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中图分类号：F832．31 文献标识码：B 文章编号：1007－4392（2009）03－0051－03
一、商业银行集中支付业务弊端
这种模式的资金核算方式为：财政部门对商业银行下达各预算单位的资金拨付额度，行接到拨款明细清单后，按额度垫付资金，向商品供应商汇划资金。之后，再向人民银行国库进行资金清算。
这种模式的资金核算方式为：财政部门对人行国库下达各预算单位的资金拨付额度，人行国库部门在接到拨款明细后，按额度直接向商品供应商汇划资金。
（一）商业银行国库集中支付方式存在的弊端
1．银行既得利益不明显，服务质量有待提高。一是银行手续费收益低廉，积极性不高。实行国库集中支付后，银行的业务量成倍增加，但调查发现，忻州市辖内各县市区，财政部门支付的手续费非常少，甚至没有，相反银行还无偿提供场地、设备、人员和技术，银行并没有得到相应的利益补偿。二是银行为规避风险，不愿意垫付资金。国库集中支付实行由银行先垫付资金，然后于日终前与人民银行国库单一账户进行清算的方式，如果当天不能及时与国库单一账户清算，会造成银行垫付资金的事实，这既违背了《支付结算办法》规定的先收后付、银行不垫款的结算原则，也使银行容易产生垫付资金风险，因此各银行都不愿意垫付资金。为了规避风险，银行要求财政部门预存定量资金用作保证金或不垫付资金，与改革的初衷不符。三是银行为拉客户，难免产生违规操作现象。根据改革办法规定，零余额账户日终不能留有余额，因此银行根本得不到可用资金，并无利可图。而调查发现，各商业银行又在激烈地争夺权，原因是财政存款乃各商业银行的主要存款来源，银行更多考虑的是通过与财政建立合作关系来拉到财政支付保证金或其他财政专用资金存款，出于这种原因，必然影响到服务的质量。
2．银行零余额账户使用不规范，“零余额”要求难达到。零余额账户的设立和使用是集中支付改革的关键环节。根据改革的资金支付管理办法规定，财政部门在银行开立了相应的零余额账户，但是零余额账户使用不规范。一是原预算单位基本存款帐户未停用。从调查情况看，多数预算单位把零余额账户，作为与原基本存款帐户清算的过渡户，形成了财政部门两个零额账户并存的局面。二是零余额账户不为零，不是真正的零余额账户。财政部门为了保证银行日常支付，有意在银行账户上预留部分资金，作为银行直接支付的保证金或预算单位零余额账户清算的备付金。例如某县财政部门与银行达成协议，在银行开设了一个专用账户，从预算内拨付资金500万元，作为零余额账户支付的保证金。三是零余额账户垫付资金无法当日清零。由于县级人民银行没有开通实时清算，每天只有一场手工清算，银行在错过当天清算时间后垫付的资金无法在日终前与国库进行资金清算，因此零余额账户难以实现“零余额”。
3．支付资金清算环节增多，资金流动速度减慢。实行集中支付后，财政资金拨付过程较以前更加复杂，环节增多，一笔拨款至少要通过四道环节才能最终到达用款单位账上。财政部门月初向国库提交财政直接支付汇总清算通知单、财政授权支付清算通知单，向银行提交财政授权支付通知单，拨款时向银行传递财政直接支付凭证、财政授权支付凭证，银行办理支付后，要填制银行申请划款凭证及其附件、申请财政资金划款汇总清单、申请财政资金划款清单，并传递到国库部门，国库部门清算资金后将回单提交给银行，行记入财政部门或预算单位零余额账户。其间手续复杂、交接繁琐，影响该笔资金的及时拨付且容易出现差错。另外，票据传递人员每天往返于财政部门、国库与银行之间，疲于凭证、清单的传送、交接，资金随票据来回往返，流动速度减慢，使用效率降低。
（二）商业银行方式使国库监管职能被削弱，不利于国库资金风险的控制
1．国库角色被弱化，监管职能受损。实行国库集中支付后，按照现行操作程序，先由银行垫付资金，然后与人民银行国库单一账户进行资金清算，形成了事实上的银行经理国库，人民银行却由主动划拨变成了被动清算的角色，国库监管形同虚设，这与《中国人民银行法》赋予人民银行经理国库的职能相背离。
2．资金运行程序颠倒，国库无法实时监管。一是国库资金先用后批，国库审核监督难。国库部门在办理日常支付业务时，只有财政部门的支付额度作为依据，在银行办理资金支付后向国库申请划款时，对拨款的政策依据、合法性以及当天是否实际支付等方面无从审核，造成国库对财政资金监管的边缘化，甚至是银行垫付资金后，倒逼国库清算资金。二是国库被置身事后，实时监督难。银行听命于财政支付指令，只能提供支付服务，无监督管理职权，人民银行有监督职权又处于支付事后，实时监督作用无法有效发挥。如果出现非法拨款，资金已经流出，造成了事实的风险，银行也因已垫付资金而产生资金损失。
3．银行无法监管，资金风险控制无保障。银行作为企业，以利润最大化为经营目标，能够国库集中支付却无法国库监督职能。既无权监管，也不会对预算单位利用零余额账户套取资金等不合规行为进行严格监督，而只会尽量满足预算单位的要求，甚至为了自身利益而不惜违规操作，形成资金风险隐患。
二、人民银行直接办理集中支付的可行性
（一）人民银行直接办理集中支付已具备了条件
一是人民银行国库部门经过多年的实践，已建立起严密、完善的内控制度体系，积累了丰富的工作经验，且专业人员素质较高，完全有可能把国库集中支付办好。二是人民银行是金融系统资金清算的组织者，而国库作为人民银行内设职能部门，是大额支付系统的直接参与者，又有同城票据交换席位，具备先进的资金汇划渠道。预算单位零余额账户的核算利用国库会计核算系统，将国库单一账户及“预算单位零余额账户”设立在一套核算系统中，实现了资金清算简单、快捷、方便和安全。人民银行办理零余额账户业务，既解决资金汇划中出现的各类问题，还能避免由商业银行办理预算单位“零余额账户”发生的资金垫付问题，同时也杜绝了以往存在的挤占、转移和挪用财政资金现象的发生，可确保财政资金的完整性。三是随着人民银行职能转换，基层人民银行人员充足，完全有能力直接办理国库集中支付业务。
（二）人民银行直接办理集中支付，可为中央银行经理国库职能的发挥开辟新天地
支出信息是财政信息的重要组成部分，支出信息大量分散存储在商业银行，不利于对信息的归纳、整理和运用。不利于对财政资金支出的预见性的掌握和财政资金管理水平的提高，也不利于国库现金管理的实施。随着国库信息网络和处理系统的建设发展，人民银行国库部门办理财政所有支付业务后，大量分散在商业银行的支出信息将得到充分、有效利用，对于加强财政资金管理，提高财政资金使用效率发挥着重要作用。同时，国库部门可以结合财政、货币政策，深入开展国库资金收支的统计、分析和预测，发挥国库促进两大政策工具协调配合的职能作用，为中央银行经理国库职能的发挥开辟新的天地。
（三）人民银行办理国库集中支付方法
一是成立专门的国库集中收付结算机构，具体负责办理国库集中支付。在人民银行设立国库集中收付结算中心，与国库合署办公，实行一块牌子两套人马，业务人员可从相关业务科室抽调组成。二是重新设计国库单一账户体系。在人民银行国库开设三类账户，即“国库单一账户”、“财政零余额账户”、“预算外资金专户”，在商业银行开设二类账户，即“预算单位零余额账户”、“特设专户”用于与国库单一账户清算。三是采取国库直接支付清算方式。所有财政资金支付通过国库单一账户直接支付。即，财政部门根据预算计划将财政直接支付凭证传递至人民银行国库集中收付结算中心，人民银行国库集中收付结算中心根据要求审核后，通过财政零余额账户将资金直接拨付到商品、劳务供应商或收款人账户上，业务日终前将“财政零余额账户”与“国库单一账户”进行清算。对于预算单位小额零星支付，财政部门可以授权其支付额度，财政部门于每月月底前将次月的预算单位用款额度以汇总清算额度通知单的方式，通知国库集中支付结算中心，并附各单位月度用款明细清单，当预算单位提出用款申请时，由财政部门出具财政直接支付凭证，或通过电子方式发出支付指令，并传递至人民银行国库集中收付结算中心，人民银行国库集中收付结算中心经审核无误后，将资金直接拨付到“预算单位零余额账户”。
三、实行人民银行国库集中支付需要解决的问题
（一）加强制度建设，健全和完善相关法规制度
根据集中支付改革的需要，修订《预算法》和《国家金库条例》，赋予人民银行国库部门对征收机关、财政部门和预算单位开立非法过渡性账户的处罚权，以及对财政库款支拨的监管权。同时，进一步完善财政国库管理制度改革方案，尽快制订适应基层的《国库财政资金清算办法》、《国库集中支付财政资金支付管理办法》，为国库集中支付实施提供可操作依据。
（二）完善法律法规，加快部门预算推进进程
[中图分类号]F832.2 [文献标识码]A [文章编号]1672－2426(2011)01－0048－02
2005年辽宁省开始实施国库集中支付改革，到2009年末，辖内共有6849家预算单位实行了国库集中支付，其中省本级1045家，全部实现预算单位集中支付；地市级有2729家预算单位实行了国库集中支付，占市级预算单位总数的66％。全省已有7个地市实现市本级预算单位纳入集中支付改革；县级有3075家预算单位实行了国库集中支付，占县级预算单位总数的51％。改革启动以来，中国人民银行国库部门就按照职责划分，认真履行对银行办理集中支付业务的监管职责，加强对国库集中支付业务银行的检查，不断规范国库集中支付业务，保证了此项改革稳步推进。
一、国库集中支付银行监管难点
(一)相关制度不完善，制约了国库监督作用的发挥
实行国库集中支付改革后。银行办理国库集中支付业务已成为国家预算执行的重要环节之一。自2001年财政部、中国人民银行印发《财政国库管理制度改革试点方案》以来，各级财政、人民银行制定了相应的管理制度和办法，不断出台许多部门规章，但是现行制度中仍存在内容不完善、职责不明确等问题。一是一些国库集中支付业务规章制度可操作性不强，执行难度大，致使国库监督不力。如，《关于进一步加强国库监管工作的通知》(银发[1998]430号)中，对人民银行国库监管职责作了明文规定，但在具体操作中除缺乏相应的法律支撑外，受各种因素影响也难以执行到位。虽然规定“人民银行监督银行财政性资金支付的有关业务”，但银行的资格是财政部门“确定”和“取消”的，没有规定银行在财政性资金支付业务中存在违法、违规行为后，人民银行可以采取什么措施进行处理，人民银行对集中支付行的监管职能严重弱化。二是现行制度使人民银行国库的监管职能处于被动、从属地位，一定程度上制约了国库监管作用的发挥。按照《财政国库管理制度改革方案》、《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》和《中央单位财政国库管理制度改革试点资金银行支付清算办法》建立了国库单一账户体系，这种体系下，国库只能根据财政部门填制的“财政直接(或授权)支付汇总清算通知单”来审核银行是否超额度办理清算。原来由人民银行国库部门行使的财政资金监督管理职责转由银行行使，人民银行国库成为了财政的“出纳”，实际上已经进一步失去了对各级财政预算收支计划执行情况的监管权。
(二)预算单位账户设立放开，部分资金脱离国库监督范围
改革初期，根据《辽宁省省直单位财政国库管理制度改革试点资金银行支付清算办法》(辽财库[2003]184号)规定，承办行为预算单位开设预算单位零余额账户，账户性质为单位基本存款账户。出台此项规定旨在撤销预算单位各类过渡性账户，加强预算单位用款管理。但按照《财政部中国人民银行关于零余额账户管理工作有关事项的通知》(财库[2009]47号)规定，预算单位未开立基本存款账户，或原基本存款账户在国库集中支付改革后已经按财政部门要求撤销的，经同级财政部门批准，预算单位零余额账户作为基本存款账户；除上述情况外，预算单位零余额账户作为专用存款账户。这项规定放开了预算单位的账户管理，使得预算单位有条件将“零余额”账户的预算资金转往在其它商业银行开设的基本账户，在实际操作中出现了大量预算资金游离于零余额账户之外，脱离了人民银行国库的监督范围。
(三)资金清算方式改变，国库对预算支出监管几乎成为“空白”
由于预算资金支付方式的改变，使得国库部门对财政资金支拨的用途无法监督。如，国库部门无法监督拨往非预算单位的资金用途。财政拨往非预算单位的拨款一直是国库部门的监督重点。改革前，国库人员通过柜面监督。审核拨款凭证上的各个要素，包括收款单位、资金用途等。审查收款单位是否为预算单位，如果不是，审查是否有相关文件作依据，如果不能提供有关文件证明，则国库部门会拒绝办理。改革后，财政部门向人民银行国库及银行同时提供直接支付额度，由银行接收凭证，并在额度内通过财政部门开立的“零余额账户”将资金划往收款单位开户行，然后向国库部门清算资金，国库部门仅对额度进行审查。这样无法有效监督拨款的合规性。
(四)预算单位大量提现，国库监管陷入窘境
目前，各银行对现金管理一般实施大额审批制度，但由于现金提取的数额和频率没有明确规定，银行为吸引资金和客户，对现金的具体用途很少过问，导致一些预算单位利用这一薄弱环节，在授权额度内多次、大量提取现金。如，2007年1月29日辽宁省无线电监测中心办理的业务全部为提现，金额合计78523.72元。有的预算单位甚至在相关凭证上未列明现金用途。而财政部门和人民银行国库部门更是无法监督预算单位从零余额账户提取现金的具体用途和去向。这成为国库集中支付业务人民银行国库部门事前、事中监管的盲区。
(五)银行违规操作，国库监管难度加大
一是部分银行为避免垫付资金，存在“先清算，后支付”的违规行为。因为财政国库集中支付系统与银行自身核算系统没有制约关系，银行业务操作有很大的随意性，它们不需垫款，仅凭财政网上信息就可以从人民银行申请到上千万的资金，所以部分银行清算行常常会在垫付资金与网上信息核对未一致的情况下，与国库清算资金，而国库部门却无从得知。二是部分银行为预算单位违规开设专用账户或一般存款性账户。部分银行在预算单位开户手续不全或未经人民银行核准的情况下，为预算单位违规开设零余额账户，账户性质有专用存款账户或一般存款账户。三是退付资金未及时划退至国库单一账户，一般占用3－5天。这些问题在国库日常办理业务过程中是不能及时发现的，只能在实地业务检查时才能发现。但由于目前银行数量庞大，加之人民银行人力、物力有限等多方原因，人民银行对银行的检查面很难达到100％，银行普遍存在侥幸心理。违规办理业务，加大了国库监督管理难度。
二、对策及建议
(一)建立和完善国库集中支付制
度
对历年颁布的与国库集中支付业务有关的制度进行整合，将零散的各种制度形成统一的制度体系。进一步明确对银行的资格认定的量化指标，并要求结合银行监管部门的评级结果、检查结果进行认定；对零余额账户的性质和功能进行明确定义，规范零余额账户的使用；明确国库对各级财政预算收支计划执行情况的监管权；明确国库集中支付业务违规处罚办法，提高商业银行违规成本。
(二)进一步清理预算单位账户，堵塞资金风险漏洞
零余额账户作为国库集中支付资金的“中转站”，对其加强管理是一项十分必要的工作，财政部和人民银行应进一步对预算单位零余额账户进行规范，在资金使用权和审批权不变的情况下，对不符合规定用途的预算单位账户坚决予以撤销，指定零余额账户作为唯一核算账户，避免预算单位将零余额账户资金划转到其开设的其他账户的现象发生。
(三)完善程序，加强联网，实现全面监管
一是在财政集中支付业务系统中增加“资金用途”栏，国库部门受理额度单时，严格审查额度单中拨款用途，对不符合规定的支出，不予将额度导人国库会计核算系统，使银行与国库无法进行清算。同时，要求银行在受理预算单位提供的申请划款凭证时，必须核对资金的用途，在凭证与额度信息不一致的情况下，不予办理。二是加快横向联网建设，推进业务处理自动化，努力实现中国人民银行国库部门与财政部门预算资金信息共享，实行网络监测等非现场监管手段来弥补监管难度大的不足，全面履行国库部门对预算资金的监管职能。
(四)以政府推广公务卡工作为契机，严格控制现金支取
实行公务卡消费不仅用较少预算资金以现金方式流通，而且在一定程度上限制预算单位从零余额账户大量提取现金，从而避免预算资金外流，国库部门应以政府推广公务卡工作为契机，充分发挥国库监督作用，推进国库集中支付改革进程。
(五)加大现场检查力度，有效控制资金风险
中图分类号：F830.35 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2014）01（c）-0211-02
随着第三方支付业务的蓬勃发展，第三方支付机构的备付金也越积越多，截止2013年第一季度，纳入中国人民银行统计监测的269家第三方支付机构共吸收客户备付金余额881.55亿元，同比增长70.81%。然而支付机构在实际运营中却存在着客户备付金与自有资金不分、银行账户数量多且过于分散、资金存放形式多样、资金账户的关联关系复杂且透明度低等问题，备付金的监管问题自然也成了社会的热点和焦点。因此，亟待尽快制定并出台办法，明确和细化人民银行关于客户备付金的监管要求，强化支付机构的资金安全保护意识和责任，以及备付金银行的监督责任，切实维护客户合法权益。
1 我国第三方支付机构备付金政策的演变
1.1 《支付清算组织管理办法》征求意见稿，备付金政策的探索阶段
2005年6月，中国人民银行第一次了《支付清算组织管理办法（征求意见稿）》，按照条款规定中国人民银行是支付清算组织的监督管理部门，支付清算组织不得吸收存款，不得为参与者办理清算结果的资金转账，应按照与参与者的协议办理支付清算业务，并将支付清算结果提交给约定的开户银行办理资金转账。2006年3月中国人民银行又小范围地提出新的征求意见稿，该次意见征求集中在内部控制上，主要是保证金管理和设立风险基金，规定保证金应专户存放于商业银行，且同一家银行只能开立一个专户。在两次征求意见中，中国人民银行虽未正式提出备付金的概念，但已初步界定支付清算组织不是银行，不能吸收存款，只能委托银行办理资金转账，需在商业银行开立保证金专户，且同一家银行只能开立一个专户。
1.2 《电子支付指引（第一号）》，回避备付金概念
为了规范和引导电子支付的健康发展，保障当事人的合法权益，防范支付风险，确保银行和客户资金的安全，2005年10月，中国人民银行公布了《电子支付指引（第一号）》。该规定主要是从银行角度出发，对银行与电子支付平台的交易做了一些细致规定。按规定，在电子支付类型、单笔支付金额和每日累计支付金额等方面针对不同客户做出限制。该电子支付指引所涉及的交易资金主要是银行结算账户资金，与第三方支付机构的备付金概念不同。
1.3 《非金融机构支付服务管理办法》正式引出客户备付金
2010年6月中国人民银行颁发了《非金融机构支付服务管理办法》，第一次正式引出客户备付金的概念，办法主要强调了客户备付金的权属关系、存管方式、客户备付金与实缴货币资本的比例等原则性要求。明确了支付机构接受的客户备付金不属于支付机构的自有财产，支付机构只能根据客户发起的支付指令转移备付金，禁止支付机构以任何形式挪用客户备付金，支付机构接受的客户备付金，应当在商业银行开立备付金专用存款账户存放备付金，且与商业银行签署备付金存管协议，支付机构的实缴货币资本与客户备付金日均余额的比例，不得低于10%。
1.4 《支付机构客户备付金存管暂行办法》（征求意见稿），针对客户备付金征求意见
2011年11月，中国人民银行了《支付机构客户备付金存管暂行办法》（征求意见稿），主要从备付金的范围、备付金银行、备付金银行账户、备付金的使用与划转、监督与管理等方面向社会广泛征求意见，在该次征求意见稿中，细化了备付金的范围及相关管理规定，已经取得牌照的支付公司和有意向申请牌照的支付公司均有参与讨论并交换了意见。
1.5 正式《支付机构客户备付金存管办法》并在第三方支付机构中实施
2013年6月，中国人民银行正式《支付机构客户备付金存管办法》，对备付金银行账户管理，客户备付金的存放、归集、使用、划转等进行约定，以保护客户合法权益为根本，从严管理客户备付金，确保客户资金安全。
2 第三方支付机构备付金政策的效果分析
2.1 第三方支付机构纳入行业统一监管，业务走向规范化运作
通过意见征集到相关办法出台，中国人民银行最终将第三方支付机构纳入自己的监管范围，第三方支付机构开展支付业务需向中国人民银行申请牌照，没有取得牌照的公司将不得开展支付业务。支付机构接受的客户备付金必须全额缴存至备付金专用存款账户，并委托备付金存款银行进行支付和结算，中国人民银行对支付机构和备付金银行的客户备付金存管业务进行监督管理。
2.2 客户合法权益得到有效保障
按照《支付机构客户备付金存管办法》规定，客户备付金只能用于客户委托的支付业务和本办法规定的情形，且任何单位和个人不得擅自挪用、占用、借用客户备付金，不得擅自以客户备付金为他人提供担保。根据《非金融机构支付服务管理办法》及实施细则规定，支付机构终止支付业务的，应当提交客户合法权益保障方案，明确可供客户选择的、两个以上的客户备付金退还方案。上述相关办法的出台，以保护客户合法权益为根本，从严管理客户备付金的存放和使用，确保客户资金安全。
2.3 对支付机构的风险防范能力加强
第三方支付机构在开展业务过程中，积累了大量的沉淀资金，如果没有自律约束和行政监管，很容易引发信用风险、流动性风险、道德风险和法律风险等，主要表现在对客户违约，偿还支付能力下降，资金违规挪用，滋生洗钱、套现、诈骗活动等。中国人民银行在制定《支付机构客户备付金存管办法》时，除了明确将客户备付金纳入统一监管范围外，还要求支付机构按季计提风险准备金，并参照银行、证券等监管实践，将风险准备金计提从静态、固定方式调整为动态、差别化模式，加强对支付机构的风险防范。
2.4 统筹兼顾，降低支付机构运营成本
按照《非金融机构支付服务管理办法》规定，支付机构只能选择一家商业银行存放备付金，有利于备付金的集中存放和监管，但如果严格执行，将改变部分支付机构的现有业务流程，增加资金和服务成本，降低支付效率，影响客户体验，甚至可能影响部分机构的持续发展。《支付机构客户备付金存管办法》的出台，则将备付金银行调整为备付金存管银行和备付金合作银行，放宽了银行的数量，统筹兼顾，合理设置激励与约束机制，平衡备付金存管银行、合作银行以及支付机构之间的责权利，同时也适当考虑了支付机构收益诉讼，将备付金收付账户转存为单位定期存款等存放形式的最长期限从3个月延长至12个月。另外，支付机构通过备付金合作银行招标，提高了合作银行的服务水平和质量，为支付机构带来了其他潜在的合作收益。
3 第三方支付机构备付金政策存在的问题
3.1 客户备付金的监管盲区
《支付机构客户备付金存管办法》只是将取得牌照的支付机构纳入了中国人民银行的监管范围，针对那些没有取得牌照的支付机构或者不需要取得牌照的支付机构，人民银行暂时还无法监控客户备付金的存放和使用。虽然《非金融机构支付服务管理办法》明确规定不取得牌照将无法继续从事支付业务，但实际上截止到2013年12月只有250家取得牌照，仍有大量的第三方支付企业游离于中国人民银行的监管范围之外，备付金政策在实际执行过程中还有一定的监管盲区。
3.2 客户备付金的监管漏洞
《支付机构客户备付金存管办法》明确客户备付金，是指支付机构为办理客户委托的支付业务而实际收到的预收待付货币资金。重点强调了“预收待付”和“实际收到”的资金属于备付金，不属于“预收待付”以及虽属于“预收待付”但未实际收到的资金（即在途资金）不属于客户备付金，不受中国人民银行监管。
另外备付金相关政策回避了客户备付金的利息归属问题。实践中，一般由支付机构和客户通过协议约定备付金利息归属问题。若向客户返还利息，支付机构有吸收存款嫌疑，且利息难以计算，存在着一定的操作难度；若利息归支付机构所有，又缺乏相应的政策支持。
3.3 支付业务监管系统还不完善
虽然第三方支付机构申请牌照必须要经过系统安全技术检测和认证，但中国人民银行对第三方支付机构的监管更多的是依赖第三方支付机构材料的申报和备案以及商业银行对客户备付金的归集和使用，必要的时候结合现场检查，尚未建立一套完整的监管系统来对商业银行和支付机构两方的资金信息进行校验核对，缺乏动态监管能力，工作显的较为被动。第三方支付机构系统的安全性和备付金数据的真实性和一致性检验工作也有待强化提高。
3.4 信息不够公开透明
一方面第三方支付机构与客户之间存在着信息不对称，客户并不了解第三方支付机构的客户权益保障方案，客户备付金沉淀规模及相关的支付业务运营数据，另一方面中国人民银行归集的第三方支付行业相关数据信息也未向社会公开公布。
4 结语
第三方支付机构备付金由中国人民银行以《支付机构客户备付金存管办法》的形式纳入其监管范围，明确客户备付金的存放、归集、使用和划转等存管活动，有效的保障了当事人合法权益，同时也存在着一定的监管漏洞和监管盲区。我国今后可借鉴美国、欧盟和日本等先进管理经验，将第三方支付机构的备付金监管上升到法律层面，要求第三方支付机构客户备付金以高度安全的方式持有，以保证资金在最终使用前“确实存在”。在保证客户备付金安全的前提下，应给予第三方支付机构更多的政策支持，以促进第三方支付机构可持续发展。
参考文献
[1] 中国人民银行.支付机构客户备付金存管办法[R].北京，2013-6-7.
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[4] 许若凡，王海江，赵亮.第三方支付沉淀资金问题研究[J].中国外资，2011（5）.
一、引言
国库经收业务是商业银行、信用社按有关规定办理的预算收入的经收业务，是国库会计核算系统的重要组成部分。国库经收处业务大多是由商业银行的基层行承担，与人民银行经理的国库业务有着本质的区别。首先是主体性质不同，国库经收处是追求利润最大化的企业组织，具有典型的“经济人”性质，而人民银行是不以盈利为目的的国家机关，具有“社会人”的性质；其次是，业务范畴不同，国库经收处不仅要经营自身的资产、负债、表外等业务，而且要兼顾国库经收业务，而人民银行经理国库主要是对预算收入和预算支出进行归口管理，防范和化解国库资金风险及提高国库资金使用效率；再其次是，主体地位不均等，国库经收处是市场经济的直接参与者，在国库经收业务中处于被监管的地位，而人民银行经理国库是法律赋予的圣神职责，相对于国库经收处处于监管的地位。国库经收处在我国社会经济的发展，国库事业的进步中起到了不可小觑的作用，国库经收处发挥了其分布广泛的优势，为预算收入的及时准确收纳入库做出了特殊贡献。我国学者在以往的研究中，主要涉及到经收处业务发展中遇到的问题，以及如何加强对国库经收处的监督和管理等方面，对国库经收处的行为分析偏少，不易发现国库经收处在国库业务过程中出现问题的正真原因，难以提出可行的监管对策。本文将从博弈理论的角度对国库经收处的行为进行深入剖析，揭示国库经收处在业务开展过程中存在的问题，提出加强对国库经收处的监管对策。
二、模型的建立与分析
（一）博弈的基本要素
参与人：指博弈的决策主体。包括具有“经济人”本质的国库经收处和具有“社会人”本质的人民银行，他们根据自己的偏好通过选择自己的行动和战略来实现自身的期望效用最大化。
行动：即参与人在博弈的某个时点的决策变量。其中处于被监管地位的国库经收处的行为包括两种，一种是严格按照国库制度管理的相关法律和制度严格国库经收处的义务，及时收纳报解预算收入；一种是国库经收处为追求自身利益最大化而不严格遵守协议。国库经收处的行为可用集合表示为ACT1（积极执行，消极执行）。人民银行面对国库经收处的不同行为选择会做出不同的行为反应，一种是对国库经收处严格执行的行动给予正激励，另一种是对国库经收处的不严格执行的行动给予负激励，同样我们可以用集合表示为ACT2（正激烈，负激励）。
信息：国库经收处与人民银行在博弈过程中的共同知识，他们凭借所掌握的知识根据对方的行动采取相应的策略。
支付：即特定的战略组合下参与人的效用水平。其中，国库经收处的效用函数与以下几个因素相关：国库经收处经营自身业务所带来的稳定的自然增长利润S0,国库经收处经营经收业务所带来的外部效应所产生的收益，比如代办工资、水电费、个人信贷等产生的隐性收益Sd，经营经收业务所产生的成本为Sc。国库经收处采取积极姿态严格执行协议将获得Sd的收入，国库经收处采取消极姿态不严格执行协议将面临人民银行的制裁，所产生的收益为-BSd，其中B代表人民银行对国库经收处的处罚力度，0
（二）模型的构建
根据上述讨论的博弈基本要素，我们构建了如下的模型。国库经收处面临的效用函数为U1，人民银行面临的效用函数为U2。
（三）模型分析
在对模型进行分析之前，有必要对矩阵图中的相关要素做进一步地说明。正激励不仅仅是指物质上的奖励，也包括精神上的奖励，比如嘉奖等，负激励也不仅仅是指物质上的处罚，也可以是精神上的，比如批评、典型案例等。在矩阵图中，我们给出了四种组合的报酬。（1）国库经收处选择积极执行策略，人民银行能正确判断并给予正激励，即报酬组合为（W11， W21）；（2）国库经收处选择积极执行策略，而人民银行误判给予负激励，即报酬组合为（ W11， W22）；（3）国库经收处选择消极策略，而人民银行误判给予正激励，即报酬组合（ W12， W21）；（4）国库经收处选择消极执行策略，人民银行能正确判断并给予负激励，即报酬组合为（ W12，W22）。在人民银行对国库经收处的行为进行判断时，假定其正确判断的概率为g，则，错误的判断为（1-g）。
国库经收处和人民银行在选择各自的行动策略时，双方并不知道对方的行为选择，各自行动之前都不考虑自身选择对他人决策的影响。国库经收处选择消极执行或者积极执行的策略，他都非常地清楚人民银行将对其采取负激励和正激烈的行动，但人民银行采取哪种战略还取决于自身的业务水平和职业判断g。在上述模型中，一个隐含的条件是Sd=（1-P）G1。故，国库经收处的期望支付为：
U=gW11+（1-g）W12=g(S0+Sd-Sc)+（1-g）( S0-BSd-Sc)，将Sd=（1-P）G1代入整理后得到U= S0+ G1(g-pg-B+BP+Bg-Bpg)- Sc。则有：
（1），即，国库经收处的期望支付是人民银行对其惩罚力度的反函数，处罚力度越大，国库经收处的效用值越小。
（2）即，国库经收处的期望支付是人民银行对其行动进行正确评估的增量函数，人民银行的判断月准确，国库经收处的期望支付值越大，这说明了人民银行行使国库监管职能的好坏能被“经济人”属性的国库经收处所反映，换句话说国库经收处效用的大小是人民银行经理国库职能发挥的晴雨表。
（3）对国库经收处的期望支付函数进行整理如下：
U= S0+ G1[(1-p)g-B(1-P)+Bg(1-p)]- Sc
,这是影响国库经收处的支付函数的一个因子，即正的激励作用。当B/2
三、结论与对策
从以上模型分析来看，国库经收处和人民银行之间存在经济上的耦合关系，国库经收处的期望效用受到人民银行行为选择的影响。
（一）模型分析结论
首先，在国库经收处和人民银行的完全信息静态博弈中，有两个纯战略纳什均衡解：一个是国库经收处选择严格执行策略，人民银行给予正激励策略的组合（积极执行，正激烈），得到的支付矩阵是（W11， W21）；另一个是国库经收处选择消极执行策略，人民银行给予负激励的组合（消极执行，负激励），得到的支付矩阵是（ W12，W22）。这种纳什均衡的一个前提条件是人民银行和国库经收处能够掌握全部的公开信息和隐蔽信息，并能知晓对方的战略意图，并根据对方的策略选择最优策略。
其次，在国库经收处和人民银行之间的完全信息静态博弈中，存在一个混合战略纳什均衡解：国库经收处根据人民银行的判断能力g来选择混合战略以实现效用最大化，即U= S0+ G1 (g-pg-B+BP+Bg-Bpg)- Sc。由于技术、人员素质等条件的限制，人民银行在精确判断国库经收处的行为和采取精确的行动不可避免地存在着缺陷，混合纳什均衡解是比较现实的一种均衡解。
再次，国库经收处的行为与人民银行的监管力度息息相关。在模型分析中主要体现在参数B上，在一定的处罚力度范围内，国库经收处的效用水平与人民银行的监管存在负相关性，但当惩罚力度大于一定程度后（B>2）的时候，国库经收处的效用水平和人民银行的监管力度的负关联性越来越差，人民银行的监管效果将大打折扣。
最后，在完全信息静态博弈过程中，人民银行的监管水平是国库经收处的一个重要影响因素，人民银行的判断力成了国库经收处的效用函数的一个自变量（g）。
（二）对策建议
随着市场经济体制改革的不断深入，金融业竞争更加激烈，国库经收业务中的新情况、新问题层出不穷。然而人民银行对商业银行的基层行经收业务重视不够，指导不到位，监管不得力。因此加强对国库经收处的有效监管，促使国库经收处正确履行国库经收的义务，防范和化解国库资金风险。
（1）加强监管力度，注意方式方法
通过模型分析发现，监管力度对国库经收处的期望效用影响较大，并且是模型中的一个较为敏感的因素。人民银行对国库经收处的监管，可以采取道德劝告、警告、通报批评、罚款等负激励的方式，以及通报表扬、物质奖励、精神鼓励等正激励的方式。同时，兼顾国库经收处的利益，把握监管力度，确保监管力度B在合理的空间范围，发挥人民银行监管的最大效用。
（2）加强业务培训，提高人民银行判断能力
人民银行的判断能力（g）是国库经收处效用函数的又一个敏感因素。作为监管部门，人民银行应当加强业务知识和法律法规学习，不仅要对国库业务比较熟悉，而且要熟悉商业银行业务运作方式和相关业务处理流程，努力提高人民银行的判断能力（g），提升监管水平。
（3）建立科学的奖惩机制，合理引导国库经收处行为
人民银行的监管目的，就是要引导国库经收处选择积极执行策略以实现人民银行效用最大化（以人民银行国库财政库存资金量衡量）。 只有建立科学有效的奖惩机制，才能引导“经济人”本质的国库经收处选择积极执行协议的行为，实现国库经收处效用最大化的同时能带来人民银行“社会人”利益的最大化。
参考文献：
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1984年，中国人民银行独立行使中央银行职能。同年10月，人、工、农、中四总行联合下发了《关于颁发各专业银行向人民银行划缴存款的范围和委托人民银行账务的规定的通知》（（1984）银发字第257号），要求各专业银行将其吸收的存款按财政性与一般性存款进行分类，财政性存款作为人民银行的信贷资金，各专业银行要100%划缴人民银行，各专业银行城市区办、行和县支行每旬调整一次，在旬后5日内办理，县支行以下处、所，可以每月调整一次，在月后8日内办理。90年代中期，专业银行改革为商业银行后，包括以后成立的股份制商业银行，仍按上述规定向人民银行划缴财政性存款。1998年3月，经国务院批准，中国人民银行决定对原来的存款准备金制度实施改革，将金融机构原人民银行财政性存款中的机关团体存款、财政性预算外存款划为金融机构的一般存款，中央预算收入、地方国库存款和发行国债款项等财政性存款仍作为人民银行的信贷资金来源由商业银行100%向人民银行缴存。财政性存款的缴存范围调整后，其划缴方式不变，即各商业银行按规定的时间将财政性存款全额就地划缴中国人民银行当地分、支行。近年来，虽然人民银行陆续对各商业银行财政性存款的缴存范围进行了调整，但其缴存方式和时间等规定一直没有改变。
二、存在的问题
（一）利益趋动导致财政性存款缴存不足。一方面财政性存款缴存业务手续费低，成本和收益倒挂，导致金融机构把一些该纳入财政性存款缴存范围的资金纳入一般存款。假设，某一金融机构划来财政存款账户全年日均余额为100万元，按日均余额万分之五计付手续费，可获得500元收入，但如果按一般存款缴存，按现行的超额存款准备金利率0.72% 可获得利息收入7200元，如果把这部分资金上划到上级行，所得的收益就更高。另一方面，财政存款属全额缴存、全部“冻结”，而一般性存款按法定准备金率缴存，按现行缴存率，两者之间存在约八成左右的缴存差额。在资金紧张的环境下，“可用资金最大化”很容易成为银行机构违规操作的主要诱因。
（二）现行管理规定缺乏系统性，人民银行监管难。一是相关规定不合理，柜面监督难。按照规定，金融机构在办理缴存（或调整）财政性存款时，月初需提交上月末日计表，而在中、下旬却不用提交日计表，造成基层人行在办理金融机构中、下旬缴存款业务时，只能凭金融机构提供的财政性缴存款科目清单核对缴存金额，无法对金融机构的中、下旬缴存款数据的真实性进行核对，缴存全凭银行机构自觉。二是缴存科目不规范，人民银行审核难。人民银行总行多次对存款范围的会计科目进行调整，但是没有会计科目使用说明，实际监管过程中人民银行对金融机构财政存款账户资金来源和性质难以查实，无法确定资金的科目归属。三是处罚依据不明，执法处于两难。对于财政性存款的缴存违规处罚，人民银行总行在1984年以（1984）银发字（70）号文明确了处罚标准，即欠缴行为的处罚为“日万分之二”，迟缴为“日万分之四”，而且都明确为罚息。《金融违法行为处罚办法》第二十二条规定，“金融机构占压财政存款或者资金的，给予警告，没收违法所得，并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款，没有违法所得的，处5万元以上30万元以下的罚款”，高达“5万元以上30万元以下”罚款，让金融机构难以接受。这使得基层人民银行在实际工作中难以把握，大大削弱了执法的规范性和严肃性。
（三）人民银行各职能部门缺乏协调，管理存在漏洞。目前，人民银行货币信贷部门负责组织财政性存款管理、监督和处罚工作，会计部门负责日常的财政性存款的缴存和核算，但是在日常工作中，会计部门往往只注重核算，对金融机构报表资料的真实性缺乏检查；而货币信贷部门对金融机构财政性存款的缴存、变动情况等缺乏必要的掌握和分析，实地检查难度增加。
（四）有关规定时间跨度长，经办人员模糊不清。划缴财政性存款是一项相对老的业务，从1984年开始，至今已有20多年历史，随着时间的流逝，业务人员的不断更迭，新接手的会计人员大多仅依靠“师傅”的言传身教，没有系统性的文件依据，由于人员频繁更换，时间太长，文件散失等原因，部分金融机构和人民银行经办人员对财政性存款缴存的具体规定模糊不清，造成实际操作与文件规定形成偏差而尚未察觉。
（五）财政性存款缴存管理处罚制度体系不完备。在执法实践中，针对不同的违法违规事实，一般实施了三种处罚：一是对少缴财政性存款的，视为少缴存款准备金，按《商业银行法》第77条给予20万元至50万元的罚款；或者依据《中国人民银行关于加强存款准备金管理的通知》（银发〔2004〕302号）规定“中资商业银行未按照中国人民银行规定交存存款准备金的……对其交存存款准备金不足部分按每日万分之六的比例处以罚款”；二是对漏缴财政性存款的，视为占压财政存款或者资金行为，依据《金融违法行为处罚办法》第22条规定“……金融机构占压财政存款或者资金的，给予警告，没收违法所得，并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款，没有违法所得的，处5万元以上30万元以下的罚款……”，视情节给予罚款。三是对漏缴财政性存款所获利息，视为不当得利予以追缴。理由是漏缴财政性存款是被当作一般性存款按准备金率存入人民银行，人民银行也视为准备金存款记付了利息，而作为财政性存款缴存是不应记付利息的。有金融机构认为上述处罚均值得商榷，理由是：首先《中国人民银行法》等法律法规中没有财政性存款缴存法律条款，早期法规制度中虽有但已失效，要求金融机构缴存财政性存款缺乏依据；其次是《中国人民银行法》第32条赋予人民银行的9项检查监督权中，不包括对财政性存款缴存管理监督；其三是银发〔2004〕302号未明确提及财政性存款缴存处罚，比照一般性存款缴存处罚依据不足，即使比照也只对所管辖法人金融机构有权，部分处罚权限不够；其四是上述处罚综合数额过大，一般金融机构难以承受。上述异议的存在说明，人民银行对财政性存款缴存管理制度研究不够，没有及时填补法律上的空白，相关管理与处罚制度应该及时给予完善。
三、加强和改进财政性存款缴存管理的政策建议
（一）将财政性存款缴存纳入宏观审慎管理框架，规范财政性存款在银行流动性调控中的管理行为。一是建议人总行会商财政部全面测算财政性存款与一般性存款总额，将财政性存款与一般性存款合二为一，综合制定一个合理的缴存比例。此办法有利于简化操作和监管，没有繁琐缴存范围核定、调整等工作环节；有利于地方财政部门统一管理，减少商业银行恶意竞争而破坏利率政策；同时还有利于支持地方经济发展。二是维持现有管理构架，实行分开管理，分别缴存，但要对相关政策进行了调整或明确。同时兼顾地方利益，可在总结人总行国库现金管理成功经验的基础上，允许有条件的人民银行分支行试点国库现金管理。
关键词：银行监管 金融监管 金融竞争
1 金融监管的必要性
寻租行为的大量存在产生了金融监管的要求。在金融交易中，金融机构的腐败体现为利用资金配置权进行两类寻租行为。一是通过对企业配置信贷资金获得第一类寻租收入。这在金融监管当局的现场检查中体现为直接从信贷额度中扣除部分金额作为好处费：二是信贷配置上的定价权收入．这实际上是企业在获得贷款后为了维持长期信贷关系交易而支付的持续性成本。银行的寻租程度取决于改革进程中中央银行和财政对银行的转移支付和内控制度的相对力度比较．企业借款行为是在自筹资金和银行借款问进行的相对成本比较。
金融创新要求加强金融监管。国际上．一般将金融不稳定分为两类：一类是金融危机．特征是储户向金融机构挤提存款．导致银行流动性不足，加上市场大量抛售本币。引起货币大幅度贬值。另一类是金融恶化，特征是高比例的不良贷款以及金融体系的资本充足率过低。在近10年的时间里世界上发生了15次金融危机．金融恶化则更为常见。为了维持中国经济的持续稳定发展，在中国建立和形成有效的金融稳定机制，是非常必要和紧迫的任务。
从金融系统的中坚力量——银行的特点看．在信息不对称以及银行业不完全竞争的作用下，银行业具有内在的不稳定性和脆弱性，需要外部监管力量的支撑来维护稳健经营。这种脆弱性体现在贷款客户可能由于信息优势而欺骗银行、存款客户挤兑行为具有传染性．以及银行自身受到利益诱惑并伴随监管力量弱化而产生冒险冲动。这些因素的交互作用可能导致银行发生流动性危机以至破产，而一家银行破产所造成的社会成本远远高于其私人成本。具有明显的负外部性。银行业经营的特殊性决定了它天生的信息不透明特性．市场各方参与者难以准确判断银行的实际经营情况，无法起到有效监管的作用，因此仅凭市场的外部约束不足以保证银行经营的稳健性。为了避免银行破产对客户造成的损失以及对金融稳定的威胁．有必要引入强有力的外部监管者。
从保险业的情况来看，保险监管体系需要制定和完善预警系统、应急系统以及偿付能力监管系统的战略规划，这些规划是提高监管水平．加强监管力量的重要保障。从证券业来讲，监管当局对券商的监督和约束，是规范券商行为，防止券商违规失信的外部约束机制。
2 金融竞争与监管的辩证关系
金融竞争与金融监管既是对立的，又是统一的。从历史的角度看，金融监督管理(简称金融管理或金融监管)制度先于中央银行制度．它是伴随商业银行竞争而产生、发展的。商业银行天然是竞争性的，但放任的逐利竞争必然会危及金融业的安全稳定和存款人的利益，政府不得不采取一定的金融监管措施。商业银行发展到相当高度便产生出中央银行．金融监管遂成为中央银行重要的职能和手段。在近代金融发展过程中，非中央银行金融机构为攫取高额利润．总是千方百计设法逃避当时金融法规的管制。谋求竞争优势，而中央银行为维护公平竞争、稳定金融秩序、保障债权人权益、促进经济繁荣，则总是根据金融竞争的不同性质不断修正现有金融法规或制定出新的金融法规进行新的金融监管。金融竞争与金融监管循环往复矛盾斗争直接导致金融工具的不断创新和金融结构的不断变动．从而推动金融业不断向前发展。因此，可以说．金融竞争与金融监管相对立而存在、相斗争而发展乃是近现代金融领域中的一个普遍规律。
3 金融领域不正当竞争
3．1我国金融领域不正当竞争
(1)专业银行在吸收存款、发放贷教、设立机构、挤占结算资金等方面展开了一系列的不正当竞争活动：采取发放高比率揽储费(有的高达50％)、协储费、实物奖品及以贷引存等方式拉储蓄存款或利用对单位实权人物发业务联系费、多种形式的请客送礼、放松开户条件等手段争夺单位存款；在贷款方面主要表现为：采取拆借同业、搞假“委托贷款”、利用“存放同业”科目通过房地产信贷部等附属机构以及劳动服务公司等自办经济实体发放贷款等隐蔽方式，问接避开人民银行的规模管理；使用额外收取利息或利润甚至直接突破人民银行规定的贷款利率浮动范围等手段，谋取高利，为照顾地方政府关系、单位关系、人情关系，不惜放松贷款条件发放关系贷款．支持炒地皮、炒股票、炒外汇等投机活动：企图为商业银行化捞取资本．不惜血本．巧立名目，千方百计开后门，大肆增设储蓄网点、信用卡代办处之类的附属外设金融机构，有些银行甚至大兴土木建宾馆、办商场等，展开激烈的地盘争夺战。
(2)金融市场各主体竞争活动混乱无章，其突表现有：违章拆借；社会乱集资行为盛行。
(3)各级人民银行也在不同程度上存在执法犯法的问题。如自办经济实体，参与炒地皮、炒股票等逐利投机活动，更加剧了不正当竞争。
3．2我国金融领域不正当竞争的成因
(1)各商业银行桀骜难驯。我国商业银行都是机构遍及全国的庞大垄断组织．长期以来习惯于同人民银行平起平坐，对央行监管心怀不敬。现有商业银行风险约束极差．根本不存在破产倒闭、丧失产权的后顾之优．用不着对自身的竞争行为负责。因此商业银行敢于藐视金融法规，不惜代价哄抬利率．争夺地盘，盲目竞争。
(2)人民银行监管乏力。这一点可从以下几方面加以证明：一是观念误差；二是人民银行缺乏独立性：三是人民银行特别是基层行权力与责任不相符。
(3)地方政府不合理干预。地方政府特别是落后地区政府从本地利益出发，时常纵容、鼓励甚至通过所辖地区金融机构从事违反金融法规的活动。有些地方政府还制定了不少存在保护地方利益的金融管理规定．在较大程度上阻碍了人民银行的金融监管工作。
(4)金融市场机制不健全。我国的金融市场尚处于起始和发展阶段，各种法规尚未健全和完备，利率、汇率机制还没有完全市场化，金融市场主体缺乏健全的金融法规观念，人民银行监管操作尚不熟练，难以防范和制止不正当竞争。
四、《多德－弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》与问题银行救助
2010年7月21日，美国总统奥巴马正式签署《多德－弗兰克法案》，这标志着金融危机以来从起草到通过历时一年有余的美国金融监管法案正式生效。《多德－弗兰克法案》是美国基于对金融危机爆发原因和金融监管缺陷反思的基础上，对美国金融监管体制的全面改革（注释1：该法案由16个部分组成（Title I－Title XVI），包括12个子法案：金融稳定法案，强化金融机构安全稳健法案，私募基金投资咨询机构注册法案，联邦保险法案，银行与储贷协会控股公司及存款机构监管改进法案，华尔街透明度与责任承担法案，薪酬、清盘与结算法案，投资者保护和证券改革法案，金融消费者保护法案，一级金融机构准入改进法案，债务偿还法案，抵押贷款改革和反掠夺性贷款法案。），法案以防范系统风险、强化金融监管、提高金融机构危机应对能力为理念，内容涉及“双线多头”金融监管体制的调整、美联储监管权力的扩充、金融衍生品的全面监管、银行业务范围的限制、金融消费者权益保护等领域。
对于是否应终止监管机构利用公共资金救助问题银行的争论，《多德－弗兰克法案》并未采取否定态度，也并未对救助行为本身进行规制，而是采用源头治理的方式，从强化监管标准、提高银行自身危机应对能力的角度，设计出一系列旨在减少公共资金救助可能性的监管措施。采取上述解决方式的原因在于：一方面，保留监管机构公共资金救助问题银行的权力对金融稳定至关重要。危机下，外部公共资金救助问题银行是避免金融体系崩溃的最后一道屏障；另一方面，公共资金救助问题银行不可避免地存在一系列负面效应，如：银行业道德风险、金融消费者逆向选择、金融风险货币化导致通货膨胀、金融风险财政化导致财政赤字、纳税人合法权益被侵害、银行业不公平竞争等等。因此救助问题银行是危机下的不得以之举，是基于稳定金融系统考虑的“紧急避险”行为。
《多德－弗兰克法案》避免问题银行救助的规定包括：
1．扩充美联储的监管权，监管所有可能威胁系统稳定的金融机构。美联储作为金融稳定的监管者，将关注整个金融业的系统性风险，监管范围在现行的基础上扩大到包括证券、保险、期货等所有可能对金融稳定造成威胁的企业。此外，法案对美联储的监管权进一步细化。法案规定：若美联储认定银行控股公司或非银行控股公司资产超过50亿美元，并可能对金融稳定造成严重威胁，则有权决定：（1）限制其并购或附属于另一公司；（2）限制其金融业务的拓展；（3）要求其终止一项或几项业务；（4）若上述措施不足以消除或减轻其对金融稳定造成的威胁，美联储有权强行拆分该机构（注释2：参见《多德－弗兰克法案》第121节（a）款。）。
2．在财政部下成立金融稳定监管委员会（Financial Stabil-ity Oversight Council，FSOC），负责监测和通报威胁国家金融稳定的系统性风险（注释3：参见《多德－弗兰克法案》第112节。）。委员会由财政部长领导，包括10名有表决权成员，均为各联邦金融监管机构的负责人；另有5名无表决权成员，为新成立的金融调查办公室和联邦保险办公室的负责人以及州保险、银行、证券监管机构的代表各一名（注释4：参见《多德－弗兰克法案》第111节（b）款。）。委员会为政策咨询机构，负责向美联储通报系统性风险状况和提出监管建议。
金融稳定监管委员会认定金融机构存在系统性风险应考虑的因素包括：资产结构、经营风险、业务涉及的领域、业务的复杂性、机构规模以及其它认为合理的因素；对于资产超过500亿美元的金融机构，自然就属于存在系统性风险的机构（注释5：参见《多德－弗兰克法案》第115节（a）款（2）项。）。
被认定为存在系统性风险的机构，金融稳定监管委员会应向美联储就如下方面提出更高监管要求的建议：基于风险的资本要求、杠杆率、流动性要求、信贷风险披露要求、贷款集中度限制、逆周期资本储备（注释6：法案要求资产超过500亿美元的银行控股公司或系统重要性非银行控股公司需持有“可转换债券”（convertible bond），该债券相当于在银行内部创建一个旨在保护银行偿付能力的系统性风险基金。参见《多德－弗兰克法案》第165节（c）款（1）项。）、短期信贷限制（注释7：参见《多德－弗兰克法案》第115节（b）款（1）项。）。
3．限制银行自营交易及高风险的衍生品交易（注释8：该规定源自“沃克尔规则”（Volcker Rule），是对沃克尔规则的部分采纳。保罗·沃克尔（Paul Volcker）为美联储前主席，现为美国白宫经济顾问。在法案起草过程中，沃克尔提出一系列规则对大型金融机构的业务和并购行为进行限制，旨在限制金融机构规模。其内容包括三项规则：一是禁止商业银行从事对冲基金、私募股权基金的出资、参股等业务，执行事实上的“分业经营”回归；二是禁止商业银行从事与客户无关的股票、债券（不含国债、政府机构债和地方债券），以及金融衍生商品等内部关联交易；三是金融机构在进行重组并购时，收购后的关联负债不得超过金融机构总负债的10%。）。在自营交易方面，允许银行投资对冲基金和私募股权基金，但资金规模不得高于自身一级资本的3%。在衍生品交易方面，要求金融机构将农产品掉期、能源掉期、多数金属掉期等风险最大的衍生品交易业务拆分到附属公司，但自身可保留利率掉期、外汇掉期以及金银掉期等业务（注释9：参见《多德－弗兰克法案》第619节（a）款。）。
4．禁止使用纳税人财产救助问题银行。法案规定，所有经联邦存款保险公司接管的金融机构均应接受清算，禁止通过动用纳税人的财产阻止清算程序的进行；清算过程产生的费用应从被清算公司的资产中得到补偿；清算过程中任何监管机构不得动用纳税人的财产。在制度设计上，法案一方面要求大型金融机构提前做出自己的风险拨备，以防止金融机构倒闭再度拖累纳税人救助；另一方面设立由联邦存款保险公司负责的新的破产清算机制，解决金融机构因“大而不倒”造成的绑架政府、无限放大金融风险的问题，确保濒临破产的大型金融机构顺利退出市场（注释10：参见《多德－弗兰克法案》第214节。）。《多德－弗兰克法案》是美国金融监管改革历史上继1933年《格拉斯－斯蒂格尔法》和1999年《金融服务现代化法》之后具有里程碑意义的重要法案，法案的通过标志着美国金融监管长期以来遵循的“金融自由化”、“政府无为而治”理念的动摇，对系统性风险的重视被提升到前所未有的高度。法案对银行业务和机构规模的限制标志着美国金融业向分业经营体制某种程度的回归。《多德－弗兰克法案》的顺利实施必将大大降低美国金融业的系统性风险，有效降低金融危机的发生和大型金融机构被救助的可能性。
与《多德－弗兰克法案》预期实施效果相比，法案取得实际效果尚存在如下难题：
第一，法案存在大部分原则性规定，并不具备可操作性（注释11：如法案限制银行自营交易及高风险的衍生品交易，那么区分银行高风险、与客户无关的交易与合理的流动性管理投资活动的标准法案并未规定；再如，金融稳定监管委员会有权认定哪些金融机构可能对市场产生系统性冲击，从而在资本金和流动性方面对这些机构提出更加严格的监管要求。但是，具体认定标准如何该法案并未涉及。）。预期目标的实现将有赖于相关各监管机构为法案指定的细则，而未来制定的细则将对法案的原则性规定实现到何种程度仍是未知数。但有一点能够明确的是，“在未来的若干年内，随着法案渐渐具体化，监管机构在细则的制定过程中还会有相当多的进退取舍。但就目前而言，基本上法案没有哪一条是轻而易举能够实现的，每个领域的执行都不会那么直接或简单。”[1]
第二，法案大部分条款的实施具有极为宽限的过渡期。法案的所有条款中，“沃克尔规则”（Volcker Rule）对银行的影响最大，通过对银行自营业务和证券投资业务的限制，银行经营风险将大大降低。但是，法案规定“沃克尔规则”将在法案生效之日起15个月至两年后生效，然后银行机构将得到两年的缓冲期，其后可以再延期三次，每次一年；而在此基础上，在私募股权基金和房地产基金等所谓“流动性不强”的投资上，银行业可以再获五年宽限期（注释12：参见《多德－弗兰克法案》第619节（c）款。）。也就是说，高盛或花旗这样的机构最晚可以到2022年才完全遵守“沃克尔规则”。[2]如此宽松的过渡安排将可大大减轻银行承受的压力，“沃克尔规则”的效力迟迟得不到显现。
第三，美联储多项职权能否并行不悖地实施值得质疑。法案将美联储的权力进行扩充，使美联储成为权力空前庞大的全能型监管机构，在权力的行使过程中可能存在的问题有：其一，美联储的金融监管职能与美联储制定并执行货币政策的职能可能存在冲突；美联储在大权在握的前提下能否继续保持货币政策的独立性存在质疑；美联储能否在各个不同的政策目标之间取得平衡，而不是短视行为。其二，在美联储权力膨胀的情况下，对美联储构成有效制衡的机制还未可期。而一旦美联储对经济形势出现误判，其危害可能更大。金融危机表明，危机的爆发与美联储货币调控失误有很大关系。今后，美联储如何规范自己的决策将涉及到全球监管体系如何构建和政策监督的问题。
中国金融业与美国相比，在发展战略、框架结构、监管体制、运行环境等方面均有较大不同，中国问题银行救助的立法与实践仍旧处于发展的初级阶段，因此照搬《多德－弗兰克法案》的某些具体规定在中国直接适用并非明智之举。相比之下，《多德－弗兰克法案》的立法理念、法律原则和解决问题的路径则具有极大的借鉴意义。对中国问题银行的救助来讲，《多德－弗兰克法案》至少具有如下启示：
第一，法案对问题银行救助的立法理念由事后补救转为事前预防。由于与问题银行救助共生的负效应难以消除，因此，《多德－弗兰克法案》并未对美国现行公共资金救助法律制度本身进行修正，而是在维持现行公共资金救助法律制度效力不变的前提下，另行制定规则，以强化金融监管、提高银行自身的治理水平和风险抵御能力，从源头上预防问题银行的产生和被救助的可能性。随着法案的细化和逐步推行，美国公共资金救助法律制度的践行几率必将减少，但并不意味着公共资金救助法律制度的重要性有所降低，未来金融危机必将再次发生，大型问题银行的产生依旧在所难免。《多德－弗兰克法案》的实施将减轻各救助主体的财政负担，提高危机下有限公共资金救助问题银行的有效性，有利于促进公共资金救助法律制度立法目标的充分实现。中国的问题银行公共资金救助立法同样应秉承事前预防与事后补救并重的理念，注重公共资金救助立法的同时强化金融监管和提高银行自身的治理水平。
第二，随着金融机构的混业经营和全球金融一体化的发展，防范系统性风险成为金融危机后各国金融监管部门着力应对的首要课题，系统性风险的有效预防是避免金融危机再次发生、减少问题银行救助可能性的关键。中国实行分业经营的监管体制，并不存在负责系统性风险监管的专门机构。银监会、证监会、保监会长期以来各自为政，相互沟通和协调机制极为缺乏。尽管早在2000年央行就与证监会及保监会建立了“监管联席会议”，但是由于会议是不定期召开的，参会各方不平等，内容不透明公开，因此这种联席会议被普遍认为“形同虚设”。2004年银监会、证监会、保监会公布了《三大金融监管机构金融监管分工合作备忘录》，但从本质上看，这种机制只是分业监管体制下加强监管机构之间相互沟通的权宜之计，由于该备忘录本身并没有强制性的效力，联席会议制度仅仅是三大机构自发成立的具有论坛性质、松散型的框架性协调机制，其实践效果并不尽如人意。[3]有鉴于此，中国有必要在三会之外建立专门的系统性风险监管机构，打破目前各监管机构之间各自为政、条块分割、监管工作缺乏协调配合的现状。
第三，重视银行公司治理、强化监管机构微观审慎监管。前者在于建立科学的公司治理结构，改善银行资产负债状况，通过银行的内部约束提高抵御风险的能力。银行公司治理主要包括明晰的产权结构、高级管理人员的激励和约束机制、信息披露制度、风险管理和内控机制等几部分内容。后者通过监管机构的外部约束，及时化解金融风险，防止风险聚集，保持银行的健康运营。该目标的实现有赖于中国“即时矫正措施”（Prompt Corrective Action）制度的完善（注释13：关于即时矫正措施制度的研究，可参见黎四奇：《析银行有效监管中“结构化早期介入”机制法律问题》，《湖南大学学报》（社会科学版）2008年第5期；汪鑫：《金融机构即时矫正初论》，《暨南大学学报》（哲学社会科学版）2005年第4期；郑晖：《及时纠正措施——基于比较视角的研究》，《国际金融研究》2008年第3期。）。
五、中国问题银行公共资金救助立法及存在的问题分析
与美国相比，中国由于商业银行数量少，机构普遍庞大以及改革开放以来国内未经历过大规模的金融危机，因此中国问题银行救助的实践很少，其中较为典型的有1988年中国人民银行通过财政部以发放债券的形式向四大国有商业银行注资、1997年中国人民银行向威海市商业银行发放救助贷款、1998年中国人民银行向海南发展银行发放救助贷款、1999年中国人民银行对郑州市城市合作银行出现挤兑实行全面救助。在中央一级，由于中国尚未建立存款保险机构，因此中国问题银行的公共资金救助以中国人民银行和财政部为救助主体，中国人民银行的救助方式为以最后贷款人的身份提供紧急贷款，财政部的救助方式主要为发行国债、银行不良资产剥离、债权转股权、给予税收优惠等。
调整中国人民银行行使紧急贷款职能的立法为中国人民银行1999年的《中国人民银行紧急贷款管理暂行办法》。该《暂行办法》规定了贷款条件、用途、期限和利率等内容，是中国人民银行紧急贷款的主要法律依据。
对于财政部救助问题银行的职责，目前立法并无明文规定。《宪法》第89条关于国务院的职权中第（三）项规定国务院有权规定各部和各委员会的任务和职责。因此财政部的任务和职责，包括救助问题银行，应由国务院规定。但是《财政法》和《国务院组织法》没有规定，国务院的其他行政法规也没有规定。财政部作为中央政府“钱袋子”，其职能的行使需要服从政府的需要。救助问题银行是维持社会稳定、提供公共产品的内容之一，是中央政府的职能，因此自然也是财政部的职能。所以财政部救助问题银行的职能尽管无直接法律依据，但具有存在的合理性。
与美国成熟的救助体系相比，中国现行问题银行公共资金救助立法存在下列问题：
第一，存款保险法律制度缺位。中国尚未建立存款保险法律制度，不存在存款保险机构这一救助主体。而从美国的实践来看，存款保险公司恰恰是处置问题银行的最佳机构，它可以避免对问题银行不加区分地全部救助，对救助成本和金融稳定的综合考虑使其救助行为更加理性。存款保险机构选择问题银行的处置方式以成本最小化为根本原则。尽管金融稳定也是存款保险机构考虑的因素，但其仅在破产可能引发系统性风险的情况下起决定性作用。在其余的绝大部分情况下，成本依然是存款保险机构判断是否救助问题银行的决定性因素。中国由于存款保险机构缺位，处置问题银行的任务全部由中国人民银行和国务院财政部承担。维护金融稳定是中国人民银行行动的最高目标，也是国务院职责的应有之义。为实现金融稳定，中国人民银行和财政部会处置问题银行倾向于一味救助而不计成本，这有可能导致中央银行基础货币供应量增加引发通货膨胀、诱发银行业道德风险、政府财政负担过重、损害纳税人利益等后果。
第二，《暂行办法》存在缺陷。首先，紧急贷款的申请人没有涵盖四大国有商业银行和新兴股份制商业银行。《暂行办法》第2条规定，本办法适用于经中国人民银行批准设立、具有法人资格的城市商业银行、城市信用合作社和农村信用合作社。其次，救助的标准不明确。《暂行办法》第3条仅笼统规定紧急贷款是为了帮助发生支付危机的金融机构缓解支付压力、恢复信誉。至于缺乏清偿性的金融机构是否救助以及支付危机到何种程度予以救助缺乏进一步的规定，以致实践中对问题银行的救助基本上无限度支持，客观上鼓励了银行的投资行为，加剧了金融风险，降低了公共资金的使用效率。再次，贷款期限较长，《暂行办法》第8条规定贷款期限最长为两年，特殊情况可延期一次，但期限不得超过原贷款期限。这表明贷款期限最长可达4年。较长的贷款期限难以激励问题银行迅速改善其经营管理，也大大降低了中国人民银行资金的使用效率。最后，《暂行办法》对获取再贷款金融机构的惩罚措施规定不足。《暂行办法》尽管规定了罚息利率，但只适用于逾期归还贷款的情形，而对于其他部分贷款则不适用。此外，《暂行办法》也未明确要求金融机构承担限期改善经营管理、调整董事会人员组成、限制高级管理人员薪酬等义务。
此外，实践中，中国人民银行在提供紧急贷款时也并未严格遵循《暂行办法》的规定。《暂行办法》要求银行必须为紧急贷款提供抵押、质押或保证人担保，但实践中紧急贷款更多的是以信用贷款而非担保贷款的方式发放，而许多银行也根本没有偿还贷款的意向，没有采取切实有效的自救计划，仅依赖中国人民银行发放的贷款资金。这导致的直接后果就是央行救贷款一旦放出很难收回。中国人民银行的紧急贷款有提供给问题银行“免费的午餐”之嫌。这不仅弱化了市场约束机制，并且使问题银行过多依赖中国人民银行救助，实际上是将银行的经营风险及损失转嫁到国家身上，不仅扭曲市场竞争规则，浪费社会资源，而且会滋长道德风险。
第三，财政部的救助行为缺少直接法律授权。在救与不救的判断标准及资金使用的成本和有效性方面均缺少原则性规定。[4]（P25）由于客观环境诸多变化的不可预知性，赋予政府部门足够的自由裁量权必不可少，但由于财政部救助问题银行动用的是公共资金，该资金来源于纳税人。政府审慎并有效使用公共资金是对纳税人负责的表现。美国财政部在救与不救问题的抉择上，以“缺乏流动性”和“缺乏清偿性”为标准，在公共资金的使用上，将成本的可回收作为一项原则，在救助的有效性上，附加一系列强行整顿措施，旨在恢复被救助银行的正常经营。
六、问题银行公共资金救助体系之中国模式的法律构建
与美国相比，中国银行业的发展存在独特的现实背景。中国商业银行在机构规模、资产构成、存款保险等方面均与美国存在差异。相比之下，中国更加亟需构建和完善问题银行公共资金救助法律制度。其一，中国商业银行数量少、规模大。与美国商业银行数量众多、资产规模普遍较小不同，中国商业银行数量相对较少，而资产规模普遍较大（注释14：截止到2009年底，美国商业银行共6839家，而中国商业银行共245家（均包括外资银行）。数据分别来源于美国联邦存款保险公司官方网站和中国银监会2009年年报，详见http：//www．fdic．gov/hsob/hsobRpt．asp，http：//www．cbrc．gov．cn/chinese/home/jsp/doc-View．jsp？docID=20100615A314C942DEE7DD34FF395FFCEB671E00，2010年8月10日访问。）。同时，中国大型商业银行在外部监管、公司治理、资产收益等方面与美国相比均存在差距。这意味着危机下中国的商业银行将更容易沦为问题银行，并且以较大型商业银行为主。救助可能产生系统性风险的大型问题银行正是公共资金救助法律制度的职责所在。其二，中国商业银行中国有资产的比重较大。四大国有商业银行和城市商业银行的资产不仅在银行业金融机构总资产份额中占较大比重（注释15：截止到2009年底，四大国有商业银行的资产占银行业金融机构总资产的近50%，城市商业银行的资产占银行业金融机构总资产的近10%。数据来源于中国银监会2009年年报，详见http：//www．cbrc．gov．cn/chinese/home/jsp/docView．jsp？docID=20100615A314C942DEE7DD34FF395FFCEB671E00，2010年8月10日访问。），而且其中绝大部分为国有资产。这些银行的破产清算不仅会影响金融稳定，而且会令国有资产遭受损失。存款保险制度缺失迫使国家为银行提供隐性担保，不遗余力救助问题银行，导致财政负担过重。通过法律构建合理有序的问题银行公共资金救助体系能够在一定程度上保障国有资产安全，减轻财政负担，维护金融稳定。
未来，中国应建立以成本最小化为原则、系统性风险为例外，存款保险机构、中国人民银行和财政部分工负责、协调配合的问题银行救助体系。
第一，出台《存款保险法》，设立存款保险公司处置问题银行。
存款保险制度是国际上救助问题银行通行的制度安排，在提高公众对银行的信心，形成有效的市场退出机制、减轻政府负担、降低金融风险、维护金融安全方面发挥着重要作用。中国应在中国人民银行内部设立存款保险公司，在问题银行处置方面应作如下设计：
首先，存款保险公司除对破产银行存款人进行赔付的职责外，《存款保险法》应赋予其处置问题银行的职责。《存款保险法》应明确规定存款保险公司处置问题银行需要遵循的“最低成本原则”，并设计出各种处置方式预期成本的计算方法。
其次，存款保险公司应在存款保险基金外另行设立银行救助基金。由于全部被保险银行均需缴纳存款保险基金，而存款保险公司仅可能对大型银行进行救助，因此对中小型银行是不公平的。为此建议《存款保险法》在存款保险基金外另设银行救助基金，存款保险基金专用于破产银行存款人赔付，而银行救助基金用于支付问题银行的救助费用。银行救助基金应由部分商业银行定期缴纳的资金构成。商业银行是否需要定期缴纳资金应以银行的自有资产和风险资产规模为判断依据。《存款保险法》应规定风险资产的最低额度，高于该额度的商业银行需要缴纳资金，并且缴纳的数量随风险资产的提高而增大。救助基金制度不仅是存款保险公司救助问题银行有可靠的资金来源，而且能够有效激励银行的风险管理，抑制银行规模的盲目扩张。
再次，存款保险公司救助问题银行应严格遵循“系统性风险例外”标准。银行破产可能导致系统性风险是存款保险公司打破“成本最小化原则”的唯一例外。《存款保险法》应规定判断破产预期可能产生系统性风险需要考虑的因素，如银行的财务状况、业务市场占有率、客户结构与地理分布、金融业客观环境等。未来《存款保险法》需要致力于系统性风险评估模型的研发，为系统性风险的判断提供客观参考。由于问题银行救助与金融稳定密切相关，因此救助应经过中国人民银行和财政部的批准。
最后，应建立救助效果跟踪评价机制。存款保险公司应与银行业监督管理委员会建立信息共享机制，银监会应及时向存款保险公司传达被救助银行的日常审慎监管信息，若被救助银行有违反《存款保险法》规定义务的行为，银监会有权进行处罚。
第二，修改《暂行条例》，完善最后贷款人制度。
首先，鉴于存款保险公司是处置问题银行的专门机构，中国人民银行应从对问题银行的处置中退出，专职于履行最后贷款人职责。明确最后贷款的救助标准，中国人民银行只能向那些具有资本清偿能力而暂时缺少以合理条件获得流动性资金，且一旦破产将会产生系统风险的银行提供紧急贷款。对于缺少资本清偿力的问题银行则应统一由存款保险公司负责处置。
其次，授予四大国有商业银行和新兴股份制商业银行向中国人民银行申请紧急贷款的权利，使所有商业银行具有同等的被救助权。另外紧急贷款的归还期限应当缩短。紧急贷款的意图是缓解银行的短期流动性不足，具有明显的救急性。过长的归还期限会使银行对紧急贷款产生依赖，使紧急贷款失去应有的意义。因此建议银行归还紧急贷款的期限不得超过一年，特殊情况可展期一次，但合计不得超过两年。
再次，严格执行《暂行办法》关于担保贷款的规定，中国人民银行在提供贷款时必须要求商业银行附加交存合理的法定准备金、良好而又足够的财产抵押或质押，尽量避免发放信用贷款。这将有利于中国人民银行的资产回收，避免问题银行发生道德风险。
最后，增加被救助银行的惩罚性措施。《暂行办法》仅规定被救助银行有义务向中国人民银行汇报资产变动情况和紧急贷款的使用情况，对逾期归还的贷款适用惩罚性利率。相对于问题银行获得的再贷款，上述规定远远不够。惩罚性措施目的是让银行意识到获得的紧急贷款并不是免费的午餐，银行需要为贷款付出足够的代价，银行无法从紧急贷款中获得额外收益，并最终使银行倾向于选择同业自救的方式恢复正常经营。为此，《暂行办法》可以规定对全部紧急贷款征收惩罚性利率、中央银行参与被救助银行经营管理、限制银行业务拓展、限制股东分红、限制高级管理人员薪酬、剥夺主要责任人的从业资格等。
第三，法律应明确赋予财政部救助问题银行的职责。建议国务院以专门条例的形式明确规定财政部救助问题银行的职责，对于公共资金的具体使用，财政部具有相机抉择权的同时，应规定必须遵循的三个基本原则：其一，用尽其他救济原则。财政部的救助只能是对存款保险公司和中国人民银行救助的补充，是用尽一切救助手段之后的不得已选择；其二，资金使用的有效性原则。财政部应密切关注救助资金的使用情况及效果。在提供救助资金的同时，财政部应附之旨在恢复银行正常经营的强制性整顿措施，限于银行业务的专业性，该措施可由银监会提出并监督实施。银监会应及时将有关信息传达财政部，银行对救助资金的使用情况及效果是财政部继续采取何种救助行为的主要考虑因素。其三，资金的可回收原则。财政部应利用可回收的途径向问题银行注资，禁止向问题银行提供无条件的免费救助。财政部提供救助时应明确规定救助资金的回收途径、回收期限以及问题银行未能及时偿还的惩罚措施。
第四，银监会、存款保险公司、中国人民银行和财政部之间建立信息共享机制：银监会及时将问题银行的监管信息传递给另三家机构，确保各机构及时采取应对措施；存款保险公司救助问题银行的决定应经中国人民银行和财政部批准；对与问题银行救助密切相关的货币政策，中国人民银行应及时与财政部协调，确保货币政策与财政政策的一致性。至此，中国问题银行公共资金救助体系的框架基本建立：银监会负责问题银行的识别与移交；存款保险公司负责全部问题银行的处置与救助；中国人民银行负责向具备清偿能力而暂时缺乏流动性的银行提供紧急贷款；财政部作为存款保险公司和中国人民银行的补充，为问题银行提供最终援助。各机构之间分工明确又相互协调，建立起层层负责的问题银行立体救助体系。
注释:
[1][美]史蒂芬罗奇．新法案应赋予美联储“金融稳定”使命[EB/OL]．http：//www．21cbh．com/HTML/2010－7－26/1OMDAwMDE4ODU1OA．html．
近年来，我国各地人民银行组织协调金融系统的支付结算体系建设，围绕加快客户资金的往来清算速度、实现资金汇划的即时到位、增加资金的安全性以杜绝风险等方面做了很多工作。当前，在我国银行系统支付结算体系建设中，以数据大集中为标志的新一轮信息化建设趋势明显，为适应商业银行数据逐步集中的趋势和网络信息技术的发展，人民银行总行已开始了中国国家现代化支付系统的建设，确定在省会（首府）城市、直辖市和深圳等32个城市处理中心（CCPC）的基础上，加快大额支付系统往地市的延伸工作，这无疑是一项具有长远意义的重大发展举措，但由此也更加凸显一系列迫切需要解决的问题：
1、 现有同城清算系统的出路及如何实现大额支付系统上线后管理模式的匹配、数据的有效利用、决策的有力支持。支付系统建设完成后，现有的同城系统中的大部分业务将转移到支付系统上运行。在这种情况下，如何延续同城系统的生命力？建立大额支付系统后，对网络的依赖性更强了，信息沟通也较以往困难。同时，业务集中势必引起目前管理模式的变化，这必将影响支付系统的推广速度，而且大量无效的数据不仅耗用宝贵的系统资源，而且可能给银行带来支付风险。如何为决策者提供有效数据分析和决策支持，也将是数据大集中之后的又一难题。
2、商业银行现有的以借记划拨为主的分散式大联行支付结算体制存在较大缺陷。一是当前商业银行在国内联行系统内仍然采取以借记划拨(DebitTransfers)为主的，资金在一个系统或银行内部付款指令与头寸相向流动的传统划付方式。国内联行之间在处理从国外的收款业务时，先将支付凭证(或支付指令)传递到有关行进行支付在先，在账户上记账以反映资金的转移在后，无人监控两者之间的时间差。支付指令的传递与系统内记账即转移资金是两个独立的过程。而且对于付款而言，由于己经签发了付款指示，因此借记划拨可以在任何时间发生，付款行必须要保留该付款指示项下的资金以保证支付，如果此类业务大量存在将会影响商业银行的资金使用效益。
二是当前国内商业银行的联行间账户设置内部做法是:把联行账务划分为往户和来户两个系统，由两个关系行直接往来，通过划款报单进行核算。在联行账务核算、监督形式和汇差资金管理上采取“分别核算、集中监督、分级管理”的办法。这种联行之间的往来运作模式多年来一直是商业银行办理异地结算业务和内部资金划拨的重要工具，但其存在的问题是显而易见的。
3、央行与银监会之间在支付结算监管中的角色定位不清。虽然新修改的《中国人民银行法》明确规定了人民银行有权对金融机构的支付结算业务进行检查监督，但在实践中，银监会同样可以对金融机构在支付结算中的违规行为以机构违规的名义进行查处，由于银监会行使的是机构监管权，而人民银行行使的是功能监管权，在当今现实条件下，由银监会的机构监管权延伸的高管人员资格管理远比人民银行单纯的业务纠偏更有威慑力，使本来承担牵头组织协调银行支付结算体系建设的人民银行监管乏力，与支付结算虽有天生的亲缘关系，但“龙生九子、尾大不掉”，在组织协调上面临很大困扰。
解决上述问题的对策探析
1、在现有同城系统平台上扩展其他增值业务及规范培训大额支付业务人员、修订不适应数据大集中模式的现行规章制度。根据我国金融信息化建设现状，可在现有同城系统平台上，由人民银行牵头，组织商业银行机构大力拓展同城中间业务的支付结算。如在一个城市范围内，建设本市“缴费一户通”，建立一个集各类缴费业务于一体，能实现批量代扣和现金、电话、缴费机、互联网等实时缴费的安全高效缴费系统，在广大市民、缴费单位、收费单位和银行间形成一个高效的资金清算通道，进一步提升城市信息化水平。系统初期可实现客户信息管理业务、批量代收业务、企业实时代收业务、个人存款缴费业务、个人银行柜台缴费业务，今后可拓展到订票、保险等其他增值业务。同时要对大额支付相关技术人员和业务人员进行规范的培训，改变现行规章制度与数据大集中模式不完全匹配的现状，对现有规章制度根据数据大集中的环境特点进行修订，对已完全不能适应新的业务情况的陈旧规章，需要废止后重新制订。
2、 实现商业银行资金划拨体制由借记划拨为主向贷记划拨为主转变，联行体制改革从大联行制向集中分层次结算制转变，资金管理体制由分散式向集中式转变。一是资金划拨体制由借记划拨为主向贷记划拨为主转变，实现资金在一个结算系统或银行内部付款指令与头寸同步流动的资金划付。付款方启动资金划拨，在发出支付指令的同时将头寸贷记给收款方，即系统内记账在先，支付给客户在后，支付的依据是从前手(行或联行)收到的支付指令和到账的款项。这样，付款指令合法性的审核得以落实，付款过程也置于监控之中。通过明确付款责任，发挥批量处理支付凭证的效率，完善对凭证的传递和支付过程的严密监控。
二是联行体制改革从大联行制向集中分层次结算制转变，将传统的联行间直接往来集中在总行或省行销账的大联行制，改变为下级行在上级行开立账户制度，联行间的收付往来通过在上一级行账户内借、贷记完成。集中到一个部门或集中到总行统一对外收发付款信息，实行总行、省行、地市行三个层次的账户设置，当省辖内实行数据大集中或建立区域支付系统后，三层次变为两层次，即业务处理在总行和省行两级中心分别集中，省行集中处理辖内业务。
法规制度不够完善。金融机构缴存财政存款是中央银行的一个传统业务，但在《中华人民共和国中国人民银行法》和《中华人民共和国商业银行法》中均没有涉及财政存款业务，目前也没有一个权威的办法明确界定财政存款的范围。1998年以前是指所有财政性存款，包括财税部门存款、预算单位存款、机关团体存款和财政预算外存款等。1998年3月，人民银行下发《关于改革存款准备金制度的通知》（银发[1998]18号），将金融机构人民银行财政性存款中的机关团体存款和财政预算外存款划为金融机构一般存款；将金融机构应全额缴存人民银行的存款仅限定为金融机构代办的中央预算收入、地方金库收入和发行国债款项等。其后，人民银行又多次下发调整金融机构存款准备金缴存范围的通知，由于对文件依据的理解和执行存在偏差，在实际执行中有时难以统一。
总量与地方经济增长不同步。近几年来，随着地方经济的发展，反映地方政府财力的财政收入和国库存款都在快速增长，但与此形成鲜明反差的是，金融机构向人民银行缴存财政存款增长却不同步。以黄冈市为例，从2005年至2009年间，该市全口径财政收入年均增长26.7%。国库存款年均增长39.5%，金融机构存款年均增长15%。而金融机构缴存财政存款2005年为2912万元，2007年和2008年分别降至891万元和336万元，到2009年上升为3879万元，四年间年均增长7.4%，到2010年9月末又降至1463万元，呈现出总量小、波动大、增幅不同步的特点。
监督管理难到位。一是人民银行基层行对金融机构在每月上、中旬办理缴存财政存款业务缺乏审核依据，易导致月中出现少缴、漏缴情况。二是金融机构财政存款会计科目使用不规范、不统一，存在一定的随意性，使人民银行难以从会计资料中直接审查出来，只有通过现场检查才能发现，影响财政存款政策执行的及时性和有效性。三是人民银行会计集中核算系统中没有设置单独的财政存款管理模块，需要定期进行人工查询，影响财政存款缴存管理的及时性。四是对财政部门开立银行账户把关不严，有的财政部门在多家银行开户，增加了监管难度。五是个别金融机构没有将财政存款纳入财政存款科目核算，而是纳入一般存款科目核算，以逃避财政存款管理。六是对金融机构缴存财政存款的违规行为处罚依据难以把握。对缴存财政存款违规行为进行处罚的法规文件时间跨度长，处罚标准不一，实践中难以把握，影响监管效果。
部门之间配合不够协调。金融机构缴存财政存款管理工作涉及人民银行货币信贷、会计、支付结算和营业室等多个部门，但在日常运作过程中，由于部门之间信息沟通不及时，配合协调不到位，容易形成监管真空。另外，财政存款还与人民银行国库管理有着很强的关联性。财税部门在金融机构账户的存款资金上划国库，就变成国库存款，国库向财政及其他单位划拨资金，国库存款就变成了金融机构存款。于是，财政存款特别是国库存款就成为金融机构开展业务竞争，争夺存款资源的重要渠道。调查发现，人民银行基层行往往忽视财政存款管理与国库监管的协调配合。一是财政部门账户管理与国库管理衔接不紧密，财政部门账户的开立和撤销不能及时通报给国库部门。二是国库对拨往金融机构财政账户的资金审核把关不严，给金融机构挤占国库存款制造了机会。三是人民银行国库与管理财政存款的货币信贷、会计和支付结算及前台营业部门未能建立信息共享和沟通协调机制。
加强管理的建议
一、基层央行加强金融监管的必要性
银行监管职能分离后，作为国家的金融管理和宏观经济调控部门，中央银行的货币发行、货币政策操作、外汇管理、国库经理、资金清算、国际金融合作和最后贷款人的职能和任务将会更加明确，真正体现出保持币值稳定、促进经济增长的货币政策目标。但作为中央银行的人民银行绝不是不需要金融监管了，人民银行仍然具有非常重要的监管责任，因此正确定位，履行职责是关键。
第一，从中国人民银行的职能履行看，中央银行需要加强金融监管。通常，中央银行的职能分成三部分，即发行的银行、政府的银行和银行的银行。而金融监管的目标主要有以下两个：一是维护金融体系的安全与稳定。这是金融监管的首要目标。二是保护存款人利益。存款人通过银行机制而成为事实上的贷款人，保护存款人的利益，实质上就是维护一种信用制度，使银行的信用中介职能得以发挥，也使银行得以生存和运转。从以上这两条目标来看，不管中央银行的货币政策和金融监管职能是否分离，不管金融监管的主要责任是由中央银行还是由其他部门负责中央银行都要承担一部分金融监管的职能，因为：首先一国的金融体系的组成部分较为复杂，商业银行、证券公司、投资银行、保险公司、信托公司、投资基金等都是金融体系的组成部分，一些国家分别成立独立的机构对银行、证券、保险进行分别管理，但是金融体系的稳定是指整个大环境的稳定，在监管功能细分后，往往分出的独立机构只能够站在较为狭窄的空间里，对自己所管理的范围内进行管理，往往只注重微观效益而忽视宏观效益，在监管中互相可能会出现新的矛盾、新的风险，因此，要实现整个大环境的稳定就有必要对监管机构进行协调与信息疏导，对各监管机构的“业务冲突”或是“监管死角”进行处理，协助各监管机构做好工作，实现金融体系的稳定。其次，保护存款人的利益，在金融机构出现流动性风险时中央银行要向它们提供再贷款来渡过难关，但是再贷款同样具有某些商业贷款的性质，并非是无偿提供给金融机构的“免费的午餐”，如果向金融机构提供的再贷款成为了新的呆账坏账就得不偿失了，所以，为了避免这种现象的发生，中央银行就有必要在日常工作中对各金融机构进行类似与日常检查的风险评估，各监管机构也有必要把被监管者的经营状况向中央银行反映，中央银行也有权对出现经营恶化的金融机构提出整改意见，以免出现上面所提到的问题。最后，维护金融体系的稳定、保护存款人的利益也同样是货币政策目标所要考虑的内容，两者之间是相辅相成的，协调好二者的关系，将有助于金融监管目标和货币政策的实施。金融监管要为货币政策服务。货币政策目标是国民经济的总体目标，金融监管目标是金融体系的目标，所以金融监管当然要为货币政策服务，要通过提供一个良好的金融环境，保证和促进货币政策目标的实现。因此二者并无本质上的矛盾和冲突。
第二，从中央银行最后贷款人的手段看，说明中央银行需要参与金融监管。作为金融监管的最后贷款人手段是指作为监管者，为保护存款者的利益，对发生清偿困难的银行或其他金融机构进行财务上的援助和实施抢救行动，这种手段被认为是一国金融体系的最后一道安全防线，具体做法有：提供贷款、担保及兼并。以贷款来挽救行将倒闭的金融机构，好比打上一剂“强心剂”，是最直接最有效的方法。有时中央银行并不直接提供贷款或组织银团贷款，而是对发生困难的银行提供担保。使之能从金融市场上筹借资金已渡过难关。实际上，这与提供贷款在本质上区别不大。一是从机构上看,我国的地方性法人金融机构相对而言风险较高。与总行相比,分支行立足于本地实际情况,对地方性金融机构的情况更熟悉或更具有信息采集优势,而且当发生风险时,分支行也是处在风险的最前端,更应承担起信息的采集、筛选、初步判断和传递作用。发生系统性金融风险时,央行的最后贷款人职能应是在“最后”发挥作用的。二是在前期的风险处置中,央行并不是无动于衷。因为央行要判定金融机构是否已经采取了必要的、可能的措施,所以央行必须要关注风险处置的全过程。为了实现金融机构的自救,与相关的沟通和协调是不可或缺的。央行分支机构在这一过程中也能发挥应的作用。三是再贷款和再贴现是央行履行最后贷款人职能常用的工具,这两种工作的具体操作离不开各分支机构。严格使用、规范管理是再贷款和再贴现充分发挥作用的前提,也是分支行履行最后贷款人职能的具体体现。
第三，从中央银行与商业银行的业务联系看，中央银行需要加强金融监管。商业银行与中央银行有着某种天然的联系，这种天然的联系可以通过中央银行与商业银行的业务体现出来。同样，也正因为中央银行与商业银行有着业务上的联系，所以，中央银行就必然要参与到金融监管中来，没有中央银行参与的对商业银行的监管，不是真正意义上的金融监管。中央银行与商业银行有关联的业务主要包括货币发行、集中存款准备金、对商业银行贷款、再贴现、清算业务等内容。具体来看：一是商业银行办理存款业务，须遵循中国人民银行规定利率幅度确定存款利率，其办理贷款业务时，应按中国人民银行规定的利率幅度确定贷款利率。二是遵循中国人民银行关于资产负债比例管理的规定，使商业银行的长期贷款、中期贷款、短期贷款、同业拆借业务、国债业务等保持合理的比例，使各种期限的负债业务也保持合理的期限和结构。三是商业银行的重要投资须按照商业银行法的规定进行，并事先取得中国人民银行批准。四是商业银行应定期向人民银行报送资产负债表等报表和其他资料，接受人民银行的检查监督等。五是商业银行违反商业银行法和其他法律法规的行为，构成行政责任的，由中国人民银行依法给予行政处分。六是设立商业银行总行及分支机构，由人民银行总行审理后报国务院批准；设立商业银行的省级分行或计划单列市分行，由商业银行总行提出申请，报人民银行总行审核批准；设立地、市级分支行，由商业银行省级分行提出申请，报人民银行大区分行批准；设立县（市）支行、市区办事处、地市级分行营业部，由商业银行地市级分、支行提出申请，经人民银行中心支行审核，报大区分行批准。七是对商业银行的检查和监管，包括不定期检查、金融机构年检和专题检查，检查的内容主要是机构设立的合法性，执行政策情况，经营情况等；监管商业银行的全部业务，包括对其资本结构的监管，对其资产负债比例监管和风险资产监管，对其信贷计划执行的监管，对其存贷款业务活动的监管，对其结算业务的监管，对其利率管理的监管，对其外汇业务的监管等。八是商业银行的主要领导须经中国人民银行批准才能履职。九是商业银行依照商业银行法的规定在对银行名称、注册地点、注册资本、股权结构等重大事项进行变更之前须经中国人民银行批准。十是商业银行因各种情况不能继续经营，需要终止的，须经中国人民银行批准才能清算和注销银行法人资格。
第四，从维护金融市场的稳定来看，中央银行也应加强金融监管。金融市场是金融领域各种市场的总称，在整个市场体系中，金融市场就是枢纽，是联系其他市场的关键，因为金融市场不仅是资金筹措、调剂的场所，而且具有提高资金的使用效益、引导储蓄向投资的转化、分散经济风险以及提供经济信息、调节经济等多种功能。不管监管体制如何，中央银行都是维护金融市场稳定的重要力量，因为首先，中央银行是金融市场的中介者。金融市场是由资金的供给者和需求者形成的市场，金融机构、企业、政府、公共团体及个人是主要的供需者。中央银行在金融市场中，既不是纯粹的资金供应者，也不是纯粹的需求者，但由于它集中各金融机构的存款准备金和清算资金，当金融机构发生资金拆借、证券买卖等资金活动和需要清偿债权债务时，就可以通过它们在中央银行的存款转移来实现。其次，中央银行是金融市场的参加者和调节者。公开市场操作也是中央银行实施货币政策的政策工具。若认为有放松银根的需要时，就从金融市场购进金融资产，扩大货币供应，从而增加流通中的货币量；若认为需要紧缩银根是，就向市场出售金融资产，从而减少流通中的货币量，最终对投资和生产规模起到调节的作用。既然中央银行是金融市场的中介者、参加者和调节者，而且中央银行作为国家的金融管理机关，不以营利为目的，这种既代表国家又超然于各银行和金融机构的地位，是指完全可以充当金融市场的监管者。所以银监局成立，金融监管体制虽发生了变革，中央银行仍承担着金融监管职能。
二、目前基层央行监管存在的主要问题
国家实行金融监管体制的重大改革，把原由人民银行承担的金融监管职责划给银监会后，据调查，基层央行有些人认为，现在人民银行没有监管权了，工作不好做了，说话无人听了。其实，这是一种错误认识。本文已经反复强调根据修改后的《中国人民银行法》的规定，人民银行仍然具有9项监管职责，既有对金融市场、金融机构部分业务的检查监督权，又有对所管内容违法违规的行政处罚权，既有直接检查权，又有建议检查权，还有要求银行业金融机构报送有关报表资料权。所以，不是说人民银行现在什么都不管了，而是管的范围和对象不同了，即由原来主要对金融日常业务、机构设立、高管人员资格审查等微观监管转变为对金融市场、金融稳定方面的宏观监管。针对这一变化，基层央行应重新定位，把该管的切实管好，把不该管的交给别人，做到监管既不越位，又不失职。广义的金融监管包括预防性监管和保护性监管，此次的分拆只是将预防性监管的职能分出，保护性监管的职能仍由中国人民银行负责，故人民银行不能放弃属于自己的责任。具体来看，存在如下一些问题：
第一，内部因素制约。员工依法行政意识薄弱，怠于行使监管权。一是“无所作为论”，认为监管职能的分离就意味着失去了对金融机构的管理权，从根本上削弱了央行基层行在地方上的影响，必然导致其无所作为；二是“无权作为论”，认为金融监管是银行业监管部门的权力，人民银行的工作是货币政策传导和金融服务，无权介入金融监管；三是“无力作为论”，认为失去了以监管权为支撑的助推作用，各项工作无法开展，工作时感觉力不从心。这三种认识的存在导致昆明人行怠于行使监管权，在客观上可能会造成有法不依、执法不严，甚至违法不究。
第二，监管效率比较低下。一是监管资源配置不当。人行现有的监管职能散落在多个业务部门，而且监管行为普遍计划性不强，缺乏统一的规划与协调，缺乏统一的执法尺度，监管的整体效能得不到充分发挥。二是监管力量薄弱。长期以来，不只昆明人行大部分央行基层行注重业务操作人才的培养，没有有意识地培养既熟悉业务知识又熟悉行政执法基本知识的人才，导致监管人才严重不足。三是执法流程不规范。业务管理与执法监督连为一体，查处不分离，职责不清，监督不到位。四是非现场监管起不到应有的作用。央行基层行的非现场监管大多就是收集、整理金融机构的报表，而对于这些数据的真实性缺乏监督和制约的手段。同时，由于人才和技术手段的限制，央行基层行对于这些数据的再加工能力也十分有限，制约了非现场监管作用的有效发挥。
第三，监管依据与措施不明确。一是条件不明。按照《中国人民银行法》规定，除第三十二条的九种监管权外，人民银行只有在当银行业金融机构出现支付困难，可能引发金融风险时，经国务院批准才能行使监管权。但此条件规定过于原则化，对金融机构出现支付困难可能引发金融风险的认定既没有质的要求更没有量的规定，尤其是针对不同的金融机构（全国性、区域性、地方性），未制定有差别的认定指标，实践中不好把握、难以实施。二是保障不明。任何法定的权利大抵应包括以下三个层面的含义，即权利的确认、权利的保障、权利的补救（即反面的保障）。具体到人民银行的监管权则表述为：人民银行监管权的法律法规条文上的确认；人民银行监管权的保障即以什么来确保监管权得以施行；人民银行监管权的补救，即当人民银行的监管权受到侵害时，以何种手段加以恢复或补偿。《中国人民银行法》只是简单地对人民银行的监管权进行了确认，却没有给予相应的保障与补救。换言之，人民银行的监管权行使后没有对应的后续措施，对监管中发现的问题难以进行处理与惩戒，对侵害监管权的现象难以进行有力的对抗。而没有强制力保障的监管权是不完整的，是没有威慑力的，是达不成监管的预期目的的。在实践中，也常常发生央行基层行行使监管权的时候无能为力，不了了之或难以作为的情况。三是内容不明。《中国人民银行法》规定的监管权缺乏对其方式、方法的具体要求。如：定期或不定期限、现场或非现场、可以采取的监管方法、在监管中的应对措施、监管程序等。这种没有具体内容的监管权极易空洞化与形式化，加大了人为操作的风险。另外，由于人民银行与银行业监管机构都享有监管权，在实际操作过程中必然会发生需要两者相互配合、支持与协助的情形。对此《中国人民银行法》第三十三条规定了人民银行可以建议银行业监管机构进行检查监督，银行业监管机构应予以回复，但对银行业监管机构方面回复的内容、形式、不回复如何处理以及拒绝接受检查建议的责任如何界定等均未作明确规定，实际操作中容易造成人民银行建议检查监督权流于形式。
第四，监管手段落后，难以适应商业银行业务的新发展。目前人民银行对金融机构的监督检查还停留在以手工方式为主的初级阶段，监管的技术手段和信息手段应用不足，监管的科技含量不高。一方面，由于商业银行实行会计集中核算，账务原始凭证上交给上级行，其账表也都以磁介质为主，无纸介质档案，这给人行网点现场检查带来极大不便，难以查找原始凭证。随着金融体制改革的不断深入，基层商业银行将原来按科目填制科目日结衡账务改为按操作员代码来进行凭证的整理和平衡相关的账务，无形中加大了基层央行对辖内金融机构检查的难度。另一方面央行基层行工作人员在开展监督检查方面缺少系统的理论知识和足够的实践经验，缺少具备熟悉被监管单位业务知识和对先进金融科技的跟踪掌握能力的专业人才，导致人民银行监督检查工作难以有效开展。
三、正确履行基层央行金融监管职责的几点建议
（一）坚持监管与调控并举，把监管定位到保持币值稳定、促进经济平稳较快增长上来
一是加强信贷资金管理。基层央行除结合辖区经济金融实际及时对银行业金融机构进行“窗口指导”外，还应组织开展信贷政策执行情况检查。基层央行应该通过开展细致的调查和专项的检查来督促辖内金融机构落实国家产业政策和货币政策，努力防止通货膨胀和金融风险的发生，大力维护币值稳定，促进辖区经济平稳较快增长。二是加强现金管理。基层央行应当积极担负起管理好辖区现金流通的职责，扎扎实实地依法做好现金管理工作，应督促辖内各开户银行依规严格加强对企事业单位账户、居民个人储蓄账户大额现金支付管理，严格加强对开户银行、企事业单位库存现金管理，严格加强对乡镇企业、私营企业、个体经营者和非银行金融机构提取大额现金的管理，严格加强对银行卡存取现金和现金银行汇票、银行本票大额提现的管理，严禁公款私存，严禁各银行业金融机构以放松现金管理为条件进行不正当竞争，通过实施有效的现金管理来堵塞现金支付漏洞，控制现金发行，减少现金投放，防止通货膨胀的发生。三是加强再贷款管理。基层央行在运用再贷款、再贴现手段配合总行调控政策，适时适度调节辖区货币信贷投放量的同时，应该从严管理再贷款、再贴现限额，切实规范操作程序，健全各项手续，杜绝安全隐患，确保支农再贷款真正用到农民发展农业生产上，确保发展再贷款真正用到支持地方经济发展、促进中小金融机构改善经营状况上，确保再贴现真正用到优化信贷资产结构、促进企业生产经营、支持辖区票据市场的健康发展上。
（二）坚持监管与维稳并举，把监管定位到切实防范和化解金融风险、维护金融安全与稳定上来
一是加强对金融市场监管。基层央行应该根据上级行的授权，依规管理好辖区金融机构的同业拆借行为和债券交易行为，黄金管理要调整职能，从过去的收售管理职能向监管、调控和服务职能方面转变，增强市场监管和服务意识，支持和促进辖内黄金市场规范、健康发展。要加强外汇流出流入的全程监管，健全外汇收支现场监管与非现场监管体系，严厉打击外汇领域的违法违规行为，维护外汇市场秩序。要加强对辖区货币市场、保险市场、外汇市场和黄金市场的动态监测，了解各类市场的运行状况，防范跨市场风险，促进金融市场有序健康发展。二是加强反洗钱管理。基层央行应广泛开展宣传，让商业银行充分认识洗钱的危害及对银行业务的影响，增强商业银行参与反洗钱工作的自觉性；组织金融机构会计人员开展反洗钱知识的学习和培训，提高反洗钱的能力和水平；尽快明确反洗钱的主管部门和人员，建立由财政、税务、工商、公安和金融机构等部门参加的反洗钱联席会议制度，形成辖区反洗钱工作协调机制；督促辖内金融机构严格执行《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》和《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》的有关要求，依法查处金融机构以及其他单位和个人违反有关反洗钱规定的行为，大力维护辖区金融体系的安全与稳定。三是加强信贷征信管理。基层央行应根据总行的要求把信贷征信管理放在重要位置，在总行制定征信发展规划、征信管理法规出台之前，着重整合完善现有信息资源，积极做好银行信贷登记系统的管理工作，通过切实加强对贷款卡发放与使用管理、信贷登记与咨询管理来健全借款人资信档案和金融机构信贷业务档案，扩大系统数据信息录入的覆盖面，提高录入数据信息的全面性、准确性和真实性，充分发挥信贷登记咨询系统在维护信贷秩序、防范信贷风险的作用，为尽快建成全国统一的企业和个人征信体系打好基础。
（三）坚持监管与服务并举，把监管定位到为社会提供优质高效的现代金融服务上来
一是加强反假人民币和残损币兑换管理。基层央行应该督促辖内金融机构做好辖区残损人民币的兑换与回收、假币的收缴与鉴定等方面的工作，认真负责地禁止代币票券的发行和流通，积极开展爱护人民币的宣传，严格依法查处假币收缴、残损币兑换和人民币管理中的各种违法违规行为，扎扎实实地竭诚为人民群众服务，为人民币正常流通服务，为维护人民币的信誉服务。二是加强国库管理。基层央行应通过加强对国库资金和国库业务的监管，不断推进国库服务创新，建立国库单一账户集中支付制，做好国库核算系统与支付系统连通工作，抓好国库核算系统的完善和升级，推进银税共享POS系统建设，加强国库统计分析，进一步发挥国库服务于财政预算执行、财政政策和货币政策协调配合以及促进社会经济发展的作用。三是加强支付清算管理。基层央行应依法加强对商业银行支付清算的监督管理，规范银行账户的开立和使用，加快大同城电子化实时清算系统和账户管理系统建设，为加速社会资金周转服务；应认真组织协调辖区金融机构相互之间的清算业务，确保辖内支付清算系统的安全、稳定、高效运行；应寓有效的支付结算管理于高质量的支付结算服务之中，积极引导商业银行不断创新支付方式，促进商业票据使用，改进个人支付结算服务，积极探索以票据和信用卡为主体，以电子支付工具为方向，能够满足多种经济活动和适应社会各阶层使用的支付结算工具,保证银行和客户资金的及时到账。
参考文献：
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一、在金融全球化的大趋势下，我国货币政策目标及金融监管定位面临着困难的选择
（一）货币政策实施力度与金融监管力度不适应，影响了货币政策的实施效果。近年来，人民银行所采取的一系列强化监管的措施已收到了相应的效果，如加大对金融机构不良贷款和盈利水平考核的力度，但是这种做法却使信贷活动的交易费用倍增，在客观上起到了体制壁垒的作用。在人民银行的严格监管下，防范金融风险受到政府和金融机构的高度重视，各金融单位普遍加强了风险控制，把贷款风险与个人利益挂钩，加大了信贷人员的责任。但是在风险约束机制加强的同时，未建立起相应的比较完善的利益激励机制，责任与利益不对称，信贷人员镇贷、畏资压力沉重。同时，人民银行把建立金融安全区作为首选监管目标，把风险监管放在首位，加大了对不良贷款、盈利水平的考核，并落实金融监管责任，层层把关负责，从金融机构外部形成风险抑制机制。在此情况下，金融机构不良贷款比重越高，其降低不良贷款的任务就越大，放款的意愿就越不足，目前商业银行关心的是贷款的风险，而不是贷款的盈利。这种状况形成了金融机构的“镇贷”，制约了总需求的扩大。总需求相对不足，企业销售就会变得更加困难，企业还贷能力下降，金融机构正常贷款转化为不良贷款的可能性上升，其盈利水平就会下降。金融机构不良贷款居高不下，使其在发放贷款时更加保守，将进一步加重企业生产与经营的困难。由于监管与整顿规范的力度在增强，而贯彻实施货币政策的工作力度没有相应加强，资金从金融部门进入产业部门的通道变窄了，只得在现有的金融体系内循环，使货币信贷的扩张作用难以实现。
（二）人民银行对利率实施严格监管与货币政策的传导所需的利率市场决定机制之间的不适应，影响了货币政策的间接调控作用。目前，在人民银行对利率实施严格监管的情况下，利率市场化程度不可能太高，货币政策工具配置的市场化仍处于较低水平，弱化了货币政策的效应。人民银行虽然扩大了利率调整及浮动的范围，并对外币利率实行了市场化改革，但现行的利率管理体制从总体上还是一种管制体制，在这种管制体制下，利率水平并不能完全反映资金的价格和供求状况，也难以有效发挥对资金的调节作用。单纯通过调整利率水平、利率浮动范围来影响金融机构贷款行为的效果不明显。当经济景气状况不佳、企业效益下降、信贷风险上升时，金融机构为规避风险，将自动减少贷款，资金供给下降。如果利率由市场决定，资金供给减少会推动利率上升，从而使金融机构预期收益增加，会相应增加一部分贷款，相反在利率仍未开放的条件下，资金供给下降并不能推动资金价格上升，金融机构贷款的积极性难以有效激发。加之我国货币市场虽已初步形成了全国统一的同业拆借市场和债券市场，但票据市场、大额可转让定期存单市场尚未形成规模，票据市场发展缓慢，使人民银行通过再贴现调控金融机构贷款、增加基础货币投放的作用受到限制。
（三）人民银行没有树立起督促金融机构执行货币政策的权威，货币信贷政策的窗口指导作用难以真正落实。基层人民银行在督导金融机构实施货币信贷政策过程中，缺乏有效的手段。“窗口指导”只是一种道义的劝告，是一种软约束，贷款程序、贷款投向和数量的决定权仍掌握在各金融机构手中。基层人民银行虽然强调了对金融机构的“窗口指导”和资金引导，但忽视了对其执行货币信贷政策效果的监管、检查，即督促的多，检查的少，“软约束”多，“硬措施”少。由此导致了货币政策传导线路发生了反向变化：一是商业银行正在自下而上集中资金、集中权力、集中客户；二是中央银行正自上而下放权力、下拨资金。商业银行为适应市场经济的发展，追求利润最大化，扩大响身生存空间，对中央银行的货币信贷政策的调整就不再步步紧跟了。目前，基层人民银行比较有效的手段是再贴现和支农再贷款，可以引导金融机构，支持地方经济发展，但总、分行对再贴现实行额度管理，控制较严，难以发挥更有效的作用。
（四）过分强调防范和化解中小金融机构风险，忽视了其在货币政策传导上的应有作用，中小金融机构游离于货币政策传导之外。由于内外部原因，中小金融机构资金融通遇到困难，出现一些支付风险，引起各级政府和人民银行高度关注，在对中小金融机构监管政策上采取综合治理，过分强调防范和化解风险，而对其在货币政策传导上的作用没有给以足够重视。这就出现了两种状况：一是信贷重新向国有银行集中，与此联系，中央银行“窗口指导”主要面对国有银行，影响了货币政策的全面传导。二是存款向大银行集中，中小金融机构存款增长缓慢，为防范流动性风险保持了较高的备付金率，金融体系的货币衍生能力受到抑制。
二、强化金融监管，促进货币政策发挥效能的构思
