课实践教学的形式，大量案例都是强调从学生的经验和社会实际出发，以主题形式开展，培养学生发现问题、分析问题、解决问题的能力。做得比较好的案例，严格按照问题提出、理论研究、资料搜集、数据调查、结果分析、提出对策、实施、效果考核的程序作为项目开展起来，大大调动了学生参与的积极性，提高了学生的实践能力和认识水平。思想政治理论课实践教学虽然是以思想政治理论课理论教学为依托，但从某些方面看，它已超越了一般理论知识体系，实现了与其他课程资源、教学资源、社会资源的有效整合。思想政治理论课实践教学与理论教学已经不仅仅是教学组织形式的不同，在教学目的、教学规律、教学内容、教学方法等方面都有一些新的变化。
（一）教学目的方面的不同
在思想政治理论课实践教学中，教学过程就是学生世界观、人生观、价值观的形成过程，思想政治理论课实践教学与理论教学的根本目的是一致的，但在具体教学目的上又存在不同。
《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》提出要深入开展社会实践，指出：“社会实践是大学生思想政治教育的重要环节，对于促进大学生了解社会、了解国情，增长才干、奉献社会，锻炼毅力、培养品格，增强社会责任感具有不可替代的作用。”我们可以看到，思想政治理论课实践教学的提出不仅仅是从思想政治理论课的角度，而且是从整个高等教育的角度。因此，不能将思想政治理论课的一般教学目的直接迁移为思想政治理论课实践教学的目的。
思想政治理论课实践教学是一种过程性活动，其教学目的存在于教学过程之中，教学实践本身即是教学目的，具体的教学目的仅仅是过程的外化表现。在对不同的院校进行调查中，我们发现，各高校均制定了自己的思想政治理论课实践教学的目的，不一而同，但总体来说，是院校综合社会相关情况制定出来的，体现了过程和目的的一致性。
（二）教学规律方面的不同
思想政治理论课理论教学强调对既定知识的正确反映，在教学中强调学科自身的知识体系和内在逻辑结构，要求以科学理论和文化基础知识为基本内容，在此基础上使学生坚定信仰、加强修养、发展思维、提高能力。而思想政治理论课实践教学是包含多个层次的立体教学，一般课上和课下实践活动简单、普遍、易行，能够经常性开展，通过一些特殊案例的分析来引导学生对周围生活世界的问题、现象或事件等进行探索，对热点时事形成正确认识；校外项目实施过程往往真实、复杂，强调过程研究和知识的分析应用，学生主动获取直接经验，增强对理论知识的理解，将科学理论内化为自身的信念与修养。思想政治理论课理论教学主要强调间接经验的获得，步骤简单直接，而实践教学的整个实施过程存在着更多的环节和因素，已明显具有了不同的教学实施规律。
（三）教学内容的变化
思想政治理论课理论教学在内容上以思想政治教育为主要任务，主要是进行国家思想体系、政治观点、道德规范的宣传教育工作。虽然在教学中也涉及社会学、心理学等学科，但多是用作支持理论、辅助理论。思想政治理论课实践教学，在对学生进行思想政治教学的同时，还培养学生的创新精神和实践能力以及处理社会问题的能力，扩展了学生的知识视野，促进了他们的全面发展。实施过程更具体，环境更真实，各类影响因素更多，使得其覆盖的学科范围也更加广泛，延伸到诸如社会学、心理学、管理学等相关学科，是一种更具综合性的学习过程。虽然在思想政治理论课实践教学中其他科目知识的学习没有列在教学目的中，但究其实施过程来看却是必需的，没有这些科目知识和能力的支撑，就无法很好地完成实践教学项目。这也就使思想政治理论课实践教学的内容自发地扩大，而不仅仅是理论教学内容的简单复制。
（四）教学方法的差异
思想政治理论课理论教学是一种目的性学习。为了形成正确的世界观、人生观和价值观，首先要在学生意识领域镌刻上理论知识内容，虽然是间接知识的掌握，但要求越直接、越迅捷越好，其内容也要求越正确越好。而思想政治理论课实践教学是过程性教学，通过实践过程达到目的，这就使得实践教学项目不是直达目的的，而是要通过摸索、探究，要在很多的偶然、不可控因素中发展。过程不确定，结果多元化，学生在实践项目中既要研究归纳，又要进行演绎，是一种研究型学习，同时也是建构主义学习，能够推动和开放学生的思维。即便是在最简单的课上讨论实践中，为了强化过程学习，也可以故意制造弯路来加强其过程性，实现能力训练的目标，保证实践教学效果。
（五）评价的区别
思想政治理论课理论教学多以试卷问答作为成绩考核形式和学生水平评定依据。在考核中，不仅仅考核理论知识的掌握程度，还会通过时事问题、材料分析题目等方式来考核学生的能力和素质水平。但是，这些题目的滞后性也是显而易见的，更多反映的是学生的知识掌握能力和对社会的了解，而不是学生的分析能力。由于题目没有真实环境，也难以体现学生的世界观、人生观、价值观。
思想政治理论课实践教学过程的非确定性、答案的多元性以及实践过程中的偶然、变化、分歧或错误的发生，使得考核能够更准确地展现学生的真实水平。但这种考核也变得更加艰难，更多的主观判断会直接影响到客观公正性，对教师水平提出了更新、更高的要求；从另一个方面来说，也内在地推动了思想政治理论课理论教学水平的提高。
思想政治理论课是教育“人”的工作，思想政治理论课实践教学是面向真实社会的教学。在不断的创新与实践中，思想政治理论课实践教学越来越展现出不同于理论教学的独立性特征，在研究这些新特征的基础上进一步探索，才能更好地发挥思想政治理论课实践教学的重要作用。
参考文献：
随着城镇化和工业化速度不断加快，城镇人口数量持续增长，城市水环境越来越受到政府的关注。截止到2021年6月，据全国政府和社会资本合作（PUblic-PrivatePartnership，PPP）综合信息平台项目管理库数据显示，全国PPP项目数量为25691个，其中环境治理方面的项目有2350个，有不少项目已经取得了不错的效果，如：云南大理洱海流域湖滨缓冲带生态修复PPP项目，内蒙古锡林浩特市锡林湖、湿地生态水系治理工程PPP项目，安徽灵璧县城区水环境治理工程PPP项目等。这些项目都使得当地的水环境得到了极大的改善，是河道治理PPP项目的成功典范。河道治理是一项复杂性极高的任务，需要系统的技术、管理体系及持续的资金支持。虽然近些年河道治理PPP项目快速发展，但由于建设周期长、投资回报率低以及相关法律不健全等问题，PPP模式在河道治理项目的应用仍然相对较少。
1PPP模式的概念、特征
1.1PPP模式的概念
PPP模式的概念目前没有统一的定义，不同的官方机构和学者都有各自的理解。《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资［2014］272号）指出，PPP模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系；有学者认为，PPP模式是指在政府与民营资本方合作过程中，民营资本方参与提供公共产品和服务，实现政府职能的同时，也为其自身带来利益。综合各方定义，笔者总结出：PPP模式就是政府通过给与社会资本方一定的收益，使其代替政府为公众提供基础设施和公共服务。
1.2PPP模式的特征
PPP模式有三个重要特征：伙伴关系、利益共享、风险共担。（1）伙伴关系是PPP模式中最为重要的特征。伙伴关系的核心问题是公共部门与私营部门所追求的目标是相同的，即以最少的成本投入，最大化地实现公共服务。在此目标下，私营部门可以实现利益的追求，公共部门则可以实现社会综合效益的追求。（2）合作的目的是利益共享，这便是PPP模式的第二个特征。所谓利益共享，并不是合作双方分享利润，而是公共部门在保证私营部门一定收益水平的前提下，会控制私营部门可能获取的高额利润。这是因为PPP项目大多带有公益性质，不以实现最大收益为目的。共享的利益除了项目的直接可观收益，还包括项目潜在的长期稳定收益。（3）PPP模式的第三个特征是风险共担。PPP项目一般规模较大、建设周期较长、合同复杂，过程中出现风险的可能性很大。公共部门和私营部门各司其职，各自承担善于应对的风险，如项目运营后，私营部门达不到预计收益，则公共部门可以通过津贴补助等方式来规避企业的经营风险；在管理领域，私营部门则可以发挥其优势，承担大部分的管理职责，从而规避公共部门易发的“道德风险”，由此将项目整体风险最小化。
2河道治理PPP项目的运作模式及资金结构
2.1项目概况
济南市济阳区大寺河河道治理综合提升PPP项目（以下简称“本项目”）位于济阳区西北部，北至正大波村、西至劳市望村，南至药谷庙村、区城乡水务局，包括大寺河流域及两岸区域。本项目总投资88365.75万元，项目工作内容包含大寺河河道修整工作、河道桥梁建设、相关绿化工作等。本项目的回报方式为“政府付费”，采用“建设-运营-移交”（BUild-Operate-Transfer，BOT）的运作模式，政府与中标社会资本方的合作期为17年。项目合作范围包括对大寺河河道进行设计、建设以及运营。设计阶段由社会资本方进行大寺河河道的设计工作，完成后报济阳区政府审批，初步要求项目河道长度为4300m，蓝线宽度为300m；桥梁工程共建设跨河桥梁5座，其中光明街桥、新元大街桥拟设计桥宽为50m，永康街桥、开元大街桥、富阳路桥拟设计桥宽为40m；河道两侧景观绿化占地约900000m2。建设阶段主要包括河道整治工程、桥梁建设工程以及项目范围内的道路硬化、广场铺装、设施配套等景观绿化工程等。运营阶段主要进行河道维护，相关设施设备巡查及检修，环境绿化清洁管养等工作。
2.2运作模式
本项目采用BOT的运作方式（见图1）。济南市政府授权济阳区城乡交通运输局作为项目的实施机构，与中标的私人企业一起出资建立PPP项目公司，并签订合同。济阳区城乡交通运输局负责协调相关部门配合项目建设过程中办理相关手续资料，同时负责项目的监督、考察、拨款等工作。项目公司负责办理运营过程中的相关手续、投融资、建设以及一定期限内的运营直至移交给政府。项目合作期满后，项目公司要将项目的全部资产及运营维护权、收益权等全部无偿交给政府或政府指定机构，并且要达到双方约定的移交标准。图1BOT运作模式图
2.3项目资金来源及出资比例
大寺河河道治理PPP项目总投资88365.75万元。PPP项目公司注册资本为18365.75万元，占总金额的20.78%，其中济阳区城乡交通运输局出资代表占股3%，金额为550.97万元，资金来源全部为自有资金；中标社会资本占股97%，金额为17814.78万元，资金来源全部为自有资金。项目总投资与项目资本金的差额部分占总投资的79.2%，拟由项目公司通过银行贷款、信托、基金等渠道筹集。项目完成后，年平均运营补助为11120.94万元，年平均经营成本为781.58万元。
3PPP模式在河道治理项目中的优势及存在问题
3.1本项目采用PPP模式的优势
（1）缓解政府财政及管理压力。本项目是一项庞大的系统工程，不仅耗资巨大，且需要长期的资金支持，PPP模式的引入使得政府从项目建设的参与者转变为监督者，责任更加明确。本项目在运营的前4年风险较大，由济南政府对中标社会资本方进行补贴；4年之后，政府将不再承担PPP项目的任何风险；项目运营8年之后，社会资本方要按照合同规定的标准，逐步返还政府的前期补贴。这不仅弥补了政府的资金缺口，而且极大缓解了政府的管理压力。（2）提升服务质量和运营效率。河道治理项目关系到民生及生态环境问题，生态基础设施落后会导致河道环境变差，直接影响河流的防洪排涝功能。PPP模式可以充分利用民营部门在管理、技术、效率、创新等方面的优势，实现以最低的成本投入，为社会提供高质量的公共服务，且大寺河河道治理PPP项目有可观的收益空间，给社会资本带来了投资动力。（3）风险分担体系合理。正如前文提到的，PPP模式最重要的特征之一就是风险共担，本项目建立了科学合理的风险分担机制。政府与社会资本方合理评估并分摊不同类型的风险，比如法律的调整、变更，政府的信用等风险，由政府承担；融资、市场等方面的风险，社会资本方的控制能力会强于政府部门，且关乎其利益，所以由社会资本方来承担。对于不可抗力风险，政府和社会资本方都有能力承担，根据设置的相应的分担机制一起分担。
3.2项目建设中存在的问题及建议
（1）政策法规不健全。本项目耗资巨大且回收成本时间较长，需要完善的法律体系来保障项目的顺利进行和长期可持续发展。PPP项目在我国出现时间不长，2014年之后，国家陆续颁布了一些支持PPP项目的指导文件，这些文件在推进政府与社会资本的合作中有着宏观指导意义，但由于PPP项目的复杂性极高，建设周期较长，落实到具体项目上时，发挥的作用便相当有限。比如本项目中关于社会资本方的投资回报率的问题就引发了争议，因为没有具体相关法律法规规定投资回报率应该是多少。政府通过市场调查并咨询了相关金融机构的意见，最终确定投资回报率为6.47%。完善的法律体系是推进PPP模式在河道治理项目中的应用的保障，应建立完善的法律保障和监督体系，明确在合作中政府和社会资本方的权利义务，保障各方利益不受损害，特别是公众的利益。政府对PPP项目的干预不宜过多，应建立以市场配置资源为主，同时政府进行宏观调控的新型投融资机制，引导社会资本自主投入到河道治理建设中来。在完善法律法规的同时，要注重法律的持续性和稳定性，若朝令夕改，政策的随意性过大，则社会资本方的利益就得不到保障。（2）缺乏专门的管理机构及专业人才。从管理机构来看，目前PPP项目一般由各部门自行管理。在本项目招标采购阶段，政府部门内部由于分工不明确、缺乏相关管理经验和专业人才，导致各部门之间信息交流不畅，内部管理混乱，大大降低管理效率。加之PPP项目通常周期长、涉及专业广泛、复杂性高，需要一大批具有法律、金融、财务、土木工程、工程管理等专业知识的全面型人才，但每个PPP项目都有其独特性，能够担此重任的人才凤毛麟角。PPP项目的复杂性决定了胜任这项工作的必须是涉猎广泛的复合型人才，而PPP项目人才匮乏已成为行业内普遍现象，因此要鼓励高校、社会企业或其他机构组织进行专业人才培养。人才的培养要符合市场的需求，并有渠道地输送到我国PPP项目中，逐渐形成一个符合我国PPP项目要求的人才培养与输送模式。同时要引进国外优秀人才，鼓励国内相关人士去国外学习先进经验。（3）加强机构建设，增强项目的开发与储备能力。在本项目中，政府与社会资本方的合作没有统一的部门，且在公共部门层面分工不明确，加之缺乏相关专业人才及经验，导致管理效率低下。可以通过设置专门的管理机构，对所有的PPP项目进行统一管理，机构内部再对各项目进行细分，对地方政府普及PPP项目专业管理知识，提供专业咨询服务，进而提高地方政府的管理效率及管理专业性。设置的专门的管理机构同时要负责PPP项目的开发与储备，也就是PPP项目的可行性论证工作。进行PPP项目的建设不能盲目跟风，特别是河道治理项目大多耗资巨大、风险高且复杂性极大，若对PPP项目的适用性理解不到位，则很有可能直接导致PPP项目的失败。只有做好项目的前期论证，确保PPP模式的适用性，才能在项目的建设中提高运作效率，并且充分发挥PPP模式的优势。
收稿日期：2006-05-17
基金项目：国家社会科学基金项目阶段性研究成果（046qy068）。
作者简介：吴三忙（1978-），男，西北大学经济管理学院2005级博士生。研究方向：旅游经济。李树民（1953-），男，西北大学经济管理学院教授，博导。研究方向：旅游经济。
中图分类号F590文献标识码A文章编号1006-575(2006)-04-0024-05
旅游景区作为旅游资源的聚集地，在整个旅游产业链中日益处于核心地位。特别是旅游饭店业和旅游交通业已取得了长足的发展后，旅游景区越来越成为决定我国旅游业发展的一个重要因素。另一方面，虽然近年来我国旅游景区发展迅速，旅游景区投资已经取代旅游饭店投资成为旅游投资的一个热点，但是由于传统计划经济体制及其遗留观念的影响，旅游景区内部管理体制并没有理顺，科学合理、适应现代市场经济的旅游景区治理模式并没有建立，导致旅游景区内出现多头管理、多重目标、秩序混乱、服务较差、资源破坏、环境污染等问题，严重制约我国旅游景区的健康、快速发展。因此理顺旅游景区管理体制，建立合理的旅游景区治理模式已经成为当前急需解决的一个问题。
一、文献综述
近年来，旅游景区治理模式越来越受到国内学者的关注，对旅游景区治理模式的研究也已经取得了一定进展。总体上看，在旅游景区治理模式的选择上，国内学者存在两种观点：一是认为旅游景区应当坚持企业化的治理模式；另一种认为旅游景区应当坚持非企业化的治理模式[1]。如张晰竹提出应取消地方政府对公共资源类景区的直接管理，使旅游景区变成一个小级别的行政单位，把资源保护的职能内生化，将旅游景区的所有权、管理权、经营权、收益权一体化[2]，可以认为是坚持旅游景区治理模式非企业化的代表。而马波、刘秉升、张凌云、魏小安、李树民等学者坚持认为应当选择企业化经营模式。马波、刘秉升认为政府应对旅游管理体制进行改革，将各级旅游主管部门的业务范围大幅度的拓展，把旅游景区作为旅游经营单位，从事企业化经营，政府在这个过程中应加强管理的力度，尤其是法制管理、规划管理以及技术管理等[3]。张凌云认为旅游景区行政性管理的弊端很大，并已为社会各界所共识，必须采取市场化经营的方式[4]。魏小安指出风景名胜和文物资源也是经济资源，在我国当前国情下，对旅游景区资源进行企业化经营才是最有效的方式[5]。李树民指出在特定的条件下旅游景区从公益型管理向经营型管理的转轨是一种制度进步[6]。
虽然我国学者对旅游景区治理模式选择多有论述，但是笔者认为当前对旅游景区治理模式的选择研究上，存在以下问题：第一，缺乏整体和系统的研究，大多学者对我国旅游景区应选择什么样模式的分析都只是从旅游景区存在的问题、旅游景区发展的意义、我国的国情、国外旅游景区治理经验和旅游景区治理的历史考察等方面进行；第二，缺乏交易成本的观念，没有交易成本的世界是真空的世界，选择什么样的治理模式本质上是选择什么样的合约问题，而选择什么样的合约的一个关键是比较各种合约的交易成本大小；第三，缺乏效率观念。
本文根据现实条件，从节约交易成本和选择合约的视角出发，对我国旅游景区治理模式选择进行了全面考察，进而提出适合我国国情的旅游景区治理模式，以实现旅游景区资源的最大化利用。
二、研究的现实条件及基本概念界定
Tourism Science旅游科学基于交易成本节约视角的旅游景区治理模式选择研究任何研究都是在一定现实条件下展开的。对我国旅游景区治理模式的研究，笔者认为必须注重以下现实条件：
1.旅游景区资源所有权不能转让，旅游景区管理委员会代表国家行使旅游景区所有权。
2.任何个体都存在投机倾向，即个体会利用信息的不对称性来欺骗对方以获取自己的最大化利益。
3.旅游景区的项目存在两大类，即基础性项目和经营性项目，且基础性项目开发经营的好坏直接影响到经营性项目开发经营的好坏。基础性项目指景区内部的基础设施，包括景区交通、通信、水电和环保等，旅游景区的内部管理也属于基础性项目；经营性项目包括景区内宾馆饭店设施、娱乐设施、购物设施及相应服务等。
4.对景区开发经营存在两种投入方式，即使用专用性强、成本高、质量好的投入和非专用性、成本低、质量差的投入，前者可以实现旅游景区旅游资源最大化利用，后者效率低。
5.地方政府财政收入紧张，景区管理委员会无力对旅游景区经营性项目进行开发经营。
同时，本文既然从节约交易成本视角来分析旅游景区治理模式的选择，就有必要先对交易成本概念进行界定。交易成本概念由科斯首先提出，他认为交易成本是发现价格的成本[7]。其他学者对这一概念有所发展，如阿罗给交易成本下的定义是经济系统运行的成本，张五常给交易成本所下的定义是，交易成本是一系列制度成本[8]。本文采用的是威廉姆森提出的把交易成本分为签订合约之前成本和签订合约之后成本的概念[9]。
三、旅游景区治理模式的提出
1.旅游景区经营性项目的治理模式选择
如前所述，经营性项目包括景区内宾馆饭店设施、娱乐设施、购物设施及相应服务等，其开发经营方式可以采用两种方式来进行，一是使用专用性强的投入方式，我们假定这种投入方式的投资量为K，K＞0，为保证专用性的投入可以采取一定的安全保护措施，即可以授权某一社会资本所有者长期垄断开发经营经营性项目，同时景区管理委员会保证提供良好的基础性项目，甚至直接授权同一社会资本所有者同时垄断开发经营经营性项目和基础性项目，这种保护措施可以用S来表示，存在保护措施时S＞0，不存在安全保护措施时S=0；另一种是使用专用性差的投入，这种投入方式的投资量也为K，此时K=0。这样我们可以得到如下关于经营性项目的3种主要治理模式图（见图1）。
图1中，A点代表K=0且经营性项目的价格为P1的治理模式。此时旅游景区的经营性项目完全由竞争性市场来提供，主要由非专用性资产的投资形成。这种经营性项目整体质量差、固定投入低，其管理服务人员的专业水平也比较差。这种治理模式在我国很多旅游景区中都存在，如我国很多旅游景区门前存在大量档次低、秩序混乱、服务水平差的由当地居民经营的旅游纪念商品摊贩、社会旅馆等等，就属于由非专用性资产的投资形成的。表面上看，在这种治理模式下旅游者可以以较低的价格购买到经营性项目产品，但是这些经营性项目的产品质量相当低，影响旅游者的旅游总体感受，从旅游景区旅游资源利用的角度来看是无效率的。
B点代表K＞0、S=0且经营性项目的价格为P2的治理模式。此时有社会资本进入旅游景区的经营性项目开发管理，进行专用性强、成本高的投资，但是这种投资没有受到良好的保护，即社会资本的所有者并没有被授权长期垄断开发经营经营性项目和得到保证旅游景区能提供良好的基础性项目。在现实中这种治理模式是不可能存在的，因为从投资者角度来看，虽然此时可以把经营性项目的价格定为P2，且P2＞P3，但是如果没有保证，其投资回收就成为了问题，因此在现实中，此种模式必然向A模式或C模式移动。
C点代表K＞0、S＞0且经营性项目的价格为P3的治理模式。此时社会资本进入旅游景区的经营性项目，且旅游景区管理委员会授权社会资本的所有者长期垄断经营开发该旅游景区的经营性项目，同时保证能提供良好的基础性项目，或者直接授权其直接经营基础性项目。在这种模式中，如果经营性项目被授权开发经营的合约期限越长，同时提供良好的景区基础性项目的保证措施越强，K就会越大，即社会资本的所有者对旅游景区经营性项目的开发投入的资产专用性越强、质量越高。在这种治理模式下，旅游者能享受到服务更好、质量更高的旅游产品，从旅游景区的旅游资源利用效率角度来看是最高的。
因此我们可以得出结论，旅游景区经营性项目的最佳治理模式应当是由当景区管理委员会同一个社会资本的所有者签订长期合约，授权其长期垄断经营旅游景区的经营性项目，同时必须采取措施让社会资本的所有者确信旅游景区有良好的基础性项目，此时整个景区的档次将提升，将实现旅游资源的最大化利用。
2.旅游景区治理模式的提出
如前所述，经营性项目应当有一个社会资本的所有者长期垄断经营开发，但是社会资本所有者必须得到一定的保证，即有良好的旅游景区基础性项目。因此如何提供基础性项目就成为景区治理模式的关键。既然经营性项目由一个社会资本所有者长期垄断经营开发，那么如何供给基础性项目的方式实际上就演化为是否由经营性项目的所有者一体化经营基础性项目的问题，即如果一体化，就由取得经营性项目的社会资本所有者来同时经营开发旅游景区的基础性项目，实行旅游景区统一由社会资本所有者经营的治理模式。在一体化的情况下，社会资本所有可以支付一个固定旅游景区租赁费用给旅游景区管理委员会；也可以以分成合约的形式支付租赁费用给旅游景区管理委员会，租赁费用是景区总体经营情况的增函数。
如果不实行一体化，就由旅游景区管理委员会对基础性项目进行经营开发管理，经营经营性项目的社会资本所有者支付旅游景区管理委员会一个固定的费用，或根据社会资本所有者经营经营性项目的情况提供分成合约支付。
最终我们得到4种旅游景区治理模式(见图2)。
四、旅游景区治理模式比较分析
对各种治理模式的比较分析主要看哪种治理模式的效率最高和交易成本最低。我们用W来代表景区基础性的开发建设投入量，具社会资本所有者经营经营性项目总收入是W的增函数。同时由于达成合约存在交易费用，用H来代表旅游景区管理委员会同社会资本所有者达成合约和监督合约履行的各种交易成本。
1.D模式
这种治理模式本质上是一种固定合约。旅游景区的基础性项目和经营性项目由一个社会资本所有者统一开发经营，交易内部化，不存在两者之间的交易成本，交易成本主要为达成整体租赁协议，确定租赁费用和景区管理委员会监督社会资本所有者保护景区生态环境，防止其掠夺开发旅游景区的费用。旅游景区管理委员会获取固定净收入，经营性项目所有者获取的总收入是W和K的增函数，同时其净收益又是W和K的减函数，因此经营性项目的所有者最终会在最合理的W和K的投入量寻求最大化利益，即基础项目投入和经营性项目投入的边际产出和边际成本相等点时，不存在对基础性项目和经营性项目投入的边际扭曲问题，整个旅游景区的管理水平和服务水平都比较高，设备设施比较完善，最终实现景区旅游资源的最大化利用，但是存在旅游景区资源被掠夺开发的可能性。
2.E模式
这种治理模式本质上是一个分成合约，此模式中分成合约的特点是旅游景区管理委员会因社会资本所有者的经营努力而获利，结果必定扭曲社会资本所有者的努力积极性，因为其努力的结果被对方分享，而成本确是自己承担，或者是经营性项目所有者会隐藏其经营业绩情况，实现自己最大化利益[10]。同时在此模式中，由于旅游景区管理委员会分成整个景区经营的收入，其监管社会资本所有者掠夺开发景区的积极性会下降。因此这种治理模式的交易成本主要体现在3个方面：一是景区管理委员会监管社会资本所有者掠夺开发景区的成本；二是社会资本所有者隐藏其经营业绩的成本；三是景区管理委员会了解景区经营情况的成本。同时也存在景区资源被掠夺开发的可能性。
3.F模式
这种治理模式本质上也是一种固定合约，但是此时固定合约的特点是由旅游景区管理委员会提供基础性项目。此时我们发现旅游景区管理委员会具有减少提供良好基础设施的投机倾向，因为其净收益同其投资成反比，即W越大其净收益越小，而其获取的总收入固定。而对经营性项目所有者来说，固然可以通过同旅游景区管理委员会来签订严格的、面面具到的合约，来要求旅游景区提供良好的基础设施，但现实中人具有有限理性，要签订这样的一个合约是不可能的，即使能实现，交易成本将是非常高的；另一面在合约签订后经营性项目的所有者要通过各种手段来监督旅游景区管理委员会执行合约，也需要高额的交易成本，而经营性项目所有者的净收入又同交易成本H成反比，因此，达成面面俱到合同不可能，完全的监督也不可能，旅游景区管理委员会的投机倾向也就不可避免，整个基础性项目的供给档次必然下降。由于无法得到良好的基础性项目供给的保证，最终社会资本所有者必定削弱其对经营性项目的专用性投资，这样就演化为整个旅游景区的档次降低、管理水平和服务质量下降。
4.G模式
这种治理模式本质上也是一种分成合约，此时分成合约的特点是旅游景区经营开发的双方都因对方的努力而获利，双方都不承担对方的努力成本，结果必定扭曲交易双方的边际行为。从旅游景区管理委员会角度来看，一方面加大对基础性项目的投入可以使经营性项目总体盈利情况更好，通过分成能为自己带来更大化的收入，但是另一方面其投入的加大又使其净收益下降，即W增大，净收益减少，因此必定产生边际上的扭曲，因为投入增大带来的收益部分被经营项目的所有者获取，而投入增大带来的成本必定都由自己来承担，结果旅游景区基础性项目经营开发的投入的必定不足；从经营性项目所有者的角度来看，问题相同，由于其经营性收入有一部分必须以分成的方式提供给旅游景区管理委员会，而投资成本由自己全部承担，因此其专用性投资热情必定削弱。当然经营性项目所有者与景区管理委员双方可以达成严格合约规定对方行为，再监督对方履行合约的行为，但是所有这些都存在交易成本，签订和监督合约越严格，这种费用越大，对双方的净收入带来损失越多。因此，在这种治理模式下，理论上可以通过对双方严格监督实现旅游景区资源的最大化利用，但是实际上监督越严格交易成本越大，双方净收益减少，因此实际上不可行，最终结果是双方的边际行为严重扭曲，对旅游景区的投资都不足，导致旅游景区的旅游资源非最大化利用。
五、简要结论及政策建议
综上所述，我们得出以下结论：其一，对旅游景区经营性项目，在当前国情下，最佳治理模式是授权某一社会资本所有者长期垄断经营，但是必须解决基础性项目供给问题，才能保证经营性项目的高档次和高质量。其二，在旅游景区经营性项目由某一社会资本所有者长期垄断经营的前提下，旅游景区整体治理模式的最佳选择是由旅游景区经营性项目所有者来统一经营整个旅游景区，即前文的D模式。但是在运用D模式时，存在旅游景区被掠夺开发的可能性。
根据研究结论，提出以下政策建议：
第一，旅游景区的开发经营应加快引入社会资本，实施旅游景区的转让经营，促进旅游景区整体档次的提高。
第二，由于旅游景区的旅游资源具有社会公共性、公众性和全民性的特点，必须解决旅游景区转让经营后社会福利损失和环境破坏问题。解决这个问题的途径是通过公开、公平招标的方式进行旅游景经营权转让。只要标人可以平等竞争，垄断经营权转让并不会造成社会福利的损失[11]。
第三，由于旅游景区资源具有不可再生性，实行旅游景区整体转让经营必须防止经营者的掠夺性开发。解决这一问题，可以通过旅游景区管理委员会的监管，但是这种监管存在交易成本，根据新制度经济学的基本原理，降低交易成本的根本途径在于建立健全各种法律法规制度，降低人们的投机倾向[12]。因此政府应完善关于旅游景区保护的立法，加强执法力度。
参考文献：
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在现阶段，这一论断具有特殊意义。伴随改革开放的推进和深入，我国工业化、城镇化、信息化、农业现代化水平不断提升，表现出财富大增加、社会大流动、身份大转变、结构大改变等鲜明特点。换言之，我国社会正在面临一次崭新的重构。在单位制已然式微、小家庭成为主要社会细胞的情形下，何处才是抵御社会原子化、碎片化的堡垒，何处才是安放漂泊心灵的港湾，何处才是我们的家园？此时，社区和社会组织建设比以往任何时候都重要。
1.实践。认为，实践是指人们改造自然和改造社会的有意识的活动。实践不仅是认识的来源、认识发展的动力，而且实践又是检验认识正确与否的唯一标准，是认识的最终目的。人的认识能力的形成，归根结底取决于人们所特有的实践活动。人的实践活动，既然是以自觉目的性为特征的改造客观世界的活动，因而它就要求人形成关于对象的本质和规律的知识，并以此为基础来确定实践改造对象的目标和方案。这是实践的一般含义。当然，实践也包含实行自己的主张、履行自己诺言的含义。
2.教学。一般说来，教学是在教育目的的规范下，以教育内容和教育方式为中介的师生双方教与学的共同活动。这种教与学的共同活动，教师是作为教的施动者、居于主导者地位而必须存在的一方，而学生则是受动者，即在教师有目的、有计划、有组织地引导与控制之下接受教师所传授的科学文化知识和技能，并在受教中养成合乎一定社会行为规范要求的思想道德品质、以发展受教者自身的德行、智力和体力的另一方。这两方是缺一不可的。通常情况下，这种教与学的双向活动，是被限定在学校之中、被限定在课堂理论教学的层面上的。
但是，随着社会生活的丰富与发展，特别是科学技术的进步以及人类实践能力的提高，使得教学得以实施的中介方式也在不断地拓展。虽然当今学校与课堂的教学在整个教学体系中仍然占据主要地位，但其局面也出现了相对弱化的情势，传统的课堂教学也受到了挑战。因此，传统意义的教学可称为狭义的教学，与此相对应，还存在着广义的教学，即各种以学习为目的、可以获得知识与技能；或者是使已获得的已有知识结构得到完善和修正并内化为一定素质的社会性活动或具有社会性内涵的活动都可以视为教学。这样的教学并不存在着一元的主导型知识源，占据主导地位的知识源可以是多元的。而且它还是主体与客体实现统一的活动过程，在这一过程中，不再存在主体的限定，也不存在场所的限定，它可以是在课堂上，也可以是在课堂下，更可以是在社会中，只要发生着知识的发现、转移、传播和内化，无论是“谁”作为主体发挥着主导作用，只要对学习者的知识、技能和素质的提高与发展都具有积极意义的活动过程就是教学过程。
3.实践教学和社会实践教学。教学内涵的拓展是客观现实的发展所决定的必然，传统意义上的教学如前所述可见已不能有效地全面解释社会生活中的各类知识发现、转移、传播和内化了。因而，实践教学和社会实践教学应运而生了。
在实践教学这一语境中，教学是一种活动，而实践则是对这种活动的描述、修饰和限定，即这种教学活动可以不必是在学校中课堂上实施的，而是在没有传统意义上的教学中教师主讲传授知识环节的各种实践活动中完成了知识的传递和转化，而且，在教学实施过程中，实践教学所要完成的任务不是单纯的理论知识的传播，而是通过课堂或学校以外的外在环境对学生或受教者自身产生影响的过程中通过感悟体验来发现知识、获得知识，并验证知识、完善和修正已有的知识结构从而形成一定的内在素质的过程就是实践教学过程。简言之，实践教学就是指通过有目的、有计划地组织、引导学生积极地参与各种社会实践活动或具有“社会实践性内涵”的活动的方式来不断地提高学生的思想觉悟、认识能力以及实践素质，在实践过程中完成知识传播、内化和发展的特殊的教育教学模式，它的目的不是为了对学生实施理论教育，而重在学习者内在素质与实践能力的培养，通过实践活动来强化知识的内化，使学生真实有效地掌握一定知识与技能，即在改造客观世界的过程中同时改造自己主观世界的教学方式。总之，实践教学在本质上仍然是一种教学活动，只不过是一种实践化、应用化的教学活动。
社会实践教学是实践教学的重要形式，它与一般实践教学最大的不同在于强调真实的社会性和学生的主体性地位。也就是说，社会实践教学就是通过真实的社会生活场景、环境，使学生作为社会生活的主体性的参与者，让学生在现实生活中独立发现问题、认识问题并通过分析具体问题独立地作出判断和决策，以寻求解决问题的方式和方法，从而实现以培养学生运用所学理论解决实际问题能力这一目的的一种教学方法。
4.高校思想政治理论课社会实践教学。当我们了解了实践教学、社会实践教学的涵义之后，还必须要根据高校思想政治理论课自身的学科特点来阐明高校思想政治理论课社会实践教学的内涵。高校思想政治理论课作为我国大学教育阶段开设的基础性的必修课，是对大学生系统讲授以和中国化理论成果为指导的思想政治道德课程，它是我们党和国家对大学生进行思想政治教育的主渠道、主阵地和重要的理论教育形式，其目的在于坚持和巩固的指导地位，引导和帮助广大青年学生树立正确的世界观、人生观和价值观，坚定对的信仰、坚定对社会主义的信念、增强对改革开放和现代化建设的信心、增强对党和政府的信任，增强自主意识、竞争意识、效率意识、民主法律意识和开拓创新精神。围绕这一目的的开展的高校思想政治理论课说到底是为了使大学生成长为合乎社会主义本质要求的社会主义事业的接班人和建设者。因此，这门课绝不是单纯地传播一种知识，而是强调学生内在素质的形成。也就是说，教化固然重要，但内化更重要。因为教化是指教育者按照一定的社会需要，把一定的教育内容、行为准则教给对象的过程，而内化则是指外部事物向人的内部精神（即心理）转化过程。由于高校思想政治理论课的特殊性，虽然施教者完成了“教化”任务，但如果受教者仅仅停留在掌握了一定知识的层面上，对“教化”的内容没有从心底里、头脑中接受它、认同它，并形成为自己的思想、信念，即没有完成“内化”，这样的思想政治理论课是没有实际意义的和不成功的。可见，由课堂教学来完成知识的传递单纯地为了教学而教学是实现不了思想政治理论课的教学目的的。而社会实践教学是激发学生学习思想政治理论积极性和主动性的有效方式，是增强思想政治理论课教学实效性的重要途径。
教育学理论告诉我们，高校学生有目的、有计划地深入现实社会，参与具体的生产劳动和社会生活，了解社会，增强知识，养成正确的社会意识和人生观、世界观和价值观，是整个教育活动的重要环节。通过实践活动，有利于促进知识的转化和知识的拓展，有利于增强学生的社会意识和社会技能，有利于大学生提高修养，完善个人品质。尤其是思想政治理论课由于它的特殊性，因而在它的教学中，加强实践教学环节，对于实现教学目标，增强教育教学的实效性，是具有其他教学环节不可替代的重要作用的。
说“社会实践教学”是高校思想政治理论课的教学“环节”，就在于它不应该是即兴或心血来潮式的进行一次或几次的分散的、不成体系的教学活动。它应该是思想政治理论课教学过程整个体系中的一个具有长效机制的常态的具体教学形式，是与思想政治理论课课堂教学环节相独立存在的一种教学模式，它具有自身存在的依据性，即它不是依赖于其他教学环节而存在的。从思想政治理论课的课堂教学角度来看，社会实践教学环节可以视为课堂教学环节的延伸、发展、内化和修正，但从社会实践教学自身来看，课堂理论教学又是为社会实践教学服务的，即为之提供必需的价值指导和理论化的知识资源，这样，课堂理论教学又是社会实践教学的环节实施的理论准备阶段。如前所述，社会实践教学和课堂理论教学是一对矛盾统一体，既有区别，又有联系，它们都统一于思想政治理论课教学的体系之中，都是实现思想政治理论教育教学目的的教学环节。
总的来看，高校思想政治理论课社会实践教学，就是由理论的实践性要求决定的、从大学生本身成长为出发点而设计的、以促进大学生思想道德素质适合中国特色社会主义事业发展需要而全面形成和发展为目标的，通过有目的、有计划地组织和引导大学生以主体性参与者身份参加的有长效机制保证和呈常态教学环节的走出课堂、走进社会、贴近生活、贴近群众的具有真实社会性的实践或具有“社会实践性内涵”的活动，让大学生在参与该活动的过程中，以获得的亲身感受和体会，来接受教育和锻炼，加深对所学的思想政治理论的理解和把握，认同和信服，逐步树立起正确的世界观、人生观和价值观。
社会实践教学模式的特点
1.不可或缺的辅助形式。它相对于课堂理论教学，课堂理论教学是高校思想政治理论课教学的主要形式，而它则是相对独立的不可或缺的辅助形式。因为，理论需要灌输。政党的任务就是要通过系统的理论教育把科学社会主义的思想传播到工人阶级和广大人民群众中去，用以武装头脑，启发觉悟，认清使命，并为实现自己的使命而奋斗。因此，理论灌输历来是思想政治理论教育的基本原则。当然，这种灌输绝不是“填鸭式”的“满堂灌”。而必须是理论联系实际的师生互动的启发式讲授和传递理论知识。也就是说，在课堂理论教学环节中，也必须在坚持理论联系实际的原则下，把虽然是间接的但也必须是活生生的反映了社会实践的授课内容引入课堂理论教学之中。
2.它有广义和狭义之分。狭义的高校思想政治理论课实践教学是区别于传统的思想政治理论课课堂教学的一种教学模式。它强调的是真实的社会性，既要求师生是走下课堂和走出校门，通过真实的社会情境，以社会考察、参观访问、开展调研等形式来完成的。广义的高校思想政治理论课实践教学是指在课堂理论课懂得课堂教学之外的一切与实践（包括直接和间接实践）相关的教学方式。它强调的是具有“社会实践性的内涵”。它虽然更多的是体现在思想政治理论教学之外，但也可以体现在思想政治理论课的课堂教学之中。在课堂理论教学之外的实践教学完成形式与狭义相同，但在课堂教学之中的实践教学则是以课堂讨论、辩论、案例分析、学生登讲台、学习小组活动、观看电教片、聘请专家学者和英模人物进行讲学和做报告等形式来完成的。
[中图分类号]G647 [文献标识码]A [文章编号]1005 5843(2012)03—0111—03
[作者简介]毋靖雨，周鸿，西南大学教育学院(重庆400715)
大学治理的核心思想是大学的各项权力应在各利益相关者群体之间转移与重新分配，实现利益相关者群体的共同治理。大学作为一个利益相关者组织，拥有多个利益相关者群体。其中，学生便是一个核心利益相关者群体，在大学治理时是拥有参与资格的。既然学生享有参与大学治理的权利，那么，学生在参与共同治理时应如何在民主与有效之间更好地体现其科学精神与人文关怀?对此，从韦伯的学说中我们可得到一些启示：世界正在经历着理性化过程——世界性祛除巫魅。大学治理中的学生参与，作为一种社会行为是不容回避的。因此，大学治理中的学生参与离不开理性的观照。然而，理性化的进程中大学的价值观又裂变为工具理性和价值理性，若二者单向度地发展，达到一定极致状态，势必影响到学生参与的效果，因此学生参与中所持有的理性又具有了一定的限度。
一、理性的对立：大学治理中学生参与的互斥张力
理性是指进行逻辑推理的能力和过程，是相对于感性、知觉和情感而言的。韦伯以理性理论作为哲学基础分析一切社会行为，其整个思想都贯穿着理性。在韦伯看来，工具理性和价值理性矛盾的紧张和对立造就了近代西方文明的一切成就和问题。可见，工具理性和价值理性的对立使人类在产生各种社会行为时存有迥异的理解和不同的追求，大学治理中的学生参与亦如此。
(一)学生参与中的工具理性诉求
韦伯将工具理性界定为：“通过对外界事物的情况和其他人的举止的期待，并利用这种期待作为‘条件’或者作为‘手段’，以期实现自己合乎理性所争取和考虑的作为成果的目的。”它具有事实的性质，是关于不同事实之间的因果关系的判断，反应的是客观的事实关系，受到客观物质世界的限制和约束，属于客观的合理性。它与责任伦理相联系，认为“一个行为的伦理价值只能在于行为的后果，它要求行动者义无反顾地对后果承担责任，并以后果的善补偿或抵消为达成此后果所使用手段的不善或可能产生的副作用”。因此，为了达到行为的特有目的，不会重视行为本身的价值，通常所选取的手段也是经过量化的符合经济成本最小化、利益最大化原则，追求效率的最大化。
毋庸置疑，自启蒙运动后，理性尤其是工具理性笼罩着社会生活的各个领域，人们产生一种社会行为时，会精心设计并选择该行为的目的。为了达到该目的，会考虑各种可能的手段及其所附带的后果，并从中选取最为有效的一种手段进行行动；人们也囿于效率的最大化，沉溺于工业革命带来的技术神话。当然，教育活动也不能幸免，教育从宏观走向了微观，全面开始了制度化、规范化、操作化的进程。受此影响，学生为维护自身的利益而参与到大学的治理过程中。为了寻求大学治理效果最佳化，成立了相关的学生组织、制定了参与的规章细则、明确了参与的权责范围。
(二)学生参与中的价值理性诉求
价值理性常将人的发展看作是社会行为的至上目标。学生参与大学治理，从利益相关者角度来看，是学生在维护自身的利益；从理性层面考察，则会发现这是一种引入了一系列价值判断后所采取的行为，指向的是民主参与、身心全面发展、维护自己利益的价值追求。价值理性在学生参与过程中所体现的作用就是赋予学生参与大学治理的社会行为“应如何”的价值取向和“必如此”的信念伦理，其最终的目的并不是为了实现大学治理效果的最大化，因为对于学生而言，他们在校时间有限，治理效果很难在这段时间内实现最大化，他们更多地是为了维护自身的利益。
社会行为一旦渗透了工具理性，那么在该行为中行为主体会重点考虑的是行为手段对达成既定目的的可能性，对于既定目的所包含的终极价值是否合乎行为主体的意愿则并不关心；而价值理性若支配着行为，那么其关注点将必然会聚焦于行为是否合乎行为主体的终极价值，而对于行为的目的则是置若罔闻。工具理性和价值理性对大学治理中的学生参与所表现出的不同诉求和理解，引发了对“学生如何参与大学治理”、“学生应如何参与大学治理”的思考。然而，工具理性和价值理性都是韦伯基于对社会行为意义的思考和理解所设定的范畴，均属于“理想类型”，因为二者从未以纯粹的形态在现实中出现过，任何可称之为社会行为的实际行动都有工具理性和价值理性的成分在内。
二、理性的极致：大学治理中学生参与的现实遭遇
任何实际行动都包含着工具理性和价值理性，二者是对立统一的。因为从二者的任何角度去看，对方都是非理性的，如工具合理性行动之所以合乎理性，是因为该行动在目的上是合理性的，行动主体使用经过理性计算的手段达到预期目的。而从价值合理性行动的角度上看，工具合理性行动只为追求功利的目的所驱使，势必会漠视人的情感、精神价值的实质，把功利目标视为唯一目的，导致行为方式的“常规化”，使社会生活丧失多元价值的创造性，因此是习惯性的、常规性的、缺乏创造力的。而从工具合理性行动来看，价值合理性行动中的行为主体，关注和解决的是行动本身是否符合绝对价值，至于行动所引发的结果如何，则不在其考虑的范围之中。因此，二者是一对对立统一的矛盾体。任何一方单向度地发展，势必将合乎理性的行动引向非理性。然而，任何事物的发展都是充满着偶然性，很难严格遵循理论所指引的方向发展。
(一)工具理性的膨胀
受近代工业文明的影响，人们的物欲开始膨胀，并表现出极端的功利性，工具理性渗透到了社会生活的诸多领域，大学治理中的学生参与也难以幸免。
1.学生参与目的的功利性。工具理性强调效率至上，采取易于操作的手段追求实用目的。效率至上的逻辑使得学生参与大学治理时表现出功利性。学生参与大学治理，仅仅局限于与学生利益相关的范围内。这种参与目的的功利性从学生参与的途径中也可见一斑，如可能会有为了获取更多的利益而参与学生管理工作的学生。
2.学生参与主体的客体化。工具理性的笼罩导致了主体客体化。学生主体价值在参与大学治理过程中的式微，可归因于多方面：被学校所忽视，学生不重视维护其自身的主体价值。虽然学生自身的维权意识已经逐步增加，纷纷要求参与到大学的各项事务管理中，大学也意识到了维护学生主体地位的重要性，设置了许多学生组织，为学生参与到学校具体事务管理中提供了平台；然而，由于对目的的过分追逐，使得学生在参与大学治理时依然难以充分体现其主体性，而成为大学各项管理决策的执行者、学生工作者的助手。这与真正意义上的学生参与相差甚远，其主体价值逐渐被忽视。
3.学生参与价值的边缘化。受工具理性支配，学生在参与大学治理时更多考虑的是如何采取更有效方式提高大学的治理效果，而对于参与过程中所包含价值的重视不足，尤其是公平、民主等内在价值。而工具理性支配下的学生参与并非放弃价值，而是寻求其外在的价值，即学生参与大学具体事务管理要为大学、社会服务。而公平、民主更多地是符合学生作为人的发展所需要的，是属于人的内在价值，工具理性中的学生参与行动则对此是很少考虑的，因为其考虑的重点在于如何实现其参与的目的。
工具理性的膨胀有可能使得学生参与大学治理在实践层面上成为空中楼阁，在逻辑层面沦为假命题。当然不能因此否认工具理性的重要作用，因为上述弊端仅是工具理性过于膨胀情况下的极端表现。
(二)价值理性的偏执
近代以来，由于工具理性在大多数情况下支配了人类的社会行为，所以价值理性日渐被人们所忽视。因此，许多人呼吁要寻回应有的价值理性。然而，在价值理性回归的进程中需要提防价值理性过于偏执，否则学生参与大学治理过程中会走向另一个极端。
1.学生参与过程的无序性。价值理性若发展到了极致，那么该行动则只关注行为本身的终极价值是否合乎行为主体的意愿，对于行为可能造成的后果并不关心。这对于工具理性而言，是不顾行为后果的非理。若过分宣扬学生参与大学治理的价值理性，那么学生参与在过程上将最终表现得无序，这种无序主要是由学生参与目的的矛盾性和学生参与方式的随意性造成的。受价值理性的支配，学生参与大学治理在目的上将更多关注参与行为是否合乎其自身发展等内在价值。此外，这种无序还与参与方式的随意性有关。学生受价值理性的影响，对于参与大学治理行为的既定目的并不是很关注，因此对于达成此既定目的的手段方式选取也不关注，所以就造成了学生参与大学治理中所采取方式的随意性，大多学生参与的方式多为通过校长接待日、信箱或是诉诸于学生组织来进行。因此，学生参与大学治理过程中的无序性就变得难以避免了。
2.学生参与主体的崇高化。价值理性行动关注行为本身的价值是否合乎行为主体的意愿，虽然它也强调主客和谐，然而价值理性一旦陷入了极端，则将易于标榜人的内在价值高于一切。学生参与大学治理过程中，受极端价值理性的支配，易陷入一种潜在的危害之中，即学生过分追寻符合自身发展的内在价值，其参与大学治理的目的将会发生重大偏移，重在满足自身发展的需要，强调自身的主体性地位，而忽视大学治理的目的。对于参与大学治理的学生而言，其自身主体地位高于一切，其他的则是次要的，从属于自身发展的需要之中，因为他们坚信人的内在价值高于一切，只有人的主体地位得以彰显，一切方显得有意义。
3.学生参与价值的绝对化。由于价值理性行动引入了价值判断，坚持价值本位，这种价值是包含了一种伦理的、美学的、宗教的或其他行为方式的自觉信念，所以合乎价值理性的行动以绝对价值为取向。然而，若这种价值理性走向了偏执，则很容易将这种绝对价值绝对化，同时也将边缘化行为的外在价值。学生参与大学治理，若为这种偏执了的价值理性所困，则将难以避免学生绝对化自身参与的价值，将符合个人发展的价值置于崇高地位。在参与过程中，将狂热追求民主、公平，而冷淡参与过程的外在价值。然而在政治化进程中，学生追求民主、公平的方式也必将遭遇现实的阻挠，因为大学是一个利益相关者组织，学生捍卫自身利益时也需要兼顾其他利益相关者群体的利益。
三、理性的统一：大学治理中学生参与的逻辑主线
(一)学生参与的行为目的渗透着终极价值
1.学生参与的手段符合公平精神。学生参与大学具体事务管理已成为国际高等教育管理改革与发展的一个重要议题。1998年10月，联合国教科文组织通过的《21世纪高等教育：展望行动世界宣言》明确指出：“国家和高等院校的决策者应将学生视为高等教育改革的主要的和负责的参与者。这应包括学生参与有关高等教育问题的讨论，参与评估，参与课程和教学方法的改革，并在现行体制范围内，参与制定政策和院校的管理工作。”此，学生参与大学治理的手段决定了其参与的效果，并体现其参与目的。因此，若要在学生参与的目的中体现出公平精神，需要学生能够在参与的手段、方式上体现出这种精神。当前学生的参与往往局限于学生干部等少数学生，参与的手段主要依靠学生组织。为此，大学在其治理过程中要引导在校的所有学生参与，而并非部分学生干部；还要通过各种方式鼓励学生参与其中，并非只通过学生组织。
2.学生参与的目的合乎自身发展。学生自身的发展包含情感、价值观、信念和修养等内在品格的养成，这些可增强获取参与的机会、提高参与的手段与决策等各方面的外在能力。学生参与手段所体现出的公平精神，易于彰显学生的主体精神，同时将更有助于学生主动、平等且有所互动地参与到大学治理过程中。学生参与大学治理的最终目的渗透学生自身发展的需要，这种目的是学生在获取参与机会、决策参与等方面努力的结果。此外，有学者在质疑学生参与大学治理是否合法时，认为学习是学生首要的权利和责任，在这个前提下，其他的活动终究是次要的。然而，我们不能将学习局限于课堂上，因为对学生而言，欠缺的是实践经验。
(二)学生参与的终极价值体现着行为目的
1.学生自身发展的满足可提高其参与治理的能力。学生参与大学治理时要满足自身发展需要的终极价值，参与过程中若能持有积极的态度、高度的责任感以及持续的动力，将促进他们通过各种途径获取学习机会、提高学习效率，增强参与大学治理的能力。这无论对大学还是学生，都会是一种“双赢”的结果：学生锻炼了自己，提升了参与大学具体事务管理的能力，获得了自身的全面发展，同时也为大学创设了一个稳定的管理环境。
2.学生公平参与的落实可提高其参与治理的效率。学生受价值理性影响，在参与大学治理过程中，追求一种参与的实质公平，体现为参与的过程与形式必须是主动的、平等的且是互动的。然而，在价值理性的影响下，行为者易将注意力停留于此，对行为的目的置若罔闻的态度将会使其行为失去努力的方向。所以，学生参与所追求的价值应以学生参与行为的目的为导向，唯如此，行为方具有可能。因此，大学治理过程中引入学生参与，要为学生创设一种公平、平等的参与机制，并将公平精神贯彻始终，与学生参与目的相结合，这样学生参与才有奋斗的方向和动力。这也有利于提高大学治理的效率。
注释：
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关键词：乡村；林业；小流域；治理；路径
进入21世纪，我国社会经济继续保持高速发展态势，尤其是在全球性金融危机大背景下，我国社会经济独树一帜，这对于我国的国家地位与社会发展都有着重要的意义。在看到经济高速发展的同时，我们却不得不注意到这样一个事实，这就是我国经济的发展是以环境的污染，生态的破坏为代价的。随着城市产业结构的调整，以及郊区和乡村粗放型经济的影响，这就给乡村水土保持，环境防治带来了巨大的压力。
一、乡村林业治理小流域的功能与目的
乡村是我国社会的一种重要表现形态。在城乡二元结构下，乡村与城市成为一个相互协调，相互补充的有机整体。在城市中主要进行着工商业基本活动，而乡村则是以农林畜牧为主要活动，随着城市土地资源的紧张以及城市环境卫生的改善，越来越多的厂矿企业逐渐搬离了城市，来到乡村选址落户，这极易打破乡村脆弱的生态平衡。加之，乡村粗放型经济发展模式，重一时的经济效益，忽略乡村生态的保持，这使得乡村的生态环境一方面受到脆弱的生态平衡的压力，另一方面也受到经济发展的压力。因此探索乡村环境治理的特殊模式和路径，对于促进社会经济的发展，改善乡村生态环境具有积极意义。小流域综合治理是指，“为了充分发挥水土等自然资源的生态效益、经济效益和社会效益．以小流域为单元。在全面规划的基础上，合理安排农、林、牧等各业用地，固地制宜地布设综合治理措施，治理与开发相结台。对流域水土等自然资源进行保护、改良与合理利用。”【1】乡村林业治理就是这样一种特殊路径。林业治理具有以下几个方面的功能，首先，林业治理促进乡村生态治理。林业资源是生态资源的一部分，林业资源本身就能够改善乡村生态环境，通过绿化环境，保持水土来减少水土流失。其次，林业治理促进乡村社会发展。林业治理是乡村小流域治理的组成部分，林业治理一方面能够有效的实现小流域治理的基本功能，另一方面也能给乡村带来相应的经济效益，即通过林业治理实现生态效果与经济效果的共同发展。因此，从以上功能出发，乡村林业治理的目的就是为了实现乡村小流域生态环境的改善，并且促进乡村社会经济可持续发展。
二、乡村林业治理小流域的基本路径
（一）统筹规划乡村林业，促进小流域治理
乡村小流域治理时一个系统工程，即是指通过对小流域单元内的生态环境进行全面考察的基础之上，合理规划，科学治理，运用生态的，工程技术的以及其他各种方式对其进行综合的治理。林业治理是乡村小流域治理中生态治理的重要组成部分。与此同时，林业治理也需要针对小流域单元内的农林畜牧业以及河流，土地资源综合考虑基础之上进行统筹规划。统筹规划林业治理的基本目的就是让林业规划服务于综合治理的全局目标，尽最大可能的利用林业治理的效能以及给乡村小流域单元内的农副业生产带来积极的效果。具体见下图：
（二）加强乡村林业治理的补助力度
乡村林业治理小流域是一个庞大的系统工程，单单依靠小流域范围内的政府投入和群众投入显然是远远不够的。通过比较全国各地在小流域治理方面的投入来看，吉林省仅2011年，全市投入治理资金1288万元，对22条小流域进行治理，完成治理面积10.1万亩。而山东省莒县借助国土整治、农业综合开发、植树造林等项目进行水土流失治理。4年来，累计投资达6761万元，通过对芦家河、大山、万子山等3条重点流域进行了清洁生态型集中连片治理，治理水土流失面积88.62平方公里，先后治理小流域38条，治理水土流失面积1086平方公里。小流域单元不是一个独立的单元，其生态，水土环境直接影响到周边地区生态环境以及社会经济发展。小流域区域的群众参与治理的力量是有限的，并且是薄弱的，因此必须加强乡村林业治理的政府财产补助力度。因为小流域治理不仅对现时社会经济的发展有重要意义，更是一件利在千秋的大项目。
（三）提升乡村林业发展加工水平
小流域治理是对已经造成的生态破坏，水土流失进行综合性，补救性质的治理。其直接的目的是为了恢复乡村地区水资源，土地资源的充分利用，减少不必要的环境成本。与此同时，乡村社会经济需要不断的发展，这就需要在对小流域进行综合治理的基础之上，探索一条促进乡村社会经济可持续发展，而又不影响乡村小流域生态环境的道路。通过林业治理乡村小流域作为一条重要路径，那么则可以通过提升乡村林业加工发展水平，摒弃粗放式的林业加工模式，增加乡村林业加工发展的技术含量和附加值。将乡村小流域的林业治理与乡村林业发展相结合。让林业资源一方面为小流域的生态环境服务，另一方面也为乡村的经济效益服务。
三、结语
关键词：准经营性；PPP目；项目治理水平
Key words： quasi-operational infrastructure；PPP project；project governance level
中图分类号：F283 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2017）22-0029-05
0 引言
PPP（Public-Private Partnership），是政府和社会资本进行工程建设的一种模式，以特许权为基础，由政府与社会资本之间达成的一种伙伴关系，从而达到利益共享、风险共担的双赢模式[1]。PPP项目的成功离不开其利益相关者利益关系的协调，而利益相关者动态平衡双赢却难以维持，据统计，从1990年至2013年，PPP项目建设和运营的收益和成效甚微，有些甚至被暂停或取消[2]，如何在制度层面和顶层设计层面促进利益相关者关系和谐成为亟待解决的问题，目前关于准经营性PPP项目治理研究较少，特别是缺乏项目治理水平指标体系的研究。本文旨在寻求准经营性PPP项目治理水平评价指标体系，为准经营PPP项目治理水平的提高提高依据，优化准经营性PPP项目发展进程。
1 准经营性PPP项目治理水平只指标体系概述
1.1 项目治理水平内涵界定
“治理”这一理念在政府、公司等领域都得到了很好的应用与发展，并形成了比较成熟的政府治理和公司治理等理论体系。但是，项目治理这一概念在20世纪90年代才被提出来，目前为止对其理解仍然存在分歧，也没有形成比较系统化的理论体系。对于项目治理的定义，国外具有代表性的是Turner、Renz、Bekker等学者的界定，Turner认为项目治理是利益相关者之间设定一整套关系，并提供一种结构，通过这种结构，设定项目目标，确定实现该目标以及绩效实现的方式[3]。Renz认为项目治理是一种反映企业伦理的方式，针对复杂的环境下的项目，进行战略性指导、综合管理以及整体控制的一个系统过程[4]。Weaver认为项目治理是公司治理的子集，从公司治理的领域关注项目活动，包括项目组合的指导、项目发起人地位和项目管理的效率等方面[5]。国内以严玲对项目治理的定义最具代表性，定义项目治理是一种制度框架，在这种框架下，体现了项目各利益相关者之间权、责、利关系制度的安排[6]。从上述学者的论述中可以看出，项目治理的思想主要是从公司治理演化而来的。结合不同学者之间的定义，本论文给出的项目治理定义：为了实现项目目标，构建一套正式或非正式的、内部或外部的制度或机制的体系，它规定了项目主要利益相关者之间的权、责、利关系，从而在项目交易中建立一种秩序，并通过这种制度来维持这种秩序，使利益相关者之间的关系得以协调，并维持项目交易中一种良好秩序的过程。定义中不仅包括项目在项目契约组织形成时建立秩序的过程，更包括在项目建设管理全过程来维持秩序的过程。
根据上述项目治理的概念，本论文认为项目治理水平是过程行为，规定了政府部门、社会资本、公众等利益相关者之间的权、责、利的划分，使利益相关者关系得到协调度与预期相比的有效性，并通过一系列措施来维持这种良好的秩序的效果。
1.2 建立准经营性PPP项目治理水平指标体系必要性
现如今，许多的PPP项目未能正常进行，例如杭州湾跨海大桥PPP项目，社会资本陆陆续续出让股份或者撤资，截止目前国有资产占到总资产的80%。这都涉及到项目前期制度设计是否合理，合作效率高低的问题。PPP项目中，政府与社会资本直接的合作机制如何建立、融资结构如何安排、控制权如何配置、收益如何分享、对项目的管理者如何激励和监督，这些都影响到PPP项目是否成功。需要我们从项目治理的角度来对项目进行分析，从制度层面来解析项目成败的原因。
当前关于准经营性PPP项目治理的研究有限，特别是评价机制的缺失，随着越来越多的项目进入运营期，以及大量的PPP项目均是准经营类，如何以项目治理为立足点，以项目治理水平指标体系为出发点，提高准经营性PPP项目的运营效率成为关键。
1.3 准经营性PPP项目治理水平评价指标体系特殊性
与经营性基础设施PPP项目相比，准经营性基础设施PPP项目治理水平评价指标体系具有以下几个方面的特殊性：
①经营性基础设施PPP项目的收益已大于或者等于市场平均水平，政府不需要对项目进行补贴，但是准经营性基础设施项目的收益不足以弥补成本或者低于市场的收益均值。为了激励社会资本参与进来，保证社会资本的的合理收益，政府应对项目进行补贴。因此，准经营性基础设施PPP项目治理评价的需要对政府补贴机制、政府对社会资本的激励程度等进行评价。
②准经营性基础设施PPP同时也具有一定的公益性，政府为了满足公众的需求，保证公众的利益，控制项目的收费价格，以致于项目的收益不高。因此，准经营性基础设施PPP项目治理水平评价指标会体现出较强的公益性，比如价格监管机制等。
2 准经营性PPP项目治理水平指标体系理论分析
2.1 准经营性PPP项目治理水平评价目标
准经营性基础设施PPP项目涉及的利益相关者关系更加复杂，利益纠纷瓜葛更多，此时的“利益”包含多方面的内容，是个复杂的多指标体系。准经营性PPP项目治理评价的目标应定位于各利益相关者的利益最大化。这些都强调效用、利益和价值的实现，它们本质上是相通的。价值创造是一切组织的和核心目标，而项目本身没有价值，其价值来源于项目目标的完成，当然这里所谓的项目目标包括各利益相关者的目标，各利益相关者目标的实现也就等同于其利益的实现，由此可见。准经营性基础设施PPP项目治理评价的目标就是达到各利益相关者之间的关系的协调和利益的趋同，从而最终实现项目价值。
2.2 准经营性PPP项目治理水平评价主体
如果由政府主导进行准经营PPP项目治理水平评价，指标体系的重点会放在社会资本满意度上，而忽略了政府本身项目治理水平高低，也不能完全反应准经营性PPP项目治理的真实水平。
准经营性PPP项目治理应引入独立的第三方，这样才能平衡PPP项目众多的参与方和利益相关者诉求。国外，如英国、日本、澳大利亚等国家通过成立专门的PPP管理咨询单位对PPP项目进行监管。我国可以借鉴国外的经验，引入第三方进行项目治理评价，并保证评价结果的真实性、公平性和准确性，设置独立的PPP项目监管部门，细化到每个行业，每个项目均设置监管部门。因此，准经营性基础设施PPP项目治理水平评价的实施机构安排第三方机构进行是最适宜的。
2.3 准经营性PPP项目治理水平评价时点
准经营性PPP项目治理水平评价的时点的设置会影响到指标的建立。PPP项目有六个阶段，分别是识别阶段、准备阶段、采购阶段、建设阶段、运营阶段和移交阶段。由于转经营性基础设施PPP项目特许经营期较长、一般是为20年-30年。因此本论文的评价客体是准经营性基础设施PPP项目，时点是从项目识别到项目运营阶段，即是项目的后评价。因此准经营性PPP项目治理指标设置要考虑性项目识别到项目运营结束的所有阶段。
3 准经营性PPP项目治理水平评价指标设计
3.1 治理水平指标体系构建思路
本文沿袭了国内项目治理研究思路，借鉴公司治理评价的内涵，公司治理评价的内涵是以公司治理内涵为核心，以公司治理原则为评价指引，对公司治理结构的合理性、公司运营的合规性、各层级利益相关者责任的履行情况、主要利益相关者利益的保障、信息披露及时性与完整性以及公司治理目标的实现情况作出评价。在这种评价逻辑中，治理结构、治理机制是相互联系的，缺一不可的。因此，对于PPP项目治理的评价应包含治理结构的安排状态以及治理机制的实施状态，其治理目标是PPP项目利益相关者权、责、利的分配情况。
项目治理评价就应该将项目利益相关者纳入到统一平台，而不是将利益相关者单独切割开。这一点与公司治理的内涵是一致的。但是，PPP项目治理水平评价的指标体系相比于公司治理水平评价指标体系更为复杂。其一，由于“项目”比“公司”的利益相关者更加的多，评价的横向展开范围更加广。其二，PPP项目注重的是交易秩序的安排，比公司治理“独善其身”的目标更加全面。PPP项目治理的指标相比于公司治理评价指标更加的复杂。PPP项目治理评价的指标的选取，需要借鉴公司治理评价的指标体系选择，选择PPP项目治理结构、PPP项目治理机制（契约治理层面、关系规范层面）。
3.2 项目治理水平指标体系分析
通过上述分析可知，本文从项目治理结构、契约治理和关系治理三大视角来得出准经营性基础设施PPP项目治理水平评价指标。首先本文是根据文献综述得出PPP项目治理水平评价指标体系，再根据准经营性项目特点，综合得出准经营性基础设施PPP项目治理水平评价指标体系。
PPP项目治理结构主要是以项目权利分配为核心的内容，项目权利分配主要是PPP项目各参与方股权分配情况。具体的指标体系见表1。
项目治理机制成为一种固化的契约关系，需要与之匹配的契约治理机制。通过文献分析可以看出契约治理分为内部治理和外部治理两大方面，内部治理着力于利益相关者之间的责权利之间的制度安排，外部治理则是外在制度的安排。基于契约治理视角的准经营性基础设施PPP项目按照问下文献检索分为四个维度，分别是利益分配、风险分担、激励水平和政府监管，具体指标见表2。
对于关系治理角度，严玲首先提出将关系治理纳入到项目治理体系内，认为项目的关系治理主要在信任、承诺、沟通和合作四个方面体现出来。具体的结合准经营性PPP项目，具体体现在以下几个方面，见表3所示。
3.3 项目治理水平指标体系最终构建
对于准经营性PPP项目治理水平构建的指标，由于个人主观选取的因素，它的合理性和科学性有待考量，需通过问卷调查，对指标进行优化处理。本问卷涉及的调查对象是从事PPP工作的专家学者或者具有PPP工作经验的人群，因此本问卷是是网络发放问卷和线下发放两种同时进行。本问卷了200份卷，回收了178份问卷，去掉不合格的17份，剩余161份问卷，问卷回收率161/200=80.5%，符合要求。
本文运用SPSS20.0对问卷信度进行检验，问卷整体和各维度的信度均在0.7以上，表明问卷信度是处于可信区间。
将指标X7、X17、X21、X28、X38删除后，信度得到明显的提升，具体对比结果如表5，因此删除这五项指标。
本文运用SPSS20.0对问卷进行KMO和Bartlett检验，结果如表6所示。
由表6所示，巴特利特球体检验统计量的观测值为2969.291，伴随概率值0.000
在前置条件符合的情况下，对所有指标使用主成分分析法，定义了特征根大于1为标准，通过最大方差旋转以后，结论见表7，根据计算结果显示，所有36个指标总共抽取了6个公共因子因子，符合了特征根大于1的标准，解释总方差的贡献率累积达到64.276%，说明众多指标的6个公共因子能够较大程度综合反映评价指标的总信息量，与上述将研究将准经营性治理水平分为6个维度符合。
由于原成分矩阵中载荷系数差异较小，不能清晰的反映出公共因子所包含的变量信息，为使公共因子在不同变量上的载荷系数呈现出显著性差异，需对原成分矩阵正交最大化旋转。旋转后的成分矩阵中，载荷系数趋向于两极化，以便于对各因子作出合理的解释。
准经营性PPP项目治理水平经旋转后的因子负荷矩阵如表8所示，本因子负荷表中可以发现，指标X36对本因子的的负荷量为0.477，说明对本因子的解释程度不高，故删除该指标。指标X39对本因子的负荷量为0.477，对因子4的负荷量为0.412，说明该指标对本因子解释不足且存在交叉解释的情况，故应删除该指标。
根据上述研究成果，笔者对准经营性PPP治理水平的指标进行了修正：
①根据问卷信度检验与探索性因子分析的分析，将指标X7、X17、X21、X28、X38、X36、X39删除。指标删除后指标体系更能精确地反映治理水平。
②准经营性PPP项目治理水平指标体系分为6个维度，分别是权利配置、利益分配、风险分担、政府监管、利益相关者参与。
经过修正，得出准经营基础设施PPP项目治理水平的最终指标体系如表9所示。
4 结论
本文借鉴了公司治理评价的逻辑，构建了准经营性PPP项目全过程的项目治理水平评价指标体系。首先采用文献查阅法初步构建了准经营性PPP项目治理水平的初步指标，再通过问卷调查和因子分析得出了准经营性PPP项目治理水平的最终指标体系，分为权利配置、利益分配、风险分担、激励水平、政府监管和利益相关者参与6个维度33个指标。
参考文献：
[1]郭鹰.基础设施投资领域PPP生态演化的系统动力学分析[J].安徽商贸职业技术学院学，2008，7（4）：6-9.
[2]王守清.特许经营项目融资（BOT， PFI和PPP）[M].北京：清华大学出版社，2008.
[3]Turner J R. Towards a theory of project management： the nature of the project governance and project management[J].International Journal of Project Management， 2006， 24（2）； 93-95.
社会治理，说到底是对人的管理和服务，要真正使社会治理创新“接上地气”，增强对群众诉求的回应能力，就应当从群众路线入手，强化群众参与理念，健全群众参与体制机制，使群众路线和群众观点贯穿到社会治理工作的始终。坚持将党的群众路线与社会治理有机结合，是有效地协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定的关键所在。
着眼加强社会协同，持续发动群众，探索创新社会治理新模式。社会治理的目的是为了使人民群众的生活水平不断提高，人民群众的利益得到充分保障，在参与社会公共事务管理中充分发挥作用，真正做到当家作主。在社会治理中贯彻群众路线，就是要求政府将满足最广大人民群众的根本利益作为最高标准，就是要充分发挥人民群众的首创精神，从群众的反映中发现社会治理中存在的问题，提出解决问题的方针和政策；就是要了解和掌握群众需求和利益，总结提炼群众的意见，形成社会治理的具体措施，并外化于群众的自觉行动。为加强社会协同，持续发动群众，克拉玛依区以构建“网格为主、条块结合、梯次管理、逐级负责”工作格局为导向，创造性地提出了“一网多责、一格多员”网格化精细管理的社会治理新模式，不断探索并建立健全社区管理服务、综治、法治、社会矛盾化解等长效工作制度，从而引导和保障公众参与社会治理，积极发挥人民群众的参与热情和创造力，不断提升社会治理水平。
着眼夯实基层基础，坚持服务群众，不断提升社会治理服务水平。社会的复杂性决定了社会治理的艰巨性，加强社会治理体制创新和贯彻群众路线的战略重点，就是要着力服务好解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题，其本质和核心就是“为人民服务”。这就要求，政府要转变观念，由管理者的角色向服务者的角色转变，真正做到把人民群众赞成不赞成、满意不满意、支持不支持作为社会治理工作的出发点和落脚点，创新服务群众方式，寓社会治理于服务之中，从而实现社会治理方式的根本转变。“五百”工作机制是克拉玛依区在创新社会治理体制中的有益探索，其着力从关注百姓身边的小事做起，进一步推进社会治理重心下移，使机关干部和社区工作者更加深入居民、深入实际，实现信息在一线掌握、呼声在一线倾听、政策在一线落实、问题在一线解决、工作在一线检验，极大地夯实了服务治理基础，提升了新形势下社会治理与服务工作的细致化、具体化和可操作化水平。
着眼运用现代科技，真诚贴近群众，不断破解社会治理新课题。现代科技对于社会治理的核心价值和作用，在于促使政府的体制机制、管理结构和运行流程发生转变，目的是使人民群众获取政府的服务更加简洁，使政府的服务和管理更加高效。因此，要创新社会治理运行机制，充分发挥其在保障和改善民生、深化行政管理体制改革、履行社会治理和公共服务职能中的重要作用，加强信息资源整合共享，建立全面覆盖、动态跟踪、联通共享、功能齐全的社会治理综合信息系统，构建社会治理信息化应用平台。
中图分类号：F253.3文献标识码： A 文章编号：
对于中小河流存在的问题，我国开展了诸多对应的治理工作，对于中小河流的治理也算是取得了显著的成效，但是大部分施工项目仍旧存在许多质量管理上的问题，不仅损害了生态环境，对于中小河流的治理更是造成了恶化的作用。当前规范中小河流治理项目施工质量管理成为了一项刻不容缓的事情，只有解决了这方面问题，对于河流治理采取有效的管理措施，才能从本质上解决中小河流治理上存在的问题，加快中小河流治理项目的建设工作，使其具有可行性和发展性。
一、中小河流治理的必要性
我国是一个内陆城市居多的国家，而这些内陆城市的水源供给绝大多数是来源于中小河流的水源补给，同时随着城市化进程的加快，中小城市对于环境的建设要求更为注重起来。中小河流是环境优化的主体，任何一座城市缺少了河流的点缀都显得异常的单一，甚至于感觉缺乏了景观的和谐性。可以说河流是一个城市建设的关键，一方面河流可以改善城市热岛效应，让城市的生态更为平衡。我国内陆河居多，很多中小河流都和大海相连接，在洪灾发生时期，如若对于中小河流没有有效的治理，一旦灾害来临，就会给人们的生命和财产造成巨大的损失。所以对于中小河流的治理可谓是一个不容搁置的问题。对中小河流进行有效的治理，让河流从真正意义上为人民造福。
近几年来，为了防止洪水灾害，水利部加强了对于大江大河及其支流的控制力度，对许多大中型河流进行了防洪枢纽建设的加固工程，但是对于中小河流的治理却不尽如人意。很多中小型河流没有进行过防洪工程的建设，一旦梅雨季节或者暴风雨季节的来临，河水就会因为涨潮而造成不同局面的灾害。其实纵观全局，中小河流引发的洪水灾害早就成为了洪涝灾害损失的主体。
中小河流存在的这些问题不仅直接影响当地全面建设小康社会和社会主义和谐社会建设的进程，而且严重影响区域经济社会的可持续发展和社会主义新农村建设，因此实施中小河流治理十分必要。
二、中小河流治理所存在的问题
当今社会，虽然我国已经注意到中小河流治理的重要意义，加快了对于中小河流治理的步伐，水利部门更是提高了对于中小河流治理问题的重视，但是对于中小河流的治理项目，施工质量管理部门仍旧存在许多问题。如果不及时的处理和改善，那么对于中小河流的治理问题将会日趋严重，最终可能演变成无法预料的结局。
（一）缺乏系统的规划，管理机制较为落后
大部分地区水源供给来源于中小河流。局部城市，其中小河流居多，管理面积过大，最终造成管理权限的分散。而大部分城市对于中小河流治理项目都采取同样的措施进行处理，但有些河流分布比较偏远，地质条件复杂，征地拆迁难度大，政府却是无暇顾及，最终就会导致局部城市难以达到对于整条河流的系统规划。而有些地区更是因为对于河流分布、涨落时期等河流基本情况了解不清晰全面，最终导致了规划完全与现实情况所脱轨的局面；甚至由于施工部门管理水平落后，水力专业技术薄弱，缺乏高端技术人才，由此又延缓了施工项目的进程，造成施工项目达不到预期的质量标准；更有些地区，由于一条河流经过不同的城市，而不同城市之间各自为政，造成整条河流被分割开来，治理标准完全不统一，严重时更会造成水事矛盾。
以上三种情况都会影响到中小河流的治理问题，其主要原因就是中小河流治理项目缺乏一个完整而系统的规划。管理部门之间，管理城市之间都是各自为政，没有对整个治理项目进行整体规划，缺乏系统的管理，这就造成了河流治理项目难以实现，严重影响了整个施工项目质量保障和前进的步伐。
（二）中小河流治理项目投入不足，资金严重匮乏
长期以来，对于中小河流的治理，我国一直都缺乏稳定的资金投入渠道。有些地方政府部门本身对于河流治理投入就少，又没有稳定的资金投入渠道，这就造成了整个施工项目缺乏资金投入，原本预估资金都难以达到，最终造成偷工减料或者减少资金投入的现象。将预估资金压到最低，以此避免欠账过多，难以完成施工项目的行为，最终结果只能是中小河流治理项目年久失修，排洪不畅，频繁造成洪涝灾害，而中小河流治理工程不过是一个摆设，也就造成了所谓的“豆腐渣”工程。
（三）技术力量薄弱，缺乏专业技术人员
局部城市在中小河流治理上仍旧采用传统治理方式，水利专业技术异常薄弱，对于专业技术人员极端匮乏。而由于资金的短缺，本身就难以聘请较多的专业技术人员，更别说将技术人员组织起来进行专业技术的培训，而专业人员的匮乏也就导致了中小河流治理的失误，最终影响整个施工项目的质量。
（四）防洪标准低，防洪设施薄弱，水资源恶化日趋严重
我国中小河流一到洪涝期间就会出现急涨猛落的情况，一旦防洪设施薄弱，必定会对沿岸群众的正常生活造成巨大的影响。再加之资金的匮乏，年久失修的防洪设施更是无人问津，防洪设施极端老化，损害过于严重，防洪排涝的标准不高。由此又留下了诸多安全隐患，再加之早期为了城市的建设，更是对中小河流进行过度开采，导致水土流失严重，水污染加剧、河流生态环境被破坏、水资源短缺等诸多问题。严重时还会造成河流堵塞甚至萎缩的现象，最终为排洪的顺利进行留下诸多严重的安全隐患。
三、中小河流治理项目质量管理对策分析
（一）建立长期有效的系统管理机制
中小河流治理缺乏系统全面的管理，对此我们需要做的就是对其治理项目进行全面而且长期有效的系统管理，一方面对于具体问题具体分析，不能造搬教条，另一方面，对于同一条河流，各个城市、乡镇间需要系统的协商。对于一条河流进行有序统一的治理，绝对不可各自为政。当然建立管理机制更是为了监督施工方质量管理，以免施工方偷工减料，进行无序的治理。
（二）建立长期有效的投资机制
根据以上分析，对于中小河流治理问题，存在的最大问题就是资金不足，寻得一条长期有效的投资机制，充足的资金，一方面是工程治理项目良好的后盾，另一方面更是为专业人才培养提供了难得的机会，提高整个项目施工质量的水准。充足的资金可以避免施工方因担心亏损而采取偷工减料等不正当手段进行施工，同时增加专业人员，为施工项目提供大力的专业技术支持，提高整个施工项目的水准。避免因资金匮乏而造成防洪设施薄弱，严重影响居民的安全问题。
（三）加强宣传教育，提高全社会水患意识
中小河流治理的治理并不仅仅是政府规范的问题，更重要的是，需要加强全社会人们群众的水患意识。只有全社会人民一起努力，做到自觉自主的保护水资源建设工程。不要为了谋取各自的利益而损害了国家和全社会人民的利益，做到保护生态环境，避免造成河流堵塞、水土流失等一系列生态问题。
（四）狠抓工程建设质量，严格执行规章制度
中小河流治理项目需要施工方对于工程建设在质量上做到保障，不建设偷工减料的“豆腐渣”工程，保障工程的安全性、实用性、适用性。在工程建设中，要实行“项目法人负责、监理单位控制、施工单位保证和政府质量监督”相结合的质量管理体系，参建单位要建立相应的质量管理机构，配备相应专职管理人员，人员数量和素质要满足工程建设要求；各单位质量管理机构建立相应的管理制度，明确在保证工程质量方面的任务、责任、权限、工作程序和方法，按照制定的规章制度、工作规划、实施细则开展有效的工作，使工程质量处于受控状态。
结束语
中小河流经过治理，提高河道的行洪能力，改善河道的排灌条件。中小河流的治理是一项关系着国计民生的大事，同时也是一项较为复杂的工程。各级部门要提高对于中小河流治理项目的重视，狠抓施工质量管理，构建全面和谐稳定的中小河流治理体制，保证社会的稳定和人文发展，还人民一个山清水秀的优美环境。
参考文献：
