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1.1风险管理的定义及特点
风险管理是指通过科学合理的方式，实现对可能存在的各种风险的一种管理过程。风险管理的特点有：（1）针对性强，风险管理旨在针对可能或即将出现的风险开展的相关管理，侧重于控制风险。（2）管理效果的不可预测性。在风险管理过程中，风险是否出现，具有不确定性，使得风险管理的效果具有不可预测性的特点。（3）预防性。风险管理的目的主要是为了预防风险的发生，提前作出相应的管理对策，从而更好地实现对风险的管理。
1.2风险管理的作用
在项目开发中，可能会出现不同的风险，通过采取相应的风险管理措施，能够有效地实现对风险的控制，进而将风险降至最低，推动项目开发工作顺利开展。风险管理的作用主要有：（1）能够减小风险产生的影响。在项目开发中，可能存在的风险将会给项目的开发工作带来严重地影响，造成相应的损失，通过科学合理的风险管理，能够有效地减少风险产生的影响，进而降低风险造成的损失。（2）能够推动项目的正常有序进行。通过对风险的管理，能够减少项目实施过程中可能存在的风险阻碍，从而更好地推动项目的正常有序进行。（3）提高生产效率。在风险管理当中，能够提出相应的管理方法，这些管理方法不仅可以运用到风险管理方面，而且还可以为日常的生产管理提供借鉴，从而很好地提高生产效率。
2.政府融资开发旅游景区项目风险管理的现状及存在的问题
案例：湖南攸县酒埠江旅游区开发项目
攸县酒埠江旅游区是湖南省风景名胜区之一，其中酒仙湖更是国家AAAA级景区。旅游区东与江西萍乡市接壤，南距炎帝陵80公里、井冈山120公里，西距南岳90公里，北距株洲120公里、至长沙160公里。岳汝高速、衡炎高速、国道106和醴茶铁路构筑了通往景区的快捷通道，交通便捷，是一块值得开发的风水宝地。近年来，攸县县委、政府加大了对旅游项目开发的支持力度，先后筹措资金26亿元，用于景区的基础设施建设。2013年，我县游客接待总人数291.2万人次，旅游综合收入3.74亿元，其中，门票收入900万元。在风险管理方面，酒埠江旅游开发项目重点从成本风险与运营方面进行了管理，对项目开发成本以及今后的成本回收、盈利等进行了分析，并制作了具体的分析文件，并作出了相应的管理方案，如《湖南攸县酒埠江旅游景区开发总体规划》，酒埠江旅游开发投资公司明确了风险管理的责任，这些具体的工作尽管在一定程度上对可能存在的风险进行了相应的管理，但是并没有起到很好的风险管理效果。
2.1政府融资开发旅游景区项目风险管理的现状
从上述案例中，可以反映出我国政府融资开发旅游景区项目在风险管理方面，能够很好地认识存在的风险，并在风险管理方面作了一些工作，重点体现在成本风险与经营风险这些层面，取得了一定的成效。但是，在整体项目风险管理方面，并没有很好地从风险管理的各个环节去强化对风险的管理。在政府融资开发旅游景区项目风险管理方面，存在的风险不仅有成本风险、经营风险，还有项目开发过程中的工程建设风险、人员风险等，这些都应该纳入到政府融资开发旅游景区项目风险管理当中。
2.2政府融资开发旅游景区项目风险管理存在的问题
2.2.1缺乏明确的风险管理主体
在上述案例中，开展了相应的风险管理工作，但是并没有明确风险管理的主体，也就是由哪一个主体负责旅游景区项目风险管理工作。在政府融资开发旅游景区项目风险管理过程中，不仅有政府部门，而且还有开发商、承包商等，这些主体在旅游景区项目风险管理当中都负有一定的管理责任，但是在具体风险管理主体方面并没有明确。
2.2.2未能规范风险管理的责任类型
政府融资开发旅游景区项目风险管理过程中，由于不同因素的影响，往往会导致不同的风险存在，如人动会导致人力管理风险，自然因素会导致项目开发受阻等。在这些不同的风险出现时，湖南娄底涟源龙山国家森林公园旅游项目中未能规范风险管理的责任类型，没有很好地结合不同的风险，对需要承担的相关责任类型进行规范，导致在项目风险出现之后，难以利用相应的责任类型追究相关人员的责任。
2.2.3风险管理实施流程不明晰
风险管理实施流程旨在出现风险时，按照相应的程序对风险进行管理，进而达到相应的管理效果。在湖南酒埠江旅游开发风险管理方面，并没有很好地明晰风险管理实施流程，而只是对风险管理作了非常概括性的部署，在具体实施流程上往往难以得到实现。由于风险管理实施流程不明晰，不仅给风险管理实施带来困难，而且还将会导致风险管理不全面、缺乏可行性等问题的出现，使得项目的开发受到相应的影响。
2.2.4风险管理监督力度不够
在政府融资开发旅游景区项目风险管理方面，往往只是对相关的风险管理工作作出了相应的规定，但是在风险管理监督方面并没有加大监督力度，在湖南酒埠江旅游景区开发项目中，并没有加大对风险管理监督工作力度，而只是以职能管理的方式对风险管理情况进行监督，使得项目风险管理过程中，并不能全面地了解风险管理的具体进展以及可能出现的各种风险问题。
3.政府融资开发旅游景区项目风险管理的对策
针对政府融资开发旅游景区项目风险管理中存在的问题，本文从这样几个方面提出了针对性的改进对策：
3.1明确风险管理的责任主体
在政府融资开发旅游景区项目风险管理方面，针对缺乏明确的风险管理主体的问题，可以通过明确风险管理的责任主体的措施予以解决。通过明确风险管理的责任主体，可以更好地推动责任主体开展相应的风险管理工作，在出现风险管理责任时，由该具体的责任主体承担相应的项目风险。针对这一点，政府融资开发旅游景区项目风险管理过程中可以成立项目风险管理小组，由专业的风险管理人员成立项目风险管理小组，负责开展项目风险管理工作，承担由此而出现的各种项目风险管理责任。
3.2构建风险管理的责任承担体系
针对政府融资开发旅游景区项目风险管理中风险管理责任类型不规范问题，可以通过构建风险管理的责任承担体系，用以规范风险风险管理的责任类型。一是制定项目风险管理的责任承担制度。在政府融资开发旅游景区项目风险管理过程中，可以结合项目开发实际情况以及可能存在的风险问题，制定项目风险管理的责任承担制度，通过制度的方式对项目风险管理的责任予以明确，为项目风险管理的责任承担提供制度保障。二是对项目管理中的各个主体的风险责任进行明确划分。在政府融资开发旅游景区项目中，有很多参与主体，这些主体由于分工不同，从事的工作内容也不同，需要承担的风险类型也有着不同的表现形式。在这种情况下，可以对项目管理中的各个主体的风险责任进行明确，如政府的风险责任主要是融资风险、开发商的风险责任主要是开发项目风险以及项目能否得到最终的实现的风险等，通过明确划分各个主体的风险责任，从而根据这些不同的风险责任来追究相关主体的责任。
3.3采取多样化的风险识别方法
在项目风险管理方面，可能存在的风险种类有很多，需要对风险进行识别，从而提高项目风险管理的质量与效率。针对政府融资开发旅游景区项目风险防范方法单一的问题，可以采取多样化的风险识别方法，从而对可能存在的各种风险进行快速识别，进而达到防范风险的目的。一是建立风险识别标准。可以在政府融资开发旅游景区项目风险管理方面建立风险识别标准，对可能出现的风险类型进行统计，并以具体的数据、问题表现等对识别标准进行明确。在开展风险管理时，则运用这些识别标准进行衡量，以此来实现对风险的识别。二是构建风险反馈平台。由于政府融资开发旅游景区项目风险的不可控性与不可预知性，随时都可能会出现风险，针对这一点，可以构建风险反馈平台，项目开发的各个主体每天都要对风险管理情况进行反馈，并将具体的反馈内容到平台上面，进而对这些风险管理情况进行整体分析，从而对可能存在的风险及时进行识别。
3.4制定系统化的风险管理流程
针对政府融资开发旅游景区项目风险管理实施流程不明晰的问题，可以制定系统化的风险管理流程，通过具体的流程来推动风险管理工作的有序开展。一是制作风险管理的实施流程图。政府融资开发旅游景区项目风险管理方面，可以结合项目风险管理的各个环节，制作风险管理的实施流程图，通过流程图的形式表现出风险管理的具体实施流程。二是制定风险管理操作手册。在政府融资开发旅游景区项目风险管理方面，可以制定风险管理操作手册，风险管理的各个主体通过学习风险管理操作手册进而掌握风险管理的具体管理流程，按照这些管理流程实施对项目风险的管理，从而将风险减小至最小的范围内，为旅游景区项目的开发工作提供相应的保障。
一、目前我国旅游景区在开发过程中存在的环境问题
1.盲目追求经济效益，忽视对景区环境的保护
因我国旅游业因我国旅游业起步比较晚，旅游市场管理机制的不完善，导致很多旅游景区过度追求经济效益，而忽略了景区存在的社会效益和环境效益。在景区的开发利用中有点盲目，从而导致很多旅游景区的环境遭到了严重的破坏。很多高山旅游为方便游客登山或者经济利益驱使建索道砍伐了大量树木，造成景观的破坏。近几年，有很多景区为了增加娱乐性吸引游客或者增加娱乐项目收益，破坏景观修建漂流、滑草等项目现象十分严重。许多风景名胜区内，多头管理、抢权、轻责、重开发、轻保护的现象十分严重。
2. 旅游景区开发与保护管理体制不健全
旅游景区的监管体制已经成为目前束缚我国景区发展的一大障碍，目前，我国旅游资源分属不同的部门，包括林业、建设、环保、文化等部门，有的旅游景区还分属好几个部门监管，各部门的社会责任及行业功能或者考虑问题的出发点不同，缺乏全局观念，难以产生一致的管理效应。我国目前多数旅游风景区的管理体制属于政企不分。所以我们迫切需建立一种机制来解决目前存在的这些问题，以实现我国旅游景区更好的开发与保护。
3.旅游景区开发投入市场后，环境保护意识薄弱
目前很多旅游景区由于受短期经济利益驱使，在旅游景区在开发的过程中往往只注重开发资源，利用资源，却不重对旅游景区的保护，结果导致很多旅游景区生态环境的恶化。同时一些投资开发商，不注重科学规划，过度追求门票数量的经济收益，过度接待旅游者，没有科学的控制旅游景区的环境承载力，致使旅游环境容量过度饱和而使资源遭到严重破坏。每年旅游旺季，各个景区都不可避免的发生这种情况，就连九寨沟都不可避免。再者就是如山西应县木塔这种情况，人为是一个因素，同时因受自然灾害影响而造成的景观破坏。
正是由于上述问题的存在，致使中国很多旅游景区在开发利用中，不能科学规划开发利用，致使旅游资源不能得到可持续发展，将很难促使旅游业更好的发展。？
二、解决旅游景区开发中存在的环境问题的措施
1.加强政府管理职能的主导地位，健全景区环保管理制度
旅游景区在开发时，政府主管部门要严格审批，哪里该建建筑物、索道、娱乐设施，哪里不该建设，一定要严格审批，不能有过多的人工建筑。不能单纯为了短期经济效益目标而滥建。旅游景区在开发投入市场后，要健全景区的环境保护管理制度，如景区环境承载力的问题，旅游景区切不可在景区运营后过分追求门票数量的经济效益而忽视景区的环境容量问题，以免造成超负荷的接待量，严重破坏景区的环境。否则后果难以预料。避免出现类似玉龙雪山、九寨沟、滇池这样的问题。旅游景区生态环境一旦遭到破坏，将很难修复，将使旅游资源不能实现可持续发展，将严重损害子孙后代的利益与生存环境。因此，政府部门要从长远角度出发，加强自身主导地位 切实发挥政府的管理职能，科学管理旅游景区的规划与开发，同时健全景区的环境保护制度，科学管理利用，实现景区的可持续发展。
2.加大宣传力度，提高人们的环保意识
旅游景区及主管部门要做好宣传，提高人们的环境保护意识。制度的制定，需要人们的参与执行。只要人们环保意识增强，做到环境保护全员参与，人人有责。定能为景区的环境保护起到很好的作用。
首先，加强对景区管理者的宣传，提高景区管理者的环境保护保意识。只要管理者对制度认可，才会把制度执行到行动中，才能切实加强对环境的保护与管理。
其次，加强对游客的管理，目前，游客对景区环境在人为因素的破坏中占到了相当大的比例。游客的乱刻乱画，生活垃圾的乱丢弃等不文明行为，都对景区环境造成了一定的破坏。游客破坏景区环境的案例比比皆是。因此，加强游客的环境保护意识是非常必要的。
再者，社区参与景区环境保护的作用也不容小觑。旅游景区与当地社区的协调发展，也为旅游景区的开发和环境保护工作创造了有利条件。旅游景区开发与保护要从当地社区利益出发，考虑社区利益，追求旅游景区及所在社区的经济效益、社会效益、文化与环境之间的平衡。加强社区参与，同时使社区居民的利益得到相应保障，使居民产生旅游景区“主人翁”的感觉，那么，他们自会在景区的开发与保护过程中，积极主动的配合景区，使景区开发得以顺利进行。九寨沟就是一个很好的例子。反例比如青州仰天山，在开发初期，没有与当地社区搞好关系，致使在十一旅游旺季，当地居民毁坏进景区的道路，切断电源，严重影响景区的发展与利益，更谈不上当地居民会主动参与到景区的环境保护中来。？
旅游景区环境保护不是对景区不去进行开发而是在保护之下进行合理的开发，保护是为了更好的对景区进行开发和可持续利用。要开发势必有破坏，作为景区的管理者和开发者们应在合理的保护之下对旅游景区进行科学的规划开发，将其投入旅游市场，也是为了更好的促进旅游业的可持续发展。对目前已开发利用的旅游景区应立足于保护景区的自然性，确保旅游资源的生态性和完整性，使旅游景区的生态环境得到改善和可持续性的良好发展。当然，对旅游景区的环境进行保护不仅仅是对原有景观的天然性进行保护，而是要用更为合理科学的规划和方法去进行维护和管理，旅游景区开发要在保护原生态的文化和当地社区居民的社会和环境利益的基础上，使旅游景区的经济效益、社会效益与环境效益达到完整和谐的统一，实现景区的可持续发展。
参考文献：
[1]蔡守秋.可持续发展与环境资源法制建设[M].中国法制出版社，2003.
[2]金瑞林，汪劲.20世纪环境法学研究评述[M].北京大学出版社，2003.
第一条 为加强对旅游景区的管理，提升旅游服务质量，有效保护、科学开发旅游资源，促进旅游业又好又快发展，根据国家、自治区相关法律、法规，结合我市实际，制定本规定。
第二条 本规定所称旅游景区，是**行政区域内具有参观游览、休闲度假、**健身等功能，具备相应旅游服务设施并提供相应旅游服务的空间或地域。
第三条 本市行政区域内旅游景区的保护、规划、开发、管理和经营活动适用本规定。
第四条 旅游景区管理坚持注重保护、科学规划、合理开发、永续利用的原则。
第五条 市旅游行政主管部门负责本行政区域内旅游业促进与发展、旅游资源开发与保护、旅游经营与服务、旅游者活动的指导和相关监督管理。
乡、场、镇人民政府负责协助旅游行政主管部门做好辖区内旅游景区管理的有关工作。国土资源、水利、环保、规划、建设、林业、民族宗教、文物等部门按照各自职责协助做好旅游景区开发、建设、管理的有关工作。
第二章 旅游资源保护与开发建设
第六条 开发建设旅游景区，应当符合城市总体规划及旅游业发展规划。旅游景区开发建设和保护规划应由具有相应规划资质的单位编制，经旅游行政管理部门同意后，按规定程序报批。任何单位和个人都有保护旅游资源的义务，有对破坏旅游资源行为进行制止、检举、控 告的权利。
第七条 旅游区及旅游建设项目的开发建设，应当符合旅游资源保护和开发利用规划，统筹安排，合理布局，协调发展。
第八条 开发建设（包括新建、扩建、改建）旅游区，应当经市旅游行政主管部门对其旅游价值、环境质量等进行评价并出具评价意见。
第九条 旅游区和重点旅游建设项目的建设，建设单位在申领建设工程规划许可证前，应当取得市旅游行政主管部门的审核意见。
第十条 在旅游景区内新建、改建、扩建旅游建设项目，应当严格按照控制性规划和修建性详细规划进行，应当充分论证，合理布局；项目完工后，应当经旅游行政主管部门参与验收并签署意见。
第十一条 禁止在旅游区建设污染环境、破坏景观和生态的项目；禁止在旅游景区从事污染环境、破坏景观和生态的生产经营活动。
第十二条 旅游景区建设选址必须符合全市旅游发展总体规划，开发建设单位在向国土资源部门申请用地前，必须将旅游景区项目规划书和可行性研究报告报市旅游行政主管部门备案。
第十三条 旅游景区管理机构应当制定旅游区管理制度，加强对旅游区的管理，维护正常旅游秩序，保持旅游设施完好和清洁卫生，完善服务设施。
第十四条 开发建设旅游景区，不得有下列行为：
（一）损害旅游资源、破坏生态环境以及景区风貌；
（二）在旅游景区内进行开山、开荒、采石、开矿、修坟立碑等破坏景观、植被、地形地貌的活动；
（三）盲目、重复建设，或者未经有关部门批准建设旅游景区项目及配套设施；
（四）在核心旅游景区内建设宾馆、饭店、招待所、培训中心、疗养院等与旅游资源保护无关的建筑物。
第十五条 利用自然资源开发旅游项目，应当采取严格的保护措施，不得破坏景观、污染环境；开发旅游景区建设项目，应当进行环境影响评价，其建筑规模和风格应当与周围景观相协调。任何组织和个人不得破坏旅游资源。
第三章 管理与经营
第十六条 旅游行政管理部门管理旅游景区应履行下列职责：
（一）宣传有关法律、法规；
（二）监督旅游景区经营者保护和合理利用旅游资源；
（三）监督旅游景区经营者制定景区管理制度；
（四）监督管理旅游景区经营者的旅游服务活动；
（五）维护旅游者的合法权益，并接受其投诉；
（六）其他依法应履行的职责。
第十七条 旅游景区的经营者应当遵循诚实信用、公平竞争的原则，合法经营，接受旅游行政管理部门和有关行政管理部门的监督和管理。
第十八条 旅游景区的旅游从业人员应当参加职业技能培训。国家规定应当具备岗位资格或职业资格的，必须取得相应的资格证书、持证上岗。
第十九条 旅游景区的经营者应遵守下列规定：
（一）制定景区旅游管理制度或措施，并负责落实；
（二）设置为旅游者提供服务和受理投诉的游客服务中心和符合国家标准的公共信息图形标志；
（三）公开服务收费项目和收费标准，保证服务质量，不得对旅游者进行欺诈、勒索、胁迫或误导；
（四）建立安全管理责任制，配备与安全管理工作相适应的专（兼）职人员和必要的安全设备、设施；
（五）对具有危险性的场所或项目设立明显的提示或者警示标志，并采取必要的安全防护措施；
（六）负责旅游景区的环境卫生工作；
（七）其他依法应履行的义务；
第二十条 旅游景区的经营者对发生的旅游安全事故应及时采取救护措施，并向旅游、公安、安全生产的行政管理部门报告。
第二十一条 在旅游景区从事经营和服务，不得有下列侵害旅游者合法权益的行为：
（一）不履行或者不完全履行与旅游者的合同或者约定；
（二）不按照国家标准、行业标准提供服务；
（三）强迫旅游者接受服务；
（四）对服务范围、内容、标准等作虚假的、引人误解的宣传；
（五）提供质次价高的服务；
（六）出售假冒伪劣的商品；
（七）侵害旅游者人身和财产安全；
（八）其他侵害旅游者合法权益的行为。
第二十二条 旅游景区的经营者的合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。对侵犯其合法权益的行为，有权检举和控告。
第二十一条 旅游者在旅游景区内进行旅游活动时，应当遵守有关法律、法规和社会公德；尊重当地民族风俗习惯；保护旅游资源、环境和设施；遵守旅游景区安全、卫生等规定。
第四章 法律责任
第二十二条 违反本条例依法应当给予行政处罚的行为，由有关行政管理部门依法予以处罚。
收稿日期：2006-05-17
基金项目：国家社会科学基金项目阶段性研究成果（046qy068）。
作者简介：吴三忙（1978-），男，西北大学经济管理学院2005级博士生。研究方向：旅游经济。李树民（1953-），男，西北大学经济管理学院教授，博导。研究方向：旅游经济。
中图分类号F590文献标识码A文章编号1006-575(2006)-04-0024-05
旅游景区作为旅游资源的聚集地，在整个旅游产业链中日益处于核心地位。特别是旅游饭店业和旅游交通业已取得了长足的发展后，旅游景区越来越成为决定我国旅游业发展的一个重要因素。另一方面，虽然近年来我国旅游景区发展迅速，旅游景区投资已经取代旅游饭店投资成为旅游投资的一个热点，但是由于传统计划经济体制及其遗留观念的影响，旅游景区内部管理体制并没有理顺，科学合理、适应现代市场经济的旅游景区治理模式并没有建立，导致旅游景区内出现多头管理、多重目标、秩序混乱、服务较差、资源破坏、环境污染等问题，严重制约我国旅游景区的健康、快速发展。因此理顺旅游景区管理体制，建立合理的旅游景区治理模式已经成为当前急需解决的一个问题。
一、文献综述
近年来，旅游景区治理模式越来越受到国内学者的关注，对旅游景区治理模式的研究也已经取得了一定进展。总体上看，在旅游景区治理模式的选择上，国内学者存在两种观点：一是认为旅游景区应当坚持企业化的治理模式；另一种认为旅游景区应当坚持非企业化的治理模式[1]。如张晰竹提出应取消地方政府对公共资源类景区的直接管理，使旅游景区变成一个小级别的行政单位，把资源保护的职能内生化，将旅游景区的所有权、管理权、经营权、收益权一体化[2]，可以认为是坚持旅游景区治理模式非企业化的代表。而马波、刘秉升、张凌云、魏小安、李树民等学者坚持认为应当选择企业化经营模式。马波、刘秉升认为政府应对旅游管理体制进行改革，将各级旅游主管部门的业务范围大幅度的拓展，把旅游景区作为旅游经营单位，从事企业化经营，政府在这个过程中应加强管理的力度，尤其是法制管理、规划管理以及技术管理等[3]。张凌云认为旅游景区行政性管理的弊端很大，并已为社会各界所共识，必须采取市场化经营的方式[4]。魏小安指出风景名胜和文物资源也是经济资源，在我国当前国情下，对旅游景区资源进行企业化经营才是最有效的方式[5]。李树民指出在特定的条件下旅游景区从公益型管理向经营型管理的转轨是一种制度进步[6]。
虽然我国学者对旅游景区治理模式选择多有论述，但是笔者认为当前对旅游景区治理模式的选择研究上，存在以下问题：第一，缺乏整体和系统的研究，大多学者对我国旅游景区应选择什么样模式的分析都只是从旅游景区存在的问题、旅游景区发展的意义、我国的国情、国外旅游景区治理经验和旅游景区治理的历史考察等方面进行；第二，缺乏交易成本的观念，没有交易成本的世界是真空的世界，选择什么样的治理模式本质上是选择什么样的合约问题，而选择什么样的合约的一个关键是比较各种合约的交易成本大小；第三，缺乏效率观念。
本文根据现实条件，从节约交易成本和选择合约的视角出发，对我国旅游景区治理模式选择进行了全面考察，进而提出适合我国国情的旅游景区治理模式，以实现旅游景区资源的最大化利用。
二、研究的现实条件及基本概念界定
Tourism Science旅游科学基于交易成本节约视角的旅游景区治理模式选择研究任何研究都是在一定现实条件下展开的。对我国旅游景区治理模式的研究，笔者认为必须注重以下现实条件：
1.旅游景区资源所有权不能转让，旅游景区管理委员会代表国家行使旅游景区所有权。
2.任何个体都存在投机倾向，即个体会利用信息的不对称性来欺骗对方以获取自己的最大化利益。
3.旅游景区的项目存在两大类，即基础性项目和经营性项目，且基础性项目开发经营的好坏直接影响到经营性项目开发经营的好坏。基础性项目指景区内部的基础设施，包括景区交通、通信、水电和环保等，旅游景区的内部管理也属于基础性项目；经营性项目包括景区内宾馆饭店设施、娱乐设施、购物设施及相应服务等。
4.对景区开发经营存在两种投入方式，即使用专用性强、成本高、质量好的投入和非专用性、成本低、质量差的投入，前者可以实现旅游景区旅游资源最大化利用，后者效率低。
5.地方政府财政收入紧张，景区管理委员会无力对旅游景区经营性项目进行开发经营。
同时，本文既然从节约交易成本视角来分析旅游景区治理模式的选择，就有必要先对交易成本概念进行界定。交易成本概念由科斯首先提出，他认为交易成本是发现价格的成本[7]。其他学者对这一概念有所发展，如阿罗给交易成本下的定义是经济系统运行的成本，张五常给交易成本所下的定义是，交易成本是一系列制度成本[8]。本文采用的是威廉姆森提出的把交易成本分为签订合约之前成本和签订合约之后成本的概念[9]。
三、旅游景区治理模式的提出
1.旅游景区经营性项目的治理模式选择
如前所述，经营性项目包括景区内宾馆饭店设施、娱乐设施、购物设施及相应服务等，其开发经营方式可以采用两种方式来进行，一是使用专用性强的投入方式，我们假定这种投入方式的投资量为K，K＞0，为保证专用性的投入可以采取一定的安全保护措施，即可以授权某一社会资本所有者长期垄断开发经营经营性项目，同时景区管理委员会保证提供良好的基础性项目，甚至直接授权同一社会资本所有者同时垄断开发经营经营性项目和基础性项目，这种保护措施可以用S来表示，存在保护措施时S＞0，不存在安全保护措施时S=0；另一种是使用专用性差的投入，这种投入方式的投资量也为K，此时K=0。这样我们可以得到如下关于经营性项目的3种主要治理模式图（见图1）。
图1中，A点代表K=0且经营性项目的价格为P1的治理模式。此时旅游景区的经营性项目完全由竞争性市场来提供，主要由非专用性资产的投资形成。这种经营性项目整体质量差、固定投入低，其管理服务人员的专业水平也比较差。这种治理模式在我国很多旅游景区中都存在，如我国很多旅游景区门前存在大量档次低、秩序混乱、服务水平差的由当地居民经营的旅游纪念商品摊贩、社会旅馆等等，就属于由非专用性资产的投资形成的。表面上看，在这种治理模式下旅游者可以以较低的价格购买到经营性项目产品，但是这些经营性项目的产品质量相当低，影响旅游者的旅游总体感受，从旅游景区旅游资源利用的角度来看是无效率的。
B点代表K＞0、S=0且经营性项目的价格为P2的治理模式。此时有社会资本进入旅游景区的经营性项目开发管理，进行专用性强、成本高的投资，但是这种投资没有受到良好的保护，即社会资本的所有者并没有被授权长期垄断开发经营经营性项目和得到保证旅游景区能提供良好的基础性项目。在现实中这种治理模式是不可能存在的，因为从投资者角度来看，虽然此时可以把经营性项目的价格定为P2，且P2＞P3，但是如果没有保证，其投资回收就成为了问题，因此在现实中，此种模式必然向A模式或C模式移动。
C点代表K＞0、S＞0且经营性项目的价格为P3的治理模式。此时社会资本进入旅游景区的经营性项目，且旅游景区管理委员会授权社会资本的所有者长期垄断经营开发该旅游景区的经营性项目，同时保证能提供良好的基础性项目，或者直接授权其直接经营基础性项目。在这种模式中，如果经营性项目被授权开发经营的合约期限越长，同时提供良好的景区基础性项目的保证措施越强，K就会越大，即社会资本的所有者对旅游景区经营性项目的开发投入的资产专用性越强、质量越高。在这种治理模式下，旅游者能享受到服务更好、质量更高的旅游产品，从旅游景区的旅游资源利用效率角度来看是最高的。
因此我们可以得出结论，旅游景区经营性项目的最佳治理模式应当是由当景区管理委员会同一个社会资本的所有者签订长期合约，授权其长期垄断经营旅游景区的经营性项目，同时必须采取措施让社会资本的所有者确信旅游景区有良好的基础性项目，此时整个景区的档次将提升，将实现旅游资源的最大化利用。
2.旅游景区治理模式的提出
如前所述，经营性项目应当有一个社会资本的所有者长期垄断经营开发，但是社会资本所有者必须得到一定的保证，即有良好的旅游景区基础性项目。因此如何提供基础性项目就成为景区治理模式的关键。既然经营性项目由一个社会资本所有者长期垄断经营开发，那么如何供给基础性项目的方式实际上就演化为是否由经营性项目的所有者一体化经营基础性项目的问题，即如果一体化，就由取得经营性项目的社会资本所有者来同时经营开发旅游景区的基础性项目，实行旅游景区统一由社会资本所有者经营的治理模式。在一体化的情况下，社会资本所有可以支付一个固定旅游景区租赁费用给旅游景区管理委员会；也可以以分成合约的形式支付租赁费用给旅游景区管理委员会，租赁费用是景区总体经营情况的增函数。
如果不实行一体化，就由旅游景区管理委员会对基础性项目进行经营开发管理，经营经营性项目的社会资本所有者支付旅游景区管理委员会一个固定的费用，或根据社会资本所有者经营经营性项目的情况提供分成合约支付。
最终我们得到4种旅游景区治理模式(见图2)。
四、旅游景区治理模式比较分析
对各种治理模式的比较分析主要看哪种治理模式的效率最高和交易成本最低。我们用W来代表景区基础性的开发建设投入量，具社会资本所有者经营经营性项目总收入是W的增函数。同时由于达成合约存在交易费用，用H来代表旅游景区管理委员会同社会资本所有者达成合约和监督合约履行的各种交易成本。
1.D模式
这种治理模式本质上是一种固定合约。旅游景区的基础性项目和经营性项目由一个社会资本所有者统一开发经营，交易内部化，不存在两者之间的交易成本，交易成本主要为达成整体租赁协议，确定租赁费用和景区管理委员会监督社会资本所有者保护景区生态环境，防止其掠夺开发旅游景区的费用。旅游景区管理委员会获取固定净收入，经营性项目所有者获取的总收入是W和K的增函数，同时其净收益又是W和K的减函数，因此经营性项目的所有者最终会在最合理的W和K的投入量寻求最大化利益，即基础项目投入和经营性项目投入的边际产出和边际成本相等点时，不存在对基础性项目和经营性项目投入的边际扭曲问题，整个旅游景区的管理水平和服务水平都比较高，设备设施比较完善，最终实现景区旅游资源的最大化利用，但是存在旅游景区资源被掠夺开发的可能性。
2.E模式
这种治理模式本质上是一个分成合约，此模式中分成合约的特点是旅游景区管理委员会因社会资本所有者的经营努力而获利，结果必定扭曲社会资本所有者的努力积极性，因为其努力的结果被对方分享，而成本确是自己承担，或者是经营性项目所有者会隐藏其经营业绩情况，实现自己最大化利益[10]。同时在此模式中，由于旅游景区管理委员会分成整个景区经营的收入，其监管社会资本所有者掠夺开发景区的积极性会下降。因此这种治理模式的交易成本主要体现在3个方面：一是景区管理委员会监管社会资本所有者掠夺开发景区的成本；二是社会资本所有者隐藏其经营业绩的成本；三是景区管理委员会了解景区经营情况的成本。同时也存在景区资源被掠夺开发的可能性。
3.F模式
这种治理模式本质上也是一种固定合约，但是此时固定合约的特点是由旅游景区管理委员会提供基础性项目。此时我们发现旅游景区管理委员会具有减少提供良好基础设施的投机倾向，因为其净收益同其投资成反比，即W越大其净收益越小，而其获取的总收入固定。而对经营性项目所有者来说，固然可以通过同旅游景区管理委员会来签订严格的、面面具到的合约，来要求旅游景区提供良好的基础设施，但现实中人具有有限理性，要签订这样的一个合约是不可能的，即使能实现，交易成本将是非常高的；另一面在合约签订后经营性项目的所有者要通过各种手段来监督旅游景区管理委员会执行合约，也需要高额的交易成本，而经营性项目所有者的净收入又同交易成本H成反比，因此，达成面面俱到合同不可能，完全的监督也不可能，旅游景区管理委员会的投机倾向也就不可避免，整个基础性项目的供给档次必然下降。由于无法得到良好的基础性项目供给的保证，最终社会资本所有者必定削弱其对经营性项目的专用性投资，这样就演化为整个旅游景区的档次降低、管理水平和服务质量下降。
4.G模式
这种治理模式本质上也是一种分成合约，此时分成合约的特点是旅游景区经营开发的双方都因对方的努力而获利，双方都不承担对方的努力成本，结果必定扭曲交易双方的边际行为。从旅游景区管理委员会角度来看，一方面加大对基础性项目的投入可以使经营性项目总体盈利情况更好，通过分成能为自己带来更大化的收入，但是另一方面其投入的加大又使其净收益下降，即W增大，净收益减少，因此必定产生边际上的扭曲，因为投入增大带来的收益部分被经营项目的所有者获取，而投入增大带来的成本必定都由自己来承担，结果旅游景区基础性项目经营开发的投入的必定不足；从经营性项目所有者的角度来看，问题相同，由于其经营性收入有一部分必须以分成的方式提供给旅游景区管理委员会，而投资成本由自己全部承担，因此其专用性投资热情必定削弱。当然经营性项目所有者与景区管理委员双方可以达成严格合约规定对方行为，再监督对方履行合约的行为，但是所有这些都存在交易成本，签订和监督合约越严格，这种费用越大，对双方的净收入带来损失越多。因此，在这种治理模式下，理论上可以通过对双方严格监督实现旅游景区资源的最大化利用，但是实际上监督越严格交易成本越大，双方净收益减少，因此实际上不可行，最终结果是双方的边际行为严重扭曲，对旅游景区的投资都不足，导致旅游景区的旅游资源非最大化利用。
五、简要结论及政策建议
综上所述，我们得出以下结论：其一，对旅游景区经营性项目，在当前国情下，最佳治理模式是授权某一社会资本所有者长期垄断经营，但是必须解决基础性项目供给问题，才能保证经营性项目的高档次和高质量。其二，在旅游景区经营性项目由某一社会资本所有者长期垄断经营的前提下，旅游景区整体治理模式的最佳选择是由旅游景区经营性项目所有者来统一经营整个旅游景区，即前文的D模式。但是在运用D模式时，存在旅游景区被掠夺开发的可能性。
根据研究结论，提出以下政策建议：
第一，旅游景区的开发经营应加快引入社会资本，实施旅游景区的转让经营，促进旅游景区整体档次的提高。
第二，由于旅游景区的旅游资源具有社会公共性、公众性和全民性的特点，必须解决旅游景区转让经营后社会福利损失和环境破坏问题。解决这个问题的途径是通过公开、公平招标的方式进行旅游景经营权转让。只要标人可以平等竞争，垄断经营权转让并不会造成社会福利的损失[11]。
第三，由于旅游景区资源具有不可再生性，实行旅游景区整体转让经营必须防止经营者的掠夺性开发。解决这一问题，可以通过旅游景区管理委员会的监管，但是这种监管存在交易成本，根据新制度经济学的基本原理，降低交易成本的根本途径在于建立健全各种法律法规制度，降低人们的投机倾向[12]。因此政府应完善关于旅游景区保护的立法，加强执法力度。
参考文献：
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二、旅游景区-社区和谐发展的思路构建
1.在旅游景区-社区的构建过程中落实经济补偿制度
在旅游景区开发过程中,必须切实从社区的利益出发,从百姓的实惠出发,因此在考虑经济收益方面,就应当不能忽视那些虽然没有投身于旅游景区开发但却客观地受到旅游景区开发所影响的社区百姓,充分维护这些社区百姓的经济利益,通过经济补偿的严格落实,进一步加强百姓们对旅游景区开发的满意程度,以此来深入推动旅游景区的开发力度和群众基础。
2.在旅游景区-社区的构建过程中落实征地补偿制度
在旅游景区开发过程中,可以考虑城镇居民低保等相关做法,以此来参照制定社区百姓的低保门槛,并按照这一指标来进行合理的换算,从而确定出合适的征地补偿费用和征地补偿制度,从而保证社区百姓能够在旅游景区开发过程中和旅游景区开发后的基本生活水平。尤其是可以考虑将原集体所有的旅游景区内的山川田地等通过股份折算等方式来交给旅游景区的相关部门或单位进行经营,而社区百姓则可以凭自己持有的股份每年获得一定比例的分红,从而进一步确保社区百姓们的经济利益。
3.在旅游景区-社区的构建过程中落实法律保障机制
在旅游景区开发过程中,由于社区百姓的力量比较薄弱,必须以法律的形式对他们的合理利益加以保障。现有旅游方面的相关法规中并没有关于社区参与的内容,应对社区参与做出相应的规定,将社区参与的权利内化到旅游规划的各个环节,使社区参与的权利合法化、具体化。
4.在旅游景区-社区的构建过程中落实经营准入机制
在旅游景区开发过程中,应当积极开展经营准入机制,通过各种途径努力吸纳更多的社区百姓成为旅游区员工并获得薪金。另外,未安排工作的村民通过兜售土特产品及手工艺商品获得经营收入,旅游区附近村民家庭通过经营农家乐项目获得营业收入。
5.在旅游景区-社区的构建过程中落实社区协调管理机制
在旅游景区开发过程中,通过建立社区管理委员会、社区会议、管理小组等方式来实现全体百姓参加,共同对社区事务进行决策通过制定制度、规范等规范社区百姓的参与行为,使社区百姓的参与有序进行;代表广大社区百姓的利益,与地方政府、开发商协商相关事宜,保障社区百姓的利益,凝聚社区百姓的力量。
6.在旅游景区-社区的构建过程中落实行政监督与收入分配机制
一、明晰产权，确定监督管理主体的责权利
完善旅游景区管理体制的第一项工作就在于产权的明晰。具体来说，就是要进一步明确旅游景区的管理、经营与监督主体，将各自的责权利范围划分清楚。旅游景区的管理主体需要明确，不能同时将监管旅游景区的权利赋予多个部门，解决多头管理问题，避免发生相互推卸责任、争权夺利的现象。
笔者认为，一是要成立旅游景区协调规划管理局，它直属国务院，避免建设部门继续主持旅游景区的管理、监督，其他部门也不能参与管理景区；各省也要成立地方级的协调规划管理局，对当地旅游景区的经营事务进行管理；二是明确旅游景区的真实属性，被定性成风景名胜区的景区、公园等不能同时被称作森林公园或自然保护区，也就是旅游景区务必要确立身份，由协调规划管理局全权负责落实管理、监督等事务；三是协调规划管理局按照旅游景区的实际情况选择经营主体并授权；在保证投入足够的资金保护旅游景区资源的前提下，经营者拥有对旅游景区的收益权，且经营者拥有旅游景区内的经营性项目，享有相关权利；协调规划管理局要负责依据法律法规管理并监督旅游景区的经营情况。
二、管制票价，统一旅游景区票价制定标准
旅游景区具备让当代人享受服务的社会价值，这决定了它的公益性质。近年以来，很多旅游景区的门票价格快速上涨，为预防经营者通过其垄断地位谋取超额的垄断利润，务必要加强对旅游景区门票价格的管制。
一方面，通过管制门票价格确保旅游景区让公众享受普遍，政府部门可采取低定价、优惠甚至免费等方式鼓励更多游客进入旅游景区，把旅游变成一种经常性的国民社会活动，在发展旅游产业的同时提高社会总体福利；另一方面，通过管制门票价格弱化对旅游景区所在地政府的经济激励，这对经营者更新旅游景区经营理念、拓展旅游服务领域等有利，从而为游客提供更优质的、更多样化的服务，避免过度开发和使用旅游景区。在管制旅游景区门票价格的过程中要遵循分类管理原则，统一制定旅游景区门票价格的标准，严格实施门票价格听证会制度，使门票价格逐渐趋于合理化。
三、协调统一，促进景区与地方发展的同步
要积极探索一套适合旅游景区所在地居民参与的管理体制，及时解决居民参与旅游景区发展的决策及利益分配问题，注重协调和统一各个利益主体之间的关系，主要是整合开发商、景区居民、地方政府这三方利益关系，且在协调统一环节要更强调当地群众的利益。该整合广泛涉及各利益主体之间的关系问题，特别是要协调旅游景区开发商与地方政府、景区居民与地方政府、景区开发商与景区居民以及各个政府部门之间的多角度、多层次利益主体关系。在建设和发展旅游景区的过程中还要重视通过各种渠道鼓励、吸纳景区居民积极参与旅游从业及管理工作，采取优先安排就业、积极培养并启用当地人进入到管理层、完善居民参股经营的股份公司的建立、允许居民在规范管理中自主经营等政策，使旅游景区协调规划管理局能与当地的居民融为一体，将居民参与旅游业管理及发展的主动性、积极性充分调动起来，最大限度预防当地居民用破坏环境为代价换取经济发展。
四、完善法律法规体系，真正做到有法可依
从发展旅游景区的管理支撑体制来看，针对旅游景区管理研究制定配套的、完善的法律法规体系是完善景区管理体制、发展整个旅游业的重要一环。由于旅行社已经有《导游人员管理条例》、《旅行社管理条例》这两部行政法规，所以行政主管部门能有效实行对旅行社的市场化管理。相对而言，在管理旅游景区时却面临着短腿现象。要想在既有基础之上完善旅游景区管理体制，就务必要明确行业主管部门对旅游景区的管理职责，使管理工作有法可依。
旅游景区行政管理是旅游行政管理的一个重要内容，它直接关系到旅游景区的可持续发展。根据公共行政管理和旅游行政管理的基本理论观点，旅游景区行政管理可以初步理解为：从中央到地方的各级人民政府，通过其授权的相关旅游职能机构，依据国家有关政策法规、方针、遵循旅游景区自身的发展规律和特点，对本国、本地区的旅游景区进行总体管理和综合调控的过程。简言之，就是旅游行政部门对旅游景区的总体管理。
张听竹对风景名胜区的政府规制研究中指出，应取消地方政府对公共资源类景区的直接管理，使旅游景区变成一个小级别的行政单位，把资源保护的职能内生化，将旅游景区的所有权、管理权、经营权、收费权一体化，而刘秉升却认为旅游景区作为旅游经营单位，从事企业化经营，政府在这个过程中应加强管理的力度，尤其是法制管理、规划管理及技术管理。张凌云认为当前我国旅游景区实行行政事业性管理必须采取市场化的经营方式，推行企业化管理。张吉林在研究我国西部旅游景区管理模式时认为采用特许经营权委托的方式可能更有利于政府和企业目标的实现。
旅游景区资源特征分析
（一）景区资源垄断性特征
旅游景区位置的独特性、资源特点的唯一性、景区资产的不可分割性、游客观光体验的差异性，决定了景区的不可替代性和自然垄断性。这种自然垄断性意味着对景区经营者收费必须实施经济管制，否则，景区经营者可能滥用其垄断地位，为获取垄断利润而制定较高价格，从而损害公众利益的实现。
（二）景区资源公共物品特征
经济学研究表明，公共物品在不具有排它性的同时，根据其有无竞争性又可分为纯公共物品和准公共物品。准公共物品一个非常重要的特点就是具有“拥挤性”，即公有资源消费者的数目从零增加到某一个可能大的正数，即拥挤点时，公有资源消费就显得十分拥挤。在没有超过拥挤点的范围内，可以增加额外的消费而不会产生竞争，即每增加一个消费者的边际成本为零；当超过拥挤点之后，增加更多的消费者将减少所有消费者的效用，增加额外消费者的边际成本趋于无穷大。按照以上理论，风景名胜资源无疑属于准公共物品。
（三）景区资源外部性特征
景区资源外部性表现为旅游者的消费不仅可以给景区带来收益，而且景区所在地居民也都能从中获利。因为旅游产品不仅可以给游客带来休闲和娱乐，提高所在地区的环境质量而且带动了当地的基础设施建设，提高了当地的知名度，增加了就业机会与隐性收入，从而提高了当地的整体社会福利，旅游地整体形象的推广能大大促进当地旅游业的发展，会使旅游目的地的企业从形象推广中获得收益。
（四）景区资源信息不对称性
信息不对称性是指经济效益的双方对商品价格与质量的有关信息了解程度不一致。在选择出行旅游时，旅游目的地对旅游者来说是一个陌生的对象，旅游者在获得关于产品的信息方面处于劣势，旅游产品的提供者与需求者显然在信息方面存在着严重的信息不对称。信息不对称会导致市场竞争秩序的紊乱，甚至会出现“劣品驱逐良品”的现象。景区资源只有通过政府正确信息的才能实现资源合理利用及社会公平。
基于委托理论的旅游景区行政管理模式
（一）委托理论概述
委托理论是过去30多年里契约理论最重要的发展之一。它是20世纪60年代末70年代初一些经济学家通过深入研究企业内部信息不对称和激励问题发展起来的。委托理论的中心任务是研究在利益相冲突和信息不对称的环境下，委托人如何设计最优契约激励人。委托关系也广泛地存在于旅游业中,但是在旅游业中的研究和应用却几乎空白。
委托关系是随着生产力大发展和规模化大生产的出现而产生的。其原因一方面是生产力发展使得分工进一步细化，权利的所有者由于知识、能力和精力的原因不能行使所有的权利了；另一方面专业化分工产生了一大批具有专业知识的人，他们有精力、有能力行使好被委托的权利。实际上不管是经济领域还是社会领域都普遍存在委托关系。为了使人的行为符合委托人的效用函数，委托人一方面对其人进行激励；另一方面充分发挥“经理人市场”的监督作用。
（二）委托管理模式
如果说公共型景区资源特征是旅游行政管理委托模式的必要性，那么旅游景区企业作为自主经营、自负盈亏、独立核算和承担民事义务的企业则有权利根据自己的实际以最小的投入获得最大的产出。依据委托理论，旅游景区资源行政管理过程中就产生了一系列的委托关系（如图1）。
旅游景区实施委托模式的建议
（一）完善相关法律法规
目前，国家所颁布的有关旅游区（点）经营管理上的主要法律文件有《中华人民共和国文物保护法》、《风景名胜区管理暂行条例》以及《旅游景区（点）的质量等级规划与评定》等。这些规定在一定程度上规范了旅游景区（点）的经营，促进了环境与资源的保护。但是，也应看到，随着旅游业的发展，旅游景区在旅游业中的地位、作用已经不可同日而语，其所面临的制约性因素也相继发生了变化，一些条例在立法的高度和操作性上都已无法适应旅游业发展的需要。
此外，有很多是以“暂行条例”、“暂行规定”、“暂行办法”等形式存在。这种法律的不成熟和不稳定大大削弱了旅游法律的权威性，使其对旅游活动的管理、规范、指导和保障作用等功能被大大削弱。因此，旅游行政管理部门在对现有的旅游法规、规章进行完善的基础上，对不同归口管理单位的法律法规进行整合至关重要；同时，应加强旅游行政执法的力度，统一处理旅游违法行为；此外，还可借鉴国际旅游发达国家的旅游立法经验，促进旅游法制建设的现代化和国际化进程。
（二）合理规划旅游景区
目前，在旅游景区的经营过程中，由于旅游资源大多属于公共资源，大部分经营者、管理者都只追求其经济利益，规划缺乏长远性，过度开发、先开发后治理的现象普遍存在。这就要求有关部门摒弃以往的资源导向的开发战略，转向创新规划开发。创新规划开发即景区必须面向市场、适应市场、对内部资源进行筛选加工。因此，国家相关旅游行政部门特别是各地方政府旅游局首先应对旅游规划工作给予足够的重视。其次在规划编制单位由旅游行政部门向社会公开招标，规划编制完成后力求认真实施，使其在开发经营景区的过程中注重景区的长远发展，加强对景区资源的长远保护，将短期利益和长期利益结合起来，以实现旅游景区的可持续发展。此外，在景区的开发经营过程中要顾及到周围社区的发展，实现共赢局面。（三）景区所有权与经营权相分离
景区景点多头管理是我国目前旅游景区发展过程中面临的一大顽疾，而其中最令人关注的就是旅游景区的所有权和经营权问题。因此，政府作为国家的最高管理者应该继续推行产权制度改革，不仅要实现政企分开，把一部分职能转让给有能力、有责任的企业和承包商，从宏观上给予企业一定的指导；而且政府应根据景区资源隶属不同的行政管理主体的现状，基于委托理论，把旅游行政管理部门应该作为国家旅游资源归口管理的唯一法人，集中行使景区的行政管理权，原有归口部门对其行为进行监督管理和委托管理。这样一来，旅游管理部门就有了明确的权限和职能，企业有了明确的责任，激发了企业的积极性和热情。
（四）改善景区投资环境以扩宽资金来源
虽然近年来地方政府越来越重视旅游业的发展，相继投入了大量资金，但是单靠政府单方面的投入是远远不够的，致使许多景区景点的开发项目得不到资金支持。因此，积极营造良好的投资环境，吸引和引导投资成为摆在地方旅游管理部门眼前的迫切问题。首先，要积极促成平等竞争的市场环境。由于中国旅游企业以中小型为主，因此个体私营经济在发展旅游业、完善旅游各个领域供给方面具有特殊意义。但是目前大多自有资本运作时，不能享受外资企业所得税方面的优惠政策。此外，在费改税之后，部分收费项目模糊，因企业而定，在这种情况下旅游企业通常要承担比其他企业重的费用负担。部分地区的相关部门巧立名目，对景区内的企业乱摊派，这就需要旅游主管部门对乱收费现象予以制止，提高企业投资的积极性，增加企业投资的信心。其次，增大银行贷款力度。旅游管理机构应该本着发展旅游业的目的对旅游项目进行细化财务分析，做可行性研究和宣传，以赢得银行的信任和支持，努力增大银行的贷款规模；再次，采用景区资源归口管理单位、企业和当地社区各出一部分资金的办法成立旅游发展专项基金，由旅游管理部门负责基金的具体运作，景区资源归口管理单位、企业和当地社区给予一定的监督以保证资金的实际用途。
（五）注重交叉地带景区的开发与管理
目前，处在交叉地带的许多景区景点，由于在行政划分上同时属于多个地区管理，导致出现了实际上的无人管理，或只从自己受益的角度规划与开发，注重局部利益，没有形成大旅游的观念。鉴于全国都存在许多处在交叉地带的旅游资源，建议在这些区域打破行政界限成立高于行政划分之上的专门的旅游发展组织，负责交叉地带旅游资源的规划与开发，地方不再对其进行直接管理，而是托管形式。该组织直属上一级旅游局并对其负责，但在景区的规划与开发过程中地方各级相关部门要给予一定的配合和支持，争取发挥特有资源的优势，实现帕累托最优的共赢局面。
（六）加强景区人力资源开发与管理
虽然目前旅游从业人员日渐增多，但其从业人员整体素质水平层次不齐。根据《中国旅游业发展“十五”计划和2015年、2020年远景目标纲要》要求，首先制订旅游人才建设整体规划。其次，从委托理论出发，对旅游从业人员进行指定地点的集中培训，提升区域整体服务质量。此外，加强对旅游教育的管理，包括控制和调整旅游教育整体结构；强化旅游人才素质教育；加强旅游学科和课程建设等。
参考文献：
一、海南生态旅游景区管理现状分析
（一）过度开发问题突出
海南属于海岛型省份，其中涉及到的景区范围广，生态系统建设很是关键。所谓的生态系统就是一定区域内生物与生物间、生物与环境所形成的稳定结构，该结构体属于一个重要的自然体系。然而，海南生态旅游景区相对脆弱，景区环境极易受到影响，这些重要的生态资源大都是易损性的资源。新时期，海南生态旅游开发工作不断深入，为海南经济发展注入了活力，但是也带来了严重的自然环境问题，使得生态系统、生态环境与生物多样性等形成严重的破坏。但是，从海南生态旅游景区管理的现状来看，了解到当地的旅游资源过度开发问题较为突出，红树林、珊瑚礁被破坏严重，致使生态环境受到严重危害。此外，海防林破坏也非常严重，此海防林能起到躲避台风干扰的目的，一旦遭到破坏，会导致整个海岸的安全系数降低。
（二）景区容量问题被忽视
海南生态旅游景区的范围有限，景区的容量与承载能力也有限，对于重点保护区，必须禁止过多的旅游者进入到景区内。在海南地区，天涯海角属于重点景点，伴随着国家实力的不断增强，国际影响力在不断增强，游客数量大大增加，特别是在旅游旺季，景区内人山人海，过多的人员会超出景区原可容纳的人数，成为当前的一项突出性问题。
（三）景区管理不够科学
从目前海南生态旅游景区管理情况来看，景区管理不够科学，常常会为了获得更高的经济效益而盲目的进行生态管理。海南地区拥有丰富的旅游资源，如红树林、珊瑚礁、火山口、热带雨林等，都是当地的标志性景区，但是生态景区管理不科学问题仍旧存在，制约着生态旅游景区管理的实效性。
二、海南生态旅游景区管理措施
（一）运用多元化宣传渠道，强化对景区管理的宣传
现如今，人们生活水平在不断提高，人们的物质生活已经得到满足，更加重视对精神的追求，尤其是旅游经济，进而诸多旅游景区被不断建立。为提升人们的环保意识，保护景区的生态资源与景区环境，前期应运用多元化方式来实现对环保重要性、科学发展观等知识点的宣传，能让人们通过多种渠道获取相关的信息，是提升生态旅游景区管理水平的重要途径。为达到理想的宣传效果，可将生态旅游知识点制作成宣鞑幔也可通过电视台、微信、网站、微博等平台实现宣传的效果，是开展精确管理工作的重要前提。景区负责人应将环境恶化表象、过度开发行为等利用图片、视频等形式进行展现，能及时将相关的网页、视频等分享到群内，呼吁全民开展景区保护，定能起到良好的宣传效果。
（二）禁止景区过度开发行为，强化对生态景区的保护
为全面推进海南生态旅游景区建设，应重视景区管理，规范与约束旅游者的行为，要求其必须坚持科学发展观，遵循可持续发展战略，以实现对生态环境与自然资源的保护。旅游开发者应具备足够的公德意识，不可单纯为了获取经济利益而对森林资源滥砍乱伐，容易发生盲目开采与过度开发行为，会对现代海南生态旅游行业的发展形成制约。此外，开发者应遵循以人为本的原则，注重人、经济与自然的和谐发展，将可持续发展理念渗透到生态景区建设与管理体系之中，利于从中获取足够的投资效益。与此同时，为实现对景区环境的保护，开发者应在景区内设置警示语与条幅，选择警示性标语来提醒游客来保护环境，还可在景区内安装监控摄像头，旨在监视游客的一举一动，能适度缓解景区内垃圾乱丢、乱扔的现象，进而可提高生态旅游景区的运行效率。另外，在旅游景区中应建设大面积的公共绿地，还要重视给排水系统建设，准备好垃圾与污水处理等设施。
（三）实现海南生态经济的转型，促进经济的进一步发展
为从长远角度出发，还要实现海南省生态经济的完美转型，利用好当地的自然资源与环境优势，全面推进旅游景区管理工作，在旅游渗透一定的生态元素，以求获得更好景区管理效果。为凸显生态经济运行的价值与影响力，还要将生态元素与扶贫思想相结合，对多种旅游产品进行改造与转型，能促进旅游业的进一步发展。新时期，海南生态旅游经济的转型，应强调生态经济、社会与环境三大效益的相结合，进而达到可持续性目标，利于将经营模式由粗放型向集约型转变，利于实现生态旅游经济的可持续发展。
旅游景区直接面向旅游者，主要通过为旅游者提供旅游产品，使旅游者获得不同方面的满足，面对不同消费需求、消费偏好、消费能力的旅游者，景区必须在依托自身物质性旅游资源的基础上，甚至是在物质性旅游资源匮乏的情况下，制定发展战略，找准市场定位，开发差异化产品，选择适宜的营销策划手段，为旅游者提供周到、细致的服务。因此，旅游景区需要有一支合格的专业化队伍，人力资源的开发与管理自然也就成为景区资源开发与管理的关键性工作。
据统计，截至2011年底，我国共有各种景区20976个，其中A级景区5573家，全国各等级旅游景区中，发展数量出现两极分化，5A、1A 级旅游景区总量偏少，2A、3A、4A 级旅游景区是我国 A 级旅游景区的接待主体。5A 级旅游景区130 家，占 A 级旅游景区 2.33%；4A 级旅游景区 1814 家，占 A级旅游景区 32.55%；3A 级旅游景区 1840 家，占 A 级旅游景区33.02%；2A 级旅游景区 1661 家，占 A 级旅游景区 29.80%、1A级旅游景区 128 家，占 A 级旅游景区 2.27%。每个景区的从业人员从几十人到几千人不等。同时，各地每年还在不断开发一些新的旅游景区，数量上已经具有相当可观的规模，但不同景区的市场吸引力、社会评价和盈利状况等却存在很大差异。除了旅游资源自身硬件因素外，景区从业人员的素质是导致差异产生的重要原因。2011 年全国旅游景区接待游客规模和综合营业收入增长均超过20%，增速明显高于同期全国星级饭店和旅行社行业，旅游景区的主体地位进一步增强。
二 我国旅游景区人力资源管理存在的问题
总体来看，目前我国旅游景区在人力资源管理方面取得了一定的成绩，涌现出了一批经营业绩好、社会评价高、员工满意度高的A 级旅游景区和精品旅游景区，但在发展过程中也普遍存在以下
问题。
1.景区高素质专业人才缺乏
A级旅游景区人员学历层次平均水平总体较高，大专、本科及研究生以上人员占57.2%，但各旅游景区差别很大，部分新开发旅游景区的员工学历水平很低，甚至直接用当地的老百姓从事景区相关工作。管理人员平均学历层次较高，高层管理人员中60%为本科以上学历，中层管理人员中近60%为大专以上学历，但各旅游景区差别很大，部分旅游景区管理人员中拥有本科学历的比重极低。大量新的旅游景区不断的建成为相关人才提供了大量的就业岗位，但从业人员的素质参差不齐，服务水平相差较大。直接接触旅游者的一线工作人员进入门槛低、待遇低、流动性大，服务技能和职业态度相应也差，形成恶性循环，而他们的服务在很大程度上影响旅游者对景区的满意度。同时，景区的产品开发、包装策划、营销推广等工作需要具有较高综合素质的人才能胜任，但是目前这类人才比较稀缺。许多景区在产品开发上跟风模仿，产品严重雷同，或者做浅层开发，以噱头赚眼球，或者形象定位模糊，盲目推广，这些情况都反映出景区缺乏了解旅游景区运作、旅游市场发展规律以及旅游消费者心理的专业人才。
2.人力资源开发投入不足
不少景区在硬件的开发建设上往往投资较大，但在软件开发上，特别是人力资源的开发上却显得保守。视“人力资源”为“成本”的观念还比较严重，通过人力资源的开发所获得的收益具有一定的无形性，也在无形当中影响了管理者对人力资源开发本身的价值判断。因此，花费在储备培养高素质专业人才、对员工进行系统性培训、提高员工福利待遇等方面的资金往往不高。景区管理者“有钱就有人”的思维方式制约了景区自身从业队伍的建设和提高，必然影响景区的可持续发展。
3.管理理念和管理方式相对落后
在我国大多数的旅游景区，人事管理采用的仍然是传统的模式，很多景区没有把人力资源的开发与管理放在应有的高度。不少景区在选人、用人、育人、留人等各个环节缺少自主性，一些新兴的旅游景区和改制为企业的旅游景区虽然在人力资源管理方面有了较大的自主性，但受制于管理者自身的局限，往往管理方式单一，缺乏科学性和系统性的规划。尤其是在一些规模较小、位置偏远的景区，旅游产品设计单一，经营模式固化，从业人员数量少，专业人才又不愿意到这样的景区工作，导致管理的随意性较大，景区内部员工配置不到位，直接影响到游客游览的效果。
三 人力资源管理对景区发展的作用
做好人力资源管理工作，对旅游景区的发展有重要作用，可以使景区规范、有序、可持续发展。具体来说有以下几个方面的作用。
1.能够帮助景区决策层更好的做出决策
人是景区发展最为重要的、活的、第一资源，只有管理好了“人”这一资源，决策层才算抓住了管理的要义、纲领，纲举才能目张。景区的其他各项工作都能够因为人力资源管理工作的科学开展而迈上新的台阶，决策层才不会因为人力资源的困境而在产品开发、包装策划、营销推广等问题上捉襟见肘。
2.帮助人力资源管理部门对员工进行优化配置
人力资源管理工作的大部分具体执行工作都要依靠人力资源部门来完成，这是人力资源部门的本职工作。景区人力资源部们通过对自身职责的正确行使，变被动为主动，通过制定科学、合理、有效的人力资源管理政策、制度，为景区决策提供有效信息。
3.帮助一般管理者开发团队
景区中的基层管理者也要承担一部分人力资源管理工作，任何管理者都不可能是一个“万能使者”，更多的应该是承担指挥、激励、协调等工作。他不仅仅需要有效地完成业务工作，更需要了解员工特点，培训员工，挖掘员工潜能，建立和谐的团队关系，以避免人心涣散、工作懈怠的局面，使全体员工步调一致，围绕景区目标共同工作。
4.帮助普通员工进行职业生涯规划
景区员工都想掌握自己的命运，但自己适合做什么、景区的目标、价值观念是什么、岗位职责是什么、自己如何有效地融入景区中、结合景区目标如何开发自己的潜能、发挥自己的能力、如何设计自己将来的发展等，这是每个员工十分关心，而又深感困惑的问题，有效的人力资源管理能为每位员工提供切实可行的帮助。
四 旅游景区人力资源管理策略
由于旅游景区自身的特点，旅游景区与其他组织的人力资源管理工作相比，既有共性也有自己的个性，概括起来，在旅游景区人力资源管理工作中，可以采取以下策略：
1.旅游景区要不断进行系统优化
系统优化是指景区人力资源系统经过组织、协调、运行、控制，使其达到最大的优化配置。所有的人力资源管理工作都应该经过周密的成本收益分析。实现这一原则必须建立在景区组织结构设计合理的基础上，然后对各个职能部门配备数量、质量合适的工作人员，通过健全的组织管理制度和运行规范，保证各项工作有序开展，同时加强部门与部门、层级与层级之间的信息交流与反馈，促进各类资源在景区内的共享，最大限度减少景区由于人为原因造成的内耗，更好的做到人尽其才、才尽其用。
2.对员工加强激励
对员工从物质方面和精神方面进行适当的鼓励，员工在被激励的情况下，能够产生比平时更大的积极性，提高工作效率，增强对组织的认同感和归属感，同时增强了员工对景区的忠诚度。因此可采用物质激励或者精神激励。但每个员工因自身情况存在明显差异，因此需要充分了解每个员工的特点和需要，结合景区的实际情况，采取有针对性的激励措施。同时要注意激励的公平性、及时性，使员工能够及时了解景区弘扬什么、抑制什么，以矫正自己的行为。另外，管理人员要轻许诺、重承诺，以维护员工对组织的信任。
3.景区人力资源要在竞争中加强合作
景区在选择录用员工时，应该根据景区需要聘用人才，充分体现竞争的公平性，在日常工作中，由于景区经营本身不断需要新的创意和更完善的工作，也要采取一定的管理方式，调动员工的竞争意识，使组织有生机和活力。但竞争是良性的，在竞争中双方或多方都应受益。同时，竞争中有合作，由于人力资源个体差异化，景区员工在知识、能力、气质、性格、爱好、年龄等存在差异，应扬长避短，各尽所长，互补增值。
4.采取多种形式培训一线服务员工
培训有见效快、针对性强、形式灵活、时间短以及易于控制等优点，景区与住宿业及餐饮业相比是很特殊的，因为面积大，各种经营单位或个人分散，很难进行现场管理，而要提高服务质量，树立和保持良好形象，关键在于建设一支训练有素、工作负责的员工队伍。鉴于我国景区一线从事各种服务的人力资源质量现状，加强对一线员工的培训是必须重视的环节。
5.发挥资源优势，低成本获得智力资本
有些景区在人才稀缺，地理区位和经济条件劣势并存的大环境下，通过劳动力市场常规渠道吸引人才是不现实的，但可以在方法上进行创新。景区内部人员可以通过与人才们接触的方式提高自己。譬如，提供挂职锻炼岗位、类似支持西部的人才计划、大专院校实习基地建设、院校或科研单位研究人员调研基地建设等方式，吸收先进的经营管理理念和方法。通过提供方便交换智力资本，提高景区内部的人力资源质量。这种方式成本低，效益显著，而且对景区也具有宣传作用。
6.打破地域限制，完善用人机制
合理招人、选人、用人、育人、留人是景区的重要课题，需要从体制上给予保证。在招人、选人、用人时，那种从上而下的委派方式必须改变。对一些重要岗位的人选，应该从下向上民主选举产生。不管范围多大，在选人的程序上首先要科学。
一、引言
随着中国经济的快速发展，旅游消费占据中国家庭的消费比例正在快速攀升。如何维持和增强景区的竞争力，景区管理成为重要的手段。旅游景区管理，指景区的管理者通过合理的组织人力、物力、财力，高效率的实现预定管理目标的过程。旅游景区管理包含风景区日常经营与管理、人力资源管理、风景区财务管理、风景区旅游信息管理等多个部分，任何一个管理部分出现问题将会影响风景区的整体竞争力。这些年，我国对景区的管理虽然积累了部分经验，但也暴露出了一些问题，制约着景区的竞争力的提升。
二、旅游景区管理中出现的主要问题和原因
（一）机制落后、条块分割
景区有多个上级管理部门，比如：旅游局，隶属旅游部门，负责景区开发、设施建设、酒店评级等；文物局，隶属文化部门，负责景区文物和博物馆业务管理，也负责世界文化遗产保护和管理的监督工作；风景管理局，隶属城建部门，负责编制旅游景区总体规划、投资计划、招商引资；地方政府，负责景区的治安、村镇管理、票务管理工作。如此多的管理部门，独立看职责明确、分工合作，但事实上其管理对象都是同一个景区，实际操作中经常出现管理职责相互重叠、管理效率缺失，甚至管理部门之间相互推诿的现象。景区管理的条块分割也导致政府机关的官僚作风显现。在经营推销景区时，不主动打响旅游宣传；在经济收支上，实行事业单位经营，不对景区进行经济扶持，要求景区自负盈亏，却要其承担地方经济支柱的职责；在组织人事上，机构臃肿，人浮于事。
（二）经济效益第一、缺乏可持续发展观念
一些地方政府将旅游景区开发作为拉动地方经济的杠杆，赋予旅游景区“地方经济支柱”的错误定位。旅游景区的开发潜力被无限挖掘，但景区的保护却被放在一旁，政府一味强调对景区开发带来的巨大利润，甚至不惜牺牲旅游景区品牌和口碑去换取经济效益。黄山门票十年来上涨三次，旺季价格由以前的80元上涨到230元。山东曲阜的孔庙、孔府和孔林，平均每年接待游客量已经高达100万人次，每年的门票收入都稳定在1.5亿元左右。而这些收入，全部上缴了地方财政，景区的保护和维护所需资金则要打报告申请。张家界因为武陵源景区严重违规建筑问题，影响“世界自然遗产”这个金字招牌，耗资3.45亿元拆迁建筑物，损失的金额相当于1990年至2011年武陵源所有门票收入总和。
（三）忽视游客体验
近来国内许多主题公园纷纷倒闭，对中国的旅游业造成的损失高达3000多亿元。江苏吴江的福禄贝尔主题公园耗资10亿元，运营不到1年半宣布破产，投资上亿的通身海南中华民族文化村开业8个月突然宣布倒闭。景区为什么失去了对游客的吸引力？景区管理中忽视游客体验是导致景区倒闭的症结。随着旅游业的不断发展，游客对景区的要求也随之变高。游客期待在景区旅游过程中获得“舒畅、开心”的旅游体验。部分景区建设策划、设计及施工粗糙，没有打造出精品旅游产品，旅游管理中忽视游客体验，便失去了在激烈竞争中生存的条件。
三、景区管理问题的对策
（一）建立旅游景区分类管理模式
事实上不同的景区应该采用相应不同的管理模式，以期达到最好的管理效果。首先应对景区资源的性质来分类：公益性质、非公益性质，然后建立相应地管理机制，如资金机制、管理机制、经营机制、监督机制等等，最后使管理手段和管理目标相匹配。例如，针对县级以下的旅游景区，可放权让企业经营，但针对省级以上的景区，尤其是世界遗产或国家级风景名胜区，应成立国家公园管理局，对景区专门管理。
我国旅游景区可分为三种管理模式：公益型、中间型、竞争型。公益型模式是指以可持续型发展为核心，适合于世界遗产、国家自然保护区、国家级风景名胜区。这类旅游景区为保护为主，在当地严格控制过度修建，并且由政府拨款对景点进行维护、严格管理。中间型模式适合具有科教性质但并存休闲旅游功能的景区。该类景区可以采用企业管理，同时引进其他资本参与开发，使景区发挥其公益性的同时进行经济开发。竞争性模式适合人造景观、具有竞争性的景区。该类景区的管理应以满足游客旅游需求为目标，力争在激烈的市场竞争中创造高利润。
（二）尝试建立体验式经济的景区管理
一个成功的旅游景区必须要让游客获得快乐的体验，同时将景区的资源同景区环境和景区文化背景相统一。
1、长期规划、总体掌控。应在旅游的全过程，即游客离开家门到旅游目的地中做到全程空间管理。运用多种行政手段，对旅游景区加强行政监督和处罚力度。对游客进行保护环境意识宣传，培养有责任感的游客。
2、景区配套项目突出三大特征“差异性、参与性、挑战性”。景区配套项目体现新鲜感、独特性。如每3年对景区产品做一个更新，节日庆典表演保持30%的更新率。参与性体现在游客参与景区的项目设计和组合中，让游客体验到由自己参与而带来的个性化产品。挑战性是游客通过一些自我突破而体验到的自豪感。
3、景区服务带有亲切感。导游或者当地的旅游服务者是带给游客最深体会的源泉，他们可以向游客提供亲切感和自豪感。例如马尔代夫的导游，他们往往既像是节目的主持人一样的风趣幽默，又像是普通游客一般自然亲切，同时又具有导游的专业素养、有求必应。在和游客面对面的交流中，让游客真实的感受到时时刻刻的快乐体验。
（三）发展旅游景区电子商务
采用现代手段引入IT技术，发展旅游电子商务。在酒店订票、景区宣传、旅游景区联盟、综合服务中间商方面都起到了广发的作用。使用电子商务可以满足旅游者个性化需求，提高旅游自由度，同时根据游客的个人喜好和需求，设计旅游线路、逗留时间、住宿条件，使游客获得旅游景区的最大优质服务，为景区获得更多的利润空间。
（四）建立景区品牌管理
品牌管理就是从品牌定位到品牌增值一系列活动的全部过程。在旅游市场中能够生存，延长旅游景点的生命周期，最有效的方法就是建立自己的旅游景区品牌。美国迪士尼公园经百年而兴隆昌盛，建立起了庞大的迪士尼旅游帝国，这就是一个很好的例子。景区管理应该以品牌为沟通工具，确保景区的品质和价值，在游客心中构建值得购买、确认其价值的形象，使游客在选择同类型旅游景区时，排他性选择自己的旅游产品。
参考文献：
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[2]樊志勇.进一步完善旅游监督管理[J].旅游学刊.2011
[3]王良健.旅游可持续发展评价指标体系及评价方法研究[J].旅游学刊.2001.
旅游景区经营权转让问题曾一度引发了社会各界的广泛关注与研究，尤其成为旅游学术界、政府管理部门及旅游相关企业关注的焦点。笔者认为仍需对该问题做一关注与思考。旅游景区经营权转让比较复杂，转让的可行、必要与否，不仅涉及到其合法性的问题，而且涉及到资源、环境保护等一系列问题。因此，不乏出现赞成方（包括谨慎赞成者）及反对方，笔者则属于谨慎赞成者一方。
一、旅游景区经营权转让的可行性分析
第一，就我国旅游景区资源的属性而言，属于准公共产品。景区资源产权与其他普通产权一样具有排他性、有限性、行为性、可分解性与可交易性。这一属性为旅游景区采取多种经营方式提供了更多的理论依据。
第二，需要明确旅游景区经营权的概念。界定旅游景区经营权概念是探讨其能否转让的基础。其概念界定中应明确以下几点：旅游景区经营权只是所有权的一部分，是可以从所有权中分离出来的，经营权转让不等于所有权转让。这一概念的界定为景区所有权转让的可行性提供了理论基础。
第三，转让不等于出卖。旅游景区经营权转让并非所谓的“卖山卖水”，卖“祖宗留下的基业”。需要明确的是，不论景区的特许经营权转让于何种经营者，旅游景区资源的所有权、管理权始终掌握在国家手里。这是典型的政府出资源、企业出资金的旅游投资模式，体现了国有资源与企业资本的较佳组合。
第四，旅游景区所有权、经营权、管理权的分离与合并是运作方式问题。将开发经营权与所有权分离，运用市场化手段予以转让，在合理的规制合同制约下，可以确保各方对所有权、监督保护权和收益权的权利与义务。旅游景区经营权转让是在市场经济条件下使景区资源更好地实现其价值高效率运作的一种有效方式。
第五，景区所有权和经营权分离本身并不一定会造成景区资源的破坏。而遭遇破坏常常是认识不足、规划不周、景区管理、政府部门监管不到位的结果，当然也不排除其他可能性。旅游景区经营权转让可以解决政府在旅游开发、资源保护过程中资金短缺的问题，减轻政府负担，调动企业与政府的积极性，在某种程度上会为旅游资源的保护上赢得一定的财力、物力与时间。
第六，旅游景区经营权的转让，可以引进先进的管理理念，创新景区经营模式，克服以往出现的政企不分、政事不分的弊端，强化监管，搞活经营，促进地区经济发展。
还需强调的是，并不是“经营权一分就灵”。从理论上讲，旅游景区经营权可以转让，有其可行性，但并不意味着必须转让，其转让与否关键要分析哪种形式更有利于景区的协调发展、资源的优化配置与保护，有利于公众社会福利最大化的实现。在实践中要对一些保护性项目与经营性项目做一定的区别，适度引入特许经营权市场化，谨慎处理旅游景区经营权转让问题。一些反对者提出的问题也不无道理，在转让过程中应予以充分重视与避免。简言之，旅游景区经营权转让与否，必须至少在以下三个标准的前提考量下做出：第一，能否实行严格的资源保护；第二，能否有效促进景区品味的提升；第三，能否真正使景区资源让社会公众享用。
二、旅游景区经营权转让中面临及需解决的主要问题
旅游景区经营权转让无疑是景区发展过程中的重大改革，改革就难免会出现一些差错，面临一些阻力。换言之，虽然旅游景区经营权目前在我国不断兴起，部分景区尝试成功，但在经营权转让热的过程中，难免出现转让失败的景区，如贵州马岭河峡谷、山东曲阜“三孔”、贵州镇远古城、山西乔家大院等。故需从这些失败案例中分析失败原因，总结出在旅游景区经营权转让过程中可能面临与亟需规避和解决的主要问题。
（一）相关法规尚未健全
目前我国对旅游景区资源的产权、产权实现形式、景区管理体制、经营者权利与义务以及景区经营者转让各个环节的法律法规制度未作出明确界定。部分政策法规的出台滞后于景区开发、经营、管理实践，缺乏先导性。至今未出台有关旅游景区经营权转让方面的专门法规，对旅游景区经营权转让方、受让方、可整体或部分转让景区的类别以及对各方利益主体的法律地位、权责范围、相互关系均未作出明确规定，难免会造成经营权转让过程中或多或少的不规范操作等行为，致使部分旅游景区经营权转让夭折，引发各方利益主体间的矛盾。
（二）国有资产易流失
国有资产流失是旅游景区经营权转让中比较严重的问题。由于旅游资源属于无形资产，其通常具有的稀缺性、垄断性等特征决定了其价值无法准确衡量，目前旅游景区经营权转让中价值评估环节还未形成统一标准，因此对旅游资源价值很难进行科学规范的评估。加之部分地方政府考虑到政绩问题与经济利益，在未作出合理性评估就急于将旅游景区经营权转让，在旅游景区经营权转让中低估旅游资源价值，廉价转让旅游景区经营权，对景区景点无偿委托企业经营管理等，这些均易造成国有资产的流失，致使私营资本侵蚀国有资产，应引起高度重视。
（三）政府管理机构监管不当
旅游景区经营权实现转让，实现了旅游资源的市场配置，使政府管理部门角色发生转换。但在实际转让过程中，政府监管往往会出现过死或过松两个极端：一些政府及主管部门由于受传统观念的影响，虽然与经营者签订了合同，但仍坚持政府主导，只是名义上转让了经营权，企业缺少自主经营的积极性；一些政府及主管部门在转让之后存在“甩包袱”心理，对景区经营行为基本不闻不问，削弱对其宏观调控与监督管理力度，造成管理缺位，导致企业出现粗放式经营，对景区造成严重的破坏性开发。
（四）企业短视行为极易造成资源破坏
企业经济目的与资源保护间的矛盾不可忽视。部分企业在投资开发旅游资源时，更多的是考虑到经济利益，所以再取得旅游景区经营权后，易出现短视行为，急于收回成本，无计划、无限度地开发景区的资源而不注重保护，忽视环境效益与社会效益。一些企业由于经验不足，在景区建设内开发与景区建设相不协调的项目，超负荷接待游客，忽视景区环境承载能力，最终致使景区资源严重破坏甚至流失，其损失不可估量且不能恢复。
三、旅游景区经营权转让的若干建议思考
（一）加强法制建设，将旅游景区经营权转让纳入依法管理的轨道
实现旅游景区经营权的转让，必须以完善的法律法规作为保障。但目前我国关于这一方面的法律法规甚少。为了确保景区两权、三权分离的改革能正常运转，出台针对性的法律法规十分迫切。首先，要理顺旅游管理体制，解决长期存在的条块分割的行政管理和利益分配机制，要进一步划清景区资源权属，着力解决旅游资源开发与管理中景区内产权资源归属等问题；其次，要规范旅游景区经营权转让程序及方式，成立专门的旅游景区经营权转让的机构，负责收集和信息、进行景区资源评估、组织拍卖会、监督企业经营行为等，同时要通过各方力量严格评定受让企业的资质；第三，要尽快统一转让标准，严格采取公开招标等公平竞争手段吸纳企业进行旅游景区开发经营，严禁暗箱操作，坚决杜绝寻租、设租等行为。
（二）科学评估景区资源价值，确保国有资产保值增值
在旅游景区经营权转让过程中，转让价格是转让协议能否达成的关键因素之一。转让价格过高或过低都会影响转让效果。转让价格过低，很可能会造成国有资产流失，转让价格过高，可能会降低受让方的收益预期。因此，首先要建立科学的旅游资源评估体系，对经营权转让价格做出合理性评估。应尝试采用动态的思维方式考虑旅游资源的成长与增值性，合理考虑物价水平、旅游者消费水平、可支付能力、旅游景区价值与属性、旅游市场需求、旅游承载力等不同相关指标在不同时期的特点，来减少静态定价造成的价格与价值的非合理性偏差，较为合理地确定旅游景区经营权转让价格。其次要组织旅游领域专家、各相关行政管理机构、当地社区代表成立专门的资产评估小组，共同科学评估景区资源的价值及经营权转让的额度，确保资源可持续保护与国有资产的保值增值。
（三）强化政府监管，实现景区健康发展
在旅游景区经营权转让之后，政府的监督与管理是必不可少的。健全和强有力的监管机制可以督促旅游企业完善经营体制，促使旅游资源的开发与保护形成良性循环，有利于优化景区开发经营中的社会、环境效益。因此，政府要建立切实有效的监督、管理机制，运用行政、法律及其它社会手段，正确引导和约束旅游企业投资行为，引导其合法、健康成长与经营，切实保障企业的合法权益。另一方面，要加强对旅游建设项目的审批监督，加强对运行过程中出现的市场秩序、人力资源的监督管理，确保资源的合理利用与景区开发经营规范有序。同时引导公众积极参与和监督旅游企业行为，加大对合同执行、生态环境保护和公益性状况的监督约束力度。
（四）强化企业环保意识，定期评估景区资源环境
资源环境的保护是获得旅游景区经营权的企业实现经营目标的基础。旅游企业的命运与景区的命运息息相关，对景区资源环境的保护是其应尽的责任与义务。政府要强化经营者保护资源环境的意识，定期组织专家对转让经营权的景区资源环境进行评价，督促企业采取合理措施，严格执行经审批后的规划方案，最大限度地减少开发经营活动对资源环境造成的负面影响，防止其掠夺式开发。同时增加资源环境保护资金的投入，对不重视资源环保的企业绝不包庇，采取警告、罚款、收回旅游景区经营权等不同程度的措施，进行严肃处理。
（五）合理控制旅游景区经营权转让，保障各相关者利益
