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高校扩招以及教育大众化给高等教育教学质量带来了严峻的挑战，教学质量是教育的生命线，提高教学质量是高等学校永恒的主题。而教学方法的改革，是提高教学质量的最重要的措施之一。就法学教育而言，科学的教学方法的运用，对于提高教学效果和人才培养质量，尤为重要。在法学专业培养目标确定之后，教学方法自然就起着决定作用。所以，对法学本科教育的基础课程行政法与行政诉讼法教学的发展模式进行反思时，首先，我们必须对教学方法在行政法与行政诉讼法教学中的价值予以确定，理性看待行政法与行政诉讼法教学方法实施的现状，最终探究出适合行政法与行政诉讼法自身特色的教学方法。
一、教学方法在行政法与行政诉讼法教学中的价值
方法，古代指量度方形的法则，《墨子·天志中》提到：“中吾矩者谓之方，不中吾矩者谓之不方，是以方与不方，皆可得而知之。此其故何？则方法明也。”现指为达到某种目的而采取的途径、步骤、手段等。教学方法是指为了实现教学目的，完成教学任务，在教学过程中运用的方式与手段的总称，既包括教师教的方法，又包括学生在教师指导下的学习方法，是教师教的方法和学生学的方法在教学活动中的融合以及有机统一，是教学活动中师生双方行为体系。根据建构主义理论，知识不是通过教师传授得到，而是学习者在一定的情境下，借助获取知识的过程中其他人（包括教师和学习伙伴）的帮助，利用必要的学习资料，通过意义建构的方式而获得。建构主义是提倡教师指导下的以学习者为中心的学习。也就是说，按照建构主义的理论，老师在这里不是传统意义上的知识灌输者，而是具有指导意义的帮助者，学生才是主动的建构者，并不是传统意义上的被动接受者。按照高等教育学的普遍解释，教学方法是“在教学活动中教师如何对学生施加影响，怎样把列举文化知识传授给学生并培养学少分析能力、发展能力，形成一定道德品质和素养的具体的手段。”因此，对法学本科教育而言，科学的教学方法的运用，对于提高教学效果和人才培养质量，意义特别重大。
行政法与行政诉讼法是高校法学专业十四门核心课程中唯一一门集实体法与程序法于一体的专业课程，且其教学内容、相关概念、涉及的法律规范都非常的多，且不存在一部统一的法典，因此，相对于其他基础课程而言，其教与学的难度均比较大。在国外法学院教学中，这种教学的困难也是普遍存在的，甚至有教授认为，“行政法始终是被认为是最为烦闷的课程，而学生也是对这门课程的目的是最为缺乏头绪的”。这些由学科本身的因素导致的困难都是非常难以克服的。因此，经验丰富的教师一般都寄希望于寻求良好的教学方法来破解其中教与学的困境。正确的教学方法不仅能够使教师达到特定的教学目标或完成预定的教学任务，而且可以促使学生有效地进行学习并且能够较好地激发学生的学习积极性，引起学生的注意和兴趣。
二、行政法与行政诉讼法教学方法实施现状
（一）对于实践教学的关注仍然不够
虽然各个学校在教学计划中都安排了一定比例的实践教学，但是，这种重视程度只停留在表面，实践教学与理论教学的比重严重失调。比如，根据笔者所在校的法学本科培养方案，行政法与行政诉讼法的课时只有51课时，而实践教学也仅仅6课时，有些实践环节如果认真做，是需要花费大量的精力与心血的，但给老师的课时量却很少，严重影响了教师的工作积极性；另一方面，从教师的实际工作来说，对实践教学的关注也是不够的，没有认真研究不同实践环节对学生能力培养的不同作用，经常流于形式；从学生来说，参与实践教学的热情不高，很多实践环节都没有认真去做，最后交一份报告了事。
（二）教学方法单一，使用随意，教学效果不佳
就目前教学实践而言，教师并没有按照教学内容的需要而选择，整合各种教学模式，教学方法单一，要么只用“讲授法”一堂课从头讲到尾；要么从头问到尾；要么一律采取讨论式教学，追求课堂气氛的热烈。单一的教学方式的使用，使得课堂缺乏一种凝聚力，不仅不能使学生提高学习兴趣，反而费时费力甚至不能很好地完成教学任务。另外，在教学当中，很多老师在使用教学方法的时候很随意，并没有考虑到主题或者教学目标的实现，仅仅只是为了体现多种教学方法的使用，这样表现出来的教学方法的选择可能并不适合这个主题或者就是一个形式，根本无法达到很好的教学效果。
（三）学生主体地位不突出
美国著名教育家大卫·爱尔坎德（David Elkind）教授曾通过大量的教改实践提出：教学要以学生为主体，允许学生各抒己见，充分发挥学生的主观能动性，让学习成为学生的内在需要。传统的被动的填鸭式教学方式脱离了学生生活实际，已不能满足现实的法学教学的要求。由于种种原团，当今法学教学仍以教师讲授为主，教师仍然是课堂的主宰者，学生的主体地位被忽视，没有积极参与到教学当中，学习积极性和主动性无法发挥。
三、行政法与行政诉讼法教学方法改革的思路
（一）坚持的原则
第一，教学方式多元化原则。应该摈弃过去那种单一的教学方法，应该说不论是哪一种教学法，都有其自身的优、缺点。就比如讲授法，有利于教师在有限的时间内充分的阐述法律概念、法律规则，让学生能够收获系统的知识，但是其屡遭诟病。其实质问题不在于这种方法自身，而是具体的操作运用是否恰当。
第二，从实际出发原则。这个实际一方面是指任何新的教学方法的引进和使用都不能脱离实际，要做好新的教学方法与传统的教学方法之间的衔接，而不是将其“一棍子打死”。另一方面教学方法的改革应当围绕教学目标、教学内容以及教学环节的设置等方面，使之为其服务。
（二）行政法与行政诉讼法教学方法的具体使用
第一，讲授式教学法。作为传统教学方法，讲授式教学方法主要以概念的讲解、理论的灌输和法律条文的阐释为主，虽然这种填鸭式教学方法有一定的弊端，但在法学本科教育中，需要通过讲授使学生掌握一个完整的法律知识体系。为了克服其弊端，需要在授课过程中按照教学目的的需要结合其他的教学方法，来调动学生的积极性，丰富课堂教学，以取得更好的教学效果。
《行政法与行政诉讼法》是教育部高等学校法学学科教学指导委员会所确定的14门核心课程之一，在我国法学教育体系中占有十分重要的地位。随着我国行政立法速度的加快和行政法治建设的快速发展，该课程的重要性也与日俱增。然而我们在教学过程中发现存在着许多问题，因此寻求一条好的教学改革路径就显得尤为重要。
一、《行政法与行政诉讼法》教学改革中存在的问题
随着社会对创新型、应用型人才需求的呼声越来越高，高等院校逐渐加大对教学改革的重视和投入，教学改革已成为当前各高校各专业甚至各学科的一大趋势。《行政法与行政诉讼法》作为一门综合性、专业性较强的学科，尤为注意教学改革，但在传统教育观念和模式的影响下，仍存在以下不足之处，主要表现在以下几个方面。
（一）内容繁杂，没有统一、完整的法典。
《行政法与行政诉讼法》课程内容繁杂，是一个比较庞大的知识体系，主要包括行政法基本原理、行政组织法、行政行为（行政活动）法和行政监督与救济法等几大部分内容，涉及的社会领域也十分广泛，且实体性规范与程序性规范常常交织在一起，包罗各个行政部门的行政行为，章节间的跳跃性和跨度较大。行政法律规范数量繁多，没有统一、完整的法典，形式多样，体系化程度不高且易于变动，难以系统化讲授和学习。
（二）教材版本繁多，内容体系差异较大且争议较大。
《行政法与行政诉讼法》教材版本较多，如姜明安主编《行政法与行政诉讼法》（北京大学出版社、高等教育出版社），张树义著《行政法与行政诉讼法》（高等教育出版社），叶必丰主编《行政法与行政诉讼法》（中国人民大学出版社），张正钊主编《行政法与行政诉讼法》（中国人民大学出版社），胡建淼、金伟峰主编《行政法与行政诉讼法》（高等教育出版社），方世荣主编《行政法与行政诉讼法》（中国政法大学出版社），余卫明、邓成明主编《行政法与行政诉讼法》（湖南大学出版社、湖南人民出版社），张弘著《行政法与行政诉讼法》（辽宁大学出版社），罗豪才、湛中乐主编《行政法与行政诉讼法》（北京大学出版社），等等，这些教材之间内容体系差异较大且争议较大，如何进行选择和舍取是一个难题。
（三）教材更新缓慢、部分内容陈旧。
《行政法与行政诉讼法》教材修订缓慢，部分内容陈旧，就拿最近通过的《中华人民共和国行政强制法》和《中华人民共和国国家赔偿法》（已修正）来说，当前在市面上很难找到最新修订的教材，教材的修订赶不上法律法规的变化，存在一定的滞后性；同时还有部分教材内容陈旧，不符合主流观点的变化。
（四）技术方法落后，教学方法单一。
《行政法与行政诉讼法》课程不仅仅是一门理论化、体系化的书本知识，而是一门与我们的生活实践十分密切的重要的课程。从行政法的地位来看，行政法是一个独立的法律部门，是与宪法关系最为密切的普通法律部门，是最具有社会影响的部门法。从涉及的面来说，它涉及我们生活的方方面面（政治、经济、文化、国防、外交等）。要想让行政法与行政诉讼法教学过程成为学生的一种愉快的情绪生活和积极的情感体验，而不是一种负担，教师就要优化、活化教学方法，而《行政法与行政诉讼法》教学中当前存在的重要问题就是教学方法比较单一，运用比较多的仍然是传统的“灌输式”、“填鸭式”的教学方法，而启发式、研讨式、探究式等教学方法运用较少，再加上辅助教学资料及设备十分匮乏，致使教学方法与手段落后，从而直接影响了教学质量和教学水平的提高。
（五）实践教学环节薄弱。
实践教学应该来说是《行政法与行政诉讼法》教学过程中必不可少的环节，但长期以来，在该课程的教学过程中，一味强调课堂上的理论教学，而轻视了实践教学的教学，这十分不利于培养学生将理论运用于实际，运用所学知识解决实际问题的能力，也十分不利于同学们思维方法、研究方法和创新能力的培养。实践性较强是行政法与行政诉讼法这一门课程（应该说法学很多课程都具有较强的实践性）的一个显著特点，实践教学在教学计划中一直占有较大比重，但是因近些年来物价上涨，各种费用（如食宿、交通、交流等费用）大幅度增加，而同时教学经费增速缓慢和增加幅度有限，所以实践教学趋于简单化、经济化，时间和实践内容压缩，导致行政法与行政诉讼法教学向实践性、应用性方向的改革艰难。
二、《行政法与行政诉讼法》教学改革的路径
（一）明确本课程的教学目标。
《行政法与行政诉讼法》是国家教育部确立的十四门法律专业核心课程之一，也是一门理论性较强的学科，其复杂程度远远超过其他法律课程。由于法学是一门应用性很强的社会科学，不能脱离实际而进行孤立的理论研究与教学，因此本课程教学要达到两个目标：一是使学生对行政法与行政诉讼法基本理论有相当深刻的理解，对行政法在我国法律体系中的地位和作用有清晰的认识；二是让学生逐渐习惯用行政法的思维、逻辑和方法去考察、分析、理解社会现实问题，能够初步解答和回应社会现实中的行政法律问题。
（二）及时更新教材，补充行政法与行政诉讼法研究的最新成果和发展趋势。
《行政法与行政诉讼法》课程教学内容不仅要精选我国学者的主要和主流观点，以及与我们的社会生活联系密切的热点内容，还要反映有关我国行政法与行政诉讼法的最新研究成果和发展趋势，并及时向同学们介绍该课程研究的前沿动态和发展趋势，及时更新一些基本知识和观点。随着知识和观点的更新，以及新的法律法规的出台或修正，我们很有必要对教材的相关内容予以改变，及时更新教材内容。这不仅有助于同学们在学好基础知识和更新基本知识的基础上提高自己，而且能开阔他们的视野，培养他们积极进行科学探索的激情。
（三）更新传统观念，强调以学生为主体的教学改革。
《行政法与行政诉讼法》课程传统的“教与学”基本上是教师处于主导地位，学生处于被动地位。但随着知识经济时代的到来，社会对高等教育教学改革提出挑战，这种挑战要求对传统的培养模式及教学关系模式进行思考和调整。高等教育的教学改革必须建立在对未来人才素质结构要求的基础上，以教学的客观规律为依据，克服教学实践中诸多不适应当前建设的弊端，树立以学生为本的思想，焕发学生在教学过程中的主体意识，建立起以学生为中心的教学活动模式，努力做到“教学相长”。
（四）改进研究方法和教学方法。
《行政法与行政诉讼法》课程的知识体系应敢于跳出传统的学科体系，应加强与大家都紧密相关和感兴趣的知识教学，应以突出应用性和综合性为原则，并将科学研究，科研课题与最新的学科发展成就组织运用到教学中，适时组织好教学。本课程可以采用以下几种方法授课：（1）重要理论、教义采取课堂讲授与课外讨论相结合的方法；（2）实证法的比较、分析法；（3）案例分析法（经典案例和一般案例）；（4）重点内容比较、讨论法；（5）模拟法庭实际案例审判法，等等。这样不仅能培养教师的教学能力，同时也能增强学生运用知识解决实际问题的信心和能力。
（五）加强实践教学环节。
实践性较强是行政法与行政诉讼法乃至法学的一个显著特点，实践教学在法学专业教学计划中一直占有较大比重（以我校开设的《行政法与行政诉讼法》为例，一般教学总学时为80个，实践教学学时就有15个左右），但是因各种原因，基本的实践教学学时得不到保证，学生的实践动手能力得不到很好的提高，因此加强实践教学环节显得尤为重要。我们可以根据教学大纲的要求建立校外实习基地，结合该课程教学内容及特点组织学生到社会上进行考察与调研，等等。
参考文献：
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第二,行政实体法律文件中载有行政诉讼法的规范,行政诉讼法律文件中载有行政实体的规范,这是法的渊源问题,并非是法律部门之间、法律部门与其子部门的划分标准。行政诉讼法的渊源是指行政诉讼法的表现形式,我国《行政诉讼法》即行政诉讼法典,属狭义的行政诉讼法,是行政诉讼法中最基本、最主要的组成部分或表现形式,除此之外,行政诉讼的渊源(广义的行政诉讼法)还包括宪法和国家机关组织法及其他法律、行政法律、我国缔结或参加的国际条约中有关行政诉讼的规范以及有关行政诉讼的有权法律解释。同理,行政法律规范也散见于不同的法律文件之中,行政法的渊源包括宪法与法律,行政法规、地方法规与自治条例、单行条例,部门规章和地方政府规章,法律解释,条约与协定。所以,“任何一个国家的不同的法律部门就不仅仅只有一部法律或一部法典,还包括那些散见于其他法律中的有关法律制度和法律规范。因此,……法律部门……是以一部法律或法典为轴心,包括其他法律中的相关法律制度和法律规范在内组合而成。”由此可见,行政实体法律文件中载有行政诉讼规范或行政诉讼中载有行政实体法的内容,不是行政诉讼法成为行政法分支部门的理由,这在民法与民事诉讼法、刑法与刑事诉讼法中也有体现,法学界公认民事诉讼法、刑事诉讼法并非是民法、刑法的分支部门。
【写作年份】2009年
【正文】
一、引言
诉讼是当事人为了实现法定权利或维持法律秩序而通过法院审理作出法律判断的活动。在行政诉讼活动中，必须确定法院审判的对象及范围，同时需要确定法院的裁判对当事人的效力范围，从而需要有诉讼法上的技术性概念作为支撑。在大陆法系国家，这一技术性概念称为“诉讼标的”。诉讼标的作为诉的构成要素，是三大诉讼法学共同面临的课题。我国大陆地区法学界对民事诉讼标的理论关注相对较早，学术研究已初具规模。近年来，刑事诉讼法学领域也有学者开始关注诉讼标的，唯独行政诉讼标的理论尚未展开讨论。我国行政诉讼制度中有关管辖权的确定、诉的合并、诉的变更、第三人参加诉讼、二重起诉禁止以及判决效力范围的确定等都与行政诉讼标的具有紧密的联系。因此，行政诉讼标的有必要进入学理研究的范围而值得认真对待。台湾地区行政诉讼法制度移植于德国、日本，其理论界与实务界对发轫于德国民事诉讼法的诉讼标的理论关注较早，对行政诉讼标的的功能及重要性已达成较为一致的认识，行政诉讼标的理论在行政诉讼法学理论体系中的地位也日趋明确。虽然大陆和台湾地区行政诉讼体制与结构不同，但是同作为以诉讼的方式来解决行政争议的制度，其具有共同的诉讼法理和规律。因此，借鉴台湾地区成功的理论研究成果和实践经验，无疑对大陆地区行政诉讼法学的进一步深入研究有所裨益。
二、行政诉讼标的的概念范畴
（一）行政诉讼标的与诉之构成
行政诉讼标的在我国台湾地区属于法律概念，但是在其行政诉讼法中对诉讼标的的概念并没有进行明确界定。由于理论与实务界对诉讼标的的内涵认识不同，致使行政诉讼标的概念并不一致，不同的理论学说笔者将在后文中介绍。但是从诉的构成角度，台湾地区理论界认识是较为统一的。依据诉讼法理，一个完整的诉由主观要素和客观要素构成。主观要素是指诉讼当事人，而客观要素，是指事的要素，亦即诉讼标的，是指原告请求法院进行裁判的具体内容。台湾地区通说认为，行政诉讼标的是指行政法院的审判对象，是原告请求法院进行裁判的具体内容[1]。如果原告在起诉时无法确定所争执的内容从而无法确定请求内容时，则法院将无从审判。
（二）行政诉讼标的功能
在台湾地区，行政诉讼标的作为一个法律技术性概念具有重要的功能意义。
1．行政诉讼标的是确定行政诉讼审判范围的依据。任何诉讼之提起均须原告以起诉为开端，并就诉讼内容予以具体化而提出诉讼标的，当事人二造及法院方得以原告所提之诉讼标的为诉讼之核心而进行诉讼程序，法院并以此诉讼标的为依据而进行裁判[2]。因此在原告起诉时，应特定诉讼标的之范围，以便确定法院的审行政判对象。（参见台湾地区《行政诉讼法》第105条第1项第3款）
2．行政诉讼标的是确定一事不再理原则适用的依据。原告在提起行政诉讼后，如果另行提起一个新的诉讼，此时涉及判断原告是否重复起诉，而判断前后诉讼是否具有同一性的标准在于前后二诉之诉讼标的是否同一。（参见台湾地区《行政诉讼法》第107条第1项第7款。）
3．行政诉讼标的是确定诉之合并、变更的依据。诉之合并与分离，在于诉的构成不同，当事人相同的诉的合并为主观诉的合并，诉讼标的相同的诉的合并为客观诉的合并。在行政诉讼中，诉之客观变更与合并，亦即是诉讼标的的合并，与单纯攻击防御方法合并有别[3]。因此，诉讼标的是判断诉之客观合并与变更的唯一标准。（参见台湾地区《行政诉讼法》第37条、第39条）
4．行政诉讼标的是确定既判力范围的依据。按照大陆法系通说，既判力原则上以判决主文中的判断事项为限，判决理由没有既判力。判决主文的内容实际上就是对于原告与被告之间的诉讼标的作出的判定。因而，既判力在形式上系于判决主文，在实质上便是随为诉讼标的判断而产生，即既判力的客观范围与诉讼标的的范围相一致。[4]在行政诉讼中，行政诉讼标的是判断行政诉讼判决效力范围的标准。（参见台湾地区《行政诉讼法》第213条）
（三）行政诉讼程序标的与行政诉讼标的之区别
在台湾地区，行政诉讼标的，有行政诉讼程序标的与行政诉讼标的两种。广义的行政诉讼标的包括行政诉讼程序标的和行政诉讼标的，而狭义的或真正行政诉讼意义上的诉讼标的，仅限于行政诉讼之诉讼标的而言。[5]行政诉讼程序标的，是指可以作为诉讼争议和审判的对象而进入行政诉讼程序范围的事项和行为，具体指行政诉讼制度所欲纠正之对象；而行政诉讼标的，是指法院的审判对象，依撤销诉讼为例，学说观点并不相同，有行政处分说、行政处分违法性说、权利主张说、裁判要求说等。[6]本文讨论的行政诉讼标的，是指狭义上的行政诉讼标的。
三、台湾地区行政诉讼标的理论学说述评
纵观台湾地区诉讼标的理论研究和审判实践，行政诉讼标的的可能构成要诉主要包括事实关系、规范基础主张（权利主张）、诉讼请求（裁判要求）。由于学者对诉讼标的构成要素的组合理解不同，从而产生不同的理论。从诉讼标的构成的角度进行归类，主要有实体法说和诉讼法说。
（一）实体法说
实体法说是从行政实体法的角度来探讨行政诉讼标的范畴的理论，具体可分为行政行为处分说、行政处分违法性说、行政处分违法并损害原告权利之权利主张说三类，分述如下。
1．行政处分说
行政处分说是台湾地区早期行政诉讼法学界主张的理论。该说认为，行政撤销诉讼之撤销对象是行政处分，故认为行政撤销诉讼之诉讼标的为原告诉请行政法院予以撤销的行政处分，因此，行政处分以外的其他行为均不得成为诉讼标的。如早期行政法学者管欧认为，“行政诉讼应以行政机关之处分为标的，倘事实上原处分已不存在，则原告之诉，因诉讼标的之消灭，即应予以驳回。”[7]
行政处分说的缺点在于混淆了诉讼标的与诉讼对象（即行政诉讼程序标的）。以行政处分作为诉讼标的，有以下不足之处。首先，以行政处分作为诉讼标的无法发挥诉讼标的的功能。以诉讼标的决定判决的效力范围（既判力范围）为例，例如，在事实及法律状态都没有改变的情况下，败诉被告机关可以任意重新作出内容相同的“新”的行政处分来规避确定判决的效力。因此，以行政处分作为诉讼标的，无法防止行政机关重复作出相同的行为。其次，以行政处分作为诉讼标的不利于对原告权利的保护。例如，在同一行政处分侵害数个相对人的权利时，则只有一个诉讼标的，如果在其他受侵害人未参加诉讼的情况下作出判决，则不利于其他受侵害人的权利保护。在台湾地区，行政处分说现在已无学者采用。
2．行政处分违法性说
行政处分违法性说是日本行政诉讼法学界通说[8]，台湾地区亦有学者主张该理论。违法性说认为，撤销诉讼是以撤销违法行政除非为目的的诉讼，而行政处分的违法性全体（抽象的违法性）则为诉讼标的，并构成审理对象。[9]根据该说，由于行政诉讼标的为行政处分违法性全体，而非以个别违法事由为诉讼标的，因此，当事人提出的认定行政处分违法或合法的事实及理由，仅属于攻击防御方法。因此，基于纠纷的一次性解决的诉讼目的，当事人可以在审理过程中追加、变更有关行政行为违法或者合法的一切事实和理由。在判决生效后，判决的既判力涉及该行政行为的所有的违法性事由，即原告不得再主张其他违法事由而诉请撤销同一行为或请求确认行政处分无效，被告也不得在国家赔偿诉讼中再次主张该行政处分合法有效。行政处分违法性说的不足之处在于以下方面。第一，违法性说与台湾地区现行行政诉讼制度的意旨并不相符合。台湾地区现行行政诉讼之核心功能在保障人民公权利，而客观法秩序维护只是在人民公权利受侵害的范围内，始附带地成为行政诉讼之功能[10]。如果法院以被诉行政处分的违法性作为诉讼标的和审判对象，而在案件审理中无视原告的权利保护主张，则有悖于行政诉讼制度的意旨。第二，违法性说无法发挥诉讼标的的功能。违法性说以行政处分整体的违法性作为诉讼标的，因此，既判力的客观范围也及各个违法事由，即判决生效后，原、被告不得再基于不同的违法事由质疑行政处分的效力。因此，违法性说既判力客观范围过大，不利于对原告权利的保护。例如，依据违法性说，原告列举A违法事由提起撤销诉讼，败诉之后，即不允许再以B违法事由提起撤销诉讼。
3．行政处分违法并损害原告权利之权利主张说（权利主张说）
权利主张说是德国和台湾地区理论界通说[11]，权利主张说源于学者对行政诉讼法相关内容的阐释。权利主张说认为，就撤销诉讼而言，其标的系指原告对行政处分违法并损害其权利之主张（参照《行政诉讼法》第四条）；就课以义务之诉来说，诉讼标的乃指原告对行政机关不为行政处分或为拒绝之行政处分违法并损害其权利之主张（参照《行政诉讼法》第五条）；就确认诉讼而言，则指原告对行政处分无效或公法上法律关系存在或不存在所作之主张（参照《行政诉讼法》第六条）；而一般给付诉讼之标的，为原告以特定之财产上给付或非财产上之作为或不作为已损害其权利之主张（参照《行政诉讼法》第八条）[12]。台湾地区学者认为，权利主张说作为诉讼标的具有两大功能。其一，可以防止行政机关的重复处理行为。该说认为，在事实及法律状态未发生改变的情况下，基于前诉撤销判决之既判力，原行政机关负有不再重新作成相同行政处分之义务，如果行政机关再次作出相同的行政处分，则行政法院仍应当受理并作出判决。此时，行政法院应援引前诉撤销判决之既判力而不需再重新审查该行政处分之违法与否，即应判决原告胜诉，从而撤销该重复处理行为。其二，行政法院判决的既判力及于刑事、民事及国家赔偿诉讼。权利主张说认为，原撤销判决的既判力及于该行政处分是否违法之认定，因此，嗣后民事法院在审理国家赔偿诉讼时应受行政法院对该行政处分违法与否认定的拘束。该观点亦与台湾地区新修正的《行政诉讼法》的规定相契合[13]，即行政法院对行政处分合法与违法性的判断构成民事裁判的先决问题时，对民事法院具有拘束力。
（二）诉讼法说
诉讼法说沿袭了德国民事诉讼法理论中新诉讼标的理论，从纯粹诉讼法的角度来探讨行政诉讼标的范畴。诉讼法说并不是目前台湾地区理论及实务界的主流观点，但是台湾地区学界在探讨行政诉讼标的理论时对德国和日本各学说进行了介绍。诉讼法说又分为二分肢说和一分肢说，在台湾地区亦有学者主张二分肢说。分述如下。
1. 二分肢说
二分肢说，又称为二元判决要求说。在德国，二分肢说认为行政诉讼标的是原告基于特定事实关系向法院提出的裁判要求。行政诉讼标的由价值相等的两部分构成，第一部分是诉的声明，第二部分是构成诉因的事实关系。[14]因此，行政诉讼标的的识别取决于诉的声明和事实关系。关于诉的声明，二分肢说认为，诉的声明的同一性决定诉讼标的的同一性，即有几个诉的声明，就有几个诉讼标的。二分肢说认为，仅有诉的声明并不能完全清楚的界定诉讼标的，还需要借助事实关系来界定。行政撤销诉讼中的事实关系，通说认为与民事诉讼中的自然事实和生活事实不同，应仅限于由行政行为所规制的生活事实[15]。因此，行政诉讼中诉讼标的数量的判断亦取决于事实关系的判断，如果原告诉的声明所依据的事实关系相同，则仅有一个诉讼标的，若有多个事实关系，则诉讼标的也有多个。
台湾地区吴庚大法官在其1999年版《行政争讼法论》一书中，采用台湾地区理论界通说，即权利主张说，认为行政诉讼标的即按诉讼种类之不同，原告所为之权利主张[16]。后其在改书2006年修订版中，放弃权利主张说而改采二分肢说。书中认为，“在行政诉讼日益‘民事诉讼化’之后，前述以单项式说方法为行政诉讼建构诉讼标的概念，似有瑕疵。……故本书认为采二项式说为宜。即原告请求行政法院判决之声明（即实体判决之声明）暨原因事实上之主张两项。再以撤销诉讼为例，诉讼标的应包含‘撤销诉讼决定或原处分’及‘该特定决定或处分违法损害原告权利之事实’，比笼统的单项式陈述明确，在遇有重复处分与第二次裁决涉讼之情形，尤其具有实益，吾人认为二项式说利多于弊。”[17]
2．一分肢说
一分支说又称为一元判决要求说，该说认为，行政诉讼标的是原告在诉的声明中表示的裁判要求，在撤销诉讼则为请求撤销或者部分撤销、变更行政行为的判决要求。[18]根据一分肢说的观点，在撤销诉讼中，诉讼标的数量的判断取决于诉的声明的数量，即一个诉的声明构成一个诉讼标的，相同诉的声明仅产生一个诉讼标的。如果多个诉讼请求（诉讼标的）在一个诉讼中被同时提出，即产生诉的客观合并。同理，诉的声明的变更将产生诉的变更，因为作为特定诉的诉讼标的产生了变更。而案件中的事实关系仅属于诉讼理由和帮助识别诉的声明的同一性和数量的标准，并非诉讼标的的构成要素，因此即使原告提出多个事实关系，而诉的声明只有一个时，诉讼标的仍然同一，反之，如果诉的声明是多数，即使源于同一事实，诉讼标的仍为复数。以诉的声明作为诉讼标的，虽然可以很好的判断诉的合并、变更等问题，但如果仅以诉的声明作为诉讼标的，则无法判断诉讼标的的同一性，诉讼标的和既判力的范围会过大，不利于相对人权利的保护。目前，台湾地区尚无学者采用该说。上述实体法说与诉讼法说都试图建议一套统一适用于各种诉讼类型和诉讼程序各阶段的理论体系。在大陆法系国家诉讼法学界，这一观点受到越来越多的质疑。有学者认为应当按照不同的诉讼状态，建立灵活的、内容可变的诉讼标的。从而提出诉讼标的相对性学说（亦称为动态的及功能性的诉讼标的理论、诉讼标的统一概念否认说等）。例如，台湾地区陈清秀教授认为，对于行政诉讼标的所要解决的问题，“似毋庸采取一致的诉讼标的理论，而应采取‘动态的及功能性的诉讼标的理论’，亦即可区分诉讼程序阶段，针对不同的问题，尝试各种理想的解决方案，以实现公平正义。”[19]但是，该观点虽然更符合诉讼经济和追求实质正义的要求，但是由于行政诉讼标的缺乏明确的内涵而不具有可操作性。例如，在实践中法院及诉讼当事人之间就诉讼标的的定义发生争执时，则无具体明确的途径确定诉讼标的。该说在台湾地区并未获得多数学者的支持。
四、台湾地区行政诉讼标的实务见解
台湾地区行政法院对行政诉讼标的的认定并不一致，在新行政诉讼法颁布以前，行政法院有时以行政处分为诉讼标的，有时以公法上的法律关系为诉讼标的。新法颁布以后，开始有行政法院采用权利主张作为诉讼标的。
（一） 行政处分说
台湾地区在新行政诉讼法修正前（民国八十七年十月二十八日前），仅有撤销诉讼一种类型。在早期实务中，行政法院在裁判中大多以行政处分为行政撤销诉讼的诉讼标的。例如，行政法院（现为最高行政法院）二十七年判字第二十八号判例认为，“行政诉讼以官署之行政处分为标的，倘事实上原处分已不存在，则原告之诉因诉讼标的之消灭即应驳回。”[20]再如，行政法院七十二年判字第三五五号判例认为，“公司法人，有其独立之人格，与其自然人之股东两不相干，本案诉讼标的之行政处分，系以公司为对象。”[21]
台湾地区实务界在行政诉讼法修正之前，以行政处分作为诉讼标的，有误“程序标的”为诉讼标的之虞。以上判例中使用的“诉讼标的”一词，仅仅用于确定法院的受理案件的范围和事项，并非实质意义上的诉讼标的，即以其来确定诉的合并、诉的变更、既判力等问题。
（二） 法律关系说
台湾地区的行政法院判例判决沿袭民事诉讼法上传统的实体法说的诉讼标的理论，认为行政诉讼之诉讼标的是实体法上的法律关系。例如行政法院四十四年判字第四十四号判例要旨认为：“当事人于终局判决后，不得就同一法律关系更行起诉，此为一事不再理之原则。违背此原则，即为法所不许。”再如最高行政法院七十二年判字第三三六号判例要旨认为：“为诉讼标的之法律关系，于确定之终局判决中已经裁判者，就该法律关系有既判力，当事人不得以该确定判决事件终结前所提出或得提出而未提出之其他攻击防御方法，于新诉讼为与该确定判决意旨相反之主张，法院亦不得为反于该确定判决意旨之裁判。”[22]
台湾地区实务中采用法律关系说的法律依据是修正前的旧行政诉讼法第三十三条准用民事诉讼法第四百条第一项的规定。民事诉讼法第四百条第一项规定，“诉讼标的于确定之终局判决中经裁判者，除法律别有规定外，当事人不得就该法律关系更行起诉”。因此，依据法律关系说，行政处分之合法性或违法性问题，仅属先决问题，对嗣后国家赔偿诉讼并不发生既判力。
（三） 权利主张说
台湾地区新《行政诉讼法》删除既判力的客观范围准用民事诉讼法的规定，于第二百一十三条规定：“诉讼标的于确定之终局判决中经裁判者，有确定力。”从而，行政诉讼标的的识别应与民事诉讼具有不同的标准。对于行政法院判决对民事法院的既判力问题，在新行政诉讼法实施以前，行政诉讼法与民事诉讼法并没有明确的规定。台湾地区学理界及实务界判例认为，由于行政诉讼程序采取书面审理原则，同时实行一审终审，对于实质真实的探求缺乏程序上的制度保障，因此行政诉讼改制以前，行政法院判决，对于普通法院并无拘束力，审理国家赔偿事件的普通法院，对于行政处分应独立认定有无违法。[23]台湾地区新《行政诉讼法》第十二条第一项规定：“民事或刑事诉讼之裁判，以行政处分是否无效或违法为据者，应依行政争讼程序确定之。”该项规定行政法院判决对普通法院审理国家赔偿案件具有既判力，普通法院在审理国家赔偿案件时，在行政诉讼标的范围内，应收拘束。因此，传统实务界以法律关系说作为诉讼标的，与新修正的行政诉讼法相悖，因此，应将行政处分的违法性纳入诉讼标的范围。在台湾地区实务界，已有行政法院以权利主张说作为识别诉讼标的的标准。如台北高等行政法院九十二年度诉字第七七七号判决认为：“按撤销诉讼之诉讼标的，系指人民因中央或地方机关之违法行政处分，认为损害其权利或法律上之利益之主张。”[24]该判决与理论界通说观点趋于一致，即行政诉讼标的是行政处分违法并损害原告权利之权利主张。
五、结语
诉讼标的作为一个“复杂而难解”的课题，在台湾地区至今不存在一个完美无缺的理论。但是权利保护说与台湾地区行政诉讼的目的和相关程序制度较为契合，可以在一定程度解决实践中遇到的具体问题，较其他诉讼标的理论利大于弊。自台湾地区新行政诉讼法颁布以来，理论界与实务界对诉讼标的的认识也在逐渐趋于一致。如前文所述，诉讼标的作为一个法律技术概念，有其重要的制度功能。诉讼标的作为一个法律技术性概念，也被我国行政诉讼立法所采用。最高人民法院1999年通过的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（十）项规定，“诉讼标的为生效判决的效力所羁束的，应当裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉”。该项规定涉及诉讼标的与判决效力的关系问题，但遗憾的是无论是该司法解释还是后来最高人民法院就该项规定如何适用的答复[25]，都没有对诉讼标的的概念和范围作出明确的界定。目前行政诉讼法学者使用的“诉讼标的”，也仅限于行政诉讼的程序标的，而对实质意义的诉讼标的则鲜有论及。随着大陆地区行政诉讼制度实践的不断深入，实务界对行政诉讼法学基础理论研究成果的需求与日俱增，因此，学理界应重视对行政诉讼标的理论研究，以期更好的为实践作支撑。
【作者简介】
马立群，武汉大学2008级宪法学与行政法学专业博士研究生。主要研究方向：行政诉讼法、行政救济法。
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[9]参见李校：《专利行政诉讼之研究》，司法院第四厅编1984年版，第66页。
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[11]翁岳生主编：《行政法》（下册），中国法制出版社2002年版，第1400页。台湾地区多数学者持权利主张说，另见蔡志方：《行政法三十六讲》，成功大学法律学研究所法学丛书编辑委员会编辑1997年版，第480页；林胜鹞：《行政法总论》，三民书局1999年版，第661页；吴东都著：《论行政处分撤销诉讼之诉讼标的》，“国立中央图书馆”馆藏硕士论文，第51页。
[12]吴庚著：《行政法之理论与实用》（增订八版），中国人民大学出版社2005年版，第419页。
[13]台湾地区《行政诉讼法》第十二条第一项规定：“民事或刑事诉讼之裁判，以行政处分是否无效或违法为据者，应依行政争讼程序确定之。”
[14]陈清秀著：《税务行政诉讼之诉讼标的》，三民书局1992年版，第156-160页。
[15]陈清秀著：《行政诉讼法》，翰芦图书出版有限公司2001年版，第354页。
[16]吴庚著：《行政争讼法论》，三民书局1999年版，第61页。
[17]吴庚：《行政争讼法》（修订第三版），三民书局2006年版，第71页。
[18]陈清秀：《行政诉讼之诉讼标的》，载《全国律师》1998年第9期。
[19]相关内容可参见陈清秀著：《行政诉讼法》，翰芦图书出版有限公司2001年版，第361-364页。
[20] 行政法院判例要旨编辑委员会编：《行政法院判例要旨汇编》（下），1982年版，第877页。
[21]行政法院判例要旨编辑委员会编：《行政法院判例要旨汇编》（第四辑），1986年版，第122页。
[22]行政法院判例要旨编辑委员会编：《行政法院判例要旨汇编》（第四辑），1986年版，第122页。
西方发达国家对原告资格的拓宽，主要是通过拓宽对个人权益的保护范围和创设对公共利益保护渠道两条主要途径进行的。前者大体经历了由“法定权利”标准向“法律上的利益”标准迈进的过程，甚至某些国家发展了“法律值得保护的利益”标准或“事实损害”标准（注：美国、德国、日本等国家的司法实务上已有运用此标准的尝试。）。对后者，各国情况相异。如英国有“告发人诉讼”（elator action），美国有私人检察总长理论，日本有民众诉讼。
目前，我国行政诉讼仍缺乏对公共利益保护的诉讼渠道，而对个人权益保护也基本处于“法定权利”标准阶段。《若干问题的解释》第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”此规定立意在于拓宽原告资格，但由于“法律上利害关系”属高度不确定法律概念，导致我国行政诉讼原告资格拓展的方向并不明朗。
在我国，实现对原告资格的拓宽，首要目标是争取实现从“法定权利”标准向“法律上的利益”标准迈进。自然，要实现这一转变并非易事，更为困难的是，如何能将这一标准落到实处。从现实的角度考虑，修订《行政诉讼法》更多的努力是能在立法上尽量明确“利益”的界限和运用这一标准的基本方法下功夫。
（四）充实和细化相关证据规定：
《行政诉讼法》中有关证据的规定条文不多，但其中确立的由被告对被诉行政行为承担举证责任的规定却有领先意义，对充分保护公民、组织的权益和促进行政机关依法行政具有十分重要的作用。
为细化《行政诉讼法》的规定，最高人民法院曾在1999年的《若干问题的解释》中就证据问题作了一些规定，继而又在2002年制定的《关于行政诉讼证据若干问题的规定》更是对行政诉讼证据问题作了系统性规定。相比之下，后者不仅内容充实、具体，而且更符合行政诉讼法立法精神和发展导向，值得修订《行政诉讼法》时吸收。
（五）明确设立行政附带民事诉讼制度：
《行政诉讼法》并没有规定行政附带民事诉讼制度，行政诉讼能否附带民事诉讼，及行政附带民事诉讼的范围和适用条件，在我国一直存有争议。《若干问题的解释》第61条规定：“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。” 此规定似乎隐含着对行政附带民事诉讼制度的认可，但适用范围却有严格限制，仅限于行政裁决。
从我国行政诉讼实践来看，除行政裁决这类典型涉及平等主体之间民事争议的行政行为外，还有相当大比例的被诉行政行为也都涉及到双方甚至多方的民事权益之争；同时，在司法实践中经常出现的情形是，源于原告与第三人之间民事争议的被诉行政行为被撤销或部分撤销，原告胜诉，而原告与第三人之间的民事争议仍无从解决，即所谓的“官了而民不了”，导致当事人的合法权益无法从根本上得以保护的结局。出现这种情况的原因在于，行政诉讼的审理和裁判对象是被诉行政行为，而不是原告与第三人之间的民事争端，法院在行政诉讼中去解决双方的民事争端就超越了行政审判权的界限。行政附带民事诉讼的提出即是为了避免此种现象的发生，为当事人提供一条便利的根本解决问题的途径和机制，它除了具有达到实现诉讼经济的功用外，从根本上说目的在于能更有效地发挥行政诉讼保护公民、组织权益的作用。
因此，修订《行政诉讼法》，应明确确立行政附带民事诉讼制度，对其适用范围、条件、审判方式及裁判方式作出具体规定。当然，对因行政裁决引发的行政附带民事诉讼与其他类型的行政附带民事诉讼，在启动条件和审理等方面是否应有所区别，需要进一步研究。
（六）完善判决制度：
现行《行政诉讼法》为一审判决设置了四种判决形式，即维持判决、撤销判决、履行判决和变更判决，并对每类判决形式的适用条件作了规定。这些判决形式，尤其是维持判决与撤销判决的存在及适用条件，首次系统地确立了判断行政行为合法与违法的标准，对我国行政法制建设具有积极的引导作用。不过，《行政诉讼法》所设定的四类判决形式基本是以行政行为为中心的，忽视了当事人的诉讼请求，从而在司法实践中遇到了一定障碍。《若干问题的解释》将当事人的诉讼请求引入判决所考虑的因素，增加了确认判决和驳回诉讼请求判决两类判决形式，一定程度上弥补了《行政诉讼法》规定的缺失。
《行政诉讼法》的修改除吸收司法解释的成果外，需要在以下三个方面加以细化：
1、明确履行判决的适用范围。
《行政诉讼法》第54条规定：“被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。”该规定确立了对行政不作为的救济方式，类似于德国、我国台湾地区的课以义务判决。然而，由于这一款规定的简单和模糊，造成认识上的不统一，不利于保护公民、组织的权益。有些学者和司法部门，从形式意义上来理解行政不作为，认为行政机关明确拒绝相对人申请的行为，不属不作为的行政行为，如果错误，法院不应适用履行判决而应适用撤销判决，而此规定中“不履行”仅指行政机关对相对人的申请不予答复的行为（注：参见林莉红著：《行政诉讼法学》，武汉大学出版社1999年版，第86、246页；罗豪才主编：《中国司法审查制度》，北京大学出版社1993年版，第169、179页；章剑生：《判决重作具体行政行为》，载《法学研究》1996年第6期，第29 页。）。按照此种理解，我国对行政不作为的救济被分化，导致履行判决的适用范围缩小。从德国、美国、英国等国家对行政不作为的救济来看，均是从实质意义上理解行政不作为和确定课以义务判决的适用范围的。我国台湾地区在修订“行政诉讼法”之前也曾采用撤销判决制度，但鉴于撤销判决救济的不充分性和违背诉讼经济原则，而改为现在的课以义务判决。目前日本学界和司法界也热烈倡导改革日本对不作为的救济途径，代之以课以义务诉讼形式。我国在修订《行政诉讼法》时，应充分注意这一点，进一步明确履行判决的适用范围，以利于法律的真正实施。
2、进一步确立违反法定程序的裁判效果。
违反法定程序的行政行为应当不附加任何条件予以撤销，这是《行政诉讼法》的一项重要贡献，凸显了程序与实体在判断行政行为合法与否方面的同等地位，从而推动了行政程序法制度在我国的发展。但行政行为仅因程序违法被撤销之后的法律效果如何，并不明确。根据《行政诉讼法》的规定，行政行为被撤销后人民法院可以根据情况判决被告重新作出行政行为，同时在实践中有不少行政机关即使没有法院判决也在自行重作行政行为。不过，《行政诉讼法》为被告重作行政行为设制了限制，第55条规定：“人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。”但最高人民法院1991年制定的司法解释和现行的司法解释均又作出例外规定：“人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉具体行政行为的，行政机关重新作出具体行政行为不受行政诉讼法第五十五条规定的限制。”（《若干问题的解释》第54条第2款）这样规定造成的结局是，法院对违反法定程序的行政行为应当判决撤销，但行政机关可以不受限制作出同样的行政行为。这一结局对不单追求形式意义胜诉的当事人来说，意义甚微，结果使当事人丧失了起诉的动力，行政机关单纯的程序违法得不到追究，最终置程序低于实体的地位。
为改变程序不被充分重视的状况，1996年颁布的《行政处罚法》和2003年颁布的《行政许可法》都要求追究造成程序违法的相关责任人员的行政责任。不过，从《行政处罚法》实施情况来看，鲜有这样的事项出现，这些责任追究机制被束之高阁。
为发挥程序对行政机关的约束机制，使行政机关能认识到程序与实体的同等重要性，制定《行政程序法》和修订《行政诉讼法》必须重新考虑对行政机关程序违法的责任追究机制。一个基本设想是，在现阶段，在行政机关程序观念淡薄、重实体轻程序的情况下，除强化《行政处罚法》、《行政许可法》追究相关责任人员的行政责任实现机制外，应加强对行政机关程序违法的责任追究力度，具体可通过以下两种主要机制实现：一方面，对不涉及第三人利益而单纯对原告施加不利影响的行政行为，该行为因违反法定程序被撤销后，法院不得判决被告重新作出行政行为，行政机关也不得自行重新作出行政行为；另一方面，对于授益行政行为，除非受益人存在过错，法院和行政机关均不得仅以该行政行为程序违法为由将其撤销，但如果此授益行政行为的实施将给第三人带来不利影响，在第三人起诉（或向行政机关提出撤销请求）的情况下，由法院（或行政机关）根据具体情况作出驳回第三人诉讼请求或撤销此行政行为的裁判（或相应的行政决定），不过无论结果如何，行政机关均应补偿或赔偿受益人或第三人因此而遭受的损失。有关以上两种机制的设计细节，特别是如何演化为具体规定，或许需要在修订《行政诉讼法》和起草行政程序法过程中继续深入加以推敲和斟酌，但以下理念和精神应当始终予以坚持和贯彻：即对违反法定程序的行政行为的处理，应以不损害无过错的公民、组织（包括当事人和第三人）的利益为前提，行政机关必须为因其过错而遭受损失的公民、组织承担赔偿责任。惟其如此，公民、组织的权益才能得以保障，正当程序的观念才能在行政管理中转化为现实。
3、对显失公正作出界定。
《行政诉讼法》规定对显失公正的行政处罚，法院可以判决变更。但对何种情况下可构成显失公正，没有具体规定判断的标准，造成司法实践中理解和掌握的尺度不一致，理论界的看法也很不统一。修订《行政诉讼法》需要在总结实践经验基础上，归纳、概括出一些典型情况，给显失公正一些基本的判断标准。
自然，除以上内容和制度外，还有许多内容值得关注。随着《行政诉讼法》修订的展开和讨论的深入，修订的重点也会有所变化。
三、修正所要处理的两个关系
（一）行政诉讼法与单行法的关系：
根据《行政诉讼法》第11条第2款、第12条第（4）项、第37条第2款、第38条第1款和第2款、第39条、第44条第（3）项、第65条第 2款、第66条等条款的规定，《行政诉讼法》允许单行法就有关行政诉讼事项作出例外规定。按照特别法优于一般法规则，这些例外规定具有优先适用力。因此，在我国，《行政诉讼法》的渊源除从《行政诉讼法》来寻找外，不少情况下还需要看单行法的规定。大量单行法律、行政法规、地方性法规中有关行政诉讼的规定，构成了我国行政诉讼规范的重要组成部分。
从历史发展角度看，我国行政诉讼制度发展的初期阶段，基本是靠单行法推进的。1982年《民事诉讼法（试行）》始建行政诉讼制度时，就明确了单行法在规范行政诉讼中的作用。到1989年《行政诉讼法》颁布前，已有上百部法律、法规对有关行政诉讼事项作出规定（注：参见应松年主编：《行政诉讼法学》（修订2版），中国政法大学出版社2002年版，第31页。）。单行法的地位因其为我国制定《行政诉讼法》提供了大量素材和积累了丰富经验而被《行政诉讼法》所认可和接纳，从而造成了《行政诉讼法》与大量单行法共存的局面。
允许单行法对某些行政诉讼事项作出规定，可以通过单行法发展新型的行政案件，给予特殊领域的行政诉讼予以特别规定，能够使行政诉讼制度保持一定的开放性和灵活性，避免《行政诉讼法》单一规定的僵化。但大量例外规定的存在所导致的结果，是行政诉讼制度支离破碎般的不统一，既给普通公众了解和使用行政诉讼制度带来相当大的困难和麻烦，也给法院受理和审理案件造成不便。从上述允许例外规定的条款来看，除第11条第2款、第44条第（3）项和第66条具有积极作用外，其余规定所带来了的负面影响似乎更大。典型的是有关行政诉讼起诉期限、提起行政诉讼是否需要先行复议的规定，不仅数量庞大，内容极不统一，且例外规定的层次也不统一，有些是法律，有些是法规。
以1996年《行政处罚法》颁布为起点，我国在行政法领域开始了对一般法与单行法关系调整的尝试，其目的是努力构建相对统一的行政法律制度。1999年《行政复议法》和刚刚颁布的《行政许可法》，承袭了《行政处罚法》精神，继续推进此种统一工作。
《行政诉讼法》的修订，同样需要审慎考虑《行政诉讼法》与单行法的关系调整问题，一是要研究允许作例外规定的单行法的范围，即法律、行政法规、地方性法规中哪些规范可以对有关行政诉讼事项作出规定；二是要研究究竟哪些事项由单行法作特别规定具有意义和价值。相比较而言，后者更为重要。
（二）行政诉讼法与民事诉讼法的关系：
独立的行政诉讼制度建立以来，行政诉讼法与民事诉讼法的关系渐远。但行政诉讼与民事诉讼之间千丝万缕的联系，尤其是对行政诉讼脱胎于民事诉讼的国家和地区而言，行政诉讼制度总难以脱离与民事诉讼法的关联。不少国家和地区所制定的行政诉讼法并不是完全自足的，而是对与民事诉讼相同或相似的内容略而不作规定，准予援引民事诉讼法的相关规定参照执行。日本（注：日本《行政案件诉讼法》第7条规定：“（本法无规定的事项）有关行政案件之诉讼，就本法中未规定的事项而言，皆依民事诉讼法之例。”）和韩国（注：韩国《行政诉讼法》第14条规定：“本法没有特别规定的事项，准用法院组织法和民事诉讼法。”）的行政诉讼如此，我国台湾地区（注：台湾地区旧“行政诉讼法”第33条规定：“本法未规定者，准用民事诉讼法。”）旧日行政诉讼制度同样如此。我国《行政诉讼法》中虽没有这样的规定，但最高人民法院两次对行政诉讼法解释中都有准用的规定。现行的《若干问题的解释》第97条规定：“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。”
从历史角度来看，行政诉讼法之所以准用民事诉讼法的规定，很大程度上源于行政诉讼制度建立初始，经验不足，而民事诉讼制度历史悠久，法典完备。行政诉讼法仅作简单规定，准予行政审判援引和准用民事诉讼规定，实与行政诉讼不发达有关。今天，在行政诉讼制度发展已相对成熟，特色愈加明显的情况下，仍允许参照民事诉讼法有关规定更多是基于立法技术上的考虑。作为某种意义上同为解决纷争的机制，行政诉讼与民事诉讼在运用程序和技术层面具有不少的共通之处和相似一面。民事诉讼法以其发展早、体系完整、内容充分完备、相对成熟的优势，居于被准用的地位，似乎理所当然。日本有学者指出，日本在制定现行《行政案件诉讼法》时，并不是将其作为与民事诉讼法并列的意义上自足完备的法典而制定的，凡与一般诉讼相通的内容，该法都没有作出规定。在这一点上，它与以自足完备的法典为目标的1932年《行政诉讼法案》有所不同（注：参见［日］盐野宏著：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第301页。）。
不过，在准用民事诉讼法情况下，如何保持行政诉讼法的独立性和完整性，尤其是如何保证被准用的规定能适应行政诉讼的特殊性，是一个重要课题。在我国的司法实践中，时常会出现在行政诉讼法没有规定的情况下，如何参照民事诉讼法规定及参照是否恰当等问题。
>> 论在拆迁等行政纠纷中建立预防性行政诉讼 行政诉讼类型化初探 行政诉讼原告资格问题研究 军事行政诉讼制度问题研究 行政诉讼送达问题研究 行政诉讼若干疑难问题 两岸考试法制相关之行政诉讼诸问题初探 行政诉讼和解 预防性行政协调的法治建构 中国古代行政诉讼初探 行政诉讼证明标准多元化初探 行政诉讼存在的问题与对策 环境行政诉讼原告资格完善问题探讨 行政诉讼中举证责任问题研究 律师公益行政诉讼的问题 浅析行政诉讼中原告资格问题 行政诉讼执行难问题研究 行政诉讼非法证据排除问题研究 行政诉讼20年 论税收行政诉讼 常见问题解答 当前所在位置：l.
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日本现行的行政诉讼法――《行政事件诉讼法》是1962年制定的。之后也出现了一些富有创造性的判例。行政法学界受到判例的影响而展开了该法的解释论研究。然而，要将司法对行政的审查机能固定化，判例法还是不能充分地发挥其作用。日本行政法学界认识到解释论所产生的影响力的限制之后，立法论显得更加有力。19世纪90年代立法论的倾向更加强劲，并作出了修改纲要案。这些修改的必要性只是行政法学者的提倡，约40年间，日本的行政诉讼法并没有实质的修改。
1999年7月2日，日本成立了由13名委员构成的“司法制度改革审议会”。《司法制度改革审议会设置法》规定了审议会的任务。为了实现国民相对容易地利用司法制度、国民对司法制度的参与的理想状态，审议会就此所需的必要的基本政策进行了调查审议。2001年6月12日，司法制度改革审议会向内阁提出了《司法制度改革审议会意见书》。在有关行政诉讼改革方面，它指出，需要对司法与行政的作用进行综合的多角度的检讨。在有关这一问题具体的解决策略进行检讨中，需要确保事务的性质、司法制度改革的视点与行政改革的动向之间的整合性，这是不可欠缺的。另外，也有必要充分留意行政程序法、情报公开法、行政不服审查法等相关联的法制之间的关系，以及与国家赔偿法之间适当的分工。特别是，应该考虑到与充实行政委员会准司法机能之间的关系。毕竟，在考察司法对行政进行审查的理想状态时，探讨统治构造中行政以及司法的作用、机能及其界限、特别是三权之间的相互关系司法是不可欠缺的。从国民权利救济的角度来看，基于对行政作用控制机能的理想状态及其强化的谋略、行政过程整体的分析，在“法的支配”的基本理念下，政府应该尽快就包括重新认识行政诉讼法在内的对行政进行司法审查的理想状态作正式的探讨。
根据2001年11月16日公布的《司法制度改革推进法》的规定，在司法制度改革推进本部设立行政诉讼检讨会(主席：东亚大学盐野宏教授)。从2002年2月18日起，行政诉讼检讨会经历了27回的审议，于2004年1月6日了《重新认识行政诉讼制度的见解》。政府基于行政诉讼检讨会整理后的见解形成了行政诉讼法修改案，于3月2日向国会正式提出。国会众议院、参议院先后审议，于6月2日通过，并作为法律第84号于6月9日公布。
二、日本行政诉讼法修改的要点
日本这一次行政诉讼法的修改，从更加有效地救济国民权益的观点出发，对其行政诉讼法的内容作出了大致以下四个方面的修改。
(一)救济范围的扩大
1．撤销诉讼原告资格的实质的扩大
原行政诉讼法第9条仅一款，撤销诉讼只限于就请求撤销该行政处理或裁决具有法律上利益的人。判例上采用了法律上保护的利益标准而根据法条狭窄地解释原告资格。
修改行政诉讼法时，增加了一款作为第9条的第二款：“法院在判断行政处理或裁决的相对人以外的人是否具备前款所规定的法律上的利益时，不仅考虑作为该行政处理或裁决根据的法令的字面意思，还要考虑该法令的宗旨和目的、以及该行政处理应该予以考虑的利益的内容和性质。在考虑该法令的宗旨和目的时，可以参考与该法令具有共同目的的相关法令的宗旨和目的；在考虑该利益的内容和性质时，对于因为该行政处理或裁决违反作为其根据的法令而遭受侵害的利益，应该要斟酌其内容和性质以及侵害的状况和程度”。
2．课予义务诉讼的法定化
原来作为无名抗告诉讼或者法定外抗告诉讼的课予义务诉讼这一次被法定化了，也就是说，在这次修改时将课予义务诉讼明确地列举出来予以规定。这也在一定程度上抛弃了基于传统的权力分立论而不容许课予义务诉讼的观点，确立了“法的支配”原则。将课予义务诉讼新设一款，作为第3条第6款：“本法所称的课予义务诉讼，是指在下列情况下旨在请求法院命令行政厅作出其行政处理或裁决的诉讼：(1)行政厅应该作出一定的行政处理而没有作出时；(2)基于法令的宗旨申请行政厅作出一定的行政处理或裁决或审查请求的场合下，该行政厅应该作出行政处理或裁决而没有作出时。
3．禁止诉讼的法定化
原来作为无名抗告诉讼或者法定外抗告诉讼的禁止诉讼被法定化。在这次修改时将禁止诉讼明确地列举规定。将禁止诉讼新设一款，作为第3条第7款：“本法所称的禁止诉讼，是指在行政厅不应作出一定的行政处理或裁决的场合下，旨在请求法院禁止行政厅作出该行政处理或裁决的诉讼。”
4．确认诉讼的明确化
原行政诉讼法第4条规定了当事人诉讼：当事人诉讼是指关于确认或形成当事人之间的法律关系的行政处理或裁决的诉讼，是关于以作为根据的法令规定其法律关系的一方当事人为被告以及公法上的法律关系的诉讼。修改时，在“以及”之后加上“公法上的法律关系的确认之诉”。这样就将公法关系的确认之诉明确作为当事人诉讼的一种加以明确。
(二)充实与促进审理
为了充实和促进行政诉讼的审理，这次修改特别新设了提出行政处理理由资料的制度，并将这一制度规定在第23条之后作为第23条之二：“为了明了诉讼关系，法院认为有必要时，可以作出如下处理：(1)对作为被告的国家或者公共团体所属的行政厅或者作为被告的行政厅，可以要求其提供所保存的有关行政处理或裁决的内容、作为行政处理根据的法令的条款、说明作为行政处理或裁决原因的事实以及其他行政处理或裁决的理由的资料的一部分或全部。(2)委托前款中规定的行政厅之外的其他行政厅送交该行政厅保存的前款中规定的资料的一部分或者全部。
(三)行政诉讼在构造方面所作的变革
1．抗告诉讼的适格被告从行政厅主义到行政主体主义的变更
原行政诉讼法中，撤销诉讼的适格被告采取的是行政厅主义，也就是以作出行政处理或裁决的行政厅为被告；但是在作出行政处理或裁决后，该行政厅的权限被其他行政厅所继承，则必须以此行政厅为被告；如果不存在前面所说的这些作为适格被告的行政厅，则撤销诉讼必须以该行政处理或裁决的事务所属的国家或公共团体为被告。在修改时，对此作出了调整。
第11条规定：若作出行政处理或裁决的行政厅属于国家或公共团体时，提起撤销诉讼必须按照下述诉的区分以各自规定者为被告：(1)撤销行政处理之诉为作出行政处理的行政厅所属的国家或公共团体；(2)撤销裁决之诉为作出裁决的行政厅所属的国家或公共团体。
作出行政处理或裁决的行政厅不属于国家或公共团体时，提起撤销诉讼必须以该行政厅为被告。
二款规定应当作为被告的国家或公共团体，以及第2款规定应当作为被告的行政厅不存在时，提起撤销诉讼必须以与该行政处理或裁决相关事务所属的国家或公共团体为被告。”
2．扩大了抗告诉讼的管辖法院
以前，撤销诉讼一般要向行政厅所在地的法院提起；有关不动产或者特定场所的行政处理或裁决的撤销诉讼可以向该不动产或特定场所所在地法院提起，也可以向对行政处理或裁决做了有关处理的下级行政厅所在地法院提起。为了确保行政诉讼法院的专门性、有助于便利原告提讼，修改时，将抗告诉讼的管辖法院予以扩大。第12条第1款修改之后规定：“撤销诉讼由被告的普通审判籍所在地的法院或作出行政处理或裁决的行政厅所在地的法院管辖。”修改之后在第11条中又增加了两个条款。以国家或独立行政法人或附表中的法人为被告的撤销诉讼，也可以向原告的普通审判籍所在地的高等法院所在地的地方法院提起。向原告的普通审判籍所在地的高等法院所在地的地方法院提起上述撤销诉讼，当基于事实或法律上的同一原因，与行政处理或裁决相关的抗告诉讼系属于其他法院时，该特定管辖法院在考量当事人的住所或所在地、应当接受询问的证人的住所、争论点或证据的共同性等其他情事，认为适当时，可以依申请或依职权将诉讼的全部或一部移送到其他法院。
3．撤销诉讼的期间的延长
原行政诉讼法第14条规定的撤销诉讼的期间为自知道作出行政处理或裁决之日起3个月，且该期间为不变期间。修改后的行政诉讼法第14条规定，撤销诉讼，自知道有行政处理或裁决之日起经过6个月后不能提起，但有正当理由者除外；自行政处理或裁决之日起经过1年后不能提起，但有正当理由者除外。
4．教示制度的创设
为了给行政处理的相对人提供有关依据撤销诉讼，充分保证相对人获得权利救济的机会，行政诉讼法吸收了《行政不服审查法》的经验，在第46条中新设了教示制度。行政厅在作出可能被提起撤销诉讼的行政处理或裁决时，对于该行政处理或裁决的相对人，必须以书面教示下列事项：(1)应作为与该行政处理或裁决相关的撤销诉讼的被告者；(2)与该行政处理或裁决相关的撤销诉讼的期间；(3)法律规定就该行政处理不经过对审查请求的裁决就不能提起撤销行政处理之诉时，该规定的意旨。法律规定针对行政处理的审查请求的裁决能够提起撤销诉讼的，行政厅作出该行政处理时，对该行政处理的相对人，必须以书面教示法律上的这一规定。行政厅在有关确认或形成当事人之间法律关系的行政处理或裁决中，根据法律规定，在作出能够提起以该法律关系当事人一方为被告的诉讼的行政处理或裁决时，对于该行政处理或裁决的相对人，必须以书面教示下列事项：(1)应作为该诉讼的被告者；(2)该诉讼的期间。但如果行政厅口头作出该行政处理时，不受上述限制。
(四)扩充了临时救济制度
1．缓和停止执行要件
与批判停止执行的要件过于严格相对应，为了使停止执行制度更易于被国民利用，行政诉讼法这一次修改中缓和了停止执行的要件，将其由“难以回复的损害”改为“重大的损害”(第25条第2款)。也就是说，现在法院根据申请停止执行的要件包括撤销诉讼已经提起，不停止执行将产生重大的损害而有必要予以停止。判断是否产生重大的损害，修改后的行政诉讼法规定，要考虑损害恢复的困难程度、损害的性质和程度，以及行政处理的内容和性质(第25条第3款)。
2．创设临了时课与义务制度和临时禁止制度
与课予义务诉讼法定化相伴随，作为课予义务诉讼的临时救济制度，行政诉讼法创设了临时课与义务制度，并作为行政诉讼法第37条之五的第一项。在已提起课予义务诉讼时，为避免由于不作出与课予义务诉讼相关的行政处理或裁决所产生的难以补偿的损害，而有紧急处置的必要的，并且有涉及本案的理由时，法院根据申请，可临时命令行政机关应作出行政处理或裁决。
与禁止之诉法定化相伴随，作为禁止之诉的临时救济制度，行政诉讼法创设了临时禁止制度，并作为行政诉讼法第37条之五的第二项。已提起禁止之诉时，为避免由于作出与禁止之诉相关的行政处理或裁决所产生的难以补偿的损害，而有紧急处置必要的，并且有涉及本案件的理由时，法院根据申请，可临时决定令行政机关不准作出该行政处理或裁决。
三、简评日本《行政事件诉讼法》的修改
日本在四十多年之后对其行政诉讼法进行了一次比较大的实质性的修改，这是日本行政法学理论积淀和法院判例推动的结果，也是日本政治、经济、文化发展的一个体现。
一、行政不停止执行之争
我国行政诉讼法至1989年颁布以来，对行政相对人的权利保护一直成为众多学者研究的对象。通常来讲，维护行政机关依法行使行政职权是行政诉讼法重要目的之一，但这又与保护行政相对人权益的立法目的出现了一些相互冲突与博弈。长期以来，学界将“不停止执行”作为我国行政诉讼一项特有的原则，比如作为《行政诉讼法》起草者之一的顾昂然先生就主张这一观点。然而，随着《行政诉讼法》多年后，学界陆续出现了对“不停止执行”的质疑。甚至随着理论研究的深入，这种质疑呈现出一边倒的倾向，即传统的“不停止执行应”原则应向“行政诉讼期间停止行政行为的执行”方向转变。其目的在于当出现以下的情形时对诉讼相对人的保护：即因诉讼程序的漫长，若诉讼程序的启动并不停止行政行为的执行，那么行政行为将存在违法侵害当事人权益的现实危险潜在风险。
作者认为无论是行政不停止执行的否定论或维持论，都没有摆脱单纯的对原则与例外之争，分析的都不全面。因此，笔者认为在当前阶段，行政诉讼中还是应采取旧的“起V不停止执行为原则”为主，但应以“停止执行为例外”，对法官的裁量权给予适当的限制，以便同时兼顾行政机关的公权益以及行政相对人的私权益。
二、行政不停止执行的现状与问题
（一）不停止执行的立法现状
1.《行政诉讼法》的规定
总的来说，在我国现行《行政诉讼法》56条中，其实是规定了我国行政诉讼是诉讼期间不停止执行的，但也规定了四项需要停止执行例外，但此规定在实践中的操作非常困难的。
2.《行政处罚法》的规定
我国1996年《行政处罚法》第45条虽然直接规定了在当事人申请复议和诉讼期间不停止行政处罚的执行，且也规定有例外，看似与《行政诉讼法》规定相一致，但这一规定中并没有对行政诉讼中停止行罚执行的情形作出规定。
由于《行政处罚法》的处罚种类包含了影响生产经营者财产利益的责令停产停业、暂扣或者吊销许可证以及对人身进行限制的行政拘留等对行政相对人产生重大的影响的措施。法律只规定了行政诉讼不停止行政处罚的执行，行政相对人即使提起行政诉讼也难以及时有效地维护自身权利，在行政诉讼结束后，需要被救济的权利很可能已经被侵害而不复存在了。
3.《行政强制法》不的规定
在我国，仅有少数行政机关拥有行政强制执行权，而大多数的行政机关并无行政强制执行权。由于这些机关无行政强制执行权，他们只能通过人民法院协助执行。《行政强制法》第34条规定，在法律规定的履行义务期限届满之后，有行政强制执行权的行政机关可以直接强制执行，但其回避了提起行政诉讼期间是否停止执行。但如果将其与《行政强制法》第53条、《行政诉讼法》第56条规定的行政诉讼不停止执行原则相联系，此处应当适用行政诉讼不停止执行。
（二）不停止执行存在的问题
1.不停止执行的绝对化
即使我国《行政诉讼法》规定了诉讼不停止执行的例外情形，但实践中却出现的非常少。主要原因有：一是政府部门在过去几十年间大力发展经济，讲求的是效率，政府的威信，所以即使作出了不合适的行政行为，也很少有行政机关主动去停止执行。二是法院的自由裁量权较为抽象，不好在实践中把控。比如对“公共利益”的理解，实践中往往难以界定，加之长期以来法院依附于政府，因此法院往往把行政机关的认定的利益当成了公共利益。三是没有执行权的行政机关依附于法院执行时，停止执行的发生的概率极低，使得行政诉讼不停止执行制度难过于绝对化。
2.停止执行的审查机制不健全
现《行政诉讼法》第56条规定了诉讼不停止执行的例外情形，其中既有当事人的申请，也有法院依职权自行裁定。其实，法院基于职权裁定停止执行，更能强化对人民权益的临时保护，也能对行政机关实施行政行为起到一定的监督作用。我国台湾的相关立法主要以保障利益为基本出发点，法院可以基于职权，综合考虑各个具体行政行为的情况和申请理由，再决定是否停止执行，因此保护行政相对人及利害关系人。同时还将行政诉讼划分成确认诉讼、给付诉讼和撤销诉讼三种类型，以此为基础确定可以停执行的案件类型。然而，我国现行行政诉讼法仅规定了行政诉讼判决的形式，并没有明确区分类型，导致停止执行的范围是模糊的。
3.不停止执行救济途径与方式欠缺
如果法院或者行政机关作出不停止执行的裁定确系错误判决的情况下，如何提供有效的救济手段，为当事人提供诉讼保护，关系到诉讼不停止执行原则正确有效实施。但是我国对此暂时还没有明确的条文规定。
三、行政诉讼不停止执行的建议
（一）坚持不停止执行原则，停止执行为例外
对于行政诉讼中的不停止执行原则，其本质是公共利益与个人利益之间的博弈结果。当前我国学术界对行政诉讼不停止执行原则的质疑，主要是是从规范行政行为、防止权力滥用和保障公民权利的角度出发。虽然保障公民权益也是作为行政诉讼的价值之一，但如果过度地追求这一种价值而放弃行政效率等价值也是不妥的。笔者认为，需坚持行政诉讼不停止执行原则，并进一步完善例外的适用。
首先，行政机关的作用除管理职能外还应包含促进公共利益的增加。社会公益的体现不应只依赖法院，还应通过合适的制度设计来规范行政机关。其次，“坚持行政诉讼不停止执行原则”并不否认“法律保障公民权益”的价值，公共利益不是是对个人利益劫持，也不是独立于个人利益之外，它们间是一种辩证统一的关系。最后，在坚持行政诉讼不停止执行前提下，若行政相对人虽最终获得胜诉，但其合法权益也因原行政行为的不停止执行而产生了损害，那么行政诉讼的权利救济目的即没有实现。为了避免这种情况的发生，我们应当坚持和完善停止执行的例外适用。
（二）完善停止执行的程序
1.申请形式。一般而言，相对人都是在诉讼期间提出停止执行被诉行政行为。由于被诉行政行为在前就可能已经做出，因此行政相对人不存在来不及书面申请的情况紧迫情况。为了法律的严肃性，停止执行的申请应由书面形式做出。
2.申请对象。当事人提讼，要么在于取得利益，要不在于排除不利。行政诉讼中申请的对象应是停止相应行政行为的执行。
3.申请人范围。通常情况，提出停止执行的须为行政相对人，但学界中还有另外的观点及除了行政相对人外，有厉害关系的第三人也可以提出停止执行的申请。
4.停止执行裁定的效力。法院作出行政行为停止执行裁定后，又能否以情况变化为由主动撤销或者变更所做的裁定？这些问题法律都没有进行规定。因此，鉴于对案件事实的要求，应当允许法院在诉讼中对所做的停止执行裁定予以变更或撤销，当然必须说明理由。
（三）严格审查并规范法官的裁量权
当前《行政诉讼法》中列举停止执行的例外情形，其第56条第二款中的所作的描述可认为是对法院司法裁量权的规定。不过，就语言表述而言，其有很大的不确定性。何为公共利益？公共利益一定就是与个人私益对立的吗？这些问题不解决，则法官在裁判时很可能忽略行政相对人的利益的包含。
有学者认为：行政诉讼不停止执行既要要坚持概括审查，又要维护利益平衡。概括审查指法院在接到相对人停止执行的书面申请时，应就案件申诉的概率进行概括式审查。如果行政行为存在重大且明显违法时，法院应当及时作出停止执行行政行为的裁定；如行政诉讼原告时行政机关并无明显违法行为，则法官应慎用裁量权去阻止行政行为的实施。这样做的原因是法官在裁量时，不仅要考虑行政相对的私人利益，还要衡量社会公共利益，甚至在涉及第三人权益时还要顾及第三人利益。另外，对于公权力的权威和利益，法院在审查时，也必须加以考虑。总的来说，为了保障行政诉讼不停止执原则，停止执行为例外的顺利实施，法院应严格审查相对人的申请并规范法官的自由裁量权。
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行政学原理、管理学原理、政治学原理、当代中国政府与政治、当代中国政治制度、比较政治制度、法学导论、行政法与行政诉讼法、人力资源管理、行政组织学、社会心理学、管理心理学、比较公共行政学、行政领导学、政策科学、公务员制度、微积分线性代数概率论与数理统计等必修课程。
西方管理思想史、社会学、管理信息系统、公共经济学、中国行政管理制度史、中国政治思想史、西方政治思想史、市政学、行政伦理学、专业外语、民法学、刑法学、民事诉讼法、刑事诉讼法、行政法与行政诉讼法、商法学、经济法等选修课程。
利益法学的代表人物耶林认为，“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种实际的动机。”行政诉讼的目的属于行政诉讼法学的基本问题。对于行政诉讼目的的研究不但可以为行政诉讼的制度建构提供一种基本理论，而且可以为行政审判实践提供法律适用上的指导。研究行政诉讼的目的首先要了解行政诉讼的目的与价值、功能的关系。
一、国内外对行政诉讼目的研究情况
国外法学界对行政诉讼目的的界定：在英美法系国家，虽然英美法学者倾向于认为行政法的目的主要是控权论，但是司法审查的目的却是权利保护论。因为“英美法系国家行政法模式是假定个人优先于社会的，而且在注重司法与行政分立的宪法理论指引下，司法审查的目的只能是救济法，而不是监督法”。在大陆法系国家，德国和法国对目的的界定有所不同，在德国，“为公民提供无漏洞、有效的司法保护是德国行政诉讼的主要目的”；在法国，“行政诉讼的主要目的在于监督行政机关的活动，保证行政机关的活动符合法律”。
国内法学界关于行政诉讼的目的研究主要有五种观点：（一）三重目的说。该说主张，行政诉讼目的包括三个方面：保证人民法院正确及时地审理行政案件；保护公民、法人和其他组织的合法权益；维护和监督行政机关依法行使行政职权。（二）双重目的说。该说主张，行政诉讼目的有保护公民、法人和其他组织的合法权益、保障行政机关依法行使行政职权两个方面，且两者是统一的。（三）监督说。该说主张，行政诉讼目的是监督行政机关依法行使行政职权，并认为，任何法律都有“保护”的目的，“监督”才能体现行政诉讼目的的特殊性。（四）依法行政说。该说主张，行政诉讼目的应当是行政诉讼制度的设计者和利用者共同的目的。从立法者的角度看，依法行政才能实现行政秩序；从法院的角度看，司法审查的根本目的在于保障和督促行政机关依法行政；从当事人的角度看，行政机关依法行政才能保障自身利益安全。（五）权益保护说。该说认为，行政诉讼目的具有唯一性，即保护公民、法人和其他组织的合法权益。
二、研究行政诉讼目的必须注意以下两个问题
应松年教授认为，行政诉讼是指“独立于或者相对独立于行政机关的其他国家机关根据相对人的申请，运用国家审判权并依照司法程序审查行政行为合法性，从而解决行政争议的制度。”
（一）必须对行政诉讼这一法律范畴进行界定
行政诉讼目的与行政诉讼法目的的差异在我国“行政诉讼”具有多种不同的内涵，从部门法的角度，行政诉讼被称为行政诉讼法；从法学的角度，行政诉讼被冠以行政诉讼法学；在运作的层面，行政诉讼被诠释为行政诉讼活动及其过程；在存在的层面，行政诉讼又被理解为行政诉讼制度。”
（二）必须理解两对基本范畴的关系
1．行政诉讼的价值与目的关系。行政诉讼的价值与目的是两个紧密联系的范畴。行政诉讼的价值统率行政诉讼的目的，行政诉讼的价值导向在一定程度上影响着行政诉讼目的的选择和建构。行政诉讼的目的必须符合行政诉讼的价值，不能与价值背道而驰。
2．行政诉讼的功能与目的关系。行政诉讼的功能与目的也是两个相互联系而又相互区别的范畴。行政诉讼的目的决定行政诉讼制度的建构，进而决定行政诉讼功能的发挥。行政诉讼的具有控权功能、平衡功能、保障人权功能和实现社会公正的功能，体现了行政诉讼的目的，并促进行政诉讼目的的实现。
三、行政诉讼目的的内容
行政诉讼的目的，是指“从观念形式表达的国家进行行政诉讼所要期望达到的目标，是统治者按照自己的需要和基于对行政诉讼及其对象固有属性的认识预设的关于行政诉讼结果的理想模式。”
行政诉讼的司法审查目的体现了行政诉讼相区别于民事诉讼、刑事诉讼的特殊性。根据平衡论，现行行政法应该是平衡行政权与公民权的。
首先，从行政诉讼的提起来看，行政相对人认为行政机关侵犯自己合法权益时，依法行使诉权，请求法院对行政机关的行政行为进行合法性审查。因此行政诉讼的直接原因是行政机关的行政行为不为当事人所接受，当事人希望通过行政诉讼来撤销或者变更行政行为。
其次，从行政诉讼的受案范围来看，《行政诉讼法》第十二条明确规定，人民法院受理相对人对行政机关的行政行为不服提起的诉讼，受案范围限定为具体行政行为，并且是可能违法的行政行为，可以看出诉讼的基准界定在行政行为。
第三，从行政诉讼的审查对象来看，行政诉讼中法院审查的是行政机关的行政行为，而不是行政机关与行政相对人之间发生的行政法律关系。由此可见，行政诉讼直接指向对行政机关的行政行为进行监督。
第四，从行政诉讼的判决种类来看，《行政诉讼法》第五十四条规定的维持、撤销、履行和变更判决都是以行政行为为中心的，反映了司法对行政的监督。
第五，从行政法的理论基础来看，根据平衡论，行政法应该对行政权力和公民权进行平衡，行政诉讼制度也属于行政法的范畴，在行政执法过程中，行政机关与相对人的地位相比处于优势，行政权有可能对公民权造成侵害，而行政诉讼制度可以对行政权力与公民权之间的关系进行平衡。
四、行政诉讼两个目的之间的关系
行政诉讼的目的属于行政诉讼法学的基本理论范畴，不但可以为行政诉讼的制度建构提供立法指导，而且可以为行政审判中的法律适用提供司法指导。
首先，司法审查目的与权益保护目的是密不可分的。“行政诉讼制度既是一种司法审查制度，也是一种权利救济制度。”法院在对行政行为合法性审查后作出行政判决，对行政行为进行评价，并纠正违法行政行为。行政判决的种类包括维持判决、撤销判决、履行判决、变更判决等，直接表明对行政机关行政行为的监督，但是行政行为的对象是公民、法人或其他组织，因此法院判决对行政行为的监督最终会作用于相对人，通过督促行政机关作出合法的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益。
其次，必须注意的是，两者具有层次关系。行政诉讼作为司法审查制度，对行政机关作出的具体行政行为进行审查，这虽然是行政诉讼的目的之一，但是并不意味着把行政诉讼作为监督行政机关依法行使行政职权的唯一途径，“对行政行为的监督，其实是全方位和多层次的，既有司法机关的审查，又有立法机关和行政机关的监督，此外还有社会舆论等的约束。
参考文献：
利益法学的代表人物耶林认为,“目的是全部法律的创造者,每条法律规则的产生都源于一种目的,即一种实际的动机。”行政诉讼的目的属于行政诉讼法学的基本问题。对于行政诉讼目的的研究不但可以为行政诉讼的制度建构提供一种基本理论,而且可以为行政审判实践提供法律适用上的指导。研究行政诉讼的目的首先要了解行政诉讼的目的与价值、功能的关系。
一、国内外对行政诉讼目的研究情况
国外法学界对行政诉讼目的的界定:在英美法系国家,虽然英美法学者倾向于认为行政法的目的主要是控权论,但是司法审查的目的却是权利保护论。因为“英美法系国家行政法模式是假定个人优先于社会的,而且在注重司法与行政分立的宪法理论指引下,司法审查的目的只能是救济法,而不是监督法”。在大陆法系国家,德国和法国对目的的界定有所不同,在德国,“为公民提供无漏洞、有效的司法保护是德国行政诉讼的主要目的”;在法国,“行政诉讼的主要目的在于监督行政机关的活动,保证行政机关的活动符合法律”。
国内法学界关于行政诉讼的目的研究主要有五种观点:(一)三重目的说。该说主张,行政诉讼目的包括三个方面:保证人民法院正确及时地审理行政案件;保护公民、法人和其他组织的合法权益;维护和监督行政机关依法行使行政职权。(二)双重目的说。该说主张,行政诉讼目的有保护公民、法人和其他组织的合法权益、保障行政机关依法行使行政职权两个方面,且两者是统一的。(三)监督说。该说主张,行政诉讼目的是监督行政机关依法行使行政职权,并认为,任何法律都有“保护”的目的,“监督”才能体现行政诉讼目的的特殊性。(四)依法行政说。该说主张,行政诉讼目的应当是行政诉讼制度的设计者和利用者共同的目的。从立法者的角度看,依法行政才能实现行政秩序;从法院的角度看,司法审查的根本目的在于保障和督促行政机关依法行政;从当事人的角度看,行政机关依法行政才能保障自身利益安全。(五)权益保护说。该说认为,行政诉讼目的具有唯一性,即保护公民、法人和其他组织的合法权益。
二、研究行政诉讼目的必须注意以下两个问题
应松年教授认为,行政诉讼是指“独立于或者相对独立于行政机关的其他国家机关根据相对人的申请,运用国家审判权并依照司法程序审查行政行为合法性,从而解决行政争议的制度。”
(一)必须对行政诉讼这一法律范畴进行界定
行政诉讼目的与行政诉讼法目的的差异在我国“行政诉讼”具有多种不同的内涵,从部门法的角度,行政诉讼被称为行政诉讼法;从法学的角度,行政诉讼被冠以行政诉讼法学;在运作的层面,行政诉讼被诠释为行政诉讼活动及其过程;在存在的层面,行政诉讼又被理解为行政诉讼制度。”
(二)必须理解两对基本范畴的关系
1.行政诉讼的价值与目的关系。行政诉讼的价值与目的是两个紧密联系的范畴。行政诉讼的价值统率行政诉讼的目的,行政诉讼的价值导向在一定程度上影响着行政诉讼目的的选择和建构。行政诉讼的目的必须符合行政诉讼的价值,不能与价值背道而驰。
2.行政诉讼的功能与目的关系。行政诉讼的功能与目的也是两个相互联系而又相互区别的范畴。行政诉讼的目的决定行政诉讼制度的建构,进而决定行政诉讼功能的发挥。行政诉讼的具有控权功能、平衡功能、保障人权功能和实现社会公正的功能,体现了行政诉讼的目的,并促进行政诉讼目的的实现。
三、行政诉讼目的的内容
行政诉讼的目的,是指“从观念形式表达的国家进行行政诉讼所要期望达到的目标,是统治者按照自己的需要和基于对行政诉讼及其对象固有属性的认识预设的关于行政诉讼结果的理想模式。”
行政诉讼的司法审查目的体现了行政诉讼相区别于民事诉讼、刑事诉讼的特殊性。根据平衡论,现行行政法应该是平衡行政权与公民权的。
首先,从行政诉讼的提起来看,行政相对人认为行政机关侵犯自己合法权益时,依法行使诉权,请求法院对行政机关的行政行为进行合法性审查。因此行政诉讼的直接原因是行政机关的行政行为不为当事人所接受,当事人希望通过行政诉讼来撤销或者变更行政行为。
其次,从行政诉讼的受案范围来看,《行政诉讼法》第十二条明确规定,人民法院受理相对人对行政机关的行政行为不服提起的诉讼,受案范围限定为具体行政行为,并且是可能违法的行政行为,可以看出诉讼的基准界定在行政行为。
第三,从行政诉讼的审查对象来看,行政诉讼中法院审查的是行政机关的行政行为,而不是行政机关与行政相对人之间发生的行政法律关系。由此可见,行政诉讼直接指向对行政机关的行政行为进行监督。
第四,从行政诉讼的判决种类来看,《行政诉讼法》第五十四条规定的维持、撤销、履行和变更判决都是以行政行为为中心的,反映了司法对行政的监督。
第五,从行政法的理论基础来看,根据平衡论,行政法应该对行政权力和公民权进行平衡,行政诉讼制度也属于行政法的范畴,在行政执法过程中,行政机关与相对人的地位相比处于优势,行政权有可能对公民权造成侵害,而行政诉讼制度可以对行政权力与公民权之间的关系进行平衡。
四、行政诉讼两个目的之间的关系
行政诉讼的目的属于行政诉讼法学的基本理论范畴,不但可以为行政诉讼的制度建构提供立法指导,而且可以为行政审判中的法律适用提供司法指导。
首先,司法审查目的与权益保护目的是密不可分的。“行政诉讼制度既是一种司法审查制度,也是一种权利救济制度。”法院在对行政行为合法性审查后作出行政判决,对行政行为进行评价,并纠正违法行政行为。行政判决的种类包括维持判决、撤销判决、履行判决、变更判决等,直接表明对行政机关行政行为的监督,但是行政行为的对象是公民、法人或其他组织,因此法院判决对行政行为的监督最终会作用于相对人,通过督促行政机关作出合法的行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益。
其次,必须注意的是,两者具有层次关系。行政诉讼作为司法审查制度,对行政机关作出的具体行政行为进行审查,这虽然是行政诉讼的目的之一,但是并不意味着把行政诉讼作为监督行政机关依法行使行政职权的唯一途径,“对行政行为的监督,其实是全方位和多层次的,既有司法机关的审查,又有立法机关和行政机关的监督,此外还有社会舆论等的约束。
参考文献:
