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ITC调查报告于2001年12月作出。ITC6名委员全部参加了调查。具体进行调查的人员共29人，其中，负责人（director of operations）1人，调查员（investigators）3人，产业分析师（industry analysts）7人，经济师（economists）5人，财务分析师（financial analysts）4人，律师（attorneys）7人，高级统计师（senior statistician）1人，调查监督员（ supervisory investigator）1人。
调查报告共1150页，分三卷。
第一卷是“决定和委员的观点”（determinations and views of commissioners）。首先是委员会就调查结果所作的共同决定，以及对国内产业进行救济所提出的建议。这个部分的附件对有关产品的物理特点作了描述，列出了其相应的海关税号。随后，就损害和建议，分产品进行了的分析，即具体说明是否存在损害，以及应当采取什么相应的措施。应当说，这是整个报告的核心部分。但值得提及的是，根据ITC的惯例，有些委员对是否存在损害和应当采取何种救济的不同观点，也列在报告的相应部分。
第二、三卷是大量以图表表示的调查中获得的信息。主要有三个部分：一、总体情况（overview），包括背景情况，例如过去有关钢铁保障措施的调查；有关产品的生产工序和用途的描述；全球钢铁产业状况，例如产量、生产能力和就业趋势，进出口状况，亚洲金融危机，苏联解体后的情况，技术发展，外国政府的计划等；美国钢铁产业的情况，例如生产能力、库存、原材料成本，就业和相关成本，金融和投资趋势，销售趋势，定价，汇率等。二、有关产品的情况，包括产品的描述和用途，美国生产商情况，对实施救济的立场，以及进口增加情况等。三、其他信息，包括“联邦公报”（Federal Register）上有关开始调查的通知，听证会情况（时间、地点、参加人员及其在有关问题上的立场等），以及所有图表概览。
二、关于调查的情况
ITC对钢铁的调查，是依据2001年6月22日美国贸易代表致ITC主席的一封信而发起的。[ii]在这封信中，贸易代表称，布什总统已经宣布了一项应对美国钢铁行业所面临挑战的全面计划，其中之一，就是指示贸易代表要求ITC根据美国1974年贸易法“201条款”，就钢铁进口对美国钢铁行业的影响发起调查。（此外还包括与其他钢铁生产国就全球钢铁限产进行谈判，并制定纪律约束补贴和其他扰乱市场的做法）。
信中称，美国钢铁行业及其二十万工人在美国经济中起着重要的作用：向制造、建筑和能源行业提供高质量的产品，钢厂给相关行业提供了就业机会。但美国钢铁行业受到了外国政府50年来对市场一贯干预和对其钢铁业直接财政支持的影响，其结果是产量严重过剩，无效生产，世界市场供大于求。现在，美国钢铁行业财务困难，利润大幅下降，投资和市场份额收缩，许多企业已经寻求破产保护。这些困难导致钢厂关闭，工人失业，地方经济受到破坏，其中以钢铁业为生的地方尤为严重。因此，需要立即进行调查，以确定某些钢铁产品进口的增加是否为生产相似或直接竞争产品的国内产业受到严重损害或者严重损害威胁的实质性原因。这封信的后面还附了一份要求调查的进口产品的目录。[iii]
ITC随即于2001年7月3日在“联邦公报”上公告，宣布开始调查。
7月26日，ITC又收到美国参议院财政委员会的一份决定，要求进行同样的调查。ITC依职权决定，将两项调查合并。
ITC向生产一种或多种有关产品的大约825个公司发放了生产商问卷（这些公司的情况来自以前对钢铁产品的调查和其他公开行业信息），共收到281份回复。进口商问卷除随附在生产商问卷中外，ITC还选择了大约220个公司，共收到326份回复。购买商问卷随附在上述825个和220个公司的问卷中。此外，ITC还要求美国生产商提供他们各自产品前三位的购买商，随后向1100个公司发放了问卷。ITC共收到1180份可用的购买商问卷回复。对于外国生产商，ITC在网站上了空白问卷，供下载回复。ITC共收到475份回复。
随后，ITC职员对这些回复中所提供的数据进行审查，例如将每个公司的价格、销售价值和成本等单位数据于公开数据和所有公司的数据进行对照。对美国生产商的数据还进行了特殊的审查，使其报告的销售、经营收入和生产能力等情况，尽量与每个公司的财务报表保持一致。此外，对其中最大的一家公司进行了有限的核查，使其问卷中的数据与公司记录相一致。
ITC调查报告中使用的大部分数据，都是从调查问卷中获得的。此外，也使用了一些其他来源的信息，例如对美国进口的官方统计。
发放、分析问卷，只是ITC调查的一部分。ITC就损害举行了8次听证会，就救济举行了3次听证会。在ITC委员就损害和救济分别进行表决后，最终于2001年12月19日将决定和建议提交美国总统。
三、ITC关于损害的观点：法律标准
在进行保障措施调查时，ITC依据的是美国1974年贸易法“201条款”。ITC传统上将该法所规定的标准分为三个方面。即如果要作出肯定的决定，ITC必须认定：有关产品进口的数量增加（不论是实际数量，还是相对于美国国内生产的数量）；美国国内生产相似或直接竞争产品的产业正在受到严重损害或者严重损害的威胁；进口是国内产业受严重损害或严重损害威胁的实质性原因（substantial cause）。要作出肯定决定，这三个条件必须都得到满足。
如上所述，ITC调查是应美国贸易代表和参议院财政委员会的要求而发起的。调查的产品共4大类：普通碳素和合金板材（carbon and alloy flat products）、普通碳素和合金长材（carbon and alloy long products）、普通碳素和合金管道产品（carbon and alloy pipe and tube products）、不锈钢和合金工具（stainless steel and alloy tool steel products）。为了数据收集的需要，ITC将这4大类产品又细分为33种。
一、农民工面临的风险更大
1.健康风险。农民工普遍劳动强度大,职业危害比较严重。他们大多集中在建筑、餐饮、矿山、加工等行业从事着苦、脏、累、险的工作,并有更多的机会接触粉尘和其他一些有毒、有害物质。因为工资标准起点较低(一些甚至低于当地最低生活标准),农民工要想维持生计并有所结余,必须靠加班加点,很少有休息日,这使他们不得不面临更大的健康危险。
2.意外风险。一些用人单位片面追求发展速度和利润增长指标,忽视安全生产管理工作,产生大量事故隐患和不安全因素。农民工自身也缺乏足够的自我保护意识和技能,使有关工伤事故和职业伤害不断发生。农民工因为意外人身伤害影响到劳动能力时,如果利益得不到补偿,这将使其家庭经济状况严重恶化,一些人因此导致家庭重返贫困。
3.失业风险。传统理论认为,农民不存在失业问题,他们“养老靠家庭,就业靠土地”。然而随着城市化进程中失去赖以生存的土地的农民工将越来越多,农民向农民工身份转变步伐的加快,文化教育程度普遍较低的农民工面临的就业压力和失业风险与日俱增。并且,对农民工的培训机制又严重缺失,这就更容易造成失业。失业时间过长,失业率偏高,还将成为未来中国社会的重要风险。
4.养老风险。虽然目前农民工年轻力壮者居多,但未来的养老问题却不容忽视。随着人口老龄化加快与计划生育导致的家庭小型化,将使传统农村的家庭养老模式不堪重负。可以说,单纯依靠传统的家庭养老以及土地保障都将使农民工养老面临着严峻挑战,甚至已是一种不切实际的选择。
二、做好农民工保障管理的困难很多
1.农民工流动性大,频率高。农民工不仅往返流动于城乡之间,并在单位之间、城镇之间频繁地变动工作岗位,使农民工在异地治疗费用结算和保险关系转接方面存在很大的困难。
2.农民工数量大且保持不断扩大的趋势。农民工人群的数量每年都在不断变动。据有关专家推测,未来一段时期,如果政策不发生大的变化,农民离乡外出就业的数量仍将以平均每年500万人左右的规模持续增加。
3.农民工个人收入偏低,财力有限。这使得农民工常常不得不首先顾及眼前的生存,而不愿支付各种保险的费用。对于多数农民工来说,社会保险缴费数额超出农民工承受能力。
4.农民工群体存在异质性,有多层次的保障需求。由于农民工个体的素质、能力、年龄、体力,技能、经验等方面存在较大的区别,农民工在进城后收入状况不断分化,他们要求提供多元化的保障供给以满足差异化的需求,这也增加丁提供相关服务和管理的难度。
由于上述条件限制,多数农民工游离于制度保障之外。为此,针对农民工特点进行制度创新,尽快为他们建立起广泛覆盖、保障完善、运行高效的社会保障制度体系,是政府亟待解决的问题。
四、具体思路如下
1.实行不同于城市居民的社会保障制度安排。目前,城镇劳动者社会保险采取社会统筹与个人账户相结合模式。为适应农民工流动性较大的特点和出于迅速扩大覆盖面的考虑,可以将现行城镇劳动者基本养老保险“大统筹小账户”模式改成农民工养老保险的“小统筹大账户”模式。为鼓励建立个人账户,除个人缴费外,应允许从单位所缴费用中划入一部分。要真正实现不同人群在不同地区之间的无障碍转换,必须统一基本模式,提高统筹层次直至实现全国统筹。当农民工流动时,有个人账户的转移个人账户,无个人账户的,转移参加社会统筹的养老保险权益。让农民工可以凭借身份证在工作的城市建立个人永久性基本社会保险账户。可随时转移其保险关系,尽管工作地点不定,变化工作时可能出现暂时的失业,但仍可以延续保险关系,而不影响其保险待遇的享受。
紧急保障措施（emergency safeguard measures，ESM）是世界贸易组织新一轮服务贸易谈判中有关规则制定的一个重要问题。（按照既定议程，服务贸易的新一轮多边谈判（“GATS 2000”）于2000年2月25日正式启动。谈判内容主要分为两方面，即规则的制定和具体承诺的要价与出价（request and offer）。在规则制定方面主要涉及到紧急保障措施、政府采购、补贴等问题。）根据服务贸易总协定（General Agreement on Trade in Services， 下称“GATS”）第10条的规定，成员方应在非歧视原则的基础上就紧急保障措施问题进行多边谈判。此类谈判的结果应在不迟于WTO协议生效之日起的三年内生效。据此，有关紧急保障措施的谈判应最迟于1998年1月1日结束。但由于所牵涉的利益重大、各成员方之间分歧明显，导致该谈判的进行举步唯艰。GATS规则工作组多次未能在规定期限内就有关问题达成协议，致使谈判经过四次延期而未果。（有关紧急保障措施谈判的延期情况：第一次延期至1999年6月30日 （See “Second Decision on Negotiations on Emergency Safeguard Measures”， adopted by the Council for Trade in Services on 24 June 1999， S/L/73）； 第二次延期至2000年12月15日 （See “Third Decision on Negotiations on Emergency Safeguard Measures”， adopted by the Council for Trade in Services on 1 December 2000， S/L/90） ； 第三次延期至2002年3月15日 （See “Decision on Negotiations on Emergency Safeguard Measures”， adopted by the Council for Trade in Services on 26 November 1997， S/L/43）； 第四次延期至2004年3月15日 （See “Fourth Decision on Negotiations on Emergency Safeguard Measures”， adopted by the Council for Trade in Services on 15 March 2002， S/L/102）。） 现在确定的谈判结束期限为2004年3月15日，已经比GATS预定期限长了6年多时间。从目前情况来看，虽然至最后期限所剩时日已不多，但谈判是否能够取得重要进展或面临再一次延期，尚难以预料。以此为背景，本文将首先介绍紧急保障措施谈判的有关情况，之后对紧急保障措施制度在服务贸易中的必要性、特殊性及具体制度的设计等方面进行分析与探讨。
一、有关紧急保障措施的谈判
（一）关于谈判情况的回顾
GATS规则工作组自1995年3月成立后，就将紧急保障措施的问题列入了谈判日程。迄今为止，工作组已经举行的40多次正式会议和许多非正式会议上都涉及这一问题。（See “Activities of the Working Party on GATS Rules - Report to the Council for Trade in Services”， 23 October 1996， S/WPGR/1； See also the reports of formal meetings of the Working Party in S/WPGR/M/1 to 41.）八年多来，成员方已就紧急保障措施谈判提交了许多正式或非正式的意见，并对在GATS框架下是否需要建立紧急保障措施制度以及如何设计该制度的问题进行了充分的讨论。谈判可以分为两个阶段：
第一阶段（大致从1995年至1998年），成员方的讨论主要集中于一些基础性的问题。例如，紧急保障措施的行使应当代表何种利益？这种措施应当在什么情况下采取、其目的是什么？ 可以采取的措施有哪些？在确定损害结果以及因果关系上应采取什么方法？澳大利亚、泰国、瑞士、美国、中国香港、新加坡以及秘鲁先后就紧急保障措施问题提交了正式的书面意见。应GATS规则工作组要求，秘书处准备了几份背景材料和文件。
到了第二阶段（大致从1999年至今），成员方的讨论集中于一些更为具体的技术性问题，主要包括：（1）如何界定“与贸易有关的损害”（trade-related injury）？（2）在采取保障措施时，成员方需要遵守的基本纪律，如最惠国待遇（MFN）、预先通知、措施的临时性和逐步自由化、既得权的保护等。（3）可适用的措施范围；（4）紧急保障措施可能采取的形式。（See e.g.，“Report of the GATS Working Party to the Council of Trade in Services， 26 October 1999， S/WPGR/4. See also Note by the Secretariat： ”Issues for Future Discussions on Emergency Safeguards“， 20 November 1998， S/WPGR/W/27. This Note was updated twice to reflect new elements in the discussions （S/WPGR/W/27/Rev.1 and 2）。）
2000年，东盟国家提交了一份有关服务贸易紧急保障措施的“概念文件”（concept paper）。（See Communication from ASEAN： “Concept Paper： Elements of a Possible Agreed Draft of Rules on Emergency Safeguard Measures for Trade in Services （GATS Article X）”， 14 March 2000， S/WPGR/W/30. ）别的成员（如波兰、韩国等）也提交了更具体的文件。之后，GATS规则工作组主席了一个说明性的清单，引导成员方进行有关的讨论。该清单包括下列问题：“国内产业”的定义及既得权的保护、保障机制的适用模式、“同类服务”的概念、确定损害结果与因果关系的标准、可适用的措施种类、补偿、特殊和差别待遇、合理行使保障行动的条件、通知与协商程序、透明度及监督机制等。（See Note from the Chairperson： “Negotiations on Safeguards under Article X of the GATS”， 29 March 2000， Job No. 1979 and Job No. 1979/Rev.1 （6 October 2000）。 该清单对于2000年和2001年的大多数正式和非正式会议提供了讨论紧急保障措施的基础。）
2001年，美国、欧盟、加拿大、委内瑞拉、巴西、墨西哥、智利、瑞士、新西兰、阿根廷等就紧急保障措施的谈判提交了正式或非正式文件。2001年7月，GATS规则工作组要求主席准备一份纲要，根据说明性清单中所列的十个条目归纳讨论的情况。主席分别在2001年8月和12月提交了两份纲要，基本上列出了成员方的主要建议及相关评论，从中体现出成员方之间存在的大量分歧。（See Synopsis - Note from the Chairperson， 7 August 2001， JOB（01）/122 and 21 December 2001， JOB（01）/122/Add.1.）有鉴于此，工作组主席邀请了一些成员，请他们在前述纲要的基础上，对目前所建议的各种方法进行比较，但未得出比较统一的结论。
到了2002年，成员方在继续提出各种建议的同时，开始对有关的建议进行审议，并在2002年7月通过了一份工作计划（work program），确定谈判的核心工作为确定、细化和巩固（identify， elaborate and consolidate）紧急保障措施的共同原则和解决该措施的必要性和可行性方面的问题。
2003年2月25日，工作组召开最近一次会议，主要讨论了下列问题：对GATS第10条谈判要求的解释、紧急保障措施的必要性及可行性、紧急保障措施的适用模式、经济一体化协议和WTO文件中有关保障措施类型的规定等。（See Note by the Secretariat： “Report of the Meeting of 25 February 2003”， 12 March 2003， S/WPGR/M/41.）
（二）对谈判进程的评价及展望
从上述对紧急保障措施谈判基本情况的回顾来看，成员方对该谈判给予了高度重视，全面积极地参与了有关谈判，并且充分讨论了紧急保障措施的各种问题。但谈判取得的实际效果甚微，到目前为止的主要成绩仅是确定了在服务贸易领域建立紧急保障措施需要讨论的问题。 对于具体问题的解决，特别在一些关键问题上，成员方并未达成一致意见，导致谈判未能取得预期成果。（参见GATS规则工作组主席工作报告：“关于紧急保障措施的谈判”（2003年3月14日），文件号：S/WPGR/9， 第21、22段。）事实上，近年来的各种文件似乎表明，由于讨论的问题越来越细化和深入，成员方的分歧显得越来越明显。
根据2003年3月15日GATS规则工作组主席发表的工作报告，在服务贸易领域适用紧急保障措施的谈判又一次陷入僵局。谈判只是在很少的原则方面达成了共识，许多基本问题上的分歧还是很大。（这些问题包括：为什么需要保障措施、什么时候需要保障措施、谁应当被保护、这种保护针对什么行为、通过什么方式进行保护、保障措施应当适用于谁等。See Report by the Chairperson of the Working Party on GATS Rules： “Negotiations on Emergency Safeguard Measures”， 14 March 2003， S/WPGR/9， p. 6.）因此，工作组主席似乎有些悲观地谈到，即使成员方现在决定草拟紧急保障措施的草案，它们对于这项工作如何进行也缺乏共同的认识基础。现在只剩半年多的时间，成员方需要迅速找出解决僵局的办法，否则很难在2004年3月15日之前完成谈判。
实际上，能够使紧急保障措施谈判继续进行、并能如期结束的关键，取决于各成员方的政治愿望（political will）。从历次谈判重大复杂问题的国际经验来看，政治愿望对于达成谈判结果是非常关键的，不管该最终结果是什么。因此，如果没有成员方强有力的政治力量的介入，在最后期限前恐怕很难完成谈判内容。（See Report by the Chairperson of the Working Party on GATS Rules： “Negotiations on Emergency Safeguard Measures”， 14 March 2003， S/WPGR/9， p. 9.）另外，在谈判截止日期之前，成员方应当妥善利用的一个机会是将于2003年9月在墨西哥坎昆举行的第五次部长会议。根据工作计划，在这次会议上，各成员应当盘点谈判中取得的进展，并对那些众多的未达成一致意见的问题进行商讨，力争在最后期限之前完成谈判。但坎昆会议无果而终。
二、服务贸易领域需要紧急保障措施吗？
紧急保障措施谈判之所以如此困难重重的原因之一，在于成员方对是否需要在服务贸易领域建立紧急保障措施的问题存在很大分歧。这是谈判紧急保障措施首先要解决的问题，成员方对此提交的建议有不同的观点，GATS规则工作组在这一问题上的努力未能取得实质性进展。在讨论紧急保障措施的各种技术层面时，还涉及到建立该制度是否可行的问题（feasibility）。
（一）成员方关于紧急保障措施必要性（desirability）的分歧
多数发达国家对建立服务贸易领域的紧急保障措施制度持基本反对的态度。例如，美国作为世界上最大的服务出口国，从自身利益出发，一直在对紧急保障措施谈判的必要性进行质疑。（See Communication from the United States： “Desirability of a Safeguard Mechanism for Services： Promoting Liberalization of Trade in Services”， 2 October 2001， S/WPGR/W/37， p.1.）欧盟及其成员在最近提交的一份意见中，认为紧急保障措施的必要性和可行性问题尚未得到解决。（See Communication from the European Communities and Their Member States： “Scope for Emergency Safeguard Measures in GATS”， 3 March 2003， S/WPGR/W/41， p.2.）瑞士认为，考虑到现行GATS规则的灵活性，似乎并无必要引入专门的保障机制。（See Communication from the Switzerland： “Safeguards and Trade in Services”， 10 October 1996， S/WPGR/W/14， p.1.）
这些国家反对建立紧急保障措施的理由主要是GATS义务的灵活性和松散性。它们认为，根据GATS所设计的灵活框架，成员方进行的服务业开放承诺基本上能够反映一国服务业的发展现状和承受能力。尤其是按照服务承诺的肯定式列举（positive list）方法，国民待遇和市场准入都是成员方自主承诺的义务。成员方如果觉得开放某一服务业的条件不成熟，则总是可以选择不开放该部门。此外，GATS众多的例外性条款，（这些例外条款主要包括：第2条的MFN豁免、第12条的保障国际收支的限制、第14条的一般例外、第14条之二的安全例外、第21条的减让表的修改等。）与GATS义务的灵活性结合在一起，已经足以保护每个成员方在特殊情况下的利益。因此，GATS规则工作组无法有效证明在服务贸易领域内确实需要建立保障机制。
但大多数发展中国家对紧急保障措施的谈判非常积极。泰国认为，根据GATS第10条的规定，根本不需要讨论是否应当规定保障措施的问题，服务贸易对紧急保障措施的需要是不言自名的，正如在货物贸易领域建立保障措施制度的理由一样。目前的谈判任务在于如何更好地设计这一制度，以便能够使有关成员方在非歧视的基础上，真正有效地处理服务贸易中的紧急情况。（See Communication from the Thailand： “A Discussion Paper on GATS Emergency Safeguards”， 18 December 1995， S/WPGR/W/6， p.1.）以东盟国家（ASEAN）为首的成员方，则向秘书处提交了具体的框架性建议。（See Communication from ASEAN： “Concept Paper： Elements of a Possible Agreed Draft of Rules on Emergency Safeguard Measures for Trade in Services （GATS Article X）”， 14 March 2000， S/WPGR/W/30. ）
支持建立紧急保障措施的理由在于：一方面，在服务贸易自由化进程中，发展中国家成员有必要利用保障机制对相对落后的国内服务业进行适当的保护，使其免受潜在的伤害；另一方面，保障机制与更高程度的自由化之间有密切的关系。如果有保障机制可资补救，发展中国家成员会建立起承担更广泛的服务自由化的信心，在今后的服务贸易谈判中更加放心地做出新的减让。
(一)WTO《保障措施协定》
WTO保障措施是指在产品进口激增,对进口国国内生产相似产品或生产与进口产品相竞争产品的国内产业造成了严重损害或严重损害威胁的情况下,进口国政府暂时采取的进口限制措施,又称全球保障措施或者一般保障措施。相对于双边/诸边保障措施和特殊保障措施,这一类型的保障措施主要规定在1994年《关税和贸易总协定》(GATT1994)第19条和WTO《保障措施协定》。
(二)农产品特保措施条款
除了WTO保障措施之外,在整个WTO体系中,还有《农产品协定》中的特别保障措施,《纺织品与服装协定》中的过渡性保障措施,以及《中国入世议定书》中的特殊保障措施和纺织品特限措施。农产品特殊保障措施是在特定对象的农产品的进口数量或者价格达到一定的触发水平的情况下,进口国所实施的特保措施,表现为对该产品征收附加关税。这一类型的特保措施规定在WTO《农业协定》第5条,该条的标题即为“特殊保障条款”。
(三)纺织品过渡性保障措施条款
纺织品过渡性保障措施是指对特定的纺织品和服装实施的特殊保障措施,其实施的条件是进口成员认定某一特定产品进口至其领土内的数量增加,对生产同类和/或直接竞争产品的国内产业造成严重损害或严重损害的实际威胁。这一类型的过渡性保障措施规定在WTO《纺织品与服装协定》第6条。鉴于《纺织品与服装协定》已于2005年1月1日终止,根据《纺织品与服装协定》第9条的规定,纺织品和服装部门已全面纳入GATT1994,协定不得延长适用,为此,从2005年1月1日起,WTO《保障措施协定》同时也适用于纺织品和服装。
(四)对华特保措施条款和纺织品特限措施条款
对华特保措施指的是《中国入世议定书》第16条(以下简称“第16条”)规定的过渡性产品特殊保障措施,纺织品特限措施指的是被纳入议定书的《中国加入工作组报告书》第242段(以下简称“第242段”)所载之纺织品特殊保障措施。其中,第16条又称特保条款,是历史上对华极端贸易保护主义条款的遗留,并经多边化后被塞入到WTO的保障措施条款体系之中,其寿命是12年,将于2013年终止;第242段又称纺织品特限条款,该条款已于2008年12月31日失效,退出历史舞台。
根据《保障措施协定》第11条的规定,协定本身有严格的适用范围的限制,即“本协定不适用于一成员根据除第19条外的GATT1994其他条款和除本协定外的附件1A所列其他多边协定,或根据在GATT1994范围内订立的议定书、协定或安排所寻求、采取或维持的措施。”从纺织品和农产品的情况看,《保障措施协定》显然不适用于存在《农产品协定》和未失效前的《纺织品与服装协定》情况下的受各自协定管辖的农产品和纺织品及服装。
就专门适用于中国的特殊保障措施机制而言,不排除以下可能性:即,由于《保障措施协定》对其适用范围做了严格界定,第16条和242段也没有规定该条和该段没有规定者适用《保障措施协定》,因此,第16条和242段有可能被解释为与《保障措施协定》毫无关系的单独的保障措施机制。实际上,在加拿大对华烧烤架特保案中,加国际贸易法庭(CITT)就已经做出这一认定,也就是说,法庭在认定市场扰乱中无需满足《保障措施协定》所设定的条件。当然,加拿大政府最终没有批准CITT对中国烧烤架产品采取特保措施的建议,加对华唯一一起特保案遂告终止。然而,值得注意的是,无论是第16条还是《中国加入工作组报告书》第250段均明确提及WTO保障措施,其主要内容是规定了进口成员在特保调查立案前、发起特保调查以及采取、修改或维持特保行动过程中的各项通知义务,这些通知均应向根据《保障措施协定》所设定的保障措施委员会做出。由此可见,特保措施并非是单独的、孤立的和与《保障措施协定》所规定的保障措施没有关系的一种保障措施。
此外,在自由贸易协定中,不少缔约方借鉴《保障措施协定》建立了双边/诸边保障措施机制,以便在必要时为国内产业提供过渡性保障措施的保护。
当然,以上所述的保障措施类别均仅限于货物贸易领域,除此之外,还有服务贸易领域的保障措施条款以及维持国际收支平衡方面的保障措施条款等。
二、WTO保障措施条款与对华特保条款的比较
(一)遵循的原则
保障措施的调查和实施需遵循非歧视原则,即不分产品来源。而特保措施仅针对一个来源,即源于中国的产品,是非歧视原则的例外。仅这一区别就大大降低了进口国采取保障措施的困难。比如,2002年,美国对钢铁产品采取保障措施,遭到了其他国家和地区的一致反对,结果是美国在WTO中输了官司;相比较而言,由于特保仅针对一个国家,因此,特保调查和拟采取特保措施的国家受到的反对和抗辩也仅源于一个国家。
(二)损害的认定标准
根据第16条的规定,WTO成员只需在中国产品对其生产的同类或直接竞争产品的国内产业造成市场扰乱(即实质损害或者实质损害威胁,通常认为与反倾销的实质损害或实质损害威胁认定相同)的情况下,即可针对中国产品单独提起特保措施调查。而保障措施则用了“严重损害或者严重损害威胁”这一更加严格的标准。由于特保调查的损害认定标准已经由WTO保障措施调查中的严重损害标准沦落为反倾销调查中的实质损害认定标准,但所需遵循的原则从《保障措施协定》中所严格要求的非歧视原则转变为严重歧视性原则,因此,仅从遵循的原则和损害认定标准两项比较中,我们就可以说特保条款对于进口国的约束已经大大弱化于WTO反倾销条款,后者也明确要求实施非歧视原则,同时对调查国设立了较为明确的纪律约束。
(三)进口状况的认定标准
《保障措施协定》在导致损害的进口状况的规定方面使用了“进口激增并且条件若此”的用语,而第16条则用了“进口激增或条件若此”,也就是说,只要满足“进口激增”或者“条件若此”从而导致国内产业的损害,就可以开启特保调查,而不是“进口激增”和“条件若此”这两个因素同时满足,而保障措施调查的开启则需同时满足。此外,鉴于保障措施和特保的损害标准不同,自然,造成损害的进口状况在程度上就可以不同。即使是在“进口激增”和“条件若此”同时满足的情况下,开启特保调查的条件与开启保障措施调查的条件也可以不同。从理论上来讲,导致严重损害比导致实质损害的“进口激增”和“条件若此”要严重一些。不过,值得注意的是,在判定市场扰乱时,第16条第4款规定,市场扰乱应在下列情况下存在:一项产品的进口快速增长,无论是绝对增长还是相对增长,从而构成对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业造成实质损害或者实质损害威胁的一个重大因素。从中似乎可以推定“条件若此”这项因素在认定市场扰乱时是不相关的。
(四)“未预见的发展”的相关性
由于第16条未提及“未预见的发展”(unforeseen development)对于采取特保措施是相关的,且也没有规定《保障措施协定》的适用,因此,各国在认定是否采取特保措施时,有可能做出“未预见的发展”对于特保来讲是不相关的。CITT在前述加拿大烧烤架特保案中即做此认定。相反,对于保障措施而言,“未预见的发展”是严格相关的。根据“未预见的发展”这一要件的要求,采取保障措施的进口成员首先需要认定进口激增系在其与出口成员达成关税减让谈判之后发生,而且该进口成员在关税减让谈判期间无法预见。可以说,这一要件增加了进口成员采取保障措施的难度。
(五)贸易转移或贸易转移威胁作为采取措施的充分条件
根据第16条的规定,采取特保措施的另一个充分条件是其他WTO成员采取的行动造成或威胁造成重大贸易转移。而贸易转移不能当然作为采取保障措施的充分条件,是否采取保障措施需以该贸易转移或者贸易转移威胁是否造成严重损害或者严重损害威胁为前提。
(六)临时措施的形式
临时保障措施应采取提高关税的形式,而对于临时特保措施的形式,第16条则没有规定,因此,不排除调查国采取灵活形式的可能性。
(七)最终措施的内容
根据GATT1994第19条的规定,保障措施表现为对涉案产品“全部或部分中止义务或者撤销或修改减让”;而根据议定书第16条,特保措施表现为对涉案产品“撤销减让或限制进口”。由此可见,保障措施实施的前提是立案国对于涉案产品的进口拥有某种义务,实施保障措施的意义在于使这种义务消失或减少;特保措施中的限制进口显然没有被限定在调查国已经做出减让承诺的产品,也就是说,调查国在采取特保措施之前,不一定对涉案产品承担某种减让义务,这意味着特保可以对调查国未向出口成员做出减让承诺的产品实施。
(八)发展中国家待遇
《保障措施协定》对发展中国家出口的产品规定了专门的优惠待遇,而第16条则没有规定中国作为发展中国家的优惠待遇。
(九)保障措施的时限
在存在紧急情况下,可以采取临时保障措施和临时特保措施,时间不超过200天;对于正式特保措施,第16条未对时限做出规定,但有最长时限规定,即截止时间为2013年,《保障措施协定》则规定可采取4年(该时限包括临时保障措施的200天时限)的最终保障措施,并可延期4年。
(十)关于出口方单方面限制
第16条第2款规定中国应采取行动以防止或补救市场扰乱,而《保障措施协定》第11条则明确禁止有关自愿出口限制。
(十一)关于贸易补偿
《保障措施协定》设定了贸易补偿条款,有关成员可就保障措施对涉案国贸易的不利影响议定任何适当的贸易补偿方式;而第16条则无相关规定。
(十二)关于报复的规定
根据《保障措施协定》的规定,如果进口方和出口涉案方双方之间根据第12条第3款的磋商未能达成协议,则涉案方可以进行报复,具体表现为相对增长情况下的立即报复和绝对增长情况下保障措施实施3年之后的报复;而第16条则规定在相对增长的情况下,如果措施持续超过2年,则可以进行报复,在绝对增长情况下,如果措施持续超过3年,方可进行报复。对于特保情况下何时能够报复,似乎可以被解释为前述2年或3年期满之后方可报复。
(十三)调查时限
特保调查时限很短,比如,美国为5个月,远低于反倾销、反补贴和一般保障措施的调查时限,中国涉案企业必须在很短的时间内进行应诉。
(十四)涉案方应对难度
从涉案国来讲,由于保障措施不分来源,因此,往往是数个国家和地区一起应对一个国家发起的保障措施调查或采取的保障措施。与此不同,特保只针对一个国家,因此,涉案国只能单枪匹马应对,加之特保条款赋予调查国过多的自由裁量权,应对难度可想而知。
三、WTO保障措施条款与纺织品特限条款的比较
纺织品特限条款(242段)与《保障措施协定》的差别就更大了。主要表现在:首先,与第16条相同,242段措施专门针对中国,具有严重的歧视性;其次,采取措施的前提条件是WTO成员认为“由于市场扰乱,威胁阻碍这些产品贸易的有序发展”,而没有提及进口状况;其三,措施先定,即进口国一提出磋商就意味着出口限制,且限制的水平已经确定,除非进口国与中国之间进行的磋商能够达成双方满意的解决办法;其四,没有补偿规定。如前所述,242段目前已经寿终正寝。
四、相关思索
与反倾销和反补贴等针对国外不公平进口行为的贸易救济工具不同,保障措施直接针对国外的公平进口行为,是对在与并不存在不公平进口行为的国外厂商相互竞争过程中处于劣势的进口国国内产业提供的一种真正意义上的救济,因此,对于出口国厂商个体而言,保障措施本身不一定就是公平的,尽管WTO《保障措施协定》赋予出口国贸易补偿和贸易报复的权利。显然,保障措施只能是WTO所倡导的自由贸易的例外,绝非WTO所普遍鼓励。
WTO《保障措施协定》严格要求成员遵循WTO的基本原则之一即非歧视原则,并对进行保障措施调查和采取保障措施的进口成员施加了一定的纪律约束。同时,WTO的司法实践对于这种例外的审查也相当严格。然而,如果能够挣破非歧视原则,并撕开WTO《保障措施协定》给进口成员所施加的纪律约束和WTO司法的严格审查,最终实现高度针对性和高度自由裁量权,则可能导致给予进口国国内产业过多保护,同时对出口国相关厂商造成过大的杀伤。特保条款试图被个别WTO成员作为这种超越的表现,并试图被赋予此种杀伤力。然而,WTO保障措施尚且不受鼓励,特保措施就更没有理由盛行。
不过,保障措施也好,特保措施也好,使用的压力时刻存在。导致这种压力的原因也是多方面的。在国际金融危机的大背景下,贸易保护措施已经呈现上升趋势。如果不加阻止或者克制,则无论是保障措施还是特保措施,基于措施的诱惑力,都有可能成为不少产业或组织追求使用的工具。作为各种贸易保护措施的升级版,特保措施的诱惑力和吸引力也许更是不少产业或组织所难以抗拒的。
好在反对贸易保护主义和克制使用贸易保护措施包括克制使用合法的贸易保护措施的呼声一直存在,特保条款的歧视性、不公平性和危害性被广泛认识,尤其是,特保条款终将有个到头的日子。
中美两国在第20届中美商贸联委会上达成多项共识
第20届中美商贸联委会10月29日在杭州召开,商务部部长陈德铭在中美商贸联委会后举行的中外记者吹风会上表示,第20届中美商贸联委会上,中美两国已就反对贸易保护主义、加强能源合作以及环保、旅游、农业等领域经贸问题达成多项共识,取得重要成果。
双方表示,中美两国应共同反对贸易和投资保护主义,恪守G20峰会共识。双方一致认为,解决美对华贸易逆差的措施不是限制自华的进口,而是在积极发展双边贸易中促进平衡。
针对中方强调与关注的反对滥用贸易救济措施、放宽对华出口管制、全面解决中国禽肉输美限制、承认中国市场经济地位、为中国企业赴美投资创造公平环境等问题,美方表示,将加强与中方的沟通和磋商,避免滥用贸易救济措施。美方在进行出口管制体制改革进程中,将与中方合作,妥善解决中方关注的问题,修改相关规定,尽快解决中国禽肉输美问题,认真研究,推动解决中方关注的其他农产品检验检疫问题。
美方承认中国在市场改革方面不断取得的进展,将尽快召开市场经济地位工作组会议,讨论承认中国市场经济地位问题。美方欢迎中国企业赴美投资,将确保中国企业,包括国有企业得到公平对待;也将进一步简化中国公民赴美签证手续,为签证申请提供便利。
中方将参考有关国际组织提出的指导意见,根据风险评估结果,在科学、安全要求的基础上,适时调整进口猪肉的有关措施;调电设备国产化的有关政策。
双方决定建立中国31个省(区、市)和美国50个州的旅游对话机制,将中国公民赴美团队旅游实施范围由9省(市)扩大到21省(区、市)。
关键词：保障措施、歧视性保障措施、选择性保障措施
“保障措施条款”（safeguard measure clause），又称“逃避条款”（escape clause），是国际贸易协定中常见的一种条款。其目的在于：使缔约国所承担的条约义务具有一定的灵活性，以便它们在特殊情况下出现时免除其在有关协定中承担的义务，从而对已经造成的严重损害进行补救或避免严重损害之威胁可能产生的后果。保障措施是国际法上的“情势变迁原则”在国际贸易关系中的具体运用。[1]GATT规定了反倾销、反补贴和保障措施三种主要的贸易保护措施制度，传统的GATT体制总是力图区分公平贸易（fair trade）和非公平贸易（unfair trade），前两种作为适用于非公平贸易的保护措施，而最后一种则可以作为对公平贸易的限制。虽然同样作为贸易保护措施，保障措施同反倾销和反补贴措施相比，其最大的优点是就是可以针对来自任何国家进口的相关产品进行，但是颇具有讽刺性的是，这也是它的重大缺点之一，它缺乏反倾销和反补贴措施外科手术般的精确性（surgical precision），常会带来更多国家的压力。因此，不可避免的出现了有些国家或集团（欧共体为典型代表）力图寻求歧视性的保障措施或选择性的保障措施（selective safeguard measures）——既可以对公平贸易限制，而又可以国别针对性的方式实施；既可以保护国内的弱势产业，又不会触怒贸易强国。总的来看，歧视性的保障措施主要在两种情形下实施：a、针对新兴发展中国家的激烈竞争；b、针对所谓的非市场经济国家或国营贸易国家。歧视性的保障措施令这些国家备受其害，歧视性的保障措施也成为GATT历次谈判争议的一个焦点。从GATT体制下保障措施的演化历程来看，充斥着成员国直接或间接的采取歧视性保障措施，以及刻意曲解GATT第19条的现象。即使在今天的WTO体制下，歧视性的保障措施仍有其容留之地，特别是在纺织品领域和在国营贸易国家问题上。这些现象引人深思：歧视性的保障措施有其合理性和合法性吗？歧视性的保障措施发展趋势及如何矫正？
一、歧视性保障措施的合理性探讨
一般而言，有支持保障措施的论点[2]：1、经济调整需要（the economic adjustment argument）。该观点认为，进口特别是最近的进口增加将损害进口国某些产业的利益，虽然从长远上看这也许符合该国的总体福利要求，但是面临竞争的行业不得不被迫调整以加强竞争力或是将资源转移出该行业，这种调整是暂时的，而相应的暂时限制进口有助于国内调整。2、实际或政治需要（the pragmatic or political argument）。该观点认为，导致需要调整的因素有很多，比如技术缺乏更新、消费者偏好转移等，但为什么只对进口造成的调整压力要求政府干预呢？答案是生产者组织良好，易对政府施压，规定保障措施条款是为了缓和国内贸易主义压力，临时有限的进口限制可以达到此目的，而又不会严重偏离自由贸易的原则。
从这两种观点都可以得出这样的结论，即保障措施应该是临时性的，实施的期间也应限于便利调整的需要。但是，我们从中得不出歧视性实施保障措施的需要。此外，GATT自身逻辑是区分公平贸易和非公平贸易，大体上GATT只允许对从事非公平贸易的成员歧视性的实施贸易保护措施，以矫正贸易权利义务的失衡，而对公平贸易理应不允许歧视性实施保障措施。对公平贸易歧视性的实施贸易保护措施显然违反了最惠国待遇原则，损害了多边贸易体制。
我们可以说，歧视性的实施保障措施并非出于设立保障措施条款的初衷，而是保障措施实施不得不屈服于国际政治压力的反映。因为非歧视性的实施保障措施意味着对来自任何国家的相关产品都采取贸易保护措施，这将面临众多国家政府的向应的回应压力，特别是那些贸易大国。GATT第19条和保障措施规定了采取保障措施的成员通知和磋商的义务以及受该措施的成员可以采取贸易报复的权利。另外，非歧视性的实施保障措施在观念上也为一些国家难以接受，特别是那些在调查期内并没有增加出口的国家的产品也难以逃脱贸易限制措施。保障措施协定第8条规定了采取保障措施的成员努力对受影响的出口成员作补偿，然而历经多次多边贸易回合谈判，各种产品大体关税已经大为降低，很难在其他产业做出实质对等的补偿，至于那些剩余产品的高关税也很难给予减让，因为这些产业的减让一般早已经到了成员国能承受的底线。因此，没有哪个采取保障措施的国家愿意作出补偿。在这些压力下，“丛林竞争法则”（jungle rule）再一次适用，针对贸易实力的弱国实施保障措施成为一条贸易保护的捷径，出口竞争力日益加强的新兴发展中国家成为最大的受害者。
随着东欧一些非市场经济国家加入GATT，针对这类国家的特殊情况被提出。对非市场经济国家的产品歧视性的实施保障措施则是出于这些国家特殊的经济运行模式，非市场经济国家的资源分配、成本分摊和产品定价都和市场经济国家有很大区别，基本上是行政性主导的，其运作机制同建立在市场经济体制基础上运作的GATT完全不同，因此有必要针对其采取特殊贸易保护措施，包括特殊保障措施。然而，时隔多年，情况早已发生变化，对有些所谓非市场经济国家如中国仍歧视性实施保障措施，则是认识上的偏差或是人为的固执歧视。对于非市场经济国家普遍的认定标准的缺乏，也加重了这种不公平性。
二、歧视性的保障措施在GATT和WTO体制下的合法性问题
GATT第19条第1款（a）规定，如因不能预见的情况和一缔约方在本协定项下负担包括关税减让在内义务的影响，进口至该缔约方领土的产品数量增加如此之大且情况如此严重，以至对该领土内同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成严重损害或严重损害威胁，则该缔约方有权在防止或补救此种损害所必需的限度和时间内，对该产品全部或部分中止义务或撤销或修改减让。从这一款的规定来看，它并没有明确说必须非歧视性的实施保障措施，因此给缔约方留下了恶意曲解的余地，而且该条款也没有明确中止的GATT义务是否包括中止第1条最惠国待遇的义务。由于总协定条文的含糊，许多国家特别是发达国家及贸易集团为对本国相关产业实行长期的保护，往往有选择的专门对特定出口国的特定产品实施保障措施，并通常在有关国家加入总协定或议定书中订立“选择性保障条款”。[3]例如，欧共体认为选择性的实施保障措施对其很重要，特别是针对一些亚洲国家选择性的实施保障措施是其自20世纪50年代以来一直的实践做法，而选择性实施可以避免对来自美国的产品实施以免带来政治纠纷。此外，欧共体认为自己已经将关税降到很低的程度了，而有些国家却仍保持了高关税，因此欧共体需要采取选择性的保障措施。最后，欧共体认为GATT的“祖父条款”允许它采取不受GATT纪律约束的做法。此外，除了这种显而易见的歧视性的保障措施之外，自20世纪70年代开始一些国家（特别是美国）极力推行“灰色区域措施”，包括双边达成的自愿出口限制、有秩序的销售安排等，从而间接歧视性的实施保障措施。欧共体认为，只有允许选择性的实施保障措施，才能消除或减轻“灰色区域措施”。[4]可见，1947关贸总协定体制不能有效的约束缔约方歧视性的实施保障措施。
在乌拉圭回合谈判中，各谈判方就是否允许选择性的实施保障措施展开了激烈的争论，以欧美为首的发达国家极力主张可以歧视性实施保障措施，而广大发展中国家和一些中小发达国家则坚持应在非歧视基础上实施保障措施。最后，保障措施协定第2条2款规定，保障措施应针对一正在进口的产品实施，而不考虑其来源。从这一规定来看，非歧视性的原则得以确立。然而，保障措施协定不可能完全将欧美大国的利益要求抛开，其第11条1款（c）仍规定“本协定不适用于一成员根据除GATT第19条之外的GATT1994其他条款和除本协定外的附件1A所列其他多边贸易协定，或根据在GATT1994范围内订立的议定书、协定或安排所寻求、采取或维持的措施”。这一款的规定既满足了欧美大国针对一些发展中国家竞争激烈的产品如纺织品实施特殊保障措施的要求，也容留了WTO成员可以对非市场经济国家在加入WTO时提出特殊保障措施要求的余地。另外，保障措施协定规定的配额分配规则实际上突破了非歧视的原则。
（一）纺织品贸易中的特殊保障措施
20世纪50年代，发展中国家的纺织品逐年大量出口到发达国家，引起发达国家的强烈贸易保护冲动，歧视性的实施保障措施自然成为发达国家的要求。发达国家意图在GATT第19条涵义下引出一新的、更易实施保障措施的情形，即“市场扰乱”（market disruption）概念，这一概念是歧视性实施保障措施的关键。1959年GATT成立一工作小组专门研究根据GATT的条款针对市场扰乱情形采取保障措施是否可行性，并于1960年得出报告，该报告指出是否存在市场扰乱情形应考虑包括从某些特定国家的特定产品的进口激增或潜在增长的因素，也即如果发现从特定的国家的进口造成了所谓的市场扰乱，则可以针对来自这些国家的产品歧视性的实施保障措施。虽然这种做法有违GATT的非歧视原则，但是它在事后的1961年关于面纺织品的多边短期安排协议和1962年的长期安排协议中被采纳，而且在1973年取代了后者的多种纤维协定中也得到体现。[5]
乌拉圭回合之后，纺织品贸易仍然有其特殊的运作框架和制度。纺织品与服装协定规定了逐步取消数量限制，实现这些产品自由化，并规定了在过渡时期可以实施特殊保障措施，这种过渡性的保障措施是在歧视性的基础上实施的，该协定第6条4款明确规定，“根据本条的规定援引的任何措施应在成员对成员的基础上实施。第2款和第3款所指的严重损害或严重损害的实际威胁是否归因于一个成员或多个成员，应在以下基础上确定：自该成员或多个成员的每一个成员的进口急剧和实质性增加，无论是实际的还是迫近的，以及与其它来源的进口、市场份额以及在商业交易的可比阶段进口和国内价格相比的进口水平——”。当然，这种过渡性的保障措施只是暂时的，该协定第6条1款明确指出，对根据第2条已经纳入GATT1994的产品不得实施此种措施，而只能采取GATT第19条的保障措施。随着纺织品贸易配额的逐渐取消，乃至完全实现自由化，这种过渡性的保障措施也将消失。
（二）保障措施协定中的配额分配
保障措施可以采取关税和非关税的形态，然而由于各国的关税水平明确规定在关税减让的承诺表中，如果撤销或修改这些承诺的话需要同谈判之初的许多国家商议，因此采取提高关税的办法实际上太麻烦，成员国更倾向于采用非关税措施包括设置配额。而配额本身就是歧视性的，国别配额的歧视性最为直接，全球配额也是歧视性的，因为它意味着先来者先领，对后来者歧视。此外，保障措施协定第5条2款就配额的分配作了规定，“（a）在配额在供应国之间进行分配的情况下，实施限制的成员可就配额分配问题寻求与在供应有关产品方面具有实质利益的所有其他成员达成协议。在该并非合理可行的情况下，有关成员应根据在供应该产品方面具有实质利益的成员在以往的一代表期内的供应量占该产品进口总量或进口总值的比例，将配额分配给此类成员，同时适当考虑可能已经或正在该产品贸易的任何特殊因素。（b）一成员可背离（a）项中的规定，只要在第13条第1款规定的保障措施委员会主持下根据第12条第3款进行磋商，并向委员会明确证明（i）在代表期内，自某些成员进口增长的百分比与有关产品进口的总增长不成比例，（ii）背离（a）项的规定的理由是正当的，以及（iii）此种背离的条件对有关产品的所有供应商是公正的。任何此种措施的期限不得延长超过第7条第1款规定的最初期限。”这种配额分配规定显然认可了传统贸易大国的利益，而对新兴的出口竞争较强的家和中小发达国家则造成了歧视，是一种对市场后来者（new-entrant）的歧视。
（三）对国营贸易国家或非市场国家的特殊保障措施
所谓非市场经济国家一般是指那些实行公有制和计划经济，的生产和销售价格由政府决定，货币不能自由兑换的国家。正如前面指出国营贸易国家（state trading countries）或非市场经济国家经济运作机制同市场经济国家有很大的不同，而GATT从其创设之初就是建立在市场经济基础上的。二战结束时，鉴于各国在战前或战中都加强了政府对经济的干预，在1946年的联合国经社理事会第一届会议上，美国提出“国际贸易组织”的建议，要求处理存在的贸易壁垒，包括国营贸易，该建议实际上被用作为多边谈判的基础文件，同时苏联也表示支持建立国际贸易组织。因此的建议文本中关于“国营贸易”最初包括三条，其中一条冠名为“完全垄断进口贸易国家的贸易扩大”，该条规定国营贸易国家应同其他成员谈判，国营贸易国家不仅要做关税减让承诺，还要承诺一定期限内的进口量，即所谓“结果导向型的贸易”。由于后来苏联表示没有兴趣参加谈判，故而该条被删除。而另外的一条是针对战后存在的“混合经济国家”，考虑到这种类型的国家很快就会在战后向市场经济靠拢，该条也被删除。最后，GATT只保留了关于国营贸易企业这条，即GATT第17条，它要求国营贸易企业也必须遵守非歧视原则。可见，GATT1947种并没有专门针对非市场经济国家特殊情形的特殊条款。[6]
在GATT1954-1955年的审议会议上，国营贸易的特殊情形再次被捷克斯洛伐克提起，要求处理在反倾销过程中针对国家垄断贸易的特殊情形如何确定可比价格问题，修改GATT第6条1款（b）项。GATT缔约方虽然没有修改该条款，但是也表示承认的确存在该特殊情形，但没有给出任何明确指示，实际中留给缔约方自由处理。尽管在提出这一问题时，捷克斯洛伐克可能只是抱着对GATT条款补遗拾缺的目的，但是事后的表明，对该种特殊情形的承认孵化了从经济理性上看最为不可理解、最不公平的贸易保护政策。针对非市场经国家的规定首先被到反倾销程序中，即衍生出“替代国价格”，这在各国反倾销立法中常见，也为国际反倾销规则默许。理所当然，随着东欧一些原主义国家加入GATT，针对非市场经济国的特殊条款，包括特殊保障条款，都浮出水面。最早被要求承诺特殊保障措施条款的一批国家依次是波兰（1967）、罗马尼亚（1971）、匈牙利（1973），它们的加入议定书里面都有“特殊保障措施条款”，这种条款都允许歧视性的实施保障措施，即规定在自这些国家的进口急剧量增加并对国内生产者造成实质损害的情形下，经过磋商，其他成员可以自由针对来自这些国家的产品采取保障措施。从这三个国家的加入议定书来看，它们确立了非市场经济国家加入GATT的大体条件，即包括承诺年进口总量、“替代国价格”和特殊保障措施条款。
中国作为社会主义集团中的一员，传统上被认为非市场经济国家，虽然改革开放以来，我国基本上建立了完善的市场经济体制，但欧美等国家固执己见，只承认中国尚处于转型阶段。因此中国在要求加入WTO之初，同样遇到这些问题，面临欧美等国迫使中国接受特殊保障措施的要求。此外，中国作为世界上最大的“非市场经济国家”，贸易总额位居世界前列，WTO的成员国都对中国强大的竞争力恐慌，因此中国加入WTO付出的代价也是空前的。中国加入WTO的议定书和《工作组报告》中明确规定中国认可“WTO成员的保留”和“针对中国的过渡性保障措施”。前者允许WTO成员保留对中国大量的过去的违反WTO规则的做法，包括配额、高关税、特殊反倾销措施、保障措施（波兰也可以保留针对中国的特殊保障措施）；后者则赋予WTO成员针对中国产品歧视性的实施保障措施的权利，而且实施条件较保障措施协定规定的条件更为宽松，即只要造成“市场扰乱”就可以实施，实施保障措施时也无须补偿，中国也不得就此向争端解决机构申诉。而且，中国在其他成员采取保障措施前的磋商程序中还可能被迫接受采取自愿出口限制的要求。其次，中国的加入议定书里面还规定有“贸易转移”（trade persion），即在中国的出口产品对某个成员造成市场扰乱时，中国采取了自动出口限制措施或该进口成员采取了过渡性保障措施或临时保障措施后，导致中国的该出口产品大量出口到另一成员的市场上，则该成员可以要求与中国或/和实施过渡性保障措施的成员磋商，以解决这一问题。如在60天内无法达成协议，则它也可以对“转移”来的中国产品采取过渡性的保障措施。再次，WTO成员针对来自中国的纺织品服装也可以根据“市场扰乱”的标准实施过渡性的保障措施或要求中国自动限制出口。而中国只得到在保障措施实施期限上的一些限制优惠，另外，在中国加入WTO的12年后，过渡性的保障措施应该被取消。
三、歧视性的保障措施措施的发展趋势及矫正
对于已经成为WTO成员的国家来说，目前允许采用的歧视性保障措施将随确定的日期终将消亡。但这并不意味它就将永远在世界贸易的历史中定格，因为歧视性的保障措施仍然是推行贸易保护政策国家在面临处在WTO多边贸易体制之外国家的出口竞争时可以运用的手段之一，在这些国家要求加入WTO时，也可能不得不妥协让步，认可此种不公平的待遇，特别是那些徘徊于WTO体制之外的社会主义国家如越南、北朝鲜。
如前所述，保障措施协定中配额分配上存在隐性歧视，这种歧视将在长期内合法，而且也缺乏较好的替代解决方法。但对市场后来者的歧视必然会引起新兴的出口竞争强国的强烈不满，导致贸易争端，质疑保障措施协定该规则的合理性。笔者认为，应在分配规则中充分考虑市场新来者的利益，严格采取保障措施的成员国在依据该协定第5条2款（b）的规定背离一般配额分配规则时的举证责任。此外，特别考虑照顾发展中国家的出口增长要求。
最后，对于中国而言，在长达12年的时间内，中国可能面临其他成员的歧视性保障措施。修改议定书承诺在多边约束之下几乎不可能，中国应该加快国内的市场经济体制改革步伐，并向世界极力证明改革的成果，更应加强同重要的贸易伙伴的双边交流、沟通，争取对方的自我限制。在争取针对我国特定产品的反倾销措施中的待遇问题上的成果可以给我们很好的借鉴：先是欧共体在1998年以修正案的方式对其反倾销立法修改，允许在生产商能证明自己是按市场经济条件经营的话，则可以给予正常待遇，即对我国生产商分别裁决；另外，在中国加入WTO的议定书中，各国也承诺如果中国出口商能证明类似产品的制造、生产和销售已经实现了市场经济环境，则可采用中国的价格或成本数据。如果根据进口成员国内法确定市场经济的标准判定中国达到了该标准，则被调查的中国产品享有正常待遇。如果判定中国在某一特定产业或部门已经建立的市场经济条件，则对该产业或部门的产品也适用一般的做法。然而在针对中国特定产品保障措施的实施上，并没有这样的规定。我们要力争其他成员国主动给予中国这样的待遇。
「注释
[1]曾令良著： 《世界贸易组织法》， 武汉大学出版社1996年版， 第228页
[2]John.H.Jackson， world trading system， law and policy of international economy relations， The Massachusetts Institute of Technology 1989， p.p149-150
[3]曾令良著： 《世界贸易组织法》， 武汉大学出版社1996年版，第236页
（一）概念。在进口产品增加，给国内产业造成严重损害，或者有可能造成严重损害的情况下，进口国可以通过提高关税或者实施进口数量限制，对该国内产业进行保护，这种保护措施就是保障措施。其特点是只考虑进口产品对进口国市场的影响，而不论进口增长的原因，有论者甚至认为保障措施事实上与出口自限安排有异曲同工的作用。其不同仅在于前者是在多边制度内运作，后者是在制度外实施。
（二）保障措施调查和实施的条件
1、进口产品数量的增长。进口数量的增加是实施保障措施的要件之一。进口产品数量增加，是指进口产品数量与国内生产相比绝对增加或者相对增加。在确定进口产品数量增加对国内产业造成的损害时，不得将进口增加以外的因素对国内产业造成的损害归因于进口增加。
2、对生产同类产品或者直接竞争产品的国内产业造成严重损害或者严重损害威胁。那么，何为“严重损害”、何为“严重损害威胁”以及何为“国内产业”呢？保障措施协定第4条第1款规定，严重损害是指对“对国内产业状况的重大全面减损”。严重损害威胁则是指“明显迫近的严重损害”或是严重损害已经迫在眉睫。关于国内产业的定义，保障措施协定与反倾销协定基本一致。但前者增加了直接竞争产品的概念。换言之，按照第4条的规定，国内产业为“同类产品或直接竞争产品的生产者全体”或是总产量占全部国内产量主要部分的此类产品生产者。
3、进口产品数量增加与国内产业的损害之间存在因果关系。WTO《保障措施协议》第4条2（b）规定，“除非调查根据客观证据证明有关产品增加的进口与严重损害或严重损害威胁之间存在因果关系，否则不得做出（a）项[6]所指的决定。
4、对等原则。任何国家（地区）对中国的出口产品采取歧视性保障措施的，中国可以根据实际情况对该国家（地区）采取相应的措施。
二、我国的保障措施法律
近二十年来，我国在对外贸易迅速发展的过程中，伴随着频繁遭遇的反倾销指控，也不时遭遇到一些国家对我国实施紧急进口限制措施（即保障措施）。以日本为例，1995年意欲就中国出口的大蒜和生姜实施紧急出口限制措施，后在谈判过程中中国做出让步，同意对产品实施出口配额制，主动限制出口量。
我国加入WTO后，因关税减让会使外国产品大量涌进我国市场，损害我国相关产业。2002年4月19日，中国钢铁工业协会及上海宝钢集团公司、鞍山钢铁集团公司、武汉钢铁公司、首钢总公司和邯郸钢铁集团有限公司等向我国对外经济贸易合作部正式提交了《关于对钢铁产品进行保障措施调查的申请》就是例证。
我国《对外贸易法》第29条规定，因进口产品数量增加，使国内相同产品或者与其直接竞争的产品的生产者受到严重损害或者严重损害威胁时，国家可以采取必要的保障措施，消除或者减轻这种损害或者损害的威胁。
我国《对外贸易法》虽然原则性规定了政府主管部门可以采取保障措施，但没有具体规定采取保障措施的具体条件和程序。2001年10月31日，国务院第46次常务会议通过了《中华人民共和国保障措施条例》，并于2001年11月26日予以公布，自2002《保障措施条例》是《对外贸易法》第29条的细化。《保障措施条例》规定，进口产品数量增加，并对生产同类产品或者直接竞争产品的国内产业造成严重损害或者严重损害威胁的，依照本条例的规定进行调查，采取保障措施。有明确证据表明进口产品数量增加，在不采取临时保障措施将对国内产业难以补救的损害的紧急情况下，可以作出初裁决定，并采取临时保障措施。临时保障措施采取提高关税的形式。终裁决定确定进口产品数量增加，并由此对国内产业造成损害的，可以采取保障措施。保障措施可以采取提高关税、数量限制等形式。保障措施采取提高关税形式的，有外经贸部提出建议，国务院关税税则委员会根据外经贸部的建议作出决定，由外经贸部予以公告；采取数量限制形式的，由外经贸部作出决定并予以公告。海关自公告规定实施之日起执行。
三、特别保障措施
在中国入世谈判过程中，很多WTO成员担忧中国入世后出口可能会大量增加，因此提出与中国间保留适用《保障措施协定》，这一保留最终体现在了《中华人民共和国加入议定书》（“《入世议定书》”）中，其第16条规定了关于特定产品过渡性保障机制（以下简称“特保措施”）。《中国加入工作组报告书》对于《入世议定书》中的特保措施条款的适用做出了一些更详细的规定。
根据《入世议定书》的第16条第（1）款、（8）款和（9）款规定：从中国入世之日起12年内，如原产于中国的产品在进口至任何WTO成员领土时，其增长的数量或所依据的条件对生产同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成或威胁造成市场扰乱，则受此影响的WTO成员有权在防止或补救此种市场扰乱所必需的限度内，对此类产品撤销减让或限制进口；如一WTO成员认为根据第2款、第3款或第7款采取的行动造成或威胁造成进入其市场的重大贸易转移，WTO成员在防止或补救此类贸易转移所必需的限度内，有权针对该产品撤销减让或限制自中国的进口。
（一）特保措施的危害性。特保措施是公认的中国入世所接受的四个不利条款之一，使得中国作为产品出口国在对外贸易方面具有很大的不利性，它很容易被进口国大量运用。表现在：
1、外国针对中国的出口产品采取的保障措施可以具有“选择性”。根据《入世议定书》第16条第1款的规定，任何一个WTO成员都可以专门针对中国产品，有选择性地采取保障措施，从而有权背离《保障措施协定》所规定的“非选择性”的要求，这样大大增加了外国对中国采取保障措施的几率。
2、特保措施在损害方面门槛较低。只要满足了进口数量增加的要求，进口国就可以基于实质损害而做出肯定性的裁决，这也无疑为进口国采取特保措施提供了很大的便利。
3、由于特保措施条款对措施的形式缺乏明确规定，就赋予了其他WTO成员很大的自由裁量权。从而，使WTO成员方可以在特保措施条款的适用期限内无限制地采取特保措施。
（二）应对策略。尽管目前中国出口面临的保障措施限制已经很严重，但这只是刚刚开始，而且今后的情况有可能会更加严重。针对这种即将出现的严峻形势，我们应该未雨绸缪，早谋对策。
首先，我们应该摒弃“出口至上”的贸易战略，取消政府对出口的过度鼓励政策，避免出口的过速增长和对他国市场的严重冲击。与此同时，要通过大幅度增加农民收入、整顿市场秩序和根治地方保护等手段来提高国内市场容量，使国内企业摆脱对国际市场的过分依赖。
按照县委、县政府的统一安排部署，住建局采取了一系列强有力措施，认真做好全系统中国人民暨世界反法西斯战争胜利70周年纪念活动（以下简称纪念活动）空气质量保障工作，现将具体工作开展情况汇报如下：
一、加强领导，明确目标。全县空气质量保障工作会议召开后，为统筹推进纪念活动空气质量保障工作，我局立即于2015年8月21日召开了全系统纪念活动期间空气质量保障工作动员安排会议，局班子成员、全体机关工作人员、各开发公司，施工单位负责人、下属单位负责人等150余人参会。制发了《__县住建局关于中国人民暨世界反法西斯战争胜利70周年纪念活动空气质量保障方案》，并下发到各相关责任部门和单位。同时成立了由局长__任组长，副局长__、__、__、__、__、__、__任副组长，各责任部门负责同志为成员的__县住建局空气质量保障工作领导小组。领导小组办公室设在局办公室，负责全面协调和调度全局空气保障工作的实施开展。
二、责任细化，明确到人。借鉴APEC会议空气质量保障工作成功经验，以住建系统扬尘源、污染源防治工作为重点，规定自2015年8月20日0时至8月23日24时，__县建成区范围内施工现场和商砼企业，严格按照《__省建筑施工扬尘治理15条措施》和《__市建筑领域扬尘管理标准》，落实各项抑尘措施。2015年8月24日0时至9月4日24时，全面启动实施重污染天气红色（Ⅰ级最高级别）应急减排保障措施。对县城建成区内建筑施工、道路施工、砂石料堆、土堆、渣土运输、地面等方面和部位全面开展治理；控制和取缔焚烧垃圾、树叶、杂草、露天烧烤等行为。各责任部门将目标任务和管控点全部分解到人，安排专职人员做到24小时全天候、全覆盖、全过程驻守监控，确保不出现任何污染环境事件和行为。
三、细化标准，严防死守。一是对县城8处建筑施工工地予以停工，落实施工现场地面和砂石、土方料堆采取洒水、覆盖等抑尘措施,每日分时段洒水降尘至少6次；商砼企业停止营业，落实抑尘措施；集中供热企业停止施工作业；房屋拆除工程全部停止施工作业。二是建筑施工工地渣土运输车辆一律停驶；取缔县城馒头房、洗浴场所燃煤锅炉，杜绝冒黑烟现象；全面取缔露天烧烤；及时清运并妥善处置城区内杂草、树叶、垃圾，严禁就地焚烧；经营性露天堆放的煤场、料场停止营业，煤炭、灰渣、砂石、灰土等散体物料的堆场全部停止使用，并落实围挡、覆盖、洒水等抑尘措施；增加县城建成区道路清扫保洁和冲洗作业频次。三是增加县城各主要街道洒水频次（上午两次、下午两次）；自来水管网铺设及市政道路工程全部停止施工作业。
四、措施保障，强化监察。对重点保障措施进展及时跟踪，并通报落实情况。对不认真履行职责，导致措施落实不到位，影响我县空气质量保障工作的相关部门和责任人，启动问责程序。
按照县委、县政府的统一安排部署，住建局采取了一系列强有力措施，认真做好全系统中国人民暨世界反法西斯战争胜利70周年纪念活动（以下简称纪念活动）空气质量保障工作，现将具体工作开展情况汇报如下：
一、加强领导，明确目标。全县空气质量保障工作会议召开后，为统筹推进纪念活动空气质量保障工作，我局立即于2015年8月21日召开了全系统纪念活动期间空气质量保障工作动员安排会议，局班子成员、全体机关工作人员、各开发公司，施工单位负责人、下属单位负责人等150余人参会。制发了《__县住建局关于中国人民暨世界反法西斯战争胜利70周年纪念活动空气质量保障方案》，并下发到各相关责任部门和单位。同时成立了由局长张书君任组长，副局长刘胜、刘长河、许书龙、马孝勇、徐建恒、齐会敏、刘伟任副组长，各责任部门负责同志为成员的__县住建局空气质量保障工作领导小组。领导小组办公室设在局办公室，负责全面协调和调度全局空气保障工作的实施开展。
二、责任细化，明确到人。借鉴APEC会议空气质量保障工作成功经验，以住建系统扬尘源、污染源防治工作为重点，规定自2015年8月20日0时至8月23日24时，__县建成区范围内施工现场和商砼企业，严格按照《河北省建筑施工扬尘治理15条措施》和《__市建筑领域扬尘管理标准》，落实各项抑尘措施。2015年8月24日0时至9月4日24时，全面启动实施重污染天气红色（Ⅰ级最高级别）应急减排保障措施。对县城建成区内建筑施工、道路施工、砂石料堆、土堆、渣土运输、地面等方面和部位全面开展治理；控制和取缔焚烧垃圾、树叶、杂草、露天烧烤等行为。各责任部门将目标任务和管控点全部分解到人，安排专职人员做到24小时全天候、全覆盖、全过程驻守监控，确保不出现任何污染环境事件和行为。
三、细化标准，严防死守。一是对县城8处建筑施工工地予以停工，落实施工现场地面和砂石、土方料堆采取洒水、覆盖等抑尘措施,每日分时段洒水降尘至少6次；商砼企业停止营业，落实抑尘措施；集中供热企业停止施工作业；房屋拆除工程全部停止施工作业。二是建筑施工工地渣土运输车辆一律停驶；取缔县城馒头房、洗浴场所燃煤锅炉，杜绝冒黑烟现象；全面取缔露天烧烤；及时清运并妥善处置城区内杂草、树叶、垃圾，严禁就地焚烧；经营性露天堆放的煤场、料场停止营业，煤炭、灰渣、砂石、灰土等散体物料的堆场全部停止使用，并落实围挡、覆盖、洒水等抑尘措施；增加县城建成区道路清扫保洁和冲洗作业频次。三是增加县城各主要街道洒水频次（上午两次、下午两次）；自来水管网铺设及市政道路工程全部停止施工作业。
四、措施保障，强化监察。对重点保障措施进展及时跟踪，并通报落实情况。对不认真履行职责，导致措施落实不到位，影响我县空气质量保障工作的相关部门和责任人，启动问责程序。
1、“十一”期间出行车流量明显增大，过往司乘旅客早、中、晚就餐人数激增，在双节日期间，服务区在尽可能保证所有司乘旅客安全防疫的情况下，在服务区经营大厅和卫生间区域设置合理的人流导向指示，将上厕所、打开水的乘客和进大厅就餐的乘客进行分流，尽可能避免过多的人员聚集和接触。
2、在经营场区大门口设置服务台，安排专人16小时值班，对进入大厅就餐的乘客逐一测量体温，并要求佩戴口罩进入经营场区，并用消毒液对手部进行消毒。
3、要求经营场区的营业人员必须带好口罩手套，对食品卫生进行严格检查，做好检查表，每天不定时对各商户的食品和餐具进行卫生抽查，对违规的商户进行口头警告，并要求立刻整改，如多次出现问题立刻关店整顿。
4、安排保安每天三次对服务区内外场进行全方位的酒精消毒，让十一双节期间所有进入服务区就餐的乘客“买的安心，吃得放心”。
保障措施二：对服务区基础生活设施和安全设施进行全面排查
1、为保障“十一”期间服务区供水供电以及排污排水系统的正常使用，9月22日服务区管理部门安排电工和保安一起对后厨的油烟机管道、下水道排水、排污排油沟渠进行了清理和疏通，并对发电机房、水泵房、设备机房、出入口匝道进行了安全排查，以保证“十一”期间可能突发的大风降雨天气时的安全使用，并对发现的安全隐患立即整改到位。
保障措施三：对安全生产设施及服务区公用服务设施进行全面维护
1、 9月23日服务区对公用场区的消防栓、消防柜内物品以及灭火器的效期都进行了严格的安全排查，保证所有消防物品“五一”期间全部都能正常使用。
2、 9月23日服务区安排电工和保安对服务区南北两区的绿化草坪进行了修剪美化，使草坪更加美观。并对服务区南北区的公用卫生间、洗手池的水龙头以及外场停车区的垃圾桶都进行了维护和更换，对公厕的蹲坑门和自动感应抽水马桶进行了维修。
3、 将南北区大厅入门脚踏垫加固，避免穿高跟鞋和小朋友容易被翘起的铁皮绊倒。所有维护保养工作都会在4月26日晚全部落实到位，有效保证了“十一”期间司乘旅客人流量激增后服务区各项基础设施的正常使用。
保障措施四：“十一”双节日期间的管理人员的24小时值班制
在双节期间xx服务区主任亲自带队带领四名管理人员在南北区全面负责现场的管控和应急事件处理，要求所有现场工作人员统一着装，穿好反光背心，在处理现场工作的情况下也要注意自身的安全。要求晚班值班人员保证手机畅通，能在五分钟之内能赶到现场处理突发事件。
现场管理分工：
高文举主任全面负责
专家组于2003年5月2日作出裁决报告，认定美国保障措施不符合保障措施协议。报告长达1000页，分为11个部分：i. 概述；ii. wto程序问题；iii. 起诉方主张；iv. 起诉方要求作出的结论和建议；v. 组织会议－对初步裁决的请求；vi. 专家组工作程序；vii. 当事方主张；viii. 第三方观点；ix. 中期审议；x. 裁决；xi. 对各起诉方主张的分别结论和建议。
2003年8月11日，美国通知dsb对专家组报告提出上诉。但上诉机构维持了专家组的总体结论，即美国对所有10种产品采取的保障措施都没有 法律 依据。其中，对于上诉涉及的未预见 发展 、进口增加和对等性，上诉机构维持了专家组裁决；对于因果关系，上诉机构认为，对其他主张的裁决已经足以解决争端，因此没有必要对专家组报告中的相应内容进行审查；对于交叉上诉，上诉机构没有裁决，因为审查这些主张的前提条件没有出现。另外，对于镀锡类产品和不锈钢线材这两种产品，上诉机构否定了专家组关于提供充分合理解释的理解，但不影响专家组对这两种产品的总体结论。
以下是专家组和上诉机构报告的一些重要特点。其中有些内容可圈可点，有些内容则颇有争议。
（一）专家组报告
1、司法节制
起诉方提出了11个法律主张，包括未预见的发展，进口产品定义，国内相似产品定义，进口增加，严重损害，因果关系，对等性，最惠国待遇，措施的限度，关税配额分配，发展
（二）上诉机构报告
1、“司法节制”
美国对专家组的因果关系裁决也提出了上诉。但上诉机构认为，上诉机构已经认定10种保障措施都违反了gatt第19条和保障措施协定第3条第1款，因此维持了专家组裁决，即itc没有对未预见 发展 导致进口增加提供充分合理解释。此外，对于对等性，上诉机构已经认定措施不符合协定第2条第1款和第4条第2款，因此维持了专家组的裁决，即itc没有证明保障措施所针对的进口本身导致了国内产业严重损害。由于作出了上述裁决，因此，从解决争端的目的看，上诉机构没有必要对专家组的因果关系裁决是否正确的问题作出裁决。上诉机构既未推翻也未维持专家组的这些裁决。
从上诉机构的这段说明看，上诉机构也使用了“司法节制”的方法。但根据dsu第17条第12款的规定，对于上诉中所提起的专家组报告中的每一个 法律 问题和法律解释，上诉机构都应当处理（the appellate body shall address each of the issues raised in accordance paragraph 6 during the appellate proceeding）。虽然根据dsu第3条第4款和第7款的精神看，争端解决机制的目的是为了解决争端，但上诉机构在本案中的做法，好像是不符合第17条第12款的明确规定的。
2、推翻专家组裁决的部分
上诉机构虽然总体上维持了专家组的裁决，并且建议dsb要求美国使其保障措施符合wto协定的义务，但对于不锈钢线材和镀锡类产品，推翻了专家组以下两项裁决：1、美国没有提供充分合理解释，说明事实如何支持其关于进口增加的裁定，因为解释有多种类型构成并且不能协调；2、美国没有提供充分合理解释，说明事实如何支持其关于因果关系的裁定，因为解释有多种类型构成并且不能协调。
以镀锡类产品为例，这个问题的焦点是itc委员对镀锡类产品的分类问题，因为4个委员将镀锡类产品视为单独产品，而另外2个委员视为板材的一种。视为单独产品的委员都对进口增加和严重损害作出了肯定裁决，但对于因果关系，只有一名委员作出了肯定裁决。因此，最终只有这名委员认为镀锡类产品是单独产品，而视为板材组成部分的委员是对大类作出了肯定裁决。尽管产品界定不同，itc报告仍然认定3个委员作出了肯定裁决。在美国总统三月份的命令中，没有选用任一个肯定裁决作为采取保障措施的基础，而是根据美国国内法，决定对镀锡类产品和不锈钢线材作出肯定裁决委员的观点是itc裁决。因此，总统显然依据的是所有3个委员的裁决，尽管这些委员没有在同一个相似产品的基础上作出裁决。
专家组认为，itc（作出肯定裁决的三个委员）对镀锡类产品作出了不同裁决，而这些裁决是不可协调的，因为它们依据的是界定不同的产品。不论协议在成员内部成员决策程序方面提供了多大的灵活性，主管当局都必须对其决定提供充分合理的解释。否则专家组就不能支持这些措施。对于镀锡类产品，专家组看不到itc报告对该措施作出了怎样的逻辑解释，以及进口增加的要求满足了。利害关系方和专家组不知道不同委员的多个不一致裁决是如何成为采取保障措施基础的。
因此，专家组认定，对于在不同产品的基础上作出的相互无法协调的裁决，就违反了协议所要求的提供充分合理解释的义务。因此，itc报告的裁定没有充分合理解释，违反了第2条第1款和第3条第1款。
但上诉机构认为，专家组没有审查3个委员肯定裁定的实体内容，而只是认为这些裁定所依据的不是界定相同的产品，因此无法协调，也就是没有提供充分合理解释。上诉机构对专家组的观点持保留意见。首先，3个委员的裁定并非不能协调。对范围广泛产品的肯定裁定，与针对其中一种产品的肯定裁定，不一定相互排斥，而应当视情况而定。但专家组没有审查裁定的细节，因此无法充分说明是否3个裁定能否协调。
其次，第3条第1款只要求公布报告，而没有对主管当局的多种裁定或一个裁定提出要求。协定并没有规定成员的内部决策程序。itc委员作出裁定所依据的产品分类虽然不同，但itc最后作出的是本机构的裁定。专家组没有必要判断不同委员的裁定是否可以协调，而是看是否提供了充分合理解释。专家组不应当在认定有不同委员的不同裁定后就停滞不前，而应当继续分析这些裁定是否提供了充分合理解释。本案中，专家组在“对等性”部分就继续进行了这样的分析。
因此，上诉机构推翻了专家组此处的裁决。
上诉机构从这两个方面推翻专家组裁决，但不影响专家组对这两种产品的总体结论，即对这两种产品采取措施不符合wto协定的义务。
【注释】
[1] appellate body report, us – line pipe, para. 158.
一、加强领导，统一认识
市卫生局很重视残疾人保障工作。局领导班子召开专题会议研究如何在卫生系统贯彻落实《残疾人保障法》，并明确一名副局长分管此项工作。为切实做好好卫生系统残疾人保障工作，卫生局成立了由分管局长任组长、局机关有关科室及各医疗卫生单位负责人为成员的残疾人保障工作领导小组，全面负责卫生系统的残疾人保障工作。领导小组下设办公室，局医政科长兼任办公室主任。领导小组定期不定期召开碰头会，协调解决各项残疾人保障措施的落实。同时，卫生局要求各医疗卫生单位认真组织好《残疾人保障法》学习、讨论和宣传，把学习《残疾人保障法》纳入“四五”普法内容，要求各单位站在全面建设和谐社会、实践“三个代表”重要思想的高度，切实落实好残疾人保障措施。版权所有
二、切实落实好各项残疾人保障措施
（一）完善各项预防保健措施，避免各类病残现象出现
市卫生局认真贯彻落实“预防为主”的卫生工作方针，不断督促市卫生防疫站、市妇幼保健院、市皮肤病防治站等单位，结合各自职能，落实好各项预防保健措施，预防各类残疾现象发生。市卫生防疫站，在抓好各类疫苗接种工作同时，加大工作力度，保证“脊灰”糖丸100％接种率，避免“婴儿瘫”出现。市妇幼保健院，狠抓婚前医学保健和孕产妇保健，在育龄夫妻和孕产妇中间大力普及生育知识，提高优育优生率。自2002年以来，妇幼保健院在全市城乡开展了新生儿听力筛查和遗传性疾病筛查，并保证筛查率在95％以上。对个别听力异常和患有先天性疾病的患儿及早发现、及早治疗，避免了各类残疾现象的发生。今年，在市政府统一安排下，将进行免费婚检，此举将进一步推进我市预防保健工作的开展，提高我市优生优育率和人口素质。市皮肤病防治站，作为我市麻风病专职救治机构，每年进行麻风病现症病人和愈后病人普查，及早发现麻风病人并给予及时治疗和干预，防治病人向病残发展。受到了病人及其家属的衷心感谢。
（二）加大投入，完善设施，为残疾人就医提供方便
市卫生局重视社会弱势群体权益保障，要求各医疗卫生单位在各方面为残疾人提供方便。各医疗卫生单位按照卫生局和市残联等部门的要求，不断加大投入，完善设施，为残疾人提供方便。一是在门诊、病房等显要位置张贴、悬挂残疾人优先的提示，并在挂号、缴费、检查等各环节优先照顾残疾人。有的医院在门诊等处安排专人，帮助老弱病残人员挂号、缴费、检查等。市人民医院购置了电动车，安排专人，免费照顾、运送行动不便的病患。同时，在公用通道、卫生间建设、病房安排等方面，都设置了残疾人专用通道和马桶。市中医院等单位，还为残疾人减免医药费用。
