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关键词：
事业单位；规范经营管理
1对事业单位现状的介绍
1.1我国事业单位的基本情况
事业单位在我国的行政管理工作中起着不可替代的作用，其是政府由国有资产设立的，肩负着促进国民经济发展和履行社会职能等众多功能，主要提供教育、科技、文化、卫生等活动非物质生产和劳务服务的社会公共组织。由于事业单位的特殊性，其不同于政府部门和企业单位，它没有自己的经济来源，主要是依靠政府的财政拨款，所以事业单位的经营管理是促进其履行社会职能、促进其健康稳定发展的前提保证。当前，随着我国的经济转型改革和社会的不断进步发展，事业单位的经营管理问题也日益成为人们所关注的焦点。为了保证事业单位的健康可持续发展、增强其为人民和社会服务的职能，必须要加强事业单位的经营管理、与时俱进，有效利用政府部门拨给的每一笔款，规范其财务管理的工作，预防国有资产的浪费和流失，保证每一笔管理费用和科研资金的充分利用。
1.2事业单位进行经营管理是当前社会经济发展的必然选择
我国的事业单位改革是从1984年开始的，当然，那时的改革对于人们来说完全是摸着石头过河，直到今天也依然没有找到真正的彼岸，因此许多事业单位已经引进了经营管理的概念。那么如何使得事业单位在保证完全履行其社会职能和社会公益服务的前提下，又能使其在不断变化的社会经济环境下更好的生存、发展，本文认为当务之急就是规范事业单位的经营管理。
2事业单位经营管理中存在的问题
2.1对外投资管理不规范、收益低，国有资产隐性流失
事业单位为了适应当前市场经济的发展，将政府拨给的国有资产进行对外投资，以拓宽其事业发展的空间。然而由于管理不规范，对投资使用中的国有资产不计成本，忽略了货币的时间价值和固定资产的折旧等因素。同时，对于投资后的资产也疏于管理，只单纯的一味投资，并没有进行跟踪考察。一些被投资企业长期不进行利润分配或者只是少部分的利润分配，投资的事业单位都置之不理，使得其对外的投资根本弥补不了资金的时间价值及国有资产的保值增值。更有一些事业单位与被投资企业纠缠不清，将本该属于事业单位的费用支出拿到被投资企业列账，使得被投资企业的收益减少，进而导致国家的税收和投资收益的减少。
2.2经营管理不善，容易滋生“小金库”
近年来，随着经济的发展，一些事业单位的经营性收费和服务性收费都有所增加，但对于这部资金收入的管理还不是十分到位，认识不够统一。由于此部分收入并未被列入国家税收收入，不归国家财政管理，而是由各个事业单位自行进行分配，因而造成了对此部分资金管理的放松，使得一些单位认为该部分资金即为本单位自有、自行进行分配，而忽视了其合理合法性。因此，容易滋生个别单位的“小金库”，成为违反国家规定发放不合理补贴的来源。
2.3财务管理制度不健全
一些事业单位将国有资产对外投资并不是为了利用国有资产实现更多的收益使其增值，而是为了增加经费支出拓宽列支渠道、提高员工的灰色收入、增加单位的福利待遇等。从账面上来看，事业单位对外投资的收入几乎为零，但实际上却成为不方便列支经费开支的主要渠道，财务支出随意且多。也是因为事业单位的会计制度与企业有所不同，而且纪检监察等部门的检查力度不够，使得一些事业单位钻了财务管理的空子，挪用或者隐匿了国有资产的投资收益。
3规范事业单位经营管理的几点建议
3.1加强事业单位国有资产收益的经营管理制度
国有资产投资收益是政府财政非税收收入的重要组成部分，各级财政及其主管部门应该大力加强对国有资产投资收益的监督检查管理力度。确保应收、尽收国有资产投资收益及其规范管理，建立健全资产收益及使用的规章制度，规范收入和支出的使用行为。应该将其收入扣除相关税费后及时全额的上缴国库，严禁挪用和隐匿国有资产的投资收益。并且要严格按照有关规定、规范进行处理。
3.2建立健全财务管理制度，加强资金使用风险的防范意识
无论是一个企业还是事业单位，要想保证其规范的经营管理，都必须要有一个建立健全、完善的财务管理制度，这是一切经营活动能够顺利进行的前提保障。我们应该结合当前的国家政策规定及事业单位所独有的特点制定完善和规范资金的使用、和收益收回制度，避免国有资金的隐性流失，对“三公”经费开销的列支严格把关。建立资金及固定资产使用的风险控制体制，健全资金使用的审核和批准制度，实现科学的国有资产管理办法，有效的避开资金使用过程中可能发生的风险。
3.3加强对事业单位投资的专项审计
加强事业单位对国有资产对外投资的审计工作，严禁某些单位和个人以不合理的手段列支经费项目，虚增费用开支。定期对对外的被投资企业进行严格的审计工作，通过敲山震虎的方式加强对被投资企业的经费列支进行严格审计，保障国有资产投资的全部收益，杜绝一切可能腐败的根源。这样才能保证事业单位对外投资收益的真实性、准确性，才能确保国有资产收益不流失，足额全部上缴国库。使得事业单位的经营管理也更加规范、合理。
作者：蒋曦嫣 单位：浙江公路技师学院
关键词：完善管理制度 国有资产 授权经营 法律思考
在《国务院关于2005年深化经济体制改革的意见》中，明确地提出了完善国有资产授权经营管理制度这一重要课题，并将其作为深化国有企业和国有资产管理体制改革的重大任务。03年8月14日《企业国有资产授权经营管理办法》起草工作小组召开了企业国有资产授权经营立法专家座谈会，从会上反映的情况来看，在讨论中专家意见分歧比较大，[1]在国内，现阶段尚缺乏足够的经济、法律理论支撑，因此，有必要继续进行有益的探索。作者企图通过本文，谈谈自己对这一问题的法律思考。
一、对国有资产授权经营的基本认识
（一）、国有资产授权经营管理的由来
国有资产授权经营管理是在组建企业集团的试点工作中，为了组建企业集团，形成以资产为纽带的母子公司关系，政府国有资产管理部门将集团紧密层企业的国有资产划拨并授权给核心企业，由集团核心企业负责经营管理并承担保值增值责任。其目的是建立以资产为纽带的母子公司关系。[2]1992年国家国有资产管理局、国家计委、国家体改委和国务院经贸办联合下发的《国家试点企业集团国有资产授权经营的实施办法》对授权经营定义为：“国有资产授权经营是指由国有资产管理部门将企业集团中紧密层企业的国有资产统一授权给核心企业（集团公司，下同）经营和管理，建立核心企业与紧密层企业之间的产权纽带，增强集团凝聚力，使紧密层企业成为核心企业的全资子公司或控股子公司，发挥整体优势”。随着产权制度改革的不断深入以及企业集团发展的实践，对国有资产授权经营管理的认识又有了新的发展。
（二）、国有资产授权经营管理的相关规定
早在1993年制定《公司法》时，在公司立法中，就对国有资产授权经营管理有过明确规定。《公司法》第七十二条规定：“经营管理制度健全、经营状况较好的大型的国有独资公司，可以由国务院授权行使资产所有者的权利。”随着不断完善社会主义市场经济的需要，为了积极探索国有资产管理的有效形式，党的十六大对国有资产管理体制改革作出了重大决策，国务院按照党的十六大和十六届二中全会精神，制定了《企业国有资产监督管理暂行条例》，确立了国有资产管理体制的基本框架。该条例第二十八条第一款对国有资产授权经营管理规定为：“国有资产监督管理机构可以对所出资企业中具备条件的国有独资企业、国有独资公司进行国有资产授权经营。”上述规定，是确立国有资产授权经营管理制度的基础，同时，也为进一步完善国有资产授权经营管理制度提供了基本依据。
（三）、国有资产授权经营管理的主要内容
1、国有资产授权经营的目的是探索国有资产管理的有效形式，建立以资产为纽带的母子企业关系，使国有资产出资人到位并履行好出资人的职责，建立科学有效的国有资产管理、监督、运营体系和机制。
2、国有资产授权经营的主体，授权方是国务院国有资产监督管理机构和地方政府国有资产监督管理机构；被授权方是所出资企业中具备条件的国有独资企业、国有独资公司。
3、国有资产授权经营的核心是国有资产监督管理机构授权国有独资企业、国有独资公司“经营国有资产”，被授权企业在授权范围内，的国有资产依法经营、监管，对其全资、控股或参股企业的国有资产行使所有者职能。
4、国有资产授权经营要由授权方与被授权方签订授权经营协议，明确授权内容，使被授权企业做到权利与责任的统一，被授权企业在享有经营国有资产权利的同时，应承担国有资产保值增值的责任。
（四）、国有资产授权经营管理的主要作用
1、在国有资产监督管理机构与被授权企业之间，明确被授权企业的经营权利和责任，有利于维护被授权企业的法人主体地位和国有资产监督管理机构对被授权企业的出资人地位。一方面，被授权企业享有有关法律、法规规定的企业经营自，对其经营管理的企业国有资产承担保值增值责任；另一方面，国有资产监督管理机构根据授权，依法履行出资人职责，依法对授权企业国有资产进行监督管理。
2、在被授权企业和其子企业之间，明确被授权企业对其子企业履行出资人职责，有利于母子企业层面上的出资人到位，使被授权企业的权利、义务和责任相统一，做到管资产和管人、管事相结合，从而有利于子企业国有资产的市场化运营。实行授权经营后，国有资产监督管理机构不再直接对被授权企业的子企业行使股东的资产受益、重大决策和选择管理者的权利。
（五）国有资产授权经营管理的不足之处
1、从1992年国务院四部门联合下发的《国家试点企业集团国有资产授权经营的实施办法》以来，国有资产授权经营管理的社会经济条件发生了重大的变化，随着市场经济体制的不断完善，公司制度的确立，国有大中型企业在现代企业制度建设、公司和企业集团发展的实践中，积累了大量丰富的实践经验，特别是党的十六大以来，新的国有资产管理体制的确立，国有资产授权经营管理中又出现了新的些问题，从总体来说，国有资产授权经营管理制度有待进一步完善。
2、目前，由于国有资产授权经营管理的理论还不是十分成熟，因此，有必要对国有资产授权经营管理的定义，国有资产授权经营的主体，包括授权人、被授权人，国有资产授权经营的客体，包括所有者权益，股东权益，企业法人财产权、经营权，国有资产授权经营的对象、范围等等进行深入的探讨和研究，使之形成一种比较完善理论，并转化为一种健全制度，使之有利于国有经济布局和结构的战略性调整，有利于深化国有企业和国有资产管理体制改革，有利于发展国有经济，实现国有资产保值增值。
二、对国有资产授权经营的法律分析
（一）、国有资产授权经营管理的定义
经过多年的探索和实践，可以说对国有资产授权经营有了新的认识。作者认为，可以将国有资产授权经营定义为：“国有资产授权经营是指政府及政府国有资产监督管理机构将自己以各种形式直接投资到企业的国有资产的产权授权给国有独资企业、国有独资公司统一持有，以确立母子企业产权关系。母企业依据产权关系成为授权范围内企业国有资产的出资人，依法行使国有资产出资人的职能，即：资产受益、重大决策、选择管理者等权利。统一对国有资产保值、增值负责。”
在上述定义中，产权指的是国有股权中的国家股权，不包括国有法人股权。
国有资产授权经营管理的主体包括授权人和被授权人两个方面，授权人是指政府及政府国有资产监督管理机构，被授权人是指政府及政府国有资产监督管理机构所出资企业中具备条件的国有独资企业、国有独资公司。国有资产授权经营管理的客体是企业国有资产的持股权，而不是经营权。国有资产授权经营的对象是授权国有独资企业、国有独资公司持股的成员企业中的国有资产，被授权的国有独资企业、国有独资公司依据产权关系成为授权范围内企业国有资产的出资人，依法行使国有资产出资人的职能。
（二）、国有资产授权经营管理的主体
国有资产授权经营管理的主体，指的是国有资产授权经营的授权人和被授权人。
1、关于授权人。随着经济体制改革的不断深化而有所变化。在《公司法》的规定中，授权人主要指的是国务院，该法第七十二条规定：“经营管理制度健全、经营状况较好的大型的国有独资公司，可以由国务院授权行使资产所有者的权利。”根据公司法的该条规定，我们可以理解为在公司制企业中，国有资产授权经营的授权人是政府，而且只能是中央一级的人民政府即国务院。
党的十五届四中全会决议对国有资产授权经营的授权人，在理论上又有了新的发展，确立了国家所有、分级管理的原则，对国有资产授权经营的授权人虽然仍然坚持只能是政府，但在中央和地方政府分级管理国有资产的原则指导下，国有资产授权经营的授权人范围有所扩大，即国务院可以授权，省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府也可以授权。党的十五届四中全会决议指出：“积极探索国有资产管理的有效形式。要按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则，逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制，建立健全严格的责任制度。国务院代表国家统一行使国有资产所有权，中央和地方政府分级管理国有资产，授权大型企业、企业集团和控股公司经营国有资产。”国家经贸委在《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理的基本规范》中进一步规定，“国有资产实行授权经营。国有资产规模较大、公司制改革规范、内部管理制度健全、经营状况好的国有大型企业或企业集团公司，经政府授权，对其全资、控股、或参股企业的国有资产行使所有者职能。中央管理的企业由国务院授权，地方管理的企业由各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府授权……。”
党的十六大对国有资产管理体制改革作出了重大决策，确立了新的国有资产管理体制的基本框架，新的国有资产管理体制体现了以下特点：一是在坚持国有资产由国家统一所有的前提下，规定由中央人民政府和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责。二是明确要求在国务院、省级、市（地）级人民政府设立专门的国有资产监督管理机构，根据同级人民政府授权，依法履行出资人职责，并按照“权利、义务和责任相统一，管资产与管人管事相结合”的原则，规定了国有资产监督管理机构的职责和义务。三是明确要求各级人民政府实行政资分开，国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职责，政府其他部门、机构不履行企业国有资产出资人职责。在新的国有资产管理体制下，国有资产授权经营的授权人，主要指的是国有资产监督管理机构。该条例第二十八条规定：“国有资产监督管理机构可以对所出资企业中具备条件的国有独资企业、国有独资公司进行国有资产授权经营。被授权的国有独资企业、国有独资公司对其全资、控股、参股企业中国家投资形成的国有资产依法进行经营、管理和监督。”
在新的国有资产管理体制下，现在的国有资产监督管理机构国资委，对国有资产的监督管理有相当大的局限性，目前，根据国家有关规定，国有资产监管机构的监管范围，主要是经营性国有资产。首先，金融性资产和资源性资产，不在国资委的监管范围之内；其次，即便是经营性国有资产（非金融类），比如烟草、铁道、邮政等特殊垄断行业的资产，事实上并不归国资委监管。企业改革重组过程中大量发生的，与金融类资产、资源类资产和部份经营性国有资产相关联的产权流转与重组，可以说，国有资产监督管理机构是鞭长莫及，国有资产监管机构不可能成为上述国有资产的授权人。
2、关于被授权人。主要是指国有独资企业和国有独资公司。
国有独资企业是指企业全部资产归国家所有，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理，国有独资企业依法取得法人资格，实行自主经营、自负盈亏、独立核算，以国家授予其经营管理的财产承担民事责任。国有独资企业是按照《中华人民共和国企业法人登记管理条例》规定登记注册的非公司制的经济组织，不包括有限责任公司中的国有独资公司。
国有独资公司是指按照《公司法》规定，由国家授权的投资机构或者国家授权的部门单独投资设立的国有独资的有限责任公司。根据《公司法》的规定，公司法实施前已设立的国有企业，符合公司法规定设立有限责任公司条件的，单一投资主体的，可以依照公司法改组为国有独资的有限责任公司。
国有独资企业、国有独资公司经国务院批准，可以作为国务院规定的投资公司、控股公司，享有公司法第十二条规定的权利；可以作为国家授权投资的机构，享有公司法第二十条规定的权利。
非国有独资企业、国有独资公司的大型企业、企业集团和控股公司如果要作为国有资产授权经营的主体，即被授权人，必然会引起企业其他股东的股权比例发生变化，因此，授权人在采取国有资产授权经营时，必然会受到其他条件的限制，国有资产授权经营将处于不确定状态。
此外，各级国有资产监督管理机构监管范围之内的以外国有独资企业、国有独资公司，如，烟草、铁道、邮政等特殊垄断行业的国有独资企业、国有独资公司；政府其他部门、机构，如其他工业、交通、水利等管理的国有独资企业、国有独资公司；华融、长城、东方、信达4家资产管理公司通过债转股后，也存在大量经营性国有资产。作者认为，上述国有独资企业、国有独资公司作为被授权的主体资格是不容忽视的。
（三）、国有资产授权经营管理的客体及对象
国有资产授权经营管理的客体应该说，是企业的产权（股权），而不是经营权或企业法人财产权，国有资产授权经营的实质是授予国有独资企业、国有独资公司的持股权。政府及政府国有资产监督管理机构通过授权明确国有独资企业、国有独资公司与非产权关系的企业间的产权关系，即确认母子企业产权关系。国有资产授权经营的对象是授权国有独资企业、国有独资公司持股的企业中的国有资产，而这些国有资产不仅仅指存在于国有独资企业、国有独资公司内的国有资产，还包括控股公司、参股公司中的国有资产。被授权的国有独资企业、国有独资公司在未授权之前，与授权人的全资、控股、参股公司之间没有产权关系，这些企业的国有资产也不属于未被授权的国有独资企业、国有独资公司，经政府及政府国有资产监督管理机构授权后，与集团公司之间确立为母子公司，从没有产权关系转变为有产权关系，从某种意义上理解，国有资产授权经营是政府及政府国有资产监督机构在组建发展企业集团中的行政行为，是一种非市场方式的产权重组方式。政府及政府国有资产监督机构通过国有资产授权经营，从法律的角度，对产权的划拨予以确认，从而形成母子公司之间的产权连接纽带关系。目前，各级政府的国有资产监督管理机构对所管理的企业之间进行的重组主要采用的是这种方式。
在我国提出国有资产管理体制改革的要求后，国有资产管理工作被推进到一个新的发展阶段，国有资产管理体制改革又成为新的热点问题。国有资产管理体制的改革，是一个影响面巨大的工程，国有资产管理体制的有效运行是中国经济持续发展、稳定增长最重要的基础之一。国有资产管理体制改革是我国经济体制改革的重大任务，是对国有经济关系的根本性调整，这必将在更深层次下触动原有的行政格局和利益格局，是一个复杂而艰巨的过程。
一、概念和主要内容
1.经营性国有资产的概念
经营性国有资产是指从事生产、流通、经营服务等领域，以盈利为目的，依法经营或使用，其产权属于国家所有的一切财产。经营性国有资产一般包括三部分：一是企业国有资产；二是行政事业单位占有资产；三是国有资源中投入生产经营过程的部分。
2.经营性国有资产管理的主要内容
经营性国有资产管理的主要内容包括基础管理、投资管理、运营管理、收益管理和绩效管理五个方面。其中基础管理主要包括产权界定、产权登记、资产评估、清产核资、综合评价及管理方式的管理等；投资管理包括：投资方向的确定、投资方式的选择等；运营管理包括经营性国有资产经营方式管理和产权交易管理等；收益管理主要指国有资产管理部门依法对其出资企业的收益权进行的一系列管理活动，其内容主要包括对国有资产收益界定、收缴形式的确定、收益分配及国有资本预算管理，同时国有资产管理部门应按照出资比例，对所出资企业收缴净利润，并同时进行预算管理；绩效管理主要包括企业绩效评价、经营者的业绩考核、经营者激励约束机制的建立和薪酬管理等方面的管理内容。
二、经营性国有资产运营管理存在的问题
1.相关法律法规建设滞后，产权管理不规范
我国的国有资产管理立法较为滞后，立法的系统性不强，层次也不高，缺乏应有的连续性和权威性。目前国有资产管理立法的最高层次是以国务院的《国有企业财产监督管理条例》，其他有关法规全是一些部门规章。并且正是由于立法层次低，各部门自行立法，还加剧了部门间的利益争夺，导致立法的不统一，相互间难以协调甚至发生冲突。到目前为止，作为规范国有资产管理运行和使用的基本法律《国有资产法》尚未颁布，使国资委的功能定位、管理模式以及与财政、发改委等相关利益主体的权责利关系无法明确界定，致使国资委在工作受阻时，工作难以深入开展。
2.管理和操作上存在漏洞，造成国有资产大量流失
近年米，国有企业改制过程中存在的管理层收购不规范的问题。管理层收购作为一种资产重组方式在国外已经广泛使用，在我国的国有企业改制中近年来也被使用。在具体操作过程中，收购者凭借自己得天独厚的条件，在国有资产部门监管不力的环境下，不仅不按规定履行有关程序，而是千方百计设法压低收购价格，并通过隐匿、转移国有资产，操纵企业利润，隐瞒应披露信息等手段，减少企业净资产来完成收购行为。与此同时，政府在推进国有企业体制改革中，却没有出台相应的法规，来规范国企改制的法律环境，这就给一些不法分子可乘之机，从而造成了国有资产大量流失。
三、完善经营性国有资产管理体制及有效监管的具体措施
1.进一步完善经营性国有资产管理体制
首先，建立人人对国有资产管理机构的监督机制；其次，推进政府职能转化，真正实现政资、政企分开。具体可以参照以下策略(1)科学合理地划清政府管理者职能和所有者职能的具体界线，搞好国家国有资产管理部门与各级政府部门之间的分工。(2)建立产权责任主体的硬约束机制。在私有制条件下，由于各个私有者对自己资产经营好坏要承担直接责任，终极所有者财产硬约束的存在直接构成了产权运营中各个责任主体的硬约束。
2.加强国有资产监管，提高监管效果
在加强国有资产的监管工作中可以着重从以下几方面人手：
(1)通过建立和完善国有资产监管体系，营造良好的监管环境，要求：(2)加快相关法律建设，实现国有资产规范化管理，(3)加快建立国有资本经营预算体系，落实监管责任；(4)建立健全经营性国有资产管理绩效考核制度；(5)建立良好的资产评估社会中介机构；(6)建立完善的资本市场。
3.设置中央层面国有资产代表机构
2012年5月1日，国资委的《中央企业境外投资监督管理暂行办法》（国资委令第28号，以下简称“境外投资监管办法”）正式实施。随同2011年实施的《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》（国资委令第26号，以下简称“境外资产监管办法”）和《中央企业境外国有产权管理暂行办法》（国资委令第27号，以下简称“境外产权管理办法”）一起，三个“办法”构成了国资委对中央企业（以下简称“央企”）境外国有资产监督管理的制度体系。三项制度的颁发对我国央企大举实施“走出去”战略，培育具有国际竞争力的世界一流企业，具有十分重要的现实意义。
《境外资产监管办法》共七章四十条，主要内容是：明确了国资委、央企对境外国有资产的监督管理职责；提出了央企境外投资及后续管理过程中各个关键环节的管理要求；明确了境外企业生产经营活动中各项基础管理工作的原则性要求；规定了境外企业重要经营管理事项的报告程序、内容和时限；从企业内部管理和外部监督两个层面提出了境外国有资产监管工作内容和要求。
《境外产权管理办法》共二十条，主要内容是：规范了境外国有产权登记和评估项目管理，对境外企业产权转让等国有产权变动事项的审核权限、基本程序、转让价格、转让方式、对价支付等做出了具体规定；明确了红筹上市公司国有股权管理的基本原则；规范了个人代持境外国有产权、设立离岸公司等事项。
《境外投资监管办法》共十八条，主要内容是：通过定义境外投资的概念，明确了《境外投资监管办法》适用的范围；明确了国资委、央企对境外投资监管的职责；提出了境外投资活动应当遵守的原则；要求央企建立健全境外投资管理制度；规定了央企境外投资计划报送制度；明确了主业境外投资项目备案和非主业境外投资项目审核的程序和内容；对提高境外投资决策质量和加强境外投资风险防范提出了要求。
整个监管制度体系从内部控制制度建设、境外投资与经营行为规范、重大事项报备、监督考核等方面，对境外国有资产监管做了详细要求和规定，对维护境外国有资产权益、防止境外国有资产流失提供了充足的法律依据，使央企对外投资有法可依，一定程度上保障了境外投资行为和国有境外资产的安全、可靠。
1.加强内控机制建设
与1999年财政部颁发的《境外国有资产管理暂行办法》相比，国资委针对央企出台的境外资产监管办法中对制度建设提出了一系列规定，要求央企加强内部控制机制建设，建立健全境外资产管理相关制度，保证境外投资和经营管理有章可循、合规合法。
《境外资产监管办法》指出，央企应当：“建立健全境外企业监管的规章制度及内部控制和风险防范机制”，“建立健全境外国有资产经营责任体系，对境外企业经营行为进行评价和监督，落实国有资产保值增值责任”，“建立健全境外出资管理制度，对境外出资实行集中管理，统一规划”，“建立健全离岸公司管理制度，规范离岸公司设立程序，加强离岸公司资金管理”，“建立境外大额资金调度管控制度，对境外临时资金集中账户的资金运作实施严格审批和监督检查”，“建立外派人员管理制度，明确岗位职责、工作纪律、工资薪酬等规定，建立外派境外企业经营管理人员的定期述职和履职评估制度”，“按照属地化管理原则，统筹境内外薪酬管理制度”，“依据有关规定建立健全境外国有产权管理制度，明确负责机构和工作责任，切实加强境外国有产权管理”，“建立和完善会计核算制度，会计账簿及财务报告应当真实、完整、及时地反映企业经营成果、财务状况和资金收支情况”，“建立健全境外企业重大事项管理制度和报告制度，加强对境外企业重大事项的管理”。
《境外投资监管办法》中也规定，“中央企业应当根据企业国际化经营战略需要制定境外投资规划，建立健全企业境外投资管理制度，提高决策质量和风险防范水平”，“中央企业各级子企业应当依法建立健全境外投资管理制度，严格遵守中央企业境外投资管理规定，加强境外投资决策和实施的管理”。
随着我国各项改革特别是财政体制改革、经济体制改革的不断深入，交通国有企业所占有、使用国有资产的规模也不断膨胀。如何加强交通国有资产管理，防止交通国有资产流失，提高交通国有资产运营效益，确保交通国有资产保值增值，也成为摆在我们面前的一项重要、复杂而艰巨的任务。
1、交通国有资产管理现状
交通国有资产包括两块主要内容，一是交通行政事业单位国有资产管理，二是交通国有企业资产管理。
交通行政事业单位的国有资产管理，主要包括日常的资金管理和固定资产管理，固定资产管理方面，除日常必须的办公设施和设备管理以外，还包括闲置的办公用房管理，这些主要通过交通资产管理公司，集中统一对外公开招租，收入纳入财政预算。日常维护由资产公司统一操作，经费由资产公司承担。截止2012年12月31日，我局共对161处资产对外进行了公开招租，年租金收入620万元，全部缴入财政专户。
交通国有企业资产管理，主要包括各企业的日常经营管理和重大投资、重大固定资产购置和报废处置以及企业闲置资产和设备的盘活等内容。目前我局共有国有或国有资本占控股地位的各类企业20个，分为三类，第一类是管理性公司，主要包括交通资产管理公司；第二类是为交通建设服务的企业，主要包括交通建设集团，路通监理公司、路通设计院、质量检测中心以及公路和航道养护公司；第三类是交通运输服务企业，主要包括公路客运公司，通联出租公司，交通职校驾校，宏达汽车性能检测中心等。截止2012年末，交通国有企业资产总额达10.7亿元，负债总额7.2亿元，净资产3.5亿元。
多年来，我局在交通国有资产管理中紧紧围绕“确保国有资产保值增值”这一主线，不断健全管理制度，努力提升管理水平，在交通国有资产经营管理中探索出一条可持续发展的路子。目前，交通国有资产效用明显，各资产经营主体呈良性发展态势。
1.1、服务功能发挥明显
我局下属的20家企业，共有职工3000多名，2011和2012年合计对上贡献近8千万元，其中上缴流转税4千多万元，企业所得税3千多万元。这些企业分别承担着全市公路、航道施工和养护、旅客运输、车辆技术服务、交通技术人才培养等相关职能，所有企业基本上都是为大交通建设和发展所配套服务的，企业在注重经济效益的同时，更注重各项服务职能的发挥。我市交通现代化建设所取得的成就离不开这些企业作用的发挥。
1.2、盈利能力普遍较强
2012年20家企业经营收入达8亿元，净利润4千多万元。除公路宾馆等少数企业经营亏损外，绝大部份企业经营管理状况良好，自主发展能力较强。如公路客运有限公司主动适应日趋激烈的行业竞争，加大资源整合力度，积极开拓新的客运线路，优化内部经营管理模式，健全内部考核激励机制，全年实现盈利近2千万元。又如交通驾校，通过狠抓内部管理，树立品牌形象，不断扩大市场占有份额，全年盈利达700多万元。
1.3、资产管理规范有效
近年来，交通国有资产实现了保值增值，2012年末与2006年末相比，净资产增加了52120万元，年平均增长25%。成立了专门的资产管理机构，制订和完善了5项管理制度和规定。几年来，没有发生一起资产流失或不按规定出租和处置事件。
2、交通国有资产管理的经验做法
近年来，我局始终把交通国有资产管理作为全系统重要的工作内容来抓，在组织管理、制度建设、日常管理、监督考核上积极探索，不断创新，开创了一条适合交通实际的资产管理新路子。
2.1、不断健全资产管理制度
多年来，我局根据《企业国有资产监督管理暂行条例》、《行政单位国有资产管理暂行办法》及其他相关规定，切实加强资产管理的制度建设，先后出台了《宜兴市交通国有资产管理规定》、《宜兴市交通系统采购管理规定》、《宜兴市交通系统国有资产出租暂行办法》、《宜兴市交通国有资产出租操作办法》和《企业经营管理责任考核办法》等一系列的管理规定，基本构建起了健全的国有资产投资、处置、监管、考核规范，实现了国有资产管理的制度化。
2.2、不断强化资产管理责任
我局从构建“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度出发，努力构建管理体系，明晰主体责任。一是理顺了投资主体。以宜兴市交通资产管理有限公司和交通产业投资管理有限公司为主体，全系统所有经营性资产全部划归其所有，改变了以往投资主体散而多的局面，由交通资产管理公司全面承担投资主体责任，履行投资主体监管职责。截止2012年底，交通资产公司投资企业20家，总投资额21.9亿元。二是理清了资产管理责任。初步构建起了由局资产管理委员会、交通资产管理公司、各经营主体组成的三级管理体系。为加强资产管理，局成立了专门的资产管理委员会，全面负责局属单位重大设备购置和经营性资产的购置、招租和处置的审核审批和实施过程的监督。资产公司具体组织实施重大设施设备的采购、招租和处置。各单位具体负责管理、使用和维护各种设施设备，并做好各类资产类收入的处置工作。三是强化主体管理责任。由市财政和审计部门对交通整个资产管理进行监督，局资产管理委员会对资产公司的资产管理实施监督，局财务审计和监察相关责任科室，牵头对各单位相关资产管理每年进行检查和考核，局专门制定了经营责任考核办法，进一步强化国有资产的管理责任。
2.3、不断规范资产运作流程
一是规范采购行为。我局专门制定了《宜兴市交通系统采购管理规定》。对50万元以下物资采购和工程招标，根据“依法采购、公开公正、竞争择优、规范有序、廉洁高效”的原则统一组织实施公开招标，今年以来，共组织实施公开采购招标10起，节约资金25万元。二是从最大限度地提高资产效用角度出发，对非主流资产和部分闲置资产实施公开招租和经营权竞拍。今年以来共组织公开招租26起，组织竞拍1次，全系统对外招租闲置用房计56041.47。候车亭广告位对外招租共85只，其中城区候车亭51只，农村候车亭（宜金线、川善线）34只。取得租金收入130万元，使每一份资产都能取得实实在在的收益。
3、交通国有资产管理下阶段工作打算
交通国有资产管理是项系统而又复杂的工作。下阶段，我局将立足长效管理，从健全资产管理常态化工作机制出发，着重抓好两方面的工作。
3.1、进一步明确资产管理责任，全面构建资产管理规范
一是全面落实《宜兴市交通国有资产管理规定》、《宜兴市交通局国有资产监督管理办法》和《宜兴市交通行政事业单位国有资产管理意见》，强化交通资产管理有限公司在国有资产管理中的主体地位和责任；二是进一步完善《宜兴市交通运输局采购管理规定》和《宜兴市交通系统国有资产出租管理暂行办法》，细化具体的操作办法；三是健全管理规定，要拟定“交通国有资产投资管理办法”、“交通国有资产处置办法”。通过不断完善各项规章制度，来规范交通国有资产的管理行为。
3.2、努力构建国有资产监管常态化的工作机制
中图分类号：F230 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）28-0205-02
国有企业怎样改革，国有资产如何管理，一直是政府、企业及广大群众关注的问题。因为，它关系经济体制改革的大局，关系广大人民群众的切身利益。然而，由于中国国有资产管理不够完善、国有资产经营效率低下等原因造成国有资产流失严重。那么，究竟怎样才能确保国有资产的保值增值，实现改革的目标就成为中国国有资产管理的核心内容。国有资产保值增值是国有资产保值与国有资产增值的合称，国有资产保值是指国有资产实现经济学意义的成本补偿，维持规模不变的简单再生产，而国有资产增值是指在国有资产保值基础上通过国有资产经营而实现了最大化的经济学收益，实现扩大再生产。
一、中国国有资产保值增值的现状
据国家审计署调查，仅在2002年中国国有资产由于违规担保投资、借款以及决策失误等原因所造成的流失就高达72.3亿元，更可怕的是国有资产还在以每天近1.3亿元的速度继续流失。然而这种国有资产流失并不是国有资产的总量减少，而是一种相对减少。根据财政部2013年1月18日企业财务快报显示，2012年，全国国有及国有控股企业累计实现营业总收入423769.6亿元，同比增长11%。国资委成立以来，中央企业销售收入每年平均增长13 000亿元，每年利润平均增长1 500亿元，中央企业销售收入和资产总额平均每年分别增加1.1万亿元，实现利润平均每年增加1 000多亿元，上缴税金平均每年增加近1 000亿元。因此中国国有资产的总量在不断增加，而国有资产流失实质是由于体制的缺陷或人为的原因而造成的国有资产的相对减少。
二、逐步完善国有资产管理体制对策
1.理顺产权关系，明确产权责任。管好国有资产，最关键的一个问题是明晰产权关系，使国有财产有人管，管得住。对此，要坚定不移地按照国家所有、分级管理、分工监督、委托营运的原则，去做好这项政策性很强、难度很大的工作。具体地说，就是国务院代表国家统一行使对企业财产的所有权，各级国有资产管理局受国务院委托，经营管理各地的国有资产。国有企业作为国有资产营运的最基本单位，应按照《公司法》的规定，建立企业法人财产制度，企业依法独立支配国家授予其经营管理的财产。在此情况下，企业要建立资产经营责任制，强化对国有资产保值增值的激励和约束机制。已实行承包经营的企业，应当将企业财产保值增值指标纳入承包指标体系，在厂长（经理）任期满后要依法对此进行审计，以确保国有资产的保值增值。在界定产权关系的工作中，要按照国有资产管理局下发的《产权界定和产权纠纷处理办法》明确产权归属，以维护国有资产所有者权益，防止国有资产流失。
2.强化监督制约，增强责任意识。强化投资决策监督制约，坚持民主集中制，即要通过民主基础上的集中和集中指导下的民主的方式，来对某一投资决策项目进行广泛深入的调查、分析、论证，只有这样，才能使投资决策真正做到科学、合理，从而避免投资失误；加强财务监督，注重内部监督与外部监督相结合，事前监督、事中监督与事后监督相结合。加强社会监督，依靠和利用广大人民群众、社会中介机构、社会舆论和市场等社会力量的监督作用。
3.完善会计操作规则和监督制度。首先要明确会计委派职责。委派会计要严格执行会计法规、制度，及时、全面、准确组织会计核算，如实反映企业经营和盈亏情况，积极参与企业经营管理，当好“四员”：一是核算员，为经营者服务，及时、准确、真实反映各单位的财务状况和经营成果，履行好核算职责；二是监督员，认真落实主管部门有关监管工作的要求，监督所在单位国有资产运营情况；三是服务员，参与企业经营管理工作，协调落实信贷资金等有关财务政策，当好企业的参谋，树立服务意识，提高服务水平；四是信息员，发挥桥梁作用，加强与企业、银行、税务等部门的沟通联系，做好上情下达、下情上报。然后要实行会计人员的回避制度和定期轮换制度。对委派者和经营者有亲属关系或经济利益关系的，必须实行委派回避制。为了避免会计人员在一个部门定期工作产生利益关系，影响其正常履行职责，根据监管要求和企业经营业务量的大小，对委派会计进行定期交叉轮岗。其次充分发挥内审作用，实行事后监督，专设委派审计岗位，每月对所有经营企业进行经济业务的审核和复查，做到发现问题及时指出，限期整改，尽可能将各种管理漏洞和失误消灭在萌芽状态，把企业的经营风险和损失降低到最低，形成会计和审计的双重监管监督机制。最后按照新会计准则要求，制定资产管理制度，保证国有固定资产及流动资产的获取、耗费、维护、处置等会计记录符合国家新会计制度的规定。
4.强化国家对中介市场的监管，实现国有资产的准确评估。政府加强国有资产评估工作，应当遵循未来收益原则、贡献原则、市场原则、替代原则、外在性原则。资产管理部门应该严把资产评估关，更新资产评估管理体制，对不同所有制主体之间的联营要严格审查，确保各投资主体的出资价客观、公正、公平、合理。明确界分非经营性资产与经营性资产。引入“市场禁入制度”，加强对中介机构的管理。各级资产评估管理部门应严格加强对资产评估中介组织的监督管理，尤其是对评估机构的执业能力、执业道德等方面的审查。对于实施违法行为的资产评估人员，限制其在一定期间内不得从事相关资产评估业务，情节严重的，终身不得从事资产评估业务。
5.健全国有资产保值增值考核指标。现行的国有资产保值增值考核指标仍然存在着一些不足，并不能十分科学有效地反映国有资产的保值增值情况。为了克服所存在的这些问题，我们在这里将目前国际上流行的EVA概念运用到考核指标之中。EVA即经济增加值，其基本含义是指公司的剩余收入必须大到能够弥补投资风险，或者说是企业净经营利润减去所投入的所有资本成本（包括债务成本和权益成本）后的差额。其计算公式是：EVA=NOPAT-C%（TC）。其中，NOPAT是税后净利润，C%是资本成本系数，TC是使用的全部资本。EVA的计算比较简便，但其包含的财务信息却相当完整。若EVA为正，表明公司资产使用效率高，公司价值增加；若EVA为零，说明公司的盈利仅能满足债仅人和投资者预期获得的最低报酬；若EVA小于零，即使会计报表上的净利润为正值，也表明公司的经营状况并不理想，公司的价值在减少，出资人的财富受到侵蚀。这样一来，基于EVA的国有资本（所有者权益）扣除了资本成本，有利于真正反映了国有资产的保值增值状况。
6.加强无形资产管理，防止无形资产流失。无形资产是国有资产的重要组成部分，是国有资产保值增值的重要内容。对无形资产应加强宏观管理，完善相关立法，健全无形资产的评估和保护，制定专门的法律和条例，为企业无形资产的保护提供良好的条件；企业应从内部加强无形资产的核算管理；建立人才保护体制，防止人才流失。
7.完善高级管理人员的考核及激励制度。国有资产所有权与经营权分离，在这种委托链中要保证国有资产保值增值，国有资产的出资人代表和企业经营者的作用举足轻重。公司要制订《经营者薪酬管理暂行办法》，依据效率优先与兼顾公平、激励与约束相统一、新酬与责任相一致、经营者年薪收入与其他员工相分离、先考核后兑现的基本原则，以经审计的财务报表的实现利润为考核基数，对公司经营者实行年薪制。充分调动出资人代表和企业经营者的积极性、创造性，使其与国有资产所有者的目标趋于一致，从而能够像所有者一样去思考问题和采取行动，以实现国有资产保值增值。
8.提高全社会维护国有资产产权的意识。培养珍惜和保护国有资产的意识和责任感，让全社会都认识到国有资产是社会主义制度的基础和保障，事关党和国家生死存亡，与广大干部群众的利益息息相关，消除各种不利于国有资产保值的消极心理，形成健全的防范意识。
9.建立和完善国有资产法律体系。加快立法进程，完善国有资产保护法律体系；严格执法，加大打击力度，强化法律责任。总理在十届人大第四次会议的政府工作报告中提出，要着力完善产权结构、公司治理结构和激励约束机制，完善国有资产监管体制，健全国有资本经营预算制度、经营业绩考核体系和国有资产重大损失责任追究制度；规范国有企业改制和产权转让行为，防止国有资产流失。因此，我们必须探索有效的国有资产经营体制和方式，坚持政企分开，实行所有权和经营权分离，使企业自主经营、自负盈亏，实现国有资产保值增值，这也是现实中国全面建设小康社会目标的一项重大任务。
参考文献：
[1] 凌秀瑾.国有资产保值增值的证券化运作模式[J].财经界，2009，（7）.
如何实现县域国有资产由非经营性资产向经营性资产、由静态管理向动态管理、由闲散资产向集聚效益的“三个转变”，提升国有资产经营管理水平和实效，亟需探索新型国有资产管理体制，落实出资人职责，解决所有者权益。现状分析
我县国有资产构成主要是经营性企业和非经营性行政事业单位的国有资产。近年来，我县高度重视国有资产管理工作，建立健全了专门的国资管理工作机构，加强了国资管理队伍建设，不断创新国有资产监管机制，对竞争性领域的经营性国有资产坚持“国退民进”原则，通过招商引资、吸纳社会资金等形式，盘活了大量闲置国有资产，同时，部门预算改革，加强了对行政事业单位临街门面、闲置办公用房、设备出租收益的管理和调控，避免了国有资产经营收入的流失。截止====年底，全县国有资产账面价值=====万元，其中，企业国有资产====万元，主于分布于广元杭利公司、九龙制药厂、粮食企业、汽车站、自来水公司、武当市场等；行政事业单位国有资产=====万元，分布于===个行政单位和===个事业单位，主要是房产、交通工具、设备资产等。行政事业单位实有净资产=====万元，其中，行政单位拥有净资产=====万元，占==％；事业单位拥有净资产=====万元，占==％。
主要问题
一是管理制度不健全。部分单位国有资产占有使用管理制度不健全，责任难落实。国有资产存量不清，责任不明，账账、账实不符。
二是国有资产配置不平衡。国有资产被各单位分散占有和使用，有些单位通过各种关系争取大量资金建办公楼，购置大量办公设备，办公条件得以改善，有些单位办公地点陈旧、狭窄，办公设施落后，资源配置不平衡。
三是擅自改变国有资产使用性质。一些行政事业单位把多占用的国有资产用来进行商业活动，如出租房屋、开招待所等，为职工谋“福利”；有的用国有资产投资办企业，赢利归单位所有，亏损由国家负责。单位职工之间苦乐不均，收入差别明显。
四是国有资本不能正常保值增值。由于多种原因，企业科技创新能力不强，生产经营效益不高，国有资本不能正常保值增值。据调查，全县====万元国有资本中，增值的仅====万元，其余====多万元的国有资本每年大约以==％的速度亏损。
对策建议
一是健全制度，规范管理。根据国家有关法律、法规和规章制度，结合我县实际，尽快出台《苍溪县国有资产管理暂行办法》，对国有资产占有、使用、保管、维护、报废和损坏赔偿资产处置进行规范，实现我县国有资产管理的制度化、规范化。
二是摸清家底，明晰产权。乡镇行政区划调整和机构改革，将非经营性资产进行了归并，出现了部分闲置房地产及设备。应由国资委牵头，县财政局等相关部门配合，逐单位、逐部门地对国有资产进行一次全面、彻底的清理核实，掌握闲置资产的全面情况，分门别类提出处理意见，对产权不清的资产要由占有单位申报，进行产权界定，明晰产权。
国有资产信托管理作为国有资产管理的一种方式，在我国仍然处于探索当中，实践中涉及的有关问题需要深入探讨。国有资产信托管理是国有资产管理的一种方式，在我国相关的法律制度还不够健全的情况下，充分肯定国有资产信托管理的积极作用，处理好有关信托当事人之间的关系，准确认定信托财产的权利归属问题，可以促进国有资产信托管理活动的健康发展。
一、国有资产信托管理的必要性和可行性
国有资产信托经营的独特方式，形成了国有资产信托管理的特殊意义，具有其他国有资产经营方式所不具备的优点。
第一，国有资产信托管理，可以真正实现国有资产的所有者与经营者相分离。对于国有资产的经营管理一直探索走所有者与经营者相分离的道路，以提高国有资产的管理水平，更好地实现国有资产的保值与增值。但是，如何才能更好地做到使国有资产的所有者与经营者真正相分离，却是人们一直在探索的问题。实行国有资产信托管理，国有资产的所有者作为委托人，将国有资产交给受托人管理，受托人则作为独立的市场主体依据信托合同从事国有资产的管理活动，这样可以实现国有资产的所有者与经营管理者相分离。
第二，国有资产信托管理，可以增强国有经济活力、控制力、影响力。国有资产的信托管理，受托人依法具有独立的法律地位和从事经济活动的主体资格，受托人可以依据信托合同独立从事对国有资产的管理活动，防止了委托人对受托人的不当干预，这就调动了受托人的积极性，这样受托人就可以在市场经济活动中充分运用国有资产，发挥国有资产的经济效力，这就可以增强国有经济的活力和影响力。
国有资产信托的法律依据及其可行性。我国现在虽然没有制定有关国有资产信托管理的具体制度，但可以适用于国有资产信托管理的基本法律《信托法》却已经存在，可以作为当前从事国有资产信托管理的基本依据。制定于2001年的我国《信托法》第2条明确规定:“本法所称信托，是指委托人基于对受托人的信任，将其财产委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受托人的利益或者特定目的，进行管理或者处分的行为。”这条规定，是我们理解和处理国有资产信托的基本法律依据。根据这一规定，国有资产信托管理就是指国有资产的委托人依据信托合同将国有资产委托给受托人，由受托人按照委托人的委托为受托人的利益而以受托人的名义进行管理或者处分该国有资产的行为。由此可见，国有资产的信托管理作为国有资产的一种管理方式，不同于国有资产的租赁经营、承包经营等常见的经营方式，更不同于同样具有委托含义的委托经营方式。
二、国有资产信托中的当事人认定问题
国有资产信托中的当事人主要有委托人、受托人和受益人。由于国有资产信托管理中的具体情况比较复杂，涉及到很多主体与部门，在如何认定国有资产信托管理的委托人与受益人的问题上，存在着混乱的现象，这就要求我们根据具体情况认真区别对待。
国有资产信托中的委托人的认定问题。信托财产的委托人，一般情况下应当是财产的所有人。我国《信托法》第19条对信托中的委托人作了原则规定:“委托人应当是具有完全民事行为能力的自然人、法人或者依法成立的其他组织。”由于国有资产信托的特殊性，这一原则规定应用到国有资产信托中时，还需要认真对待。对于如何认定国有资产委托人这样看似简单的问题，却存在着一定的混乱。人们习惯地认为，国有财产的所有人是国家或者全体人民。但在法律上，这样的认识缺乏现实性和可操作性。
目前，在我国的国有资产管理体制下，从法律角度上看，具有操作意义的是政府各级国有资产管理委员会。但是，政府各级国有资产管理委员会并不是国有资产的所有者，各级政府作为国有资产信托的委托人，在实际操作中不具有实际意义。各级政府国有资产管理委员会是专门负责国有资产管理的政府职能部门，可以作为国有资产信托的委托人，具有实际操作意义。在国有资产信托的委托人认定上，还需要注意的问题是，国有企业、国有控股公司、国有持股公司是否可以作为国有资产信托的委托人。国有企业和国有投资公司，是国有资产的实际持有人，不是国有资产的所有人，也不是国有资产的所有者代表，不能作为国有资产信托的委托人。但是，在特殊情况下，国有企业与国有投资公司可以根据国有资产管理委员会的授权行使部分国有资产委托人的职权。
国有资产信托中的受益人的认定问题。在信托当事人中，存在着信托受益人。根据《信托法》的规定，受益人是在信托中享有信托受益权的人。受益人可以是自然人、法人或者依法成立的其他组织。委托人可以是受益人，也可以是同一信托的唯一受益人。受托人可以是受益人，但不得是同一信托的唯一受益人。在一般的信托中，受益人可以是委托人以外的其他人。但是，在国有资产信托中，受益人具有特殊性。其一，国有资产信托中受益人的范围问题。在一般的信托中，受益人的范围是没有限制的，受益人可以包括委托人、受托人以及其他人，也可以不包括委托人。在国有资产信托中，受益人一定要包括委托人，即国有资产的代表人一定要是受益人或者受益人之一。只有这样，才能充分保障国家利益，保证国有资产的保值、增值及不被侵犯。其二，国有资产信托中受益人的权益问题。在一般的信托中，受益人的权益包括:信托利益分配权、信托财产管理的监督权、对不当信托事务的撤消请求权、损害赔偿请求权、解任受托人请求权。此外，一般受益人还有权放弃信托受益权，可以依法转让信托受益权。在国有财产的信托中，其特殊性在于，作为信托受益人的国有财产的代表人，不得放弃信托受益权，必须认真行使和履行国有资产受益的权利与职责。
在认定国有资产信托委托人与受益人的同时，也要注意处理好委托人与受托人之间的关系。应当强调的是，在国有资产信托管理活动中，委托人与受托人之间的关系，是建立在平等基础之上的，应当遵循“自愿、公平和诚实信用原则”(《信托法》第5条规定)。这是处理国有资产委托人与受托人之间关系的基础。正是基于这样的公平、平等关系，才使得国有资产的信托管理不同于以往其他任何国有资产的管理方式。国有资产的受托人，享有信托财产管理权、信托事务处理权、信托报酬权、信托受益权。国有资产的委托人，享有信托财产收益权、信托财产管理的监督权、对不当信托事务的撤消请求权、损害赔偿请求权、解任受托人请求权。在这些基本的关系之外，最重要的问题是，信托财产的安全问题。信托财产的安全问题，往往被忽视。由于在国有资产进入信托领域后，就面临着各种各样的风险，有来自市场的经营风险，也有来自信托当事人的信用风险。各种风险的存在，必然使信托中的国有资产面临着安全问题。这就要求国有资产的信托委托人切实履行职责，受托人做到诚信尽职，各级国有资产监督管理部门加强对国有信托财产的监督管理。
三、信托财产的权属与管理问题
信托财产的权属问题，涉及到信托财产的权利是什么性质的权利问题以及权利的归属问题，是国有资产信托管理中需要认定与解决的重要问题。这个问题不仅关系到信托当事人的利益，也关系到国有资产安全，需要我们认真研究对待。在国有资产信托管理中，信托财产是信托活动的基础，也是信托权利义务集中指向的对象。信托财产在信托关系成立的前后，其权属关系是不同的，明确信托财产的权属直接关系到信托当事人的权益。
关于信托财产的权利性质问题，在认识上始终存在着不同的看法，分歧很大，主要存在着信托财产是所有权与非所有权的不同认识。人们一般认为信托财产的权利性质是所有权，即信托人在信托期间对信托财产享有所有权。将信托财产的权利性质定位于所有权，就可以把国有资产的信托管理方式与承包经营等其他财产管理方式区分开。的确，国有资产信托与其他国有资产管理方式的最明显的不同，正是受托人对管理的财产权利上的不同。但是，如果把信托财产的性质理解为一般意义上的所有权，与其他所有权没有什么区别的话，其结果必然是，国有资产在信托期间属于受托人所有，受托人可以独立处理信托财产，信托财产脱离了原来的所有人。这样信托财产由受托人独立处理，不受委托人的制约与监督，必然不利于委托人，必然会出现损害委托人利益的情况，必然会造成国有资产的流失、被侵吞。这样的结果显然不符合委托人的初衷，不应当是国有资产信托的结果。
实际上，信托财产的权利性质又不完全等同于所有权，信托人行使信托财产权是受到限制的。所以，认为信托财产的性质是所有权的理论观点，在实践上不能够被委托人所接受。信托财产的权利性质，不应当是一般意义上的所有权，不应当是绝对的所有权，而应当是受到约束的有限制的具有所有权内容的财产权，只应当是形式意义上的所有权。信托财产的这种权利，在权利存在的期间、权利的范围、行使的方式等具体内容上，都受到信托合同的约束，都不同于一般意义上的所有权。这样，信托财产权就区别于承包经营权等，也区别于所有权。因此， 信托财产的权利性质是非典型的财产所有权，可以理解为是形式所有权，或者是名义所有权。
关于信托财产权的权属问题，即信托财产归谁所有的问题，很多人认为，信托财产在信托关系成立后，财产的所有权由委托人转移到受托人，受托人享有信托财产的所有权。如此认为，则信托财产的所有权在信托关系成立后发生了变化。这样的看法，对于国有资产，似乎难以接受，因为国有资产将会因信托关系的成立而流失，这与我们一直坚持的国有资产保值增值的目标相背。从我国《信托法》的规定上看，法律并没有规定信托财产的所有权因信托法律关系的成立而发生转移。《信托法》第2条关于信托财产的规定是，信托人“将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或者处分的行为”。可见，我国《信托法》只明确规定了在信托法律关系成立后，转移信托财产的占有，并且信托财产权的行使也由委托人转移到受托人。
在信托法律期限届满或者信托法律关系终止的情况下，信托财产重新由委托人占有并由委托人直接行使财产权。受托人在信托法律关系存续期间，行使的财产权实质上包括财产的所有权。这样，从表面上看，信托财产的所有权属于受托人，可以认为，受托人在形式上是信托财产的所有人。但是，受托人所行使的信托财产的权利是有条件的，是受到信托合同约束的，也是受到委托人监督的。所以，受托人所享有或行使的信托财产权，不同于具有绝对性的财产所有权，是非绝对的。因此，受托人对信托财产的权利，不是绝对的传统意义上的所有权。
在信托财产的管理问题上，受托人在信托期间独立行使信托财产的管理权。根据我国《信托法》的规定，在国有资产信托管理中，信托财产的财产权，包括财产的所有权，在信托期间，由受托人独立行使。信托人不得干涉受托人对信托财产的管理与处分，但受托人有权依据信托合同监督受托人的活动。这一点，不同于国有企业的经营管理权及其他形式的国有资产管理权。至于信托期间信托财产所有权是否发生转移，《信托法》没有明确规定。这个问题，无论在认识上有什么不同的看法，都不影响实际上的信托活动，不影响受托人对受托财产的管理。
与信托财产管理相关联的问题是，信托财产的风险与收益问题。在国有资产信托期间，发生的与信托财产有关的风险与收益应当如何处理，处理这个问题的基本原则是:受托人管理信托财产形成的债权债务，以信托财产来认定，即管理信托财产形成的债权属于信托财产的范围，其最终属于委托人，管理信托财产形成的债务以特定的信托财产承担风险责任。这种处理信托财产的风险与收益问题的原则，是建立在信托财产独立基础上的。信托财产独立是我国《信托法》确定的重要制度。信托财产独立，一方面表现为，信托财产独立于委托人的其他财产，与委托人的其他财产相区别。另一方面，信托财产独立于受托人的财产，与受托人的其他财产相区别。这样，信托财产独立制度，就可以把信托财产管理中的相关问题界定清楚，实际上，就是确定了信托管理人在信托期间以信托财产为基础独立享有权利承担义务的基本制度，这样的制度与法人独立承担有限责任的制度是相似的，也可以说是法人有限责任制度在信托关系上的体现。
一、引言
我国现阶段经济发展不平稳的主要问题是通货膨胀速度过快，我国人民银行连续多次提高存款准备金率，通过限制市场资金流动促使经济发展降温，我国国有资产自2008年大幅度投资以来对很多产业造成了影响，3000亿国有资产投资改变了我国经济发展速度，由以前的滞缓发展变成了飞速发展，但是相应问题和风险也随之放大，我国国有资产的投资需要更多的科学化和系统化的财务管理手段，不能只是停留在对市场经济表面问题的掌控程度，要更加注重内在和深层次的问题，解决关键问题。
二、国有资产经营发展概况分析
(一)世界各国有资产经营管理的特点
世界各国国有资产管理有如下显著特点：一是有明确的机构对国有资产行使出资人职能。二是严格依法管理国有资产，各国针对国有企业和国有资产制订了专门的法律，如韩国的《政府投资企业基本管理法》、《公共企业改革法》，新西兰的《国有企业 法》，挪威的《公共有限公司法》等等。三是商业化经营、专业化管理，多数国家国有资产出资人仅作为普通股东，政府一般不干涉企业日常经营活动，通过国有企业的董事会来实现对企业的影响和控制，国有企业按照商业化规则来经营。四是强调资本的使用效率，强调资本运营，依赖专业的投资经营人才对国有股权进行有效管理，并进行科学的资产组合，持有那些具有国际竞争力的企业股权，出售核心竞争力下降的企业股权；对产权投资严格进行评估策划，对不具备盈利能力的政府项目不予投资。
(二)我国国有资产经营管理的现状
自改革开放以来，我国国有资产管理进行了在体制上以政企分开为主，在国有企业方面以建设现代企业制度为主的改革。2003年5月27日，国务院颁布了《企业国有资产监督管理暂行条例》，规定国务院国资委和各地方国资委履行国有资产出资人的职能。但是，我国国有资产管理体制尚需进一步完善。目前在实践中主要反映出两点问题：一是国资委作为政府特设机构，法律上属于政府机关法人，在履行出资人职责方面与现行法律体系存在一些冲突，国资委不能像一般投资者一样 完全直接地行使企业股东权利。国资委人员作为国家公务员，按照《公司法》规定，不能在所出资企业兼任董事、监事职务。按照《中外合资经营企业法》，国资委不能直接持有中外合资企业及一些海外上市公司的国有股权。按照《担保法》规定，国资委不能为所出资企业提供融资担保。二是由于现代企业制度建设尚不完备，国资委在对国有企业的监督管理方面还较多地采用行政手段，在管资产、管人的同时还直接管国有企业的事，容易变为“老板”和“婆婆”，影响国有企业的正常经营。
三、我国国有资产财务投资风险存在的问题分析
(一)财务管理混乱、财务监管制度欠缺
国有资产管理中财务部门的职权管理过于集中，在对资本使用支配中比较“自我”，国有资产的财务管理问题表现出的是财务监管制度的欠缺，不能够很好的解决和掌握好财务监管机制，那么这种财务管理混乱问题就不会得到彻底的解决。国有资产管理出现的混乱主要表现为，第一，股权投资的盈利分红部分，投资收益代表的是投资回报率的成果有多少，对经营中的分红大多是按照一定程序配发，程序过于死板不能灵活运用，导致分红时少时多，时有时无，这就造成投资公司本身的利润不可能平稳上升，现金流也不可能平稳，而必然是阶段性的、非连续的，国有资产的现金流波动和分红问题提升了财务管理的风险；第二，股权不能有效降低风险运作，如进场和出场时机掌握得不好，造成投资风险的加大，引起了投资心理压力，不能良好的拓展投资业务，人员的专业性较差也限制了重新投资的次数和信心。
(二)财务管理人员缺乏投资专业性和系统性知识，综合素质有待提高
国有资产管理和私有资产管理在企业和事业单位中都存在共有现象，无论是股权的合理掌握，还是投资外汇的风险掌握，还是期货外债的额度和时机把握等这些需要的是高素质人才的专业技能分析，良好的投资依赖于正确的抉择和投资前的数据分析，对国有资产的投资前景和市场分析是使国有资产获取投资回报率最高的一个基础条件和保障，所以增强财务人员素质是基础也是核心。目前财务人员基础薄弱，对金融市场的了解过于单薄，掌握的只是书本知识，对于实际操作没有太多经验，对国内市场的变化了解不够，就想向国外市场进军，利用国有资产进行投资根本不考虑风险因素，失败了也觉得跟自己无关，这是目前最大的问题，财务人员的责任意识不强，对自身工作岗位和工作内容缺乏应有的激情，没有岗位职责感和归属感。作者认为应该针对财务管理人员的现状做出分析，在缺失点进行弥补和加强。
(三)投资管理不当造成的信用风险和财务危机
分析国有资产的投资管理的不合理性，我们可以发现投资管理不当主要有几个问题需要解决：第一，国有资产投资种类繁杂，投资范围太广，没有专门投资领域，造成了投资杂而收益低的现象，加上投资管理人员自身能力较差，所学习的专业知识和对投资掌握的专业技能并不全面，不能适应多元化和过度宽广的投资平台，不能满足投资风险的控制需求，投资风险日益加大，投资管理者不能合理控制风险，最后只能“悲剧”收场；第二，在国有资产对外融资投资担保问题上存在问题，国有资产投资担保关系存在连带关系，委托关系，递进关系等，关系过于复杂和繁琐，担保关系不清晰，这些担保将项目企业的经营风险转嫁到投资公司身上，它像一颗颗定时炸弹，一旦项目企业在生产、销售等资金链的某个环节出现问题，将会引发一系列连锁反应，危及到投资公司的现金流及融资信用，使财务风险高度膨胀。
四、解决我国国有资产财务投资风险的措施
(一)建立健全管理制度
建立和完善政府对国资委的激励约束机制和社会监督机制。国资委接受政府的委托专业进行经营性国有资产管理，国资委与政府之间也存在委托关系。为了有效地解决委托问题，促进国有资产管理的效率，提高使用效率，政府应该 建立对国资委的激励约束机制。同时，也应该由专业机构负责对国资委管理情况进行审计和监督。机构投资者会定期地向投资人公布其经营管理效果的信息，接受投资人的有效监督。国有资产管理也应该如此，应该接受国有资产真正所有者——全体公民的监督。对国有资产管理应该建立定期信息披露的机制，让所有公民可以方便地得到国有资产管理的经营效果信息。通过建立健全管理机制可以有效帮助国有资产财务投资降低风险，增强投资精确程度，保证投资方向的正确。
(二)加强培养财务管理人员投资专业知识与技能
财务风险存在于财务管理部门的各个方面，存在于国有资产管控的各个环节，最基本的环节就是人员自身的素质，综合素质不强造成国有资产投资的风险过大，因此提升人员素质和责任意识变得越来越重要。首先，要增强财务人员的风险意识，对于风险的认识，要选拔内部素质高的人才向风险控制较好的企业学习，增强国有资产内部人员的素质；其次，要增强财务人员的软实力，这些软实力主要体现在财务人员的思想，他们集体工作的氛围，集体价值观，集体认识观，以及心理预期等等方面，提升这些素质的优势在于可以和国际化接轨，在逐渐开放的市场经济环境下，参与国际竞争，获取新的利益平衡点。
(三)深化国有企业的产权制度改革，形成自然有效的股权制衡机制
要进一步深化国有企业的产权制度改革，形成自然有效的股权制衡机制。完善国有资产管理体制，需要完善现代企业制度，而产权制度改革首当其冲。改变国有企业股权结构单一、“一股独大”现象，进行国有企业产权多元化改革是社会主义市场经济发展的必然要求，也是解决国有资产“所有者缺位”的理想方法。在多个大股东形成的股权制衡机制中，在保证国有资本回报率的前提下，国有股份不一定要控制企业，即使在所持股权比例较高的情况下，也可以让更有效率的大股东来控制企业。国资委可以从目前着重对国有企业经理人的监管，改为对其他大股东的监督，使监管机制外部化，从而提高对国有资产的监督效率，提高国有股份的价值。
参考文献：
虽然“国有企业”是我国政策文件中被高频率使用的称谓,但是,对于国有企业这个概念的实质内涵,无论是已有的立法,还是理论界都还没有形成明确的结论。
(一)法律、法规对国有企业的界定
《民法通则》虽然明确“全民所有制企业法人以国家授予它经营管理的财产承担民事责任”,“全民所有制企业对国家授予它经营管理的财产依法享有经营权,受法律保护”,但并未对全民所有制企业的内涵做出规定。《宪法》也不可能对国有企业的概念给予界定。只有《企业法》作为调整全民所有制企业的基本法在一定程度上表现出了从法律上界定全民所有制企业概念的意图。该规定只说明了国有企业的经济地位,而没有说明企业与国家之间的财产权关系,没有体现出国有企业最重要的特征。此外,1992年的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》第2条规定描述了全民所有制企业转换经营机制后的经济地位和法律地位,相对于《企业法》它说明了全民所有制企业的经济地位,是一个进步,但同样为对国家与企业的关系做出规定,而且该规定反映的是立法者对国有企业转换经营机制目标的定位,并不是对全民所有制企业的现实界定。
(二)理论界对国有企业的界定
随着股份制改革的深化和“国有企业”称谓的正式确立,目前,法学界一般认为国家全额出资和国家控股的企业都属于国有企业,但对国有企业是否仅限于国家绝对控股、绝对控股和相对控股的具体界限如何确定,仍存在较大分歧。概况起来,大致有三种不同的主张:
第一种主张认为国有企业的全部资产都应归国家所有。该主张实质上坚持国有企业就是全民所有制企业。第二种主张虽然不要求国有企业的全部资产归国家所有,但要求国有资本比例必须超过50%。该主张实质上认可了国家绝对控股企业的国有企业的地位。第三种主张认为国有企业中国家所占资本可以低于50%,前提是不影响国家对国有企业的控制性地位。该主张实质上承认了国家相对控股企业的国有企业的地位,它所认为的国有企业的范围是最广泛的。目前,大部分学者认同第三种观点。
二、国有企业改制中涉及的行政法律问题
自现代企业制度改革以来,国有企业法律调整区域成熟,已初步形成了国有企业法律调整的体系。这一时期出台的法律法规以《公司法》为典型。1993年12月颁布的《公司法》规定了公司的组织形式为有限责任公司和股份有限公司,确立了公司的法人财产权和投资者的股权,从而为国有企业进行公司制改革、建立现代企业制度提供了法律依据。1994年国务院颁布了《国有企业财产监督管理条例》,明确了国家转变政府职能,国务院代表国家统一形式对企业的国有资产的所有权,在国务院统一领导下,国有资产实行分级行政管理。企业对于国家授予其经营管理的财产依法自主经营,享有占有、使用和依法处分的权利。
然而,国有企业是国家控股甚至是国家独资的企业,天生就与国家行政机关有着千丝万缕的联系。我国政企难以分离的真正原因是行政权对经营权的干扰,而这种干预又常被视作所有权人对经营权人的监督,因此,只有抽掉国家干预企业的所有权基础,将行政权与国家所有权分开,才有可能实现政府与企业的真正分离。
三、我国国有企业改革的路径选择
一、国有资产管理体制改革与国有股权主体问题，
第一，尽管我们在不同场合，甚至在公司法中再三强调公司中国有资产的所有权属于国家，但是，既然用公司的形式对国有企业进行改造，就意味着国家对企业资产的所有权只能以股权的方式实现；第二，以股权的方式对企业行使权利，就必须建立相应的国有股权行使机制；第三，对于在公司中持大股的国家股份而言，其股份保值增殖的基本前提是，国家股东能象私人股东那样真正关心其资产的运营；第四，为了使国家股东真正对国有资产的保值增值负责，就必须建立适合公司制运行国有资产运营机制，这个机制的核心就是：国有股权主体（包括机构和个人）在享有对国有资产进行投资经营权的同时，承担对国有资产保值增殖的义务，不履行义务，导致国有资产损失的，应当承担相应的法律责任，包括赔偿、行政处分，构成经济犯罪的，应当被追究相应的刑事责任。
上述几点决定了，建立国有股权行使机制应当解决的问题至少包括：⒈哪些机构可以通过授权成为国有股权主体？⒉具备哪些条件、通过什么程序可以被授权或将取消授权？⒊股权主体与授权主体之间关系如何？与其所投资的公司的关系如何？⒋股权主体享有何种法律地位？与其国有资产保值增值的经营宗旨相适应，其经营管理权有哪些内容？⒌当国有股份由于股权主体的行为遭受损失时，应当由谁承担责任？
上述问题所涉及的内容在法律形式上表现为国有资产法的制定，和出台，但制定国有资产法的前提是对现有的国有资产管理体制和国有企业管理体制的彻底改革。也就是说，对于由国有企业改造而来的公司，国家不但必须彻底放弃由上级主管部门以行政方式管理它们的传统做法，而且还要确定一个具体的股权主体体系，由其代表国家行使股权。实际上，这一工作在上个世纪八十年代末九十年代初已经开始进行。如设立国家各级国有资产管理部门作为国有资产投资经营的授权主体，对一些大的企业集团进行授权经营的试点等。但是，由于政府机构体制改革进展缓慢，没有解决政府在国有资产管理中的职能定位问题，尤其是迟迟没有解决被授权主体与授权主体之间关系、授权条件、程序、被授权的股权主体对国有资产保值增殖应当承担的具体责任等关键性的问题，因此改革没有取得实质进展。对大多数公司而言，原来的上级主管部门或变相的上级主管部门仍然存在，这就产生了企业形式与企业管理体制的矛盾，结果不仅使企业公司制改革“换汤不换药”，而且由于国有资产管理部门不能控制公司，改制后的公司效益仍然低下，国有资产大量流失，中央又建立企业工委，并取消国家国有资产管理部门（将其并为财政部下属的司），同时，派辑查特派员监督企业。上述做法，特别是取消国家国有资产管理部门实际上使已经开始的国有资产管理体制改革又退回到原有的体制上。
事实表明，国有企业的公司制改革必然自下而上地要求对国家对企业的控制体系做出实质性变革。这要求改革的研究者、决策者在观念上有一个根本的改变：政府机构及政府对国有资产的管理体制改革不能只停留在简单设立一个机构或将机构改换名称的形式主义阶段；提高企业效益是实实在在的东西，来不得半点的虚假，否则，政府国有资产管理改革的形式主义必然带来国有企业公司制改革的“换汤不换药”。同时应当指出，如果要采用公司制经营国有企业，政府体制改革就不能走回头路，否则，已经改革的公司要么会出现严重的内部人控制，要么会走回国家直接控制的老路上去。而无论哪种情况，最终都将断送改革的前程。
