时间：2023-09-04 09:27:20
序论：速发表网结合其深厚的文秘经验，特别为您筛选了11篇公益诉讼的法律依据范文。如果您需要更多原创资料，欢迎随时与我们的客服老师联系，希望您能从中汲取灵感和知识！
环境生态涉及国家及社会公众利益甚多，全国各地检察机关不断提高对参与环境公益诉讼必要性和重要性的认识，积极履行检察职能，促进环境安全保护和生态文明建设。不少检察院与环境保护部门、法院联合出台了办理环境公益诉讼案件的相关意见。如浙江省环保厅与省人民检察院出台《关于积极运用民事行政检察职能加强环境保护的意见》，探索建立环境公益诉讼制度。江苏省无锡市中级人民法院和无锡市人民检察院共同出台了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》，明确了人民检察院可以通过自行、支持、督促的方式进行环境公益诉讼。昆明市中级人民法院与昆明市人民检察院联合制定《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见（试行）》，明确检察院可以以公益诉讼人的身份提起环境民事公益诉讼。
不仅如此，目前检察机关已提起和参与了数百例环境公益诉讼案件。如2003年4月，山东省乐陵市人民法院受理乐陵市人民检察院诉范金河污染案，被称为我国第一个著名的环境公益诉讼案例。[1]又如，2009年11月，贵阳市环保法庭对该省首个由检察机关提起的环境公益诉讼案件当庭调解结案。作为一项检察机关提起环境公益诉讼的尝试，此案一审结就引起了不小的震动。再如，广东省检察机关提起的首例环境公益诉讼则更加令人瞩目。该案中的被告新中兴洗水厂，在未办工商营业执照，也没有向环保部门申请排污许可的情况下，擅自从事漂洗等业务，连续8个多月将未经处理的污水直接排入河流，致使排放口附近的河流被严重污染。2008年12月，这起因企业污染河流而由检察机关作为原告提起的环境公益诉讼最终胜诉，获得了应得的污染赔偿。
在检察机关参与环境公益诉讼的司法实践中，以破坏环境当事人行为严重程度和案件处理程序不同，主要分为两类。一类是当事人的行为，造成重大环境污染事故，使公共财产遭受重大损失，符合污染环境罪的构成要件，既涉及刑事公诉，又涉及民事诉讼；另一类是当事人的行为未达到造成重大环境污染事故的程度，不符合污染环境罪的构成要件，不涉及刑事公诉，仅涉及民事诉讼。第一类以顾某污染环境案为例进行分析。2011年4月，顾某将在经营柴油过程中所剩余的废油残液用水稀释后倾倒在一块空地上并用水冲洗，废油残液通过下水道排入淀浦河内，造成水质污染和青浦区徐泾水厂紧急停运的重大环境污染事故，公私财产损失达人民币38万余元。上海市青浦区人民法院以污染环境罪判处被告人顾某有期徒刑1年，罚金人民币10万元。上海市青浦区人民检察院通过大量的调查和协调工作，分别向在顾某案中公共财产遭受损失的两家单位，上海市青浦区河道水闸管理所和上海市青浦区朱家角镇环境卫生管理所制发了检察建议，督促上述两家单位通过民事诉讼程序向顾某追回财产损失。通过督促加强对公害污染案件的法律监督，这不仅发挥了检察机关在服务大局中的积极作用，作为一种新的监督方式也取得了良好的法律和社会效果。第二类案件在实践中更多，也更具有典型性。如2011年5月31日，云南省高级人民法院向社会通报了云南首例环境民事公益诉讼案件终审情况。由昆明市环境保护局并由昆明市人民检察院支持的昆明两企业环境污染侵权纠纷一案，两污染企业被云南省高级人民法院终审判令向“昆明市环境公益诉讼救济专项资金”支付430万余元。[2]
从上述情况看，检察机关参与环境公益诉讼，可以代表国家公众向法院提供环境侵害人的违法行为和违法事实，要求其依法进行审理和裁判，并对审理过程及裁判的结果进行监督，具有很大的实践价值，对治理我国日益严重的环境问题，具有积极的意义。同时，也积累了丰富的环境公益诉讼的经验和资源，这些难能可贵的实践经验，对我国建立检察机关参与环境公益诉讼制度具有很好的借鉴作用。
二、检察机关参与环境公益诉讼的模式
我国检察机关参与环境公益诉讼有支持、督促、直接三种模式，其法律依据、适用对象、具体程序均有不同。
其一，从法律依据来看。支持督促的法律依据为《民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院。”而直接的法律依据为《民事诉讼法》第55条关于公益诉讼的规定。该条规定对民事公益诉讼原告作了进一步的明确，将“有关机关、社会团体”修改为“法律规定的机关和有关组织”。表明民事诉讼法作为民事程序基本法允许单行法授权有关机关就与其职能有关的损害社会公益的行为提讼。这当然不排斥单行法授权检察机关作为公益诉讼原告，从而解决过去直接欠缺法律依据的尴尬。
其二，从环境公益诉讼的适用对象来看。（1）支持适用于环境资源保护部门、社团组织和因环境污染遭受损害的个人、组织。如2010年1月，浙江省检察机关首例环境公益诉讼支持案件受到媒体报道，浙江省嘉兴市南湖区人民检察院支持该区七星镇东进村村民某橱柜厂的案件中，检察机关配合受损害公民，不仅通过司法手段对被告提起公益诉讼，同时环保局采取行政手段，将案件被告的破坏行为减小到最低，最后因该厂认真整改，检察机关对该橱柜厂污染案终止审查。[3]（2）督促适用于对环境资源保护负有监管职责的主管部门。如2010年3月，针对有关民生领域行政执法管理“缺位”的情况，江西省新余市检察机关在尝试开展行政执法监督的基础上，对全市检察机关开展行政执法监督的范围、程序和处理进行规范，要求对因行政机关不正确履职，导致国家、社会公共利益可能遭受损害的，及时向行政责任主体发出纠正违法检察建议书，并及时查处监督中发现的行政执法人员职务犯罪案件。（3）直接则针对破坏环境资源的个人、组织。例如，前述广东省检察机关提起的首例环境公益诉讼，就是检察机关作为原告，直接将未经处理的污水排入河流致河流严重污染的新中兴洗水厂，最终胜诉而有效维护了环境公共利益。
其三，从实施路径来看。支持通过提供法律援助来支持有关部门、组织和个人保护环境资源权益的诉讼活动。督促通过向环境资源保护主管部门制发检察建议或督促书，建议有关单位进行，对不配合的责任人员建议有关组织对其进行行政、纪律处分。直接则由法律规定的机关、有关组织作为环境资源权益的法定代表主体向人民法院提讼。
三、检察机关参与环境公益诉讼的制度构建
（一）明确检察机关在环境公益诉讼中的地位
环境诉讼往往要面对庞大的污染企业和有巨大威慑力的行政主体，公民或社会团体无论在资金、信息还是组织上难以与之比拟。这需要有一个国家机关为代表，维护社会公益并与之抗衡。这时检察机关参与环境公益诉讼就显得非常必要。《民事诉讼法》第55条已确立法律规定的机关和有关组织可以对环境污染等损害社会公共利益的行为向人民法院提讼。建议在有关环境公益诉讼的立法和司法解释中，进一步明确检察机关在其中的地位。
（二）建立完善检察机关参与环境公益诉讼的评估、筛选机制
应设立涉及环境公益案件的专门审查程序，对于检察机关参与公益诉讼的条件和方式进行评估、筛选。筛选时，既要看案件是否符合合法性、有限干预和维护公平正义三原则的要求，还要对案件的重大性（重大一般表现为涉案标的大与社会影响大，如果涉及的国有资产标的较小，检察机关的介入将导致成本与收益之间不具有经济效益）、必要性（体现在有充分的证据证明国家利益和社会公共利益已经遭受损害，而且没有适合的主体可以行使权利）进行评估。
（三）改进环境公益诉讼费制度
我国目前实行诉讼费由原告方预付、判决生效后由败诉方承担的制度。由于环境公益诉讼的诉讼费用和证据的收集、鉴定等费用数额巨大，公民个人和社会组织一般难以承受。为此，如果原告方是社会组织或公民的环境公益诉讼，原告在提起公益诉讼之前，可以向公益诉讼基金会申请公益诉讼费；或在败诉后申请由基金会支付一定数额的补偿金。而检察机关提起的环境公益诉讼，可明确规定由国库预付必要的诉讼费用。
四、检察机关参与环境公益诉讼的程序设计
总体上看，检察机关参与环境公益诉讼，应本着环保行政机关行使相关职能在先的原则，并且在参与过程中从诉讼地位、诉权行使等诸方面受到一定制约，保证环境公益诉讼的平等、客观和公正。
（一）检察机关参与环境公益诉讼的程序启动
检察机关参与环境公益诉讼的程序启动，既可以在接到相关举报、案件或自行发现后依职权介入，也可依受害人申请而启动。检察机关要充分发挥自己的能动性，通过新闻传媒、社会舆论等，发现环境公益诉讼的案件线索。目前，部分地区试行的举报奖励制，可以在实践探索的基础上形成制度。
（二）分类采取合适程序
检察机关对环境污染案件，可以根据不同情形作出支持、督促和提起环境公益诉讼。
其一，支持的程序。检察机关对侵害环境公益的案件，符合下列条件的，可以支持相关单位、诉讼代表人或者个人：（1）当事人的财产权或者人身权受到环境污染行为侵害；（2）受害人因证据收集困难或者诉讼能力缺乏等原因尚未；（3）受害人有意愿的。在作出支持决定前自行调查取得的证据，应随《支持书》一并提交人民法院，并在庭审中作为原告提交的证据接受质证。
其二，督促的程序。对于侵害环境公益的违法行为，环保部门依法应当进行查处而未查处的，检察机关应当向其发出检察建议书，建议其依法履行查处职责。检察机关对涉及侵害环境公益的民事案件，经审查认为环保部门对侵害环境公益的违法行为已经依法进行过行政处罚，但侵害行为造成的损害后果尚未处理的，可以督促环境保护行政主管部门或者其他依法负有环境监督职责的部门。
其三，直接的程序。检察机关对涉及侵害环境公益的案件，经审查符合下列之一情况的，可以向人民法院提起环境公益诉讼：（1）环境污染后，相关单位在法定的期限内未采取行动的；（2）不提起公益诉讼可能会导致环境公益遭受进一步损害的；（3）不特定群体的财产权或者人身权受到环境污染行为侵害的；（4）其他应由检察机关提讼的。
（三）设立沟通程序
一是建立检察机关与环保部门合作程序，搞好调查取证。对受理的环境污染和行政违法的线索和材料，可先向环保部门初步核查，从而有的放矢，把握调查取证的主动权。环保部门在办理环境污染案件时，认为必要时可邀请检察机关提前介入。二是建立与受诉法院沟通机制。加强诉讼程序、方式和法律适用等方面的沟通，使检法两家就环境公益诉讼形成有效工作机制。
（四）设置禁止令
环境污染事后补救往往耗资巨大，甚至不可挽救。在环境公益诉讼过程中，为避免扩大损失，可以借鉴国外经验，在被告的行为可能严重危及环境安全，导致环境损害不可恢复时，检察机关、环保部门等可以通过申请法院禁止令的方式，禁止被告正在进行的环境污染行为。
五、结语
检察机关作为我国专门的法律监督机关，同时是社会公共利益的代表，理应重视并积极参与环境公益诉讼。环境公益诉讼涉及公共利益，由检察机关提起环境公益诉讼，既是检察职能的扩展和时代赋予检察机关的神圣使命，也是建设现代法治社会和生态文明社会的必由之路。鉴于此，我们积极呼吁通过立法进一步明确检察机关在环境公益诉讼中的地位和相关诉讼程序，以充分发挥检察职能，更好地维护社会公共利益。
注释：
引言
新《民诉法》第五十五条明确了我国提起环境公益诉讼的条件，规定了适用环境公益诉讼的范围和原告资格问题。这使得我国环境公益诉讼有法可依，从法律位阶上解决了环境公益诉讼仅仅依靠地方规定开展的困境，也使得诉讼理念的变革与发展更加适应经济社会发展对法律的要求，成为我国环境公益诉讼制度建设的里程碑。
但是，该条规定比较原则，只是为环境公益诉讼制度的创立提供了法律依据，而具体的实施规则尚需在司法实践中进一步探索。具体哪些国家机关和社会组织能够成为提讼的主体，还有待于进一步明确；否则，环境公益诉讼的开展将面临困境。据《南方周末》报道，新民诉法实施8个月以来，环境公益诉讼迎来的却是一场“倒春寒”。相比较民诉修法之前的中华环保联合会在环境公益诉讼中的“基本胜诉”，2013年，中华环保联合会共提起6起环境公益诉讼，无一立案，“全军覆没”。作为环保部下属的“官方”组织尚且如此，民间环保组织更是步履艰难。从法律层面讲，这是环境公益诉讼主体悬而未决之下，地方法院的集体沉默。
目前，我国《环境保护法（修正案草案）》中关于环境公益诉讼主体的规定正在审议中。笔者认为，新修订的《环境保护法》应该在新《民诉法》的基础上，进一步明确哪些“机关”、哪些“社会组织”可以成为环境公益诉讼中的适格主体，即明确界定有权提起环境公益诉讼的机关和组织的范围，同时也应在司法实践的基础上逐步将公民个人纳入环境公益诉讼的适格主体范围。
明确“法律规定的机关”
根据新《民诉法》的规定，可以提起环境公益诉讼的机关只有“法律规定的机关”，其含义是可以提起环境公益诉讼的机关，要有明确的法律依据。这个依据不仅要求机关的设立和职能由法律规定，其可以提起环境公益诉讼的权利也要由法律明确规定（高民智，2012）。然而，纵观我国关于环境公益诉讼的相关法律，目前可以作为行政机关提起环境公益诉讼唯一明确、直接的法律依据只有《海洋环境保护法》，其中第九十条明确规定了海洋行政主管部门可以就海洋环境污染事件提起公益诉讼，而其他环保行政机关和检察机关并不具有提起环境公益诉讼的主体资格（齐树洁，2013）。因此有关法律规定有待完善。
（一）规定有权提起环境公益诉讼的行政机关
从我国环境执法的实际情况来看，环保行政机关的行政职权无论从权力大小、权力行使环境还是从权力性质看，都与环境保护的实际需要相距甚远；赋予其公益诉讼原告资格是对环境公权力的不足和环境管理体制缺陷的适度矫正。先由政府部门作为公益诉讼原告提讼，能保证环境公益诉讼这项制度改革由浅入深、由点到面、积极稳健地有序展开。同时，由政府职能部门——环保行政机关作为环境公益诉讼原告探索环境公益诉讼也有利于社会稳定（曹树青，2012）。
从近年来我国环境公益诉讼的实践探索来看，政府机关及有关行使环境管理职权的部门都以积极的姿态参与到诉讼中，这充分体现了相关国家机关对环境公益诉讼的支持和重视。典型的案例有1995年黑龙江省鸡西市梨树区人民政府诉鸡西市化工局、沈阳冶炼厂环境污染案，2002年塔斯曼海轮重大油污赔偿案，2007年贵州省清镇市“两湖一库”管理局诉贵州天峰化工公司排污侵权案等。
鉴于目前我国个别单项环保法律对环境公益诉讼已有零星规定，因此正在修改的《环境保护法》应当在《海洋环境保护法》和新《民诉法》的基础上，对有权提起环境公益诉讼的行政机关统一做出规定，其他单项环保法律则无需再做出分散规定（别涛，2013）。对有关行政机关在环境公益诉讼中的诉权做出明确规定，有利于克服我国当前环境执法体制存在的诸多弊端，弥补行政执法的漏洞，有效加强环境执法的效果。
（二）赋予检察机关提起环境公益诉讼的主体资格
此前，我国法律对检察机关在环境公益诉讼中的主体地位的规定一直不甚明确，导致案件的受理率偏低。目前我国检察机关参与环境公益诉讼制度的积极性并不是很高，这与检察机关没有专门机构和人员负责相关工作，以及检察机关并不完全具备搜集环境公益诉讼证据的专业能力与手段有较大关系。因此，检察机关在环境公益诉讼中的诉权有待在立法中进一步予以明确。
笔者认为，检察机关具备环境公益诉讼的原告资格，不过其原告资格尚需有关法律的进一步明确，且检察机关也并非在任何时候均可以提起环境公益诉讼。只有在找不到其他权利主体，或者其能力不足、难度过大时，检察机关才有必要提起环境公益诉讼（刘冬京，葛丹，2012）。
此外，检察机关在环境公益诉讼中处于准原告的地位，即其不是民事诉讼法和行政诉讼法所规定的因权利受到侵害而当然获得的诉权，其在环境公益诉讼中的诉权是由其作为国家和社会公益（包括环境公益）代表人的特定身份而由法律特别授予的（张世军，2012）。因此，检察机关可以通过支持、督促的方式来推动环境公益诉讼程序的启动，在推动无效的情况下则采用直接的方式提起环境公益诉讼。第一，支持，即检察机关利用自身的资源优势，对涉及侵害环境公益的案件，依职权支持环境利益受损一方提起环境公益诉讼。第二，督促，即对于遭受损害的环境公共利益，环保监管部门不行使或怠于行使自己的监管职责，检察机关以监督者的身份，采用《检察建议书》等形式督促环保监管部门依法履行职责，进行行政处罚；或者采用《民事督促书》，督促环保监管部门依法提讼，保护环境公共利益（别涛、别智，2008）。第三，直接，即对于侵害环境公益的行为，无人或被督促单位不的，检察机关根据法律规定，直接以原告的身份向法院提起环境公益诉讼。
据报道，自1997年以来，各地检察机关开始尝试环境公益诉讼案件工作，在浙江、福建、河南、山东等地均取得了较好的法律和社会效果，为检察机关日后开展此项工作提供了丰富的实践成果和参考经验。典型案例如2003年山东省乐陵市人民检察院诉金鑫化工厂违法排污案，2008年广东省广州市海珠区人民检察院诉被告明水域污染损害赔偿纠纷案，2009年江苏省无锡市锡山区人民检察院诉李华荣、刘士密破坏高速公路公共环境案等。
明确“有关组织”的范围
新民诉法只规定了“有关组织”，而对有关组织具体包括哪些社会组织却没有做出明确的规定，对环保组织在环境公益诉讼中的诉权未予明确，这不利于环保组织的发展及其今后环境保护和环境维权工作的开展。
据报道，我国环保民间组织近年来发展迅速。截止到2008年10月，全国共有环保民间组织3639家（包括港、澳、台地区）。近年来，越来越多的环保民间组织开始涉足民间环境维权工作。根据调查，已有11%的环保民间组织参加了环境维权工作。尤其是中华环保联合会，目前每年都会提起10起左右环境公益诉讼案件，在社会上引起较大关注。事实上，环保民间组织贴近基层、贴近民众，与受害群众更容易沟通，在向上传递信息、对外消息、向公众做好疏通工作等方面具有独特的优势。国际环境保护运动的实践已经证明，环保组织无论在推动环境法的制定还是在参与环境管理、监督环境法的实施中都发挥了不可替代的作用，特别是当政府和污染者、破坏者不愿消除环境污染或提供其他保护救济措施时。
与个人相比，环保组织在专业知识、技术手段、资金力量等各方面都有更大的优势。典型案例如2011年，中华环保联合会诉贵州省贵阳市乌当区定扒造纸厂污染环境公益诉讼案，是我国社团组织进行环境公益诉讼的首例胜诉判决。2011年，我国民间环保组织提起环境公益诉讼第一案—由“自然之友”、重庆绿联会和云南曲靖市环保局作为原告，中国政法大学环境资源法研究与服务中心作为支持单位的曲靖铬渣公益诉讼案获得正式立案并最终达成调解协议。这些案例反映出环保组织在环境公益诉讼中诉讼实力较强、社会效果较好。
因此笔者认为，环保组织应作为环境公益诉讼的主力军。在我国目前环保组织还不够成熟与完善的情况下，应逐步培育成熟的环保组织，并在《环境保护法》的修改中进一步明确环保组织在环境公益诉讼中的主体资格，对经一定程序获得认可的环保组织，如对依法登记成立的、按照其章程长期实际专门从事环境保护的、有专职环境保护专业技术人员和法律工作人员的、非营利性的环境保护组织可赋予其提起环境公益诉讼的权利。
赋予公民个人原告资格
（一）相关规定未明确赋予公民个人原告的资格
虽然新《民诉法》赋予“法律规定的机关”和“有关组织”提起环境公益诉讼的权利，却始终没有给予公民个人提起环境公益诉讼的原告资格。因此，我国目前的环境公益诉讼是公民“缺席”的环境公益诉讼。
事实上，环境污染和生态破坏造成的损害具有广泛性、潜伏性、复杂性、社会性，单靠立法机关、行政机关和司法机关的力量不足以保护环境公益，必须依靠公众积极参与环境行政与环境司法的过程来实现。而且，公民个人与环境公益的联系最为密切，赋予公民个人提起环境公益诉讼的权利是从法律上保障公民对环境行政违法行为进行监督，对环境公益民事侵权行为进行补救的根本途径。
此外，在我国相关法律规定中，公民个人提起环境公益诉讼是有一定的法律依据的，我国《宪法》、《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》等都有关于单位及个人提起环境侵权诉讼的规定。而且司法实践中也出现了公民个人提起环境公益诉讼并被法院受理的案例。
（二）赋予公民个人提起环境公益诉讼的资格
政府不可能拥有足够的执法资源在全国范围内监控每一个污染源，而了解该污染源的公民个人或环保组织常常是违法排污、破坏环境行为最经济、最有效的监督者。环境公益诉讼不仅是公民个人维护公共环境权益的一种诉讼手段，而且是公众参与环境管理、公害解决过程的一项重要制度。公民个人运用司法手段解决环境公害、治理环境污染、遏制生态破坏，必将增强公民保护环境的意识和维护自身环境权益的信念，同时也为环境公益诉讼制度的建立与完善创造良好的民众基础。因此，在以后的立法和司法解释中应逐步放开对公民个人提起环境公益诉讼的限制，有条件地赋予公民个人在环境公益诉讼中的原告资格。
综上所述，新民诉法关于环境公益诉讼的规定是一个概括性、指引性条款，更是一个开放性、宣示性条款，未来发展的空间还很大。相关立法部门应该积极顺应环保要求、社会需要，适时总结实践经验，进一步完善民诉法、环保法和相应的配套法律和法规，对环境公益诉讼主体的适格性做出具体的规定，明确有关机关、组织在何种条件下能够作为原告提起环境公益诉讼，使环境公益诉讼制度具有操作性，从而保障我国环境公益诉讼制度的健康发展。
参考文献：
1.高民智.关于民事公益诉讼的理解与适用[N].人民法院报，2012-12-7
2.齐树洁.我国公益诉讼主体之界定—兼论公益诉讼当事人适格之扩张[J].河南财经政法大学学报，2013（1）
3.曹树青.“怠于行政职责论”之辩—环保行政部门环境公益诉讼原告资格之论见[J].学术界，2012（3）
4.别涛.环境公益诉讼立法的新起点—《民诉法》修改之评析与《环保法》修改之建议[J].法学评论，2013（1）
中图分类号：D923.8 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）19-0129-03
随着我国社会经济的发展，民事领域中个人利益、团体利益和社会公共利益的矛盾逐渐凸显，社会公共利益的保护显得日益重要。民事公益诉讼在司法实践中不断出现和增多，但在我国还没有成为一个正式的法律概念。社会的变迁引起法制改革，公益问题将成为我国民事诉讼原告资格模式变革的动力。
我国现行《民事诉讼法》第108条规定：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”即采取比较彻底的原告资格一元化。唯一例外的情况是，针对侵犯国家集体利益的经济犯罪行为，人民检察院可以代表国家提起刑事附带民事诉讼，但更准确地说应该是刑事附带民事公益诉讼。现有的民事原告资格规定严重地束缚了我国民事公益诉讼的开展。原告资格问题掌握着进入民事公益诉讼的闸门，是探讨民事公益诉讼制度首先碰到的问题，也是传统民事诉讼制度中面临挑战最大、需要改动较多的制度[1]。本文试图通过对民事公益诉讼的原告资格问题的探讨，透视我国原告资格在民事公益诉讼领域中存在的问题及可能的解决方案。
一、我国潜在的民事公益诉讼的原告资格探索
民事公益诉讼的原告资格应如何设计？是只有检察机关才有权提起公益诉讼，还是社会团体、个人也有权利提起公益诉讼？尽管在民事公益诉讼原告资格方面存在着巨大的争议和分歧，但是在司法实践中，检察机关、社会团体、政府机关、公民个人分别在民事公益诉讼不同领域进行不懈的努力，为我国民事诉讼的发展提供了广阔的空间。
（一）检察机关提起民事公益诉讼
1997年河南省方城县检察院办理的一起国有资产流失案无疑可以称为我国公益诉讼的鼻祖之作。1997年12月3日，法院作出判决，认为“原告依法实施法律监督，为维护国有资产不受侵犯的行为是正确的”，并确认“两被告的买卖契约无效”。之后，检察院作为公益诉讼的代表，在环境污染、国有资产流失等案件中提起了诉讼，法院多为受理，且胜诉也不少。但是2004年最高人民法院关于恩施市人民检察院诉张苏文返还国有资产一案的复函中写道：检察机关以保护国有资产和公共利益为由，以原告身份代表国家提起民事诉讼，没有法律依据，此案件不应受理，如已受理，应当驳回。2006年11月最高人民法院副院长苏泽林在召开的全国法院立案审判实务座谈会上表示，人民法院受理检察机关为原告的民事公益诉讼目前尚无法律依据。法院在检察院提起民事公益诉讼方面态度的逐渐明朗化，使得最高人民检察院不得不叫停了在各地试验中的民事公益诉讼。这也反映了决策者在检察机关行使民事公益诉讼上存在较大分歧。
（二）社会团体提起民事公益诉讼
2009年7月6日，中华环保联合会与江苏省江阴市居民朱正茂作为共同原告，向无锡市中级人民法院提讼，状告江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权，获法院受理，后以调解结案。9月1日，同样由中华环保联合会作为原告提起的环境公益行政诉讼，在贵州省清镇市结案。由于被告在诉讼过程中履行了职责，中华环保联合会认为诉讼目的已达到，当庭撤诉。而此前，我国的社团组织作为原告的环境公益诉讼往往遭拒，法院通常要求原告必须与案件有直接利害关系，否则不予立案。因此，中华环保联合会提起的这两讼，开创了我国社团组织成功提起环境公益诉讼的先例，受到舆论的广泛关注。
（三）行政机关提起民事公益诉讼
反对者认为，根据《人民法院组织法》第23条“中级人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭，根据需要可以设其他审判庭”之规定，在中级法院设立环保审判庭有据可循；但依据该法第18条“基层人民法院可以设刑事审判庭、民事审判庭和经济审判庭”，基层法院设立环保审判庭则缺乏法律依据；并且根据“两审终审”要求，设立环保审判庭须有对应的两级组织，目前环保法庭的设置则不符合这一要求。
笔者认为，《人民法院组织法》固然没有规定基层法院设立环保审判庭，但从实践来看，这一规定能否作为否认设立环保审判庭的理由值得怀疑。我们可以通过行政审判庭的发展历程来加以佐证。实践先行的行政审判庭在最初设立亦面临法律依据缺失问题。1986年10月6日，全国首个中级法院行政审判庭和首个基层法院行政审判庭分别在武汉市中级人民法院和汨罗县人民法院成立；到1987年1月，最高法院《关于建立行政审判庭的通知》，允许在部分中级法院和基层法院进行试点；1988年9月，最高法院设立行政审判庭，各地法院设立行政审判庭遂为通例，并为1989年通过的《行政诉讼法》所确认。2000年，最高法院机构改革又新设了立案庭和审判监督庭，并取消了经济审判庭。但直到目前，实践中的这些做法，仍未为《人民法院组织法》所确认。
环保审判庭的设立过程与行政审判庭极为类似，先是各地自发试点，目前则进入最高法院明文支持的阶段，尽管尚未从立法上进行确认。如果固守《人民法院组织法》的规定，显然是一种僵化的认识，更会阻碍环境司法体制的创新。因而，环保审判庭的设立，并不存在依据上的障碍，为与现行司法体制相协调，各级法院设立的环境司法审判组织，均应统一称作“环境保护审判庭”或者“环境审判庭”，而不应再以“环保法庭”的俗称谓之，以免引起制度上的误解。
环保审判庭的设立条件是否成熟
环保审判庭的设立依据仅是解决了一种可能性，并不当然意味着可以在全国普遍设立。传统的民事、行政和刑事审判庭均有相应的诉讼体制进行支撑，且不存在案源上的问题，因而有存在之必要，而对于环保审判庭来说，其推广必须解决两个问题：一是是否有专门的环境诉讼体制作为支撑，二是是否有足够的案源足以支持其运行。对于第一个问题，从实践来看，多数环保审判庭将其程序定位为囊括民事、行政、刑事案件的“三审合一”或者再纳入执行案件的“四审合一”，如果这种“合一”仅是形式上的合并，则设立环保审判庭的必要性值得怀疑，因为这些案件可以纳入到民事、行政和刑事的诉讼程序中。环保审判庭之所以应该存在，根源于环境案件的特殊性使其难以为传统诉讼程序所容纳，具体言之，环境侵害大多遵循“人的行为———对生态环境的损害———对人的损害”的路径，且对人的损害并非必然结果，但现行法无论是刑法、民法还是行政法，均以人身、财产损害为规范对象，缺乏对公益的保护，且多涉及不同程序的交叉，难以为传统单一诉讼程序所容纳。环境案件的这种公私益交织和程序交叉特性使其如果按照传统单一诉讼程序处理，不仅在司法标准上难以统一，也使得环境公益难以得到维护，造成司法在保护环境上的困顿与失灵。因而，环保审判庭的设立必须以实行专门审判为前提。
对于第二个问题，环境案件的数量直接影响到环保审判庭的设立。虽说案件受理数不是衡量环保审判庭成效的唯一因素，但如果不能保证一定的案件来源，环保审判庭将很难维系下去。据载，成立于2008年底的玉溪中院环保审判庭及基层环保法庭迄今共审理涉及环保的刑事案件38件、民事案件1件、行政案件1件，“一些基层法院环保审判庭全年居然无一案可办，或者转而审理非环保案件，甚至2008年12月就获准成立的环境审判庭至今都没有配齐人员开展工作。”深层问题在于，环境形势的严峻性被认为是设立环保审判庭的实践根源，也即是说，环境纠纷大量涌入司法程序是环保审判庭设立的直接推动力，但这个预设能否成立？从2004到2009年，全国仅水、大气和海洋突发事故的数量约为每年500起，这一数字意味着每天约有两起重大环境事故发生；环境数虽自2007年起未再，但根据之前趋势，亦应在每年70万件左右。这个数字似乎很能反映环保审判庭设立的必要性。但法院审结环境案件的数量可以说是微不足道的。从2004～2006年度的数据来看，环境污染损害赔偿案件分别仅占总量的0.729%、0.222%、0.316%。
环境资源刑事案件的数量虽有所增长，但主要集中于资源案件，重大环境事故罪和环境监管失职罪的数量非常有限。综合来看，与民事一审五六百万的总数相比，环境民事案件数量几乎可以忽略不计，2004年至2009年占民事一审案件的比例分别为0.103%、0.035%、0.049%、0.023%、0.028%；而环境总数案件占三大案件总数的比例亦极其微小，分别为1.83%、1.74%、2.17%、2.13%、2.27%。如此微小的数字，是否值得改革现行体制，值得考量。如果从全国法院受理环境案件的分布考察，这一因素更需斟酌。即使一审环境案件全部归于基层法院，按照目前3117个基层法院作为分母，近五年每个基层法院年均受理的全部环境案件分别为3.36件、2.87件、3.60件、4.12件和4.27件。成立专门审判组织审理如此稀少的环境案件，难怪令人有“抡起大棒打蚊子”之感。在此背景下，即使设立环保审判庭，亦有陷入“巧妇难为无米之炊”之境，这从已设立的环保审判庭的运行状况可窥端倪。贵阳环保两庭自2007年11月成立一年间，共受理环境案件110件，其中公益诉讼案件3件；到2010年4月，这一数据增加到170件，案件受理数明显减缓。而其中，绝大部分为盗伐、滥发林木和防火、失火的刑事案件，以环保审判庭对抗环境污染的初衷并未得到明显体现。
研究民事公益诉讼首先要解决什么是公益诉讼的问题。在资本主义垄断时期，垄断、公害案件的不断产生，为了维护国家和集体的利益，民事公益诉讼因此应运而生。显然，民事公益诉讼与民事诉讼的区别在于民事诉讼是维护私人权益为目的的诉讼，而民事公益诉讼则是“为了不特定多数人的利益，保护国家、社会公共利益，维护社会秩序、经济秩序，保障社会主义建设事业的顺利进行而存在的。简而言之，为了维护公共利益而提起的诉讼就是公益诉讼。”
原告资格问题是进入民事公益诉讼的闸门，是探讨民事公益诉讼程序问题首先碰到的问题。
（二）民事公益诉讼原告资格的特征
尽管不同国家对民事公益诉讼原告资格制度的表现形式不尽一致，但总体上，民事诉讼的原告资格呈现不断拓宽态势，民事公益诉讼原告资格具有广泛性。不仅如此，在世界各国都不同程度上赋予了检察机关代表公众利益提起民事诉讼的资格。
不论是大陆法系国家还是英美法系国家，其传统的当事人适格理论都是建立在管理权基础之上的，对原告资格作出了严格的限制，规定只有法律上的直接利害关系人才有资格提讼。这种严格的“直接利害关系”难以应对日益猖狂的民事公益违法行为，关闭了公共利益的救济之门，逐渐受到人们的质疑。
在改革中，英美法系国家更为激进些，基于经验主义哲学，从实用主义立场出发，只要有纠纷解决之需要，当事人的范围就可以经新的判例获得修正。而大陆法系国家在开放当事人参加诉讼的条件方面较为审慎和保守，这是由于大陆法系复杂而严整的当事人理论，对当事人扩张形成了很大的障碍。
检察机关提起民事公益诉讼是各国民事公益诉讼制度的通用做法。国外的检察官主要是代表国家履行公诉职能的行政机关，我国的检察机关独立于行政机关，为与法院并行的法律监督机关。反对检察机关参与民事公益诉讼的学者认为：如果检察机关参与民事公益诉讼，则其在庭审中具有诉讼当事人和法律监督者双重身份，履行双重职责。作为法庭的监督者，充当当事人参与平等主体之间的民事公益诉讼，在职权上发生排斥和冲突，必然影响检察机关的中立性。
在刑事诉讼中，检察机关同样承担着公诉和法律监督双重职能。“我们可以通过程序设计中将检察机关的具体监督职能和诉讼职能相分离的做法，避免身份的冲突。”①近代检察官提起民事公益诉讼起源于法国，各国对检察机关提起公益诉讼的案件范围并不一致，前苏联检察机关规定的民事公益诉讼受案范围最为广泛，但重点集中在对国家财产利益、社会主义制度利益的维护，而大陆法系（包括日本）的案件范围集中于社会成员的主体资格，认为作为整个社会构成基本单元的人，其人格的维护涉及社会公共利益，体现社会的基础价值。但是英美法系更为重视对环境领域保护的介入。
二、检察机关提起民事公益诉讼的依据
（一）检察机关提起民事公益诉讼的理论依据
1.检察机关的监督职权是基础
我国现行宪法第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这一规定明确了国家的法律监督机关是人民检察院。检察机关的职能主要有公诉、职务犯罪侦查和诉讼监督等，其中，诉讼监督是检察机关的主要职责。检察机关通过行使诉讼监督职责，使诉讼中的违法行为得到了有效预防和纠正，切实地维护了公民利益和社会利益，有效地促进了社会公平与正义。从检察机关的法律监督职能与职责来看，检察机关在维护国家安全、经济安全和社会稳定、保障国家权力的正确行使等方面做出了积极贡献。因此，基于检察机关的法律监督职能与职责，国家赋予其提起民事公益诉讼的权力，有助于实现中国特色社会主义的公平正义。
2.检察机关的中立性是保障
我国现行宪法第131条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这一规定明确了检察机关行使职权的独立性。检察机关依照法律独立行使自己的职权，在司法工作中遵循“以事实为根据，以法律为准绳”和“公民适用法律一律平等”的原则，严格按照法律规定为民办事，不越权、不钻法律空子，从实际出发、坚持实事求是，维护法律尊严。在办案过程中重证据、不轻信口供、保障人权。在涉及众多群众利益、集体利益和国家利益的民事公益诉讼中，检察机关不是直接的利害关系人，国家赋予其提起民事公益诉讼的权力，有助于实现司法公正、维护人民利益，同时也是中国特色社会主义法治理念的要求。
3.国家有必要适当干预
检察机关作为国家权力机关的代表对民事诉讼进行干预，其理论基础是国家干预原理。在我国社会主义制度中，个人利益、集体利益、社会利益和国家利益表现出一致性的同时，其冲突是不可避免的。检察机关干预民事诉讼是国家和人民的需要。在我国的市场经济主体条件下，我国的法律制度发展缓慢或缺失，不利于司法实践和保护公民的合法利益，这就要求国家在立法、执法、司法、守法和法律监督的过程中进行有效管制和宏观调控。国家有必要也有权采取各种手段对民事、经济领域内发生的涉及国家利益和社会公共利益的法律关系进行干预。国家干预民事诉讼有多方面的内容，其中重要的内容是检察机关参与民事诉讼，主要是通过提讼、参加已开始的诉讼和对生效判决实行事后监督三种方式来干预民事诉讼。②国外许多国家的法律规定亦证实为维护国家和社会公共利益，赋予检察机关干预民事、经济生活的权力是社会发展的必然要求。因此，我国也应赋予检察机关提起民事公益诉讼的权力，这是国家干预理论的体现，也是国家对市场经济进行宏观管理的客观需要。
4.检察机关提起民事公益诉讼是诉讼担当理论的体现
诉讼担当理论为检察机关提起民事公益诉讼提供了理论依据。检察机关作为与案件无直接利害关系的第三人以当事人的资格，就干涉诉讼法律关系所产生的纠纷行使诉讼实施权，判决的效力及于原民事法律关系主体，是诉讼担当理论的具体体现。检察机关对他人的实体权利义务或财产虽然不具有管理权或处分权，但国外许多国家如英、法、德、日等国在民事公益诉讼中均规定了检察官因维护国家利益和社会公共利益而被赋予诉讼权利。如《日本人事诉讼程序法》规定：“在夫妻一方提出的婚姻无效或撤销之诉中，一方当事人死亡的，检察官可作为对方当事人；当检察官作为对方当事人后对方当事人死亡的，由法院选定律师为承继人。”③检察机关对他人的实体权利义务或财产不具有管理权或处分权，而我国赋予其以自己名义以维护他人利益、社会公共利益和国家利益为目的而提起的民事诉讼是有理论依据的。
（二）我国检察机关提起民事公益V讼的立法依据
我国的法律体系中，无论宪法、实体法还是诉讼法都对民事公益诉讼的提起有一定的依据，其中检察机关提起民事公益诉讼的法律依据虽然不够完善，但对新民事诉讼法第五十五条的规定也有支撑作用。
1.宪法有关规定
《宪法》第12条规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。”第129条规定：“人民检察院是国家的法律监督机关。”这两条规定了人民检察院是国家专门的法律监督机关。人民检察院依据宪法赋予的检察权，通过履行公诉、职务犯罪侦查和诉讼监督等职能，对法律规范约束的主体的守法情况进行监督。而公益诉讼制度作为一种有效的法律监督方式，检察机关对涉及社会整体利益的法律施行进行监督，能够有效地预防和制止违法行为的发生，符合宪法的立法旨忌。
2.实体法有关规定
《反垄断法》第一条规定：“为了预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展，制定本法。”《产品质量法》第23条规定：“保护消费者权益的社会组织可以就消费者反映的产品质量问题建议有关部门负责处理，支持消费者对因产品质量造成的损害向人民法院。”这些实体法规定体现了检察机关提起民事公益诉讼的目的和方式，并为其提供了实体依据。
3.诉讼法有关规定
早在1954年9月通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》第4条规定：“地方各级人民检察院的职权之一是对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提讼或参加诉讼。”《民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支援受损害的单位或者个人向人民法院。”第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的有关机关、社会团体可以向人民法院提讼。”《刑事诉讼法》第77条规定：“在刑事诉讼过程中，如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”这些规定既是国家依法治国、健全法制、完善执法监督的具体体现，也是检察机关参与民事诉讼活动和进行诉讼监督的法律依据。检察机关通过程序诉权来实现实体权利，从而保障公民个人、集体和国家的合法权益。
（三）我国检察机关提起民事公益诉讼的实践探索
虽然就目前的立法而言，检察机关提起民事公益诉讼制度没有明确的法律规定，但在司法实践中，检察机关为了保护公共利益而参与民事案件是到处可见的。地方各级检察院在50年代初步开展了参与民事诉讼的活动。据有关部门的统计结果可知：“在1954年部分统计中可以看到，辽宁、安徽、江西、山东、河南、山西、陕西、甘肃和北京9个省市，检察机关或参与的民事案件2352件。1956年，黑龙江省的检察机关共办理民事案件80件，其中提讼的民事案件55件。1956年5月至11月，南京市检察机关受理23件民事案件，其中涉及国家和公共利益的案件14件，占61%；办结17件，的3件。”④“自1996年以来，山东、贵州、江苏、河南、山西、福建、江西等省检察机关先后以法律监督机关的身份，”⑤为维护公民个人利益、国家利益和社会公共利益，积极履行法律监职责，开展了一系列民事公益诉讼活动的尝试并取得了成功。例如，1997年12月3日，河南省方城县人民法院（1997）方民初字第192号民事判决书支持了我国第一起由检察机关以原告身份代表国家利益提讼的案件，是我国改革开放以来的第一件公益诉讼案件。⑥随后该案件被收进高检院法律政策研究室2002年编的《法律应用研究》一书，并成为各地检察机关提起民事公益诉讼的指导范例。 2010年9月15日，广东省广州市番禺区人民法院作出由番禺区人民检察院番禺博朗五金厂违法排污导致水域污染环境公益诉讼一案的一审判决，判决被告广州市番禺博朗五金厂立即停止违法排放废水破坏水域环境的行为；该厂应于判决生效之日起十五日内向原告广州市番禺区人民检察院支付造成广州市番禺区大石街大维涌大石水道的环境经济损失79500元。这是广东首宗基层法院受理的环境公益诉讼案件一审胜诉，宣告基层检察机关提起民事公益诉讼取得了有效成果。
由此可见，各地检察机关已参与了民事公益诉讼的积极实践，不但为国家挽回了巨大的经济损失，而且为检察机关提起和参与民事公益诉讼提供了宝贵的经验和丰富的现实资料。
三、民事公益诉讼检察监督与抗诉问题
在检察机关提起的民事公益诉讼中是否存在法律监督权的运行，笔者认为，在通常程序中检察机关不可身兼二职，作为民事公益诉讼的原告的检察机关在诉讼进行中只能是程序当事人的身份，不能作为上位的法律监督者对法官的审判行为进行监督，否则会产生诉讼结构失衡的悖论。检察机关对民事公益诉讼案件的法律监督权仍然应该体现在生效裁判作出后，对确有错误的生效裁判的抗诉上。值得探讨的是，在民事公益诉讼中，检察机关对确有错误的民事生效判决应该以何种身份提起抗诉，是法律监督者的身份，还是因行使民事公诉权而形成的程序当事人的身份，还是两种身份同时具备？有学者提出“实行检察机关可以以诉讼当事人身份对生效裁判提出再审之诉和以法律监督者身份提出抗诉的并轨机制，以保证国家利益和社会公共利益或不特定多数人利益在再审期间和再审期间外都能得到司法救济。”⑦笔者以为值得商榷，这种完全不顾及判决稳定性和对方当事人程序利益的制度设置，只能使得检察机关和法院利益的冲突加剧和对方当事人对程序公正的质疑。稳妥的做法是，让检察机关以法律监督者的名义对之进行抗诉，并且，根据我国《民事诉讼法》的相关规定，除最高人民检察院外，其余检察院的抗诉监督对象只能是下级人民法院的生效裁判，这恰好给检察机关民事公益诉讼权和民事检察监督权的运行从制度上提供了隔离的空间，使之不会产生两种权力在同一程序中竞合运行所可能出现的悖论。
注释：
①张艳蕊：《民事公益诉讼制度研究――兼论民事诉讼机能的扩大》，北京大学出版社 2007 年版，第174 页。
②罗向晗：《检察机关提起公益诉讼的制度构建》，载《广州市经济管理干部学院学报》，2007年第4期，第12页。
③参见《日本人事诉讼程序法》第2条。
④汤维建：《论检察机关提起民事公益诉讼》，载于《中国司法》，2010年1期，第65页。
一、行政公益诉讼及原告资格的概念分析
澳大利亚公益诉讼的含义。学界和实务界对“公益诉讼”概念也有不同理解。澳大利亚法律改革委员会指出:“法院喜欢让该定义处于开放状态,且以每个案件的背景情况为基础对公益问题做出决定。但是法院在关于如何探讨该问题上提供了某些指导。一种获得广泛认同的方法是,看该案件是否影响共同体或该共同体某个重要的部分,或者是否涉及到某种重要的法律问题” 。法律改革委员会采用法律适用的一般方法,确立了三个标准来识别“公益诉讼”:第一,该程序对共同体或该共同体某重要部分的重要权利或义务起着决定、执行或阐明的作用。第二,该程序涉及到某个重要法律问题的解决。第三,该程序在其他方面有公益的特征或才具有判例案件程序(testcase proceedings)的特征 。巴克(BarKer)法官把“环境公益诉讼”界定为有下列特定目标的诉讼:从法院或得某种法律救济,或者从某行政裁判所获得某项决定或裁决,而这种做法的目标具有保育、保护环境的效果,或者提升环境的保育或保护的效果 。虽然巴克的定义比澳大利亚法律改革委员会定义更准确也更有用,但其最大缺陷是:没有把这个概念限制到由共同体成员提出诉讼上,即没有对提出的诉讼主体进行限制。在澳大利亚,提出环境诉讼的主体多样,如由政府调控者提出的环境诉讼也有保护环境的目的,但是“环境公益诉讼”的概念一般被理解为只意指由共同体成员实施的诉讼。换言之,“公益诉讼”概念的主体不包括政府,公益诉讼排除了由政府实施或代表政府利益实施的诉讼。总检察长作为公益诉讼主体,不是因为它是国家机关的重要组成部分,而是因为它代表公共利益的原因。由法律改革委员会和巴克法官采用的定义还有一个局限:它们不包括识别公益诉讼一项标准的“诉讼目的”,即个人提起的以保护私人权利和利益为目的的诉讼,不应被视为公益诉讼案件。
由此可见,澳大利亚行政公益诉讼有二个特征:第一,提起公益诉讼的主体有总检察长、个人或社会团体。总检察长代表公益,在公益受到侵害的情况下,代表公益提起诉讼。这是宪法赋予其地位决定的。在确定哪些主体享有行政公益诉讼原告资格问题上的难点在于:个人或社会团体并不必然拥有公益诉讼资格;法院需要确定,在哪些情况下,个人或者团体能提起行政公益诉讼。第二,行政公益诉讼的目的主要是为了维护公益,或者实现法律规定的公权利。
我国学术界通说认为:行政公益诉讼应是指当行政主体侵害公共利益或有侵害之虞时,法律允许无直接利害关系人为维护公共利益而向人民法院提起行政诉讼的制度 。由此可见,行政公益诉讼就是要维护最广大人民的根本利益,监督和纠正那些侵害社会公共利益的行政行为。特别是当前我国大力提倡的科学发展观,其核心就是以人为本,为保护广大人民的民生、民权,对那些虽不损害某个单独的民事主体的利益,却侵害公共利益的行政行为,应赋予法院对其司法审查权,这就是行政公益诉讼。
原告资格的概念。根据《布莱克法律大辞典》的经典解释:“原告资格是指某人在司法争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够利益。其中心课题是确定司法争端对起诉人的影响是否充分,从而使起诉人成为本案诉讼的正当原告” 。行政诉讼原告资格主要解决的是在行政诉讼中什么人具备了何种条件可以请求法院保护其合法权益的问题,即谁可以启动行政诉讼程序。在我国,学者们虽然对行政诉讼原告资格内涵和外延理解的角度和侧重点不一样,但都认为原告资格意味着行政诉讼的起诉人可以成为原告的限制条件。因为资格本身就是一种限定、一种条件,如果一国行政诉讼法对原告没有限制,也就不存在所谓的原告资格问题。一般而言,行政诉讼的原告资格有如下涵义,第一,原告资格是公民、法人或社会团体因具备一定条件而取得的可以作为行政诉讼原告提起诉讼的资格;第二,原告资格用以表述哪些人具有行政诉讼的诉权,仅表明在行政争议发生后,具备原告资格的人将该争议诉至法院,法院不得将其拒绝;第三,原告资格从利益受到行政行为侵害时就已取得,是一种成为原告的可能性。它与原告的关系可概括为:具备行政诉讼的原告资格未必一定成为行政诉讼的原告,而能成为行政诉讼的原告必然具备行政诉讼的原告资格。原告资格是行政诉讼的核心问题之一,原告资格的发展推动了行政诉讼制度的发展。
所以,建立真正意义上的行政公益诉讼,其主要内容和关键之处就在于对行政公益诉讼原告资格认定标准的设定,这将直接关系到整个行政公益诉讼制度能否最终得到确立。
二、澳大利亚行政公益诉讼原告主体分析
澳大利亚联邦和州立法确认了行政公益诉讼的三类原告主体:总检察长、私人个人、公益团体。
1977年澳联邦《行政决定(司法审查)法》第17条规定:(1)检察长根据本法,可以代表联邦在法院参与诉讼活动。(2)在总检察长根据本条规定参与诉讼活动时,他被认为是该诉讼活动的当事人。该法规定了总检察长的诉讼资格,没有规定个人、公司或利益团体是否可以提起公益诉讼。
在环境、规划和消费者保护领域,一些立法放宽了行政公益诉讼原告的资格要求。一般来说,立法上确认某些领域公益诉讼往往与该领域侵犯公益情况比较严重有关。1999年联邦《环境保护和生物多样化保护法》第487条规定,环境活动家和环境团体通常有资格根据该法规定申请审查行政决定的命令。据此规定,“环境活动家和环境团体”可以成为申请行政公益诉讼的主体 。这是利益团体作为行政公益诉讼原告的法律依据。
1974年联邦《贸易惯例法》允许“任何人”有权对违反该法条款的行为采取措施,而且“任何人”已被解释为意指不管其是否有某种特殊利益的任何人 。该法规定,如果有人已经实施、正在实施或者将要实施侵犯公益的行为,贸易惯例委员会或任何其他人都可以提起公益诉讼,即使与之没有利害关系,但为了公益提起审查令申请的,法院应该授予其资格。至于采取何种诉讼程序则取决于违法行为的性质。针对行政机关侵害公益的诉讼则为行政公益诉讼。这是个人作为行政公益诉讼原告主体资格的法律依据。
州法律对行政公益诉讼原告资格也有规定。1979年新南威尔士州《环境规划和评估法》第123条规定:(1)任何人可以在土地和环境法院提起诉讼程序,申请纠正或者限制违反这部法律的命令,无论该当事人的任何权利是否已经或者可能受到这种违反行为的侵害或者作为这种侵犯的结果。(2)在本条之下的程序可以由某人为了自己的利益或者任何其彵人(获得彵们的同意)、某法人机构(经过其委员会或其他控制或调控机构的同意)的利益而提起诉讼程序,只要在这些程序中有类似的或共同的利益即可。据此,第一项规定不管当事人自身权利或利益是否受到侵害,都可以申请法院审查,说明不受个人利益受侵害的限制。如果当事人自己权利受侵害,其诉讼主要是保护私益诉讼。而当自己私权利没有受侵害,但因为侵犯其公权利而导致其受到更大的损害,但其起诉是为了维护公益就构成公益诉讼。提出公益诉讼的主体条件极为宽松。至于属于哪一种公益诉讼则取决于违法行为的性质。第二项规定,如果当事人起诉主要是为了维护自己的利益则不构成公益诉讼。反之,主要是为了他人或者公共利益则构成公益诉讼 。
综上,联邦和州立法规定了总检察长、个人(任何人)以及相关团体可以提出行政公益诉讼。这些规定为行政公益诉讼原告资格提供了依据。但是立法并没有明确将不同类型原告的资格类型化。
法院判例则对三类行政公益诉讼的原告资格,提出了具体的类型化判断标准。总检察长作为公益诉讼原告的资格条件是公益或公权利受害;个人或公司成为公益诉讼原告的资格是,该类主体须在诉讼的主题事项上有特殊的利益,即比其他社会成员享有更大的利益;利益团体成为公益诉讼原告的资格是,该团体与公益事项之间有密切的关系,且与之存在某种特殊或特定的利益关系,但是法院在审查这种“特殊(特定)利益”关系时,其标准比个人或者公司成为公益诉讼原告时所要求的“特殊利益”较低。
一、检察机关应是提起公益诉讼的适格主体
（一）检察机关提起公益诉讼的法律依据
《人民检察院组织法》第4条规定：“人民检察院通过行使检察权……保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产……保护公民的人身权利、民主权利和其他权利。”明确了检察机关公共利益代表人的身份。同时，《刑事诉讼法》第77条关于检察机关可以提起附带民事诉讼的规定，也肯定了检察机关代表国家提起公益诉讼的可行性。另外，在《民事诉讼法》第15条规定的支持起诉条款中也间接肯定了检察机关作为支持起诉人的资格。
（二）检察机关提起公益诉讼有着天然优越性
首次，相对于行政机关，检察机关作为法律监督机关，其中立的法律地位决定了其没有地方利益、部门利益的牵涉，更适合代表国家、社会公共利益提起诉讼。
其次，相比于其他社会团体，检察机关作为国家法律监督机关，不仅是诉讼主体，更有着法律监督者的特殊身份，拥有法定的调查权，相比于其他社会团体提起公益诉讼过程中容易遇到的调查事实取证困难的现状，检察机关能为维护国家、社会公共利益提供更加有力的保障。
再者，检察机关作为专业的司法机关，拥有专业法律知识的检察人员和专门的民事行政检察部门，拥有提起公益诉讼的客观条件。在国外司法实践中，检察机关也多为提起公益诉讼的合格主体。
因此，作为法定的公共利益代表人和法律监督机关，对于侵害公益的行为检察机关提起公益诉讼不仅是检察监督权的表现，同时更是维护公共利益所不容推辞的责任。
二、检察机关提起公益诉讼的主要方式及原因分析
检察机关提起公益诉讼主要包括三种方式：直接起诉、民事督促起诉和支持起诉。直接起诉是指检察机关作为原告直接向人民法院提起公益诉讼。民事督促起诉是指对于侵害国家利益、社会公共利益的行为，相关监管部门或国有单位怠于行使监管职责，检察机关依法督促有关监管部门或国有单位履行自己的职责，使其依法提起民事诉讼，从而保护国家和社会公共利益。支持起诉即根据《民事诉讼法》第十五条的规定，检察机关作为支持起诉人、支持原告的诉求的机关，以保障原告的合法权益能最终得到法院确认、支持，达到胜诉的目的。
检察机关提起公益诉讼的三种方式各有不同的侧重点，在实践中也发挥着重要的作用，以笔者所在地区广州为例，广州地区检察机关在探索公益诉讼的实践中取得了显著的成绩，总体而言广州市检察机关公益诉讼体现以下几个特点：一是集中于督促、支持起诉，直接起诉较少，以2011年为例，广州全市检察机关开展督促、支持起诉50件，而无直接起诉案件；二是督促起诉和支持起诉有机结合，检察机关在办理部分督促起诉案件时，在督促有关单位起诉时，为保证诉讼过程的顺利开展，向法院发出《支持起诉意见书》，并派员参加法院的庭审活动，发表支持起诉意见。三是案件类型集中于犯罪造成的侵犯国有资产案件，对于侵害公共利益而提起的公益诉讼数量较少。
究其原因，笔者认为应有以下几点：
首先，检察机关的业务特点决定了其公益诉讼的线索来源集中于犯罪造成的国有资产的流失。检察机关身负公诉职能和反贪职能，因此，对于普通刑事犯罪和职务犯罪造成的国有资产流失能够较快地掌握，并及时采取措施防止国有资产的流失。而对于其他诸如国企改制过程中的国有资产流失、公共工程招标、发包过程中的侵害国有资产行为以及侵害社会公共利益的行为等，却因诸如线索来源等客观原因而较难开展。
其次，检察机关的公益诉讼职能在社会上并不为群众所熟知。不少群众不了解检察机关公益诉讼职能，即使有了解，一般对检察机关提起公益诉讼的理解也仅限于直接起诉，而并不了解督促和支持起诉，由于直接起诉的案例较少，也导致群众质疑检察机关开展公益诉讼的可能性，因此，在遇到侵害国有利益和社会公共利益时，并没有想到向检察机关反映，从而也在客观上造成了检察机关公益诉讼线索来源的狭窄。
再次，对于检察机关直接起诉，法律上并没有明确的规定，因此导致检察机关直接提起公益诉讼面临诸多程序上的障碍，客观上也影响了检察机关直接起诉的数量和成功率。
三、检察机关提起公益诉讼应注意的问题
（一）坚持职能定位，防止角色错位
检察机关应该首先是法律监督机关，基于法律监督职能来维护国家和社会公共利益不受侵犯，因此，即使作为国家、社会公共利益的代表，检察机关也不应该偏离法律监督的职能定位。
在民事诉讼中，应当保持当事人之间的力量均衡，检察机关作为国家机关，应当谨慎参加诉讼，避免打破民事诉讼中当事人均衡的状态。因此，检察机关在办理公益诉讼案件中也应当坚持以事实为依据，以法律为准绳的原则，避免过分陷入“诉讼当事人”的身份当中。
具体而言，在民事督促起诉中，检察机关的职责主要应当是监督被督促单位及时行使诉权，提起民事诉讼，以通过正当的民事诉讼途径维护国有资产及社会公共利益，除非被督促单位拒绝起诉而检察机关认为确有必要的，不宜以当事人的身份直接参与诉讼。在支持起诉中，检察机关可以帮助当事人对证据进行调查核实，维护当事人的合法权益，在诉讼过程中，应当根据客观事实发表支持起诉意见并对庭审进行法律监督，而对于双方当事人在法庭上的辩论交锋，应不宜参与。
（二）应当确立直接起诉的谦抑性原则
作为国家机关，检察机关在诉讼中具有天然的强势地位，不宜过于频繁地参与民事诉讼，且检察机关作为直接起诉的一方当事人，在理论上也存在不少需要解决的问题：
1．检察机关在提起公益诉讼之后的胜诉利益归属问题
（1）针对国有资产流失提起的公益诉讼。在针对国有资产流失的案件中，检察机关以国家名义提出诉讼，其所得利益是应当归还被侵害的国有单位，还是上交国库？虽然从名义上都是利益归还国家，但实际差别显然不言而喻。若归国库，显然违背了谁受损害谁获赔偿的原则；但若归还被害单位，又有违诉讼的公益性，长此以往，也不利于公益诉讼发展的可持续性。因此，如何平衡此项利益，需要进一步的制度完善。
（2）针对社会公共利益受损害而提起的公益诉讼。以对环境污染提起的公益诉讼为例，检察机关获得的赔偿款，如何分配？是否应当作为受害群众的人身权利伤害的赔偿款？抑或是作为整治被污染环境的基金？若作为受害群众的人身权利伤害的赔偿款，如何确定赔偿标准和赔偿范围？若作为整治基金，那么因污染受到人身权利伤害的群众是否依然有权提起诉讼要求赔偿？那对于被告人来说，是否意味着重复赔偿？对于法院来说，是否违背了“一事不再理”？
2．检察机关在直接提起公益诉讼过程中的调查取证权问题
检察机关有法定的职权，在直接提起公益诉讼过程中不免遇到需要调查取证的情形。检察机关在依法定职权在搜集和保全证据过程中，包括搜集证据、保全证据、勘验、鉴定、财产保全和强制措施等具有强制性质，当事人、证人、有关组织和个人有配合的义务。如果检察机关向对方当事人搜集证据，对方是否有义务配合？若不加规定，则可能有导致公权力侵犯私权利事件的发生。
基于以上分析，笔者认为，有必要在检察机关的公益诉讼中确立“谦抑性原则”，即在无法通过民事督促起诉或支持起诉等手段来保障国家和社会公共利益不受损失，而国家和社会公共利益又存在现实危险的情况下，方可由检察机关作为原告直接向人民法院起诉。
四、关于完善检察机关提起公益诉讼制度的建议
（一）应当立法明确检察机关作为提起公益诉讼的主体地位
检察机关虽然在理论上和实践中作为提起公益诉讼的主体，但是在立法中并未予以直接明确，导致检察机关在作为公益诉讼主体提起诉讼时总不免尴尬，因此，在民事诉讼法修改引入公益诉讼制度的同时，应当明确检察机关的公益诉讼主体地位，并明确检察机关提起公益诉讼的形式，从而在社会上扩大影响，提高公益诉讼社会效果。
（二）立法明确检察机关公益诉讼的调查取证权
从实践角度，检察机关提起公益诉讼主要由民事行政检察部门负责，而相比于其他业务部门，民行检察的调查取证的权限略显尴尬，民行部门是否应当进行调查取证及调查取证的权限范围，并没有充分的法律依据，实践中也经常遇到被调查单位不配合导致调查取证工作难以顺利完成的现象。这也在客观上影响了检察机关民行部门进行公益诉讼的效果。因此，应当明确赋予民行检察进行公益诉讼的调查取证权，并予以细化规定，保证调查取证权的行使，同时保障检察机关在开展公益诉讼的同时又不至于侵犯公民的私权利，平衡公共利益和个人利益。
（三）强化检察机关民事督促起诉的效力
民事督促起诉工作属于检察机关制度创新和职能创新的有益尝试，目前关于该项制度没有具体的法律规定，缺乏制度保障。由于没有强制的效力，在实践中检察机关的督促经常会遇到被督促单位拒绝或拖延而无法对其进行规制的尴尬，一般只能向其发出《检察建议书》或者直接起诉，故在督促起诉办案过程中，检察机关多依靠通过与被监督单位的沟通才能顺利推进督促起诉工作的开展，检察监督权受到严重削弱，也直接影响了检察机关提起公益诉讼的社会效果和法律效果。因此，应当立法赋予检察机关民事督促起诉的职权，明确拒绝检察机关督促意见的法律后果。这也是检察机关行使法律监督权的客观要求。
（四）明确诉讼利益的归属
一、检察机关应是提起公益诉讼的适格主体
(一)检察机关提起公益诉讼的法律依据
《人民检察院组织法》第4条规定:“人民检察院通过行使检察权……保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产……保护公民的人身权利、民主权利和其他权利。”明确了检察机关公共利益代表人的身份。同时,《刑事诉讼法》第77条关于检察机关可以提起附带民事诉讼的规定,也肯定了检察机关代表国家提起公益诉讼的可行性。另外,在《民事诉讼法》第15条规定的支持起诉条款中也间接肯定了检察机关作为支持起诉人的资格。
(二)检察机关提起公益诉讼有着天然优越性
首次,相对于行政机关,检察机关作为法律监督机关,其中立的法律地位决定了其没有地方利益、部门利益的牵涉,更适合代表国家、社会公共利益提起诉讼。
其次,相比于其他社会团体,检察机关作为国家法律监督机关,不仅是诉讼主体,更有着法律监督者的特殊身份,拥有法定的调查权,相比于其他社会团体提起公益诉讼过程中容易遇到的调查事实取证困难的现状,检察机关能为维护国家、社会公共利益提供更加有力的保障。
再者,检察机关作为专业的司法机关,拥有专业法律知识的检察人员和专门的民事行政检察部门,拥有提起公益诉讼的客观条件。在国外司法实践中,检察机关也多为提起公益诉讼的合格主体。
因此,作为法定的公共利益代表人和法律监督机关,对于侵害公益的行为检察机关提起公益诉讼不仅是检察监督权的表现,同时更是维护公共利益所不容推辞的责任。
二、检察机关提起公益诉讼的主要方式及原因分析
检察机关提起公益诉讼主要包括三种方式:直接起诉、民事督促起诉和支持起诉。直接起诉是指检察机关作为原告直接向人民法院提起公益诉讼。民事督促起诉是指对于侵害国家利益、社会公共利益的行为,相关监管部门或国有单位怠于行使监管职责,检察机关依法督促有关监管部门或国有单位履行自己的职责,使其依法提起民事诉讼,从而保护国家和社会公共利益。支持起诉即根据《民事诉讼法》第十五条的规定,检察机关作为支持起诉人、支持原告的诉求的机关,以保障原告的合法权益能最终得到法院确认、支持,达到胜诉的目的。
检察机关提起公益诉讼的三种方式各有不同的侧重点,在实践中也发挥着重要的作用,以笔者所在地区广州为例,广州地区检察机关在探索公益诉讼的实践中取得了显着的成绩,总体而言广州市检察机关公益诉讼体现以下几个特点:一是集中于督促、支持起诉,直接起诉较少,以2011年为例,广州全市检察机关开展督促、支持起诉50件,而无直接起诉案件;二是督促起诉和支持起诉有机结合,检察机关在办理部分督促起诉案件时,在督促有关单位起诉时,为保证诉讼过程的顺利开展,向法院发出《支持起诉意见书》,并派员参加法院的庭审活动,发表支持起诉意见。三是案件类型集中于犯罪造成的侵犯国有资产案件,对于侵害公共利益而提起的公益诉讼数量较少。
究其原因,笔者认为应有以下几点:
首先,检察机关的业务特点决定了其公益诉讼的线索来源集中于犯罪造成的国有资产的流失。检察机关身负公诉职能和反贪职能,因此,对于普通刑事犯罪和职务犯罪造成的国有资产流失能够较快地掌握,并及时采取措施防止国有资产的流失。而对于其他诸如国企改制过程中的国有资产流失、公共工程招标、发包过程中的侵害国有资产行为以及侵害社会公共利益的行为等,却因诸如线索来源等客观原因而较难开展。
其次,检察机关的公益诉讼职能在社会上并不为群众所熟知。不少群众不了解检察机关公益诉讼职能,即使有了解,一般对检察机关提起公益诉讼的理解也仅限于直接起诉,而并不了解督促和支持起诉,由于直接起诉的案例较少,也导致群众质疑检察机关开展公益诉讼的可能性,因此,在遇到侵害国有利益和社会公共利益时,并没有想到向检察机关反映,从而也在客观上造成了检察机关公益诉讼线索来源的狭窄。
再次,对于检察机关直接起诉,法律上并没有明确的规定,因此导致检察机关直接提起公益诉讼面临诸多程序上的障碍,客观上也影响了检察机关直接起诉的数量和成功率。
三、检察机关提起公益诉讼应注意的问题
(一)坚持职能定位,防止角色错位
检察机关应该首先是法律监督机关,基于法律监督职能来维护国家和社会公共利益不受侵犯,因此,即使作为国家、社会公共利益的代表,检察机关也不应该偏离法律监督的职能定位。
在民事诉讼中,应当保持当事人之间的力量均衡,检察机关作为国家机关,应当谨慎参加诉讼,避免打破民事诉讼中当事人均衡的状态。因此,检察机关在办理公益诉讼案件中也应当坚持以事实为依据,以法律为准绳的原则,避免过分陷入“诉讼当事人”的身份当中。
具体而言,在民事督促起诉中,检察机关的职责主要应当是监督被督促单位及时行使诉权,提起民事诉讼,以通过正当的民事诉讼途径维护国有资产及社会公共利益,除非被督促单位拒绝起诉而检察机关认为确有必要的,不宜以当事人的身份直接参与诉讼。在支持起诉中,检察机关可以帮助当事人对证据进行调查核实,维护当事人的合法权益,在诉讼过程中,应当根据客观事实发表支持起诉意见并对庭审进行法律监督,而对于双方当事人在法庭上的辩论交锋,应不宜参与。
(二)应当确立直接起诉的谦抑性原则
作为国家机关,检察机关在诉讼中具有天然的强势地位,不宜过于频繁地参与民事诉讼,且检察机关作为直接起诉的一方当事人,在理论上也存在不少需要解决的问题:
1.检察机关在提起公益诉讼之后的胜诉利益归属问题
(1)针对国有资产流失提起的公益诉讼。在针对国有资产流失的案件中,检察机关以国家名义提出诉讼,其所得利益是应当归还被侵害的国有单位,还是上交国库?虽然从名义上都是利益归还国家,但实际差别显然不言而喻。若归国库,显然违背了谁受损害谁获赔偿的原则;但若归还被害单位,又有违诉讼的公益性,长此以往,也不利于公益诉讼发展的可持续性。因此,如何平衡此项利益,需要进一步的制度完善。
(2)针对社会公共利益受损害而提起的公益诉讼。以对环境污染提起的公益诉讼为例,检察机关获得的赔偿款,如何分配?是否应当作为受害群众的人身权利伤害的赔偿款?抑或是作为整治被污染环境的基金?若作为受害群众的人身权利伤害的赔偿款,如何确定赔偿标准和赔偿范围?若作为整治基金,那么因污染受到人身权利伤害的群众是否依然有权提起诉讼要求赔偿?那对于被告人来说,是否意味着重复赔偿?对于法院来说,是否违背了“一事不再理”?
2.检察机关在直接提起公益诉讼过程中的调查取证权问题
检察机关有法定的职权,在直接提起公益诉讼过程中不免遇到需要调查取证的情形。检察机关在依法定职权在搜集和保全证据过程中,包括搜集证据、保全证据、勘验、鉴定、财产保全和强制措施等具有强制性质,当事人、证人、有关组织和个人有配合的义务。如果检察机关向对方当事人搜集证据,对方是否有义务配合?若不加规定,则可能有导致公权力侵犯私权利事件的发生。
基于以上分析,笔者认为,有必要在检察机关的公益诉讼中确立“谦抑性原则”,即在无法通过民事督促起诉或支持起诉等手段来保障国家和社会公共利益不受损失,而国家和社会公共利益又存在现实危险的情况下,方可由检察机关作为原告直接向人民法院起诉。
四、关于完善检察机关提起公益诉讼制度的建议
(一)应当立法明确检察机关作为提起公益诉讼的主体地位
检察机关虽然在理论上和实践中作为提起公益诉讼的主体,但是在立法中并未予以直接明确,导致检察机关在作为公益诉讼主体提起诉讼时总不免尴尬,因此,在民事诉讼法修改引入公益诉讼制度的同时,应当明确检察机关的公益诉讼主体地位,并明确检察机关提起公益诉讼的形式,从而在社会上扩大影响,提高公益诉讼社会效果。
(二)立法明确检察机关公益诉讼的调查取证权
从实践角度,检察机关提起公益诉讼主要由民事行政检察部门负责,而相比于其他业务部门,民行检察的调查取证的权限略显尴尬,民行部门是否应当进行调查取证及调查取证的权限范围,并没有充分的法律依据,实践中也经常遇到被调查单位不配合导致调查取证工作难以顺利完成的现象。这也在客观上影响了检察机关民行部门进行公益诉讼的效果。因此,应当明确赋予民行检察进行公益诉讼的调查取证权,并予以细化规定,保证调查取证权的行使,同时保障检察机关在开展公益诉讼的同时又不至于侵犯公民的私权利,平衡公共利益和个人利益。
(三)强化检察机关民事督促起诉的效力
民事督促起诉工作属于检察机关制度创新和职能创新的有益尝试,目前关于该项制度没有具体的法律规定,缺乏制度保障。由于没有强制的效力,在实践中检察机关的督促经常会遇到被督促单位拒绝或拖延而无法对其进行规制的尴尬,一般只能向其发出《检察建议书》或者直接起诉,故在督促起诉办案过程中,检察机关多依靠通过与被监督单位的沟通才能顺利推进督促起诉工作的开展,检察监督权受到严重削弱,也直接影响了检察机关提起公益诉讼的社会效果和法律效果。因此,应当立法赋予检察机关民事督促起诉的职权,明确拒绝检察机关督促意见的法律后果。这也是检察机关行使法律监督权的客观要求。
2012年8月，修改的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称新《民诉法》）第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”新《民诉法》第55条首次对公益诉讼制度作出明确规定，这在我国公益诉讼发展史上具有划时代的意义，标志着社会公共利益司法救济机制的正式建立。近年来，在环境保护领域，全国各地检察机关通过司法实践对环境公益诉讼开展了一系列探索，办理了若干环境公益诉讼案件，开启了我国环境公益诉讼实践的先河，具有特殊的实践和理论价值。笔者结合办理的浙江首例环境公益诉讼及后续若干案件，对我国检察机关提起环境公益诉讼的问题进行若干探讨，以求进一步推进和完善检察机关提起环境公益诉讼的实践。
一、嘉兴检察机关提起环境公益诉讼的司法实践
浙江嘉兴地处中国东部发达地区，素有“鱼米之乡”、“丝绸之府”之美誉，轻纺、印染、皮革等行业发达，为经济社会发展作出了一定的贡献，但也对本地环境造成了污染和破坏，近年来环境污染问题一直成为制约嘉兴社会、经济的可持续、科学发展的一个重要瓶颈。嘉兴检察机关立足法律监督职能创新，积极探索开展环境公益诉讼工作，多年来一直走在浙江省前列。在制度层面，早在2009年6月，嘉兴市南湖区检察院就与区环保局率先制定出台了《关于环境保护公益诉讼的若干意见》，首次通过地方规范性文件形式参与到环境保护工作领域。当年，海宁、秀洲等基层检察院也相继与环保部门签署文件。2010年5月，经过与市环保局多次协商，反复论证，并结合嘉兴实际情况，最终会签出台了全市层面的《关于环境保护公益诉讼的若干意见》，该规范性文件在全省市级检察院中为首创，成为指导全市检察机关和环保部门开展环境公益诉讼工作的重要依据。在实践层面，先由基层先行先试，积累经验，探索检察机关介入环境案件的不同方式，再由市院统一指挥，重点突破，提起全省首例环境公益诉讼，最后由点带面，全面铺开，大力推进环境公益诉讼工作深入开展。2009年12月，嘉兴检察机关通过灵活运用民事行政检察职能，以支持起诉的方式成功办理了一起废旧塑料造粒小作坊污染环境案。2011年11月，嘉兴检察机关成功办理了浙江省首例环境公益诉讼案，因2010年嘉兴市绿谊环保服务有限公司等五家企业将5000余吨含铬污泥倾倒于平湖市饮用水源保护区造成环境污染，嘉兴检察机关在全省首次作为原告向法院提起民事诉讼，要求五被告赔偿损失，并首次指派检察员以公益诉讼原告身份出席法庭参加庭审。该案的成功办理，打破了浙江省环境公益诉讼“纸上谈兵”的局面，开启了全省环境公益诉讼的破冰之旅，对于全省检察机关的环境公益诉讼实践具有重要的示范价值。该案被浙江省检察院评为2011年度全省四大检察创新成果之一，被《浙江法制报》、浙江法治在线网站评选为2011年度浙江省“十大法治新闻事件”。继成功办理全省首例环境公益诉讼案后，嘉兴检察机关在全市范围内大力推进环境公益诉讼工作。2012年，嘉兴市所辖桐乡、嘉善、南湖、海宁等基层检察院均向当地法院提起环境公益诉讼，而且各自呈现出不同的特点，引起社会各界的广泛关注。
二、对嘉兴检察机关提起环境公益诉讼的反思
（一）检察机关的原告资格与主体定位
1.原告资格问题。修改前《民诉法》第108条规定起诉的原告必须是“与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”，这一原告资格的限制一度成为检察机关提起环境公益诉讼无法逾越的司法障碍。《民诉法》修改后，除在私益诉讼领域继续保留这一原告资格限制外，在第55条创设公益诉讼制度，并将公益诉讼原告资格限定为“法律规定的机关和有关组织”，与“有直接利害关系”的资格限制相比已相对宽松。但新《民诉法》却并未明确赋予检察机关提起环境公益诉讼的原告资格，而仅用“法律规定的机关”予以含糊界定，导致司法实践中检察机关作原告提起环境公益诉讼仍无明确具体之规定，在浙江省首例环境公益诉讼案中，检察机关的原告资格问题是庭审的争议焦点之一，几被告数次对检察机关的原告资格提出质疑。在司法实践中，检察机关提起环境公益诉讼的依据主要基于当地检察院与法院的会签文件，或者地方人大常委会关于对公益诉讼实施检察监督的决议等地方性法律依据，显然这些依据程序不规范、效力等级低，无法从根本上解决检察机关作为环境公益诉讼原告的资格问题，严重制约检察机关提起环境公益诉讼工作的开展。
2.主体定位问题。新《民诉法》第55条规定的公益诉讼原告主体包括两类：一是法律规定的机关；二是有关组织。（1）关于“法律规定的机关”，目前关于环境公益诉讼原告资格的规定仅见于《中华人民共和国海洋环境保护法》第90条规定，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依法行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。由此，海洋环境监督管理部门是目前唯一具有明确法律授权的环境公益诉讼原告资格的机关，在海洋环境污染案件中，检察机关与海洋环境监督管理部门在原告问题上存在主体冲突问题。关于地方环境保护行政部门能否成为环境公益诉讼原告一直存在争议，但是在2010年6月最高人民法院的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》中，要求各级人民法院要“依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件”，司法实践中亦有环境保护行政部门作原告提起环境公益诉讼的探索。检察机关与地方环境保护行政部门之间就环境公益诉讼原告问题也存在主体冲突问题。（2）关于“有关组织”。《环境保护法修正案（草案二次审议稿》）规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”随着环境保护法的即将修改，中华环保联合会等环保组织在环境公益诉讼中将起到越来越重要的作用。检察机关与环保组织之间如何协调发挥作用将成为一个不得不面对的问题。
（二）检察机关收集证据与诉讼请求的确定
1.证据收集问题。我国《侵权责任法》规定，环境污染损害赔偿案件实行举证责任倒置制度，由污染者就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任，但检察机关提起环境公益诉讼仍需承担污染者存在污染行为以及污染损害后果的举证责任。由于环境污染具有专业性和技术性，检察机关在事实认定和证据收集等方面需要一定的专业技术做支撑，特别是对环境污染损害后果的举证更是遇到司法鉴定的瓶颈难题。在环境公益诉讼中，污染物的性质、污染范围、污染程度，以及污染造成经济损失的具体金额，都需要由具备评估能力和司法鉴定资质的第三方鉴定机构作出的司法鉴定文书为证据才能最终确定。而生态环境损害评估鉴定是一个多学科、综合性和技术性都很强的工作，国内既具备评估能力，又有司法鉴定资质的机构少之又少，浙江省至今没有一家具有司法鉴定资质的环境损害评估鉴定机构。正是由于司法鉴定困难，嘉兴检察机关的大部分诉讼请求仅局限在“排除妨碍”层面上，或者由于证据缺位，不得不接受法院调解结案，只有突破环境损害司法鉴定难题，环境公益诉讼才能走上正轨。此外，检察机关基于诉讼监督权所拥有的调查取证权、调卷权、询问权等权力在环境公益诉讼案件中能否使用，检察机关收集的证据的证明力大小等问题都没有明确的法律依据。
2.诉讼请求的确定。我国《民法通则》规定的侵权民事责任承担方式主要包括停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失等。对于环境污染侵权行为，检察机关在提起环境公益诉讼时可以提出哪几种诉讼请求引起诸多争议，各个地区和不同个案也有不同的做法。笔者根据嘉兴司法实践，将环境公益诉讼类型分为排除妨碍型公益诉讼和赔偿损失型公益诉讼，诉讼类型区分的主要标准是检察机关提起环境公益诉讼的诉讼请求不同，以“排除妨碍、停止侵害、消除危险、恢复原状”为诉讼请求的称之为排除妨碍型公益诉讼，以“赔偿损失”为诉讼请求的称之为赔偿损失型公益诉讼。排除妨碍型公益诉讼的诉讼请求与污染者承担的行政责任有重叠的部分，往往实际意义不大，且容易导致司法资源浪费，而赔偿损失型环境公益诉讼是最典型的公益诉讼，如前所述，由于司法鉴定难题导致证明具体污染损失金额的证据缺位，此类诉讼却难以展开或者以调解结案。
（三）环境公益诉讼资金问题
关于环境公益诉讼的资金问题，一方面是检察机关提起环境公益诉讼时所需资金问题，另一方面是环境公益诉讼胜诉后，环境损害赔偿金的归属问题。目前环境公益诉讼面临巨大的诉讼成本难题，评估费、鉴定费、诉讼费以及其他费用让环境公益诉讼举步维艰，特别是目前环境污染的评估鉴定费用非常高，仅鉴定污染物属于危险废物还是一般固废就需要数万元，环境损害评估司法鉴定更是价格不菲，高达几十万元，这些诉讼成本由检察机关或者环保部门承担都不现实。另外，因胜诉而取得的损害赔偿金的归属问题十分复杂。检察机关提起环境公益诉讼从本质上属于民事诉讼，根据民事诉讼规则，环境损害赔偿金应由被告支付给原告，但由于环境公益诉讼的公益性以及检察机关在公益诉讼中仅行使诉讼权利而不享有实体权利，损害赔偿金的所有权并不归属于检察机关，理论上应归属于社会公众，但实际上却难以操作。
三、检察机关提起环境公益诉讼之制度突破
（一）明确赋予检察机关提起环境公益诉讼的主体资格
新《民诉法》第55条规定，可提起环境公益诉讼的主体是“法律规定的机关和有关组织”，“法律规定的机关”为一项法律授权性规范，新《民诉法》将环境公益诉讼起诉主体授权给了其他法律规定。我国国家机关包括很多类型，既包括权力机关、行政机关、军事机关，又包括审判机关，检察机关，在当前情况下，相较于其他国家机关，检察机关作为环境公益诉讼原告具有较大的优势。首先，检察机关具有较强的诉讼能力和超脱地位，有更大的把握胜诉。同环保部门和环保组织相比，检察机关不仅拥有一支长期从事司法工作的法律专业化队伍，还享有调查取证等诸多职权，熟悉证据固定和诉讼程序，能有力的抗衡强势被告，取得胜诉。同时，检察机关还能超越地方保护主义的桎梏，独立地从事环境公益诉讼活动，真正维护环境公共利益。其次，检察机关具有权威的司法震慑力，能产生“外溢”的诉讼效果。作为法律监督机关，检察机关不仅能在环境公益诉讼的过程中发现有关部门的渎职、滥权等违法犯罪现象，而且能通过提起环境公益诉讼，有力地震慑被告及其他同类违法者，促使他们自觉维护社会公共利益。在2009年嘉兴检察机关办理的全省首例环境支持起诉案中，通过检察机关的介入，这起环境污染案件在事发三年后终于得到圆满解决，违法设立且严重扰民的污染企业主动搬离原址，附近遭受污染侵害的居民百姓对处理结果表示非常满意。再次，检察机关作为环境公益诉讼原告符合世界通例。世界上绝大多数国家和地区，无论是大陆法系还是英美法系国家，检察机关通常被认为是社会公共利益的代表，诸如美国、英国、德国、法国、日本、俄罗斯、我国澳门地区等都赋予了检察机关提起环境公益诉讼的权利。因此，赋予检察机关以原告资格是许多国家在环境公益诉讼制度中的选择。故，在实体法方面，应在有关民事、经济（商事）实体法中规定检察机关具有相应职权，赋予检察机关对违反法律、法规规定，损害社会公共利益、破坏社会公德，扰乱社会经济秩序的民事活动的检察监督权，为检察院提起公益诉讼，代表国家以司法手段主动干预民事生活确定法律基础。在程序法方面，可对《人民检察院组织法》进行修改，明确赋予检察机关提起公益诉讼的权力，使检察机关提起环境公益诉讼具有明确具体的法律依据。
另外，检察机关在环境公益诉讼领域应协调好与法律规定的“有关组织”之间的关系。基于我国环保公益组织正处于发展过程中，还很不成熟，在社会生活中还没有发挥应有的作用，而检察机关提出环境公益诉讼具有诸多优势，因此，环境公益诉讼发展前期，检察机关应发挥主要作用，引领环境公益诉讼健康发展。当环保组织日益成熟，环境公益诉讼走上正轨后，有关环保组织应当在环境公益诉讼中发挥主要作用，检察机关作为法律监督机关，主要是发挥好诉讼监督作用。
（二）制定检察机关提起环境公益诉讼的特别程序
检察机关提起环境公益诉讼本质上属于民事诉讼范畴，但又不同于普通民事诉讼，笔者认为需要制定特别程序对检察机关提起环境公益诉讼进行规范，明确检察机关提起环境公益诉讼的定位、证据收集、诉讼费用缴纳、职能设置等规定。具体包括：明确检察机关提起环境公益诉讼，既具有当事人的地位，又具有法律监督者的地位，就其所具有的当事人的地位而言，检察机关与被告方的诉讼地位应该是平等的，双方应享有同等的诉讼权利，履行对等的法律义务。但同时检察机关又具有法律监督者的地位，因此，应对检察机关在公益诉讼中的起诉权作出相应的限制，如可明确规定检察机关不能随意放弃诉权等。明确赋予检察机关在提起环境公益诉讼中的调查核实权，以解决环境侵权案件中举证难的问题，以形式上的强势达到实质上的对等。建立专门的环境损害评估鉴定机构，规范鉴定评估行为，完善鉴定标准、程序及收费标准，保证鉴定机构的独立性，为检察机关提起环境公益诉讼提供客观、公正的证据。修改新《民诉法》第118条的规定，在公益诉讼中，检察机关无需事先预交诉讼费用，被告败诉的，由被告承担诉讼费用，原告败诉的，从国库或公益诉讼基金拨付③；在检察机关内部设立专业的职能部门负责环境公益诉讼案件，可与民事行政检察部门合署办公，明确检察机关内部各职能部门之间的权责，优化检察机关内部监督机制，填补环境公益诉讼中检察机关缺乏必要监督的漏洞。关于特别程序的具体形式，笔者建议最高人民法院、最高人民检察院通过司法解释的方法在法律授权范围内对环境公益诉讼案件如何适用法律作出明确、具体的指导性规则，为检察机关和审判机关办理具体环境公益诉讼案件提供具有可操作性的方法。
中图分类号：D92文献标识码A文章编号1006-0278（2013）06-078-01
一、公益诉讼概况
公益诉讼是一个古老的概念。二千多年前的古罗马时期，罗马法学家把法律分为私法和公法，也就有了私益诉讼和公益诉讼的划分。“以私人资格发生的诉讼，以保护私人权益为目的的，叫私益诉讼；以保护公益为目的的，就叫做公益诉讼。”国内学者常用的对公益诉讼的一般阐述为：“公益诉讼是指任何组织和个人都可以根据法律的授权，对违反法律，侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院提讼，由法院依法追究违法者法律责任的活动。”
二、民事诉讼法对民事公益诉讼范围的规定
2013年1月1日我国颁布施行的新《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”这是新法为保护社会公共利益特别规定的一项新制度，即民事公益诉讼制度。新民事诉讼法解决了制约开展民事公益诉讼的关键性问题，原告资格的问题，这是在我国立法中落实科学发展观的重要体现。新民事诉讼法的规定，为这项诉讼制度的创立提供了法律依据，而具体的实施规则尚需通过司法实践进一步探索。
新民事诉讼法第五十五条采用列举加概括式的方式规定民事公益诉讼的适用范围是“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”。表明当污染环境、侵害众多消费者合法权益的行为只有在损害公共利益，即涉及不特定多数人的利益时，才可基于维护社会公共利益提起公益诉讼。如果针对此种行为，受害人可以确定，诉讼目的是为维护个人利益，尽管代表人诉讼涉及众多当事人，也不属于公益诉讼的范围，而是一般普通民事诉讼即私益诉讼。可以提起民事公益诉讼的案件包括但不限于“污染环境”、“侵害众多消费者合法权益”两类案件，公益诉讼的适用范围还可以根据实践的发展稳步拓展。
三、民事诉讼法对民事公益诉讼主体的规定
新民事诉讼法第五十五条规定公益诉讼的主体为“法律规定的机关和有关组织”。关于其中“法律规定的”的限制范围问题，有两种不同的解读。一是“法律规定的”既限制“机关”，又限制“有关组织”；二是“法律规定的”仅限制“机关”，而不限制“有关组织”，不强调“有关组织”须由法律规定，而是表明，至于哪些组织适宜提起公益诉讼，可以在司法实践中逐步探索，在制定相关法律时作出进一步明确规定。
从现行法律来看，《中华人民共和国海洋环境保护法》第九十条第二款有具体规定规定。根据本法，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。目前可以提起民事公益诉讼的机关，是行使海洋环境监督管理权的部门。
关于“有关组织”的范围，本法尚不明确，需要人民法院在司法实践中逐步探索确定。但公民只能为自己的利益进行诉讼，对于与自己没有直接利益冲突的社会公共利益则不能介入，即使公权的腐败造成了公共利益的严重破坏，公民也最多只能向有关部门反应，而无权通过诉讼向公权违法说“不”。不能提讼，公权领域仍被视为私权进入的，“消极执法”、“议价执法”、“权钱交易”、“官官相护”也就大量存在。用公权力来制衡公权力并不是一个万全的方法。我国传统上长期偏好于行政管理式的执法，公权力得到无限扩张。以国家处罚和制裁作为重要治理方式，试图通过公共制裁实现法律的目标，较少考虑是否必要、可行、能否真正执行。
（一）消费者的概念
相对经营者、生产者而言，由于消费者在经济实力、信息、知识和技术等方面处于劣势地位，且在现实中难以与他们相抗衡，法律为平衡利益而给予消费者倾斜保护。我国《消费者权益保护法》第2条规定，“消费者为了生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，其权益受本法保护；本法未规定的，受其他有关法律、法规保护。”从该条来看，消费者具备三个特征：（1）主体是自然人；（2）行为是购买、使用商品或接受服务；（3）目的是为了生活需要。
（二）金融消费者概念
金融消费者，实际上是指为生活需要购买、使用金融产品或接受金融服务的社会个体成员。金融消费者欲寻求消费者权益的保护，必须要符合该法第2条之规定。而该定义基本上是参照消费者保护法对金融消费者进行界定的，但金融消费往往是以营利性为目的购买金融产品和接受金融服务，与传统的“生活需要”的目的仍有所差别。
首先，个人与金融机构之间的金融交易本质上是向金融机构购买金融产品或金融服务，符合消费者的特征。例如个人与银行之间存贷款服务、信用服务；个人与保险公司之间的人身和财产保障服务；在股票买卖过程中购买股票等等。
其次，个人购买金融产品或接受金融服务是为了个人或家庭的生活需要。对于“生活需要”法律并无明文规定，但长期司法实践中理解为“衣食住行”。实际上，随着经济的发展，金融需求就像衣食住行一样，是个人消费需求的一部分。个人对金融的需求是随着消费需求结构升级而逐渐出现的，金融需求并非人生而有之，而是一类较高级别的消费需求。
最后，金融消费者应当限定为购买金融产品和接受金融服务的个人。从国外经验来看，大多数国家将消费者限定在个人。《美国金融改革方案》将金融消费者定义为“为个人、家庭成员或家务目的而从金融机构得到金融产品或服务的个人”；英国金融服务局根据《2000年金融服务与市场法》将其定为“贸易、商业、职业目的之外接受金融服务的任何自然人”笔者认为，从理论上来说消费者权益保护制度是为了保护弱势地位一方，基于金融消费者的特殊性，个人购买金融产品或接受金融服务处于弱势地位。
（三）消费者与金融消费者的关系
随着金融消费在家庭消费中的比例不断提高和生活需求范围从传统衣食住行向包括金融消费在内的更高层次的扩展，仅以购买金融产品或接受金融服务具有营利性而否定其消费性及其消费者的地位不尽合理，金融消费者突破了营利目的的限制。尽管金融消费者有其特殊性，但是金融消费者应当是消费者下位的概念，其理应同样受到消费者保护的实体法和程序法的保护。对于侵害众多金融消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织理应可以向人民法院提起公益诉讼，即金融消费者公益诉讼制度具有了法律依据。
二、提起金融消费者权益公益诉讼的必要性
公益诉讼通常是指特定的组织和个人根据法律、法规的授权，就侵犯社会公共利益的行为，向法院提起诉讼，由法院追究违法者法律责任的现代型诉讼。金融消费者公益诉讼的提起必要性要从多个方面分析：（1）金融消费者与经营者之间的地位差距悬殊；（2）侵害金融消费者权益有侵害社会公共利益的可能性；（3）只有提起公益诉讼才能保护广大金融消费者的合法权益。
（一）金融领域“社会分层”及“信息不对称”导致地位不平等
依据社会学的观点，社会分层是指特定的资源配置方式所形成的有价值的社会资源在社会成员中的不平等分配。金融领域社会分为经营者阶层和消费者阶层，二者在获取社会资源的能力和机会相差很大，经营者对消费者利益的侵犯随时都会发生。
从经济学角度分析，经营者与消费者之间日益加剧的信息不对称是保护消费者的根源。金融行业对信息具有高度依赖性，谁掌握了最新、最全面的信息谁就能在金融领域占据优势地位。但在金融行业，金融业者与消费者的信息不对称的现象尤为突出。首先，金融创新与金融市场的发展，加剧了金融业者与消费者之间的信息不对称。金融衍生工具为代表的金融新产品不断地普及与推广强化了金融产品的专业性，一般的消费者通常不具备对金融衍生产品的产品性质、结构及风险有效判断的能力。其次，金融业者在销售金融产品过程中更加专业化，使消费者获取信息的难度和成本增加，极易产生诱导甚至欺诈。
（二）侵害金融消费者权益具有损害社会公共利益的可能性
金融业者侵害消费者的权益不仅仅是私权益的侵害，很多时候也会造成对公共利益的损害。但是，以银行、证券公司、保险公司、基金公司为代表的金融机构通常业务范围遍布全国，如果其对广大中小金融消费者在提供金融产品和金融服务过程中采取欺诈等方式，那么其所侵害的消费者权益就具有广泛性，广大消费者的综合经济价值将会非常巨大，甚至影响到社会秩序和经济秩序。如银行在信用卡业务过程中有侵犯消费者合法权益的行为将造成众多消费者经济损失。基于金融消费者的主体的广泛性、单一主体经济利益较小、社会综合经济价值较大等特征，金融消费权益公益诉讼非常有必要。我国监管部门也意识到了公益诉讼的必要性，中国证监会有关负责人承认证券民事赔偿存在成本高、费时长、权益难以得到保障的问题，表示将推动立法部门启动《证券法》修订的工作，开始探索在证券期货民事领域建立公益诉讼制度。
（三）我国现有代表人诉讼制度的不足
我国《民事诉讼法》规定，一方当事人众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼，代表人对其所代表的当事人发生效力，人民法院作出的判决、裁定，对参加登记的全体权利人发生效力，未参加登记的权利人在诉讼时效期间提起诉讼的，适用该判决、裁定。代表人诉讼在解决群体诉讼方面能起到一定的作用，但在金融领域群体诉讼方面有如下不足：（1）代表人诉讼需要推选出代表人，在大范围的共同诉讼中很难统一推选出代表人，使代表人诉讼在处理金融领域内的共同诉讼方面难以有效利用；（2）单个消费者遭受的损失可能比起诉讼成本要小很多，因此不愿意提起诉讼，“搭便车”的现象很容易发生；（3）代表人诉讼受制于起诉条件中“直接利害”关系的规定，代表人必须是与本案有直接利害关系的人，但是金融领域的诉讼专业性非常强，选出的代表人很难胜任，而公益诉讼则不必受制于直接利害关系的约束，可以由有专业知识的组织提起诉讼；（4）消费者代表诉讼保护的是实际受到侵害的消费者，对于可能受到侵害或者威胁的消费者的权益没有事前防范功能，也缺乏对违法侵害消费者利益的行为进行惩罚的措施，本质上是事后补偿性救济措施，而公益诉讼可以克服这方面的缺陷。
由于单个金融消费者与经营者地位的严重不对等，保护消费者合法权益不仅依赖于实体法律规定，也要求程序法予以保障和救济。由于侵害众多金融消费者权益时通常会造成社会公共利益的损害，而代表人诉讼制度寻在局限，建立金融消费者公益诉讼制度非常必要。
三、新《民事诉讼法》下金融消费者提起公益诉讼的可行性
根据《民事诉讼法》第119条规定，原告要求与案件具有直接利害关系。但新《民事诉讼法》第55条规定“法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，突破了公益诉讼主体必须有“直接利害关系”的限制，公益诉讼起诉便有了法律依据。但是对于哪些组织可以提起公益诉讼，依赖于法律的明确规定，我国目前只有《海洋环境保护法》中明确规定了海洋行政主管部门可以就海洋环境污染事件提起公益诉讼。但对于消费者领域公益诉讼的提起主体未作规定。结合理论界的观点和现实情况，以下两大类主体有可能成为提起金融消费者公益诉讼的主体：
