时间：2023-10-17 10:52:38
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准确把握社会主义法治理念的深刻内涵，必须坚持“四个统一”，即：坚持党的领导与依法办案的统一，坚持政治工作与政法业务的统一，坚持严格执法与执法为民的统一，坚持法律效果与社会效果的统一。厚德载法，德正法严，当前，桐柏的政法队伍整体状态良好，在维护社会稳定，保障桐柏经济发展中发挥了重大作用，取得了突出成绩，这也是我们多年来坚持政治与业务相互促进，相得益彰的结果。但是，我们也应该清醒的认识到，我们的思想教育工作还不够完善，我们的队伍中还存在着这样那样的问题，只有把社会主义法治理念融入到各项政法业务工作中，贯穿于政法业务工作的全过程，才能取得好的效果；我们的政法干警只有牢固树立公平正义的理念，才能使宪法规定的建设社会主义法治国家的任务落到实处，才能把打造平安桐柏的各项措施落到实处，才能更好的维护人民利益，才能促进桐柏社会和谐发展。因此，政法各部门要认真组织，联系工作实际，把法治理念教育与当前各部门的重点工作结合起来，与荣辱观教育结合起来，通过教育活动推动工作更好开展。在具体工作中，政法各部门不仅要实行业务工作目标责任制，也要落实社会主义法治理念教育工作责任制，进一步建立和完善社会主义法治理念教育活动的研究、分析、检查、考核、责任追究等制度，落实“下管一级履行职责，上连一级追究责任”的要求，严格教育，严格管理，对确因管理不严造成干警违法违纪的有关领导要真查处，真追究，绝不宽容手软。
做到“四个坚持”扎实开展好学习教育
坚持领导带头。党委政法委和政法部门主要领导要亲自安排部署，切实做到思想上高度重视，行动上自觉主动，工作上狠抓落实。政法各部门要根据中央和市委的安排部署，制定好教育活动的具体措施，保证教育活动有条不紊地扎实开展。要注重培养和树立先进典型，努力发挥他们在工作中的示范带动作用。要坚持正面宣传为主，充分利用报刊、广播、电视等媒体，大力宣传开展社会主义法治理念教育活动的重大意义及其取得的显著成效，营造良好的舆论氛围。政法部门领导要带头参加学习，带头查找问题，带头制定整改措施，带头抓好落实，要按照省、市委政法委的具体要求，制定领导干部联系点制度，要加强专题调查研究，积极探索好的形式和方法，不断增强学习教育的针对性和有效性，不断总结好的经验做法，不断推动教育活动深入开展、取得更大的实效。
坚持学习与工作并重。要正确处理好教育活动与其他各项工作的关系，特别是在当前任务比较繁重的情况下，要克服把开展教育与抓工作对立起来的思想以及不联系自身思想实际和工作实际，把理念口号化、理论与实践脱节等问题。要把社会主义法治理念教育与当前各项重点工作有机结合起来，坚持以社会主义法治理念为指导，力争在加强和改进党对政法工作的领导、完善维护稳定领导体制、推进基层平安建设、开展打黑除恶专项斗争、妥善处置人民内部矛盾等方面取得突破，真正把教育活动的成效体现到解决突出问题、促进各项工作上来，要善于在工作中学习，通过学习推动工作，做到“两不误、两促进”，用推动各项工作的实际成果来衡量和检验教育活动的成效。
坚持密切联系实际。社会主义法治理念教育活动能否达到预期目的，关键取决于能否紧密联系政法干警思想和政法工作的实际，真正解决好认识上和工作上存在的问题。政法各部门要紧紧抓住人民群众反映强烈的突出问题，特别是要对近年来发生的执法不公正、不严格、不规范、不文明以及不作为、乱作为等问题进行全面梳理，对照社会主义法治理念，深入剖析发生这些问题的原因，深入开展大讨论，有针对性地制定整改措施，切实解决“权从何来，为谁掌权、为谁执法，如何执法”的重大思想观念问题，真正在促进严格公正文明执法上取得明显成效，进一步提高人民群众对政法队伍和政法工作的满意度。
坚持建立长效机制。社会主义法治理念教育，是新时期政法队伍思想政治建设的重要内容，是政法思想政治工作一项长期的任务，必须注重制度和机制建设，确保社会主义法治理念教育能够随着形势的变化不断取得新的成效。政法各部门要积极探索建立干警个人自学、集中教育、定期培训等制度，帮助干警树立终身学习、终身教育的理念，不断提高自身的政治和业务素质。要加强相关的配套制度建设，建立科学的考评制度，提高考核针对性，有效运用考核结果促进干警提高自身综合素质的自觉性何主动性。
搞好“四个结合”全面提升基层政法工作水平
一是把社会主义法治理念教育同我们政法系统当前开展的社会主义荣辱观教育紧密结合起来，使广大政法干警牢固树立科学的世界观、人生观和价值观，打牢政法干警“公正执法、一心为民”的思想基础。
前言
我国正处于经济社会发展的关键期、矛盾凸显期，在农村基层也存在着各种危机，且有的时候、有的地方还比较激烈，政府作为公共事务的管理者，推进农村基层社会综合治理责无旁贷。农村基层是我国体制架构的基础环节，但人们对于基层规范治理和法治治理的关注相对来说还远远不够，强化农村基层社会综合治理中的政府责任是有效推进农村基层社会治理、实现农村基层社会治理现代化的重中之重。
1、推进农村基层社会治理现代化的政府责任机制存在问题的原因
1.1政府管理部门及官员责任意识欠缺
第一，体制性因素对政府管理部门和官员意识产生影响。政府现有的以由上级集中控制和统一分配资源的体制决定了推进农村基层社会综合治理中的机制结构要素是向上级负责，而这一责任体制的形成使得政府责任的实现方式与实际工作情形发生断裂，突出对上级责任的认识与注重，而忽视了对民众责任的重视。第二，对责任内涵认识不清导致责任意识的缺乏。部分政府管理部门及官员没有形成正确的责任观念，对推进农村基层社会综合治理的政府严峻责任认识不到位，甚至认为责任制度是用来约束被管理者而不是约束自己的。第三，责任的执行观念不强、责任执行力不够是责任意识缺乏的突出反映。责任的落实需要较强的执行理念，将责任部署到位、落实到位、实施到位是对责任意识最好的诠释，提高责任执行力和履职能力是增强责任意识的根本。
1.2政府管理过程封闭及信息沟通不畅
第一，政府推进农村基层社会综合治理的过程公开和信息畅通的体制不健全。从形式上来看，近年来颁布了一些法律法规，虽然有很多涉及到推进农村基层社会综合治理的过程公开和信息畅通的相关内容，但比较零散、规定抽象，没有形成一套完善健全的体制机制。第二，缺乏对推进农村基层社会综合治理中政府管理信息公开的特别规定，操作性不强。第三，政府在推进农村基层社会综合治理中过程封闭及信息沟通不畅的责任得不到追究。现有的制度和体制对政府部门不公开过程、不畅通信息应付的责任规定不明确，过于抽象和含糊，没有形成严格的制度保障机制和责任追究机制，使得政府推进农村基层社会综合治理过程封闭和信息沟通不畅成为常态。
1.3政府责任管理体系不健全
第一，没有建立一个“横向到边、纵向到底”的政府责任管理体系，加强农村基层社会综合治理的责任管理体系比较粗糙，管理每一个环节的责任没有做到具体化、规范化和制度化。现有的加强农村基层社会综合治理的责任管理体系没有以现实为基础，不是针对现实中的薄弱环节制定出来的国家层面的政府责任管理总体设计。第二，责任管理体制因循守旧，缺少革新，政府在推进农村基层社会综合治理的手段和方法探索上积极性不高。事实上，作为承担管理责任的政府及其工作部门，是管理的主要机构，亲自担任农村基层社会综合治理的领导组织工作，对农村基层社会综合治理工作的问题和缺陷也是最清楚的，是最有能力实现基层社会治理制度创新和方法创新的主体，而现有的责任管理体系限制了部门和责任人员创新精神的发挥，不能有效激励部门和人员的积极性和创造性。第三，责任管理体系不能随着经济社会变化而不断变化。政府的责任管理体系是国家权力运行体系和行政管理体制的重要部分，它应当在国家不断变化的政治、经济、社会环境中，实现自己的更新、变换、调整与升级。
2、推进农村基层社会综合治理政府责任机制的落实
2.1推进农村基层社会综合治理的政府内部责任机制的落实
第一，政府在加强农村基层社会综合治理中的矛盾防范和准备责任机制的落实。农村基层社会综合治理工作做得到位，能够最大限度的避免危害社会稳定的事件爆发，或者在基层社会治理过程中能够最大限度的将社会矛盾带来的危害程度降到最低。居安思危，切实抓好准备。有些矛盾不可避免，必须为之做准备，如同诺亚在下雨之前就造好方舟。这意味着政府管理者在推进农村基层社会综合治理中就必须积累可用资源和提升处理能力，降低个人、组织和社会的脆弱性，在矛盾发生以后做到快速反应、有效处置，从而能够降低矛盾的损害程度，及早达到社会的有序治理状态。第二，政府在加强农村基层社会综合治理中的监测与预警责任机制的落实。科学研究表明，社会矛盾爆发之前的临界期是处理社会矛盾、规范社会治理的最有利时机。尽早发现矛盾迹象爆发苗头，并在早期将其消灭，能够阻止矛盾向社会危害蔓延，能够最大限度地避免或减少矛盾给社会稳定、社会秩序及政府管理活动带来的威胁与损失。
2.2推进农村基层社会综合治理的政府外部责任机制的落实
第一，健全和完善推进农村基层社会综合治理的法制体制。首先，要完善宪法条款。“宪法的内容及其地位和作用决定了宪法和宪法的至上权威是保证权力服从法律，从而实现法治的关键。”要在宪法中增加关于政府推进农村基层社会综合治理的条款。此外，还要逐步完善其他与政府推进农村基层社会综合治理密切相关的法律制度。当然，法律法规的制定、修改要注意增强针对性和可操作性；各种制度规定要统一、配套、协调，相关措施要落实好，按照法治要求，做到推进农村基层社会综合治理的法制的执行到位。第二，建立推进农村基层社会综合治理的问责制。建立问责制的主旨，就是通过问责来落实政府的责任，强化政府的责任意识，避免产生“不负责任”现象。问责即“追究责任和承担责任”，其核心在于要求政府及其官员必须对其行为负责。推进农村基层社会综合治理问责是对全过程中政府行为及其后果的问责，包括过错问责（决策问责、政治问责、法律问责）和绩效问责。这些问责方式意味着，政府日常决策失误或强行推行农村政策而引发矛盾或造成重大损失，政府在推进农村基层社会综合治理过程中未能维持社会稳定、导致事态恶化并造成恶劣影响，政府在推进农村基层社会综合治理中没有履行法定职责和义务并有失职失责或违法行为，政府组织或其工作人员在推进农村基层社会综合治理中未达到应有的绩效水平，均被追究责任。
3.结语
强化推进农村基层社会综合治理中的政府责任是有效推进农村基层社会综合治理的重中之重。在推进农村基层社会综合治理过程中，政府不要惧怕直面现实问题，要勇于承担政府应承担的责任，这样既可以推进农村基层社会综合治理的有序发展，又可以实现政府公信力的提高和良好政府形象的构建。
参考文献：
党的十八届四中全会《决定》指出，全面推进依法治国，基础和重点都在基层，基层治理法治化水平直接关乎社会稳定大局，意义十分重大。
一、基层社会治理法治化是现代社会治理的应有之义
现代社会治理的核心就是法治。法治一方面通过调节其特有的结构调节社会关系，并在此基础上对社会治理的合法性加以解决。另一方面法治通过国家强制性保障社会治理活动的法律权威性；最后法治通过确定边界和底线使社会治理活动有可预期性。法治中国建设的重点和基础就是基层社会治理法治化，社会矛盾和冲突多发于基层，集中体现于基层治理中，伴随着社会转型和经济转轨，加速推进基层社会治理法治化已成为现实问题。基层社会治理法治化于现代社会治理和国家治理能力现代化而言有着无法替代的作用，主要体现在可以提高社会治理方式的创新程度，充分调动各方面积极性，实现社会治理资源的整体优化。换一个角度来讲，基层治理法治化是体现和反映国家治理能力的“风向标”。
就我国当前国家治理能力和治理体系建设实际情况来看，基层治理法治化所起的作用是关键性和基础性的，同过去以“管控思维”为主体的社会治理方式相较而言，法治化治理方式能够最大程度实现人民群众的利益诉求并在最大范围内聚集民意。法治化治理方式通过制度建构方式，运用法律手段，可以最大限度杜绝管理部门、管理人员的“不作为”、“乱作为”，真正实现“运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”等目标。
二、社会治理的法律属性包含法治思维和法治方式
从理论而言，社会治理是一项公共职能，为了实现这一公共职能，社会治理的主体可以采用行政命令，行政计划、行政处罚等一系列管理手段。因此，“社会治理”在很大程度上可以讲本质上就是公权力的行使，是行政行为的实施。在现代法治国家，只要是权力的实施行使，就必须受到法治约束，只要是权力的意思表示就必须符合法治精神。社会治理采取的行政行为本质就是法律行为，这是社会治理的法律属性。这一点从根本上决定了社会治理中必然包含法治思维和法治方式的普遍运用。具体而言，体现在以下方面：一是运用法治思维和法治方式实现社会治理主体的法治化。就社会治理的国家公权力而言，管理职能之间的空缺、重叠和冲突都需要运用法治思维、法治机制和法治方式协调、沟通和解决；就社会治理的社会公权力而言，公共职能与国家职能的界限、分工、冲突需要运用法治思维和法治方式明确、指导和协调。二是运用法治思维和法治方式确保社会治理行为的法治化。社会治理行为作为一种行政行为，体现了行政行为一般性原理，体现着自由裁量权的运用。而且现实中，在社会治理中，这种自由裁量权的行使会直接面对尖锐的利益冲突、强烈的价值碰撞和巨大的社会诉求，其运用得当与否将最直接影响国家形象及公民的法治信仰。三是运用法治思维确保社会治理责任的法治化。有权力就有责任，责任是权力的本质属性，而且这种责任应当且必须是一种法律责任。法治思维与权力思维的差异之处就在于是否承认权力的最高性。法治思维认为法律的权威高于权力，公权力的行使者必定需要承担相应的法律责任。
三、运用法治思维和法治方式推进基层社会治理存在的问题
（一）存在制度障碍
虽然国家层面和地方层面都有关于基层社会治理的法律、法规、规章和条例。但从现实情况看，实现社会治理法治化面临着严重制度障碍：其一，现在制度已经相对落后。我国原有相关法规是适应传统社会管理模式而形成的，社会管控思维严重，与基层社会治理法治化要求的法治思维和法治方式相去甚远，出发点和制度建构的主要做法完全不同，无法适应当前社会发展。其二，立法相对滞后。进入新时期以来，特别是党的十以后，实施由“社会管理”向“社会治理”，由“行政色彩”向“法治主导”转变以来，许多地方在实践中已经做了许多有益尝试，且取得了一系列富有创新意识的成果，但是相应的立法工作却显得滞后，特别基层自治组织、基层治理机制合法性问题，涉及老百姓利益保障问题的许多方面仍未纳入法治保障轨道。其三，法规效力层级不足。从目前现实情况来看，从国家立法层面来看，有关基层社会治理的法规较少且缺乏可操作性。许多地方通过地方政府立法对现实矛盾加以调节，但是这些地方性法规效力不高，甚至因为没有先例可循，在一定程度上违反相关上位法规的问题。使运用法治思维和法治方式推进基层社会治理的基础不复存在，何以谈其效果和作用？
（二）运用法治思维和法治方式的能力不足
党的十八届四中全会《决定》提出：“党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。”因此，全面推进依法治国，关键在党，关键在人，关键在于提高各级领导干部的法治思维和依法办事能力。当前基层社会治理主体，特别是一些党员干部运用法治思维和法治方式的能力不足，一方面体现在党员干部的法律知识储备不够、依法治理的传统和氛围缺失，另一方面是在客观上大量存在许多领导干部不愿意用法治思维和法治方式，而是采取行政手段的“短、平、快”，更有甚者提出法治方式让其“畏首畏尾”，在一些场合发表进一步加强社会管控的传统思维。
（三）行政手段的路径依赖
随着经济社会发展，特别社会结构和利益需求呈现多元趋势越来越明显的背景下，行政手段难以“一招定天下”，需要多种手段协调，其中法律手段应该成为主导，如前所述，行政手段应在法律框架设立的范围内发挥效用。过去中国，在人-单位-国家这样的架构下，通过上行下达执行行政命令实现社会治理确实有着无法比拟的优势，但是面对社会主体的多元化和社会分层的现实情况，过分依赖行政效率只会导致基层社会治理陷入僵局，而且极易导致权力寻租，导致腐败。这样的路径依赖极易发生打着“发展压倒一切”等片面观点的旗号，时不时发生突破法律边界的行为，甚至侵犯公民权利，认为改善了群众生活，尽管违法但是可以被理解。如此种种，突破法律边界和底线，不惜一切代价和手段处理矛盾纠纷，最后结果往往是进一步激化矛盾，是短视行为，于长远发展有百害而无一利。
四、运用法治思维和法治方式推进基层社会治理的有效路径的思考
（一）最关键的是领导干部要具有法治意识和法治观念
通过自觉学习，增强宪法法律至上的理念，通过法治思维进行思考，将依法治国、依宪治国的理念内化于心；通过比较法治思维、法治方式与人治思维、人治方式在治国理政方面的优劣，使领导干部充分认识运用法治思维和法治方式治国理政的必要性，改变过去那种“以言代法”、“以权压法”的“人治”思维模式，以法治眼光看待一切，明确法定职责必须为、法无授权不可为，决不允许任何领导干部有超越法律的特权，始终牢记法律底线不可触碰、法律红线不可逾越；通过干部教育培训等多种形式，潜移默化地影响领导干部的法治精神、法治意识和法治信仰，使领导干部成为法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。
（二）重视正面引导和反面警示两方面作用
榜样的力量是无穷的，要充分运用正面典型的引导作用，使领导干部养成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治习惯。同时对反面典型的警示、警戒作用不能忽视，应在组织、人事管理等重点领域坚持给人治亮“红灯”，只有这样才能促使所有领导干部自觉提高运用法治思维和法治方式的能力。
（三）要在领导干部政绩考核上强调法治指标
正如党的十八届四中全会公报指出的：“提高党员干部的法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系。把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。”因此要将法治指标纳入对各级领导干部的考核之中，把法治建设成效纳入政绩考核指标体系，各级组织部门要把是否具有法治思维、法治方式和法治能力作为考察干部的重要内容，提拔重用那些运用法治思维、法治方式的领导干部，通过激励机制，促使更多领导干部积极运用法治思维和法治方式解决问题。
（四）要积极营造法治环境
推进法治文化建设，努力营造稳定有序的法治文化氛围，使领导干部习惯法治思维，习惯用法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，使其养成良好的法治思维习惯，形成优秀的法治思维品格，养成良好的法治能力，形成推进依法治国的良好法治氛围。
崇尚宪法和法律的权威，根据法律思考，把法律当成思考、解决问题的出发点和归宿。法治思维在现阶段主要指限制、约束权力任意行使的思维。法治思维改变了一些领导干部思想中存在的重权力轻权利、重治民轻治官、重管理轻服务等思维误区；法治方式指领导干部遵循法治原则和法治精神依法治理，通过制定、执行法律，运用法律方法治国理政的行为方式。法治思维与法治方式的核心是用权利制约权力，加强对权力运行的监督和制约，强化对权力行使的约束和规范，约束公权力、保障私权利。
总之，我们需要提高领导干部的法治素养，坚持法治导向，提升法治能力，推进基层社会治理法治化建设。
回应这些困惑问题，需要探索新的解答方向，寻找更为基础性的要素关系，以拓展社会治理研究的视野。我们需要问，经济地位的差异在某种程度上确实会引发政治不满，但为何所有社会都存在类似的社会差别，但却不一定都转化为政治问题？这或许暗示，二者间的关系并非那么直接，一些社会差别转化成政治问题，一些社会差别虽然存在却没有成为政治问题，在社会差别向政治不满的转化中，是否存在着某些基础性因素催化促成了这一转化？我称这些因素具有基础性，在于它的特征：系统（全局）性的，非个人的，非偶然的，非期然（政策目标）的，可解释更大的变异现象，而且符合我们社会的历史事实。
为此，我建议进入中国基层治理的历史中寻找答案，先看相关治理角色、及其责任关系形成的历史来源和特征，再看它与新的社会环境和治理对象的关系。
双重治理结构
1950年代中国的政治变革，推动了一系列的社会重组，包括社会关系、组织关系和治理关系的重组，建立起一套新而独特的“公共与个人”连接系统。这个系统的特点：一是覆盖广阔，基本上覆盖了90%甚至更多的社会成员;二是三级（国家、单位、个人）连接;三是单位责任包干到人，即俗称的“谁家的孩子谁抱走”，绝大部分的社会事务，都由人们所在的单位（城市）或行政村（乡村）处理;四是存在等级、自上而下的资源再分配，等级越高的组织具有越大的资源分配权。
在这种组织关系中，存在两个治理的角色：一是政府，主要职能是政策决定和资源再分配，具体的工作是制定计划，下发指令（文件），审批和调拨资源;二是单位，主要职能是执行政府的指令，按照指示，实施社会治理，并提供公共品，例如教育、就医、住房等。在这个意义上，单位成为政府的延伸机构，它的独特性是政府的部分职能。两个角色的分工是，前者指令，后者实施社会治理。
这是一种双重治理结构。其中政府的治理对象是单位组织，不是社会受众，可以用间接治理概括，而单位的治理对象则是所属社会受众，可以用直接治理概括。与政府相比，单位的治理职能更多，虽然有些未必是其目标意愿，甚至它未必意识到，但观其日常实践，可以发现，单位实际上承担了分配资源、连接、协调、庇护、应责和代表的职能。
在每一个单位，资源、包括公共品分配直接针对个人;它将单位成员（个体）纳入公共体制（整体）;它协调处理个体间以及个体和群体利益的关系;它庇护所属成员;它必须应责――回应所属需求，负责解决其问题;它不得不代表组织，传输成员诉求，向外争取利益，并通过内部的政策修订，来满足这些利益诉求。
再来看政府，它分配资源，但对组织（单位）不对个人;它有连接作用，确定单位间等级，平衡组织利益;它的协调职能平衡的是单位间关系，处理争诉、仲裁和政策调整;它庇护相关的组织。显然，政府的治理责任比单位要轻，因为所有它的职能都是针对组织而非受众个体，而且还少两样：应责和代表职能。有大量的单位作为政府存在，政府没有发展出面对受众的应责和代表的职能。
因此，对于社会治理单位的作用至关重要。表面上看，社会中的公务机构有限，但实际上从事社会治理的“机构”遍地存在。由于政府对组织不对个人的工作惯例，单位事实上垄断了个人与国家的连接通道，是二者间的中介，对于普通人而言，有单位才意味着有制度渠道，能“间接”地联系上政府组织。更重要的是，单位通过应责、代表、庇护和协调，在基层社会担任着纠错职能，这一职能的活跃存在，实际上提供了最关键的公共品：平衡利益的基层纠错机制。
而政府高度依赖这个“机构”掌握信息、处理问题和治理社会，无需自己亲涉其中。因此政府和大众是疏离的，社会成员无需、也无权接触政府。一旦有情况发生，政府认为是单位失责，要求单位领回人员处理。这种角色认知广泛存在于政府机构，可以解释常见的政府推诿、单位、隐瞒信息现象为何存在。
对于个体而言，他们实现权益的通道单一，只有通过单位，他们才能在国家公共体系中获得位置，依靠制度通道实现权益，否则，即使存在这些权益的法律规定，也没有途径实现。因为权益的实现不仅需要法律规定，更需要具体的、体制承认的执行者和责任者，而这个执行者和责任者在双重治理结构中就是单位。
90年代中期以前，这一双重治理体系的效用，是社会治理得到维系的原因。单位在个体和公共之间的中介地位，是国家“整合能力”存在的结构性基础。这一结构，成功“消解”了社会冲突进入（单位以外）公共领域的动力，即使在国家层面发生政治动荡――比如“”时期，基层社会秩序也没有全面瓦解，正是由于单位的治理职能大体存在。
社会的变化
90年代中叶以后，有两项重要的社会变迁发生。一是广泛的社会流动出现，离开单位的人数日益增长，截至2013年，只有不到1/4的城镇就业人口，还处在较为典型的单位治理体制中。[1]在乡村，2000～2010十年间，全国自然村由363万个减至271万个，有90多万个自然村销声匿迹。[2]二是单位的经济职能扩张，社会治理职能收缩。“赚钱”成为很多单位的首要目标。
由此产生的后果是，可以通过单位通道连接公共制度的个体数量急剧减少，不少人的“组织身份”消失，对于个人来说，这一方面是自己的“事儿没人管了”，另一方面是其身边的责任组织消失了。举个例子，为什么国企员工不愿意买断工龄离开单位？“丢饭碗”固然是经济原因，但更重要的是社会原因：离开单位就再也没有责任组织了，其与国家的组织化连接一旦消失，法律和公共制度给予他们的权益，就难以经由组织途径获得实现。
组织身份和通道对于普通人是否重要？一项2015年的调查数据显示，如果遇到不公，选择向法院上诉的占71.3%，选择党政部门（包含工青妇）的占59%，选择个人协商解决的占36.7%，选择求助媒体的占24.3%，选择、上访的占15.9%，选择找单位解决的只占13.8%。[3]而对比早先（1987和1999年）的类似调查数据，可以看到明显不同：1987年的调查显示，单位在所有诉求表达渠道中具有“支配性的”地位，它是解决问题的主要渠道，有72%的诉求通过单位提出。12年后，在1999年的同样调查中，受访个体选择单位渠道解决问题的有下降，但还是第一位的，“工作单位”和“党政部门”（包括工青妇团体）渠道，共同高居人们选择的前列。当时，有单位相比没有单位的人，前者解决问题的能力高8倍以上，[4]这种能力显然不是来自个人，而是来自个人和组织的关系。
以上数据反映出重要的信息：中国社会的组织化结构出现重大转型，它正在从单位社会走向公共社会。在这种情况下，原有的单位治理效力自然有限：它只是不到四分之一城镇就业人口的责任组织。另外四分之三呢？他们的责任组织是谁？代表组织是谁？有了问题找谁？如果适应公共社会的应责和代表机制未建立，很多矛盾找不到解决途径，不公正感就会在社会中逐渐积累，社会不满的目标随之转向问责政府，即发生政治性转化。与其说是收入不平等引发了普遍的治理困难，不如说应责组织不在更可能激发不公正感受，因为这样的处境无法提供组织化途径纠错，介入利益冲突解决来维护公正。可以说，基层平衡利益，维护公正组织机能的瓦解，是社会治理的危机所在。
双重治理结构瓦解
为什么一些社会不满向政治诉求转化，产生严重的社会治理问题？因为上个世纪中叶建立的双重治理体系正在大规模瓦解，存在于基层的利益平衡、纠错、应责、代表和庇护机制，能够服务的人群大幅度减少。而政府的“间接治理”角色，即，不直接处理治理问题，对单位不对个人的工作方式，使之没有可能发展出面对当事人应责、代表和庇护职能。这可以解释为何公务人员习惯于推诿，及其为何“治理能力”不足，因为在双重治理体系中，政府的审批、指示地位，使之将具体的治理责任交给单位，而不是自己。当单位治理发生瓦解时，相对于受众的需要，真正担当治理责任的组织大大减少，这是基层社会治理失效的原因。
为什么单位治理会瓦解？因为社会环境发生了变化。原有的单位治理体系发端于人口流动有限、组织同质性较高的社会条件下，是当时资源分配方式的产物。今天的治理问题已经不同：它不再是对局部封闭的熟人社会的治理，而是对流动的、异质化的公共社会的治理。今天的资源分配途径也大大改变，很多资源已经进入市场分配，而非由行政组织垄断分配。社会成员对于单一组织的依赖性降低，选择性增加，也是前所未有的新环境。
面对这些新的改变，旧治理体系的适合性降低，在新的组织关系和人际关系中，它的治理效能大减。比如，在村庄或是单位内，依靠人际关系协调、或者损害相关者利益的方法，具有约束力，但是如果换一个社会环境，把它移植到陌生人组成的大范围商业社会，就会失去作用。对家人负责，不等于能对路人负责，相反，越是照顾亲朋，就越可能与路人竞争资源，造成不公，显然，单位同事或邻友规则不再适合解决公共社会的治理问题。
社会问题的政治转化
政治社会学研究证实，国民对于社会体制的认同，与几种因素有关。
其一，是社会体制保护社会公正的能力，即，它能否有效公正地解决各种问题，使不同的人享有平等的受保护机会;其二，是社会体制能否建立有效连接社会成员的渠道，即，有没有制度化通道可以顺利连接民众，把他们纳入制度资源的共享整体中;其三，是基层社会的组织功能，比如说，在社会基础层次，是否存在明确的应责、协调和代表机制，以方便回应民众的各种需求，解决他们的问题，协调他们之间，以及他们和公共组织之间的矛盾。
这些东西，表面看上去不涉政治，但事实上对于治国理政，具有关键性的政治后果，因为，它的作用是造就社会平衡秩序。如果这个机制不存在，或者没法好好运行，各种分散孤立的问题得不到有效解决，社会公正就没办法顺利提供。事实证明，当这个时候，也就是当人们强烈感觉到不公正的时候，社会问题就向政治问题转化，如果人们发现，这个社会没有办法公正解决自己的问题，怨气就会迅速政治化，他们对于保护社会公正的寻求，就会转向，成为对国家体制乃至政治体制的改造要求。
所以，保护社会公正，听上去抽象，但实际上和解决具体问题的机能运行有关。所有治理良好的国家，都非常重视这一点。纵观各种不同的治理体系，可以发现，真正“治理”着社会、能够有效形成社会服从秩序的，是“社会公正”的维护机制。这种机制补充了宏观体制无法替代的作用，可以有多重组织形态和实践样式。社会治理依赖这些机制的活跃工作，但采取哪种组织形态实现它，则基于历史和路径依赖。这里的重点，不在于组织形态的名称，而是它们在基层社会的实际作用。
理论问题：影响政治认同的要素
与此相关的一个理论问题是，什么因素能够影响社会成员对于公共体制的政治认同？
在现代社会中，社会组织结构通过三种方式，影响人们的生存利益：构造成员身份（membership）――个体是否被纳入团体成为其中一员;组织囊括（organization includes）――个体是否拥有责任组织;结构可及性（structural access）――个体是否可能接近公共体制，影响政策，并依靠其生存。这三方面标准不涉收入差别，但却涉权利实现的机会差别，具有应责组织的人，可以较顺利地实现权益，而另一些人则困难重重，求地无门。
相对于那些拥有组织途径较少、或根本没有的社会成员，拥有组织途径的人之获益能力得到大幅度提升：他们有更高的影响力，去影响相关政策的执行甚至改变，他们有组织渠道可依赖，并助其有效纠错，他们有制度化的责任机构，可以协调他和其他个体或群体的关系，他们不需要自己行动，因为有应责组织回应其问题，并代表他们的利益行动。如果这类人实现权益的机会提高，而且这些实现权益的途径由政治体系提供保障，就会生产对体制的政治认同，相反，则会削弱对体制的政治认同。所以，个人与组织的结构关系，由于关涉实现权益的机会，可以影响并测度人们的政治认同。
从另一个角度，也可以说，能够建立这一组织关系者，在争取人们的政治认同方面具有优势，因为组织化结构能够满足社会成员对“机会通道”平等的需求。换言之，谁提供可供依靠的组织责任，谁就获得政治认同，赢得政治整合优势，因为提供组织依靠和保护，有助于产生互赖关系及相互责任。如果人们与公共体系没有这种互赖关系，如何对其产生政治认同？举个例子，在中国传统社会中，社会组织显现为蜂巢结构，社会成员分散在局部的多个地方性组织中，依靠家庭、宗族或者私人组织生存，这些组织成为其归属依靠和忠诚的中心。这种状况下，社会成员并未整合成为公共体系的一部分，除了他身边的宗族村社组织外，个体和公共没有利益和责任互赖的关系，其生存与公共体系基本无关，对于公共组织的政治认同也就无从产生。
政策启示
上述讨论，可以得出什么政策启示？
一、社会转型期基层社会治理面临的挑战
（一）社会结构转型的挑战。改革开放以来，我国社会结构发生了重大变化，这些变化主要表现在人口结构、家庭结构、就业结构、城乡结构和社会阶层结构等方面。
（二）利益多元化的挑战。改革开放前，我国实行计划经济，在计划体制下，中国社会形成了一个高度均衡、以平均主义为特征的利益格局。改革开放以后，我国确立了个体利益的合法性，极大地调动了群众的积极性、主动性和创造性。在个体利益凸显以后，中国社会的利益关系从高度均等逐步演变成一个利益多元化的格局，不同群体、不同阶层之间的利益诉求分化越来越大。面临群众利益诉求多元化，利益协调过程中遇到的情况将日益复杂，协调难度将日益加大。
（三）民生建设带来的挑战。目前，我国已经进入到发展型社会，在这个发展的新阶段，人们对公共产品的需求开始全面快速增长。这些年，从中央到地方各级政府加大了公共产品的投入，人民群众享受到的公共服务水平有了很大提高，但是目前人们所需要的公共产品还存在着大量短缺，公共服务的有限导致了很多问题特别是民生问题的凸显。
二、淄博市社会治理创新的做法和主要成效
（一）全面实施“三大工程”，夯实社会治理根基。一是全面实施以网格化走访、网格化服务、网格化代办为主体的网格化治理工程。全市统一设立“镇办―村居（社区）―基础网格”三级网格，将机关干部、“两委”成员、政法干警等下沉到基础网格，一网多格、一格多员、一员多责。截止目前，各级网格员已走访群众110万余户，提供服务60万余次，代办各类事项55万余件。二是全面实施以视频监控全覆盖为主体的信息化建设工程。整合全市各级各部门和社会视频资源，集中建设集信息采集、视频监控、调度指挥等功能于一体的全天候视频监控系统。三是全面实施以市、区县、镇办、村居（社区）四级社会管理服务中心为主体的社区化服务工程。市、区县和镇办建立社会管理服务中心，村居因地制宜建立社区服务中心或服务站（点），整合政法、综治、、维稳、民政、社保、计生等职能部门进驻各级社会治理服务中心，将与群众生产生活密切相关的7大类90余项服务治理事项全部下放，为群众提供窗口化、一站式、综合。截止目前，各级社会治理服务中心已接待群众115万余人次，办理业务112万余件。
（二）落地贯通“四大体系”，提升社会治理能力。一是构建社会稳定风险评估体系。把社会稳定风险评估作为科学发展、项目实施的前置条件，建立了市、区县、镇办和重点村居、企业社会稳定风险评估机制，对重大决策、重要政策、重点工程项目和重要改革事项，进行合法性、合理性、可行性、安全性全面评估，实现了“被动求维稳”到“主动创和谐”跨越。二是构建社会矛盾排查调解控制体系。全市建设立了由法院、公安、司法等10多个部门组成的社会矛盾化解专项小组，建立矛盾纠纷排查化解协调会议制度。三是构建公共安全防范体系。坚持网上网下相结合，全面推行“六小警务”、“一村一警”做法，全面落实责任民警、日常化巡查制度，完善信息预判预警、安全隐患排查整治、常态化治理、依法严打和社会治安防控“五项机制”，形成了全覆盖、全时段、网格化、数字化“两全两化”的公共安全防范体系。四是构建社会稳定督查考核奖惩体系。加强量化考核和动态管理，全市建立了“任务分解、责任到人、督导检查、调度通报、观摩评比、打分排名、考核奖惩”责任体系，实现了责任落实、督导、倒查、追究“一条龙”。
（三）完善提升“两大保障”，激发社会治理活力。一是强化法制宣传实践。在全市集中开展“学三法倡四德促五进”法制宣传教育实践活动，通过干部培训、媒体专栏、知识手册、手机短信、宣讲团等形式进行宣传教育，把法制宣传教育延伸到基础网格、到户到人，让法律走进群众的日常生活二是强化过硬队伍建设。以品牌政法队伍建设为突破口，从改进作风、提升能力、增强素质入手，在全市机关开展“服务发展、服务群众、服务基层，争创优秀服务机关”主题实践活动，着眼于打造“认真、专业、务实、廉洁”品牌政法队伍。
三、推动基层社会治理创新的对策建议
目前，通过“三四二”工作格局的设置，淄博市对现有社会服务和治理体系进行了资源的优化整合，有效地解决了传统社会管理和服务所存在的资源配置重复浪费和效率低下的问题，社会治理创新工作取得了实质性进展，但同时还面临着社会治理的组织和人才基础薄弱、政府和社会的边界需要进一步明晰、为民服务效能需要进一步提高的问题。推动社会治理创新需要以理念创新为动力，以方式方法转变为核心，以基层基础建设为支撑，提高社会治理现代化水平。
（一）推动社会组织融入基层治理创新。目前我家处于发展的初级阶段，需要激发社会组织活力，促进社会组织发展壮大起来。一是改革体制机制，也就是打破“双重”管理体制，降低社会组织准入门槛。对于行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，不需要业务主管单位了，直接到民政部门备案登记。二是限期脱钩。就是转变官办社会组织的身份，让社会组织真正回归民间，目前推进的是限期实现行业协会商会与行政机关脱钩。三是向社会组织购买服务。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交给有资质的社会组织来完成。四是加大培育力度。现阶段，我国的基层社会组织还处在初级阶段，因而，政府应继续坚持培育和发展的理念，为基层社会组织的成长提供必要的扶持。
（二）预防和化解社会矛盾。目前我们国家正处在工业化、信息化、城镇化、市场化深入推进的过程中，既是发展的战略机遇期，又是社会矛盾凸显期。从大量的社会实践看，当前矛盾纠纷呈现出主体多元化、涉及领域广泛化、诉求反映方式激烈化以及触发低、突发性强的特点。第一，促进社会公平正义。就大的制度设计和政策框架而言，应当立足于社会公正的理念，切实维护每一个社会成员的基本权利。这样才能理顺社会各个群体之间的利益关系，从而最大限度地化解社会矛盾。第二，提高民生保障水平。只有大幅度地改善民生，才能够从源头上减小社会矛盾产生的几率，减弱社会矛盾的“烈度”，从而有效地稳住社会的基本面。
（三）提升社会服务效能。完善基层社会治理，工作的着力点应该放在社区，增强城乡社区服务功能。一要坚持群众观点，始终尊重群众意愿。这是提升为民服务水平的首要前提。实施民生工程需要在广泛征求民意、全面摸清需求的情况下实施，这样，民生实事才能真正办到群众心坎上，群众才会满意。二要用心用脑用力，沉到一线抓小抓细抓实。这是提升为民服务水平的关键所在。基层工作千头万绪，都直接关系群众切身利益。干部只有沉到一线，从细处入手、从小处抓起，把关系群众切实利益的每一件事情都放在心上、抓在手上、落在实处。三要健全完善长效机制，提高广大党员干部为民服务的热情。这是提升为民服务水平的不竭动力。为民服务是一项经常性工作，不能因干部调整、人员变化而使联系断了线、服务打了折，必须健全和落实长效机制，一以贯之地抓执行，使为民服务成为每一名党员干部分内职责。
在五天的学习过程中，我严格遵守了培训要求和纪律，细致听讲，认真学习并做好笔记，老师们精彩讲述，通俗易懂，丰富的学习内容，紧凑的课程节奏，让我的思想得到了提升。特别是经过专题讲座、现场教学、交流讨论，让我从先进典型身上看到了差距，找到了不足，指明今后工作努力的方向。
中图分类号：C916
文献标识码：A文章编号：1671623X（2015）04006207
“人类对善治的关注与人类文明本身一样历史久远”。治理理论兴起于20世纪80年代末，其主要创始人之一罗西瑙认为，治理是一种由共同的目标支持的活动，这些活动的主体未必是政府，也无须依靠国家强制力量来实现。全球治理委员会1995年在一份研究报告中指出，治理是个人、公共或私人机构用来管理他们共同事务的诸多方式的总和。它使相互矛盾和各不相同的利益群体彼此容纳并且实现合作。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个重要特征：治理不是一整套规则或一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理的主体既有公共部门，也有私人部门；治理不是一种正式制度，而是持续的互动。
善治是社会治理的最佳状态与目标追求。20世纪80年代以来，很多国家把善治作为政府社会管理的目标。对于其内涵，可谓众说纷纭，尚未形成共识。联合国人权高级委员会办公室（OHCHR）认为，善治是在治理过程中从根本上排除和腐败并完全尊重法治原则，对善治的真正检验是在实现公民的文化、经济、政治和社会权利方面，为实现人权目标所做的努力程度；善治包括透明和公信力等要素和平等与公平等价值观，善治必须保证公民特别是最贫困人群的基本需求和有尊严的生活。只有最贫困群体和弱势群体受益时，治理才是善治。李向前认为，善治是治理的最高标准和理想状态，包括“善者治理”“善于治理”和“善态治理”。
尽管人们对善治的认识不一，但无论从何种角度加以界定，善治的核心要义和旨趣都是可确定的，即强调普通民众的中心地位和主体性参与、多元行动主体的权力制衡与权利保障以及在此基础上构建良好的社会秩序。它意味着一种能对民众需求保持高度敏感性并作出积极回应的方式，通过建构并使用合适的制度措施以有效应对社会问题与矛盾。
（二）乡镇社会管理旧模式存在的主要问题
我国的乡镇社会管理有其特殊性，“乡镇虽小，肝胆俱全”，“上边千条线，下边一针穿”等说法反映了乡镇社会管理的特点。面对日益增加的复杂性需求，原有的乡镇社会管理模式变得应接不暇和疲于奔命，主要存在三方面问题。
1.管理人员的管控思想较严重，致使民众需求得不到有效满足
社会管理本应管理和服务并重，管理中有服务，服务中有管理。但长期以来，相当多的乡镇干部在总体工作安排上，重经济建设轻社会管理；在社会管理中又重管理轻服务，习惯于“管”“卡”“压”等传统的不够合理的工作方式，对被服务的社会成员习惯于居高临下、发号施令。长期以来形成了坐着办公的不良习惯，对普通民众的所思、所想、所盼和所愿缺少足够的主动了解和科学调研。相当多乡镇管理干部在自上而下的各种指令、任务、考核、应酬中疲于奔命，缺乏主动服务意识，习惯于运用行政权力对社会组织及基层民众进行管理，无暇也无兴趣关心基层民众的疾苦、问题和未来可持续发展。这种社会管理主客体之间的断裂使基层民众的诸多内在需求无法得到及时有效满足，为社会矛盾激化埋下了隐患。
2.乡镇政府职能错位与其他行动主体功能缺位，导致社会管理秩序失衡
目前我国基层的行政管理模式主要是韦伯式的层级制管理模式，它依赖于标准的工作过程，难以为提高效率提供有效的激励，而是着力于怎样避免犯错误，存在组织僵化等问题。随着近年来我国经济社会的快速发展，社会事务纷繁复杂，社会问题各式各样，社会需求千差万别，利益关系错综复杂。这导致乡镇政府难以灵活应对，管了很多管不了或管不好的事情，“越位”和“错位”现象时有发生，公共权力侵入私人领域的现象并不少见。有些事情没有人去管理，政府缺位，其他社会管理主体也缺位，社会管理秩序处于失衡状态。一些社会群体的利益诉求无法正常表达，正当合理的利益得不到有效保护。这种不均衡状态甚至可能会使一些不法分子趁虚而入，为非作歹、祸害民众，破坏正常的社会秩序。
3.乡镇社会管理旧模式的内在设置，难以应对急剧的社会变迁及随之出现的社会矛盾
农村基层社会矛盾频发及社会管理效果不理想的重要原因是乡镇社会管理过分注重基层的政治性而忽略了社会性。当前我国正处于社会转型的关键时期，农村正发生快速而深刻的变化，各种社会问题突出，比如贫富分化问题、土地问题、社会治安问题和社会分化问题等。但是乡镇既有的社会管理模式及其内在设置缺乏应有的弹性、灵活性及回应能力，难以适应快速的社会变迁和满足民众不断变化的多样社会需求，无法有效化解潜在风险和冲突，甚至会激化社会矛盾。近些年来农村时有发生即是一种体现。
（三）善治对乡镇社会管理模式创新的内在要求
乡镇社会管理旧模式的现实难题制约着改善民生的目标实现，必须通过不断创新来实现突破与发展。具体而言，善治对乡镇社会管理模式创新的内在要求主要有四点。
1.立足民众的需求和能力，把以人为本的基本理念贯彻始终
善治的核心出发点是以人为本。“善”意味着尊重民众意愿，提高民众能力，也意味着一个高效用和高效率的政府功能来努力满足所有公民增长的需求。随着我国经济与社会发展，民众的需求不断扩展和提升，社会事务日益增多，社会管理的主体迫切需要重新界定与整合，以弥补政府单一力量的局限或不足。因此，社会管理主体不仅局限于政府部门，还需包括许多非政府部门。尽管目前我国社会管理的多元主体发展还不成熟，尤其是社会组织提供公共产品和服务的能力尚不完善，政府应在社会管理主体多元化过程中起引导作用，着力推动专业化的社会服务，才能缓解政府压力，促进政府职能转变，使政府将精力和资源集中用于真正应发挥作用的领域，最大限度激发社会各方面的创造活力，增加和谐因素，减少不和谐因素，为民众提供高质量的公共服务。
3.注重内涵式发展，全面提升民众的自主性与能动性
善治强调民众的中心地位。因此，在乡镇社会管理模式创新中，必须充分调动民众的参与，真正发挥他们的主观能动性。要注重科学调研，切实找准民众的关注点，使基层民众找到归属感和认同感，主动自发地参与到新的发展实践中来，而不是被动地听指挥，表面上服从，内心里却有不满或不情愿。要达到这一目标，非常重要的一点就是要提升乡镇社会管理人员的整体素质，使他们真正具备贴近民众、深入民众、了解民众、带动民众、服务民众的理念与能力。同时还应借助各类社会组织激发民众的主动参与热情，促进民众的自我管理、自我教育和自我发展。
4.着力保障弱势群体的权利，增进社会的公平公正
善治观点认为，只有最贫困群体和社会弱势群体受益时，治理才是善治。他们的权益保障成为社会公平公正的重要衡量标准，也成为乡镇社会管理模式创新的底线要求。要建立完善弱势群体的利益诉求渠道，借助法治化、制度化、组织化与社会化的力量保障他们的权益，使他们在多元利益格局中获得应有的尊重。
社会工作作为理念、制度、方法和人才的综合体，其专业品性契合了善治对乡镇社会管理模式创新的内在要求，可为乡镇社会管理模式创新带来新的契机。
二、善治视域下的社会工作与乡镇社会管理模式创新
（一）社会工作对社会管理创新及社会治理的协同性与契合性
社会工作兴起于欧美，是现代工业化和城市化的产物，在社会发展中发挥着日益重要的功能。它作为一种重要的制度设置与专业化力量，以“以人为本、助人自助、公平正义”为核心价值理念，用个案、小组和社区等科学的专业方法服务他人特别是弱势群体，旨在增进社会福利，促进社会互助和社会公平正义。随着我国各地探索实践的深入，社会工作正逐渐从直接服务扩展到参与社会管理，从解决社会问题扩展到预防社会问题。在我国社会管理体制走向多主体、多元化治理背景下，社会工作日益显示其重要性。
社会工作对社会管理创新具有重要的协同作用。社会管理说到底是对人的管理和服务，而社会工作的目标正是增强人的社会功能，关注如何帮助个人、群体或社区增强其发挥社会功能的能力。它通过各种专业方法，在家庭、学校、社区等方面开展工作，解决人们参与经济与社会建设的困难和障碍。社会工作对促进社会管理向社会治理转变，激发社会活力、促进社会财富公平分配具有重要的基础作用和专业优势。它不是把工作对象只看做被救济、被改造、被动员的客体，而是看做多元主体的一部分；它善于调动主客体两方面的积极性，从预防和发展的角度去分析和介入问题，从而有利于问题的真正解决。因此，社会工作可在实质上和深层次上参与社会治理。近年来，北京、上海、广东等地率先在社区管理、社会救助、社会福利等领域引介了专业社会工作，满足了新时期的社会需求，使社会工作成为社会管理创新的重要机制，取得了良好的实践成效。
（二）善治视域下社会工作对乡镇社会管理模式创新的功能定位
1.理念优化
理念的优化是乡镇社会管理模式创新的关键所在。随着我国经济与社会转型不断深入，乡镇社会管理面临的问题越来越多地表现为政府在推进改革发展过程中形成的民生问题。在此背景下，以往强力的管控手段变得越来越不适应，理念的深层优化与转变刻不容缓。社会工作是一个关心人且认为只有尊重人和理解人才能改变人的专业，它把改进人类福祉尤其是弱势群体福祉作为自己的专业使命，蕴含着丰富的思想养分，且有一系列科学具体的方法保障其专业理念落实于实践，从而使乡镇社会管理理念优化的功能落到实处。因此，乡镇要改变传统的社会管理理念与旧模式，促进以人为本的柔性管理，逐渐激发基层民众自主性和实现公共利益最大化，社会工作是一个重要的现实依靠力量。
2.方法改进
乡镇政府存在的核心价值是为基层民众提供服务。它是整个政府体系的终端，其所作所为及所提供的服务质量关系到民众的生存状态与政治信心。但是，由于政府工作方法以及既有体制方面存在的缺陷和不足，可能会导致乡镇政府提供的公共服务质量下降或者民众并非客观准确的评价，从而导致政府有心提供的服务无法达到民众的要求和期望。社会工作作为以科学理论为指导并致力于助人自助的专业与职业，对保障以服务对象为导向的服务质量有着科学的、成熟的经验和方法。因此，促进社会工作本土化，合理有效地在乡镇社会管理创新实践中融入社会工作的专业理念和方法，同时结合乡镇地方实际完善和落实政府购买社会工作服务的相关政策，将促进传统群众工作方法的创新，促进乡镇政府制定更有实效的政策和制度措施，更好地提供民众满意的公共服务。
3.风险化解
社会管理旧模式创新是一项系统工程，获得收益的同时也要承受代价和风险。随着我国经济与社会转型，乡镇社会管理模式创新必须要考虑如何有效化解社会风险。当前我国农村正处于高风险期和危机频发期，风险形态复杂多样，然而既有的农村社会管理模式侧重于事后应急性抢救，这种模式往往又强化了社会风险。社会工作的服务机构和专门人才秉承专业理念与科学方法，通过实践的广泛介入可形成制度化的影响力，帮助解决困难群体和边缘人群在物质和精神等方面的问题，及时化解社会不满情绪，防范社会风险。同时，社会工作的介入可使乡镇社会管理体系更好地预判基层民众的内在需求，采取及时且有针对性的应对措施，从而化冲突于未发，降低社会管理风险。
4.人才支持
在乡镇社会管理模式创新的变革过程中，人才是主导性、能动性和创造性元素。社会工作专业人才是具有一定社会工作专业知识和技能，在社会福利、社会救助、扶贫济困、社区建设、婚姻家庭、残障康复、职工帮扶等领域直接提供社会服务的专门人员。这一独特的职业优势使其可为乡镇社会管理创新提供有力的人才支持。因此，在乡镇社会管理模式创新中，加强社会工作专业人才队伍建设，并对相关管理与服务人员进行社会工作素养培训，培育和孵化社会工作的服务机构、协会和服务站，将为乡镇社会管理创新提供多层次、立体化的组织与人才支持，使社会工作的理念优化、方法改进和风险化解等功能实现获得有力的人力资源保障，从而更好地发挥社会工作的制度化影响力。
三、社会工作推进乡镇社会管理走向善治的实现路径
（一）提升乡镇社会管理制度对基层民众需求的回应能力
1.加强乡镇社会管理制度以民众为中心的价值理念
善治特别强调民众中心导向，并认为如果不是以民众为中心，制度就会成为绊脚石。我国的经济与社会转型会打破既有利益格局而创造新利益格局，往往会使贫困群体特别是在转型中地位相对下降的群体产生剥夺感和心理不平衡。社会工作者一方面可通过澄清与沟通等方式，引导人们认识到因个人能力和社会条件限制造成的差别是不可避免的，一定程度上改变人们对其他阶层或群体的认知偏见与不满，减少观念差异及由此引发的利益纷争；另一方面可以运用优势视角和赋权理论，帮助弱势群体更清楚地分析环境及自身优势，提升其改善生活的主动性与能力。
2.以社会工作的理念和方法创新基层社会矛盾的调解机制
社会矛盾往往是由于人的需求未得到满足而产生，社会工作特别强调以人为中心及服务对象需求的满足，它运用科学方法和技能为有困难的人提供服务。乡镇政府可通过购买社会工作服务等方式促进社工机构及专业人员参与到基层社会矛盾协调中，或者使一线社会管理工作人员熟悉和掌握社会工作技能并应用于社会矛盾化解。依靠社会工作的专业方法，一方面能够帮助个人、家庭、群体解决现实问题，利用澄清、同理心等沟通技巧使矛盾双方更理性地对待矛盾；另一方面还可有效预防个人和社会可能出现的问题。社工机构和人员作为民众和政府的“中间人”，可通过对政策的反馈和干预，引导人们有序而理性地行动，优化社会矛盾的协调机制。
（四）促进乡镇社会管理旧框架内不同利益主体之间的关系协调与革新
1.改革乡镇政府的行动方式，给其他利益主体发挥作用创造空间
乡镇社会管理旧模式运行中过分依赖自上而下管控的状况是阻碍基层治理创新的关键症结。通过引入和渗透社会工作元素，可使乡镇政府在发挥职能时更多采取“助人自助”“平等协商”等方式，充分尊重其他行动主体的利益与想法；并逐步构建不同主体有序协作、共同参与的实践体系，实现从单一依靠政府向依靠多元主体协同治理的格局转变。基层政府可更明确多元利益主体间有序合作的边界，梳理清楚什么该管、什么不该管、该管的管到什么程度，给包括社会组织在内的多元利益主体发挥作用创造出空间，从而最大程度消减“无形之手”和“有形之手”在基层的弊端与不足，充分发挥“社会”的积极作用。
2.推进基层不同行动主体之间的资源共享与力量整合
基层社区是社会工作开展的重要载体，可以以社区为平台，扶持社会工作参与到基层社区发展中，培育社工服务机构，促进社区、社会组织、社工及其他社会力量之间的开放式联动，使民众需求得到更充分回应及更全面满足。针对当前社区行政化严重的情况，可采取科学化、专业化、人性化方法开展公共事务管理，逐步理顺社会工作与政府、社区、社会组织、居民之间的关系，形成资源共享、利益协调的和谐互动机制。着力发展民间社工服务机构，使之成为承载政府职能转变和专业人才施展才能的重要载体，培育各类与民众需求相关的社会组织，调动民众参与，激励社会组织发挥好协同创新功能，使基层社会的各种力量实现充分有效整合。
四、结束语
基层社会治理体系建设是一个循序渐进的过程，必须在既有社会管理模式基础上通过破旧立新来稳步实现，不能急躁冒进，试图一蹴而就。乡镇社会管理的旧模式偏重强调政府的主导作用，对民众需求缺乏响应，对社会的自主性欠缺关注，这种模式已无法适应新形势的要求。由善治理念引领的乡镇社会管理模式创新特别重视民众的中心地位和主体性参与，关注多元利益主体特别是弱势群体的权益保障。正是由于这一目标旨趣，使秉承“以人为本、助人自助、公平正义”理念的社会工作可在其中发挥独特而有效的功能，促进乡镇社会管理旧模式通过改革创新不断克服现实难题而趋于善治。不可否认，我国的社会工作尚面临提高社会认同度和资源整合力、健全基础性制度安排、推进职业化和本土化水平、提升政策倡导力与反思批判功能等现实问题。但可以预见，随着发展进程中上述问题的逐渐克服，社会工作在我国基层社会善治中的功能将得以更充分实现。
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改革开放后，伴随社会转型及单位制逐渐解体，城市基层社会管理工作的环境、内容、对象等要素发生变化，面临新的挑战，例如流动人口大增、居民权利意识增强、社会阶层分化等。从广州市调研情况来看，主要包括：
1.基层政府社会管理职责不清，政府管理责任与职权不匹配
作为政府派出机构，街道办事处直接组织协调辖区内社会管理工作，协同有关职能部门开展工作，落实市区政府部署任务。区政府指导、监督、考核街道办事处的工作，统筹、协调政府职能部门与街道行政管理事务。从街道办事处实际工作内容看，其工作涉及基层社会管理、社会服务的所有方面，例如治安维稳、人口计生、流动人口管理、劳动监督、民族宗教、居民、集体经济和社区服务等。因强调“属地化”管理，加之各级政府间职能边界模糊，上级政府及其职能部门将很多具体工作交由街道办事处，造成街道承担着过多行政管理事务，经常疲于应付。同时条块关系错位，街道办无执法权，难以承担专业性管理职责，管理力度不足，街道和职能部门就难免推诿扯皮、推过揽功、争权推责。责任主体不明确、责权不统一的结果是基层社会管理服务职能难以落实，效果不理想，城市管理和公共服务水平不高。
2.基层政府社会管理事务与其拥有管理资源不适应
伴随单位制管理的解体，单位承担的诸多社会管理功能转移出来，单位成为单纯的社会生产单元。大量下岗、失业、离退休人员进入社会，单位不承担在业者的社会管理，更多的人成为社会人。社会管理服务等职能开始由单位转到基层政府及社区，造成基层社会管理对象和事务等大量增长。流动人口也使得广州基层社会管理服务的对象、任务、内容等更加繁重。但是，基层社会管理资源并没有相应增加，基层管理资源与其承担任务不相匹配的矛盾日益突出。分税制和分级管理的财政体制决定了基层政府的财政能力。间接决定了基层政府的管理能力。各级政府间缺少较为恰当的财力和责任分担，人财事权过分向上级政府集中，事务具体办理过分向下，基层政府普遍财力不足，很多管理事项依赖服务收费。因编制内人员难以满足管理需求，基层管理机构只能临时聘用人员。而聘用人员薪酬较低，素质良莠不齐，这又给基层社会管理服务带来诸多弊端。为野蛮执法、矛盾冲突埋下祸根。
3.街居关系错位，城市社区居民自治泛行政化
城市社区居民委员会是基层群众性自治组织。但是。实际上居委会已成为诸多政府管理事务的具体执行者。政府及职能部门在向社区延伸时，把各种具体事务的办理下放到社区。却保留管理权。政府下拨给社区居委会的经费也由街道办事处代管，只能根据街道办事处要求使用，经费成为街道办“挟持”居委会的有力工具之一。两者间的指导和协助关系逐渐转变成为领导与指导同时并存的双重关系，届委会沦落为街道办事处下属机构。这使得居民自治机构难以有效地依法履行其居民自治功能。过强的政府行政管理也使得社区的社会组织发育低下，由于成立和运作门槛设置较高，组织居民开展自我服务、互助服务、专业服务受到很大限制。
二、广州市基层社会管理体制变革的做法
面对基层社会管理的困境与问题，为提高社会管理服务水平，2009年以来，广州市借鉴香港、新加坡等地经验，通过整合街道机构人员队伍，开展政府向社会组织购买社区服务等试点工作，大力推进街道、社区基层社会管理改革创新，重构街道社区管理体制，初步构建起综合管理和专业服务相结合的新型基层管理服务模式。
1.整合街道机构人员，重新定位管理与服务功能
针对基层社会管理的问题，广州市整合街道机构、人员及职能，以“业务归并、人员整合、服务前移、管理落地”为主线，按照职能交叉、工作关联、高效便民的原则归并职能相同相似的机构，把涉及行政管理、社会服务及综合执法并各司其职的科室、部门等整合为担负多种职责的综合性机构。这包括：建立街道社区综合管理中心，担负计划生育、劳动保障、社会保障、出租屋管理及流动人员管理等综合性管理职能；建立设立街道社区综合服务中心，搭建再就业服务、婚姻家庭服务、青少年教育、残障人士服务、群众诉求反馈、困难群众帮扶、社区养老、社区卫生保健等服务平台；建立综治维稳中心，形成社会治安联合防控、矛盾纠纷联合调解、重点工作联勤联动、突出问题联合治理、基层平安联合创建、流动人口联合管理服务等联合防控的局面；建立街道管理综合执法队，负责街道城市管理、出租屋管理、消防安全、安全生产、劳动监察的巡查、信息采集反馈、简易执法等工作。（根据2011年2月广州市社会建设调研访谈资料整理，也可参见率征等：《加强和创新基层社会管理服务提升社会建设管理科学化水平》，广州日报，2011年7月14日）整合街道机构人员，优化管理服务职能配置，缩减了内部管理程序，较好地解决了多头管理、重复管理等问题，优化了社会管理服务职能，提升了街道科学管理辖区社会事务的能力。
2.强化居委会的自治职能，理顺街居之间的关系
为强化社区功能，广州市按照政府行政管理和社区居民自治有效对接、良性互动的思路，梳理规范街道办事处和居委会的权力、职责，改革社区管理服务运行机制，形成了居委会工作新模式。根据工作性质内容，将梳理出的136项居委会工作划分为政务协助、居民自治、可转介服务三大类型。对大多政务协助类工作，转交由社区工作站办理，少数从居委会中分离出去，由街道新组建的各管理中心承担；对可转介服务类工作，居委会可通过购买服务方式交由专门的社会组织来承担；居民自治类事务则须由居委会承担。在梳理居委会工作同时，重新定位社区工作人员。部分人员归口社区工作站，与街道中心对接，承担政务协助的工作；部分人员充实到增设居民自治工作专职岗位上，由社区居委主任牵头，与社区党务专职副书记一起，强化社区居民自治工作。针对社区管理的具体事项，届委会建立健全社区居民议事、民意沟通、矛盾化解、转介服务、多方参与、评议监督等工作机制，推进社区居民自治的制度化、规范化和程序化建设。这增强了居委会的自治功能，畅通了民意表达渠道，提高了公众参与意识，促进了政府管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。
3.引进社会组织，以专业社会工作提升管理服务效能
政府及社区承担的特殊人群服务以及家庭服务等工作难以满足人们个性化、人性化的服务需要，而这些服务正是社会组织的强项。由此，广州市在基层社会管理中开始引进社会组织。以专业社会工作提升管理服务。例如，荔湾区逢源街道通过政府购买服务方式引进逢源人家服务中心提供专业社会工作服务。逢源人家服务中心招聘社工人才，立足居民群众需求，引导社工从事实际社会工作，打造出“家长俱乐部”、“群众心声站”、“康龄社区大学”等多个服务创新品牌，为社区居民提供再就业辅导、青少年教育、养老助残解困、群众利益诉求和社区卫生保健等专业化社会工作服务，不断满足居民群众的各种需要。其他街道也采取了类似做法，并取得了良好成效。2010年，广州市共投A6000万元购买了公益民间组织的专业社会工作服务。（根据2011年2月广州市社会建设调研访谈资料整理，也可参见周祚：《政府购买社会服务今年总投入超过6000万元》，广州日报。2010年9月4日在政府财政支持下，街道、居委会通过依托社会组织，引进社会工作专业服务手段，克服了传统服务手段单一、粗放、有限的缺陷，细化了政府社会服务职责，赢得了社区群众的好评。
4.加强基层资源供给，提升软硬件建设水平
针对基层财政、人力、物力等资源短缺问题，广州市提出街道办事处经费主要由区财政负责解决，加大对街道城市管理和社区建设投入。广州市解决了社区居委会办公用房以及办公经费，明确参照事业单位标准给予居委会专职人员工资福利待遇。2009年以来，为配合试点街道社区综合服务中心建设，市区两级财政为每个试点拨款2007：5元，有的区财政及街道还增拨资金，整合服务场所，增加对基层社会管理和服务的投入。例如，海珠区下拨569万专项经赞作为2个试点街道的建设经费、花都区及新华街道投入1000多万元用于中心及服务站建设、越秀区北京街道调剂700多平方米场地用于服务中心等。（根据广州市民政局在“广州市社会管理创新”调研座谈会上的发言及其提供的书面资料整理）在强化基层社会管理服务硬件建设之外，市区财政还拿出专项经费通过强化服务中心、居委会和专职人员队伍培训，支持街道购买社会组织专业社会工作服务等手段，来提升基层社会管理和服务水平。通过把人力、财力、物力等管理和服务资源更多投到基层，解决基层“无人办事、无钱办事、无址办公”的突出问题，推进了基层社会管理和服务体系建设，强化了城乡社区自治和服务功能。
三、广州市基层社会管理体制变革的启示
广州市通过整合街道管理服务机构强化居委会职能，通过引进专业社会工作增强基层管理服务资源等途径，创新了基层社会管理和服务体系，建立健全了基层社会管理和服务机制，给我国整体基层社会管理和服务带来如下启示：
1.强化基层社会管理服务须转变政府职能
在基层社会管理和服务体系中，政府是最重要的主体。多年来，我国基层政府管理组织机构都将经济职能放在首要位置，造成经济发展和社会发展脱节，经济与社会之间的差距逐渐拉大。为解决此问题，广州市明确街道不再承担具体经济发展职能，改革城市基层管理体制，增强街道的社会管理和服务职能。由此可见，要强化基层社会管理服务体系，首先需要推进政府转型，将政府工作重心转变到社会管理和服务上来。‘
2.强化基层社会管理服务须厘清居委会职能
居委会是基层居民自治的主体，对居民自治范围内的公共事务进行管理。多年来，由于多种原因，居委会在实际工作中更多承担协办政务的职能，较少顾及到对居民群众的自我管理和服务。为加强基层居民自治，广州市对居委会承担工作进行梳理，转移居委会的工作重心，使得居委会有更多的时间精力用到居民自治事务方面，增强了居委会的自治功能，促进了政府管理与基层群众自治的良性互动。
3.强化基层社会管理服务须促进服务专业化
基层是社会管理的基石，是产生社会问题的重点领域。经济快速发展中产生的各种社会矛盾，上访、集访数量的几何经数倍增，的不断发生，主要集中在基层，使得基层成为社会管理工作的主战场。
（一）基层问题急剧增加，社会管理难度增大。
随着分配制度的纵深推进，将会触及很大一部分人利益，特别是既得利益者的利益，新的利益调整方案不会十分成熟，社会秩序将在一定程度上的震荡不可避免；计划经济体制下的“单位人”变成市场经济体制下的“社会人”，身份转变将带来系列变化，很多人都有一个较长的适应期；2亿多剩余农业劳动力涌向城市寻找就业机会，城市中的自由人增多，流动性增强，城市社区的开放性不够；农村出现了大量的空巢组、空巢村，以及留守老人、留守儿童的大量存在，产业空虚现象突出，村社的管理面临更多新问题；金钱至上、享乐主义的价值观盛行，一些诱发、滋生违法犯罪的消极因素不断涌向，并有进一步蔓延之势，对违法犯罪还得继续保持高压态势，一些强制性手段依然不可或缺。
（二）基层权责失衡，社会管理难以协调。
在现行的行政管理体制下，基层政府的权力受到削弱，但是，基层面临的各种突发性事件却不断增多，如自然灾害、人为事故、群体上访等，发生时间突然，发生地点不一，都需要强有力地及时化解。这些事件的责任主体往往是基层政府，但一些必需的权限、资源并没有配备给基层，因此，很多时候基层政府只能“赤膊上阵”，能够采用的手段不多，方法较少，常常表现为心有余而力不足。特别是需要相关部门配合时，不能达到指挥统一、行动迅速，步调协调性不强，往往导致处理问题迟缓，事态无法有效控制，很难取得令人满意的效果。
（三）基层制度缺失，社会管理无章可循。
社会管理问题虽然由来以久，但是过去面对的问题相对简单，引起的重视程度不够，规范性明显不足，缺乏统一的法律法规文件，特别是没有一部专门社会组织管理的基本法律。各个地方虽然也有一些社会管理的规章制度，但很多都是套用上级行政部门相关的文件，空泛而缺乏可操作性，一些甚至只是应付上级检查的材料而已。在基层的实践中，一方面不能通过法律的形式来规范社会管理活动，导致一些问题处理上的随意性，并伴随一些违规操作，其管理的合法性本身受到质疑；另一方面，一旦缺乏具体的、切合地方实际的规章制度，一旦出现了问题，或者凭经验来处理，或者手忙脚乱，不知所措。
（四）基层保障不力，社会管理缺乏支撑。
近年来，随着各地的经济条件的改善和各级领导的不同程度上予以重视，加大了财政对基层的社会管理基础性条件的投入，软件、硬件方面总体上都有了一定改观。但由于基层社会管理问题持续增加，繁杂多样，需要长期大量人力、物力、财力来支撑，并且，社会问题是持续动态出现，有大量的不可预测性因素，具有一定弹性的物质保障体系建设更是不可缺乏。就目前来看，基层社会管理中最为突出的是人工矛盾和经费支持问题，这两个问题也是最为核心的问题，也是最难解决的两个问题，而基层政府自身却无法加以解决。保障不足虽然不能说是“做无米之炊"，但可以看出只能是在“煮稀粥”。
二、基层政府创新社会管理的路径选
社会结构的深刻变动，必然带来政治运作方式的变化，基层政府必须在面对复杂社会情境过程中反省和重建自身的管理模式。
（一）要明确政府在基层社会管理中的职能。
传统基层社会管理核心理念是控制，推崇至上而下的垂直管理模式，通过对社会的强力管制来实现维护社会稳定的目的。创新社会管理，应首先认识到政府在社会管理中虽然要起到主导作用，但不能包办一切，要做到有所为有所不为。当前形势下，政府应重点加强健全社会保障体系，搞好社会保障管理；有效控制人口增长，提高公民整体素质；搞好功能规划，保护和治理生态环境；努力协调各方，构筑协作性的公共治理网络；加强长效机制建设，建立健全科学有效的社会预警和公共危机处理的机制；完善就业服务体系，创造有利于扩大就业的政策环境；完善社会管理的回应机制，加强社会管理的透明度建设等。并且，要主动把一些可以放手的社会管理事务从政府管理中剥离出来，从而能够更加专注政府管理中的核心任务。
（二）要充分发挥各类社会组织的积极作用。
在发挥政府的作用外，还需要发展和培育各种社会组织，建立不同社会主体之间平等、民主的社会合作机制，扩大公民的有序政治参与。零散的公民个体通过自发组织的各种社会团体、非营利机构和基层社区自治组织集合起来，才能集中反映自己的意愿和诉求，有利于实现社会稳定和良性运行。群团、企业、行业协会等承担起一定的社会责任，在与政府合作中成长壮大，弥补政府管理中的缺位，从而实现管理者与社会的共同治理。通过体制机制创新，激发公民和社会组织的社会责任感，社会每一个细胞都焕发活力。并且通过积极探索建立阶段性分级缓冲处理社会矛盾体系，从自我约束、家庭化解、社区建设、社团作用等方面发挥积极正面作用，增强社区群众的认同感和归属感，在各种组织中逐渐培养理性、平和的合格现代公民。
（三）要大力动员广大公众的社会参与。
社会是若干公民组成的社会共同体，任何一个公民不应该只作旁观者，理所当然成为参与者和建设者。只有更广泛的公民真正参与到社会管理之中，才能培养出对社会的热爱，承担起应有的责任，以及对政府的认同。社会管理是对全社会的管理，也是全社会共同参与的管理。人民群众是社会管理和服务的对象，也是社会管理和服务的智慧源泉。只有让人民群众参与到与他们息息相关的社会管理的决策中来，才能调动广大人民群众的积极性、主动性、创造性。当然，政府相应地做出回应，提供有效的制度渠道、对话平台和物质保障，这是基层民主能够得以有效开展的关键。只有民众的参与热情高涨的背景下，其自我生长、自我转化、自我更新的能力就会愈发强大，他们才能逐渐成为公共事务的管理主体。
由于特殊的国情，改革开放前30年我国社会治理的基本特征是“全能型国家管理”和“总体性社会治理”的重叠并行，致使社会严重依附于国家，社会治理与国家管理高度一体化和政治化。基于此而建构的“国家―单位―个人”的一元主体、单线条的社会治理格局曾在很长一段时期内有效地维控了我国社会经济的基本秩序和稳定局势，但也同时窒息了应有的社会活力。改革开放后30多年由于社会结构的深刻变动和利益群体的深度分化，我国社会结构已由“总体性社会”演变成了“多元化社会”，并在阶层结构方面表现出了某种“分化”与“断裂”的特征。在这种背景下，如何再次构建起较为有效的社会管理新格局，更新管理理念、改进治理方式、拓宽公共服务领域，对我国当前及未来的社会建设而言具有十分重要的战略意义。
从社会管理实践向社会治理创新的转变既表明了国家治理的有效性积累，也体现了国家治理的策略性、阶段性与能动性。通过回溯社会主义中国的社会治理历程我们可以发现：在单位制社会时期，虽然国家也非常注重各个发展阶段的社会管理问题，但从总体上来看，国家并未针对社会领域的新变化而做出重大的管理布局，最终导致一直沿用旧有的思维框架来处理社会领域的新问题成为各项管理工作的“惯习”。而即使是在利益分化的单位制社会解体时期，由于诸种因素的羁绊，国家也未能建构起较为系统而高效的社会治理体系，国家与社会的同构性在某种意义上导致了社会治理实际上被长期淹没在国家管理体系之中，因此对许多社会问题的治理难以取得预期的效果。新时期，党和政府推进社会治理创新的宗旨在于：试图通过有效的制度供给，实现社会治理从“总体-支配型”的管制模式向“技术-治理型”共治模式的转变，以实现治理效能和服务效果的显著提升。
十八届三中全会《决定》将以往突出强调的“社会管理”改为了“社会治理”，虽只有一字之差，但表明了党和政府社会管理理念和方式的一种变化。“社会治理”不同于传统的“社会管理”：（1）从主体构成上来看，传统的“社会管理”主体主要是政府和国家，一般带有强制性，而“社会治理”除了国家和政府之外还特别强调社会组织、企业、公民个体等社会力量的参与；（2）从方式上来看，传统的“社会管理”方式一般都以带有行政性的管制方式为主，而“社会治理”的方式除了行政方式以外还强调法律、市场、社会自助互助、思想道德建设等多种方式和手段的运用，强调各主体之间的协商合作，倡导公开、透明、法治化的管理活动；（3）从方向来看，传统的“社会管理”一般是单向式的、自上而下的行政命令比较多，而“社会治理”强调的是双向的多元主体间的平等互动；（4）从内容来看，“社会管理”多以行政管控的内容为主，而“社会治理”则是政府和社会组织共同为社会成员提供各种公共服务，包括协调社会关系、化解社会矛盾，实现社会的安定有序；（5）从目的来看，“社会管理”的最终目的是为了维持社会稳定，“维稳”几乎成了其最终归宿和最高要求，而“社会治理”则是为了培育更大范围的公民社会和提供更广泛的社会参与渠道；（6）从权利配置来看，传统的“社会管理”多是以政府的集权式管理为主，以单纯的强制性秩序维持为核心目标，而“社会治理”则强调政府管理要多给社会放权，并为公民的增权提供机会和便利。针对社会治理的这些特征，笔者认为，其相关的策略至少应该包括以下五个方面：
一是实现“为民服务”思维向“与民服务”理念的转变。社会治理创新需要从自身的优势视角出发来进行思考。以基层社区为例，可尝试改变以往的“社区需求或社区缺失”为取向的“需求模式”，而替代以社区优势或社区强项为取向的“优势模式”，强调应该用一种“优势视角”或“能力镜片”去了解基层居民的实际需求。
二是寻求社会治理方式的柔性化转变。社会稳定的“刚性”思维必定会导致“刚性社会管理”，这种管理的缺陷在于无法发挥社会治理主体的能动性，甚至会导致社会矛盾的积聚。而柔性社会治理则是“以人为本”的治理方式。它采用的是以理解和把握社会治理客体的心理与行为规律而施以的、非强制性的治理手段，其主题是“规律、非强制、潜在以及自觉”，即治理依据是心理和行为的规律、方式方法是非强制性的、对人的影响是潜在的以及最终目标是让民众自觉行动。
三是以“协同政府论”促进社会治理体制的优化。基于社会治理的角度来运用“协同政府论”，至少可以达成四种目标：一是综合考虑消除治理体制内部的矛盾和张力，提升治理系统的整体效能；二是通过消除不同治理项目方案的重复与冲突来更科学地使用各种资源；三是在相关治理部门的不同利益主体之间加强合作和传递优秀理念，从而形成一种“协同性”或更加明智的治理方式；四是从服务民众的角度出发，提供一套更为完整或“无缝隙”的服务方式。
一、环保民间组织存在的基础——以公民社会理论为视角
公民社会是一个来源于西方的富有包容性开放性并且内涵不断变化的概念，经过了洛克、卢梭、黑格尔、马克思、托克维尔、哈贝马斯等人的阐述。在当代它作为一种理念，在国家与社会的关系中，更侧重于公民的参与以及对国家权力的监督和制约。公民社会理念有这样一些特点：它倡导多样性，生活方式、利益追求、社会文化都向多元化发展；它强调参与，不管是政治生活还是社会活动，都必须对公众开放，保证参与机会的均等；它不倡导占主导地位的行为者，各社会组织、公民团体都处于平等的地位；它既不片面强调对国家的制约，也不将国家权力理想化而轻视公民社会的力量，强调公民社会与政府应采取合作态度，共同致力于社会经济发展。
社会组织是公民社会重要的结构要素，是政府与社会之间的中介，也是公民参与发展的主要载体和形式，环保民间组织就是其中的一部分，并且由于环境保护问题更需要全体社会公民共同参与的属性而显得益发重要。它使公民个人摆脱了原子化的状态，形成凝聚力，能发出环保声音；它贴近公民，深入基层，可以直接与社会成员进行沟通，有民主基础；它有一定的专业知识和资金基础，可以为环境破坏中的弱势群力提供支持；它一方面将政府的环境政策和信息传送给公民，另一方面也将公民的环保要求和建议传送给政府，以利于政府的环境决策；它处理问题方式多样手段灵活，其成员具有较高的社会责任感和奉献精神。环保组织的这些优势是其他机制不能代替的，它的存在和发展是当代公民社会理念以及治理与善治理论的题中应有之义。
二、我国环保非政府组织的法律环境分析
具有一定的法律主体地位，是非政府环保组织生存并发挥作用的前提。我国非政府环保组织在各级民政部门正式注册率较低，仅为 23.3%。导致这么多的非政府环保组织甘冒被取缔的风险而不进行注册的原因在于我国目前的社团登记制度存在如下法律障碍：（1）双层管理体制造成登记困难。《社会团体登记管理条例》第九条规定：“申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意”，事实上，由于担任业务主管单位要承担很大的监管责任，又无利可图，而政府部门通常也不愿意为民间社团做业务管部门。导致很多社团无法找到业务主管单位，因此无法注册。（2）非竞争性原则进一步制约了非政府环保组织的登记，《社会团体登记管理条例》第十三条 规定：“有下列情形之一的，登记管理机关不予批准筹备：（二）在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的；”这一规定进一步导致非政府环保组织登记上的困难。（3）对注册资金的要求更提高了环保组织的登记门槛。根据《社会登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，成立一个全国性社团至少需要10 万元资金，而地方性的和跨行政区域的社会团体则需要 3 万元以上的资金。由于大部分民间组织的初始规模都很小，资金也非常紧张，恰恰需要通过合法登记后再逐步发展壮大，在成员数量、资金量方面的过高要求反而扼杀了很多弱小的民间组织。注册要求有很多钱，没钱就不能注册；而不解决注册问题，就无法争取捐赠。这也是非政府环保组织设立中的一个悖论。
三、对我国环保非政府组织发展环境法律构建
（一）以公民社会为理念完善非政府环保组织法律制度
公民社会的兴起为非政府环保组织的蓬勃发展提供了土壤。事实上，有些学者将公民社会与非政府组织视为一个硬币的两个面。有关于公民社会的概念，学术界的观点各不相同，但目前建立在国家、经济、社会的三分法的基础之上的一种定义逐渐为大多数学者所接受。该定义将公民社会归纳为介于国家和家庭或个人之间的一个社会相互作用领域及与之相关的价值或原则。戈登·怀特认为：“它是国家和家庭之间的一个中介性社团领域，这一领域由同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自，并由社会成员自愿结合而成，以保护和增进他们的利益或价值。”中国学者张静认为，“公民社会是一个区别于国家建制的、自主的活动领域，它通过社会自我管制，达成相互联系并依存的整合秩序，以防止对社会自由的干预，公民社会对于公共事务的积极关切与参与，形成了和国家建制的对等监督力量……公民社会的核心部分是公民权利和自由的主张，它包含一组特定的权利和使权利可以实施的社会制度，其中制度是实现权利的保障。”尽管理论各有不同，但它都强调一个独立于国家或旧的宗族和封建纽带的个人行动自治空间，强调在尊重国家权威的同时不受国家干预的自由空间的存在，它包括人们非政府形式的政治参与所组成的公域和个人之间家庭生活、经济和文化活动形成的私域，由志愿组织等公民团体组成的公共领域成为公民社会的核心。从这两种不同的定义可以分析得出，非政府组织是公民社会的基本组成主体。有不少学者认为，中国尚末形成公民社会，而是处在“前公民社会”时期，但中国进行的政治和经济改革，已经为公民社会兴起提供了基础，也就是非政府组织兴起的社会背景。
（二）民间环保组织的登记管理制度的完善
1、要通过立法的程序来确定业务主管单位，减少环保社团寻找业务主管单位的困难。应当以法律的形式，将相关业务主管单位的权限、义务和责任制度化，使得相关业务主管单位必须成为进入该领域所有民间环保组织的业务主管单位，以解决目前大部分草根组织找不到“娘家"的困境。双重管理体制是现行管理模式滞后的关键因素，它一方面为主管部门延续部门特权提供了制度保障，另一方面也给市场领域内生需求设置了制度障碍。本文对改革双重管理体制的具体建议是：尝试单一登记、分类管理与登记备案制，逐步探索适合我国国情的环保社团管理新途径。
2、实行单一登记、分类管理制度
为了解决双重管理体制带来的困境，本文建议在现行民政部门的社会组织管理系统基础上，筹建一个独立于民政部门之外、直接隶属于国务院的社会组织监管委员会，并建立全国性的社会组织监管体系，将现行的业务主管单位以及其他各相关部门行使的对于社会组织的监管职能逐步统一。一方面统一协调各个不同政府部门之间围绕社会组织监管问题的关系、权责和利益，另一方面统一信息、统一政令，将我国境内的所有社会组织置于国家统一的行政监管体制和相关政策的框架内。也就是说，在现行的民间组织管理局基础上，成立独立的民间组织监管委员会，统一行使对民间组织的备案、登记和监管职能。
