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一、城市旅游的概念及其进展
1964年，美国学者stansfield（1964）首次在其著作《美国旅游研究中的城乡不平衡》一文中首先提出了城市旅游在旅游 发展 中的重要地位和作用，20世纪70年代西方开始关注城市旅游，ashworth (1989)认为，城市旅游的研究是在20世纪80年代后期才开始的。
“城市旅游”的概念目前还没有统一的定义，一般认为：旅游者被城市所吸引，是因为城市提供的专业化功能与一系列的服务设施。国内学者范能船、朱海森（1996）认为，城市旅游是旅游者出于某种需要被城市吸引的旅游。彭华、钟韵（1996）将城市旅游定义为“发生在城市中的各种游憩活动的总称，对于旅游产业来说，则是指旅游者在城市中的所有物质与精神消费活动”。保继刚、楚义芳（1999）则认为，城市旅游是指旅游者在城市中的旅游活动及其对社会、 经济 和环境的影响。
笔者认为，所谓“城市旅游”，首先必须把“城市”作为旅游的目的地，其次要以旅游者的活动作为基础。因此，“城市旅游”的定义可以简单地概括为“以城市为目的地的旅游活动”。人们到城市去旅游，或是进行商务、观光、购物、娱乐活动，或是感觉 现代 气息，现代文明成果，或是领略异地风情，旅游需求可谓是多姿多彩，但作为旅游目的地的城市却往往不以局部的资源、景观、情趣、环境来吸引旅游者，而是以其城市的整体形象对旅游者产生巨大的诱惑力，这样就冲破了人们对旅游资源、旅游产品传统狭隘理解的局限。
二、城市旅游的地位与作用
早在20世纪70年代，霍尔就曾经预言：20世纪最后30年，对于欧洲主要的首都城市和众多的 历史 小城镇而言，最大的转变就是大旅游时代的来临。随着经济、社会的发展，旅游业必将从以 自然 风景和历史文化名胜为主要旅游目的地的阶段，向包括城市旅游在内的综合性旅游模式发展。世界越来越多的城市（甚至包括一些传统的被认为缺乏旅游资源的老 工业 城市）开始致力于推进其“城市旅游”的发展，争相开发各种旅游资源，改进基础设施，以吸引游客。一些主要的大城市（都市），如纽约、伦敦、东京以城市旅游业为主导的消费业从业人中，其比重超过了生产业（如 金融 、房地产、保险等），在城市经济中逐渐占据主导地位。在我国，城市旅游也在整个旅游业发展中占据主体地位，据国家旅游局统计，我国50个主要旅游城市基本上占到全国旅游总量的70%以上，城市旅游已成为了旅游业发展的重点。
（一）城市本身地位的提高和功能的完善
城市化是近、现代社会经济发展的重要组成部分，随着城市的发展，城市在国家及区域的中心地位日渐突出，其功能也日益完善。它在兼具了国家或区域 政治 、经济、商贸、文化和信息等多种中心职能之外，也逐渐拥有了城市旅游的功能，成为地区、国家及区域的旅游活动中心。作为旅游目的地，由于其具有复合性，内容丰富而综合的特点，可满足多方面的旅游需求；同时，城市 交通 方便，服务设施相对完善，旅游的可进入性、舒适性较高。
（二）城市旅游的需求不断升温
人们传统的以自然风光和历史古迹确定旅游目的地的理念已经逐步改变，游憩空间目的地选择范围不断扩大。同时，我国是农业大国， 农村 地域广阔，人口众多，由于城乡差距的存在，现代都市生活对于他们具有极大的吸引力。由于城市尤其是大城市对外开放程度较高，因而往往成为主要的国际旅游目的地。另外，商业、金融、工业、生产服务的功能都集中于城市，必然会带来越来越多的会议、展览和商务旅游。
（三）城市旅游对当地经济，社会、文化、环境的积极作用
从城市经济发展来看，发展城市旅游可以增加经济收入、拓宽就业空间、优化城市产业结构。从社会、文化方面来看，由于城市旅游设施具有共享性：不仅服务游客，同样服务市民，因此城市旅游的发展，可以使本地居民的游憩需求供给进一步改善，人们有更多地方可以娱乐、放松、增强体质和增长知识，生活质量不断提高。而由于遗产旅游的开发，使城市的文化遗产得到了很好的保护和继承。另外，发展城市旅游还有利于增进本地与国内外的各类交流，提升城市形象与区域影响力，为城市进一步发展创造良好的机遇。从环境和生态方面来看，发展城市旅游，可以有效的引导或加速环境质量的改善。
三、城市旅游产品谱及其特征
吴必虎（2001）有关旅游产品谱（the spectrum of tourism product）的研究表明，可以将旅游产品分为传统旅游产品（主要包括观光旅游产品及其升级产品、文化旅游、商务旅游、度假旅游和社会旅游产品）和新型旅游产品。城市旅游归属传统旅游产品“观光旅游”之城市风光观光游憩和“升级观光旅游”之城市旅游（city tourism）和都市旅游（urban tourism）之下。
对于城市旅游产品，jansenverbeke（1988年）认为由三类要素构成。第一类要素是城市旅游的吸引物，包括以各种活动场馆为依托的文化、 体育 、娱乐活动和城市自然和社会文化风貌所营造的休闲环境。这类要素是旅游者进行旅游目的地选择决策的最主要因素。第二类要素是指旅游服务体系，例如饭店、餐厅、商场、购物场所等。此类对旅游者决策的影响不是很大，但却是构成整个旅游者体验不可缺少的一部分。第三类要素是指各种基础设施，如公共交通、旅游者信息服务等，是城市旅游的辅助部分。
与一般旅游产品不同，城市旅游产品具有自身的特征：
第一，城市旅游产品具有综合性。城市旅游不是以单一产品满足市场，而是以复合型旅游资源加工的多样化产品创造需求，形成了寓经贸、商务、金融、会展、 教育 、购物、休闲、观光、度假、餐饮和娱乐为一体的多元化的，综合性的旅游产品。
第二，城市 旅游 产品的可塑性强。城市旅游产品除了要依托 自然 资源、 历史 文化遗产以外，更重要的是要依靠 现代 人工形成的旅游资源。如城市中心区的购物消费区、城市广场休憩区，城郊的各种主题公园、度假区、景观化的建筑、风景化的街区甚至可以是城市特有的社会文化。基于此城市管理者根据市场需求、城市形象定位进行具体的产品设计、开发和组合的空间就变得更大了。
王庆生等（2007）从城市旅游产品内涵建设出发提出了城市旅游产品体系的概念，认为城市旅游产品主要包括城市旅游形象、城市特色旅游、城市游憩商业区、环城游憩带、城市旅游产业集群。在上述城市旅游产品要素中，对于城市特色旅游的研究目前国内还比较缺乏。笔者认为，城市特色旅游是城市旅游的主要旅游吸引物，主要指对外地游客有较大吸引力的景区、景点。各个城市因为其所拥有资源和所在的区位条件不同，它们所推出的特色旅游也千差万别，但从一般来讲，它们所倚赖的资源却无非是自然资源或历史文化遗产，城市景观和环境资源，商务、文化、 体育 、休闲娱乐、购物设施，城市综合条件和声誉等。因此，我们可以据此来对城市特色旅游进行分类叙述：
（一）倚赖自然资源和历史文化遗产的特色旅游
人类天性就喜欢亲近自然，城市中的名山、江河湖泊、 海洋、森林、各种特殊的地质结构等自然资源本身就对人们有着极大的吸引力，因此是城市不可缺少的旅游产品之一。历史文化遗产分为物质文化遗产和非物质文化遗产两类。前者包括历史纪念物、考古遗址、建筑群等，倚赖此类资源各类旅游是我们所最为熟悉的旅游产品。后者包括极具特色的各种民族、民间文化等，如城市的庙会、地方民俗游、传统的节庆活动（元宵灯会、风筝节、饮食文化节等）、民族风情游、宗教观光游就属于倚赖此类资源的城市特色旅游。
（二）倚赖城市景观和环境资源的特色旅游
城市内的精心设计的各类建筑、广场、景观街区、城市绿化、甚至基础设施都可能成为城市的旅游吸引物。如天津推出的五大道欧陆风情游、上海市推出的外滩、东方明珠塔、人民广场、金贸大厦观光游、著名商业街观光游、市政建设新成就观光游等均属此类。
（三）倚赖商务、文化、体育、休闲娱乐、购物设施的特色旅游
设施与旅游活动密不可分，是活动得以进行的物质基础。如，以商务设施为基础的交易会、展销会等带来的会展旅游活动；以博物馆、 音乐 厅、 艺术 中心等文化设施为基础的参观、文艺娱乐节目的欣赏活动；以体育设施为基础的各类体育赛事或休闲娱乐活动；以公园、人造园林、游乐场、海洋馆、主题公园等休闲娱乐设施为基础的各类游憩活动；以购物设施为基础的城市购物活动等。以上活动均有可能成为城市的吸引物，成为城市的特色旅游。
（四）倚赖城市综合条件和声誉的特色旅游
此类旅游主要指城市承办地的各类大型活动或举行的节庆活动，如2008奥运会、2010上海世博会、长春国际电影节、大连国际服装节、上海国际电影节等。
四、城市旅游及其国际化
引导生态和谐
一是建立国土资源空间规划体系，优化国土资源功能布局。抓紧编制湘西国土资源规划，根据资源环境综合承载能力和湘西经济社会发展战略，统筹区域、城乡发展，统筹各类产业和生产、生活、生态空间，对资源开发利用、生态环境保护、国土资源综合整治和基础设施建设进行综合部署。控制开发强度，调整空间结构，推进国土资源整治，构建科学合理的城镇化格局、农业发展格局、生态安全格局，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。
二是优化城乡国土资源布局，促进城乡协调发展。以城乡土地市场一体化建设为龙头，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，带动城乡基础设施、产业发展、就业保障、环境保护一体化建设，实现以城带乡、城乡共荣。
三是优化产业用地布局，促进产业发展。依托区域资源优势，优化产业布局，实现新型工业化、农业现代化、旅游产业化等同步发展，促进基础产业发展；推进各类园区集约、集中、集聚建设，支持战略性新兴产业、先进制造业、现代服务业健康发展；加大高标准基本农田和粮食生产优势区建设力度，增强粮食综合生产能力。
合理利用资源，发展生态工业
一是善用土地资源，做好四篇文章。第一，做好耕地保护这篇文章。进一步落实和完善最严格的耕地保护制度，全面推行领导干部耕地保护责任审计制度，将审计结果作为对县市绩效考核的重要内容，并将该项工作延伸至乡镇，确保耕地保护责任落到实处；第二，做好用地保障这篇文章。加大用地指标争取力度，推进城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦调整利用试点，盘活存量土地。加大批次用地和统征用地报批力度，增加储备用地报批数量。改进服务态度，提高办事效率，提升工作质量，提高报批通过率、取卷率；第三，做好国有土地储备这篇文章。认真开展国有建设用地资源潜力调查评价工作，重点对全州工业园区等重点区域建设用地进行调查评价，建成数据库，全面摸清工业园区土地家底。高度重视土地储备，积极筹集储备资金，认真研究储备方法，切实规范储备机制，切实控制和储备新增土地的质和量，拓展工业用地空间；第四，做好集约节约用地这篇文章。科学编制并严格实施年度土地供应计划，严控“两高一资”和重复建设项目用地。完善工业用地招拍挂出让制度，工业用地全面实行网上挂牌交易。严格执行闲置土地处置政策，推进节约集约用地。
二是善用矿产资源，实施地质找矿两大工程和矿山管理三大专项行动。第一，实施锰、铅、锌、钒等传统矿种地质找矿工程。加快推进地勘项目实施进度，特别是省厅批复同意的地勘项目，确保按期按要求完成目标任务。积极推进深度找矿，加大锰、铅、锌、钒、磷等重要矿种和湘西-鄂西成矿带湘西段的矿产勘查工作，加强锰矿山边深部接替资源勘查。做好2012年上报已入围的地勘项目跟踪协调工作，积极组织申报国家财政出资地勘项目，优选2―3宗州级勘查项目，夯实我州矿业发展的资源保障；第二，实施新兴矿种页岩气找矿工程。我州龙山、保靖、花垣、永顺四个页岩气勘查开发已进入实质性阶段，未来三年内，中标企业将在我州投入勘查资金24亿元以上。积极争取州委、州政府的高度重视，督促相关县、部门主动跟进，积极协调，全力服务，为地勘单位创造良好的施工环境。第三，开展“打非治违”专项行动。依法查处违法勘查、非法开采、超深越界采矿行为，并整治到位，科学制订预防和治理办法，建立长效机制；第四，开展采石场专项整治整合行动。按照控制数量和合理布局的原则，对全州采石场进行全面清理，对无证开采等违法行为依法进行打击，按“六个不留”标准关停到位。对布局不合理的，逐步进行整治整合，加快小采石场落后产能淘汰步伐，尽快实现采石场规模化、集约化、机械化、规范化生产经营；第五，开展县市发证专项清理行动。全面清理各县市发证行为，对超越批准权限违规发证、超越批准矿种违规采矿行为进行整顿和规范。通过开展三个专项行动，进一步巩固整规工作成果，全面规范全州矿业秩序。
推进综合整治，发展生态农业
一是落实占补平衡制度，坚守耕地红线。加大全州耕地占补平衡统筹管理力度，着力推行占补平衡属地负责原则，责成烟雨凤凰、大兴寨水库等重点项目所在县市负责落实该项目占补平衡任务。严格执行 “先补后占、占一补一” 耕地占补平衡制度，落实好正在实施的占补平衡项目的管理，实现耕地的动态平衡。抓好补充耕地项目信息网上报备和挂钩工作，着力解决我州保护资源和保障发展之间的矛盾，确保我州建设用地顺利报批；二是推进高标准基本农田建设，发展生态农业。按照《高标准基本农田建设规范》要求，将高标准基本农田建设与土地综合整治紧密结合，做到既有亮点又有规模，确保6.8万亩年度高标准基本农田建设任务全面完成，服务农业产业化建设；三是加快土地整治四大转变，构建国土资源综合整治新格局。逐步建立由分散的土地开发整理向集中连片的田、水、路、林、村综合整治的转变，由单纯的补充耕地向建设性保护耕地、推进新农村建设和城乡统筹发展相结合转变，由增加耕地数量为主向“数量管控、质量管理、生态管护”三位一体综合管理转变，由以项目为载体向以项目、工程为载体结合城乡建设用地增减挂钩政策、工矿废弃地复垦调整利用等政策运用转变的国土资源综合整治新格局，全面完成农村土地综合整治、土地开发和灾毁复垦等各种项目建设任务。
改善人居环境，建设生态家园
一是“地有证”，全面完成集体土地确权登记发证工作。要高度重视集体土地确权登记发证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题，加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，按照“经费落实、人员到位、工作扎实、质量保证”的要求，确保年内全面完成覆盖农村集体各类土地的所有权确权登记发证工作。改革和完善农村宅基地制度，加强管理，依法保障农民宅基地使用权；二是“占有补”，进一步完善征地补偿制度。建立征地补偿标准动态调整机制，逐步提高补偿标准。探索建立征地补偿款预存制度，完善被征地农民住房、用工、留地、社保等多重安置模式和保障措施。严肃征地拆迁纪律，对在征地过程中损害群众利益、中饱私囊的行为依法严厉查处，绝不姑息；三是“居有安”，加大地质灾害防治力度。认真贯彻落实国务院、省政府关于加强地质灾害防治工作的有关精神，建立和完善地质灾害防治预警预报、群测群防和应急处置体系，提高防灾减灾意识和应急处险能力。组建州、县两级地质灾害应急处置分队，加快县市级地质环境监测站建设，积极应对突发地质灾害。加大地质灾害隐患点治理，认真探索州级地质灾害治理项目的切入点和突破口，打造具有湘西特色的地质灾害治理工作。各县市地灾治理工程必须做到当年开工、当年竣工，让人民群众当年受益。严格落实地质环境影响评估和矿山地质环境恢复治理备用金制度。加强矿山地质环境调查与评价，组织实施重大地质环境恢复治理工程，改善矿区生态环境和矿区群众生产生活条件。
中图分类号：TV 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2014）35-0185-01
一、水闸建设施工前应当注意的问题及处理对策分析
（一）水文地质因素对水闸工程的影响及对策
水利工程在规划建设之前，首先要关注的问题就是水文地质因素。之所以这样说是因为水闸建设目的地的水质条件、地质条件会直接影响到建筑工程的使用寿命。例如水质条件的影响。碱性水质、酸性水质以及中性水质对水闸的破缓和腐蚀度是有所区别的。在钢材或者水泥的使用上，普通材质的建工材料和耐酸耐腐蚀的建工材料其使用寿命差别很大。水闸工程在建设施工之前，还要充分考虑到工程地的地震、火山、喀斯特等多种地形。这样做的目的，一是最大程度地保障水闸工程的长效使用，二是减少非必要的建筑资源损失。在水利工程规划建设中，一定要考虑到水文地质因素对水闸工程的影响，这在工作中是一个十分关键的环节。
（二）施工方案的筹备工作和安保对策
有鉴于水文地质条件等因素的影响，再加上水闸工程本身施工管理所具有的特点。在推动相关工作部署的过程中，水闸施工方案的筹备工作既要被详细分解，更要有一个系统的先导性的规划设计。在具体的实施过程中，安保问题会逐渐凸现出来。可以说施工方案的筹备管理工作和安保工作贯穿于水闸工程的始终，并影响到工程的进度与质量。在实际的管理过程中，这两方面的问题都是极容易被忽视的。因此，在规划水闸工程管理的项目中，相关的筹备工作和安保对策须要一个独立的监督管理系统。唯有如此，施工方案才能筹备得更为充分，也才能更有针对性地实施安保对策，对施工人员做到利益保护的最大化，同时也是对施工方的一种利益保障。
（三）组织管理系统和各项规章制度的完善
任何企业的经营管理的过程中，仅依靠人来促使正常的经营管理，那企业就不会长期地经营下去，对于水闸工程的建设和管理工作来说这也是一样的。很多水闸工程管理部门一味强调人的行动而忽视了组织管理系统的作用，也不注重各项规章制度的完善；其所造成的结果是“一朝天子一朝臣”。水闸管理部门没有定位好自己的工作，而员工也没有固定的方向或者目标可以前进。试问，为什么不注重组织管理系统和各项规章制度的完善工作呢？这方面的完善工作，一定要做到位，做到底，让工程能够顺畅、无阻地进行下去。
二、水闸建设施工中应当注意的问题及对策分析
（一）工程建设质量存在的问题及对策分析
水闸工程对人类的生产生活和水资源的调配具有具足轻重的作用。随着社会经济的发展，水闸工程成了地方经济发展的保证。在一些条件较好的区域，水闸工程则成了旅游景点。例如长江三峡工程、葛洲坝工程等等。这就要求水闸在建设施工的工程中，比需要关注工程的质量问题。在实际的工作中，工程质量方面存在的问题是多方面的。有自燃性的因素也有人为性的因素，而最主要的问题根源则是人为因素。例如建工材料材质问题、建筑设计问题、故意性的破坏问题等等。其应对策略是将企业、社会、权力机构三者之间建立一种监督约束关系，以“问责制”代替“责问制”。既然工程建设质量出现了问题，就要一一问责，彻查到底，一定要找出问题的症结，汲取教训，在今后的工作中，避免类似问题的发生。
（二）水闸工程建设要执行标准化的管理方式
水闸工程是水利项目的一个分支系统，规避易忽视的问题并采取及时恰当的应当方案，或者能够先见性的发现这些问题便成了确保水闸安全运行的重要举措。在我国水闸工程的管理主要是国有单位或者部门，而缺少市场性的操作方式。在市场经济日益发展的今天，我们不妨将水闸工程的建设管理工作按照标准化（企业运行标准化管理方式）来操作。通过一系列经济手段或者方式的运作，一方面可以进行有效地的全过程控制；另一方面则可以不断提高我国水闸建设管理的水平。
三、水闸工程完工后要注意的问题及对策分析
（一）水闸闸门振动、变位、锈蚀、破损等问题的应对方案
水闸的闸门在运行的过程中，要面临许多问题。例如闸门振动、变位、锈蚀、破损、墩强破裂等等问题。
一般情况下，闸门振动主要是由水流不稳所引起。在水闸工程中，这是一种非常普遍的现象，但对闸门却有巨大的破坏性。解决的办法是将水闸尽量避开振动部位，经常地检查闸门轨道的螺栓，并加强相应的日保、巡检工作。
双吊点闸门的变位现象在水闸工程的运行中也经常出现，严重时甚至会发生卡阻现象。防止双吊点闸门变位的主要应对策略是加强相应的巡检维护工作，及时调整底槽或者吊绳的运行误差。在必要的情况下，可通过调节调整螺栓或者更换吊绳来解决相关问题。
水闸闸门的锈蚀问题，主要是因为其长期处于水下或者潮湿的环境中而引起的。当然，任何水闸闸门都是有一定使用期限的。轻微的的锈蚀或者破损不会影响水闸的作用，但需要相关的工作人员加强对锈蚀、破损部位的巡检和记录，以防止意外情形的发生。水闸的墩墙破损主要由船只的碰撞、摩擦而产生，需要及时修复和加固，以防止水闸整体工程的溃瘫。在加固水闸墩墙的过程中，需要注意以下问题，加固材料要具备耐碰撞、耐磨才的特点；同时还要与原来的墩墙结构融为一体。
（二）水闸工程对生态环境的影响及应对策略
人类在建设水闸的过程中，因为缺少对当地生态环境因素的分析考虑或者对环境因素分析准备的数据、资料不足，而使相关的评估工作都出现了巨大的偏差。那么，水闸工程的建设和管理工作必定要面临无休止的问题。如埃及的阿斯旺水坝工程。阿斯旺水坝的建成，不但使尼罗河下游三角洲不断缩小，还严重影响了尼罗河中游地区的生态环境。在水闸施工建设的过程中，对相关地域的生态环境必须要有一个全面的综合考虑。经过多方的条件性验证工作之后，水闸工程才能够被施行。
（三）水闸工程竣工后的验收工作、长期监管工作面临的问题及对策分析
在水闸工程建设管理的过程中，因为结构构造因素、水文地质因素、质量因素、运行管理因素、防洪标准因素等诸多方面的原因，使得水闸工程管理面临着巨大的风险。水闸工程的竣工并不意味着所有问题的解决，而是所有问题的开始。对于水闸工程的验收工作、监管工作，目前尚未形成统一的标准。同时管理、约束机制存在很多漏洞，这也为水闸工程的隐患埋下了伏笔。怎样减少“豆腐渣工程”？笔者认为企业的约束监督机制要与行政机关性的监督管理机制、社会性的监督约束力量结合起来。通过社会性力量的发挥，建立一种长期的追责、问责机制，来减少漏洞的形成。
参考文献
[1]郭中琼，水闸设计问题的分析[J].中国水运（下半月刊），2009年第十一期；
[2]孙世运，浅谈建筑给排水系统设计与施工中存在的问题[J].中国房地产，2011年第三期；
[3]王凌波，中小型水电站施工过程中的水土保持问题研究[J].现代物业（上旬刊），2011年
[4]巴晓哲、朱家嘉，水利施工质量管理与控制相关问题分析[J].科技创新与应用，2012年第二十七期。
作者简介
下面我讲三点意见。
一、全国旅游服务质量提升年活动取得初步成效
全国旅游服务质量提升年活动，是国家旅游局为深入贯彻《国务院关于加快发展旅游业的意见》，全面落实《旅游服务质量提升纲要（-2015）》而采取的重要举措。一年来，经过全行业的共同努力，活动取得初步成效，主要表现在：
（一）质量意识进一步增强。全国旅游服务质量提升年活动最显著的成效是各级旅游行政管理部门和全行业的质量意识进一步增强。国家旅游局根据市场形势，组织召开了旅行社发展座谈会、旅游饭店发展座谈会，出台了《关于促进旅行社业持续健康发展的意见》、《关于促进旅游饭店业持续健康发展的意见》和《关于进一步推进旅游行业节能减排工作的指导意见》。其中旅游饭店发展座谈会有近千人参加，向全行业有力地传递了抓质量的决心。我们还组织举办了全国旅游饭店服务技能大赛和全国导游员大赛，包括各地、各企业的预赛、初赛、复赛，全国有十多万人参与其中。各地也根据本地实际，结合质量年组织举办了大量活动。通过这些活动，使全行业的质量意识进一步增强，初步树立起了“质量兴旅”的观念，尤其是不少旅游企业和从业人员，在工作中已经认识到了质量制胜的重要性，这为进一步提升服务质量打下了较好的基础。
（二）质量环境进一步改善。，国家旅游局组织开展了“品质旅游，伴你远行”旅游公益宣传活动，包括拍摄旅游公益广告宣传片、开展“做一个理性的旅游消费者”有奖征文、制作《旅游路上》警示片等。定期旅游服务警示和质量年工作简报，开展“旅游质量万里行”媒体采访等活动。各地旅游行政管理部门开展了“文明旅游，理性消费”进社区宣传活动，就如何提防旅游低价陷阱、关注文明旅游与旅游安全以及理性维权等热点问题，向消费者进行现场宣传。各地在工作中注意充分发挥媒体的舆论引导和监督作用，如江苏在新闻媒体的质量年工作报道累计612篇；福建设立质量提升年专题网站，信息601条，在海峡都市报开辟“海峡旅游周刊”，宣传质量年活动资讯；内蒙古在《内蒙古日报》开辟“质量提升在行动”专栏；青海通过访谈和情景小品的方式在青海卫视《走进三江源》栏目宣传旅游知识等。这些宣传活动，使得社会、媒体、消费者对旅游有了更全面、更深入的了解，各方面理解和支持旅游质量提升的环境有所改善，尤其是媒体，对旅游的正面宣传明显增多。
（三）制度标准进一步完善。，国家旅游局制定、修订了11项国家标准和行业标准，并启动了旅游标准化试点示范工作，确定了1个省、10个市县区、67家企业为首批试点单位。出台了《旅游投诉处理办法》、《“旅游饭店星级的划分与评定（）”实施办法》，研究制订了《旅行社服务质量赔偿标准》等，大力推广《出境旅游组团合同》、《国内旅游组团合同》、《大陆居民赴台湾地区旅游合同》、《国内组团一日游合同》等。各地也因地制宜，出台了许多地方性标准、规范，如山东的《好客山东旅游服务标准》，江西的《江西省旅游行政处罚自由裁量权细化标准》，海南的《海南国际旅游岛建设环境综合整治工作方案》，宁夏的《宁夏旅行社门市管理办法》等。这些标准和办法的颁布实施，使得质量体系更加完善，质量管理工作有据可依，质量监管工作更加规范。
（四）市场秩序进一步好转。，各级旅游行政管理部门紧紧围绕质量年，大力加强监管工作力度。在4月、9月的第四周，集中开展了两次“旅游市场检查周”活动，共进行市场检查近11000次，检查旅游企业48208家，处罚违法违规旅游企业721家，处罚违法违规旅游从业人员690人。国家旅游局结合《旅行社条例》颁布实施一周年，组织开展了执法专项检查。上海围绕服务“世博”，大力提升服务质量，规范市场秩序，“一日游”市场以及游客集散中心服务规范有序，为保障“世博”成功举办发挥了作用。北京、南京针对“一日游”存在的问题，开展了专项治理，取得了效果。江苏、重庆针对赴台游等存在的问题，积极联合相关职能部门，开展专项检查和集中整治活动。内蒙古针对旅行社挂靠承包经营的专项治理，在全国起到带头作用。上海、浙江、湖北、甘肃等省加大了对星级饭店的暗访检查力度，处理了一批星级饭店。通过加强监管，使旅游企业和旅游从业人员的违法违规行为得到一定的遏制，促进了旅游企业和旅游从业人员服务质量的提升，旅游市场秩序进一步好转。
（五）游客满意度进一步提升。全国游客满意度调查课题组结合春节、国庆假期、小长假、世博会等旅游热点时间，对全国50个样本城市开展现场问卷、网络评论和旅游投诉调查，每季度调查报告和排名。调查报告已经引起了各级政府的重视，并成为各级旅游管理部门衡量和改进质量工作的依据。很多地区也根据全国游客满意度调查工作的模式，积极推进本地区的游客满意度调查工作。同时，各级旅游行政管理部门和旅游质监机构定期向社会游客旅游投诉处理情况。定期质量信息，促使各地与各企业更加重视旅游服务质量问题，在一定程度上也缓解了旅游经营者和旅游消费者信息不对称的矛盾，对提升游客满意度发挥了积极作用。
全国旅游服务质量提升年活动在社会上产生了较为广泛的影响，取得初步成效，这主要得益于四个方面：一是高度重视，全面发动。各级旅游行政管理部门非常重视，都把质量年活动作为全年的一项重点工作进行安排部署，层层发动，充分调动全行业所有单位积极参与。二是主题明确，重点突出。质量年活动的主题非常明确，就是紧紧围绕提升旅游服务质量推进各项工作。国家旅游局在年初就制定下发工作方案，对各项重点工作进行统筹安排，各地按照方案进行落实。三是强化宣传，营造氛围。各级旅游行政管理部门采取多种形式，全面加强对质量年活动的宣传和引导，增强各方面对旅游服务质量的了解和认识，营造了良好氛围。四是因地制宜，整体推进。由于全国各地旅游发展不平衡，存在的问题也所有不同，因此各地的质量年活动按照全国统一部署，结合本地实际采取各种形式整体推进，确保质量年活动取得实效。
二、突出重点，扎实推进2011年旅游监管工作
去年和前年的旅游监管工作会议上，我们对旅游监管工作的总体思路进行了认真研究，这两年的实践证明，我们的总体思路是正确的和行之有效的，需要我们继续坚持。这一思路可以概括为：围绕一个核心、紧扣两个目标、完成三项任务、运用四个手段、建立五个体系，为实现把旅游业建设成国民经济战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业做出贡献。
一个核心是：全面提升旅游业的质量、素质、效益和国际竞争力，促进旅游业的健康可持续发展。
两个目标是：以保障旅游消费者和旅游经营者合法权益、建立良好的旅游市场秩序为目标。
三项任务是：提高旅游服务质量、规范旅游市场秩序、促进旅游企业发展。
四个手段是：深入推进旅游业改革开放，加大市场监督检查力度，规范旅游企业经营行为，引导旅游者理性消费。
五个体系是：建立和完善适应现代服务业要求的旅游市场监管体系、旅游服务质量评价体系、旅游投诉体系、旅游诚信体系、旅游标准化体系。
根据这个思路，国家旅游局对2011年的旅游监管主要工作作出了安排。监管司将就这些工作进行具体的安排部署，下面我着重强调三个重要方面的工作。
（一）全面开展零负团费、挂靠承包、强迫或变相强迫消费专项治理行动
1、转变观念，充分认识专项治理行动的重要性。首先，开展专项治理行动是把旅游业培育成人民群众更加满意的现代服务业的要求。《国务院关于加快发展旅游业的意见》明确提出要把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。如何真正实现这两大战略目标，让人民群众更加满意，关键是提升旅游服务质量。而旅行社的零负团费、挂靠承包、强迫或变相强迫消费是现在旅游服务质量中的难症、顽症，极大地影响了游客的满意度，不解决这个问题，让人民群众对旅游业更加满意就是一句空话。其次，开展专项治理行动是落实国务院领导重要批示的要求。副总理12月6日就解决旅游市场秩序长期失范问题作出重要批示，指示旅游部门要特别加强对法不责众问题成因的调研、分析和思考。对旅游市场长期失范问题主要表现的零负团费、挂靠承包、强迫或变相强迫消费开展专项治理行动，就是旅游行业坚决贯彻落实领导重要批示的一项具体举措。第三，开展专项治理行动是切实履行行业监管职责的要求。国家旅游局专门成立监督管理司，各地旅游管理部门专门设立监督管理处，从职能部门的名字上就赋予了旅游行业监督管理的重要工作职责。对严重影响旅游市场秩序的重要质量问题，如果旅游监督管理部门不想管、不愿管、不敢管、不会管，就是失职。第四，开展专项治理行动是推动行业转型升级的要求。中国旅游业“十二五”规划纲要明确提出旅游转型升级的总体方向，是由“数量规模型”向“质量效益型”发展。如果“十二五”期间“零负团费”的低价运作模式得不到有效遏制和扭转，旅游规划中的“质量效益型”发展就不可能成为现实。
2、抓住重点，确保专项治理行动稳步推进。今年开展的专项治理行动，重点在三个方面，即旅行社的零负团费、挂靠承包、强迫或变相强迫消费，这也是困扰旅游市场多年的突出问题。形成这些问题的原因是多方面的，有部门职能交叉和责任推诿的体制问题，有旅游行政管理部门监管不到位的责任，也有旅游企业自身缺少诚信经营意识和社会责任感的问题，以及消费者不理性贪图便宜的因素。各级旅游行政管理部门和旅游质监执法机构在专项治理行动中要按照邵琪伟局长提出的“往深处抓、往实处抓”的工作要求，结合本地实际情况，善于发现和把握工作的关键环节。要积极会同有关部门加强对旅游广告的监控，一旦发现恶性价格竞争和欺诈游客等不法广告行为，要坚决予以处理。要加强对旅游合同的监督检查，督促旅行社按照有关法律法规规定与游客签订并严格履行旅游合同，坚决打击不依法签订旅游合同和违反合同约定的行为。要严肃查处诱导、强迫游客消费和参加另行付费旅游项目的违法行为。对旅行社转让、出租、出借、受让、租借许可证，准许其他企业、团体或个人以部门或个人挂靠承包经营旅行社业务的行为，要坚决依法查处。要加强区域分析，对存在问题比较多的重点区域，加大工作力度，有针对性地采取措施。同时从各种渠道收集到的旅游投诉和同行反映的问题中，挖掘重点企业和重点线路进行监管，确保专项治理行动稳步推进，取得实效。
3、明确要求，形成专项治理行动整体效应。一是加强服务，加大引导力度。开展专项治理行动的目的是提升旅游服务水平，各级旅游行政管理部门和旅游质监执法机构要牢固树立服务的理念，为消费者服务，为旅游企业服务。在专项治理行动中要着力引导企业规范经营、规范服务。国家旅游局将在一些省区市试点的基础上研究制定旅行社分等定级的国家标准，以促进旅游市场的规范、有序发展。二是加强检查，加大监管力度。各级旅游行业监督管理部门要与同级纪检监察部门建立行业监管和纪检监察工作互动机制，将专项治理行动与行风建设结合起来，建立工作任务目标考核和责任追究制度。加强对下级治理工作的监督指导和行政监察。国家旅游局将加大对各省区市专项治理行动的督导力度，对影响较大的案件直接跟进办理。要充分发挥纪检监察部门的作用，对旅游行政管理部门和相关部门有令不行、有禁不止、有法不依、推委拖延、行政不作为甚至是包庇、袒护违法违规者等行为，要依照纪律和法律予以坚决查处，确保专项治理行动落到实处。国家旅游局纪检监察部门将会同各地纪检监察部门把专项治理行动开展情况作为今年全国旅游行风建设的重点，加大工作监督力度。三是落实条例，加大处罚力度。《旅行社条例》颁布实施一年多来，各地在落实上做了大量工作，但还不到位。零负团费、挂靠承包、强迫或变相强迫消费在条例中都是明令禁止的，处理起来有法可依。可是现在这些现象依然在各地普遍存在，这说明我们的监管工作还有较大差距。在这次专项治理行动中，各地一定要按照《旅行社条例》等有关法律法规要求，加大处罚力度，对长期严重影响旅游市场秩序的害群之马，一定要严肃惩处。对于查出来的典型案件，要召开新闻会，向行业通报，向社会通报，增强震慑力，提高公信力。四是树立典型，加大支持力度。一个行业要想走上良性健康的发展轨道，就必须有一批优秀的引领企业。因此，各地在处理不法企业和从业人员的同时，也要下功夫挖掘一批遵纪守法、规范经营和服务的旅游企业及从业人员，树立行业好的典型，在政策、资金、宣传、培训等各个方面加大支持力度，充分发挥他们的示范效应和榜样力量。
（二）稳步推进旅游标准化试点示范工作
1、以标准化提升旅游服务质量。旅游标准化是旅游业发展的重要技术支撑，是引导和规范旅游发展，提高旅游服务质量的重要手段。从1988年我国颁布实施饭店星级标准以来，标准化对引导和促进旅游业发展做出了积极贡献。为进一步发挥旅游标准化的作用，拓展旅游标准化的综合效应，国家旅游局于去年正式启动了全面推进旅游标准化试点示范工作，并确定了首批78家试点单位，包括1个省、10个市县区、67家企业。目前各项工作正在按照计划有序推进。旅游标准化试点示范工作涉及的领域多，是一项技术性要求较高、组织协调难度较大的综合性系统工程。各级旅游行政管理部门和各旅游标准化试点示范单位要积极争取当地党委、政府的重视和支持，按照已经确定的试点工作方案要求，扎扎实实地开展各项工作，不断强化标准化工作对旅游业发展的技术支撑和保障作用，着力健全旅游标准体系，扩大旅游标准覆盖领域，规范旅游市场秩序，培育旅游品牌，通过标准化手段全面提升旅游服务质量和水平。
2、开拓创新，勇于实践。《国务院关于加快发展旅游业的意见》明确提出，要“以标准化为手段，健全旅游标准体系，抓紧制定并实施旅游环境卫生、旅游安全、节能环保等标准”。开展全面推进旅游标准化试点示范工作，是全面落实意见的一项具体措施。这项工作对旅游行业来说是一个全新的工作领域，是标准化由点向面拓展，着眼于建设人民群众更加满意的旅游目的地一个新手段，因此工作中需要创新和开拓的领域还很多，要求各级旅游行政管理部门和各试点单位积极探索，大胆实践，不断深化，更好地发挥标准化在旅游发展中的规范、提升和引领作用。
3、加强总结，推广典型经验。在旅游行业全面推进旅游标准化试点工作，对于提升我国服务业发展水平，整体推动我国服务业标准化工作的发展具有典型和示范意义。今年是旅游标准化试点示范工作的攻坚之年，也是旅游标准化试点示范工作的收获之年。今年年底，国家旅游局将统一安排对各旅游标准化试点单位的评估验收工作。各级旅游行政管理部门和各旅游标准化试点单位要不断创新工作手段，通过试点工作总结出一套适合我国旅游业发展的旅游标准化运行机制和工作模式，树立标杆，以点带面，逐步在全行业推广试点单位好的经验和好的做法，为进一步推动各项旅游标准的制定和实施，规范旅游企业经营和服务行为，提升旅游服务质量发挥更加积极重要的作用，使旅游标准化试点示范工作取得较好成效。
（三）积极探索导游体制改革
1、导游体制改革意义重大。导游是我国旅游从业人员队伍的重要组成部分，也是旅游服务的重要岗位，是旅游业的形象和窗口。改革开放以来，导游为推动我国旅游业发展，促进中外文化交流做出了很大贡献。推进导游体制改革，提高导游队伍素质和服务质量，是新时期全面提升旅游服务质量，满足游客更高要求的需要。在旅游服务的各个链条中，导游服务是最为关键的一个环节。一个好的导游，可以在旅游中有效地传播先进文化，为游客提供良好的服务，给游客带来美好的享受和回忆。反之，一个表现不好的导游，则会让游客对整个旅游的印象大打折扣，对旅游形象造成不良影响。同时，推进导游体制改革，也是稳定几十万导游队伍，保障导游职业发展，夯实旅游人才基础的需要。在所有旅游从业人员中，尽管导游的数量不是最多的，但其影响力却是最大的，也是最受社会广泛关注的。因此，如何稳定导游队伍，并使其在行业中得到成长和发展，真正为旅游业的发展贡献更大力量，是各级旅游行政管理部门必须予以高度重视的一件事情。
2、导游体制改革势在必行。近年来，随着我国旅游业的迅猛发展，导游队伍的迅速壮大，导游面临的问题也日益凸显。一是劳动保障机制有待健全，部分导游甚至没有劳动合同、没有固定薪酬、没有劳动保险，有的旅行社只向导游派任务却不支付劳动报酬，旅行社和导游管理服务机构不为导游提供劳动社会保障，有的甚至要求导游垫付、支付游客住宿、用餐、游览、交通等接待费用。二是导游服务水平有待提高，不少导游的专业能力与旅游发展、游客要求不相适应，有的由于收入问题，将导“游”变成导“购”，导致游客不满意。三是导游队伍结构有待调整，现在全国取得导游资格证的人员已经达到70多万人，但实际上真正在从事导游工作的人员只有60多万人，并且大部分是初级导游、新导游。而实际从事导游的人员中，大多数都挂靠在导游管理服务机构，属于旅行社管理的还不足三分之一。导游队伍的这种结构已经难以适应旅游业发展的需要，有待改进。这些问题汇集在一起，使得推进导游体制改革势在必行。
3、导游体制改革任务艰巨。导游体制涉及到旅行社的运行机制和经营模式，导游管理服务机构的重新定位，事关从业人员的稳定和发展，因此改革的任务非常艰巨。尽管困难很大，各级旅游行政管理部门还是要因地制宜积极推进，力争取得一些实质性的效果，为全国层面的改革积累经验，提供借鉴。两年来，国家旅游局一直在对导游体制改革问题进行调研和思考，希望在建立合理透明的导游薪酬制度、规范监督导游管理服务机构、完善导游监督检查和考核评价制度等方面找到切实有效的途径和办法。此次会议也希望听听大家对导游体制改革的意见和建议，进一步弄清导游体制改革的方向和出路。
三、周密部署，努力做好“十二五”期间的旅游监管工作
“十二五”是我国旅游业培育国民经济战略性支柱产业的黄金发展期和建设人民群众更加满意的现代服务业的转型攻坚期，旅游监管工作必须为旅游业发展保驾护航，为实现两大战略目标奠定质量基础。对于“十二五”旅游监管工作，各地要周密部署，统筹安排，有序推进。
（一）全面强化提升旅游服务质量的核心地位。从国家旅游局制定实施《旅游服务质量提升纲要（—2015）》以来，旅游监管工作的核心就是提升旅游服务质量，包括提升旅游目的地质量、提升旅游企业服务质量、提升旅游行业自律水平、提升国民旅游素质等各个层面。“十二五”期间，我们仍然要紧紧抓住这个核心不放松，以满足旅游者需求为导向，以完善旅游服务质量体系为基础，将旅游监管工作更好地统一到改进和提高旅游产品质量、经营服务质量、市场环境质量、公共服务质量上，加大工作力度，确保旅游服务质量稳步提升，旅游市场秩序逐步规范。
（二）全面推进法规、标准和制度的制定与实施。旅游监管工作一是要有法可依、有标准可循，二是要严格执行法规、标准和规范，否则监管工作就不可能到位。目前对旅行社我们有条例，对饭店有星级标准。星级饭店之所以有这么高的知名度，就在于我们一直以来比较严格地执行星级标准和星评制度，较好地保证了星级标准和星级饭店的权威性。去年一年，就摘了8家五星级饭店，在行业引起强烈反响。各级旅游行政管理部门要进一步抓紧制定、修订旅游监督管理相关法规、标准和制度，更要抓落实。
（三）全面加强旅游市场监督检查。对旅游监管工作而言，检查什么，行业就会关注什么。因此，加强对旅游企业经营管理和从业人员服务的现场检查，实现检查监督工作的经常化、制度化、规范化，督促、指导法规制度和标准规范贯彻落实，是保证监管工作有效性的一个重要手段。各级旅游监督管理部门和旅游质监执法机构要善于运用监督检查这个手段，坚持常规检查和专项行动相结合，普查和重点检查相结合，定期检查和动态检查相结合，部门内检查和部门联合检查相结合，力争取得实效。
下面我讲三点意见。
一、全国旅游服务质量提升年活动取得初步成效
全国旅游服务质量提升年活动，是国家旅游局为深入贯彻《国务院关于加快发展旅游业的意见》，全面落实《旅游服务质量提升纲要》而采取的重要举措。一年来，经过全行业的共同努力，活动取得初步成效，主要表现在：
（一）质量意识进一步增强。全国旅游服务质量提升年活动最显著的成效是各级旅游行政管理部门和全行业的质量意识进一步增强。国家旅游局根据市场形势，组织召开了旅行社发展座谈会、旅游饭店发展座谈会，出台了《关于促进旅行社业持续健康发展的意见》、《关于促进旅游饭店业持续健康发展的意见》和《关于进一步推进旅游行业节能减排工作的指导意见》。其中旅游饭店发展座谈会有近千人参加，向全行业有力地传递了抓质量的决心。我们还组织举办了全国旅游饭店服务技能大赛和全国导游员大赛，包括各地、各企业的预赛、初赛、复赛，全国有十多万人参与其中。各地也根据本地实际，结合质量年组织举办了大量活动。通过这些活动，使全行业的质量意识进一步增强，初步树立起了“质量兴旅”的观念，尤其是不少旅游企业和从业人员，在工作中已经认识到了质量制胜的重要性，这为进一步提升服务质量打下了较好的基础。
（二）质量环境进一步改善。，国家旅游局组织开展了“品质旅游，伴你远行”旅游公益宣传活动，包括拍摄旅游公益广告宣传片、开展“做一个理性的旅游消费者”有奖征文、制作《旅游路上》警示片等。定期旅游服务警示和质量年工作简报，开展“旅游质量万里行”媒体采访等活动。各地旅游行政管理部门开展了“文明旅游，理性消费”进社区宣传活动，就如何提防旅游低价陷阱、关注文明旅游与旅游安全以及理性维权等热点问题，向消费者进行现场宣传。各地在工作中注意充分发挥媒体的舆论引导和监督作用，如江苏在新闻媒体的质量年工作报道累计612篇；福建设立质量提升年专题网站，信息601条，在海峡都市报开辟“海峡旅游周刊”，宣传质量年活动资讯；内蒙古在《内蒙古日报》开辟“质量提升在行动”专栏；青海通过访谈和情景小品的方式在青海卫视《走进三江源》栏目宣传旅游知识等。这些宣传活动，使得社会、媒体、消费者对旅游有了更全面、更深入的了解，各方面理解和支持旅游质量提升的环境有所改善，尤其是媒体，对旅游的正面宣传明显增多。
（三）制度标准进一步完善。，国家旅游局制定、修订了11项国家标准和行业标准，并启动了旅游标准化试点示范工作，确定了1个省、10个市县区、67家企业为首批试点单位。出台了《旅游投诉处理办法》、《“旅游饭店星级的划分与评定（）”实施办法》，研究制订了《旅行社服务质量赔偿标准》等，大力推广《出境旅游组团合同》、《国内旅游组团合同》、《大陆居民赴台湾地区旅游合同》、《国内组团一日游合同》等。各地也因地制宜，出台了许多地方性标准、规范，如山东的《好客山东旅游服务标准》，江西的《江西省旅游行政处罚自由裁量权细化标准》，海南的《海南国际旅游岛建设环境综合整治工作方案》，宁夏的《宁夏旅行社门市管理办法》等。这些标准和办法的颁布实施，使得质量体系更加完善，质量管理工作有据可依，质量监管工作更加规范。
（四）市场秩序进一步好转。，各级旅游行政管理部门紧紧围绕质量年，大力加强监管工作力度。在4月、9月的第四周，集中开展了两次“旅游市场检查周”活动，共进行市场检查近11000次，检查旅游企业48208家，处罚违法违规旅游企业721家，处罚违法违规旅游从业人员690人。国家旅游局结合《旅行社条例》颁布实施一周年，组织开展了执法专项检查。上海围绕服务“世博”，大力提升服务质量，规范市场秩序，“一日游”市场以及游客集散中心服务规范有序，为保障“世博”成功举办发挥了作用。北京、南京针对“一日游”存在的问题，开展了专项治理，取得了效果。江苏、重庆针对赴台游等存在的问题，积极联合相关职能部门，开展专项检查和集中整治活动。内蒙古针对旅行社挂靠承包经营的专项治理，在全国起到带头作用。上海、浙江、湖北、甘肃等省加大了对星级饭店的暗访检查力度，处理了一批星级饭店。通过加强监管，使旅游企业和旅游从业人员的违法违规行为得到一定的遏制，促进了旅游企业和旅游从业人员服务质量的提升，旅游市场秩序进一步好转。
（五）游客满意度进一步提升。全国游客满意度调查课题组结合春节、国庆假期、小长假、世博会等旅游热点时间，对全国50个样本城市开展现场问卷、网络评论和旅游投诉调查，每季度调查报告和排名。调查报告已经引起了各级政府的重视，并成为各级旅游管理部门衡量和改进质量工作的依据。很多地区也根据全国游客满意度调查工作的模式，积极推进本地区的游客满意度调查工作。同时，各级旅游行政管理部门和旅游质监机构定期向社会游客旅游投诉处理情况。定期质量信息，促使各地与各企业更加重视旅游服务质量问题，在一定程度上也缓解了旅游经营者和旅游消费者信息不对称的矛盾，对提升游客满意度发挥了积极作用。
全国旅游服务质量提升年活动在社会上产生了较为广泛的影响，取得初步成效，这主要得益于四个方面：一是高度重视，全面发动。各级旅游行政管理部门非常重视，都把质量年活动作为全年的一项重点工作进行安排部署，层层发动，充分调动全行业所有单位积极参与。二是主题明确，重点突出。质量年活动的主题非常明确，就是紧紧围绕提升旅游服务质量推进各项工作。国家旅游局在年初就制定下发工作方案，对各项重点工作进行统筹安排，各地按照方案进行落实。三是强化宣传，营造氛围。各级旅游行政管理部门采取多种形式，全面加强对质量年活动的宣传和引导，增强各方面对旅游服务质量的了解和认识，营造了良好氛围。四是因地制宜，整体推进。由于全国各地旅游发展不平衡，存在的问题也所有不同，因此各地的质量年活动按照全国统一部署，结合本地实际采取各种形式整体推进，确保质量年活动取得实效。
二、突出重点，扎实推进年旅游监管工作
去年和前年的旅游监管工作会议上，我们对旅游监管工作的总体思路进行了认真研究，这两年的实践证明，我们的总体思路是正确的和行之有效的，需要我们继续坚持。这一思路可以概括为：围绕一个核心、紧扣两个目标、完成三项任务、运用四个手段、建立五个体系，为实现把旅游业建设成国民经济战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业做出贡献。
一个核心是：全面提升旅游业的质量、素质、效益和国际竞争力，促进旅游业的健康可持续发展。
两个目标是：以保障旅游消费者和旅游经营者合法权益、建立良好的旅游市场秩序为目标。
三项任务是：提高旅游服务质量、规范旅游市场秩序、促进旅游企业发展。
四个手段是：深入推进旅游业改革开放，加大市场监督检查力度，规范旅游企业经营行为，引导旅游者理性消费。
五个体系是：建立和完善适应现代服务业要求的旅游市场监管体系、旅游服务质量评价体系、旅游投诉体系、旅游诚信体系、旅游标准化体系。
根据这个思路，国家旅游局对年的旅游监管主要工作作出了安排。监管司将就这些工作进行具体的安排部署，下面我着重强调三个重要方面的工作。
（一）全面开展零负团费、挂靠承包、强迫或变相强迫消费专项治理行动
1、转变观念，充分认识专项治理行动的重要性。首先，开展专项治理行动是把旅游业培育成人民群众更加满意的现代服务业的要求。《国务院关于加快发展旅游业的意见》明确提出要把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。如何真正实现这两大战略目标，让人民群众更加满意，关键是提升旅游服务质量。而旅行社的零负团费、挂靠承包、强迫或变相强迫消费是现在旅游服务质量中的难症、顽症，极大地影响了游客的满意度，不解决这个问题，让人民群众对旅游业更加满意就是一句空话。其次，开展专项治理行动是落实国务院领导重要批示的要求。副总理12月6日就解决旅游市场秩序长期失范问题作出重要批示，指示旅游部门要特别加强对法不责众问题成因的调研、分析和思考。对旅游市场长期失范问题主要表现的零负团费、挂靠承包、强迫或变相强迫消费开展专项治理行动，就是旅游行业坚决贯彻落实领导重要批示的一项具体举措。第三，开展专项治理行动是切实履行行业监管职责的要求。国家旅游局专门成立监督管理司，各地旅游管理部门专门设立监督管理处，从职能部门的名字上就赋予了旅游行业监督管理的重要工作职责。对严重影响旅游市场秩序的重要质量问题，如果旅游监督管理部门不想管、不愿管、不敢管、不会管，就是失职。第四，开展专项治理行动是推动行业转型升级的要求。中国旅游业“十二五”规划纲要明确提出旅游转型升级的总体方向，是由“数量规模型”向“质量效益型”发展。如果“十二五”期间“零负团费”的低价运作模式得不到有效遏制和扭转，旅游规划中的“质量效益型”发展就不可能成为现实。
2、抓住重点，确保专项治理行动稳步推进。今年开展的专项治理行动，重点在三个方面，即旅行社的零负团费、挂靠承包、强迫或变相强迫消费，这也是困扰旅游市场多年的突出问题。形成这些问题的原因是多方面的，有部门职能交叉和责任推诿的体制问题，有旅游行政管理部门监管不到位的责任，也有旅游企业自身缺少诚信经营意识和社会责任感的问题，以及消费者不理性贪图便宜的因素。各级旅游行政管理部门和旅游质监执法机构在专项治理行动中要按照邵琪伟局长提出的“往深处抓、往实处抓”的工作要求，结合本地实际情况，善于发现和把握工作的关键环节。要积极会同有关部门加强对旅游广告的监控，一旦发现恶性价格竞争和欺诈游客等不法广告行为，要坚决予以处理。要加强对旅游合同的监督检查，督促旅行社按照有关法律法规规定与游客签订并严格履行旅游合同，坚决打击不依法签订旅游合同和违反合同约定的行为。要严肃查处诱导、强迫游客消费和参加另行付费旅游项目的违法行为。对旅行社转让、出租、出借、受让、租借许可证，准许其他企业、团体或个人以部门或个人挂靠承包经营旅行社业务的行为，要坚决依法查处。要加强区域分析，对存在问题比较多的重点区域，加大工作力度，有针对性地采取措施。同时从各种渠道收集到的旅游投诉和同行反映的问题中，挖掘重点企业和重点线路进行监管，确保专项治理行动稳步推进，取得实效。
3、明确要求，形成专项治理行动整体效应。一是加强服务，加大引导力度。开展专项治理行动的目的是提升旅游服务水平，各级旅游行政管理部门和旅游质监执法机构要牢固树立服务的理念，为消费者服务，为旅游企业服务。在专项治理行动中要着力引导企业规范经营、规范服务。国家旅游局将在一些省区市试点的基础上研究制定旅行社分等定级的国家标准，以促进旅游市场的规范、有序发展。二是加强检查，加大监管力度。各级旅游行业监督管理部门要与同级纪检监察部门建立行业监管和纪检监察工作互动机制，将专项治理行动与行风建设结合起来，建立工作任务目标考核和责任追究制度。加强对下级治理工作的监督指导和行政监察。国家旅游局将加大对各省区市专项治理行动的督导力度，对影响较大的案件直接跟进办理。要充分发挥纪检监察部门的作用，对旅游行政管理部门和相关部门有令不行、有禁不止、有法不依、推委拖延、行政不作为甚至是包庇、袒护违法违规者等行为，要依照纪律和法律予以坚决查处，确保专项治理行动落到实处。国家旅游局纪检监察部门将会同各地纪检监察部门把专项治理行动开展情况作为今年全国旅游行风建设的重点，加大工作监督力度。三是落实条例，加大处罚力度。《旅行社条例》颁布实施一年多来，各地在落实上做了大量工作，但还不到位。零负团费、挂靠承包、强迫或变相强迫消费在条例中都是明令禁止的，处理起来有法可依。可是现在这些现象依然在各地普遍存在，这说明我们的监管工作还有较大差距。在这次专项治理行动中，各地一定要按照《旅行社条例》等有关法律法规要求，加大处罚力度，对长期严重影响旅游市场秩序的害群之马，一定要严肃惩处。对于查出来的典型案件，要召开新闻会，向行业通报，向社会通报，增强震慑力，提高公信力。四是树立典型，加大支持力度。一个行业要想走上良性健康的发展轨道，就必须有一批优秀的引领企业。因此，各地在处理不法企业和从业人员的同时，也要下功夫挖掘一批遵纪守法、规范经营和服务的旅游企业及从业人员，树立行业好的典型，在政策、资金、宣传、培训等各个方面加大支持力度，充分发挥他们的示范效应和榜样力量。
（二）稳步推进旅游标准化试点示范工作
1、以标准化提升旅游服务质量。旅游标准化是旅游业发展的重要技术支撑，是引导和规范旅游发展，提高旅游服务质量的重要手段。从1988年我国颁布实施饭店星级标准以来，标准化对引导和促进旅游业发展做出了积极贡献。为进一步发挥旅游标准化的作用，拓展旅游标准化的综合效应，国家旅游局于去年正式启动了全面推进旅游标准化试点示范工作，并确定了首批78家试点单位，包括1个省、10个市县区、67家企业。目前各项工作正在按照计划有序推进。旅游标准化试点示范工作涉及的领域多，是一项技术性要求较高、组织协调难度较大的综合性系统工程。各级旅游行政管理部门和各旅游标准化试点示范单位要积极争取当地党委、政府的重视和支持，按照已经确定的试点工作方案要求，扎扎实实地开展各项工作，不断强化标准化工作对旅游业发展的技术支撑和保障作用，着力健全旅游标准体系，扩大旅游标准覆盖领域，规范旅游市场秩序，培育旅游品牌，通过标准化手段全面提升旅游服务质量和水平。
2、开拓创新，勇于实践。《国务院关于加快发展旅游业的意见》明确提出，要“以标准化为手段，健全旅游标准体系，抓紧制定并实施旅游环境卫生、旅游安全、节能环保等标准”。开展全面推进旅游标准化试点示范工作，是全面落实意见的一项具体措施。这项工作对旅游行业来说是一个全新的工作领域，是标准化由点向面拓展，着眼于建设人民群众更加满意的旅游目的地一个新手段，因此工作中需要创新和开拓的领域还很多，要求各级旅游行政管理部门和各试点单位积极探索，大胆实践，不断深化，更好地发挥标准化在旅游发展中的规范、提升和引领作用。
3、加强总结，推广典型经验。在旅游行业全面推进旅游标准化试点工作，对于提升我国服务业发展水平，整体推动我国服务业标准化工作的发展具有典型和示范意义。今年是旅游标准化试点示范工作的攻坚之年，也是旅游标准化试点示范工作的收获之年。今年年底，国家旅游局将统一安排对各旅游标准化试点单位的评估验收工作。各级旅游行政管理部门和各旅游标准化试点单位要不断创新工作手段，通过试点工作总结出一套适合我国旅游业发展的旅游标准化运行机制和工作模式，树立标杆，以点带面，逐步在全行业推广试点单位好的经验和好的做法，为进一步推动各项旅游标准的制定和实施，规范旅游企业经营和服务行为，提升旅游服务质量发挥更加积极重要的作用，使旅游标准化试点示范工作取得较好成效。
（三）积极探索导游体制改革
1、导游体制改革意义重大。导游是我国旅游从业人员队伍的重要组成部分，也是旅游服务的重要岗位，是旅游业的形象和窗口。改革开放以来，导游为推动我国旅游业发展，促进中外文化交流做出了很大贡献。推进导游体制改革，提高导游队伍素质和服务质量，是新时期全面提升旅游服务质量，满足游客更高要求的需要。在旅游服务的各个链条中，导游服务是最为关键的一个环节。一个好的导游，可以在旅游中有效地传播先进文化，为游客提供良好的服务，给游客带来美好的享受和回忆。反之，一个表现不好的导游，则会让游客对整个旅游的印象大打折扣，对旅游形象造成不良影响。同时，推进导游体制改革，也是稳定几十万导游队伍，保障导游职业发展，夯实旅游人才基础的需要。在所有旅游从业人员中，尽管导游的数量不是最多的，但其影响力却是最大的，也是最受社会广泛关注的。因此，如何稳定导游队伍，并使其在行业中得到成长和发展，真正为旅游业的发展贡献更大力量，是各级旅游行政管理部门必须予以高度重视的一件事情。
2、导游体制改革势在必行。近年来，随着我国旅游业的迅猛发展，导游队伍的迅速壮大，导游面临的问题也日益凸显。一是劳动保障机制有待健全，部分导游甚至没有劳动合同、没有固定薪酬、没有劳动保险，有的旅行社只向导游派任务却不支付劳动报酬，旅行社和导游管理服务机构不为导游提供劳动社会保障，有的甚至要求导游垫付、支付游客住宿、用餐、游览、交通等接待费用。二是导游服务水平有待提高，不少导游的专业能力与旅游发展、游客要求不相适应，有的由于收入问题，将导“游”变成导“购”，导致游客不满意。三是导游队伍结构有待调整，现在全国取得导游资格证的人员已经达到70多万人，但实际上真正在从事导游工作的人员只有60多万人，并且大部分是初级导游、新导游。而实际从事导游的人员中，大多数都挂靠在导游管理服务机构，属于旅行社管理的还不足三分之一。导游队伍的这种结构已经难以适应旅游业发展的需要，有待改进。这些问题汇集在一起，使得推进导游体制改革势在必行。
3、导游体制改革任务艰巨。导游体制涉及到旅行社的运行机制和经营模式，导游管理服务机构的重新定位，事关从业人员的稳定和发展，因此改革的任务非常艰巨。尽管困难很大，各级旅游行政管理部门还是要因地制宜积极推进，力争取得一些实质性的效果，为全国层面的改革积累经验，提供借鉴。两年来，国家旅游局一直在对导游体制改革问题进行调研和思考，希望在建立合理透明的导游薪酬制度、规范监督导游管理服务机构、完善导游监督检查和考核评价制度等方面找到切实有效的途径和办法。此次会议也希望听听大家对导游体制改革的意见和建议，进一步弄清导游体制改革的方向和出路。
三、周密部署，努力做好“十二五”期间的旅游监管工作
“十二五”是我国旅游业培育国民经济战略性支柱产业的黄金发展期和建设人民群众更加满意的现代服务业的转型攻坚期，旅游监管工作必须为旅游业发展保驾护航，为实现两大战略目标奠定质量基础。对于“十二五”旅游监管工作，各地要周密部署，统筹安排，有序推进。
（一）全面强化提升旅游服务质量的核心地位。从国家旅游局制定实施《旅游服务质量提升纲要（—）》以来，旅游监管工作的核心就是提升旅游服务质量，包括提升旅游目的地质量、提升旅游企业服务质量、提升旅游行业自律水平、提升国民旅游素质等各个层面。“十二五”期间，我们仍然要紧紧抓住这个核心不放松，以满足旅游者需求为导向，以完善旅游服务质量体系为基础，将旅游监管工作更好地统一到改进和提高旅游产品质量、经营服务质量、市场环境质量、公共服务质量上，加大工作力度，确保旅游服务质量稳步提升，旅游市场秩序逐步规范。
（二）全面推进法规、标准和制度的制定与实施。旅游监管工作一是要有法可依、有标准可循，二是要严格执行法规、标准和规范，否则监管工作就不可能到位。目前对旅行社我们有条例，对饭店有星级标准。星级饭店之所以有这么高的知名度，就在于我们一直以来比较严格地执行星级标准和星评制度，较好地保证了星级标准和星级饭店的权威性。去年一年，就摘了8家五星级饭店，在行业引起强烈反响。各级旅游行政管理部门要进一步抓紧制定、修订旅游监督管理相关法规、标准和制度，更要抓落实。
（三）全面加强旅游市场监督检查。对旅游监管工作而言，检查什么，行业就会关注什么。因此，加强对旅游企业经营管理和从业人员服务的现场检查，实现检查监督工作的经常化、制度化、规范化，督促、指导法规制度和标准规范贯彻落实，是保证监管工作有效性的一个重要手段。各级旅游监督管理部门和旅游质监执法机构要善于运用监督检查这个手段，坚持常规检查和专项行动相结合，普查和重点检查相结合，定期检查和动态检查相结合，部门内检查和部门联合检查相结合，力争取得实效。
