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本文作者：焦俊峰作者单位：中南财经政法大学
治安治理资源整合的社会基础考察
治安治理作为国家政治的一部分，其过程必然涉及权力在国家和社会中的具体分配。治安治理决策的制定、实施、评估、调整等环节，反映了国家和社会的结构性关系。同时，国家和社会的结构性关系反过来也影响治安治理的效果。因此，本文主要从市民社会理论层面理解和使用“社会基础”一词，即与国家相对并部分独立于国家，不能与国家相混淆或不能为国家所淹没的社会生活领域［7］。前述以国家和社会为载体的治安治理资源的整合，需要考察市民社会基础。作为有威权统治传统的中国，整合社会治安资源应注意中国社会的发育程度，即中国基层社会是否拥有维护社会治安的力量、能力、方法和制度资源等。市民社会的发育程度对治安治理资源的整合有重要影响，其核心在于基层社会和公众参与治安治理的深度和广度。除了公众参与，社会结构、社会信任、社会关联类型等也会影响社会治安治理的运行过程。具体而言，可以从三个层面分析基层社会对治安治理资源整合的影响：一是在基层社区范围内，从微观层面考察基层社会和公众在治安治理中的地位和作用；二是在县域范围内，从中观层面分析社会力量对治安治理的影响；三是在国家范围内，从国家与社会的结构性关系宏观层面分析市民社会在治安治理中的地位和功能。从当前中国基层社会的政治现状考量，治安治理资源整合面临的困境在于：社会资本存量的匮乏和市民社会发育状况不理想。①首先，虽然中国的社会力量在改革开放后获得了较大的发展空间，但建国后高度发达的行政体系以及改革开放后社会流动性对基层社会结构的建设性破坏导致市民社会尚未构建起来，国家力图培育的基层民主与预期目标之间仍有较大差距，村民自治和居民自治尚不成熟，这在很大程度上影响了治安治理在基层社区的运行，社区警务、社区矫正以及社会治安综合治理等实践中遇到的困难即是例证；其次，市民社会的不成熟往往伴随着社会资本的匮乏，社会结构的调整也在一定程度削减了静态社会结构下遗留下来的社会资本存量，导致当前中国的社会资本总量比较匮乏，社会参与的热情、广度、深度均不够，缺乏制度化的手段和途径。由于社会的转型，我国缺乏长效的制度和机制调动社会力量、整合社会资源开展治安治理工作，这是社会参与的实践困境。在国家治理理论中，发达的公共精神是良好社会治理的决定性因素，但传统中国的治理模式无法孕育发达的公共精神，而公共精神的缺乏又导致传统中国无法实现更好的社会治理。在当今中国，治理模式的转变为公共精神的培育提供了有利条件，同时也对发达的公共精神有了更为迫切的需求［8］。对于治安治理而言，社会参与的贫弱也就意味着治安治理效果的下降。解决这一问题，必须以社区为依托，从培养社区的“公共精神”着手。治安治理能够取得成效的基础和关键不在于政府及其警察，而在于社区及社区公众。一方面，社区公众对安全的诉求是警察开展工作的动力和方向，社区公众是公共安全的直接受益者，对日常生活中存在的治安问题有最为直接的感受，他们的意见和建议是警务决策重要的信息源；另一方面，社区公众参与是治安治理的重要内容，不仅仅是提供建议和意见，更重要的是直接参与到治安治理中来，社区公众能否参与、参与的范围与程度是否合理、参与方式是否科学是治安治理能否取得效益的关键所在。由于力量的分散和组织能力的相对缺乏，公众的参与并非顺理成章，而必须依靠政府及其警察的组织、协调，以整合社区公众的力量，发挥社区公众的作用。因此，必须有意识地培养“公共精神”。公众参与治安治理必须使其意识到：作为社区成员，社区治安事关自己切身利益，诸多治安问题仅仅依靠政府及其警察难以解决，自己有义务参与治安问题的解决。参与治安治理不是代替政府及警察，也不是简单的协助，而是作为主体之一共同解决治安问题。所以，公众在配合警察搞好治安管理和犯罪控制中除了能给自己带来更大的社区安全系数和心理满足外，亦能提升自己的公民观念［9］。与西方相比，我国社区公众参与公共事务的热情普遍不高。社区公众的参与分为两类：一是动员性参与；二是自觉性参与。在我国，动员性参与一直是主要的参与方式，但这种参与方式的持久力不够，随意性较强，难以保持长久的效力。据托马斯•海贝勒2003年至2004年在中国沈阳、重庆和深圳的一项调查（调查对象为38名市、区、街道办事处、居民委员会的各级地方官员和140名经筛选出来的社区居民），社区参与程度普遍不高。比较而言，沈阳的社区参与程度最高，其中大部分人是大型国有企业的员工，邻居之间相互认识，人们对国家的期望很高，党员在社会参与中占有较高比例；重庆的社区参与程度处于中等水平，人们对国家的期望明显小很多，党员在社会参与中的比例也较低；深圳的社区参与程度最低，原因是移民城市内部缺乏地域性联系，人们相互不认识，而且由于收入和文化素质相对较高，作为社会中间阶层的群体具有较强自我意识的生活态度［10］。虽然该项调查不能说明整个中国的社区参与状况，但具有重要的参考意义。由于传统中国是一种威权统治，在这种统治模式下，民众习惯于服从而不是参与，造成当前培养“公共精神”存在一定的困难。实际上，即便是在以邻里守望为主要方式推行社区警务的英国、澳大利亚等国家，随着时间的推移，社区公众对邻里守望的参与热情也在下降。这说明，即使在社区参与程度较高的西方发达国家，治安治理中的社会参与也是一个棘手的问题。在我国，必须通过制度创新解决官僚体制下国家力量效率低下和社会力量发育不足的现实难题，通过各种政治活动、文化活动、社区自我管理活动等，培养社区公众的参与精神，并使传统的动员式参与逐渐转化为自觉性参与。只有社区发育成熟了，自我管理和自我组织才能作为制度固定下来并得以自觉自发地长期实施。
治安治理资源的整合路径设计
在治安治理实践中，我国一贯重视对治安治理社会资源的挖掘，注重发挥群众在治安治理中的作用。但从具体实践看，这种做法存在两个问题。其一，社会参与治安治理在某些情况下意味着安全责任的转移，即本应由政府完成的维护治安的职责被转移到基层社区，这种做法从政治上和法律上受到质疑。从理论上看，政府在将治安治理的某些责任转移给市场化的组织后，可以集中精力于必须由政府完成的工作。但是，公共安全供给的市场化与私人化一方面缺乏相应的政治合法性，另一方面则使原本由政府提供的公共产品具有私人产品所固有的差异性和不平等性，有公共安全富人化的嫌疑。因此，在社会转型中，市场组织和社会组织作为辅助力量，与政府协作提供公共安全可以弥补国家治理资源贫弱的结构性缺陷，但政府必须牢牢掌控治安服务的质量标准和监督权，以弥补和遏制治安服务市场化与私营化的消极后果。其二，由于制度创新的缺失以及分散化的改革导致社会资源的整合效果比较有限。从全国来看，不少地方根据地方治理经验创造出了适合本地实际的整合机制，但作为常态化的制度并未系统性地确立下来，这在很大程度上影响了社会治安治理资源的运用。的确，由于性质、权力内容的不同以及具体方法的区别，治安治理国家资源和社会资源发挥的空间和效果存在一些差异，这就需要用具有实践操作性的制度进行整合，优势互补，以取得良好的治安治理效果。治安治理资源的整合分两个方面：一是国家力量和基层社区之间以警察为纽带，建立长期的协商沟通机制，将双方的力量有机整合；二是国家力量与市场化组织、基层社会与市场化组织之间以契约方式由市场化组织完成对公共安全产品的生产供给，为治安治理提供市场化的补充。通过制度创新和市场化手段，在新的社会形势下发动基层社区的力量开展治安治理。首先，这种模式坚持依靠国家现有的制度资源，充分发挥基层自治组织的协调作用，使警务工作围绕着基层自治活动展开，避免了公安机关直接指挥带来的抵触和对抗情绪，也使居委会的凝聚作用有了充分的发挥。其次，这种模式根据不同情况通过方法创新充分挖掘基层社区的力量，即一方面充分利用市场化的保安组织，将公安机关的工作与小区物业、大型商贸城、娱乐场所、金融单位和重点企业等区域的保安工作联系起来，有效整合利用这些区域的治安治理资源；另一方面则通过有偿服务以及动员方式发动下岗职工、低保人员、退休人员、治安积极分子组成专门的安防队、义务巡防队，整合社区的人力资源。再次，这种模式坚持立足社区，根据社区的具体问题提出对策，将社会矛盾与社区问题解决在社区，以保证社区的稳定和谐，从根源上解决犯罪诱因，增强社区的凝聚力及其对抗犯罪的能力。具体思路是：在社区外的公共空间，国家力量利用法律赋予的权力资源和方法资源，继续提供公共安全产品，通过日常巡逻和案件查处，维护社会治安。但这种方法提供的是无差别的安全服务，仅仅靠政府及警察的服务难以满足社会公众日益层次化的安全需求。对此，可以通过自治化和市场化两种方式予以弥补。自治化是在政府及警察的指导下，基层社区组建自己的力量开展治安防范。但这种传统方式在市场经济比较发达的地方实施起来有一定的难度，需要融入一定的市场化手段。如湖北省荆州市沙市区治安治理资源整合机制的创新中，通过宣传、发动群众重组了324支共计1614人参与的义务巡防队负责社区白天的门栋（店）关照和义务治安巡逻。并在对传统的义务性群防组织人员结构进行调整的基础上，着力加强安防队、保安队、义务巡防队的建设。以每月由社区统一筹资发给适当报酬的运作方式，从社区下岗职工、享受低保的群众中挑选了520名年富力强者组成260支安防队。①更为普遍和可行的做法是，根据“谁出资谁受益”的原则，通过市场化的机制推行保安有偿承包安防责任制，即以契约的形式将局部区域的治安治理活动交给保安服务公司。当然，这种方式下，国家力量并非不再参与治安治理，而是通过定期的治安联席会议方式与社区代表、保安组织沟通协商，共同参与治安治理。事实上，在这种模式中，警察组织和社会力量无法割裂，社会力量参与治安治理必然需要借助于警察组织的各种资源，否则其合法性以及治理效果都将存在问题。这种模式涉及国家资源、自治资源和市场资源三个主体和指导协商、市场契约两种合作机制，其性质各不相同。政府及警察和社区之间是协商指导关系，而社区和市场化的保安组织之间是契约关系，为了确保机制的有效性，必须明确各方的权利义务。从目前来看，上述模式运行较好的社区代表有武汉市民意街社区，其具体做法是经费由社区收取、管理和监督，安保队的组建也由社区自己负责，派出所只对具体的技术进行业务指导，并对具体的责权利分配进行监督［11］。这种做法既避免了公安机关重复收费的嫌疑，又充分发挥了基层社会的积极性和能动性。基层社区存在差异，具体的治安问题也有其独特性，作为国家力量的警察组织由于其工作的普遍性难以深入了解和充分考虑这种差异，作为社会力量的基层社区又缺乏警察组织所拥有的权威性治理资源，无法充分利用官方资源去解决所在社区的治安问题。合理的解决途径是，在充分协商的基础上进行资源整合，双方通过对公共利益的考量、对自我利益偏好的修正、对具体目标方法手段的选取最终形成共识，充分利用各自的优势资源实现治安治理目标。从笔者掌握的资料看，基层治安状况较好的社区，警察组织与社区往往有比较好的互动，这些社区可能没有正式的协商制度，但非正式的沟通与交流同样可以起到协商的作用。通过有效的协商沟通，代表国家权力的派出所与基层社区达成共识，以此为基础建立长效合作机制。在“群防群治”理念的指导下，有效整合治安治理资源，形成科学的治安治理资源结构。这种资源整合机制运行的结果使得多元主体在治安治理中的关系出现多样化，凸显了治安治理主体之间的互动过程，具体表现为由警察组织主导并以平等的地位与社区进行交流与协商，根据各自的价值需求达成治安治理目标上的一致。在目标的指引下，双方利用各自的资源优势通过具体的方法手段实现既定的治安治理目标，以维护社区良好的治安秩序，满足警察组织的职能要求和社区公众的安全需求。
农业面源污染的具体呈现形式较为多样，最主要的形式为水体污染。在污染产生后，会持续对水体质量造成影响。面对这种情况，需要根据我国农业部门制定的相关污染治理工作策略，确定污染因素并采取相应的控制措施。一般情况下，农业生产会应用化肥、农药等，如使用不当或使用过量就会造成污染。在目前形势下，这种农业生产污染源已经得到了较好的控制，化肥与农药的使用更加规范，总体应用量也在不断减少，但是仍存在一定的污染问题。
1全面统筹防治工作，合理分工
在社会主义生态文明建设目标的引导下，各级政府对生态环境的发展都给予了更多关注。在中央的统一管理下，设置了专门监督各地环保工作的机构，关注不同地区的环保工作状况。各地提高环保工作重视程度，同时制定了详细的工作策略，囊括的工作范围较广，防治取得了显著效果。同时，在不同地区的环境治理工作中，应用法律手段具有极为重要的作用。依法开展治理工作，需要不同层级工作部门之间的配合。
1.1强化各级治理工作部门对目标的认识
在农业面源污染工作治理中，由于涉及到的工作范围较广，对工作的细致程度要求较高，需要各级部门对工作的目标具有一致的认同。通过不同层级之间的工作交流以及会议、会议精神的传达等，认识工作目标，并且认识到环境保护在本地发展中的重要性。“青山绿水就是金山银山”，环保工作及环境污染治理不仅与地区的环境直接相关，对地区的经济发展也有间接影响。当各级工作部门能够对这一问题达成共识，就可以在其后的工作中相互配合，发挥污染治理工作的实际作用。
1.2提升农业面源污染治理工作的力度
农业面源污染治理需要根据不同的工作需求开展，涉及到的面较广，与水力资源管理工作、农业发展工作以及国土资源管理工作等都有直接联系。提升工作力度，促使不同工作统筹规划。与此同时，尤其需要重视完善法律法规，严格根据相关法律规定对农业工作进行监督与观察，在发现违法污染行为之后，根据法律规定进行惩处。需要注意的是，在农业生产产生的污染中，除企业产生的污染外，个人及家庭的农业生产行为也会产生污染情况。面对这种情况，需要强化基层宣传与管理工作。提升民众的整体环保意识，对污染治理工作来说具有极为重要的促进作用，不可忽视。
1.3加强城乡治理工作之间的联系
农业面源污染治理工作中，需要追踪的范围较广，一些农业生产产生的污染如水体污染等，也会污染市镇中的水体。面对这种情况，需要城乡之间的环境治理部门之间进行充分的交流与合作，实现信息共享。在水体污染中，污染来源通常是多面性的，通过相互之间的工作交流，能够察知水体污染的情况，确定不同的污染来源，并且在合作中治理污染，优化水体质量[1]。城市及经济较为发达地区的资金、资源及人口大量聚集，资金充足、技术先进，能够促进地区污染治理工作的发展。与城市形成鲜明对比的是我国广大农村地区，由于治理资源、资金等相对缺乏，导致污染治理工作无法顺利进行。面对这种情况，强化农村与城镇之间污染治理工作的交流与合作，能够有效促进城乡工作同步发展，应用城镇中的污染治理理念、资源及资金等，投入到乡村地区治理工作中。
2农业面源污染治理工作中的针对性措施
2.1重视基层工作
在农业面源污染治理工作中，由于工作涉及面较广，治理工作需要充分重视基层工作。如果对基层工作的重视程度不足，导致在治理过程中不能充分发挥基层工作的作用，工作覆盖面不足，会造成治理工作不全面。面对这种情况，需要在整体的污染防治工作中提升对基层工作的重视与投入[2]。首先，投入足够的资金，还要保证基层工作人员数量充足，保障监督管理工作开展的全面性。其次，在人员的选择上，需要审核人员的工作资质，并且定期提供培训课程，提高工作人员的素质和专业性[3]。
2.2强化污染研究工作及对研究成果的应用
由于污染治理工作具有一定的专业性，需要应用专业知识及专业手段开展工作。因此，必须重视研究工作，在不同区域及不同情况的污染中，研究需要涉及到地区的实际情况。例如，在水体污染治理工作中，不同游段污染产生的结果是有所区别的，应根据具体环境问题具体分析需要采用的治理策略。在研究成果的应用上，分为理论性研究成果及技术性研究成果。理论性研究成果主要用于工作计划制订及宣传中，应用平实的语言解释较为复杂的污染情况，能够有利于民众提升对污染的认识程度。研究技术的应用则需要根据专业技术指导人员的工作意见进行选择。及时应用有针对性、最新的研究成果，能够使得工作进行得更为顺利。研究理论的应用在预防阶段更为重要，研究成果尤其是技术的应用在治理阶段更为重要[4]。
2.3针对性地开展防治工作
公司内部控制与企业治理结构是相互制约和相辅相成的关系，共同实现公司的内部管理，保证公司正常顺利健康的运行。内部控制是董事会和其他管理阶层为了实现管理目标而建立并制定的一系列规章制度、方针政策和程序，内部控制制度是否合理、是否科学、是否有效直接决定了现代公司经营管理目标能否实现。而公司治理结构是公司制度的核心和关键，治理结构是否科学有效也直接决定了公司的经营管理效率。
一、公司内部控制与治理结构的内容
公司内部控制是现代企业管理的重要组成部分，是由企业董事会、管理层根据企业的特点和国家的规章政策制定的，全体员工共同实施和遵循的，旨在合理保证实现一定目标的一系列控制活动。根据1992年美国COSO出版的指导内部控制实践的纲领性文件《内部控制——整体框架》，内部控制就是指为了实现财务报告的可靠性、保证经营活动的效率、切实保证遵循相关法律法规、由董事会、各管理阶层和各员工共同实施的公司内部控制过程。内部控制的内容涉及很广，主要是指以既定的管理制度为原则，以对财务或者其他工作的有效监管为形式、以防范风险为目的，通过建立全方位的控制体系而加强对公司生产经营业务的规范管理过程。主要包括公司内部环境、公司进行的一系列控制活动、对控制过程中的风险评估、内部信息与数据的交流与沟通管理、内部监管等主要内容。
公司治理结构是现代企业公司管理的核心，是最重要的制度架构，组织整个公司的政策运营，对公司各方的权力、责任、利益进行制度的安排，以保证公司的正常运行和高效经营。公司治理主要就是要统筹安排好股东、董事会、经理人员、公司员工、以及顾客客户、债权人以及政府和社区之间的利益与责任关系，建立健全决策机制、激励机制和监督机制，并保证这三大机制的运行，从而实现对管理阶层在实施内部控制过程中的风险与过程加以监督的目标。公司治理的内容包括公司内部治理和外部治理两各方面，内部治理主要是指对公司内部权责的划分和确定，即对股东、董事会、监事会和经理等之间的权责组织规划。外部治理则是对公司所处的外部环境进行治理，即治理顾客、经销商、政府、社区相关媒体等外部环境。
二、公司内部控制与治理结构的比较分析
（一）公司内部控制与治理结构的区别
首先，二者的内容要素不尽相同，内部控制主要包括公司内部环境、公司进行的一系列控制活动、对控制过程中的风险评估、内部信息与数据的交流与沟通管理、内部监管等主要内容；而公司治理结构公司包括公司内部治理和外部治理两个方面，内部治理主要是指对公司内部权责的划分和确定，外部治理则是对公司所处的外部环境进行治理。
其次，二者的实现方法途径的侧重点不同。内部控制制度建设相对于公司治理结构来说，更加强调对国家和企业的特点环境和文化相适应。并且内部控制建设的起点和落脚点都放在控制过程中的风险识别和管理方面，此外，内部控制更加关注在创新中进行风险的有效控制与管理。加强公司内部控制，必须加强财务管理和审计部门的作用，并且加快信息技术与财务审计管理的融合，同时要建立健全激励机制，促进全体员工内部控制的主动性与积极性。而公司治理结构则不同，强化公司治理结构的方法与途径，主要是加强内外部的组织构架的构架，建立健全决策机制、激励机制和监督机制，加强对外部环境的检测与管理，加强对外部环境信息的收集与分析，从而为公司的发展营造良好的内外部环境。
（二）公司内部控制与治理结构的关系
首先，公司内部控制与治理结构都以实现公司的正常健康运行，高效经营，实现最大化的公司价值为目标。内部控制通过加强对财务管理、审计管理等工作来保证公司的高效运作，公司治理结构则加强统筹股东、董事会以及员工的关系，达到监督领导层，调动基层员工的目的，从而保证了公司的健康发展。二者的核心目标都是为了实现公司最大的经济效益和社会效益，实现公司利益的最大化。
其次，公司内部控制与治理结构二者都必须遵循一定的公司管理原则，那就是相互制约相互牵制的原则。内部控制对公司的整个经营生产过程加以控制，而公司治理也是加强对董事会、监事会和经理层之间关系的协调，使其相互监督，相互制衡和牵制，二者都要实现对人、财、物的分离达到“三分天下，相互制约”的目的，以防止过分集权而造成的公司管理的绝对化。
再次，公司内部控制与治理结构之间是相互促进，相辅相成的关系。公司治理包括了内部治理和外部治理，而内部控制主要是对公司进行内部管理的一系列具体活动，因此，内部控制一定程度上是内部治理在生产经营方面的具体化和延伸。同时公司治理结构为内部控制提供了良好的制度环境。二者在提高公司的经营效率，保证公司顺利运行上是相辅相成，并且相互促进的。
三、结论：
终上所述，本文主要对公司内部控制与治理结构的内容进行了阐述，同时也从二者的区别和关系两个方面对这二者作了比较。公司内部控制与治理结构是现代公司实现健康顺利运行和高效经营的关键，为了切实提高公司的管理经营效率，实现公司利益的最大化，必须完善健全公司的治理结构，加强公司内部控制制度的建立，保证公司治理结构与内部控制制度的合理科学。
参考文献：
中图分类号：C916 文献标识码：A
创新社会治理，意味着要创新社会治理主体、社会治理理念、社会治理方式、社会治理体制、社会治理机制以及社会治理绩效评估等，是推进国家治理现代化题中应有之义。近年来，黑龙江大庆市以大庆精神、铁人精神为魂，从2005年大庆市率先在全国地级市中启动以扁平化管理，综合执法为特征的公安体制改革，2009年率先在全国地级市中成立市委社会工作委员会，发挥综合组织协调优势，整合20多个党委和政府部门资源，搭建了改善民生工作大平台，2012年在基层社会管理体制改革上先行先试，将市区原有的29个街道和200个社区重新划分为70个新社区。接连几年的大胆尝试，大庆市的创新社会治理模式被总结为“大庆经验”。
1“大庆经验”：社会治理的新探索
“大庆”之名源于石油、取之国庆，闻明于其丰富的能源资源。1959年开发建设，1979年建市，是国家重要的能源基地和工业战线的一面旗帜。
2005年，大庆市开始实施以“1+5”为基本脉络的公安体制改革。“1”即以扁平化和综合执法为特征的改革，包括纵向管理体制和横向机构改革，变市局、分局、派出所管理为市局、分局两层管理，变分局多部门、多警种、多派出所为“三警种、一部门”。“5”即在扁平化基础上推行警务指挥，社区管理、交通管理、消防管理、出入境管理等五项深化改革举措。该项创新警务工作机制，不仅大大提高了群众的安全感和满意度，同时也更合理的进行了警队配置。从宏观层面观察大庆市的公安“扁平化”改革，打通了公安内部条线管理，处理好了体制和机制的关系。明确了上下级的职责，做到对口服务，资源集中，一对一责任、提高效率，百姓遇到应急问题时能够及时得到相应的服务。
2009年，大庆市又率先在全国地级市中成立市委社会工作委员会，委员会的成立高度集中了社会资源、集中治理，以“解决问题”为核心思路，整合20多个党委和政府部门资源，搭建了改善民生工作大平台。在这场改制中，百姓的需求、群众的特性、人的价值诉求被提上日程，正确处理了社会与政府的关系问题。在提倡政府工作做减法，社会治理做加法的今天，大庆市政府减少了行政审批，转变政府职能，实现从管制、管理到服务的重大转变；政府瘦了身，从大政府变成小政府，社会做了加法，大力培育社会组织，充分发挥社会组织的作用。继市委社会工作委员会成立，大庆市即建立了民情社情政情收集处置反馈系统和“百湖民声”网络问政机制。在丰富了政治参与渠道的同时优化了群众监督的入口，通过问情于民落实知情权，问需于民落实选举权，问计于民落实参与权，问绩于民落实监督权，大庆市以民为中心的治理模式真正意义上激发了群众主人翁意识，提高了政府解决问题的效率。
2012年，大庆市再次大胆尝试在基层社会管理体制改革上先行先试，将原有的29个街道和200个社区重新划分为70个新社区。新社区的合并改革了社区管理体制，使管理层级由市、区、街道、社区四级变为市、区、社区三级。新社区实行“一委一站一会”新模式。“一委”即社区党工委；“一站”即社区工作站，是政府在社区实施服务和管理的基础平台，内设综合管理中心和公共服务中心；“一会”即居民议事会，是新社区议事协商机构。同时，实行“一社多居”，即在一个社区管理服务范围内设置三到四个居委会，居委会不再参与行政管理事务，而是作为基层群众性自治组织。这次改革再次发挥了公民自治组织的主观能动性，从根本上改变了传统社区管理体制存在的管理层级多、办事流程繁琐、社区自治和服务功能不强、居委会行政化倾向严重等问题。
纵观三次社会治理模式的改革，从警务工作机制、民生工作机制到社区工作机制，大庆给我们的是一种范本、一种模式，但更多的是一种启示和印证。
2“大庆经验”：有效社会治理的三个要点
区别于“温州模式”、“深圳模式”的工业化转型道路以及经济服务性的“浦东模式”，“大庆模式”开创了独一无二的资源性城市转型之路。以“浦东模式”作对比，其在改革开放的背景下，准确把握历史机遇、大量吸引高端外资、走开发公司主导下的国家级开发区建设之路。基于现代化的大背景，浦东依托于上海开放城市的环境善于吸收发达国家政府先进管理经验的海派文化、大力发展高新技术产业和高端服务业，从源头开展经济建设。但相比较政治地位特殊的大庆市，最初肩负保障国家能源安全重任，陆续又扛起支撑龙江发展。其完全是主动作为，自力更生，以石油为支撑，以内生动力为驱动，追求经济城市“双转型”的道路。因此总结大庆治理模式中的有效经验作为折射镜，亦是转型中的中国社会治理一个良好的参考。
2.1创新社会治理准确定位，做到改体制与建机制同步
政府和社会的关系是体制改革要解决的根本性问题，体制是一个框架和结构，机制是一种规则和运行，体制问题解决了，机制问题同样要解决好，否则体制就难以发挥作用。大庆市的改革不是小打小闹，是结构性的改革，通过体制再造将人力、物力、财力、权力、注意力下沉到基层。大庆市的扁平化改革符合行政体制改革和社会治理体制改革的基本方向，深入分析、理性定位，切中百姓需要。减少层级，提高效率，零成本零距离的深入基层，将具体的改革落实到社区、公安、公共服务等与百姓生活息息相关的领域。对于大庆市而言，在科学的框架设计下良性的运转自己的机制，建立规范化的制度进行结构和资源上的转型，以此来形成系统良好的动力机制、保障机制、激励机制和运转机制。动力机制促进保障机制的完善与健全，保障机制的周密使得激励机制更富实际价值与作用，同时带动运转机制的活力，盘活了整个社会治理的生物链。
2.2创新社会治理提高公民参与度， 建立互信互任关系
公民的政治参与是社会治理创新中的主要环节，是监督政府的审判者与执行者。随着基层民众的民主意识、法治意识、竞争意识和参政意识的不断增强，人民群众对政府的期望越来越高，希望投入到社会治理与基层建设中来。同时，政府在履行职能过程中许多不尽如人意的问题，如形式主义、的问题、行政审批程序烦琐，推诿扯皮，效率低下、办事缺乏透明度、官员腐败等现象也切实得需要基层群众的民主公正的监督。因此政府与百姓之间应当形成良性互动的局面。政府提供增益，提升公民生活品质的同时保障维持的提供，使公民生活品质不降低，公民在享受公共服务的同时履行公民责任，认真务实的投入到政府监督中，起到规范政府行为的作用。
2.3创新社会治理坚持以人为本，全面提高社会治理能力
社会治理的目标是对公众生活的改善，创新社会治理应当尊重公众的主体地位。随着人们的需求结构从最基本的温饱需求向高水平高质量的小康需求转变，公民对于公平、正义、人格、尊严等现代需求、价值观看得越发重要。具体体现在户籍制度、高考改革、住房公积金等具体项目上个人利益的争取上，更体现在公民争取政治参与平等观念的转变，每一个人都积极投身于政府活动的监督与管理中。其次，随着人员流动性的加强，逐步从有组织到组织相对弱化，从单位人向社会人的转变，因此唯有全面提高社会治理能力，有效管理社会人的同时引导并支持社会人参与到社会管理中，投身于民间组织的建设中，社会治理才能良性运作。再者，人的思想价值观念变得多元化，趋势更加明显。人们在信仰、道德、伦理方面有着不同的走向，因此加强社会治理能力，不仅仅体现在刚性需求的建设开发中，更应营造一个良好的社会文化，即时调整传统的社会管理指导理念、体制机制、以及方法手段，强调社会治理的本质与核心当是“以人为本”。
3创新社会治理：由权力管制走向多元治理
转型中的中国社会治理创新是国家现代化治理体系和治理能力现代化战略中的一部分。社会主义和谐社会的构建离不开社会参与，创新社会治理意味着执政者从权利管制走向多元治理。“大庆经验”是成功践行创新社会治理的典范，转型中的中国社会治理应当择其益者，明确政府权力边界，正确处理政府与社会的关系，改变执政观念，提供公民更多参与社会治理的权限与渠道，积极培育社会组织的同时发挥社会组织在社会管理中的作用，真正做到在创新治理中夯实执政基础，提升社会治理实效。
（1）制度规范问题。创新社会治理，意味着创新社会治理主体、社会治理理念、社会治理方式、社会治理体制等等，这就对公众制度化组织化的参与提出了现代政治意义上的规范，对公众参与的制度和途径提出了期待。我国公众参与社会治理存在很多问题：参与社会治理缺乏足够的法律支持，公众参与的代表遴选不科学，程序不明确等等，在公众参与机制不健全不规范的情况下也就导致了非制度化的参与，诸如集体散步等政治参与行为。因此，在创新社会治理的背景下，应当完善公众参与社会治理的制度规范，做到制度公开，程序透明公正，使公众参与社会治理获得法律的保障。
（2）理念问题。在传统国家，官民关系表现为“统治者和被统治者的关系”，而在现代国家，官民关系则体现为“委托与的关系”。在治理现代化的科学内涵中，治理不等同于统治。在治理中，每一个人既是被治理者，又是治理参与者。治理的目的不是过去把人给管死，而是通过积极的参与、沟通、协调、鼓励、规范和阅读形成一种遵循正确的价值取向、朝向一定目标的良好的秩序和状态。政府与公众应当是建设性的合作伙伴，共同承担起社会治理的责任。这不仅可以降低政府管理社会的成本，提高管理的效率，更重要的是可以建立公民与政府的相互信任，限制政府公共权力的无限扩张，维护和实现公民的政治权益。
（3）培育与发展的问题。一个现代化的社会，一定是个社会组织极为发达的社会。现代意义上的社会管理亦是一个政府分权社会增权的过程，即政府的权力从社会领域适当退出，留下的空间由社会组织填补。我国作为发展中国家里的发达国家，每万人里拥有的社会组织的数量只有3.8个，法国是110个，日本是97个，发展中国家平均10个以上，足见我国的社会力量太弱。现代社会管理既是政府向社会提供公共服务并依法对有关社会事务进行规范和调节的过程，也是社会自我服务并依据法律和道德进行自我规范和调节的过程。党和政府是治理的主体，社会组织和平民百姓同样也是社会治理的主体，平等对待并有效发展才能盘活整个社会的治理能力，真正在创新社会治理中夯实执政基础，提升社会治理实效。
参考文献
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中图分类号：C939 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）08-0179-3
进入21世纪以来，伴随着电子网络与信息技术的发展与应用，以“电子化”为特征的“电子化环境”日益凸显。电子化既是一种技术，也是政府所面临的一种行政环境。作为一种技术，电子化为基层政府提升管理效率提供了基础；而作为一种行政环境，城市基层政府必须主动适应电子化的要求，创新现有的社会管理模式，以更好地服务于社区民众。电子化环境下的社会管理的本质是要求政府顺应社会对政府社会管理的要求，建立起以公众需要为主导社会管理体制。即，一方面，城市基层政府要完善公众参与机制以提升公共政策的质量与执行效果；另一方面，要求政府创新公众参与的方式和方法，尤其要重视电子化环境下的公民参与渠道的建设，并拓展公众参与社会管理的领域，使政府的决策和管理更加规范、透明，更能符合民意和反映实际。
一、城市基层社会管理的基本特征
城市是人类社会生活的载体，也是人类走向文明迈向成熟的重要表现形式。据相关资料统计，我国近70%的财富是由县级及以上城市创造的。伴随着我国城镇化进程的加速，城市将日益成为经济和社会发展的重要承载基地，据城乡建设部提供的相关数据显示，我国的城镇发展已取得了阶段性的成果，城镇人口总量已经达到6亿之多，预计在“十二五”期间，我国的城镇化率将突破50%大关，开始真正迈入城市化社会。当然，尽管从城镇人口规模上来看，我国已经位居世界第一，但是，从城市基层政府管理水平和能力方面来看，仍亟待提升。目前，近50%的城镇化比率这一数字与世界发达国家近80％的城镇化率相比还有相当的距离。这种差距的存在，意味着我国未来巨大的城市发展空间，也意味着城市基层政府正逐步面临更多、更为复杂且责任更为重大的社会公共事务及其管理。在这种历史背景下，城市基层社会管理模式正发生深刻地变化，具体而言，正呈现以下两大基本趋势与特征。
（一）社会管理参与主体的多元化
社会管理参与主体多元化是指在社会管理决策中，政府不再是唯一的决策主体，公众或其他社会组织也能够对政府决策起到重要的影响。实践证明，政府并非万能，同时，由于市场失灵也是一种普遍存在的现象，因而使得公民社会的兴起成为可能，也构成了必要。公民社会作为现代社会的一支新崛起的力量，正影响并改变着公共治理的格局。公民社会是指处于“公”与“私”之间的但同时又在一定程度上独立于政府与市场之外的一些社会公共领域，其所指向的是特定的社会公共利益。公民社会已构成整个社会极为重要的一极，它不仅在某些方面可以弥补政府以及市场的不足，更为重要的是，它的形成对政府将构成有力的监督、制约甚至于限制，并可在一定程度上影响并促进政府公共政策的完善。
公民社会的兴起，意味着传统的通过对权力和权威的运用来实现管理目标的“政府管制模式”必然要被以共同治理为基础、以善治为目标的“新公共治理模式”所取代。由于传统的政府管制模式过多地强调政府对社会公共事务管理的主导作用，因而不可避免地在某种程度上忽视或损害有关民众或群体的利益诉求。而新公共治理模式则强调政府在管理过程中要重视各“利益攸关者”（Stakeholder）之间的利益关系，主张通过相关主体之间的有效互动，来实现对社会公共事务的有效治理。即政府不再依赖自己的权威亲自主导对某一社会公共事务的管理，而是将自己的角色从“划桨者”向“掌舵者”转变，借助于新的工具、技术和管理方法，从而实现对社会公共治理过程及结果的有效引导与适当控制。
（二）强调“以公众为中心、以公民为本位”的社会管理
城市基层社会管理的核心是以“公众为中心，以公民为本位”，寓管理与服务之中，这是现代民主社会对政府的基本要求。政府必须积极履行其特有的社会义务和责任，包括实践公共利益，尊重宪法与法律，追求专业的卓越，展现个人的正直、诚实和廉洁等。
要实现上述目标，政府必须创新观念，并实现社会管理方式和方法的创新。要彻底改变以往的行政管理手段和方式，运用更为民主的管理方式和方法，通过与民众进行平等对话与沟通，共同协商解决相关社会问题。与此同时，它要求政府完善相关法律制度，做到依法管理和服务。
事实上，城市基层政府社会管理，离不开公众的有效参与。而政府的核心责任就是要为公众搭建一个有效的参与社会管理决策的平台。一方面，通过公众参与来增强其参与意识与能力；另一方面，参与本身可以使公众意识到参与社会管理既是公民的一种权利，也是一种基本的义务和责任。通过完善参与机制，拓展参与渠道，吸收公众的意见和建议，借此构建公正、透明、高效的政府。
二、电子化环境对城市基层社会管理创新的意义
电子化环境下的城市基层社会管理不是简单地将信息与网络技术应用于社会公共事务管理过程中去，也不是一般意义上的政府管理电子化，它是新的管理环境下的政府社会管理变革，这种变革的核心价值观是最大限度地实现公众利益。正如奥斯本（Osbrone,1992）曾指出，的民主政府是为它们的公众服务而存在的，为公众服务而非为官僚服务理应成为政府社会管理的基本准则。因此，在电子化环境下，政府应改变传统的社会管理模式，取而代之以新的以善治为目标的社会管理，并借助于现代电子信息技术，来改革政府与社会之间的沟通方式，并通过及时回应民众需要，来提升基层政府的合法性基础。
（一）电子化环境为城市基层社会管理多方参与提供了技术支持
城市基层社会管理必须以社区居民参与为基础。这是因为，基层社会管理所面临的问题极为复杂，在现实中，任何部门，不论是公共部门还是私人部门，都不具有解决各种问题所需要的信息、知识与能力。因此，社会管理过程中的公众参与，不仅为政府制定合理的公共政策提供支持，也可增强公众政策的执行效果。事实上，要使基层政府的社会管理和服务能够服务于公众，有必要让那些凡是生活受到某些决策影响的人都参与那些决策的制定过程。
总书记曾指出，执政为民的核心是了解民情、汇聚民智。换言之，政府要实现社会管理的目标，必须改革现有的以政府为中心的行政观念，广开言路，听取民意。与此同时，政府要为公众参与提供方便，减少公众的参与的成本。而电子化环境为基层政府改革社会管理方式提供了有力的技术支持。通过网络信息技术，政府与公众之间可以在一定程度上实现有效沟通
（二）电子化环境有利于提升城市基层社会管理的质量与效率
政府行政的质量与效率问题一直是行政学者们所关注的焦点。行政学创始人威尔逊指出，行政学研究的目标在于尽可能地提高行政效率。电子化环境下的政府社会管理模式与传统社会管理模式的一个最大区别就是中间环节的缩减以及效率的极大提高。在电子化环境下，公众可以通过上网了解相关信息内容或完成一些审批、交验等事务，避免了传统政府机关的暗箱操作和办事拖沓。
Douglas Holmes（2001）曾指出，电子政务是工业化社会向信息社会转型的一次变革。信息化发挥了巨大的技术支撑作用，介入了政府管理改革的整个过程，为政府改革和创新提供了高效率的手段和动力。政府可以通过“职能创新、结构创新和过程创新”，逐步实现政府职能转变，对政府业务进行科学的优化重组，从而提高政府工作效率。而且，政府通过应用信息技术降低了公民进政府办事的“门槛”，使原来很多“门难进、事难办”的现象，在网络上可以很好地得到解决，体现了电子政务的服务便捷性。电子化环境实现了政府追求公共利益的理性选择。
（三）电子化环境增强了城市基层社会管理的公正性与透明性
公众监督是确保社会管理公正性和透明性的前提，公众要实现有效监督，须以对社会管理信息的掌控为基础。传统的社会管理由于缺少有效的公众参与机制，使得公众难以获取关于社会管理的内容、数量以及质量等信息。而且，由于文化、技术等条件的限制，诸多社会管理决策往往在“黑箱”中运行。大多数关于社会管理的政策、法律等，往往只能在小范围内征询意见，绝大多数公众意见难以被吸纳到政策制定过程中去，从而导致公众成为政府政策的被动接受者。
公民民主意识的增强，客观上需要政府在社会管理过程中做到公正透明。而且，电子化时代的到来，为公众更加广泛地参与社会管理过程且更为有效地监督政府各种行为奠定了技术基础。通过电子化设备和互联网等手段，公众可以及时地获取各类社会管理信息，并对政府的各种工作进行及时地监督和质询。比如，公众可以通过登录政府网站了解各类法律、法规和政策，也可以通过电子邮箱、电子举报箱、电子听证会等，对政府社会管理表达自己的看法，尤其可以对涉及到自身利益的社会管理和服务的质量、内容等做出评价。
三、电子化环境下城市基层社会管理创新
随着市场经济的进一步深化，对城市基层社会管理工作也提出了更高的要求。政府必须改变以往的低效管理模式，建立起多方参与、公正、高效、透明的新型政府管理模式。
（一）加强信息技术培训工作，为适应电子化环境下的政府工作转型奠定基础
电子化环境下的城市基层社会管理要求基层政府公务员能适应电子化环境的现实需要，不仅要推动政府社会管理体制的变革，而且要积极培育电子化公民。
1.要提升基层公务员与民意代表的电子化应用水平
城市基层政府是基层政府的重要组成部分，是政府直接联系城市社区居民最为重要的桥梁和纽带，也是整个行政大厦得以稳固的基础。任何时候我们的政府都应该建立起一支训练有素并且能够以良好的行政理念和态度、专业的行政素养以及合法的行政行为服务于民众的城市基层公务员队伍，这是改善政府服务质量、提升政府管理效率、增强政府回应性的需要。但从现实情况来看，我国大多数基层公务员队伍“年龄偏大、文化程度偏低、服务意识与能力不强”的状况并没得到根本性的改观。电子化环境对政府工作的影响是彻底和全面的，对基层公务员以及民意代表的观念、素质与技能提出了新的要求。在现实中，基层公务员与民意代表是最为直接的电子化设备的使用者，使他们融入到电子化环境中来，是基层社会管理体制创新的关键。
2.要培育“电子化公民”
“电子化公民”是指在电子化环境下，作为重要的参与主体之一的公民（包括个体公民和企业公民）。他们在既定的法律框架内，利用电子网络与信息技术等手段，将其对社会公共事务的意见与建议进行充分表达，并与政府及其他组织形成互动，借此影响社会公共政策的过程与结果。良好的社会管理离不开民众积极、有效的参与。即对于参与者而言，一方面必须要有参与到社会管理的活动中来的意愿，不论这种参与能否对公共政策的结果带来实质性的影响；另一方面，需要参与者有能力进行参与，即能够将其意见和建议予以清晰地表达，并与其他参与主体一道，共同形成良好的互动参与机制，借此影响公共政策的过程与结果。在电子化环境下，人们的思维观念和行为习惯正发生急剧变化，而政府的社会管理和服务的方式方法也正进行根本性的变革。换言之，不论是政府还是公民，都必须主动适应电子化环境变迁的需要。而对于公民而言，这种适应主要体现在对电子信息与网络技术的使用上，即能够利用电子化手段，来了解相关的社会公共事务并实现对社会管理过程的有效参与。
（二）完善社区信息网络，改善城市基层社会的电子化环境
社会管理网络化是电子化环境下的城市基层社会管理模式区别于传统社会管理模式的最显著的特征。传统的社会管理效率低下的根源在于其工作平台是一种手工式平台，而电子化环境下的社会管理模式则是通过网络平台来得以实现的。目前，我国正在进行的以电子化为手段、以服务为核心的电子政务建设，正是构建电子化环境的具体体现。
社会管理信息网络的完善包括社区信息“集成化”与“个性化”两个方面。社区信息集成化是指政府把各部门的职能通过网络集成在一起，使公众能够享受到政府的“一站式”服务。而社区信息“个性化”则是指通过电子化手段，政府得以向公众提供个性化的“一对一”服务。比如，有面向社区居民的教育培训与健康保健，有面向企业的税务管理与服务等。而且，公众不仅可以根据自己的实际情况选择合适的时间、地点来上传服务申请，也可以对服务内容、过程、方法等发表自己的意见，从而实现了由以往的政府到公众的单向沟通到政府与公众的双向互动沟通，使得城市基层社会管理更能体现以人为本的价值理念。
参考文献：
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虽然协商民主理论兴起于西方，但是协商民主在中国早已得到了广泛的实践。党的十报告中明确提出，社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。党的十八届三中全会将“推进协商民主广泛多层制度化发展”作为我国政治体制改革的重要内容提出来[2]22。农村是探索协商民主发展的基础，如何充分保障农民的参与权，如何调动农民有序地参与协商民主，如何实现乡村治理中协商民主制度化，是我们首先必须考虑的问题。
一、乡村协商民主的含义
简单地说，乡村协商民主就是在广大的农村地区，利益攸关方的村民通过平等的对话、讨论等方式，围绕乡村社会中的公共问题达成共识，从而赋予决策以合法性的过程。在协商民主框架下，村民之间、村民与政府之间、村与村之间的协商地位是平等的。
乡村协商民主最早的实践形式是浙江温岭的民主恳谈，随后在我国中西部地区，协商民主得到了广泛的发展。在河北地区，乡村协商民主呈现了多样化的发展趋势，主要包括咨询会、议事会、谈心会等多种协商形式。正如马克思对民主给予的高度评价：“民主制是一切形式的国家制度的已经解开的谜。在这里，国家制度不仅自在地，不仅就其本质来说，而且就其存在、就其现实性来说，也在不断地被引回到自己的现实的基础、现实的人、现实的人民，并被设定为人民自己的作品。”[3]39-40作为民主形式的协商民主同样是人民的作品，乡村协商民主是村民在实现自身权利过程中不断探索出来的。
二、河北乡村治理中的协商民主
（一）乡村治理中协商民主的探索
由于中国地区之间发展不平衡，特别是经济发展的不平衡会在一定程度上制约政治发展。例如，江浙地区经济发展迅速，人民生活水平相对较高，公民组织发展迅速，这些因素使得公民政治参与得以有效进行。不可否认的是，在一些贫困地区，村民的参与意识和参与能力也较高，但是从整个民主运行环节来看，经济因素对民主参与起到了更为基础性的作用。
在河北，协商民主形式是随着河北社会经济发展而不断丰富起来的。与江浙地区相比，河北经济发展处于中速发展状态。从产业结构角度看，河北农村经济结构依然以农业为主，农村大量的青壮年流入城市，或者外出到北上广等大城市打工，农村空心化比较严重。这些现状导致河北乡村协商民主的发展依然处于一种探索的状态，但是在党的十之后，河北乡村协商民主获得了快速的发展，探索出了许多形式。比较典型的乡村协商民主治理形式主要有以下两种。
1.月协商制度
月协商制度是河北基层协商民主的一种形式，主要通过月协商座谈会形式开展，每个月举行一次。大名县和宁晋县在探索月协商制度上取得了有益成果。大名县和宁晋县政协为了进一步发挥政协在协商民主中的作用，搭建了政协委员常态化履职平台，建立了月协商制度。特别是大名县政协正式出台了《关于建立月协商座谈会制度的意见》，这是大名县政协拓展人民政协协商民主形式、增加协商深度、提高协商成效的有益探索。
一般来说，月协商制度主要是每月上旬，以专题协商座谈会的形式，围绕经济社会发展中的重大问题和群众关心的热点问题开展协商，每次就一个专题达成共识，最终形成科学决策。月协商制度在河北各县得到了很好的发展，并且月协商制度已经扩展到乡村一级。月协商制度类似于农村一事一议制度，同样是围绕农村治理过程中出现的问题展开的，“作为农村基层社会的一种民主实践形式，一事一议制度也是一种农村基层民主决策和民主治理的形式，它主要采用协商、讨论、对话的方式来决定农村公益事业建设项目，‘注重的是讨论而不是投票’。”[4]二者的区别主要表现在两个层面：一是协商的议题，月协商制度的议题主要是农村中重要经济与社会问题，是农民当前关注的主要问题;二是协商的主体，月协商制度是基层政协探索出来的协商形式，在向农村开展过程中县级政协及政协委员发挥着带头作用。
2.搭建三个平台
隆化县政协为了更好地实现协商民主功能，充分搭建献诤言、出良策的三个平台，为全县改革发展稳定献计出力。具体来说，搭建了协商议政平台、建言献策平台、履职尽责平台，这三个平台有效地将协商民主从县级扩展到村级。
搭建协商议政平台，主要是从县级政府层面对全县经济社会问题开展协商，进一步完善、深化专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商和基层民主协商，进一步完善各项协商工作机制;深入开展以专委会议、常委会议、主席会议为平台的协商议政活动。搭建建言献策平台，主要是围绕教育、医疗、养老、环保等问题，以专题形式开展调研，政协委员充分发挥自身优势，深入乡村与群众建立联系，通过撰写调研报告、提案和社情民意信息等形式，促进当地经济社会发展。搭建履职尽责平台，主要是完善政协联络工作制度，表现为横向和纵向两个维度进行协调沟通。从横向上看，加强政协常委成员与政协委员之间、专委会与政协各个界别委员之间、政协委员与政协委员相互之间的联系;从纵向上看，加强政协委员与人民群众之间的联系。通过三个平台的搭建与建设，有效地搭建了乡村与政府、乡村与乡村之间的沟通平台，充分发挥了隆化县政协的协商民主功能。
（二）乡村协商民主存在的问题
河北省在乡村治理过程中对协商民主进行了有益的探索，但是从前文分析的两种典型协商民主形式看，我们认为，月协商制度和搭建三个平台主要体现了一种自上而下的推动，这在一定程度上反映着村民主动参与或参与协商过程中主动性与积极性不足。主要表现在以下两方面。
1.公共问题意识不足
协商民主是利益攸关方的村民通过平等的对话、讨论等方式，围绕乡村社会中的公共问题达成共识，从而赋予决策以合法性的过程。公共问题是协商的关键因素，它背后体现着村民的公共意识问题。如果村民仅仅围绕一些家长里短式的问题提出自身的利益诉求，那么这些诉求并没有进入公共问题范围。例如生活垃圾问题，这是农村社会一个重要的公共问题，即针对村民的生活垃圾乱扔、乱倒现象，村民与干部、村民与村委会就如何治理该问题进行协商。但是，如果村民仅仅因为自身利益，就如何治理自己门前垃圾问题进行协商，那么这有悖于协商民主精神。在一些乡村，村民自身利益问题时常超过乡村公共利益问题，使得一些问题在公共协商的框架内无法展开，这种公共问题意识的不足最终会损害村民自身的利益。
2.组织化程度不高
在河北乡村协商治理过程中，组织化程度不高主要体现在缺乏必要的组织将相关利益整合起来。在一些农村，村民的利益诉求始终处于一种碎片化形式进行表达，而这种碎片化的诉求会同时发生在不同的农村，那么这种碎片化的利益诉求如何整合到公共问题中？有的学者提出，可以通过村委会之间必要的协商进行整合;也有的学者认为，需要建立专门组织对某一公共问题展开协商。针对第一种解决方式，我们知道在村民自治过程中，少数村委会成员有时会追求自身利益，特别是政治精英掌控着很多资源，很难与村民进行有效的协商，这是影响协商民主开展的重要因素。因此，通过建立一些专门组织将村民利益整合起来，同时该组织又能与政协委员建立联系沟通机制，这有助于发展乡村协商民主。
三、完善乡村协商民主治理的路径分析
乡村协商民主是我国基层民主的重要组成部分，同时也是实现乡村治理的有效途径。针对河北乡村治理中的协商民主问题，为了进一步促进协商民主的发展，提高乡村治理体系和治理能力现代化水平，需要通过以下路径解决。
（一）发展乡村组织
改革开放以来，我国村民出现分化，形成了不同的利益群体，例如私营企业主、互联网商户等，这种结构性分化造成村民针对公共问题会产生不同的利益诉求。在这三十多年的改革开放过程中，河北乡村结构也发生巨大的变化，主要体现在乡镇企业异军突起、农村务工人员增加、农村大学生流入城市。一方面，农村经济得到了快速发展，人民生活水平不断提高;另一方面，河北农村老龄化、空心化不断加剧。如何在农村开展有效的协商？如何在协商过程中保护老年人、妇女和儿童的利益？这是协商民主在河北乡村发展面临的重要课题。
乡村组织是发展协商民主的重要载体。从协商民主过程来看，乡村组织能够有效地将相同利益群体组织起来，从而更好地代表和表达群体的利益。针对某一公共问题，乡村组织召集利益相关群体开展协商，在组织内部首先达成共识;同时，乡村组织与乡镇党委、政府进行协商，表达该组织的利益诉求，通过有效沟通协商，最终达成共识。当然，在现实协商过程中，由于农村问题的多样性和复杂性，乡村组织协商平台需要进行反复的沟通与协商才能达成共识，这可能会提高协商成本，但是从长远角度来看，乡村组织能更好地发挥自身的协调优势。
（二）培育协商文化
1．1．1对税务机关报送的会计信息。对税务机关报送的假账或称“外账”与企业的真账或称“内账”相比的区别主要有：收入比“内账”小，隐瞒收入，对不需开具发票的、一些不经常发生的收入干脆隐藏全部不入账，得到少交流转税的目的；成本及费用比“内账”大，虚列支出，少交所得税；职工工资标准比“内账”小，隐瞒职工所得，少扣个人所得税；有的小企业报税务机关账不是序时记账，而是到月底在全部业务中抽取部分符合税法要求的单据做账，采取“倒推”税负的办法，人为调节收支来控制当月应交纳的各项税收。
1．1．2对基层银行等金融机构报送的会计信息。对基层银行等金融机构报送的假账或称“外账”与企业的真账或称“内账”相比的区别主要有：收入比“内账”大，夸大收入成本及费用比“内账”小，虚增利润；记账方法也不是序时记账，而是到月底按贷款规模的要求人为编制无附件的会计凭证做账，从利润“倒推”成本和收入的方法，人为调节收入和成本以得到符合银行等金融机构贷款测算指标的要求。与上述对税务机关报送的假账处理方法有些相反，这些企业里会计人员做假账随意性很大，一般是对真账进行“注水”的处理方式，表面“看似合理”但证据不充分，不能环环相扣，报送资料比税务部门稍简单一些，如果仔细分析不难发现其中破绽。
1.2做假账的危害性
1．2．1导致国家税收的大量流失。税收是国家财政收入的主要来源，也是保证国家机器正常运转所必不可少的经济源泉。纳税是企业应尽的义务，也是为享用社会安定的经营环境所提供的经济补偿。但是由于存在虚假会计信息，一些小企业为个人或小单位的利益做假账少纳税，其结果是将原本应归属国家的资产窃为小集体或个人所有。经营者或所有者往往采取各种手段提供虚报会计信息等于变相地将国有资产的一部分划为个人所有，破坏国家机器的正常运转，在同样享受和平安宁的经济环境而付出不一样的代价，侵犯了诚实纳税人的经济利益，也损害市场经济的正常的运行秩序。
1．2．2企业不能真正公平竞争。各个企业所处地理位置和经营范围及行业有区别，企业税赋是不公开的商业秘密，透明性小。由于存在虚假会计信息，纳税多少就会因企业负责人的胆量和会计人员提供虚假会计信息的“水平高低”而异，企业遵循税收法律法规程度不同就会出现企业在税负上有区别，税赋无法做到公平。税负的多少直接影响企业的经济效益和现金流量，从而出现胆小多纳税胆大少纳税的性现象，造成企业在市场经济中不能公平竞争。
1.2．3破坏金融秩序，扰乱经济环境。市场经济体制下资源配置主要在资本市场中完成，基层银行等金融机构作出信贷决策的主要依据是企业提供的会计信息，会计信息所反映的资本安全性、流动性和获利性等财务指标显然对这种决策有着举足轻重的影响。可见，会计信息失真、市场信息混乱，会导致基层银行等金融机构决策失误，出现谁会做假谁就能获得资金支持，而急需资金的企业因诚信而失去金融机构的支持，从而影响市场秩序的正常运作，不利于资本市场的完善，不利于社会资源的优化合理配置，产生较大的金融风险。
1.2．4假账泛滥，社会失去诚信。会计的职能不仅仅是被动地反映已发生的经济活动，它还是国家控制企业的一种手段。会计资料成为监督国家财政政策和法规执行情况的基本工具。企业是社会的一员，然而，许多小企业却通过做假账反映企业的面貌，产生欺诈和违法行为，会造成整个社会诚信度下降，甚至影响国家的政治稳定。
2企业做假账的原因分析
2．1内部经济利益的驱动小企业的经营管理水平相对落后，企业经营者为了追逐高效益，在某些主客观原因不能实现预定的经营目标时，不在管理上下功夫来提高企业效益而是走捷径进行违法操作，在做假账提供虚假的财务资料上动脑筋，通过做假账来达到增加效益的目的。这种内部经济利益的驱动是做假账的主要动因。
2．2缺乏监督机制会计人员受聘于企业当局，其行为必然受控于企业管理当局，会计内部监督“名存实亡”。从企业外部看，有以注册会计师为主体的社会监督，但其执业范围狭窄，审计主要依据仍是企业提供的资料，使有些审计确认的会计信息仍缺乏可靠性。政府审计监督由于受人力、财力的限制，以及其事后监督性质的局限，不可能查出企业的所有违法违纪行为，这也是造成企业会计信息失真的重要原因之一。
2．3会计信息不共享工商、金融、税务等部门对会计信息的需求最频繁，由于缺少会计信息共用平台，缺少一个验正把关的机构，小企业对各部门报送的会计信息就可以根据自身利益需要任意编制，对工商是一个口径，对金融部门是一个口径，对税务又是另外一个口径，甚至对不同的金融机构、不同税务机关报送的会计信息又可能有偏差。
3治理企业会计做假账应当采取的对策
3．1建立外部监督等约束机制要完善社会监督体系，这是制止和防范会计信息失真的根本保证。首先是完善立法、创造良好的法制环境。其次是增强会计监督的全面性与权威性，加强对信息准则和财务会计制度执行情况的监督，增强会计信息的客观性、可验证性。同时健全以注册会计师为核心的社会监督体系，这是保证会计信息真实可靠的一道重要关卡。第三，政府部门通过行政手段强化对企业外部监督，通过政府审计机构、财税部门、银监会等加强审计检查监督，并与会计管理部门合作，建立会计信息规范体系，定期或不定期地对企业会计人员进行培训。
3．2加强会计规范建设应当加强会计规范的建设工作，尽快健全我国的会计规范体系。政府机构要维护会计准则的权威性，对违反准则的行为要进行处罚并曝光，让违反准则做假账者得不偿失，从而想通过提供失真会计信息获取经济利益的动机得以消除。
作者：梁莹，南京大学社会学院社会工作与社会政策系副教授 南京 210046
[摘 要]21世纪将是公民治理的时代，公民参与是公民治理的核心机制，在公民治理中处于主体和中心地位的公民，具备现代公民意识和健全的公民资格。本文基于对长三角地区三个城市的实证调查，对公民治理成长之基本现状进行解析，接着通过Multinomial Logistic回归分析深入剖析影响社区中公民治理的重要因素。通过以上的分析本研究尝试探寻影响和制约社区中公民治理的真实图景及影响其发展的深层原因，期望可以为我国社区中公民治理与草根民主的成长提供一个基本的理论和实践分析框架。本文的研究结论表明，公民治理的实现必然是一个相当缓慢和漫长的过程，既需要公民治理模型和制度的确立和不断完善，更需要民主精神、民主观念和民主理念的培养，并使之深入人心。
[关键词]草根社区；公民治理；公民志愿精神；草根民主
[中图分类号]D638 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2014）02-0054-06
“公民治理”一词在提出之后，在公共管理领域迅速传播。虽然对其尚未有统一的定义，但是多数学者都认为公民治理涉及选择与声音两个层面，选择即是要提供更多的公共服务机会，而声音则重视地方主义与自我治理。[1]博克斯认为21世纪将是公民治理的时代，公民参与是公民治理的核心机制，在公民治理中处于主体和中心地位的公民，具备现代公民意识和健全的公民资格。然而我国草根社区中的公民治理的实现必然是一个相当遥远和冗长的过程。期望本研究成果能够对目前我国城乡社区中的公民治理的学术理论研究与草根民主的实践运行发挥重要作用和产生重要影响。
一、中国草根社区中的公民治理：研究背景与研究概况
（一）公民治理：公共参与及公民精神的强力复兴
未来社会的治理最终方向和目标就是公民治理，时下公民治理已然成为公共政策研究领域的流行词汇，许多学者都对公民治理的概念以及发展提出自己的看法。但非常遗憾的是，当前学术界对于公民治理是什么这一概念并未达成根本性共识。一般认为公民治理中主要包含以下两个主要议题：第一是代表性（represent）；第二是掌舵（steer）。对于这两个议题的不同回答将形成公民治理的多种不同阐释。[2]福克斯所倡导的公民为中心的治理模式如今成为公民治理发展的经典蓝本，“福克斯从其个人作为政府管理者的丰富经验出发，又结合其对于民主过程与公共行政的研究，发展出一种新型的治理模型，这种治理模型致力于服务公众，并且促进公共实务者的专业性发展。他承认自己所推崇的是一种地方政府管理的规范性设想，但是他坚持认为在全世界都逐渐呈现出这样一种趋势：那就是公民越来越愿意参与那些影响他们生活的公共政策的制定与执行。”[3]
在公民治理实践中，行政管理者的主要角色是确保公共政策的开放性与包容性，并且为公民提供建议与技术支持，从而使公民成为地方政府公共政策制定的重要成员之一。[4]在公民治理的过程中，普通公民不再是被动地参与公共政策过程，并且只是象征性地被公共部门咨询。相反，公民治理中的公民应该是一种直接参与公共政策的公民，他们与政府享有同等重要的决策权力。[5]同时， 在公民治理过程中， 政府并非完全不存在， 而是作为一种治理的协调者， 充分促进公共政策的决策过程， 并且避免公共政策的破产。[6]
库珀等学者认为：“公共参与重新燃起学者们对于社会治理发展的希望，其已经超越地区、民族、国家与网络社区的限制，当下的公民参与在不同的层次呈现出不同的形式。而协商性与共同性的行为策略为达到公民为核心的公共管理实践起着至关重要的作用。” [7]对于公民治理的实现，托克维尔曾对这种未来的治理发展提出过自己的见解，在他看来，公民自发形成的志愿组织网络能够整合社会利益、表明个人需求与偏好、促进公民参与政府决策等。他将志愿组织视为公民身份与公共能力的训练场。[8]作为一种未来的社会治理模式，抑或为了公民参与的切实实现，抑或为了公民精神的强力复兴，我们都有理由坚信，公民治理的发展需要不断的实践积累，也唯有不断的组织性、自发性的自愿公共参与，公民治理的发展才能实现。
（二）我国草根社区中的公民治理：研究背景与研究问题
正如博克斯――公民治理理论的倡导者所言，公民治理理论在基层社区层面上进行实践较为合适，原因在于其充分考虑了理论的现实可操作性。公民治理模型试图帮助我们创建真正的公民自治治理。公民治理理论受核心价值理念的深刻影响在当前公共管理与公共政策的理论与实践领域中具有极为重要的地位。而公民治理理论本身所具有的特点与优势，与孕育与成长于目前我国城乡社区田野中的草根性社区自治组织与草根性民主的之间存在一定的契合与共性。社区治理理论随着公民治理的发展而小心翼翼地前行，其将公民治理传统价值的实现作为其最高责任，同时其也将公民参与和公民精神作为公民治理过程的重要部分。
从理论和实践的角度来看， 我国草根社区存在着公民治理的优势和实践空间， 但由于我国的悠久文化底蕴、政治传统和真实的草根社区治理模式同西方社会差异较大， 特别是在实现公民治理的主观基础方面（公民意识、公民能力、公民志愿精神等）和制度保障方面还存在着诸多问题， 因而我国草根社区实现真实的公民治理还面临诸多障碍和困境。本文即对中国草根社区中的公民治理的真实民主图景进行深入考察和分析，并对深入影响草根社区中公民治理的深入主观因素进行深度剖析，挖掘和考量公民治理成长中重要的阻滞因素。
本研究以长三角地区的三城市实证调查为基础考察草根社区中公民治理现状。在我国，随着民主政治改革的深入，公民精神和公民意识得到了较大地提升，公民治理开始从理论逐渐走向实践，尤其是处于改革开放前沿的长三角地区的诸多城市，如上海、杭州等，“公民治理”逐渐成为城市社区的主要治理模式。通过对这三个城市社区中真实草根民主现状以及影响因素的深度考察，可以对中国草根社区中公民治理成长的真实图景窥见一斑。
（三）研究概况与研究设计
当前国内很多学者较为关注中国特色的公民治理成长之路径与方向，而对公民治理孕育、成长与发展的真实场域和公共空间的深入研究则相对较少；更多是囿于抽象思辨和极为宏观的理论预设与分析，或者对中国草根社区中公民治理与草根民主成长历程之中的种种问题深表隐忧。对于在各方面都领先的长三角地区的这几个城市，在我们身边的民主意识、民主理念与草根民主建设是否就进行得彻底深入呢？当前我国草根社区中“公民治理”的成长现状距实现博克斯笔下理想的公民治理模型是否遥不可及？根据这两次延续性调查的数据和访谈资料，本文尝试对长三角地区三个城市社区中公民治理与草根民主成长之现状进行深入解析。
本研究的数据资料来源于2011年先后在长三角地区的南京、上海和杭州三个城市进行的实证调查。本次调查采用多阶段分层抽样方法，首先从被调查城市中抽取区（县），然后从区（县）中抽取街道（乡镇），接下来再从街道（乡镇）中抽取居（村）委会。接着，在居（村）委会中抽取被调查的居民户样本时则主要采用系统（等距）抽样法。最后，从居民户中抽被调查人，抽取生日距8月1号最近的那个人作为调查对象。整个调查过程共发放2000份问卷，回收1611份问卷，达80.5%的回收率；经过逻辑检查和幅度检查后，剔除46份废问卷，最后剩1565份有效问卷，达78.3%的有效回收率。 同时本文中少量的数据资料来自于2008年笔者在南京市进行的调查。2008年调查方法采用多阶段抽样法，抽样过程中结合采用分层简单随机抽样法、系统（等距）抽样法、间隔随机抽样与户内抽样法。总共发放1000份问卷，最后回收776份，达77.6%的回收率；在此基础剔除68份废问卷，最后剩708份有效问卷，达70.8%的有效回收率。
二、草根社区中真实的公民治理图景
在社区中，创建公民自主治理需要关注公民参与的动力问题。那些批判理论使我们认识到，当社区存在不同利益时，公众常常不能意识到公共政策过程以及该过程对他们生活的意涵，为了保证有关的政策议题决策的高质量，公民必须能够拥有获取信息的途径，并且参与审慎的、深思熟虑的决策，这个过程是公开的、公民是受欢迎的和充分知情的，在这里，每一个人的贡献都有价值，而不管其身份或地位如何。[9]公民治理的要素包括：公民协调委员会、公民理事会和帮助者。公民协调委员会即将民选管理局从“中心决策者”角色转变为“公民协调者”角色。重新界定管理当局的责任，从决定大多数政策议题到将政策议题委托给公民理事会，听取他们的建议，肯定或修正他们的工作，以适应社区发展的整体目标。[10]
在我国城乡社区中，与公民协调委员会和公民理事会这类自治组织比较接近的是居（村）委会、业主大会和业主委员会等社区组织。然而，这些社区自治组织与公民治理模型中所描述的自治组织的角色仍然相差较远。在漫长的发展过程中，我国居（村）委会逐渐由建国之初的基层群众自我管理性质的自治组织向具有比较浓厚的行政化色彩的基层“行政组织”转变。在公民治理的实践中，对于社区居（村）委会选举和居民自治的制度完善和健康发展而言，保持和激励居民参与社区选举和参与社区治理的积极性至关重要。本次调查中，对于“我有权利和义务参与到社区社会政策的整个运行过程”这一说法，37.8%与15.6%的被调查的社区居民认为 “比较同意”或“非常同意”，将近一半的社区公民选择“无所谓”、“很不同意”或“不太同意”。这类情形很像博克斯所描述的，“只有决策到了至关重要，至少是直接影响公众自身利益时，社区居民才会参加此类会议。”[11]
在博克斯描述的公民治理模型中，公民理事会是指建立公民咨询委员会，来协助地方政府执行行政管理的主要职能，如警务、消防、公共设施、公共工作、公园、娱乐设施和社会服务。在大型管辖区内，将这些广泛的功能分解为多个分支领域，并在每一个分支领域建立相应的公民理事会。[12] 在我国，业主大会和业主委员会是社区居民参与社区管理的又一新的组织形式。随着住宅的市场化和商品化，越来越多的居民不再是单位住房的租客，而是房屋物业的所有人，他们开始要求自主地决定社区的事务。在这种情况下，业主大会和业主委员会便应运而生了。在物业管理区域内代表全体业主对物业实施自治管理。本次调查中，对于“如果社区要召开业主委员会会议，讨论社区公共房产出租问题，我很愿意参加”这种说法，分别有6.8%和16.2%的居民表示“不太同意”与“很不同意”，23.6%的居民表示“无所谓”。这表明，近半数的社区居民对于参加社区召开的业主委员会会议的意愿并不是很强，这与公民治理模型中的公民理事会所要求的积极公民治理精神似乎仍有较大差距。
博克斯指出，“提升政府对公民的责任性，迫切需要民众与代议者和职业者一道参与公共政策的整个过程：从讨论如何选择行动开始，到制定公共项目的政策，再到公共项目执行中的行政管理。最后在可见的绩效结果基础上进行改革。”[13]而社区中公民治理最为直接而具体的表征就是社区居民参与社区各类社会政策。当问到居民是否同意“对于社区公共事务和社区社会政策，每个人都应积极参与，为社区尽一份力”这种说法时，居民表示“不太同意” 或“很不同意”占22.5%，选择“无所谓”的占19.1%，表示“非常同意” 与“比较同意”的分别是9.9%与48.5%。对于“我会主动关心社区的重大措施（如创建文明社区等）”这种说法，表示“很不同意”的居民有13.1%，表示“不太同意”有14.2%，表示“无所谓”的有16.2%。而对于“我必须多了解社区的各项社会政策，参与监督社区社会政策的执行”这一说法，选择“不太同意”与“很不同意” 的比例达3.8%和18.3%，表示“无所谓”的居民占33.2%。
公民治理模型中积极参与者关心社区的发展，希望自己在社区事务中发挥积极、持续的影响。而本次调查中对于“我对社区的民主改革提出的建议越多，对社区民主成长作用越大”这种说法，分别有16%和3.6%的居民表示“不太同意”与“很不同意”，22.6%的居民表示“无所谓”。对于“居民应积极参加社区政治活动，尤其应珍视自己的选举权”这个问题，居民表示“很不同意”的有4.9%，表示“不太同意”有31.2%，表示“无所谓”的有12.1%。而对于“经过社区共同决定的事，我虽然不喜欢，但也应该遵守”这个问题，分别有18%与6.4%的居民表示“不太同意”或“很不同意”，22.2%的居民表示“无所谓”。当问到居民对于“参与社区所举办的各项活动（包括政治、经济、文化等方面）就是最大限度地支持社区建设”这一问题，18.4%的社区居民与2.2%的社区居民选择“不太同意”或“很不同意”，20.5%的居民表示“无所谓”，表示“比较同意”与“非常同意”的居民分别有46.5%与12.3%。
King，Cheryl S.等学者指出，参与是公民个体成为人民一分子的必要机会，是对社会应尽义务的一部分。行政人员认识到参与的必要性，但未能找到使公众恰当地参与决策制定过程的有效方法。[14]这个调查的结果表明，对公民治理中的各项事务部分公民缺乏积极参与的热情。尽管当前我国社区草根民主正从动员型参与向自治型参与转变，然而部分社区公民的积极参与仍比较欠缺。就民主政治的本质而言，在社区治理过程中公民参与被看做是公民的一项政治权利，民主参与的本质是自治，偏离了本质规定性的自治性，进而使得公民积极参与丧失了参与式民主的本性。20世纪以来，通过地方政府的制度建设与民主政治改革，长三角地区的这三个城市的地方治理逐步由动员型的政治参与向自治型治理转变，然而，以上的分析也同样显示，相当一部分社区居民仍然缺乏自治型参与意识，而且多数居民对于社区中的社会事务与社会政策的参与意识仍然十分缺乏，这种现实与公民治理的理论要求相差甚远。
三、公民志愿精神的孱弱：公民治理成长中重要的阻滞因素
国外学者的大量研究表明，在过去所谓公民文化消亡的时代，人们志愿的政治参与活动水平却没有下降。[15]一些研究甚至指出，每年有60%的人参与志愿服务活动。公民治理与公民自治理念以及公民志愿精神有着极为密切的关联性，它寄期望于公民在公共生活中更多地掌握自己的命运，在公共政策中更多地体现自己的作用。社群主义者将坚持追逐公共利益视为公民的一种美德，这种为公益而勇于奉献的精神就是公民志愿精神。如果一个国家的公民对其自身所具备的政治责任和义务的自我认识程度较低，缺乏志愿参与治理的精神与自治意识，则难以充分运用和行使公民资格和公民治理所赋予的各种权利。
对于公民志愿精神与公民治理之间存在的极为密切的关联性，可以从Logistic回归分析中体现。通过Multinomial Logistic回归对公民对“参与基层群众自治活动可以了解并参与社区问题的改良，使社区生活更加美好”与“参与基层群众自治活动可以行善助人，为他人带来好处”这两种说法的评价对公民对于“我有权利和义务参与到社区社会政策的整个运行过程”这种说法的看法的影响进行分析， Logistic回归的分析结果如下：表1 Multinomial Logistic回归模型
在以上的Logistic回归模型中，统计结果显示，公民对“参与基层群众自治活动可以了解并参与社区问题的改良，使社区生活更加美好”这种说法表示“很不同意或不太同意”与“无所谓”，则选择“很不同意或不太同意”而非“比较同意或非常同意” “我有权利和义务参与到社区社会政策的整个运行过程”这种说法的比率分别是对“参与基层群众自治活动可以了解并参与社区问题的改良，使社区生活更加美好”这种说法表示“比较同意或非常同意”的 63.471倍（e4.151=63.471，P
而公民对“参与基层群众自治活动可以了解并参与社区问题的改良，使社区生活更加美好”这种说法表示“很不同意或不太同意”与“无所谓”，则选择“无所谓”而非“比较同意或非常同意” “我有权利和义务参与到社区社会政策的整个运行过程”这种说法的比率分别是对“参与基层群众自治活动可以了解并参与社区问题的改良，使社区生活更加美好”这种说法表示“比较同意或非常同意” 的5.611倍（e1.725=5.611，P
以上的分析表明，公民对“参与基层群众自治活动可以了解并参与社区问题的改良，使社区生活更加美好”、 “参与基层群众自治活动可以行善助人，为他人带来好处”这两种说法的认同度越低，公民对于“我有权利和义务参与到社区社会政策的整个运行过程”这种说法的认同度也越低。相反，公民对“参与基层群众自治活动可以了解并参与社区问题的改良，使社区生活更加美好”、“参与基层群众自治活动可以行善助人，为他人带来好处”的认同度越高，则对于“我有权利和义务参与到社区社会政策的整个运行过程”这种说法的认同度也越高。这表明公民对“参与基层群众自治活动可以了解并参与社区问题的改良，使社区生活更加美好”、 “参与基层群众自治活动可以行善助人，为他人带来好处”这两种说法的评价越高，公民治理的意愿与意识也越强，反之亦然。
“参与基层群众自治活动可以了解并参与社区问题的改良，使社区生活更加美好”、“参与基层群众自治活动可以行善助人，为他人带来好处”这两种说法都是对于公民利他性志愿精神的测量。由此可见，公民的志愿精神对于公民治理有着深远的影响。
在2008年的调查中，对于 “ 对于社区公共事务和社区社会政策，每个人都应积极参与为社区尽一份力”、“我会毫不犹豫地为社区的一项公益活动捐助一些钱”等说法，超过半数的社区居民都认为同意。由此可见超过半数的社区居民对于参与社区志愿活动具有比较强的参与意愿，社区居民中的志愿精神正处于孕育和成长中，然而对于较大部分社区居民而言，在参与意识方面依然存在较强的被动性和依赖性，社区居民参与社区志愿活动缺乏足够的热情度。接着对实际过程中社区居民参与社区志愿服务的现状进行解析，对于“您是否参与过社区志愿服务？”这一问题，公民选择 “没有参加过”的比例高达53.1%，社区居民选择“参加过”的比例为46.9%。从分析中可以看出，一半以上的居民都没有参与过社区志愿服务，这表明尽管有一部分居民参与社区志愿服务的意识与志愿精神正在成长之中，但是实际参与比例并不是很高，因此居民志愿参与意愿与实际参与行为之间仍存在很大的现实差异。以上的分析表明，当前被调查居民的志愿精神与自治意识仍比较孱弱，而公民志愿精神与公民自治意识的淡薄又是公民治理及我国草根民主发育不成熟的最为深刻的原因。
四、草根社区中的公民治理：真实与遥远的草根民主
公民在公共行政中的“角色”是什么一直是一个活跃的、持续发展的问题，人们对此不断地进行探询、实验、改革和争论。[16]草根社区中的公民治理，准许每个公民甚至弱势群体――虽然每位公民在教育程度、精神面貌、智力和秉性等方面各不相同，对于社区乡村的社会政策过程与公共事务都平等而自由地参与，并积极治理这些公共事务和政策。然而本文的深入调查研究与实证分析则表明，草根社区中的公民治理依然在孕育成长之中，离真实的民主图景依然漫长而遥远。
（一）主要研究结论
本研究表明，在草根社区的公民治理实践中，社区居民中的相当一部分仍然缺乏自治型参与意识，而且多数居民对于社区中的社会事务与社会政策的参与意识仍然十分缺乏。对于 “我有权利和义务参与到社区社会政策的整个运行过程”、“如果社区要召开业主委员会会议，讨论社区公共房产出租问题，我很愿意参加” “对于社区公共事务和社区社会政策，每位社区居民都应积极参与为社区尽一份力”“对于社区的重大措施（如创建文明社区等）我会主动关心”等说法，相当一部分社区居民仍然表示不赞同或态度模糊。深层的解析可以发现，甚至有很多公民并没有意识到自己是这个国家和社会的主体，并未将自身看作国家的主人，而是依然受延续千年的“臣民意识”影响，对于国家和社区中的各种事务缺乏参与和关心、缺乏足够的主动性、积极性，这也必然使许多公民普遍缺乏权利和参与意识，忽视了很多本应属于自己的权利。以上分析表明我国草根社区中的公民治理现状与公民治理已有蓬勃发展的迹象，然而离真实与充分的公民治理民主图景依然相差较远。
进一步的Multinomial Logistic回归分析则表明，草根社区中公民的志愿精神对于公民治理的成长与发展有着深远的影响。然而从分析中可以看出，实际参与社区志愿服务的居民比例并不是很高，因此居民志愿参与意愿与实际参与行为之间仍存在很大的现实差异。因而以上的分析表明，当前被调查居民的志愿精神与自治意识仍比较孱弱，而公民志愿精神与公民自治意识的淡薄又是公民治理及我国草根民主发育不成熟的最为深刻的原因。
（二）与国内相关研究的区别与研究贡献
国内关于公民治理的相关研究，笔者搜索中国知网相关的论文20余篇，较有代表性的如史云贵的《中国基层社会践行公民治理的障碍及可行性路径探析》、黄显中《双轨模式：共和行政的制度建构――公民治理模型再造》等，这些研究主要基于单纯理论和逻辑思辨层面对公民治理的现在与实践路径等进行探讨。当前国内对于公民治理成长与发展的真实图景的深入规范的实证调查研究的成果仍较少。
本研究通过长三角地区的三个具有特色和代表意义的城市即南京、上海和杭州的深入调查，从严格与规范的实证调查的角度对中国草根社区中真实的公民治理图景进行深入分析，并对影响草根社区中公民治理发展的因素进行剖析。这对中国公共管理研究中关于公民治理的实践研究，在研究方法和实证研究方面具有一定的学术贡献；在一定程度上推动了中国公民治理在草根社区层面的规范实证研究，对于中国微观层面的真实公民治理实践的探索与研究具有开拓性的研究意义。
（三）相关讨论与研究展望
对于西方发达国家而言，教育和培养公民意识与公共精神依然非常重视，将培养公民意识看作其意识形态的重要建设工程之一，以此加强巩固相应的社会制度，缓解社会矛盾，维护社会稳定。本文Logistic回归分析也表明，公民的志愿精神对于公民治理有深远的影响。由此观之，对长三角地区这三个城市的政府来讲，需要在全市以及农村地区对志愿精神与志愿理念进行宣传和普及，加大“长三角地区社区志愿者培训基地”的培训设施建设，对社区志愿者在培训实践中自主掌握志愿服务的理念与技巧，提供体验、活动、训练的公共空间。大力培育和发展各种非营利性社区服务机构和社区志愿者协会，通过建立治安巡逻队与业余培训学校以及业主委员会，举办健康、家庭生活、法律、青少年教育等知识讲座，促进社区居民之间的互动和沟通。招募成立社区志愿者队伍并吸纳社区居民中的专业人才，帮助社区弱势群体，充分发挥群策群力的作用和价值，吸纳社会闲散资源到社区活动中来。此外，更加注重培育公民意识，尤其公民的法律意识、权利义务意识、选举意识、监督意识等。
在社会公共治理不断演进的今天，无可辩驳的事实是传统的政府中心与市场中心的社会管理模式已经无法适应复杂性公共事务治理的需要。[17]合作性的治理模式将担负起人类社会应对复杂性议题的重要责任。[18]新的社会治理模式的将会赋予公共社会新的生长空间，其中以合作治理为核心议题的现代治理模式正在成为当代世界治理模式变革的新趋势。[19]我们看到的是越来越多的公共部门，私人部门以及志愿部门的合作。不同部门之间伙伴关系的重塑正在为人类社会的治理开启新的景象。[20]而在公共生活的集中地――社区，合作治理的轮廓正在变得更加清晰，社区治理不再将公众看作是一种可有可无的咨询者，而是将公众看作真实的决策参与者， 公共政策的制定以及执行不再是政府的垄断性事务， 公民也将对公共问题的界定以及解决产生直接性的影响。 [21]社区田野之间的公民治理民主图景的走向将决定于公民治理自身的民主发展的必然趋势以及民主价值。然而，公民治理的实现必然是一个相当缓慢和漫长的过程，既需要公民治理模型和制度的确立和不断完善，更需要民主精神、民主观念和民主理念的培养，并使之深入人心。
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“Civic Governance” in the Grass-roots Communities：
the Real and Distant Grass-roots Democratic Landscape
Liang Ying
2两种绩效管理制度的本质性区别及原因
2.1两种绩效管体制本质性区别
目前，我醒疗保险棚細于政赫式＿額事业单位，在此翻之上’社会医疗保随经办体系显示的是政府的责任以及机构的公益特征，但该体制会造成参保人同保险人之间缺乏激励性的相容机制。全民医疗服务体制之下，大众通常以政府行政角度（管制角度）去进行公立医疗机构绩效管理的内涵解构，并以此角度对公立医疗机构的绩效管理体系加以定位。在此情况之下，医疗服务体系覆盖下的医疗卫生机构其绩效管理体系就其本质上而言，是绩效管制方面的体系。医疗保险体系覆盖下，大众通常以政府管理角度（治理角度）去进行公立医疗机构绩效管理的内涵解构，并以此角度对公立医疗机构的绩效管理制度予以安排。
2．2两种制度差异的根源
造成两种制度差异的根源主要有如下三个因素：第一，费用支付标准存在很强的科学性。医疗机构参照相关规定对人头付费标准予以落实，按人头付费是市场机制中医疗服务的供求双方实现公平博弈的结果，按人头付费的标准不会因“虚高”现象而对医疗服务中的需求方造成不利，同时也不会因医疗服务价格“虚低”对应供方带来不利的影响，进而促进医疗服务中供应以及需求双方“均衡”局面的实现。反之，由行政机关构建的机制和制定的收费标准，必然代表供应方的利用且出现一时低一时高的情况，很容易使医疗卫生服务价格出现波动以及扭曲，以此使医疗卫生机构中卫生资源的配置不具备合理及有效性。第二，预付费方式有激励体系。医疗服务机构的付费方式就本质而言，是医疗服务当中需求方对供应方进行的绩效管理体系’各种类型的医疗保险付费形式对医疗机构约束以及激励机制的形成有不同的影响’例如：医疗保险中若使用后付费方式，会形成医生、医院的单点形式，患者及医保对医疗费用产生约束以及激励作用。后付费方式的约束以及激励机制容易使医疗机构养成以成本为核心的服务思维模式，进而对医疗卫生服务的费用予以控制对医疗卫生服务价格进行优化。医疗保险的预付费形式是对医生诱导患者消费的约束，同时还是有效的过度医疗治理机制。第三，按人头付费符合基层医疗卫生机构的功能。按人头付费的方式之下，我国基层的医疗卫生机构常常能够以：防未病、治小病、转大病的理念进行职业行为的规范，以此减少大众医疗费用中人头费用的支出，最终促舰方利益最大化的实现。由此可见，按人头付费W方式支概疗麵更符合当翻情下医疗卫生机的转舰务、撫诊治、公共卫生等E疗功難定位。
在解决公共领域的各种问题中，政府、社会、公民个体到底谁该负责、如何负责，政府与市场、政府与公民社会，甚至中央政府与地方政府之间的权责如何划分，彼此如何沟通和协作，都是治理理论和实践所要涉及的内容。
它是“个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排”。
治理理论在世界范围获得推崇，但治理实践本身却充满争议。治理偏重直接民主，却仍需要间接民主；提倡多中心治理，但官僚制这一组织方式仍然发挥着重要作用；重构合法性的同时，缩小了公共责任的范围；分权提高了社会自主自治程度，却也带来了分散主义、本位主义和地方保护。这中间的度如何把握，由此产生的争议和分歧，应采用何种形式，如何化解，这在世界各国见仁见智。
在走向理想化的治理社会，构建科学合理、且能受到社会普遍认可的治理体制机制之前，每个社会都要经历权力和智慧的博弈，经历曲折和镇痛。所以治理是结果，更是一个过程。在我国如此，在西方国家亦如此。
当前，中国政府提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略目标，如何才能因地制宜，实现这一目标？首先要对治理本身有清晰、理性的认识。而治理理论和实践发端于西方，为此，本期我们追根溯源，邀请多位专家分别从当代西方治理理论的源流、趋势，治理理论的主要内容，治理实践的特点，治理进程中可能遇到的问题，乃至中国治理实践与西方治理实践的联系和区别入手，抛砖引玉，希望能引发各界对治理理论和实践更深入、广泛的研究和讨论，最终对我国国家治理体系和治理能力现代化实践有所助益。
―人民论坛“特别策划”组
当代西方治理的理论与实践表明，良好的治理既需要国家、社会与公民等治理主体的能力发展，同时又是国家治理体系整合的结果，需要有良好的本土化能力。所以，我们不能过分地强调治理理论的神奇效果，它仍然只是一种公共事务管理模式。而这种管理模式，正如杰索普（Jessop）指出的那样，“市场、国家和治理都会失败，这没有什么可惊奇的”。
―佟德志
治理理论认为，那种“只有政府才具有公益心和使命感”的认识是片面的，社会组织和公民也有相当的责任心和道德感，也有为社会、为他人（当然最终也为自己）服务的动机。社会组织和公民广泛参与公共服务过程，与其说是一种制度安排，不如说是一种内在人性的趋动。治理理论关心公共事务管理责任在国家与社会、公共部门与私人部门之间的重新分配，认为公共责任有从政府部门转移到非政府部门的趋势。
―郎佩娟
日本的福利改革是一场既涉及到国家政治、经济、社会、文化等宏观领域的变化，又与个人生活、家庭、地区等微观现实生活密切相关的具有挑战意义的改革。虽然它只能是一场不彻底的改革，但在部分领域，如地区福利建设、普遍主义福利机制建设、居民参与、市场参与等方面，确实也发生了一些令人瞩目的变化，有的甚至涉及到了地方改革以及市民与行政关系转变等深层问题，因此，也不能忽视这些转变所具有的社会转型的含义。
―宋金文
目前，我国的经济社会发展到了新的阶段，积累了一些较为严重的经济社会问题，政府治理面临巨大的压力。相较于西方社会，我国社会治理实践中的公民参与发展时日较短，发展程度较低，需要改变、改善的空间也较大。为应对经济社会转型中的问题，我们可以借鉴西方国家治理的经验，为公民参与治理提供更多的机会与平台。
一、深刻认识开展“法治六进”活动的重要性和紧迫性。依法治国，建设社会主义法治国家，是我们党确立的治国基本方略。开展“法治六进”活动，是在总结、借鉴多年普法依法治理工作经验的基础上，适应和谐社会需求，坚持学用结合、侧重法治实践，将学法用法与解决实际问题有机结合，深入落实“*”普法依法治理规划的一项重要举措。当前，*已进入了全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的关键时期，面临着前所未有的机遇和挑战。县委十届二次全委（扩大）会议紧紧围绕自治州第八次党代会确立的“地大势强、富饶秀美、平安和谐”目标和“三县四分天”发展战略，提出了“一产上档次、二产上规模、三产大发展”的工作思路和构建富裕文明、平安和谐*的目标，这些目标的实现，不仅需要加快经济社会又好又快发展，更需要推进依法治县进程，努力营造平安和谐的社会环境。我们要从贯彻落实科学发展观和构建和谐社会的高度，深刻认识开展“法治六进”活动的重要性和紧迫性，扎实做好各项工作，为推进*经济发展，全面建设小康社会创造良好的法治环境。
二、突出重点，整体推进“法治六进”各项工作。突出重点、区别不同对象开展法制宣传教育，是“法治六进”活动取得实效的重要保证。
一要突出宣传教育这个重点。加强法治建设，宣传教育是基础。要抓好各级领导干部的法制宣传教育，落实党委中心组集体学法、法律知识年度考试等制度，把法制宣传教育纳入党校的培训计划，促进各级领导干部学法、知法、用法。要抓好各族群众的普法宣传教育，围绕宪法这个国家根本大法，深入开展以“学法律、讲权利、讲义务、讲责任”为主要内容的公民法制宣传教育，培养各族群众依法行使权利、自觉履行义务的现代公民意识，形成遵守法律、崇尚法律、依法办事的社会风尚。要抓好青少年学生的普法宣传教育，充分发挥学校第一课堂的作用，继续推进学校法制教育计划、教材、课时、师资“四落实”。要加强家庭、学校、社会“三位一体”的青少年法制教育网络建设，广泛开展生动活泼的青少年学法用法实践活动，着力营造有利于青少年健康成长的社会环境。广播电视部门要承担起开展公益性法制宣传教育的责任，通过开办法制栏目（专栏、专报）等，开展形式多样、丰富多彩和生动的法制宣传教育。要加强宣传阵地建设，在公共场所建立固定和流动法制宣传教育设施，同时，利用便民服务场所、法律服务热线等形式，为人民群众提供方便快捷的法律服务。要通过广泛深入的宣传报道，使各族干部群众了解“法治六进”的主要内容，创造有利于“法治六进”活动不断深入的舆论氛围。
二要突出法治实践这个重点。推进法治实施，促进依法履行职责，是加强法治建设的重要目标和要求。要紧密结合实际，以“法治六进”活动为载体，深入开展以“依法履责、依法行政、依法办理、依法管理”为重点的法治实践，使各部门、各单位及所属人员日常工作的过程，成为依法履责、践行法治的过程。要量化法治实践的标准，加大对执法机关执法水平的考核和检验，把执法水平和执法效果作为“法治进机关”活动的重要考核内容，进一步健全执法责任制和过错责任追究制等，促进执法机关严格执法、依法办事。
三要突出基层普法这个重点。普法依法治理工作的重点在基层，难点也在基层。要坚持重心下移，把加强基层普法依法治理工作作为关系全局的一件大事来抓，结合开展“法治进乡村”、“法治进社区”、“法治进单位”等活动，大力推进基层民主自治、依法维权、依法等相关法律法规的普及和落实，不断提高群众依法参与管理社会事务的能力、依法表达利益诉求的能力、依法解决各种矛盾纠纷的能力，有效化解和缓解各种社会矛盾。要坚持以人为本，把解决涉法难点问题、维护群众合法权益作为“法治六进”的工作重点，切实解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题，提高广大人民群众遵法守法意识。
