时间：2023-11-02 10:12:12
序论：速发表网结合其深厚的文秘经验，特别为您筛选了11篇保护极地环境的建议范文。如果您需要更多原创资料，欢迎随时与我们的客服老师联系，希望您能从中汲取灵感和知识！
建议书尊敬的校长：
您好。感谢您在百忙之中抽出时间来看这封建议书。我是本校六年级一班的学生。我感谢学校领导老师六年来对我的教育培养。在即将离开母校之际，我想留下一点建议，算是对母校的一点贡献吧。
学校教学大楼东边的那个废弃的水泥池子，每当下雨的时候，里面总是积着许多水。其他的时候还好些，一到夏天秋天，水里落进许多树叶，树叶变成腐殖质滋生出大量的孑孓。五、六年级的教室离水池最近，上课的四十分钟里，不知什么时候，同学们就被蚊子叮了。这是些花斑蚊，白天就盯人，被它叮着的地方，总是鼓起一个好大好大的包，非常痒。这个水池归我们六年级两个班的同学打扫。但打扫池里的树叶很麻烦，每周一下午六年级的全体同学一起打扫，也要用一节课的时间。所以，我建议将这个水池用土填满，种上花草。这样，既美化了环境又减少了同学们打扫卫生的辛苦，岂不是一举两得?为了母校的明天更加美好，请您接受我的建议吧!
精选保护环境的建议书范例(二)
尊敬的校领导：
你们好!我是六年级二班的一名同学。最近我看到校门口多了一些小商贩，我们的同学上学、放学和下课都会云集在那些小商贩的地方去买零食或者玩具，买完的塑料袋随手一扔校园便又多了一处污点。
现在我在校园里散步总能看到一些被人丢弃的塑料袋他们随风飘舞，有的挂在树上、有的落在草坪上、楼顶上，既不美观又污染环境，治理污染，保护环境人人有责，所以，我建议：
1、组织同学参加一些和保护环境有关的活动，让同学认识到保护环境的重要性。
2、通过老师的讲述、观看电影、阅读关于环保的书籍等各种途径，让同学们意识到破坏环境的结果。
3、对环境保护这个问题加以关注，并制定好奖惩制度，让同学积极参加保护环境的活动。
4、在学校通过广播、杂志、贴画等方式进行宣传，同学知道污染环境是可耻的。
希望校领导能在百忙之中看看我这个小学生的建议
精选保护环境的建议书范例(三)
亲爱的同学们：
谁不渴望那郁郁葱葱的草地?谁不愿意自己的校园像花城一样?谁不想在温馨洁净的校园里读书?现在学校给我们提供了任何一切，可是大风中偶尔吹起的白色垃圾，那又会是谁的错呢?
当我们在绿树成荫的校园中散步时，我们会感到心旷神怡;当我们坐在窗明几净的教室里读书时，谁能不全神贯注?当我们在整洁优雅的环境中学习时，我们一定会感到心情舒畅。在优美的环境中，我们沐浴着阳光、收获，吸取着营养、成长。
我们是学校的主人，而学校则是我们的第二个家园。我们要在这里学习，就必须把这个家园给清理的干干净净，因为这是我们必须做的事情。
因此，我向全体同学提出一些意见：
1、节约用水;不乱扔废纸、果皮纸屑、使用过的塑料瓶、塑料袋，应把它们扔到附近的垃圾桶里;不随地吐痰。
2、不践踏绿地草坪，不攀摘树枝花朵;爱护每一片树叶，呵护每一株幼苗。
3、不在墙壁、树木上面乱写、乱画、乱刻，不磨损墙壁。
4、看到地面上有垃圾应该主动捡起，并把垃圾扔到垃圾桶里。
同学们，让我们从点滴做起，爱护校园环境，一起珍爱我们共同的家园。
精选保护环境的建议书范例(四)
尊敬的校长：
我是本校的一名六年级的小学生，来到这个美丽的校园已经有五年了，校园里有姹紫嫣红的小花小草，有乐于助人，团结一心的好同学。但是，校长，你有没有注意到顶楼的安全与危险么?
上次在广播听到了有名同学跑到楼顶去玩耍，还把一根长长的木条往楼下扔，还有些同学还曾经吐口水到楼下，这种行为不仅恶劣而且还十分的危险!恶劣就先不说了，危险这个词就如死神，剥夺着人们的性命。俗话说得好：安全第一。安全这个词可谓是大家所看到的，所期望的。因此，我提出以下几个建议：
1、不要把顶楼的护栏弄得太低，把护栏尽量弄得高一些，把护栏弄得密一些，厚一些。给同学们的安全做一个保障。
2、在广播中跟同学们说，要尽量少去顶楼玩耍，避免不要的伤害。
3、在班级里让老师跟同学重点说下此事，让大家对此引起重视。
4、在公布栏上贴一张关于顶楼安全措施的要求，让同学把安全放在第一位，不要太贪玩，导致事故的发生。
以上的几个建议请校长过目，望以后我们的校园会有所改进，变得更加的完美。
精选保护环境的建议书范例(五)
尊敬的校领导：
我在这个美丽的学校里已生活了六年已久了，只有短短的七十几天，眼看就要告别这所母校，告别那宽敞明亮的教室，告别那你追我赶的赛场，告别那百花齐放的后花园，告别那天真可爱的同学们。也许，就在这几十天后，一张张熟悉面孔，一句句亲切的问候，一朵朵美丽的鲜花，都会在我的记忆里逐渐褪色，一切美好的东西会被蒙上一缕薄薄的轻纱。
虽然校园鸟语花香，但也有不中人意的地方：在校园的一些隐蔽的角落里，我们不难发出一些零零丁丁的纸屑。每当看到这些，我就情不自禁地想起一些同学用粉碎的纸作仙女散花的情景除此之外，校园里还有许多浪费现象，有一些同学写错了字竟不用橡皮而是把整张纸撕下来，揉成一团扔掉了，当修理工人在厕所里捞到一些垃圾、红领巾、包装纸的时候，同学们竟若无其事地欢笑着。随意浪费，不讲文明这些难道是对学校的一份贡献吗?对此，我为了学校这朵美丽鲜花开放得更鲜艳，更夺目，而向各校领导们提出以下建议：
1、校园里由领导们在广播里颂发十大杰出环保卫士，加以表扬、鼓励。使同学们积极地参与这项活动，并尽心尽力地做好校内保洁工作。
2、每个星期一都用一节课时间，用动漫视频或用口语交际的时间教育每一个同学垃圾分类，增强同学们对环保的意识和加强对环保的重视。
1 通过执行船舶能效措施有关指南
MEPC通过了旨在帮助执行《MARPOL公约》附则Ⅵ有关船舶能效措施强制性条规的4项指南（预计将于2013年1月1日生效）：2012年新船取得能效设计指标计算方法指南、2012年制定船舶能效管理计划指南、2012年能效设计指标检验和发证指南、用于能效设计指标有关参考线计算指南。
有关通过的指南将支持成员国统一实施2011年7月通过的《MARPOL公约》附则Ⅵ《防止船舶造成大气污染规则》修正案，其增加了有关船舶能效的新规定，使对新船的能效设计指标（EEDI）和对所有船舶的船舶能效管理计划（SEEMP）成为强制性要求。
EEDI是一种非规范的、基于功效的机制，其给航运业特定船舶设计使用的技术留下选项，只要达到要求的能效水准，船舶设计者和建造者将可对船舶自由使用最有成效的解决方案以符合规定。SEEMP为经营者提高船舶能效建立了一种机制。
该支持性指南的完成和通过是一个重大进展，也为监管机关和航运界提供了足够的准备时间。MEPC还同意了一项更新的工作计划，以为当前EEDI规定尚未覆盖的船舶进一步制定指南和能效框架。
2 继续讨论有关市场措施
MEPC对建议的市场措施（MBMs）继续深入考虑。该措施将充实已通过的技术性和操作性措施，并在下一次（2012年10月1－5日第64次）MEPC会议上作进一步讨论。审议中基于市场措施的范围，从针对所有国际航运二氧化碳排放或只对那些不符合EEDI要求的船舶加以摊款或征税，到通过排放交易体系，一直到基于船舶实际效率的方案，都依据EEDI和SEEMP两方面。
MEPC考虑对采用基于市场措施建议所产生之影响进行评估，并详细考虑其应采用的方法和标准。在会议即将结束之际，会议主席提供了用以进行影响评估的审议范围草案，其将在下一次会议上继续讨论。
3 通过有关地区性港口接收设施修正案
MEPC通过了有关《MARPOL公约》附则Ⅰ，Ⅱ， Ⅳ，Ⅴ和Ⅵ的修正案，旨在使小岛屿发展中国家遵守港口国有关要求，通过地区性安排措施为船舶废弃物提供接收设施。
地区性安排措施的参与方必须制定一个地区性接收设施计划，提供确定的地区性船舶废弃物接收中心的详细资料以及那些仅配备有限设施的港口的详细资料。该修正案预计于2013年8月1日生效。会议还通过了一项包含制订地区性接收设施计划指南的决议。
4 通过有关船舶生活污水处理设备的决议
MEPC通过一项有关研发船上技术性设备的决议，其根据《MARPOL公约》附则Ⅳ《防止船舶生活污水污染规则》指定波罗的海作为特殊海域的规定，呼吁刻不容缓地研发认证的、充足的和富有成效的船上技术设备，使之能满足该附则针对特殊海域运营客船规定的排放标准。这是遵循MEPC第62次会议所通过的《MARPOL公约》附则Ⅳ修正案，其包括按该附则建立“特殊海域”并指定波罗的海作为特殊海域的规定。该修正案预计于2013年1月1日生效。
5 通过有关船舶再循环指南
MEPC通过了《2012年安全、环境无害型船舶再循环指南》和《2012年船舶再循环设施核准指南》，连同MEPC第62次会议通过的《2011年制定有害物质详细目录指南》和《2011年制定船舶再循环计划指南》，旨在帮助船舶改善再循环设施和航运公司引用自愿性改进措施，以满足2009年5月通过的《国际船舶安全与环境无害型再循环公约》的有关要求。MEPC成立了一个通信小组，以按照该公约的规定，进一步拟定有关检验和发证指南的草案文本。
6 通过有关压载水管理系统
经考虑海洋污染科学问题联合专家组压载水工作小组在2011年举行的第18次、第19次和第20次会议上所提交的报告之后，MEPC对使用活性物质的有关压载水管理系统给予了3个基本批准和5个最终批准。
MEPC还通过了经修订的《便利船舶沉积物控制的设计和建造指南》（G12），这是为帮助实施《2004年国际船舶压载水及其沉积物控制和管理公约》（《BWM公约》）而制定的14份指南之一。该G12修订指南更新了其2006年通过的版本。
关于压载水管理系统的可用性，MEPC提及现有21个批准类型系统可用。然而由于缺乏批准的技术、有限的船厂能力、可用的时间和涉及的费用等因素，有些代表团对《BWM公约》的实施表示担忧；其他代表团则认为有足够的压载水处理技术和船厂能力，并开始鼓励船舶所有人在其船上安装压载水管理系统，以避免以后阶段可能遇到的“瓶颈”障碍。
有关实施步骤、技术可用性和造船设施附加信息的必要性，MEPC注意到与会代表对之达成共识，要求各成员国提供其有关状况的最新信息，会议同意了用以提供此信息的一个模板。
对那些尚未批准《BWM公约》的国家，MEPC重申其尽早批准该公约以使之生效的必要性。迄今为止，已有合计拥有全球商船总吨位26.46%的33个国家批准了《BWM公约》，公约将在不少于30个国家成为其缔约国（合计商船吨位构成不低于全球商船总吨位的35%）之日的12个月后生效。
7 讨论有关极地环保规则
MEPC回审了船舶设计和设备分委会对船舶极地水域运作强制性规则（以下简称《极地规则》）草案文本的制定进展情况，该规则旨在全范围涵盖有关两极周围水域内航行，以及极地区域独一无二的环境和生态系统保护等航运相关事务。MEPC指出其意在该规则草案中制定“环境保护”一章。
成员国以及具有咨商地位的非政府间国际组织应邀将有关环境保护条款、被提议纳入《极地规则》的相关建议提交于2012年10月举行的下一次MEPC会议审议，并向船舶设计和设备分委会提供附加指南于其2013年3月举行的下一次会议审议。
MEPC同意《极地规则》应经由《SOLAS公约》和《MARPOL公约》以及其他有关环境保护文件修正案的通过而使之具有强制性。
8 其他有关事项动态
（1）关于船舶能效提高的MEPC促进技术合作和转让决议草案由会议同意被递交下一次MEPC会议进一步讨论。
（2）MEPC通过了《2008年氮氧化物技术规则》修正案，该修正案主要关于事先未经试验台认证的发动机和氮氧化物减排装置。
1园林工程安全施工的有效措施
为了确保园林工程的安全建设，首先要注意的安全因素就是环境。在园林建设的过程中，土建、装饰、机电、给水排水等行业的交叉作业很容易导致安全隐患的出现，此时在施工现场就一定要按照规定树立警示牌，给施工人员及时的安全提醒，还要注意施工机械的管理，尤其是在使用电力作业的时候，用电安全的注意事项是一定要重点确认的。与此同时，还要在施工人员之间树立安全施工的意识，避免出现施工人员由于安全意识薄弱而出现不戴安全帽等不规范施工行为，并使得施工人员能够认真落实自己的工作，肩负起应该承担的责任，确保园林工程的施工质量。其次，园林工程的安全检查部门也应该严格执行现场施工的安全管理条例，对于施工行为进行严格的约束，使得监管人员能够充分认识到园林工程安全施工建设的重要性，树立起正确的安全责任意识，积极地对园林工程的施工现场进行考察，及时地纠正不安全施工行为，提出改正措施，并且可以适当设立一些惩罚措施，注意对施工人员安全意识的培养，确保每一个施工人员能够做到安全施工的所有的要求，肩负起自己应该承担的责任。
2对于园林工程中生态环境保护的几点建议
在现代化的城市建设中，园林工程建设已经不单单是单纯的植树种草的建设，结合了土建、装饰以及休闲娱乐等行业的建设，行业的交叉建设在一定程度上丰富了园林工程的内涵，但是也在一定程度上破坏了原有的生态环境，尤其是在生态保护不当的状况下。在园林工程设计施工期间，应当对于周边的特殊地势环境进行保护，尽可能地减少对当地地域环境的破坏，并且在园林建设施工期间，合理地规划建设时间，减少噪音污染对当地居民的身心健康的破坏。在施工期间，合理有效地利用建筑材料，尽量减少废物的产出，充分地提高建筑资源的利用率，对于施工期间产生的不可循环且不可降解的建筑垃圾，在处理的时候也一定要选择科学合理的方式，不能因为节约建筑成本而采取任何一种对当地的生态环境有害的处理办法，对此，当地的环境保护部门也要做好这方面的监督，及时地提醒建筑团队，并提供最科学的解决办法。园林工程的生态环境主要是靠植被来维护的，当加入了建筑之后，植被种植的面积有所缩小，生态建设的规划也会受到一定程度的破坏，在这样的状况之下，一定要做的就是合理地规划园林工程内的生态建设，对园林建设的地域进行重点考察，针对当地的地域特征以及当地的生态环境进行充分的了解，在这样的基础上规划园林建设。园林工程内的人文环境的建设也要依照当地的生态建设计划进行改变，减少不利于生态环境保护的娱乐设施的出现，避免出现人类活动严重影响生态保护的现象出现。对于园林工程内的工作人员的专业素质也要进行考察，园内的工作人员能够在丰富的专业知识的辅助下护理好园林工程内的植被，还要能够为园林生态环境的长远保护提出适当的发展建议。只有做到这些，园林工程中生态环境建设才能长远发展。
作者：陈传海单位：湖北省丹江口市园林局
编者谨识
摘要：在全球气候变暖、北极海冰消融的推动下，北极治理问题日益突出。《海洋法公约》、北极理事会等相关治理机制的不足与缺陷使得构建与完善北极治理机制成为国际社会广泛关注的议题。在北极治理机制的构建上，国际学界目前存在两种不同的模式，一种是“自上而下”地拟制《北极条约》，另一种则是强化现有治理机制在领域性与功能性问题上的治理。对此，中国应立足于实现本国利益和各国共同利益的统一，从而推动该地区国际合作和治理机制的完善，并最终为北极的和平开发和利用做出应有的贡献。
关键词：北极治理 国际机制 国际海洋法 气候变化
中图分类号：D813文献标识码：A文章编号：1005-4812(2011) 04-0001-08
据科学研究，本世纪末北冰洋也许会变成无冰之洋。这种变化对北极海域而言，既有消极的影响，也有积极的影响。消极的影响体现在有可能给北极海域的海洋环境、当地原住民的传统文化及生活方式，乃至全球环境和海洋生物资源带来灭顶之灾；积极的影响主要在于北极海域开发利用的商业价值，包括海底油气资源的勘探和开发、航道的商业化通航，而这正是引发北极国家争端纷起的主要原因。北极气候变化明显影响着全球气候变化的进程，而全球气候治理的迫切性使北极治理问题集聚了前所未有的能量，引起包括政界和学界在内的国际社会的广泛关注。在此背景下，如何更好地完善相关治理机制、使之在北极政治秩序的建构中发挥建设性作用，已经成为各国共同面对的一个重大课题和挑战。
一、北极治理的动因与内涵
受气候变暖与全球化的影响，北极地区[1] 正经历着大气、海洋、陆地、生态和社会等方面快速而深刻的变化，并将对北半球和全球的气候乃至社会经济发展产生影响。北极地区冰川、冰架大面积融化、海冰面积锐减、永久冻土层解冻、温度上升等都强有力地证明，全球变暖对北极海域产生了重大影响；而北极海域导致的冰层融化将会反作用于全球气候系统，使全球气候变暖加速。[2]
就全球气候变化而言，北极是一个类似于“晴雨表”的早期预警系统。美国国家冰雪数据中心的研究资料表明：“全球变暖使北极海冰在过去20年中急剧减少，所记录到的北极海冰覆盖最少的六次记录都是在过去六年。……北冰洋将在2020年至2040年的某个时候完全无冰，如果早的话，在2013年夏天就会无冰了。”[3] 世界自然基金会的《北极气候反应：全球性影响》研究报告则认为，北极地区变暖将造成全球性的不利后果，其程度远远超过之前的预测。北极地区的气温升高速度将是地球上其他地区的两倍，这会造成数量惊人的海冰融化，影响到北极及周边地区的大气环流和天气。北极地区的天气变化预计将造成包括欧洲和北美洲地区在内的气温和降水变化，从而严重影响到这些地区的农业、林业和供水系统。该报告结论显示，到2100年，海平面很可能上升1米以上，这一数值超过2007年政府间气候变化专门委员会预测结果的两倍，因为后者并没有将大冰原融化的因素考虑在内。这意味着北极“消融”将造成沿海地区的大洪水，直接影响到全世界四分之一的人口。[4]
随北极海冰消融而来的，是在商业航运、油气开发、矿产开采、捕鱼业以及旅游业等经济机会的刺激下，包括国家、国际组织、跨国公司等在内的全球行为体对北极的兴趣日渐高涨，这使得北极与世界其它地区之间的经济与地缘政治联系进一步加强。而另一方面，各国围绕该地区海上航道归属权、自然资源权利等而产生的新一轮“北极争夺战”则日趋激烈，其中既有岛屿之争，如加拿大与丹麦的汉斯岛之争、挪威与俄罗斯有关斯瓦尔巴德群岛专属经济区与大陆架相关问题的争端；加拿大与美国、欧盟的西北航道、俄罗斯与西方国家的北方海运航道之争；也有专属经济区、大陆架外缘的划界、海洋边界的划界之争，如美加的波弗特海海洋边界及大陆架争端；加拿大、俄罗斯、丹麦围绕着罗蒙诺索夫海岭与门捷列夫海岭的大陆架之争以及挪威俄罗斯之间巴伦支海专属经济区的划分问题。在北极国家与非北极国家之间，目前还存在着对北冰洋国际海底区域的分歧。
北极治理的一项重要社会功能就在于其将人类行为引向对整个人类社会有益而无害的集体性成果，即促进该地区可持续发展，增进全人类共同福祉。面对北极治理的挑战，政府间国际组织、原住民组织、跨国公司、非政府环保组织及一国地方政府等非国家行为体扮演着日益重要的角色，但毋庸讳言，国家在当前北极治理中依然扮演着主导性角色。正如有国外学者所指出的，当涉及到治理时北极并非白纸一张。[5]现有机制安排既包括《联合国海洋法公约》（以下简称《海洋法公约》）和《联合国气候变化框架公约》这样的全球性治理框架，还包括诸如建立北极理事会和巴伦支欧洲北极理事会的区域协议，以及国际海事组织主持制定的航运准则等。如要进一步推进北极治理，相关机制安排就必须尊重那些与该地区自然环境保持独特而长久关系的原住民的利益；必须考虑子孙后代的利益；必须充分利用传统与主流的科学知识；必须以负责任和可持续的方式利用北极资源并将整体化或系统化的方法（如基于生态系统的管理方法、空间规划、全面环境影响评估等）作为相关决策的基础。
我们知道，人类设立治理机制与行为规范的目的就是为了解决一系列社会需求，这些需求包括提供公共产品（如养护人类生存所必需的渔业资源），避免公害物品（如防止危险性的气候变化或大规模海洋生态系统退化），加强外部性的内化（如防止跨界污染物的扩散、避免石油泄漏对海洋环境的影响），保护人权（如强化原住民的自决权）等。人类社会还将根据目标的可实现性、有效性、合法性及追求正义等一系列准则对治理机制进行监测与评估，并定期检讨现行的治理机制，强化那些经过时间检验且切实可行的机制，调整或替换那些不再适应环境变化需要的机制。总体来看，北极相关的治理机制安排为我们应对有关治理的挑战和机遇奠定了基础，但它们在北极发生深刻变化之后仍能满足新的治理需求吗？
二、北极地区的既有治理机制及其不足
在当前世界各国共同面临的挑战不断增多和相互依存关系日益加深、国家间“一荣俱荣、一损俱损”的格局也越来越明显的情况下，要想缓解乃至平息新一轮的北极之争，最具可行性的方式就只能是通过构建与完善相关的国际机制，规范、协调各国的行为，通过国际合作以实现利益共享。
（一）既有北极治理机制概览
具体而言，北极地区既有的治理机制又可细分为三个层次：
一是全球层面的安排。如1982年《海洋法公约》，它并不是专门为北极地区而设计的，但是由于其普遍性，北极理所当然也在公约约束的范围之内。除《海洋法公约》外，国际海事组织有关船舶航行和海洋环境污染的一系列国际公约以及“软法”性质的指令同样也适用于北极海域。[6] 此外，与北极气候与环境问题紧密相关的协议及组织机构，如《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》、《联合国气候变化框架公约》、政府间气候变化专门委员会、联合国环境规划署以及《联合国生物多样性公约》等也涉及到了北极治理问题。
二是多边层面的安排。如1920年的《斯瓦尔巴德群岛条约》，该条约规定了斯瓦尔巴德群岛的归属于挪威，但保留其他国家在斯瓦尔巴德群岛的开采权利，并保持群岛的非军事化。该条约被视作解决北极地区争夺问题模式的典范。此外，还有1973年的《保护北极熊协定》，它由加拿大、丹麦、挪威、美国和前苏联五国签署，旨在拯救北极熊、保护其生存环境，规定“除科研目的外，禁止捕杀北极熊”。除有关专门性条约外，北极地区最出名的治理机制当属由北极环境保护战略[7] 发展而来的北极理事会，该理事会为北极地区的环境保护合作与可持续发展提供了重要平台。另外，巴伦支-欧洲北极理事会、北欧部长理事会等次区域组织，也日益在北极治理问题上发挥着重要的作用。
三是双边层面的安排。例如1988年美国和加拿大签订的《北极合作协议》、1994年《美国政府和俄罗斯联邦政府关于防止北极地区环境污染的协议》、1998年挪威与俄罗斯签订的《环境合作协议》等。
可见，当前北极治理的主要依据是由国家主导的无约束性的软法和有约束性的硬法的混合，北极地区现有的机制安排都是针对具体问题的，缺乏统一、全面、综合的机制。无论是对于资源、航道和安全问题，还是在多边或双边层面，目前的北极治理机制主要集中在低级政治领域，尤其是环境保护或合作领域，而关于地区整体治理或的安排则非常之少。目前北极地区还缺乏一种具有支配性的政治和法律机制，缺乏能促进区域总体发展的机制，更缺乏一种能够协调各国就北极资源或远洋通道达成共识的机制。[8]
（二）既有北极治理机制的不足不处
鉴于在上述既有北极治理机制中，《海洋法公约》和北极理事会最具代表性，以下部分主要就二者在该地区“治理上的漏洞或空隙”（governance gaps or rifts）进行分析。
1. 《海洋法公约》在北极适用的局限性
作为全球性的“海洋大”，《海洋法公约》有关海域划分和法律地位的规定同样适用于北极海域。据此，北冰洋沿海国可以对以下几个区域主张或管辖权：（1）一国测算领海宽度的基线与该国陆地之间的水域构成该国的内水；（2）从测算领海宽度的基线量起可以向外划定不超过12海里的领海；（3）从测算领海宽度的基线量起，沿海国可以划定不超过200海里的专属经济区；（4）一国陆地向海洋自然延伸部分构成该国大陆架。其中，内水和领海构成一国领土的组成部分，专属经济区和大陆架则不属于沿海国领土。由于目前没有科学证据表明任何一个国家的大陆架延伸至北极点，北极点周边为冰所覆盖的北冰洋被视为公海和属于“人类共同继承财产”的国际海底区域；根据《海洋法公约》，前者实行公海自由原则，后者则由国际海底管理局负责管理和开发，它们都不能成为国家占有的对象。
但《海洋法公约》对超过200海里的大陆架外部界限的规定充满了争议，第76条规定：“沿海国大陆架在海床上的外部界限的各定点不应超过从测算领海宽度的基线量起350海里，或不应超过连接2500公尺深度各点的2500公尺等深线100海里。”这条包含“或”字的含混规定导致了许多争端，[9] 北冰洋沿海国都试图使本国大陆架外部界限尽可能向外扩张，以争取更多的资源和战略利益。俄罗斯是第一个向联合国大陆架界限委员会提交这种申请的国家，但遭到了加拿大、挪威等国的反对。2002年6月，大陆架界限委员会以协商一致的方式通过了对俄划界案的建议，认为俄的申请“证据不足”，要求俄重新进行科学考察、补充证据。2005及2007年，俄展开了声势浩大的北极科考活动。2008年，俄在北冰洋开展了更深入的勘察活动，进一步搜集相关数据，以加强其北冰洋外大陆架主张的依据。除俄罗斯以外的北极地区国家中，挪威(2006年) 、冰岛(2009年) 、丹麦(2009年) 等都先后向大陆架界限委员会正式提出了划定北极海域外大陆架的申请。显然，北冰洋沿海国扩大其大陆架范围，就意味着作为“人类共同继承财产” 的国际海底区域相对缩小。
此外，《海洋法公约》第234条是唯一涉及北极海域“冰封区域”的内容的条款，因此有时又被称为“北极条款”。该条款明确规制了船舶在冰封区域航行以及海洋环境污染的问题，即“沿海国有权制定和执行非歧视性的法律和规章，以防止、减少和控制船只在专属经济区范围内、冰封区域对海洋的污染，这种区域内的特别严寒气候和一年中大部分时候冰封的情形对航行造成障碍或特别的危险，而且海洋环境污染可能对生态平衡造成重大的损害或无可挽救的扰乱。这种法律和规章应适当顾及航行和以现有最可靠的科学证据为基础对海洋环境的保护和保全。”但对于冰雪正在不断消融的北极地区而言，其还不足以提供一个全面的治理机制。北极环境迅速发生变化这一事实，预示着也许在不久的将来，大面积的北冰洋海域就能实现海面航行、海洋科学研究及海洋生物资源的开发，而在现行国际海洋法框架内，上述活动不应受北极国家的完全管控。
因此，尽管丹麦、俄罗斯、美国、加拿大和挪威等北冰洋沿海五国于2008年5月在格陵兰的伊鲁利萨特达成共识，决定在现行《海洋法公约》框架内、以文明方式与和平磋商来解决北极领土和自然资源归属的纠纷，认为无需构建新的综合性的治理机制。但我们也应看到，《海洋法公约》所体现的国际海洋法的一般性规定并不足以解决北极地区的科学考察、资源开发、航道开辟、渔业捕捞、环境保护与军事化利用等若干特殊问题，《海洋法公约》有关外大陆架的规定更是有可能成为北极争夺加剧的突破口。
2. 北极理事会在地区治理上“先天不足”
作为冷战结束后的一项积极成果，1996年设立的北极理事会在一定意义上实现了包括美、俄在内的环北极八国在该地区进行实质性合作。为实现北极环境保护与可持续发展的目标，理事会每两年举行一次部长或副部长级的会议。为确保北极原住民有参与理事会议程的机会，北极理事会还接受了四个有资格代表原住民的组织作为“永久性参与者”参与理事会的各项工作。同时，北极理事会还向非北极国家、政府间组织和议会间组织，以及非政府组织等实体开放观察员地位。
客观讲，北极理事会在监测与评估北极环境、气候变化，促进原住民参与地区可持续发展方面还是取得了一定成果，但它也存在明显的“先天性”缺陷：（1）没有法律约束性的义务和规定。建立北极理事会的《渥太华宣言》未对参加方施加具有法律约束力的义务，北极理事会也未获得这方面的授权。（2）并非一个严格意义的国际组织。它是项目驱动的，也无权对其参加方施加具有法律约束力的义务；虽然在其框架下也制定了一些无约束力的指导性建议，但其影响力很难确定，因为北极理事会从未系统性的评估过这些建议是否得到遵循。（3）参加方的有限性。北极理事会的独特性在于其对该地区原住民的关注，但非北极国家只能获得观察员资格。（4）没有常设性的独立秘书处。（5）没有机制性的资金来源。因此，北极理事会这种缺少条约约束力的体制是否能够成功协调多方主体在北极事务上复杂多变的利益关系，是否会在该区域面临重大问题时丧失功能，是理事会未来需认真面对的问题。[10]
此外，北极理事会在授权方面也仅仅只能探讨环保和发展问题，并不涉及安全合作问题，加之美国在北极事务中只愿扮演“次要角色”（minor power）的暧昧态度，北极理事会自成立以来从未能体现其全面、有效管理北极事务的潜力。
三、构建北极治理机制的路径选择
北极治理面临巨大挑战，国际社会当前对北极治理的争论主要集中在是否应构建新的多边架构或仅是利用既存的治理机制问题[11]，这实际上涉及到不同国家对北极治理的定性问题。少数几个环北极国家认为北极治理是一个区域性问题，没必要构建新的综合性治理机制。因此，尽管这些国家彼此之间纷争不断，但它们都力图不让“外人”介入北极，希望通过闭门协商的方式，讨论北极资源开发、航道管理等重大问题，具体领土争端则依据《海洋法公约》解决。而更多的非北极国家则认为北极地区治理也涉及到全球性问题，尤其是气候变暖的影响最大，北极海冰、冰川、冻土正以快于其他地区两倍的速度加速融化，这将会导致全球海平面日益上升，而这对各国沿海地区来说是利益攸关的事情。因此在气候变化的背景下，北极地区治理问题已不仅是环北极国家的问题，而是关系到北极圈外有共同利益的国家。
（一）“顶层设计”：《北极条约》的拟制
有的国际环保组织如世界自然基金会认为《海洋法公约》不足以保证北极问题的解决，因此提议比照南极，[12] 制定一个《北极条约》，以使该条约与南极条约体系相呼应，确保北极地区的可持续发展。国内外更有学者就未来《北极条约》可能涉及的几个主要问题进行了阐述: [13]
1. 明确北极地区专用于和平目的。北极地区目前已经建有多个军事基地，北极冰盖之下也是各国潜艇活动频繁的区域。北极地区作为军事战略要地已经存在半个多世纪，仅凭条约就使世界各国放弃北极这个战略要地，特别是美、俄等已有军事力量部署在北极地区的国家放弃其已拥有的军事优势显然不太现实。但是只有非军事化的最终实现才有可能在北极地区实现真正意义上的和平开发与利用。
2. 在承认北极国家有权根据《海洋法公约》划定内水、领海、专属经济区和大陆架的前提下，冻结或者取消《海洋法公约》有关外大陆架划界规定在北极海域的适用。基于《南极条约》冻结各国对南极领土要求的先例，在目前任何国家都未能依据该条获得科学依据并在产生既得利益的情况下，取消(或冻结)《海洋法公约》。上述规定在北极海域的适用不仅可能，而且具有重要的现实意义。这样不仅能暂缓争议，而且也可以避免各国为了寻求科学依据证明其200海里外大陆架主张而进行的对北极地区的不合理考察和开发，进而避免这种科学考察可能引发的进一步争端，甚至是武装冲突。
3. 确立各国管辖范围之外的北极海域(包括根据《海洋法公约》应属于公海、国际海底区域和外大陆架的部分)作为“人类共同继承财产”的法律地位。借鉴《南极条约》中的“协商国制度”，由各北极国家和符合一定条件(如在北极设有科考站)的其他国家组成《北极条约》协商国，共同制定在相关海域从事科考、环境保护、资源开发等活动的法律制度并监督其实施。其中，该海域的资源开发可以大体参照《海洋法公约》第十一部分为国际海底区域规定的“平行开发制度”进行。
4. 以《北极条约》为核心，根据实践的需要和未来的发展，就环境保护、资源开发、非军事化等某些具体问题领域进一步缔结相关的议定书，形成一个相互补充的“北极条约体系”。
有学者认为，在日趋巩固和完善南极条约体系之后，一旦北极条约得以成功订立并随之以其为核心形成有特色的、有成效的北极条约体系，那么现代国际法的崭新分支极地法，就会逐步形成并得到蓬勃发展。[14] 这无疑是一个十分美好而理想的愿景，但从现实政治的角度来看，由于国家间利益的冲突和立场的分歧，要达成任何一项得到各国广泛接受的北极治理的新机制，以便在该地区“维护最低限度的秩序”和“争取最优的秩序”，在短期内都绝非易事。
（二）“现实选择”：强化既有北极治理机制并使之体系化、网络化
以奥兰•杨为代表的一些北极治理项目的学者则认为，[15] 尽管在可预见的未来北极不太可能出现一个以全面的、具有法律约束力的条约为基础的综合治理体系，但是该地区事实上已存在一系列复杂的治理安排。应当让现有的各个治理机构和组织齐心协力、相互支持、形成一个更加复杂的治理体系；采取共同管理的态度，使总的治理效果大于各个机构和组织治理效果的总和。因此至少就目前而言，要实现北极的良治，就必须尊重、执行和加强现有的北极各项治理机制，如《海洋法公约》、《联合国气候变化框架公约》等，以及其他政府间的条约、协定和政府同原住民之间的安排及相应实践等。上述各种机制应构成一个动态的相互关联的网络，以促进北极地区的可持续发展、环境保护、社会正义，并承认原住民参与决策的权利。
对于因北极地区经济开发活动的开展而带来的航运、环保问题，这些学者认为，应通过适当的国际机构保证这类关键的功能性或领域性的具体问题首先得到解决。如在国际海事组织的主持下，尽快制定一个具有法律效力的守则，以规制北极地区航运、环保规则。鉴于北极理事会相关工作小组的研究报告已吸收了最新的科学研究成果，因此可在此基础上，尽快在搜救及危机应对等方面制定具有法律效力的协议。在其他领域，如渔业和旅游业方面，则需要诸如国际南极旅游从业者协会这类独立机构的进一步发展。
针对北极理事会的治理性缺陷，则应强化理事会作为审议北极事务首要论坛的地位，并突出理事会首要目标是成为北极治理的管理者；重新界定和扩大理事会的授权范围，使北极理事会的议题包括安全、卫生、教育等事项，并设立一个常设性的秘书处；接纳北极国家之外的核心国家（如中国、意大利、日本、韩国等）以及欧盟委员会为理事会永久观察员；为北极理事会建立一个可靠的资助机制，使理事会能够选择和实施相应的项目，而不至于只能逐案实施得到个别成员国自愿捐助的具体项目。
上述两种学术见解都看到了现有机制安排还不能满足北极治理的需要，但在治理方式上，前者采取的是“自上而下”的“先整体、后领域”模式，后者强调在功能性或领域性机制安排未成熟之前，不应出台新的综合性治理机制。因此，二者只是研究角度不同；实际上，北极治理国际机制的构建大体上可分三步走：第一步将在北极海域全面实施《海洋法公约》作为过渡措施；第二步在北极理事会有关工作的基础上，制定一个专门适用于北极海域（甚至适用于包括陆地在内的整个北极地区）的综合性环境保护协定；第三步则在时机成熟时，比照南极，由国际社会全体成员共同努力，订立并逐步完善《北极条约》及相关文件体系。
（三）中国的应对
中国一直以来都支持以《海洋法公约》为首的现行北极地区法律法规，但是同时也认为这一法律秩序并没有解决现在北极地区所面临的争端，在很多方面都还需要根据北极地区的具体问题落实与细化。中国也关注着环北极国家的200海里外大陆架的划界争议问题，有关国家应在《海洋法公约》的基础上，以科学数据为基础，通过多边谈判早日协商解决争议，否则争议的存在将影响到北极地区国际合作的进一步发展。同时，在确定200海里外大陆架界限时，不仅要妥善处理与相邻的环北极国家之间的关系，更要充分考虑北极地区对全人类的影响，在环北极国家的本国利益和国际社会的共同利益之间找到平衡点。中国主张国际社会可以在现行国际法基础上，制订出更加具有针对性的法律制度，对北极地区的航行安全和环境保护做出规制。[16] 截止到2009年，中国已经参加了《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》、《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》等主要国际环境公约，并正在认真履行相关条约义务，在控制温室气体和持久性有机污染物排放等方面取得了切实成绩。中国的努力对于保护北极乃至全球环境有着重要的意义。
中国在北极治理中拥有重要权益，除科考和环境权益以外，还有更为重要的资源和航道权益。如前所述，由于现有的北极治理机制还不健全，这为伸张我国在北极地区的利益，保护未来中国经济发展所需要的资源、航道等平台留下了参与的可能性。但目前我国的北极参与度还很低，与美国、俄罗斯和挪威等北极理事会成员国相比，我国在确保北极权益方面在国际法上处于相对不利的地位。国内北极社科问题的研究也刚刚起步，在众多北极论坛和国际会议上很少看到中国学者的身影。这既不利于我们了解北极国家的政策趋势，亦无法向国际社会传达我们的声音。实际上，中国完全可以发挥重要的砝码作用，推动北极治理的国际化，引导构建中的北极治理机制向公正合理的方向发展。中国如要更积极地介入北极治理机制的构建，可以从以下几个路径着手：首先，应加强研究，组建研究团队，同时积极开展与重要北极国家的研究机构和学者的交流，把握其北极战略或政策的走向。其次，应通过加强与某些环北极国家的双边经贸合作关系，逐步扩大中国在北极的利益，同时也将双边关系中另一方的利益与中国的利益结合在一起，这其中尤其应深化与冰岛、挪威、瑞典等北欧各国的联系与合作。第三，应尽快在国家层面形成整体一致的中长期北极战略发展规划，并将北极权益的维护与拓展纳入到我国的整体发展战略之中。
总之，作为一个新兴的发展中大国和“和谐世界”理念的倡导者，中国理应立足于本国利益和各国共同利益的平衡，形成整体一致的中长期北极战略规划，从而推动北极国际合作和治理机制的完善，为该地区的和平开发和利用做出应有贡献。
注释：
[1]北极地区包括北冰洋及附属岛屿、北美大陆和欧亚大陆的北部边缘地带，主要由北冰洋和环北极国家濒临北冰洋的沿海地区组成。
[2] Arctic Climate impact assessment, acia.uaf.edu/PDFs/ACIA_Policy_Document.pdf, 2004-04
[3] Walt Meier, Julienne Stroeve, Mark Serreze, and Ted Scambos, “2010 Sea Ice Outlook, June Report”, National Snow and Ice Data Center (NSIDC), 省略/files/search/sea-ice-outlook/2010/07/pdf/pan-arctic/meieretaljulyoutlook.pdf
[4]“ Arctic Climate Feedbacks: Global Implications”，assets.省略/downloads/wwf_arctic_feedbacks_report.pdf
[5] Oran R. Young, “The future of the Arctic: cauldron of conflict or zone of peace?” International Affairs, Volume 87 Issue 1,2011， pp. 185193.
[6] 如《海上人命安全国际公约》、1973/1978《防止船舶造成污染的国际公约》及附件、1972年《防止因倾倒废物及其他废物污染海洋公约》、1990年的《油污防备反应和合作国际公约》、2000年的《有害物质引起的污染事故的防备、反应和合作议定书》、有关油污责任的1969年《国际油污损害民事责任公约》、1971年《设立国际油污损害赔偿基金公约》及《极地冰封海域船舶运营指引》等。
[7] 美国、俄罗斯、 加拿大、芬兰、瑞典、冰岛、挪威和丹麦(格陵兰）八个极地国家于1991年签署《北极环境保护宣言》，宣布成立北极环境保护战略（AEPS）。AEPS从未设立具有法律约束力的义务，而是寻求通过集体的政策发展以达到由单个国家的环境法律和政策加以最终实施的目的。
[8] Scott G. Borgerson, “Arctic Meltdown,” Foreign Affairs, Volume 87 Issue 2, March/April 2008，pp.63-77.
[9] 吴慧： “‘北极争夺战’的国际法分析”，载《国际关系学院学报》2007年第5期。
[10] David Vanderzwaag, Rob Huebert, Stacey Ferrara, “The Arctic Environmental Protection Strategy, Arctic Council and Multilateral Environmental Initiatives: Tinkering While the Arctic Marine Environment Totters,” Denver Journal of International Law and Policy, Spring 2002.
[11] Charles K. Ebinger & Evie Zambetakis, “The geopolitics of Arctic Belt,” International Affairs, Volume 85 Issue 6, November 2009，pp. 1215-1232.
[12] 1959年12月1日，阿根廷、澳大利亚、比利时、智利、法国、日本、新西兰、挪威、南非、苏联、英国和美国等12个国家经过60多次会议，签订《南极条约》，条约自1961年6月23日生效。条约明确了南极地区的法律地位，南极洲永远继续专用于和平的目的，不成为国际纠纷的场所或对象，在南极洲实行科学考察的自由并促进相关的国际合作，而所有针对南极的领土要求都被冻结。在此条约的基础上，南极条约协商国又于1964年签订了《保护南极动植物议定措施》，1972年签订了《南极海豹保护公约》，1980年签订了《南极生物资源保护公约》。1991年10月在马德里通过了《南极环境保护议定书》及5个附件等一系列关于南极地区生物资源和矿物资源的保护、开发和管理等方面的国际条约，形成“南极条约体系”。
[13] 黄志雄：“北极问题的国际法分析和思考”，载《国际论坛》2009年第6期。 See Donald Rothwell, “The Arctic in International Affairs: Time for a New Regime?” Brown Journal of World Affairs, January 2008, pp.248-250.
[14] 周洪钧：“两极地区法律地位与相关制度的构建”，载《中国国际法年刊（2008）》，北京：世界知识出版社，2009年6月版，第291-294页。
[15] “Arctic Governance in an Era of Transformative Change: Critical Questions, Governance Principles, Ways Forward,” 省略
虽然校园鸟语花香，但也有不中人意的地方：在校园的一些隐蔽的角落里，我们不难发出一些零零丁丁的纸屑。每当看到这些，我就情不自禁地想起一些同学用粉碎的纸作仙女散花的情景……除此之外，校园里还有许多浪费现象，有一些同学写错了字竟不用橡皮而是把整张纸撕下来，揉成一团扔掉了，当修理工人在厕所里捞到一些垃圾、红领巾、包装纸的时候，同学们竟若无其事地欢笑着。随意浪费，不讲文明这些难道是对学校的一份贡献吗？对此，我为了学校这朵美丽鲜花开放得更鲜艳，更夺目，而向各校领导们提出以下建议：
1、校园里由领导们在广播里颂发“十大杰出环保卫士”，加以表扬、鼓励。使同学们积极地参与这项活动，并尽心尽力地做好校内保洁工作。
2、每个星期一都用一节课时间，用动漫视频或用口语交际的时间教育每一个同学垃圾分类，增强同学们对环保的意识和加强对环保的重视。
3、让学校的每年级的那些做得特别突出的同学教育那些没对环境保护有更高认识同学，给他们树立榜样。
最后是建成后，在管理运行中影响生态环境。这一阶段产生的影响是很复杂的：一是水电站建成之后需要储水，储水时，蒸发导致水资源浪费是不可避免的。大量的储水，使该地区地壳结构发生改变，一定程度上会诱发地质灾害；由于上流水位的提高，河流宽度增大，水流的速度会极大地减缓，其携带沙子的能力会大大地下降，泥沙多的河流会导致河流淤积，泥沙被堵。同时水库由于有大量的泥沙，防洪能力会被大大地削减。另一方面，由于各种藻类的生长受到影响，水的自净能力受到极大的影响；水库蓄水水温结构发生变化，对河中的生物繁衍生息产生影响，而且，水库会占据陆上生物的生活土地，严重时会导致物种灭绝；同时，生态环境的气候会在一定程度上受到影响。三是开闸时水流对建筑会产生影响，持续的重力冲刷影响到建筑的稳定性，必须要按时检查建筑的情况并及时修补；四是工程占地迫使居民搬迁，动物迁移，也会造成一定的负面影响；最后，水库建成后，库区蓄满水时，周围的建筑包括珍贵文物会被破坏，这代价是惨重的。以上是关于水电水利工程对生态环境影响的总结，看得出水利水电工程对生态环境的影响是多方面、多层次的，其中有许多因素是无法预测的。
二、解决水利水电工程对生态环境不良影响的办法
水电水利工程对人类的发展具有重要的意义，虽然其对生态环境会产生不良的影响，但我们不应因此而放弃，应该积极地寻找解决的办法。
1、相关法律法规的出台。我国虽然已经出台了一些相关的法律法规，但是还不够完善，而对生态环境的保护需要从制度上开始，制度法律可以给相关部门提供参考的依据，为国家相关保护部门的评估工作提供标准。现在，我国的环境评审是以建设的内容还有施工过程对环境的影响为主要评价标准的，但是这个评定方法还没有与工程目标达成一致，因此我们应该通过法律法规调整环境评定的范围，使其扩大到对整个生态环境的影响评定，进而提出整体上的生态保护方法。
2、将开发的目标与对生态环境的保护统一，促进协调发展。通常情况下，在水利水电工程发展过程中，施工方总是追求百分之百的利用率，忽略了对生态环境的影响。为了保护生态环境我们应该综合水域的具体情况制订合适的开发目标，避免对生态环境造成不可逆转的破坏。
3、国家设立相关奖项鼓励施工方保护生态环境。设立相关奖项，如施工科技进步奖，奖项设立后，每五年或十年进行一次评选颁奖，选出对生态环境影响最小的工程并给予相应的荣誉，一方面给该行业树立了学习的榜样，另一方面，使该行业相关人员对生态环境的保护意识得到加强。
4、建立生态环境监测体系。目前，我国监测方面的技术比较落后，而建设完整的监视体系得花费很大一笔钱，所以建议在已有的体系上，选择中小流域进行试点工作，逐步改进，逐步完善。而我国将应建设一套完整的生态环境监测系统作为今后发展奋斗的目标。以上是从法律法规、规划目标、评定标准、监测技术四方面提出的关于保护生态环境、减少水利水电不利影响的一些建议。
中图分类号：G645?摇 文献标志码：B 文章编号：1674-9324（2013）33-0165-02
近年来，随着全球经济的快速发展，人们生活水平日益提高，生态环境遭到严重破坏，环境保护已成为全球性的问题。我国的环境问题也日趋恶化，水资源短缺、大气污染等严重影响着我们的生活和健康。因此，环境保护已经成为目前政府和社会关注的热点问题。大学生是生态文明建设的推动者，所以保护环境是当代大学生义不容辞的责任。本文以浙江农林大学在校学生为研究对象，对大学生的环保意识进行调研，希望能够引起大学生对环保的重视，增强他们的环保意识。
一、环保意识的概念
环保意识是人们对环境和环境保护的认识水平和认识程度，又是人们为保护环境而不断调整自身经济活动和社会行为，协调人与环境、人与自然相互关系的实践活动的自觉性。
二、调查的内容和方法
1.调查的内容包括“知”和“行”两方面。即对环境问题认知程度和对环境保护的行为取向。共分环保知识、环保态度和环保行为三个方面，从不同角度、不同程度了解学生环保意识水平。
2.调查方法主要采取不记名问卷调查。本研究通过文献查阅与整理，并结合实际工作经验自编了“大学生环保意识调查问卷”。该问卷包括三个维度：第一，环境问题的认知水平，意在了解学生对环保知识的掌握程度；第二，环保意识与行为，主要了解大学生对环境保护的看法和参与环保的实际行为；第三，环境知识的获得及对环境教育的态度，主要了解大学生获得环境知识的途径和自觉程度、对环境教育的态度等。
三、调查结果与分析
本文对浙江农林大学与天目学院的在校学生进行调查，其涵盖了法学、公管、经管、园林、土木工程、生物环境、英语、艺术等专业，样本由一至四年级本科生随机抽取组成。样本涉及的范围类型相对较广，具有一定的代表性和合理性，因此，通过对样本的分析，可以了解当前大学生的环保意识的总体状态。
1.对环保意识了解和掌握的分析。调查结果表明，有40%的同学对环境保护方面的知识不关注或较少关注；有58%的同学知道环保的重要性，但了解得并不是很全面，也不会自觉地关注环境问题。这种现象值得我们去思考。
2.对日常行为习惯的分析。通过调查，结果如图显示：有60%的同学在食堂吃饭时会经常打包，只有5%的学生不会；在限塑令的限制下，仍然有37%的学生在购物时购买塑料袋，42%的学生有环保意识但会忘，只有16%的学生会自带购物袋。上述调查结果反映出很多人有环保意识，但是很难将意识运用到平时的生活习惯当中来，这是需要引起我们的注意的。只有将意识转化为行动，才能对环境保护起到有效的作用。
3.对限塑令的态度分析。有70%的学生对于国家实施的限塑令是给予支持的，这是值得肯定的。但是还有20%的学生对于限塑令的态度不是很积极，甚至有10%的人持反对意见。
四、结论与对策
通过调查结果分析得出，一是大学生的环保意识还是十分薄弱的，对环保的关注度不高并且缺乏相关的环保知识；二是自觉性不高，不善于让环保行为成为日常的生活习惯，但是参与环保活动的潜在性大，积极性较高。因此，为了使大学生树立良好的环保意识，提高社会公德意识并积极参与环保活动，笔者提出以下几点建议。
1.提高自身的环保素养。随着环境问题的日趋严重，大学生应当形成良好的环保意识，提高自身的环保素养，并且将所学的环保知识自觉地运用到日常生活中去，树立尊重自然，保护环境的信念。这不仅有助于提高大学生的文明素质，构建和谐文明校园，更有助于实现人与自然的和谐。
2.普及环保教育，加强宣传力度。学校作为学生学习和生活的一个平台，应当针对大学生环保意识薄弱的特点建立完善的环保教育体系，开设与环境保护知识相关的课程，营造浓厚的绿色校园文化。这有利于大学生对环境保护知识的掌握，易于培养大学生的环保意识和环保素养。另外，学校应当组织相关的环保活动，如环保知识竞赛等，加强对环境保护的宣传力度，鼓励学生积极参加环保活动，使环保意识深入人心。
3.社会媒体多渠道宣传。社会媒体应使用各种手段加强环保的宣传力度，使社会各界都能积极地投身到环保的行动中来。环境问题日趋严峻，作为社会未来发展的栋梁，保护环境是当代大学生的责任和义务。大学生应当从身边的小事做起，自觉提高自身的环保素养，加强环保意识，并且积极参加环保活动，这样才能够实现社会的可持续发展目标，建设生态文明和和谐社会。
参考文献：
[1]冯怡，柳向动.关于塑料袋有偿使用的统计调查分析——以广州地区为例[J].暨南大学，2009，（5）.
[2]孔得宽，等.大学生环保意识现状调查研究——以昆明理工大学为例[J].昆明大学，2011，（5）.
[3]陶文媂.北京市大学生环保意识调查与分析[J].中国人口资源与环境，2004，（1）.
作者简介：张军，乌鲁木齐市天山区人民检察院法律政策研究室，科员，研究方向：检察学。
一、环境公益诉讼的相关背景
环境公益诉讼是指在公共利益可能或正在受到环境侵权的情形下，个人、社会团体组织、有关机关，出于保护公共利益的目的，将不法侵害人诉至法院，要求其停止侵害、消除影响、赔偿损失的诉讼。
环境侵权行为由于其侵害对象的不特定性，本身就与一般的民事侵权行为差别很大，通过个人诉讼来解决环境侵权问题存在着诸多局限。个人利益与环境公益息息相关，个人作为环境公益诉讼的原告有其合理性的部分。但个人作为独立的个体，其力量分散，而且在提起诉讼时难免受到个人利益的影响，难以实现公益的目的。环境侵权往往涉及一系列技术问题，在调查取证方面的复杂性可能需要耗费大量的时间与精力，同时诉讼中也可能产生各种高昂的费用，往往使得个体受害者望而却步。
社会团体组织可以整合众多个人资源，在经济实力和人员数量等方面都要优于个人。一些环保组织的成员拥有良好的专业知识，对环境问题有强烈的忧患意识和责任心，也有一定的法律知识，一些公益律师也有意愿参与社会团体组织活动中，可以说社会团体组织在应对诉讼的能力上也明显强于个人。但是现阶段我国社会团体组织还没有形成一定的规模，发展也还不够健全，社会团体组织同样也会受到资金来源问题的困扰。对社会团体组织的行为，还缺乏相应的规范性法律文件来调整，因此社会团体组织现阶段还不能成为环境公益诉讼的主要力量。
环境公益诉讼面临的各种难题依然存在，搜集侵害环境的相关证据过程漫长、难度很大，相关损害赔偿往往涉及环境损害鉴定评估，鉴定的成本是个人难以承担的，鉴定的标准也不统一，配套的诉讼制度还需要进一步完善。
二、环境公益诉讼相关法律规定的发展
《宪法》中规定了国家对环境有保护和改善的职责。修改前的《环境保护法》规定了个人、单位对环境的保护义务和对环境侵权行为检举、控告、监督的权利。但这些规定都较为笼统，在这个阶段也没有法律对环境公益诉讼有明确的规定，部分社会团体组织提起的环境公益诉讼即使法院受理也大多以失败告终，检察机关也极少涉及环境侵权案件中。
近年来刑诉法和民诉法的修改，为检察机关在公益领域进一步作为提供了法律依据。在刑诉法方面，国家、集体利益受到侵害时，检察机关可以提起附带民事诉讼，这部分附带民事诉讼本身就具有公益诉讼的成分。新规定的违法所得没收和强制医疗程序，也在刑事法律的公益层面上有所进步。新的民事诉讼法，规定了对环境污染侵权和对众多消费者的侵权，可以提起公益诉讼。《环境保护法》在2014年修订后，对提起环境公益诉讼的社会团体组织资格问题做出了规定。最高法出台了关于环境公益诉讼案件的司法解释，对社会团体组织成为原告的条件做了进一步明确，同时指出检察机关可以支持社会团体组织提起环境公益诉讼，包括采取提供法律意见、协助取证等方式。
但是，环境公益诉讼的原告主体范围还需要进一步的明确，民诉法中规定的境公益诉讼的主体是“法律规定的机关和有关组织”，《环境保护法》和最高法的司法解释中也只是明确了相关组织的起诉条件，能够提起环境公益诉讼的机关具体有哪些，尚不明确。
三、检察机关参与环境公益诉讼的合理性分析
虽然“法律规定的机关”的表述不够明确，但并没有否定检察机关作为公益诉讼的原告资格。在十八届四中全会通过的决定中，关于探索建立检察机关提起公益诉讼制度的表述，表明在中央层面上，是肯定检察机关具有公益诉讼原告资格的。
（一）检察机关参与环境公益诉讼的法理依据
检察机关是宪法规定的法律监督机关，依法行使检察权，保护国家、公共利益，保护公民的合法权利。《民事诉讼法》中规定了检察机关有权对民事诉讼进行法律监督。可诉性是法的基本属性，诉讼正是实现权利保护的一道防线，也是人民检察院实现法律监督的有效途径之一。面对危害公益的环境侵权，人民检察院作为国家、公共利益的守护者，提起环境公益诉讼自然责无旁贷，这样既可以有效保护国家、公共利益，也可以更好的实现法律监督。
（二）检察机关参与环境公益诉讼的优势
与个人及社会团体组织相比，检察机关有着完善的业务部门和丰富法律知识的专业人才，检察人员收集证据的能力比较强，在司法经验和诉讼能力上也有优势。在资金问题上，检察机关从事诉讼活动有着国家财政的保障和支持，远远超过了个人及社会团体组织的经济能力。与地方环保部门相比，人民检察院独立行使检察权，较少受到外部干预尤其是行政权力的干预，可以客观公正地实施诉讼活动，实现公益的目的。尤其是近年来一些地方环保部门的不作为，更加突显了检察机关参与到环境公益诉讼的必要性。
四、检察机关参与环境公益诉讼应该存在的特殊之处
环境侵权行为作为民事侵权行为的一种，其损害救济与一般民事救济基本一致，其诉讼程序也是规定在民事诉讼程序法中。但检察机关参与的环境公益诉讼，与一般的民事诉讼相比又应该存在着一些特殊之处。
（一）检察建议、督促起诉前置
地方环保部门承担着保护环境的法定职责，个人或社会组织对环境侵权行为，应先向当地环保部门申请救济，在环保部门不积极履行职责的情形下，再提请检察机关介入。检察机关接到提请后，应该发出检察建议督促地方环保部门积极采取措施，或者发出督促起诉书建议其进行起诉；同时发出检察建议督促侵权者对损害予以补救。如果环保部门的措施得当，或者侵权者迷途知返，则不需要检察机关参与环境公益诉讼了。但如果环保部门无所作为，或者侵权者无视检察建议的要求，那么检察机关就可以考虑参与到环境公益诉讼中去了。 （二）检察机关参与环境公益诉讼方式和特殊之处
在环境侵害受害方不明确或受害方不愿、不能起诉成者其他诉讼主体缺位的情况下，检察机关作为国家、公共公益的守护者可以作为原告独立向人民法院提起诉讼。对于有受害人、公共组织或者环保部门起诉的案件，如果他们认为需要检察机关的帮助与支持，检察机关可以采取措施协助他们起诉，也可以作为共同原告参与到诉讼中去。
传统民事诉讼要求原被告双方应当与争议的标的有利害关系，但检察机关提起环境公益诉讼是为了保护公益，并不是争议标的的直接受益者，也不会从赔偿中受益。因此，检察机关在环境公益诉讼活动中，对争议的权利或利益不享有任意的处分权，这就与普通的民事诉讼过程中原告享有自由的处分权有所区别了。在检察机关独立作为原告的情形下，一旦参与到诉讼活动之中，与被告和解、调解，甚至撤诉都应该有所限制，因为检察机关不可以直接代替国家、公众处分权利或利益。在检察机关以共同起诉或者支持起诉的方式参与诉讼的情形下，在未经过其他原告同意的情形下，也不宜采取和解、撤诉。当然，在其他原告同意调解的情形下，检察机关是可以参与调解的。
如果检察机关在环境公益诉讼中胜诉，损害赔偿并不归于检察机关享有，应当享受到赔偿的是受到侵害的个人或是代表公益的组织，对国家利益的损害赔偿部分则应该是上缴国库。如果检察机关败诉，那么也不宜立即提起上诉，而应该考虑将案件提交本院的检委会讨论，或者提请上级检察院决定，再采取下一步措施。
五、完善检察机关参与环境公益诉讼配套机制的相关建议
（一）建立并完善检察机关参与公益诉讼案件的筛查机制
由于检察机关的传统使得其偏重于刑事领域方面，其内部司法资源往往向反贪、反渎部门、公诉部门、侦查监督部门等倾斜较多。在司法资源有限的情况下，在环境公益诉讼领域要求检察机关投入较多的精力，在现阶段可能是不现实的。因此在程序上，应该建立环境公益诉讼案件的参诉筛查机制，避免司法资源的浪费。在案件的筛查上，主要应该考虑涉案标的大小、造成的社会影响的大小、国家或公共利益的受损程度、参与环境公益诉讼的可行性和风险性等。对于检察机关独立作为原告的环境公益诉讼案件，还应当考察是否存在其他诉讼主体可以行使权利。可以考虑由检察委员会办公室负责对案件筛查工作，检委办的优势就在于其工作人员日常承担着检委会上会案件、议题的审查工作，对案件的筛查积累了丰富的经验。
（二）选择合适的检察人员承担环境公益诉讼
检察机关的公诉部门偏重于刑事诉讼方面，对于环境公益诉讼这类新型民事案件可能缺少相应的经验。公益诉讼本身就存在着受益主体的不确定、范围边界的模糊性等问题，公益和个体利益很多时候就纠缠在一起的，如何区分公益与个体利益就显得尤其重要。在现阶段，可以考虑由民事行政检察部门来承担环境公益诉讼的职责，民行部门的优势就在于其工作人员具有较为丰富的民事行政专业知识，对民事诉讼案件有着丰富的经验。同时，检察机关还需要完善对环境公益诉讼方面人才的培养。
（三）损害评估及鉴定机制
对于环境公益诉讼案件的救济，除了停止侵害之外，损害赔偿往往是比较受到公众关注的。现实中很多环境侵权案件的实际损害都很难确定和计算，即使同一个案件，由于鉴定标准，鉴定方法不统一的问题，不同机构也往往各行其是，做出的结论也往往千差万别。因此需要建立一套科学合理的环境损害鉴定评估机制。检察机关的法律政策研究室可以考虑在这方面进行一些调研工作，与人民法院的法律政策研究室、相关鉴定机构、相关科研机构进行座谈，商讨切实可行的方案，就对环境损害的原因、范围、损害程度、损失大小等如何认定提出相应的法律意见。
（四）与环保部门的沟通协调机制
2建立健全核桃在退耕还林工程建设的对策
2.1保护生态，维护核桃产业发展
保护核桃产业用地的适当比重，利用现代化的科学技术提高土地的质量，加大核桃的产量，使得核桃产业得到科学的发展。作为经济果木，核桃的种植不仅仅可以为农民带来经济效益，核桃树的抓地力可以有效保证土地的紧实性，降低水土流失现象。随着土地的利用率提高，可以把一些快要退化成沙地的农业用地种上核桃，使得土地资源有机发展。要强化核桃种植区的管护，主要是需要相关监督部门健全督查考核机制强化核桃种植地养护措施。强化核桃种植行业管理和强化管护队伍建设。
2.2坚持思想与行动上的统一
我们要坚持科学发展观中的可持续发展原则，仅仅围绕核桃产业的生态建设工程，加大各方面的工作力度，积极开展核桃种植业。核桃种植对退耕还林等生态环境的保护已经被专家学者认可，国家也出台相关法规要求积极通过科学手段保证退耕还林工程的顺利实施。核桃种植不仅仅可以达到生态效益，还能为种植者带来非常可观的经济效益。基于目前我国农民在对核桃种植对退耕还林认识上存在不足，农业种植中依然会选择传统的粮食种植，破坏土地养分同时，不利于退耕还林战略目标达成。要求地方政府和农业管理部门，对农民进行积极地宣传和讲座，真正实现核桃种植业的发展。
2.3树立长远目标，发挥核桃产业的特色绿地生态
众所周知，核桃的种植不仅仅有利于包括生态环境，切实落实退耕还林战略目标，也有利于实现农民的经济效益，一举两得。树立长远的目标要求我们建立一个符合核桃产业促进退耕还林发展状况的机制，在公共生态保护的管护上，对符合核桃种植的地区，大力鼓励农民进行核桃种植，提升农民经济效益的同时，也能够带动生态效益的实现。将核桃种植应用在退耕还林工程上是对我国南方或西部等地区土地贫瘠土壤的有力保护。近些年，为提高粮食产量，我国西部、南方多个城市都出现了因土地利用过度出现了不同程度的土地荒漠化，为生态环境的保护和农民经济效益增长，发展核桃产业是最为有利的。长远目标的建立和实现都是相互的。农民一旦通过种植核桃尝到了可观经济收入的时候，就会进行积极地核桃种植，找寻增收方法，核桃种植的面积也就会逐步扩大。另一方面，通过核桃树木的逐渐增多，退耕还林的目的得以实现。相互促进中农民不仅仅感受到了经济增收，所处环境也更加健康。
2007年8月2日,俄罗斯“和平1号”深海潜水器在4261米深的北冰洋底罗蒙诺索夫海岭插上俄罗斯国旗,此后,国际社会对北极的关注不断升温。其实,“冰冷”的北极成为世界各国的关注热点并非偶然。简言之,该地区资源、交通、军事等方面重要性的不断凸显和法律地位上若干不确定性的持续存在,使其早已成为有关国家明争暗斗的对象。进入新世纪以来,国际关系的种种迹象尤其表明,北极问题已经来到一个不同前途命运何去何从的抉择关口:它既可能随着有关国家争夺的加剧,成为国际冲突新的“火药桶”,也可能通过合理协调国家间利益,成为国际合作和造福人类的典范。
北极问题背后,既有错综复杂的政治和外交因素,也涉及很多鲜明和独特的国际法问题。长期以来,学界对于北极问题的讨论,主要是着眼于国际关系和双(多)边外交对该问题的缘起和影响加以分析,而对其中的主要国际法问题却涉猎不多,如:北极地区目前在国际法上处于何种地位?有关国家关于北极海域200海里以外大陆架的主张在国际法上是否具有合法性,对北极法律地位有何影响?等等。本文的目的,首先在于通过对上述问题的分析和回答,探索如何运用国际法妥善解决北极地位问题,即是否可能通过某种国际法机制的设计和适用,在国家间弥合分歧、促成合作。由此出发,本文还试图就国际法在国际秩序中的作用提出一些作者的思考。
一、北极地区地理概况及其法律地位
北极地区是指以北极点为中心、北极圈(北纬66°33′)以内的广阔地区,包括极区北冰洋、边缘陆地及岛屿、北极苔原带和泰加林带,总面积为2100万平方公里,约占地球总面积的1/25。北极地区的陆地面积近800万平方公里,有居民700多万。〔1〕
北极地区气候寒冷,环境恶劣。北冰洋冰盖面积占总面积的2/3左右,其余海面上分布有自东向西漂流的冰山和浮冰。不过,近年来,全球环境变化和气候变暖的趋势在北极也得到了明显的反映。根据300多名科学家组成的国际工作队对北极为期四年科学研究的结果,北极的气候正在迅速变暖,过去20多年中其速度差不多是世界上其他区域的两倍,出现了冰川和海冰大面积融化、永冻层解冻、雪季缩短的现象。据预测,北极的夏季海冰至少有一半会在本世纪末溶化,到2100年该区域的气温将上升4℃-7℃。〔2〕在此背景下,北极地区的经济、交通和战略意义正越来越多地为人们所认知。
首先,北极是地球上极少数未开发的自然资源“宝库”之一,蕴藏着丰富的石油、天然气、矿物和渔业资源。根据美国公布的一项官方估计,世界上尚未发现的石油和天然气储量1/4都在北极地区。〔3〕北冰洋沿岸地区及沿海岛屿还有储量可观的煤、铁、磷酸盐、泥炭和有色金属。而且,随着全球变暖、冰盖融化和科学技术的发展,北极自然资源的开发将变得现实可行,这对于有关国家(特别是北冰洋沿岸国家)无疑有着巨大的吸引力。
其次,北极还具有重要的交通意义。随着北冰洋海冰消融和航海技术的不断进步,美洲大陆西北部著名的“西北通道”(NorthwestPassage)和亚洲大陆东北部的“东北通道”(NortheastPassage)已被视为新的“大西洋—太平洋轴心航线”。“西北通道”位于加拿大北极群岛沿岸,穿越北冰洋而连接大西洋和太平洋,蜿蜒5000余公里。该通道可以使从英国伦敦到日本横滨的航行由14650海里缩短到不足8000海里,从横滨到荷兰鹿特丹的航程则从15640海里缩短到大约6610海里。〔4〕
此外,北极地区的军事和战略意义也十分显著。该地区非常适合配备了核弹头的潜艇隐蔽,因为北冰洋冰层可以有效地保护其不被飞机和卫星侦察设施发现,不停移动中的厚厚冰层还可以对声波进行干扰,从而破坏水下监控系统的跟踪,这些潜艇自身却可以在冰层下自由行动。〔5〕基于这些原因,加拿大和美国等国已在其北极领土建立了多个军事基地。
北极地区的边缘陆地分属亚洲、欧洲、北美三洲大陆北部。历史上,北冰洋沿岸国(美国、加拿大、冰岛、挪威、丹麦、瑞典、芬兰和俄罗斯八国)之间曾有过一系列领土争议,目前,这些领土(包含内水)划分问题大多已通过不同方式得到解决,但仍然遗留了一些棘手的待决问题。例如,加拿大和丹麦对两国之间的汉斯岛(HansIsland)长期存在争议。〔6〕此外,加拿大和美国对于西北通道的法律地位也一直存在争议。加拿大坚持认为,其北极群岛构成一个完整的“群岛水域”,包括西北通道在内的该水域全部属于加拿大内水。重视海上通行权的美国则认为西北通道是适用“过境通行”制度的国际海峡,不承认加拿大对北极群岛水域的。〔7〕
更为棘手的是北极地区2/3以上终年冰封的海域。由于其“非陆非海、亦陆亦海”的特点,人们对这些海域的法律属性和地位问题曾有过种种不同主张。加拿大和前苏联就曾先后于1909年和1926年依据“扇形原则”(sectorprinciple)提出了对北冰洋海域的要求。〔8〕不过,“扇形原则”在理论上和大多数国家的实践中都没有得到支持。越来越多的人认为,这些海域并不是陆地而是冰封海洋,而且冰随着海流移动,因而不适于占领;相反,一般国际法特别是1982年《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)有关海域划分和法律地位的规定可以适用。据此,北冰洋沿岸国家可以对以下几个区域主张或管辖权:(1)一国测算领海宽度的基线与该国陆地之间的水域构成该国的内水;(2)从测算领海宽度的基线起可以向外划定不超过12海里的领海;(3)从测算领海宽度的基线量起,沿海国可以划定不超过200海里的专属经济区;(4)一国陆地向海洋自然延伸部分构成该国大陆架。其中,内水和领海构成一国领土的组成部分,专属经济区和大陆架则不属于沿海国领土。〔9〕除上述区域外,北冰洋的主体部分应属于公海或“国际海底区域”,根据《公约》,前者实行公海自由原则,后者则作为“人类共同继承财产”由国际海底管理局负责管理和开发,它们都不能成为国家占有的对象。
因此,根据《联合国海洋法公约》的有关规定,北极地区(特别是终年冰封的北冰洋海域)既不属于“无主之地”,也不能说是处于法律真空。但该《公约》作为一份全球性的“海洋大”,没有也不可能从北极特殊的地理状况、历史和现实出发,对该地区法律地位和环境保护、科学考察、资源开发、军事化利用等方面的制度作出专门规定。在《联合国海洋法公约》之外,专门针对北极订立并且目前仍然生效的多边条约仅有两个:一个是为了解决北极斯瓦尔巴德群岛归属问题,而由有关国家在1920年签署的《斯瓦尔巴德群岛条约》(内容见下),另一个是1973年加拿大、丹麦、挪威、美国和前苏联签订的《保护北极熊协定》。显然,这两个条约涵盖的地理范围或事项范围十分有限。总之,北极法律地位和相关制度还存在很大的不确定性,这一状况与该地区战略重要性的上升形成了巨大反差,从而为有关国家在北极争夺加剧埋下了伏笔。还应看到,即使是《联合国海洋法公约》本身,其有关规定在北极地区的适用也可能存在不同程度的问题,以俄罗斯为代表的有关国家对200海里以外大陆架(以下简称“外大陆架”)的主张恰恰表明了这一点。
二、俄罗斯有关外大陆架主张的分析
为了准确理解俄罗斯的有关主张,首先需要对《公约》第76条(大陆架的定义)加以分析。该条共10款,是在1958年《大陆架公约》有关规定的基础上,经过1973—1982年联合国第三次海洋法会议的反复协商达成的,其主要规定可概括如下:
1.沿海国的大陆架包括其领海以外依其陆地领土的全部自然延伸,扩展到大陆边外缘的海底区域的海床和底土,如果从测算领海宽度的基线量起到大陆边的外缘的距离不到200海里,则扩展到200海里的距离。
2.大陆边包括沿海国陆块没入水中的延伸部分,由陆架、陆坡和陆基的海床和底土构成,它不包括深洋洋底及其洋脊,也不包括其底土。(第3款)
3.在大陆边从测算领海宽度的基线量起超过200海里的任何情形下,沿海国应以下列两种方式之一,划定大陆边的外缘:(i)以最外各定点为准划定界线,每一定点上沉积岩厚度至少为从该点至大陆坡脚最短距离的1%;或(ii)以离大陆坡脚的距离不超过60海里的各定点为准划定界线。在没有相反证明的情形下,大陆坡脚应定为大陆坡坡底坡度变动最大之点。
4.按照上述方法划定的大陆架在海床上的外部界线各定点,不应超过从测算领海宽度的基线量起350海里,或不应超过连接2500米深度各点的2500米等深线100海里。
5.尽管如此,在海底洋脊上的大陆架外部界限不应超过从测算领海宽度的基线量起350海里。本款规定不适用于作为大陆边自然构成部分的海台、海隆、海峰、暗滩和坡尖等海底高地。
6.主张从测算领海宽度的基线量起200海里以外大陆架界限的沿海国,应将有关信息提交在公平地区代表制基础上成立的一个“大陆架界限委员会”(以下简称“委员会”),该委员会应就有关划定大陆架外部界限的事项向沿海国提出建议,沿海国在这些建议的基础上划定的大陆架界限应有确定性和拘束力。
上述异常复杂的条文规定,是《公约》谈判过程中不同国家利益妥协和折衷的结果。可以看出,《公约》对大陆架范围的确定是以“自然延伸”(naturalprolon2gation)为基础,同时为了兼顾宽大陆架国家和窄大陆架国家以及其他非沿海国的利益,采取了一个综合距离、深度和地质地貌特点的大陆架界限标准。〔10〕该标准一方面允许窄大陆架国家(不足200海里)将其大陆架扩展到200海里,另一方面允许宽大陆架国家划定超出200海里的大陆架,但后者要受到上述第76条第4款和第5款中所谓“爱尔兰公式”(IrishFormula)的双重限制。〔11〕
根据《公约》规定,提出外大陆架主张的国家应在成为《公约》缔约国最长10年内向委员会提交所需信息,但2001年5月《公约》缔约国大会决定,任何国家不应被要求在2009年之前提交信息。俄罗斯于1997年批准加入《公约》,也就是说,2009年是它可以提交所需信息的最迟时间。事实上,俄在2001年12月20日就提出了关于在北冰洋和太平洋划定外大陆架界限的申请,这也是委员会自1997年正式成立以来收到的第一份相关申请。〔12〕根据俄罗斯的主张,北冰洋底包括罗蒙诺索夫海岭和门捷列夫海岭在内一直到北极点的120万平方公里海域都属于俄罗斯西伯利亚领土的自然延伸。值得注意的是,大陆架是海底资源储量最为可观的部分,在北冰洋地区也是如此。根据预测,北冰洋地区蕴藏的石油资源大约有1300亿吨,主要都在大陆架;其中仅俄罗斯所申请的外大陆架范围内就蕴藏着约50亿吨的标准燃料碳氢化合物。〔13〕
俄罗斯的上述主张,实际上包含两个问题:首先,相关海底区域是否属于俄罗斯陆地领土的自然延伸?其次,假定前一问题的回答是肯定的,俄罗斯的主张是否符合《公约》第76条第4款、第5款的限制?这两个问题都需要以《公约》相关规定为基础,结合地质地貌等方面的科学依据作出回答。委员会在2002年6月曾以协商一致方式通过了对俄罗斯所主张大陆架界限的审查结论,要求俄罗斯补充进一步资料和信息,或建议其根据审查结果修订相关划界主张。〔14〕俄随后开展了多项科考活动(包括前述2007年8月进行的探测),并在罗蒙诺索夫海岭和门捷列夫海岭采取了土壤、水和生物的样本,以谋求为上述主张提供更有利的证据。不过,俄罗斯的主张势必面临很多难以解决的困难和争议。这一方面是因为《,公约》第76条所涉关于外大陆架范围的依据或参数很多不易确定或难以得到认可,如海床的轮廓、坡度可能随着时间的推移而改变;不少大陆架没有所需的海图;所涉及的2500米等深线技术上难以确定,并且会因海平面的改变而改变;大陆边外缘沉积岩厚度难以准确测定;等等。〔15〕而在自然条件恶劣的北极海域,要测定有关参数或提供《公约》要求的其他充分依据更是难上加难。截至2009年7月,委员会共收到51份关于在不同海域划定外大陆架的申请,在其中8份已由委员会进行审查并提出建议的申请中,还没有任何一项申请得到委员会的支持。〔16〕无论如何,相比有关内水、领海和专属经济区范围的规定《,公约》中关于大陆架(主要是涉及外大陆架部分)范围的规定更为复杂、也具有更大的不确定性。在俄罗斯以外的北极国家中,挪威(2006年)、冰岛(2009年)、丹麦(2009年)等都先后向委员会正式提出了划定北极海域外大陆架的申请,有的(包括加拿大、丹麦、挪威、美国等)早在2002年就对俄罗斯的申请提出了异议,认为“俄罗斯有关北极大陆架的主张存在重大缺陷”。〔17〕这似乎预示着,各北极国家在划定该地区外大陆架问题上很可能形成既无法割舍、也难以破解的困局。这不仅仅是对《公约》外大陆架体制提出的挑战,还有可能产生“多米诺骨牌”效应,使本已十分薄弱的北极现有法律制度进一步无序化。
三、构建北极国际法律制度的思考和展望
正如英国《金融时报》的一份评论所指出的那样,有关国家在北极地区展开的争夺,凸显了开发北极问题上的两股趋势:其中之一是北极正经历始料未及的快速变化,部分表现为冰盖以超乎人们预料的速度在溶化;而另一项则表现为大量危险的政治、法律和技术分歧尚存,威胁到地球上这块最脆弱却维持生命的地区的未来秩序。〔18〕
上述两股趋势的结果,使北极面临着一系列重要而现实的威胁。例如,该地区尚待解决的领土归属和划界问题、自然资源的开采和使用问题、生态环境的保护问题以及北极地区的军事化利用等等,都可能进一步引发有关国家间的纷争,加大在该地区爆发冲突的可能性,从而使北极乃至整个人类的美好未来蒙上阴影。
然而,在各国共同面临的挑战不断增多和相互依存关系日益加深的情况下,国家间“一荣俱荣、一损俱损”的格局也越来越明显,这就要求各国在北极地区开展有效合作,为国际和平、发展和国家间的共同繁荣作出应有贡献。这里,应当认识到:相关国际法制度的缺失或不健全,是北极所面临各种问题的重要原因;全面构建、完善北极法律制度,则是使北极成为“合作之极”、“共赢之极”的必由途径。
任何一种有效国际法制度的形成,既不可避免地需要从以往相关实践中获取经验,也必然要着眼于国际关系的发展并考虑所处理问题的特殊性。未来北极的制度构建,可资借鉴的模式主要有以下几种:
1、《南极条约》模式。1959年12月1日,美国等12个国家签订《南极条约》,规定了南极地区应专为和平目的使用、科学调查自由和国际合作、冻结对南极的领土要求等内容,并在此基础上形成了关于南极地区生物资源和矿物资源的保护、开发和管理等方面的所谓“南极条约体系”。〔19〕这一模式的吸引力在于,它为南极地区“量身定制”了关于其法律地位和相关法律制度的全面安排,而同属极地的北极地区所需要解决的主要问题也正在于此。
2、《斯瓦尔巴德群岛条约》模式。总面积62700平方公里的斯瓦尔巴德群岛位于北极巴伦支海和格陵兰海之间,是地球上有人居住的最北的地方之一。根据英国、美国、丹麦、挪威、瑞典等18个国家1920年在巴黎签订的《斯瓦尔巴德群岛条约》(1925年中国、前苏联等33个国家也成为缔约国),各缔约国承认挪威“具有充分和完全的”,该地区“永远不得为战争的目的所利用”,但各缔约国的公民可以自由进入,在遵守挪威法律的范围内从事正当的生产和商业活动。该条约使斯瓦尔巴德群岛成为北极地区第一个也是惟一一个非军事区。〔20〕
3、《联合国海洋法公约》模式。该《公约》对各种海域划分和各国在有关海域开展活动的法律制度作了较为全面和一般性的规定。在以海洋为主、呈“地中海”态势(周边陆地包围着中央的北冰洋海域)的北极,《公约》可以为这一地区法律秩序的构建提供重要基础。
也应该看到,以上几种模式对北极的适用各有其不足和局限性。例如,《南极条约》的制定主要针对的是以陆地为主的南极地区,而北极陆地划界问题已经基本解决,未决的主要是海域的划界和开发等问题,而且《南极条约》模式本身也是一个权宜性的过渡安排,并没有为最终解决南极法律地位问题提供确定答案。《斯瓦尔巴德群岛条约》无论是制定的历史背景还是所适用的领土范围都有较大的独特性。《联合国海洋法公约》所体现的国际海洋法一般规定也不足以解决北极地区的若干特殊问题,《公约》关于外大陆架的规定更是有可能成为北极争夺加剧的突破口。
总之,为北极地区确立一项全面而“合身”的法律制度虽然势在必行,却又十分不易。笔者认为,国际社会应着眼于各国的共同和根本利益,尽快在联合国主持下成立一个北极委员会,作为开展多边磋商的场所,在此基础上就缔结一份有效规范北极地区有关问题的《北极条约》进行谈判。限于篇幅,本文就该条约可能涉及的几个主要问题提出如下建议:
1、在承认北极国家有权根据《联合国海洋法公约》划定内水、领海、专属经济区和大陆架的前提下,冻结或者取消《公约》有关外大陆架划界规定在北极海域的适用。基于本文前一部分的分析和《南极条约》冻结各国对南极领土要求的先例,在目前任何国家都未能依据该条获得科学依据并产生既得利益的情况下,取消(或冻结)《海洋法公约》上述规定在北极海域的适用不仅可能,而且具有重要的现实意义。
2、确立各国管辖范围之外的北极海域(包括根据《海洋法公约》应属于公海、国际海底区域和外大陆架的部分)作为“人类共同继承财产”的法律地位;借鉴《南极条约》中的“协商国制度”,由各北极国家和符合一定条件(如在北极设有科考站)的其他国家组成《北极条约》协商国,共同制定在相关海域从事科考、环境保护、资源开发等活动的法律制度并监督其实施。其中,该海域的资源开发可以大体参照《海洋法公约》第十一部分为国际海底区域规定的“平行开发制度”进行。
3、冻结北极地区(包括北极陆地和北冰洋海域)的军事化使用,除各北极国家可以在条约规定的期限内(5—10年)维持现有的军事基地和已有规模的军事利用外,所有国家均不得在该地区进行新的军事化利用,并最终实现该地区的完全非军事化。
4、以《北极条约》为核心,根据实践的需要和未来的发展,就其中环境保护、资源开发、非军事化等某些具体问题领域进一步缔结相关的议定书,形成一个相互补充的“北极条约体系”。其中,鉴于北极地区近年来所受环境污染日益加重并有可能对该地区乃至全球环境产生严重后果,〔21〕有必要尽快拟定一份《北极条约环境保护议定书》,对北极地区的环境影响评估、动物和植物保护、废物和污染的预防及处理、执行机制等加以明确规定,并力争使该《议定书》与《北极条约》同时生效。
四、几点结论性认识
从政策分析的视角来看,国际法乃是国际社会成员为确认、厘清和实现其下述共同利益而作出权威决策的持续过程:维护最低限度的世界秩序(minimumworldorder),即,使未经授权的强制行动和暴力最小化,维护国际和平与安全;争取最佳的世界秩序(opti2mumworldorder),即促进人权、健康和环境保护、贸易与发展、社会正义等价值的形成和共享。追求最低限度和最优的世界秩序,都需要基于共同利益进行创造性的思考与行动,动员所有可能解决问题的技能和资源。新晨
2007年8月2日，俄罗斯“和平1号”深海潜水器在4261米深的北冰洋底罗蒙诺索夫海岭插上俄罗斯国旗，此后，国际社会对北极的关注不断升温。其实，“冰冷”的北极成为世界各国的关注热点并非偶然。简言之，该地区资源、交通、军事等方面重要性的不断凸显和法律地位上若干不确定性的持续存在，使其早已成为有关国家明争暗斗的对象。进入新世纪以来，国际关系的种种迹象尤其表明，北极问题已经来到一个不同前途命运何去何从的抉择关口：它既可能随着有关国家争夺的加剧，成为国际冲突新的“火药桶”，也可能通过合理协调国家间利益，成为国际合作和造福人类的典范。
北极问题背后，既有错综复杂的政治和外交因素，也涉及很多鲜明和独特的国际法问题。长期以来，学界对于北极问题的讨论，主要是着眼于国际关系和双(多)边外交对该问题的缘起和影响加以分析，而对其中的主要国际法问题却涉猎不多，如：北极地区目前在国际法上处于何种地位?有关国家关于北极海域200海里以外大陆架的主张在国际法上是否具有合法性，对北极法律地位有何影响?等等。本文的目的，首先在于通过对上述问题的分析和回答，探索如何运用国际法妥善解决北极地位问题，即是否可能通过某种国际法机制的设计和适用，在国家间弥合分歧、促成合作。由此出发，本文还试图就国际法在国际秩序中的作用提出一些作者的思考。
一、北极地区地理概况及其法律地位
北极地区是指以北极点为中心、北极圈(北纬66°33′)以内的广阔地区，包括极区北冰洋、边缘陆地及岛屿、北极苔原带和泰加林带，总面积为2100万平方公里，约占地球总面积的1/25。北极地区的陆地面积近800万平方公里，有居民700多万。
北极地区气候寒冷，环境恶劣。北冰洋冰盖面积占总面积的2/3左右，其余海面上分布有自东向西漂流的冰山和浮冰。不过，近年来，全球环境变化和气候变暖的趋势在北极也得到了明显的反映。根据300多名科学家组成的国际工作队对北极为期四年科学研究的结果，北极的气候正在迅速变暖，过去20多年中其速度差不多是世界上其他区域的两倍，出现了冰川和海冰大面积融化、永冻层解冻、雪季缩短的现象。据预测，北极的夏季海冰至少有一半会在本世纪末溶化，到2100年该区域的气温将上升4℃-7℃。在此背景下，北极地区的经济、交通和战略意义正越来越多地为人们所认知。
首先，北极是地球上极少数未开发的自然资源“宝库”之一，蕴藏着丰富的石油、天然气、矿物和渔业资源。根据美国公布的一项官方估计，世界上尚未发现的石油和天然气储量1/4都在北极地区。北冰洋沿岸地区及沿海岛屿还有储量可观的煤、铁、磷酸盐、泥炭和有色金属。而且，随着全球变暖、冰盖融化和科学技术的发展，北极自然资源的开发将变得现实可行，这对于有关国家(特别是北冰洋沿岸国家)无疑有着巨大的吸引力。
其次，北极还具有重要的交通意义。随着北冰洋海冰消融和航海技术的不断进步，美洲大陆西北部著名的“西北通道”(NorthwestPassage)和亚洲大陆东北部的“东北通道”(NortheastPassage)已被视为新的“大西洋—太平洋轴心航线”。“西北通道”位于加拿大北极群岛沿岸，穿越北冰洋而连接大西洋和太平洋，蜿蜒5000余公里。该通道可以使从英国伦敦到日本横滨的航行由14650海里缩短到不足8000海里，从横滨到荷兰鹿特丹的航程则从15640海里缩短到大约6610海里。
此外，北极地区的军事和战略意义也十分显著。该地区非常适合配备了核弹头的潜艇隐蔽，因为北冰洋冰层可以有效地保护其不被飞机和卫星侦察设施发现，不停移动中的厚厚冰层还可以对声波进行干扰，从而破坏水下监控系统的跟踪，这些潜艇自身却可以在冰层下自由行动。基于这些原因，加拿大和美国等国已在其北极领土建立了多个军事基地。
北极地区的边缘陆地分属亚洲、欧洲、北美三洲大陆北部。历史上，北冰洋沿岸国(美国、加拿大、冰岛、挪威、丹麦、瑞典、芬兰和俄罗斯八国)之间曾有过一系列领土争议，目前，这些领土(包含内水)划分问题大多已通过不同方式得到解决，但仍然遗留了一些棘手的待决问题。例如，加拿大和丹麦对两国之间的汉斯岛(HansIsland)长期存在争议。此外，加拿大和美国对于西北通道的法律地位也一直存在争议。加拿大坚持认为，其北极群岛构成一个完整的“群岛水域”，包括西北通道在内的该水域全部属于加拿大内水。重视海上通行权的美国则认为西北通道是适用“过境通行”制度的国际海峡，不承认加拿大对北极群岛水域的。
更为棘手的是北极地区2/3以上终年冰封的海域。由于其“非陆非海、亦陆亦海”的特点，人们对这些海域的法律属性和地位问题曾有过种种不同主张。加拿大和前苏联就曾先后于1909年和1926年依据“扇形原则”(sectorprinciple)提出了对北冰洋海域的要求。〔8〕不过，“扇形原则”在理论上和大多数国家的实践中都没有得到支持。越来越多的人认为，这些海域并不是陆地而是冰封海洋，而且冰随着海流移动，因而不适于占领；相反，一般国际法特别是1982年《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)有关海域划分和法律地位的规定可以适用。据此，北冰洋沿岸国家可以对以下几个区域主张或管辖权：(1)一国测算领海宽度的基线与该国陆地之间的水域构成该国的内水；(2)从测算领海宽度的基线起可以向外划定不超过12海里的领海；(3)从测算领海宽度的基线量起，沿海国可以划定不超过200海里的专属经济区；(4)一国陆地向海洋自然延伸部分构成该国大陆架。其中，内水和领海构成一国领土的组成部分，专属经济区和大陆架则不属于沿海国领土。除上述区域外，北冰洋的主体部分应属于公海或“国际海底区域”，根据《公约》，前者实行公海自由原则，后者则作为“人类共同继承财产”由国际海底管理局负责管理和开发，它们都不能成为国家占有的对象。
因此，根据《联合国海洋法公约》的有关规定，北极地区(特别是终年冰封的北冰洋海域)既不属于“无主之地”，也不能说是处于法律真空。但该《公约》作为一份全球性的“海洋大”，没有也不可能从北极特殊的地理状况、历史和现实出发，对该地区法律地位和环境保护、科学考察、资源开发、军事化利用等方面的制度作出专门规定。在《联合国海洋法公约》之外，专门针对北极订立并且目前仍然生效的多边条约仅有两个：一个是为了解决北极斯瓦尔巴德群岛归属问题，而由有关国家在1920年签署的《斯瓦尔巴德群岛条约》(内容见下)，另一个是1973年加拿大、丹麦、挪威、美国和前苏联签订的《保护北极熊协定》。显然，这两个条约涵盖的地理范围或事项范围十分有限。总之，北极法律地位和相关制度还存在很大的不确定性，这一状况与该地区战略重要性的上升形成了巨大反差，从而为有关国家在北极争夺加剧埋下了伏笔。还应看到，即使是《联合国海洋法公约》本身，其有关规定在北极地区的适用也可能存在不同程度的问题，以俄罗斯为代表的有关国家对200海里以外大陆架(以下简称“外大陆架”)的主张恰恰表明了这一点。
二、俄罗斯有关外大陆架主张的分析
为了准确理解俄罗斯的有关主张，首先需要对《公约》第76条(大陆架的定义)加以分析。该条共10款，是在1958年《大陆架公约》有关规定的基础上，经过1973—1982年联合国第三次海洋法会议的反复协商达成的，其主要规定可概括如下：
1.沿海国的大陆架包括其领海以外依其陆地领土的全部自然延伸，扩展到大陆边外缘的海底区域的海床和底土，如果从测算领海宽度的基线量起到大陆边的外缘的距离不到200海里，则扩展到200海里的距离。(第1款)
2.大陆边包括沿海国陆块没入水中的延伸部分，由陆架、陆坡和陆基的海床和底土构成，它不包括深洋洋底及其洋脊，也不包括其底土。(第3款)
3.在大陆边从测算领海宽度的基线量起超过200海里的任何情形下，沿海国应以下列两种方式之一，划定大陆边的外缘：(i)以最外各定点为准划定界线，每一定点上沉积岩厚度至少为从该点至大陆坡脚最短距离的1%；或(ii)以离大陆坡脚的距离不超过60海里的各定点为准划定界线。在没有相反证明的情形下，大陆坡脚应定为大陆坡坡底坡度变动最大之点。(第4款)
4.按照上述方法划定的大陆架在海床上的外部界线各定点，不应超过从测算领海宽度的基线量起350海里，或不应超过连接2500米深度各点的2500米等深线100海里。(第5款)
5.尽管如此，在海底洋脊上的大陆架外部界限不应超过从测算领海宽度的基线量起350海里。本款规定不适用于作为大陆边自然构成部分的海台、海隆、海峰、暗滩和坡尖等海底高地。(第6款)
6.主张从测算领海宽度的基线量起200海里以外大陆架界限的沿海国，应将有关信息提交在公平地区代表制基础上成立的一个“大陆架界限委员会”(以下简称“委员会”)，该委员会应就有关划定大陆架外部界限的事项向沿海国提出建议，沿海国在这些建议的基础上划定的大陆架界限应有确定性和拘束力。(第8款)
上述异常复杂的条文规定，是《公约》谈判过程中不同国家利益妥协和折衷的结果。可以看出，《公约》对大陆架范围的确定是以“自然延伸”(naturalprolon2gation)为基础，同时为了兼顾宽大陆架国家和窄大陆架国家以及其他非沿海国的利益，采取了一个综合距离、深度和地质地貌特点的大陆架界限标准。该标准一方面允许窄大陆架国家(不足200海里)将其大陆架扩展到200海里，另一方面允许宽大陆架国家划定超出200海里的大陆架，但后者要受到上述第76条第4款和第5款中所谓“爱尔兰公式”(IrishFormula)的双重限制。
根据《公约》规定，提出外大陆架主张的国家应在成为《公约》缔约国最长10年内向委员会提交所需信息，但2001年5月《公约》缔约国大会决定，任何国家不应被要求在2009年之前提交信息。俄罗斯于1997年批准加入《公约》，也就是说，2009年是它可以提交所需信息的最迟时间。事实上，俄在2001年12月20日就提出了关于在北冰洋和太平洋划定外大陆架界限的申请，这也是委员会自1997年正式成立以来收到的第一份相关申请。根据俄罗斯的主张，北冰洋底包括罗蒙诺索夫海岭和门捷列夫海岭在内一直到北极点的120万平方公里海域都属于俄罗斯西伯利亚领土的自然延伸。值得注意的是，大陆架是海底资源储量最为可观的部分，在北冰洋地区也是如此。根据预测，北冰洋地区蕴藏的石油资源大约有1300亿吨，主要都在大陆架；其中仅俄罗斯所申请的外大陆架范围内就蕴藏着约50亿吨的标准燃料碳氢化合物。
俄罗斯的上述主张，实际上包含两个问题：首先，相关海底区域是否属于俄罗斯陆地领土的自然延伸?其次，假定前一问题的回答是肯定的，俄罗斯的主张是否符合《公约》第76条第4款、第5款的限制?这两个问题都需要以《公约》相关规定为基础，结合地质地貌等方面的科学依据作出回答。委员会在2002年6月曾以协商一致方式通过了对俄罗斯所主张大陆架界限的审查结论，要求俄罗斯补充进一步资料和信息，或建议其根据审查结果修订相关划界主张。俄随后开展了多项科考活动(包括前述2007年8月进行的探测)，并在罗蒙诺索夫海岭和门捷列夫海岭采取了土壤、水和生物的样本，以谋求为上述主张提供更有利的证据。不过，俄罗斯的主张势必面临很多难以解决的困难和争议。这一方面是因为《，公约》第76条所涉关于外大陆架范围的依据或参数很多不易确定或难以得到认可，如海床的轮廓、坡度可能随着时间的推移而改变；不少大陆架没有所需的海图；所涉及的2500米等深线技术上难以确定，并且会因海平面的改变而改变；大陆边外缘沉积岩厚度难以准确测定；等等。而在自然条件恶劣的北极海域，要测定有关参数或提供《公约》要求的其他充分依据更是难上加难。截至2009年7月，委员会共收到51份关于在不同海域划定外大陆架的申请，在其中8份已由委员会进行审查并提出建议的申请中，还没有任何一项申请得到委员会的支持。无论如何，相比有关内水、领海和专属经济区范围的规定《，公约》中关于大陆架(主要是涉及外大陆架部分)范围的规定更为复杂、也具有更大的不确定性。在俄罗斯以外的北极国家中，挪威(2006年)、冰岛(2009年)、丹麦(2009年)等都先后向委员会正式提出了划定北极海域外大陆架的申请，有的(包括加拿大、丹麦、挪威、美国等)早在2002年就对俄罗斯的申请提出了异议，认为“俄罗斯有关北极大陆架的主张存在重大缺陷”。这似乎预示着，各北极国家在划定该地区外大陆架问题上很可能形成既无法割舍、也难以破解的困局。这不仅仅是对《公约》外大陆架体制提出的挑战，还有可能产生“多米诺骨牌”效应，使本已十分薄弱的北极现有法律制度进一步无序化。
三、构建北极国际法律制度的思考和展望
正如英国《金融时报》的一份评论所指出的那样，有关国家在北极地区展开的争夺，凸显了开发北极问题上的两股趋势：其中之一是北极正经历始料未及的快速变化，部分表现为冰盖以超乎人们预料的速度在溶化；而另一项则表现为大量危险的政治、法律和技术分歧尚存，威胁到地球上这块最脆弱却维持生命的地区的未来秩序。
上述两股趋势的结果，使北极面临着一系列重要而现实的威胁。例如，该地区尚待解决的领土归属和划界问题、自然资源的开采和使用问题、生态环境的保护问题以及北极地区的军事化利用等等，都可能进一步引发有关国家间的纷争，加大在该地区爆发冲突的可能性，从而使北极乃至整个人类的美好未来蒙上阴影。
然而，在各国共同面临的挑战不断增多和相互依存关系日益加深的情况下，国家间“一荣俱荣、一损俱损”的格局也越来越明显，这就要求各国在北极地区开展有效合作，为国际和平、发展和国家间的共同繁荣作出应有贡献。这里，应当认识到：相关国际法制度的缺失或不健全，是北极所面临各种问题的重要原因；全面构建、完善北极法律制度，则是使北极成为“合作之极”、“共赢之极”的必由途径。
任何一种有效国际法制度的形成，既不可避免地需要从以往相关实践中获取经验，也必然要着眼于国际关系的发展并考虑所处理问题的特殊性。未来北极的制度构建，可资借鉴的模式主要有以下几种：
1、《南极条约》模式。1959年12月1日，美国等12个国家签订《南极条约》，规定了南极地区应专为和平目的使用、科学调查自由和国际合作、冻结对南极的领土要求等内容，并在此基础上形成了关于南极地区生物资源和矿物资源的保护、开发和管理等方面的所谓“南极条约体系”。这一模式的吸引力在于，它为南极地区“量身定制”了关于其法律地位和相关法律制度的全面安排，而同属极地的北极地区所需要解决的主要问题也正在于此。
2、《斯瓦尔巴德群岛条约》模式。总面积62700平方公里的斯瓦尔巴德群岛位于北极巴伦支海和格陵兰海之间，是地球上有人居住的最北的地方之一。根据英国、美国、丹麦、挪威、瑞典等18个国家1920年在巴黎签订的《斯瓦尔巴德群岛条约》(1925年中国、前苏联等33个国家也成为缔约国)，各缔约国承认挪威“具有充分和完全的”，该地区“永远不得为战争的目的所利用”，但各缔约国的公民可以自由进入，在遵守挪威法律的范围内从事正当的生产和商业活动。该条约使斯瓦尔巴德群岛成为北极地区第一个也是惟一一个非军事区。
3、《联合国海洋法公约》模式。该《公约》对各种海域划分和各国在有关海域开展活动的法律制度作了较为全面和一般性的规定。在以海洋为主、呈“地中海”态势(周边陆地包围着中央的北冰洋海域)的北极，《公约》可以为这一地区法律秩序的构建提供重要基础。
也应该看到，以上几种模式对北极的适用各有其不足和局限性。例如，《南极条约》的制定主要针对的是以陆地为主的南极地区，而北极陆地划界问题已经基本解决，未决的主要是海域的划界和开发等问题，而且《南极条约》模式本身也是一个权宜性的过渡安排，并没有为最终解决南极法律地位问题提供确定答案。《斯瓦尔巴德群岛条约》无论是制定的历史背景还是所适用的领土范围都有较大的独特性。《联合国海洋法公约》所体现的国际海洋法一般规定也不足以解决北极地区的若干特殊问题，《公约》关于外大陆架的规定更是有可能成为北极争夺加剧的突破口。
总之，为北极地区确立一项全面而“合身”的法律制度虽然势在必行，却又十分不易。笔者认为，国际社会应着眼于各国的共同和根本利益，尽快在联合国主持下成立一个北极委员会，作为开展多边磋商的场所，在此基础上就缔结一份有效规范北极地区有关问题的《北极条约》进行谈判。限于篇幅，本文就该条约可能涉及的几个主要问题提出如下建议：
1、在承认北极国家有权根据《联合国海洋法公约》划定内水、领海、专属经济区和大陆架的前提下，冻结或者取消《公约》有关外大陆架划界规定在北极海域的适用。基于本文前一部分的分析和《南极条约》冻结各国对南极领土要求的先例，在目前任何国家都未能依据该条获得科学依据并产生既得利益的情况下，取消(或冻结)《海洋法公约》上述规定在北极海域的适用不仅可能，而且具有重要的现实意义。
2、确立各国管辖范围之外的北极海域(包括根据《海洋法公约》应属于公海、国际海底区域和外大陆架的部分)作为“人类共同继承财产”的法律地位；借鉴《南极条约》中的“协商国制度”，由各北极国家和符合一定条件(如在北极设有科考站)的其他国家组成《北极条约》协商国，共同制定在相关海域从事科考、环境保护、资源开发等活动的法律制度并监督其实施。其中，该海域的资源开发可以大体参照《海洋法公约》第十一部分为国际海底区域规定的“平行开发制度”进行。
3、冻结北极地区(包括北极陆地和北冰洋海域)的军事化使用，除各北极国家可以在条约规定的期限内(5—10年)维持现有的军事基地和已有规模的军事利用外，所有国家均不得在该地区进行新的军事化利用，并最终实现该地区的完全非军事化。
4、以《北极条约》为核心，根据实践的需要和未来的发展，就其中环境保护、资源开发、非军事化等某些具体问题领域进一步缔结相关的议定书，形成一个相互补充的“北极条约体系”。其中，鉴于北极地区近年来所受环境污染日益加重并有可能对该地区乃至全球环境产生严重后果，有必要尽快拟定一份《北极条约环境保护议定书》，对北极地区的环境影响评估、动物和植物保护、废物和污染的预防及处理、执行机制等加以明确规定，并力争使该《议定书》与《北极条约》同时生效。
四、几点结论性认识
从政策分析的视角来看，国际法乃是国际社会成员为确认、厘清和实现其下述共同利益而作出权威决策的持续过程：维护最低限度的世界秩序(minimumworldorder)，即，使未经授权的强制行动和暴力最小化，维护国际和平与安全；争取最佳的世界秩序(opti2mumworldorder)，即促进人权、健康和环境保护、贸易与发展、社会正义等价值的形成和共享。追求最低限度和最优的世界秩序，都需要基于共同利益进行创造性的思考与行动，动员所有可能解决问题的技能和资源。
