时间：2023-11-23 10:53:52
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一、审理房屋征收行政案件的指导思想
行政征收是国家评借公共权力对国民收入进行分配与再分配的过程，行政征收意在满足国家实现其职能的物质需求，有利于国家的宏观调控、缩小贫富差距、实现国家管理职能、满足国家财政支出需要。世界各国的法律均赋予政府行政征收的权利，我国《宪法》也明确规定为了公共利益的需求，可以依法对公民的私有财产实行征收。然而，即便是为了实现公共利益，也不能毫无对价的对私有财产进行剥夺，国家应该对被征收人予以补偿。因此，所有的征收行为都应该有法可依，并且同时规定应予补偿的方式和范围。行政征收制度的最基本原则即为“容忍，但英语补偿”。人民法院应该本着维护社会公共利益和充分保障被征收人的合法权益的原则，严格按照《行政诉讼法》及相关法律法规、司法解释的规定，依法审理，公正裁判，通过审判机制调整房屋征收中国家与个人之间的关系，将房屋征收案件纳入法制化轨道。
二、房屋征收案件的受案范围
被征收人、被征收关系人对与征收有关的具体行政行为不服提起行政诉讼的及对市、县级人民政府以及房屋征收部门或者其他相关部门的与征收有关的不作为行为提起行政诉讼案件的受案范围，我国《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下称《征收条例》）和《中华人民共和国行政诉讼法》（以下称《行政诉讼法》）以及相关的司法解释已经明文予以了规定，共27中情况，包括房屋征收决定、补偿决定、补偿方案等，不做赘述。实践中还有几种需要注意和研究的特殊问题：
（一）被征收关系人认定
我国现行的《征收条例》所确定的保护范围不足以涵盖所有的权利人，保护的对象还应该包括被征收关系人，如被征收房屋的承租人、共有人、继承人、抵押权人等。被征收关系人是指与房屋征收的具体行政行为有法律上的利害关系，除征收人、被征收人以外的自然人、法人或者其他组织。认定起诉人与房屋征收有具体行政行为无法律上的利害关系，主要看起诉人的诉请所指向的法律权益，是否是与诉争的房屋征收具体行政行为有关法律法规所保护的范围，只要属于此范围的权益，就应当认定为起诉人与房屋征收具体行政行为有法律上的利害关系。
（二）征收决定公告的可诉性
从法律性质看，征收决定公告是征收行为生效的法定要件；从法律意义看，征收决定公告是征收人的法定义务与责任，是被征收人知道其权利变更的合法途径。放大征收决定公告是房屋征收行为发生夏利的前提条件，是保护被征收人合法权利的重要程序。公告不仅是征收行为的组成不认，更是征收行为外在的、书面的表现形式。法院在审查房屋征收公告的可诉与否，重点看公告的内容是否对被征收人的权利、义务产生了实质性的影响。若确实对被征收人的权利义务产生实质影响，应当列入可诉的行政行为范畴；若公告仅作为一种送达方式，其内容不对被征收人的权利义务产生实质性影响，则不不属于行为诉讼的受案范围。
（三）事实行为的受理
《98条解释》 第四十条规定，行政机关作出具体行政行为时，没有制作或者没有送达法律文书，公民、法人或者其他组织不服向人民法院起诉的，只要证明具体行政行为的存在，人民法院应当依法受理。在房屋征收活动中，若征收人不制作、送达法律文书，本身就违反了《征收条例》规定，出于公平的考虑，更不应该由征收人来承担因征收人违法行政而产生的不利后果。因此，在房屋征收工作中，征收人实施了涉及被征收人的权利义务的具体行政行为，虽未制作或送达法律文书，但只要能证明具体行政行为的存在，被征收人提起行政诉讼的，人民法院应予受理。
（四）达成或未达成补偿协议的受理
《拆迁条例》第十五条规定，拆迁补偿安置协议签订后，被拆迁人或房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以申请冲裁或提起民事诉讼。第十六条规定。拆迁人与被拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成补偿安置协议，房屋拆迁部门做出裁决后，对裁决不服，可以提起行政诉讼。《拆迁条例》对拆迁人与被拆迁人或房屋承租人未达成拆迁补偿安置协议的是否直接进入诉讼程序，没有做出相应的规定。2005年7月4日，最高人民法院通过了《关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》（法释[2005]9号），该批复规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议想人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《拆迁条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。该批复为达不成协议的拆迁争议如何解决提供了救济渠道，将这类纠纷排除诉讼之外，符合法律的价值取向。
（五）不予受理的情况
行政程序尚未终结的不成熟行政行为，房屋征收补偿行政管理过程存在一系列相互关联、彼此承接的行政行为。有些行政行为尚在行政程序运作之中，未对于被征收人的合法权益产生实际影响，司法权介入的时机还不成熟，主要包括
1.调查登记行为。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定的调查登记行为，调查登记一般在房屋征收决定前进行，是对征收房屋进行评估，进而确定补偿金额的前提和基础。调查登记并非独立的，最终对被征收人合法权益会产生实际影响的行为，属于不成熟的行政行为。 对于调查登记结果不服的，可以通过复核、鉴定程序予以解决；同时也可以再补偿决定的案件中，将其作为事实问题一并审查。
2.社会稳定风险评估报告。房屋征收人在做出房屋征收决定前，按照有关规定进行的社会稳定风险评估报告，因尚未对被征收人权利义务产证实际影响，被征收人对此提起行政诉讼的，人民法院不予受理。
3.地方人民政府公布的房地产价格。地方人民政府公布房地产价格的行为属于行政指导行为，行政指导行为不具有当事人必须履行的法律强制性，《98条解释》已明确将其排除在行政诉讼受案范围之外，因此，当事人对地方人民政府公布的房地产价格提起行政诉讼的，人民法院不予受理。
笔者赞同第二种意见，理由如下：
一、征收范围的法定生效，虽依附于征收决定，但其必需在征收决定作出前暂定。
㈠征收决定的前置条件要求征收范围预先暂定
1、《条例》第九条规定：“保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”年度计划作为征收决定必须符合的依据之一显然在征收决定之前，纳入年度计划的保障性安居工程建设、旧城区改建必须有一个预先拟确定的范围。
2、《条例》第十二条规定：“县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”社会稳定风险评估，必须要有一个有的放夭的范围；如果征收范围不预先拟定，则无法判断涉及被征收人数量的多少；征收范围不确定，征收对象不明确，对于征收补偿费用更是无从估计，更谈不上足额到位
3、《条例》第十三条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”征收决定作出后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案，征收补偿方案的拟定显然应在征收决定之前，征收补偿方案的内容当然应当包括房屋征收范围、实施时间、补偿方式、补偿金额、补助和奖励、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁过渡方式和过渡期限等事项。
二、征收决定前必要的准备工作，需要征收范围内拟被征收补偿对象处于一个相对静止稳定的“暂停”状态。
征收决定作出前应当进行的调查登记、征收补偿方案拟定、风险评估等工作，必须要求拟征收补偿的对象处于一个相对静止稳定的状态，而便于统计、测算、评估，因而需要“书面通知有关部门暂停办理相关手续”，限制被征收人的相关权利行使。但是不排除经过一系列前期准备工作之后发现不适宜作出征收决定的情形，那么必然会对被征收人的权益造成损害，暂停办理的期限越长，则对拟被征收人的权益损害越大，所以需要加强对行政效率的监督约束，规定一个期限，即最长暂停期限。
三、征收决定作出后，已无需对被征收人“暂停”其权利行使，“暂停期限”自然终止。
依据《中华人民共和国物权法》第二十八条“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”的规定，征收决定作出且公告之日，国家即取得被征收人被征收房屋的所有权、土地使用权，被征收人再“在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为”因其权利人身份的丧失，其主体显然已不适格，再无资格向相关部门提出上述申请，相关部门自然也无必要再“暂停办理”，“暂停期限”自然终止，国家（征收人）只要履行其对被征收人的公平补偿义务就可以了。
四、征收工作的时间应始于征收范围拟定且公告，终于征收补偿工作的全部终结，“暂停期限”只是其前期包含的部分。
房屋征收工作，包含自调查公告到商谈签订征收补偿协议，直至分户补偿情况公布、审计后资料归档的所有程序，应始于调查公告，终于征收补偿工作的全部终结。以征收决定作为分水岭，可划分为两个部分，征收决定前的期限即为“暂停期限”，最长不得超过1年；征收决定后的期限，如都能与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达成补偿协议，且在征收范围内没有被征收房屋所有权人不明确的情形，则这一段期限也是可以确定的，但事实往往很难有上述的理想状态，依据《条例》第二十六条 “房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告……被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”的规定，这一段时间的确定将最终取决于司法程序的进行。
1.现行征地补偿安置政策
目前，国家及广东省颁布执行的关于征地补偿安置的法律法规主要有：《物权法》、《关于加强征地管理工作的通知》、《关于印发〈关于完善征地补偿安置制度的指导意见〉的通知》（国土资发〔2004〕238号）、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《关于贯彻执行〈中华人民共和国土地管理法〉和〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉若干问题的意见》（国土资厅发〔1999〕97号）、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）、《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》（国土资发〔2005〕144号）和《关于印发〈关于制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作有关问题的意见〉的通知》（国土资厅〔2006〕3号）。
广东省在《关于印发〈关于完善征地补偿安置制度的指导意见〉的通知》（国土资发〔2004〕238号）的相关规定的基础上，出台了《印发广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）的通知》（粤府办〔2009〕41号），规范被征收农村集体经济组织土地所需留用地的管理。
广东省于2011年3月15日在修订《广东省征地补偿保护标准》（粤国土资发〔2006〕149号）的基础上颁布《关于印发广东省征地补偿保护标准（2010年修订调整）的通知》（粤国土资利用发〔2011〕21号）。
2.现行征地补偿安置政策执行情况
（1）补偿范围
根据实地调查和交流情况，广东省目前按照现行规章制度和规范性文件所规定的征地补偿范围进行。对于经济发达地区，如《关于印发〈东莞市公共基础设施建设项目征地拆迁补偿标准规定〉的通知》（东府办〔2009〕99号）中同时对征收已批集体建设用地做出了相应规定；自2002年，佛山市制定了《佛山市制定区域性统一征地补偿标准的实施方案》《佛山市交通基础设施建设征地拆迁补偿标准与实施方案》和《佛山市电力设施征地拆迁补偿标准》等政策，全市逐步形成相对规范统一的征地补偿标准体系。
（2）补偿安置方式
从调查情况来看，目前广东省常用的安置主要有货币安置、就业安置、留用地安置、宅基地安置等，而被征地者倾向于用现金、教育条件，就业安排、第三方机构评估、按照被征用途的价格、周边平均价格、市场协商等方式来确定补偿费用比较合适。对于留用地安置：广州市出台了《关于统筹解决我市各区农村留用地遗留问题的意见》（穗府办函〔2009〕118号）、《关干贯彻〈广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）〉的通知》（穗府办〔2012〕7号）等政策文件，明确留用地指标允许各村因地制宜地采取分散留地、集中留地、指标抵扣、货币补偿、指标调剂和以等价物业补偿等多种兑现方式办理，同时鼓励社会资金参与留用地集中安置区开发建设，从根本上维护了集体经济组织和投资者权益。
（3）补偿标准
按照调查结果来看，基本上各地都根据《广东省征地补偿保护标准》精神（2006年出台，2010年调整）出台自己的补偿标准，按不低于保护标准，制定征地补偿方案。目前广东省出台的补偿标准只包括土地补偿费和安置补助费两项费用，青苗补偿费和地上附着物补偿费等费用需另行计算。
二、现行征地补偿安置政策执行中存在的问题
1.留用地的地难留问题
《印发广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）的通知》（粤府办〔2009〕41号）对征地留用地的各项管理作出了较明晰的规定，但在实际工作中，仍有部分征地留用地得不到落实。首先是各级政府经济发展压力较大，而受每年新增建设指标限制，有限的用地指标优先用于产业项目、基础设施建设项目用地，而可以用于解决征地留用地的用地指标就寥寥无几，同年的征地项目留用地不能得到及时落实，形成旧债未了，新债又来的被动局面。其次是征地留用地选址不符合规划，经多次协调，农民人坚持原有选址的。虽然根据41号文要求，此类情形可以采取货币补偿的方式，但由于土地价值日益凸显，被征地农民则往往坚持要落实留用地。
2.征地社保问题
目前广东省严格执行《印发广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）的通知》（粤府办〔2009〕41号）规定，在征地报批前，一次性向用地单位计提被征地农民养老保障资金。但在实际操作中，也遇到一些问题：
（1）征地社保计算标准问题。中心城镇范围内的土地，由于早年经济发展和城镇化建设需要，集体土地（主要是农用地）被大量征收。当现有的征地项目实施时，要承担的征地社保压力较大。
（2）征地社保的使用问题。在计提征地社保费用时，由于缺乏操作指引，难以将购买社保人员一一明确，目前为失地农民购买的社会保障费用仍然保留在征地社保专户中，而无法具体落实到失地农民个人，更无法购买被征地农民的养老保险，造成农民实际社会保障功能缺失。部分被征地农民对此意见较大，认为政府挪用本应用于其社会保险的费用，气也往往撒在基层国土部门身上。
3.按年产值标准和区片综合地价补偿存在的问题
关于征地补偿价的确定，法律层面的规定主要是《土地管理法》第四十七条。该法条中规定的征地补偿价基本拟订办法是：“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍”；“每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍”；“每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍”；还有特殊情况下适用的“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍”。按被征土地的年产值计价，虽考虑到了不同地区农用地或同一片区不同农户的承包地所种作物的差异性，但由于不同地块的年产值不同，因而必然导致征地补偿价按最高产值的地块计不行，按最低产值的地块计也不行。如农户种植两季水稻的年产值，大约2400元/亩；种植三茬蔬菜的年产值，约8000元/亩；设施化栽培葡萄外加一作蔬菜的年产值，高达2万元/亩，价差这么大的年产值，要是政府在一次性征收同一片区的土地中既有稻田、蔬菜地，还有葡萄园，则征地补偿价都按最高的葡萄产值补偿不行，都按最低的稻田产值补偿不行，按各地块的实际年产值补偿也不行，按被征用土地的平均年产值补偿也不行，无论按哪种办法补，总会有一部分被征地农民认为征地补偿价不依法、不公平。
最近颁布实施的《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（〔2010〕15号）、《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》以及国土资发〔2004〕238号文件规定，征地补偿办法调改成为由省级国土资源部门会同有关部门制订省域内各县（市）区征地统一年产值标准和征地区片综合地价，报省级人民政府批准后公布执行。本研究认为，按法定的年产值倍数制定征地统一年产值标准，并按照国土资发〔2004〕238号文件规定依据“地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇最低生活保障水平等”八个因素制定征地区片综合地价，虽因其定价权为省级国土部门、批准执行权为省级政府，从而使组织实施征地的县级政府摆脱了被征地农民指控为压低补偿价的窘境，但由于被征收的各地块实际年产值差额较大，而且由于区片综合地价因综合了八个因素而往往使征地方说不清、道不明征地补偿价之所以确定为某个数额的理由，所以，区片综合地价得以实施主要依赖于党委、政府的行政强制力，在实际征地补偿中被征地农民对征地补偿价的不满意度仍然较高。
三、相关建议
1.通过司法程序界定和规制土地征收补偿中的公共利益
在发达国家的土地征收中，法院作为中立机关，一般都会在征地前通过司法审查的方式对被征地人的利益进行维护，对征地行政机构进行监督。而我国土地征收中的司法审查是事后介入的，这种审查法院的态度是消极的，是相对无效率的。这就需要法律条款赋予司法机关独立而完整的司法权力，且对于土地征收是否符合公共利益的审查应在土地征收之前进行。此外，由于土地征收一般涉及到多个主体的利益，对于土地征收中司法审查的提起，要扩展原告主体的资格，使每一个社会公民和组织都有权向司法机关提出维护公共利益的主张。
2.完善土地征收补偿标准
补偿标准的确定是一个利益衡量的过程，解决中国的土地征收补偿标准，需要借鉴域外的经验。回顾历史，不少国家在征收补偿的时候是按照财产所有人的价值进行补偿。而市场价值具有形式上的中立性，更具有可操作性，在当今世界，很多国家都在土地征收补偿制度中确定了以公平、合理的市场价格为补偿标准，如英国、德国、我国香港地区等。英国土地征收补偿标准是以被征收的土地所有者在公开土地市场上能得到的出售价格为计算标准的，德国土地征收补偿的标准为土地在征收机关裁定征收申请当日的移转价值或市场价值，我国台湾地区也规定，被征收的土地应考虑征收后土地用途及相应的市场价格予以补偿。因此，完善我国土地征收补偿的标准，要建立以保护被征收人权利为主旨的法律制度，将土地所有人的“义务本位”改为“权利本位”，从法律上明确个人对集体所有土地的各项权利。对于征地的补偿，以土地的市场价格为参考对被征收人进行补偿，使被征地人的财产利益在市场经济环境中获得公平合理的补偿，通过市场机制提高征用土地的成本，促使土地使用人更加有效地利用土地。
第二条征收征用集体土地，同意实行区片综合价、按年度给予永久性补偿的，其土地补偿费用的管理适用本办法。本办法所称土地补偿费用包括土地补偿费、安置补偿费、青苗补偿费、农业基础设施补助费等。
第三条征收征用集体土地按照依法征地、公开公平、分区定补、定期调整、年年结清、受益增值、永久补偿的原则实施。
第二章补偿方式和标准
第四条补偿方式为：参照征收征用耕地的平均年产值等因素，确定年度区片综合地价，按亩分年度对农村集体经济组织或农户实行永久补偿。
补偿标准为：
（一）在县城规划区范围内，征收征用农用地的区片综合价每亩每年600—1000元、土地用途调节补偿费每亩每年100元，征收征用未利用土地的区片综合价每亩每年400元、土地用途调节补偿费每亩每年100元；
（二）除县城外，在其他建制镇、乡驻地规划区范围内，征收征用农用地的区片综合价每亩每年400—800元、土地用途调节补偿费每亩每年50元，征收征用未利用土地的区片综合价每亩每年为300元、土地用途调节补偿费每亩每年50元；
（三）除第一项、第二项规定范围之外，征收征用农用地的区片综合价每亩每年300—700元、土地用途调节补偿费每亩每年50元，征收征用未利用土地的区片综合价每亩每年260元、土地用途调节补偿费每亩每年50元。集体建设用地的土地及其地上附着物的补偿按照国家有关规定执行。
第五条本办法第四条规定的土地补偿费用标准，县人民政府每五年根据国家统计局公布的居民消费价格上涨指数进行调整，并相应调整按本办法已取得土地补偿费用的标准。调整后的土地补偿费用标准＝调整前的土地补偿费用标准×（1+全国居民消费价格上涨指数）。
第三章补偿费用资金来源
第六条土地补偿费用资金来源：
（一）用地单位应当缴纳的土地有偿使用费；
（二）政府征地调节资金，包括本级政府土地收益部分和企业缴纳的税收地方留成部分等。
第七条县人民政府设立土地补偿费用财政专户。土地补偿费用所需资金根据项目隶属关系由县、乡镇（办事处）分级负担，全部纳入专户储存，专户管理。
第四章补偿程序
第八条土地补偿费用兑付程序：
（一）县国土资源部门负责确认被征收征用集体土地的权属、地类、面积、补偿数额；
（二）农村集体经济组织与农户签订补偿合同；
（三）县财政部门代县人民政府与被征收征用土地的农村集体经济组织签订补偿合同；
（四）补偿合同规定兑付之日前20日内，由被征收征用土地的集体经济组织和所在乡镇（办事处）与县财政部门结算年度土地补偿费用；
（五）相关乡镇（办事处）将土地补偿费用及时存入相关农村集体经济组织账户；
（六）农村集体经济组织负责按补偿合同将土地补偿费用及时兑付到相关农户。
区片综合价的90%补偿到户，10%留农村集体经济组织用于公益事业建设；经村民会议或村民代表会议讨论通过，也可以调整分配比例。
土地用途调节补偿费全部留农村集体经济组织，主要用于地上附着物的补偿。
第二条本办法所称土地征收是指国家为了公共利益的需要，依法将集体土地所有权转变为国有土地所有权，并给予补偿的行为。
第三条本市行政区域内土地征收适用本办法。
第四条各县（市）区人民政府为土地征收的责任主体，负责组织实施土地征收，对所辖行政区域内的土地征收工作负总责。
市国土资源行政主管部门对全市土地征收工作进行监督、管理和指导，其下设的市国土资源土地征收管理机构负责组织开展具体日常工作。
各县（市）区国土资源行政主管部门按照县（市）区人民政府的安排，代表政府具体负责土地征收的审查报批和组织实施工作。
各乡（镇）、街道办事处、村（居）民委员会按照县（市）区人民政府统一安排做好土地征收相关工作。
其它相关职能部门应当按照各自的职责，协同做好土地征收工作。
第二章土地征收程序
第五条土地征收方案依法报批前，县（市）区人民政府国土资源行政主管部门应当将拟征收土地的用途、位置、补偿标准、安置途径、听证权利等，告知被征收土地农村集体经济组织；对拟征收土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，并与被征收土地农村集体经济组织和地上附着物产权人共同确认。
第六条土地征收方案经依法批准后，由被征收土地所在的县（市）区人民政府组织实施，并在土地征收方案批准文件下发之日起10个工作日内，将批准土地征收的机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积、人员安置途径和办理土地征收补偿登记的期限、地点等，在被征收土地的乡（镇）、村予以公告。
第七条被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到公告指定的地点办理土地征收补偿登记。
被征收土地的所有权人、使用权人未如期办理土地征收补偿登记的，其补偿内容以公告指定的各县（市）区国土资源行政主管部门的调查结果为准。
第八条被征收土地所在的县（市）区国土资源行政主管部门会同有关部门根据批准的土地征收方案，在土地征收公告之日起45日内拟订土地征收补偿、安置方案并予以公告。
被征收土地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对土地征收补偿、安置方案有异议，要求举行听证的，应当在土地征收补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向被征收土地所在的县（市）区国土资源行政主管部门提出申请。
第九条建设项目经批准征收土地的，由市人民政府委托市国土资源行政主管部门与县（市）区人民政府签订《**市土地征收责任书》。
第十条用地方应当将土地征收的补偿安置费用按约定及时足额支付到市国土资源土地征收管理机构指定的征收土地费用账户专储，专款专用。
市国土资源土地征收管理机构应当根据土地征收工作进度、依照县（市）区国土资源行政主管部门用款计划和《土地征收补偿安置协议》的约定，及时拨付补偿安置费用。
第十一条建设项目经批准征收土地的，市财政部门应当按照上年度收缴征地管理费总额的70％安排征收土地工作经费等支出预算，于当年1月份内将支出预算数的50%预拨给市国土资源行政主管部门，作为本年度开展土地征收的前期工作经费，剩余部分由市财政部门根据土地征收工作进度及时足额拨付到市国土资源行政主管部门。市国土资源行政主管部门应严格按有关规定，将征收土地工作经费及时拨付到市国土资源土地征收管理机构和各县（市）区国土资源行政主管部门，并对资金的使用进行监管。年底由市国土资源行政主管部门与市财政部门进行决算。
第十二条土地征收经依法批准，并进行补偿安置后，被征收土地方、用地方应当在当地县（市）区人民政府和市国土资源土地征收管理机构的共同主持下，签订《土地移交书》并交付土地。《土地移交书》应当加盖县（市）区人民政府及市国土资源土地征收管理机构公章。
第十三条重点基础设施建设项目施工和地质勘查需要临时用地的，应当在申请报批建设项目用地时提出申请，由批准建设项目用地的国土资源行政主管部门批准，应避开基本农田保护区和滇池水体保护区。
抢险救灾等急需临时用地的，按照国家有关规定办理。
临时用地应当按照批准的用途使用土地，不得修建永久性建筑物，其使用期限一般不得超过两年。
第三章土地征收补偿安置
第十四条土地征收补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。
土地征收补偿费应当依照《云南省土地管理实施条例》规定的标准或**市土地征收区片综合地价标准进行测算。
第十五条土地补偿费依法属于被征收土地农村集体经济所有，主要用于补助被征收土地农民发展生产、社会保障、安排富余劳动力就业以及不能就业人员的生活补贴。
安置补助费支付给安置单位或被安置人。
地上附着物和青苗补偿费支付给地上附着物和青苗所有权单位或个人。
被征收土地地上建（构）筑物拆迁补偿费支付给地上建（构）筑物所有权单位或个人。
第十六条在土地征收过程中，各部门、乡（镇）、街道办事处、村（居）民委员会、村（居）民小组不得收取国家、省、市政府规定以外的其它费用。
第十七条凡征地告知后在拟征土地上开挖的鱼塘、抢种的青苗、栽插的花草、果树、林木及搭建的建（构）筑物、各类附属设施和铺设的管线等，不予补偿。
第十八条被征收土地的地上建（构）筑物需要拆迁的，按照国家、省、市的有关规定执行。
第十九条在五华区、盘龙区、官渡区、西山区、呈贡县、安宁市、晋宁县、嵩明县，取消土地征收过程中预留10-15%安置用地的安置方式，由用地方按照被征收土地的法定补偿标准或区片综合地价标准，将安置用地折算成等值货币，支付到被征收土地乡（镇）街道办事处设立的专户，专款用于发展第二、三产业、补贴被征收土地农民建（购）房、发展集体经济、安置富余劳动力。
各县（市）区人民政府应当结合本地实际，积极拓宽安置途径，认真探索住房安置、重新择业、入股分红、异地移民以及调整产业结构等多种安置方式。
社保、财政、农业、国土等相关部门应当按照各自职责，相互协调，尽快建立、完善我市被征收土地农民社会保障体系。
第二十条国家和省、市人民政府重点工程项目、大中型水利、水电工程建设对征地补偿和安置标准另有规定的，从其规定。
第四章土地征收监管
第二十一条对土地征收补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准土地征收的人民政府裁决。
土地征收补偿、安置争议不影响土地征收方案的实施。
第二十二条被征收土地农村集体经济组织应当建立财务公开制度，公开征地补偿、安置费用分配、支付、使用情况并接受监督。
第二十三条被征收土地农村集体经济组织应当将土地征收补偿费分配和支付清单提供给县（市）区人民政府及市国土资源土地征收管理机构备案。各级人民政府和有关部门应当及时监督检查土地征收补偿费的使用情况，确保各项费用及时、足额支付到位。
第二十四条市国土资源土地征收管理机构应当对征收土地补偿安置费用使用和管理进行严格监管，定期跟踪、检查、监督和指导，确保专款专用，严禁侵占、截留、挪用。
第二十五条市国土资源土地征收管理机构应当对《土地征收补偿安置协议》进行审查备案。
第五章法律责任
第二十六条未按本《办法》规定的程序开展土地征收工作的，市国土资源行政主管部门责令其改正；逾期不改正的，由市国土资源行政主管部门会同市监察部门依法查处。
第二十七条违反本《办法》第二十三条规定，拒不建立财务公开制度，拒绝提供征地补偿安置费用分配和支付清单，不配合政府监督检查工作的，县级人民政府应当责令改正；拒不改正的，依法追究相关人员责任。
第二十八条违反本《办法》第二十四条规定，侵占、截留、挪用征收土地补偿安置费用的，依法严肃查处；构成犯罪的，由司法部门依法追究刑事责任。
第二十九条违反本《办法》第十二条规定，签订《土地移交书》后，原所有权人和使用权人超过时限不搬迁交地的，由县（市）区人民政府有关部门责令限期搬迁交地；逾期不搬迁交地的，依法申请人民法院强制执行。
第三十条拒绝、阻碍和破坏征收土地工作的，依法责令改正；情节严重的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十一条实施土地征收的工作人员、、的，依照有关规定给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
一、相关概念的界定
（一）集体土地
根据《土地管理法》第8条规定“城市市区的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”可见我国的集体土地即是法律规定属于国家所有以外的农村和城市郊区的土地，以及农民的宅基地、自留地和自留山。
（二）集体土地的征收补偿
我国1982年《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”2004年3月公布实施的“宪法修正案”第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给与补偿。”由上述法律规定可见，我国集体土地征收补偿的主体是国家，国家为了公共利益的需要可以依法对集体土地征收或征用，但应予被征收权利主体以相应补偿。
二、我国集体土地征收补偿现存的主要问题
（一）征收程序不规范
首先，代表国家行使权力的地方政府在土地征收过程中，扮演着重要的角色，应该起到重要的调节作用。但是地方政府在行使权力的过程中，既是土地征收的决定者，又是补偿标准的制定者，还扮演着正义裁决者的角色。法律法规的不完善和监督机制缺失导致在土地征收过程中政府的权力滥用，滋生腐败。其次，在决定土地规划和征收时，缺乏有效公开的听证程序，被征地者只能被动的接受，知情权受到侵害。最后，在确定征收补偿标准时，被征地农民没有参与权。虽然《土地管理法》第48条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地农民集体经济组织和农民的意见。”但在实际征收操作过程中大都是主管部门自己确定，即使实行征地听证制度的地方，也大多流于形式，参加听证的多是乡（镇）干部、村干部，很难真实的反应失地农民的利益。
（二）征收补偿范围过窄
我国《土地管理法》第47条第1款规定：“征收土地，按照原有用途给予补偿”，第3款规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费。”可见我国法律规定征地补偿的只是土地原来用途的直接损失，并不包含间接损失。按照原来的用途补偿损失剥夺了土地发展权带来的收益，土地补偿与土地出让金之间形成的巨额剪刀差使农民蒙受了巨大的损失。
（三）征收补偿标准不合理
根据我国《土地管理法》第47条规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。……每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征耕地的安置补助费，最高不可超过被征前三年平均年产值的十五倍。……土地补偿费和安置补助费的总和不能超过土地征收前三年平均年产值的三十倍。”根据上述规定，征地的补偿计算标准是该土地平均年产值为计算单位，即“产值倍数法”，这种计算标准表面看非常合理，实际是不合理。以某省会城市为例，政府给出的土地的出让金金额为每亩500万，假设该地农民每亩的年产值为2000元，按照规定其三年的平均年产值为2000元，全部按照最高来算土地补助费为2万，每人安置补助费为1.2万，假定一个农户有耕地8亩，人口为5口，其总补偿费为22万元。补偿费与土地征收后的收益相比是不值一提的。
（四）补偿费的分配不合理
我国《土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农民集体经济组织经营、管理。”由此可见，集体土地所有权的权利主体包括乡（镇）农民集体经济组织、村集体经济组织和村民小组，权利主体的多元性造成集体土地所有权权利享有主体混乱。很难保障失地农民补偿费及时足额到位。
（五）补偿安置方式简单粗糙
一直以来，各地都在积极探索和尝试对失地农民的安置方式，但是据调查显示，80%以上的土地征收采取简单的货币方式补偿安置，金钱具有很强的融通性，可以灵活的支配和使用，大多数失地农民乐于接受这种补偿方式，所以现金补偿一直是补偿安置的主要方式。然而坐吃山空的现象普遍存在是这一方式的主要缺陷。一次性支付补偿金的方式虽然大多数的失地农民乐于接受，但补偿金用尽后的生活、就业、医疗等社会保障问题更应得到关注。
（六）缺少专门的土地征收纠纷处理机构
近年来，频见于报端的征地引起的各种不和谐事件，多是失地农民的合法权益受到侵害找不到相应的纠纷处理机构维护其权利造成的，虽然相关法律法规规定了当地政府对相关纠纷有协调、仲裁的权力和责任，由于缺乏相应的监督约束机制，失地农民的权益很难得到维护。
1我国现行土地征收补偿制度存在的问题
1.1补偿标准的设定不合理
现行的土地征收补偿标准规定于《土地管理法》第47条。补偿标准的基本内容是以被征收土地的原用途为准，公式为：土地平均年产值×N倍。征收耕地的土地补偿费=6～10×耕地被征收前三年平均年产值。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准=4～6×耕地被征收前三年平均年产值。每公顷≤15倍。这种以土地的平均年产值为标准，乘以一定倍数的土地征收补偿标准被称为“产值倍数法”。所以现行土地征收补偿标准无法体现土地的真实价值，而且农民的生活在现行补偿标准下难以维持。
1.2补偿安置方式单一
《土地管理法》对于补偿安置的途径只规定了货币安置的方式，没有提出其他具体的安置方式。2004年国务院颁布了《关于深化改革严格土地管理的决定》（以下简称《决定》）。《决定》站在市场经济的立足点，重新提出了N种安置方式。国土资源部为贯彻《决定》，了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（以下简称《意见》），明确规定用地单位在同等条件下优先解决被征地农民就业问题，为农民的未来生计做考虑，并延伸了安置的途径和种类。但是这只是规范性文件，未上升到法律层面。
1.3土地征收补偿程序不公
我国的土地征收补偿程序是行政主导型的补偿程序。土地征收的行政程序中，无论是土地征收的决定还是补偿安置方案都由行政机关单方面做主，作为土地权利人的农民没有机会参与到程序中来，其权利主体的地位没有得到应有的尊重。土地征收事关农民的重大利益，法律却没有赋予其任何参与和协商的权利。虽然行政程序中有“两公告”制度，但这种公告只起到通知被征地人的作用，并未赋予其对于土地征收任何的质疑和协商的权利。作为方案的制定者和执行者，行政机关难以站在一个中立的立场进行公正的裁决。
1.4集体土地所有权主体制度不完善
依法而言，农村集体经济组织的功能仅有集体土地的经营权和管理权，并非集体土地的拥有权，而土地补偿费涵盖的范围是对被征收土体所有权的补偿，我国法律的规定与集体土地所有权主题的规定而言，本身就是矛盾的，土地补偿费的金额不低于安置补助费，占补偿费用中的绝大部分。如果土地补偿费归农村集体经济组织的话，其坏处是手握权力的某些村干部可以肆意地侵吞、占有补偿费。
1.5土地征收补偿程序不公
我国的土地征收补偿程序是行政主导型的补偿程序。土地征收的行政程序中，无论是土地征收的决定还是补偿安置方案都由行政机关单方面做主，作为土地权利人的农民没有机会参与到程序中来，其权利主体的地位没有得到应有的尊重。土地征收事关农民的重大利益，法律却没有赋予其任何参与和协商的权利。虽然行政程序中有“两公告”制度，但这种公告只起到通知被征地人的作用，并未赋予其对于土地征收任何的质疑和协商的权利。在纠纷解决程序中，作为方案的制定者和执行者，行政机关难以站在一个中立的立场进行公正的裁决。
2重建我国土地征收补偿制度的构想
2.1确立对被征收土地市场化的补偿标准
在市场经济环境下，农民的生产、生活资料都从市场上以市场价格购买，可以说农民的生活是完全处在市场条件下的，其购买生产、生活资料的成本都是市场化的成本，而作为其财产的土地若以非市场化的低廉价格流转，即其获得其财产价值的非市场化，这显然是不符合市场规律的。现行补偿标准难以保障农民在市场条件下的生存，是不考虑农民长远生活保障的表现。尤其是在农民脱离土地以后其生活费将成倍增加的情况下，这样的补偿标准确难以维持农民原有的生活水平。
2.2拓宽补偿范围
贯彻落实《意见》和《决定》，深化执行力度，自上而下地推行制度，将规范真真正正地用于农民的实处，较大程度地补偿农村的损失。另外，对于因土地征收而造成的其他损失包括残余地的损失、正常营业的损害以及其他各种因征地而支出的必要费用也应当纳入征地补偿的范围，因为这些损失是被征收者财产价值事实上的减损，都是被征收者原有生活水平的保证。
2.3灵活运用多种补偿安置方式
安置因失地而产生的剩余劳动力是替代土地具有的生活保障功能的重要途径。随着企业用工制度越来越适应市场经济的要求，对于失地农民采取强制安置于企业的安置方式已经不符合企业的需要，而在失地农民就业困难的情况下，单纯的货币安置难以保证失地农民长久地保持生活水平不下降。对于失地农民的安置应当参考国土资源部2004年的《意见》和各地探索出的其他的补偿方式，以保障失地农民长远生活水平不降低为目标，根据被安置劳动力的不同情况灵活采用不同的安置方式。这些安置方式包括留地补偿安置、替代地补偿安置、社会保险补偿安置方式、土地使用权入股的补偿安置方式、异地移民补偿安置方式等。
2.4明确集体土地所有权主体
集体土地所有权主体同时也是土地征收补偿的接受主体，只有集体土地所有权主体明确才能保障土地补偿费最终由失地农民所享有。多极的和不确定的所有权主体不利于维护农民的合法权益。《土地管理法》规定，国有土地以外的农村和城市郊区土地属于农民集体所有，因此享有集体土地的所有权的是农民集体，立法应当将农民集体作为集体土地所有权的主体。但是集体农民无法直接行使所有权，因此应当由集体农民选举出农民集体的代表机构来行使集体土地的所有权，排除其他主体共同行使集体土地所有权的现象。
2.5建立公正的土地征收补偿程序
补偿争议的解决程序应当体现争议解决主体的独立和中立。基于此，对我国土地征收补偿程序的重构提出如下设想：有批准权的政府在收到市县政府的土地征收申请后，要求市县土地行政主管部门将申请内容予以公告。利害关系人在公告期间内提出意见，设立土地征收批准前的听证制度。批准决定做出后，市县土地行政主管部门将批准决定予以公告。
3结语
土地是农民手中最重要的财富。我国目前的收入分配欠公平，贫富差距、城乡差距扩大。在土地资源日益稀有的情况下，土地的价值有目共睹。我们的土地征收补偿，应当提供给农民土地本应带给农民的价值。
参考文献：
中图分类号:F301文献标识码:A文章编号:1672-3198(2009)16-0063-02
1 中日土地征收的概念和法律框架
1.1 征收的概念
日本土地征收,是“为特定公共事业之用,而强制性取得私人特定财产权的活动或制度”。因日本是实行私有制的资本主义国家,国有和公有的土地占不到土地总面积的百分之四十,且多为不能用于农业、工业、住宅的森林地和原野。所以政府为了进行国家的经济、文化、军事建设,为了兴办社会的公共事业,在必要时通过对私有土地有偿的强制性征收,实现对公益事业用地的最大保护和促进。
1.2 征收的法律依据
宪法作为国家的根本准则,制定了私有财产的关系基准。日本土地征收制度采用了目前世界主要立法形式之一的独立式,制定了《土地征收法》,它独立于土地法而单独以法律形式存在。目的是:为了全面地协调国家的公共利益与私有财产权利益之间的关系,为了使国家有限的土地能够得到最有效的合理利用。“土地征收法”对国家稳定和发展起到重要的作用,是协调国家全局性利益和个人私有财产利益的重要法典。日本的“土地征收法”颁布以后,日本还陆续颁发了一系列辅的法规,保证土地征收合法、有序进行。
我国并非日本独立式的立法形式,也非一些国家采取章节式的方法,即将土地征收的一些基本问题,作为土地法的一个章节处理。同时我国目前并没有《土地法》,只有《土地管理法》。所以土地征收以《宪法》为基准,以《土地管理法》、《国家建设征用土地条例》等为目前土地征收的法律依据对征收进行补充和解释。因为法律并非很完善,所以在实施过程中会出现一些仍需解决的问题,比如征收审查、征收补偿、征收纠纷裁决、强制救济等。
2 中日两国土地征收要素对比分析
2.1 对两国的“公共利益”比较分析
公共利益原则是每个国家进行土地征收的先决条件,体现在宪法等相关法中并要贯彻到征地程序的始终。日本宪法中的征收权的行使也必须是出于“公共利益”的需要,对何为“公共利益事业”的项目进行详尽的列举式,在土地征收法中罗列出35种可以征收土地的项目,并且几乎每种“公益事业”均相应有一部法律来约束,详细地囊括了国家社会生活、生产和科学研究的基本公共利益。政府没有任意行政权,不可能出现“因公之名”而为私益发动征用权的现象。所以日本对公共利益的严格界定和对公益事业的认定。
在我国,则是公共利益概念内容不明确,行政大量自由裁量权无法得到限制,导致土地征用权被滥用。我国《宪法》第10条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。但是对什么是“公共利益”还缺乏相关法律规定,可见,我国实行的也是概括式规定。这种概括式使得公共利益范围宽泛,为职能部门和主要行政领导自由裁量的权力提供了方便,在实际操作中,企业、工商业、房地产等经营性项目用地也可通过征地途径获得土地使用权。土地征收权的滥用造成了很多社会问题,因此,有必要借鉴日本立法经验,将“公共利益”的目的严格要求起来。
2.2 对两国的土地补偿方式进行对比和分析
日本的土地征收补偿原则上以相当补偿为准,但在实践中多以完全补偿标准确定土地补偿费,即当国家为了公共利益的需要必须征收土地时,国家根据被损利益的性质、范围、程度、价值等因素进行综合考虑,并给予全额补偿。日本对赔偿的类别和方式做了很详尽的列举。征用损失的补偿原则为:(1)项目人支付原则:土地的征用造成土地所有人和关系人的损失时,征用土地的项目人要赔偿土地权利人的损失。(2)分别支付原则:项目人赔偿损失时,只要能够分别进行损失评估,则要对土地所有人和关系人分别进行赔偿。(3)按正常市场交易价计价原则。(4)现金支付原则:对于损失,原则上要用现金进行赔偿。也可以通过土地征用委员会裁决,采用提供替用土地的方式进行赔偿。(5)赔偿金先付原则:赔偿金必须在土地权利人失去权利之前支付。
赔偿方式有五种:(1)征用损失赔偿。即按被征用财产经济价值的正常市价计算赔偿额,一般参考较近地区的交易价格确定。(2)通损赔偿。即对权利者因土地征收而受到的附带性损失进行赔偿。(3)少数残存者补偿。水库等大型公共事业建设,使建设地区的社会本身遭受破坏,多数人要搬迁,但少数人残存下来。对这些残存者因脱离生活共同体而造成的损失,应给予适当赔偿。可见,日本的征收补偿范围较广,补偿标准较合理。
我国宪法对土地征收之补偿原则无明确的界定,但《土地管理法》等有关法规规定,征收农民集体土地的必须向被征地单位支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费及青苗补助费等,并妥善安排好被征地单位农民的生产和生活。可见我国采用的是适当补偿法。补偿的范围比较小,仅仅限于与土地有直接联系的一部分损失,残余地损失和其他间接的损失没有列入补偿的范围,计算方法可操作性不强,并且前两项补偿费不直接发给农民,补偿内容事实上只有两项。所以,补偿范围不可以除了表现在补偿未包括因征收土地的集体组织和农民的间接损失,也忽略了土地对农民的社会保障功能。
2.3 对两国的土地征收程序进行对比和分析
日本土地征收之所以很好的落实,除了建立了合理的补偿机制外,还有一套土地征收法规体系,具体规定了土地征用的程序及征地双方的权利和义务,征地出现问题时解决的办法和程序,从而规范了各征地主体的行为,充分保障被征地所有者的权利,也为征地纠纷的解决提供了法律救济和援助。日本“土地征收法”明确规定,征收或使用土地的公益事业,必须遵循法律的条件和程序进行土地的征收或使用。土地征收采用具有透明度的申请、听取意见、审批、公告、通知、裁决等程序。程序通过各种条件对征收双方进行一定约制,达到在推动公益事业发展的同时,保护私有土地的安全和土地所有人利益的目的。依据“土地征收法”规定,公益事业项目人进行土地的征收和使用时,则主要通过以下几道程序:(1)政府对公益事业项目进行资格认定;(2)项目申请人编写土地调查报告;(3)征用委员会对征收或使用土地的具体事项进行裁决。完善的法律体系保证了征收程序合法有序地进行。
我国并没有一部具体的土地征收法来规范土地征收双方的权利和义务,其土地征收的程序就以《土地管理法》为主,以行政法规和各部门规章为辅。但同时,这些立法对征地的目的、程序、补偿以及征地纠纷的解决等问题缺乏具体的规范,导致征地随意性很大,补偿安置存在极大的后遗症,土地征收过程中引发的事故也无人承担。其现有程序缺陷:一是程序种类繁多、交叉重叠;二是流程冗长、步骤繁杂;三是盖章繁多、搭车收费;四是资料量大,报件复杂。另外,按我国《土地管理法》规定:有关部门批准征地要有公告程序,在征地前给予农民知情权与参与权。但可以看到实际操作过程中缺乏透明度,并没积极听取农民意见,公告内容由政府单方面决定,带有很大的强制性与垄断性,农民只能被动的服从。
3 日本土地征收对我国的启示和借鉴
(1)严格限定以公共利益为目的的征地范围。
国家行使土地征收权是为公共利益服务,其范围应该局限在基础建设、政府机关用地及为公益事业服务的公共用地。日本通过详尽的列举式对公共利益范围加以限制,在土地征收法中列出35种公益性用途,进而严格限制征地的目的,对政府征收土地的权利形成较强约束。因而我国也应该尽可能在立法上明确界定公共利益的范围,使得公益性用地点种类得以明确。同时要将用地目的严格区分为公益性用地和经营性用地,增设公益目的的认证程序。
(2)完善补偿制度。
征地补偿是土地征收制度的核心内容,也与农民切身利益相关,因此对于这项制度的完善有着更大的意义。如上所述我国现行的征地补偿制度存在着很多问题需要改进,依照市场原则,提高土地的补偿范围和标准。例如:土地管理法规定的土地补偿费和安置补助费的标准是按被征土地前3年平均年产值的倍数计算,但这是一种与市场无关的政策性标准。以倍数计算难以体现级差地租导致补偿费用偏低。失地农民没有了土地发挥的保障功能,在货币上也难以得到合理赔付。所以就要重新确定新的符合市场交易价格为基础的补偿金。
(3)建立健全土地征收程序。
科学合理的征收程序起着重要的作用,日本制定了一套完整的土地征收法规体系来保障土地征收到合法进行。我国也要建立健全土地征收程序,保障农民的知情权和参与权,完善救济机制。在整个土地征收过程中,保证被征收者在征地行为过程中的参与,让他们在征收的目的性、征收的范围、征收补偿安置和征收补偿安置费用的使用、管理等方面都有充分发表意见的机会。即做好事前公告,事中听证,事后救济工作。
中国土地管理法及其实施细则均没有条文规定个体土地使用者在对国家征用的命令或赔偿金额发生异议时提出申诉的权利。但征收作为政府强制取得私有财产的损益,会对使用者造成不同形式的损失,因此必须通过法律设定有效的救济途径,这是保障私有财产权的最后防线。征收的救济是公民的权利和利益因政府实施征收而受到侵害时的防卫手段和申诉途径。征收引起的纠纷,主要表现在两个方面:一是对征收行为的合法性存在质疑引起的纠纷,主要包括征收主体、征收目的以及征收程序等是否合法引起的纠纷;二是因补偿问题引起的纠纷,主要有补偿的标准、数额、方式以及补偿费的归属问题引起的纠纷等。因两者引起的纠纷,都可以采用行政复议、行政诉讼。同时在诉讼中,法院要加强宪法审查和行政审查。
参考文献
土地征收是国家利用公权力强制性地将土地国有化，将农用地转为建设用地的一种途径。严格规范国家公权力和切实保障公民私权利，是土地征收制度具备合理性和可行性的重要标准。然而，随着市场经济的迅猛发展和城市化水平的快速提升，我国现行的土地征收制度越来越不能适应社会的发展，制度弊端日益显现，由此引发的官民纠纷频频发生。据浙江省人民检察院统计的数据，2008年至2011年间，浙江省检察机关共查办涉农村土地管理领域案件800余件，其中发生在土地征收开发环节的有316件。就全国范围而言，涉土地征收的民事案件和刑事案件多是地方政府打着“公共利益”的旗号，通过改变土地利用总体规划，将基本农田变为未利用地再转为建设预留地。土地征收的过程中，地方政府、村集体与失地农民之间的利益严重失衡，矛盾不断激化。从制度层面改进与完善现行土地征收制度是规范政府公权力的运用、保障公民私权利的行使，减少、缓解社会矛盾的重要步骤。
一、国家征收权的内涵
（一）国家征收权的含义
国家征收权在两大权威法律词典――《布莱克法律词典》和《牛津法律大辞典》――中均有界定。其中，《布莱克法律辞典》将国家征收权定义为：“国家以占有财产或主张权利的方式，或由于消灭财产或严重损害财产而实际上取得私人财产；或者在效果上等同于取得私人财产。当政府行为直接地影响或实质上滋扰财产所有人对财产的利用、占有和收益时便构成了征收。”在《牛津法律大辞典》中，国家征收权是指“为了公共的目的，在必需或至少确实需要的情况下，国家最高政权拥有以补偿方式强制取得公民财产的权利。”简而言之，国家征收权是国家为了公共目的而占用私人财产的权力”。
（二）国家征收权的特征
国家征收权的特点可以归纳为以下几个方面：
1.征收权的权力来源是国家
“是国家或者共同体所拥有的绝对且永久的权力。” 是国家的灵魂，是国家的本质属性，具有绝对性、永久性、不可侵犯性等特征。征收权是国家的具体表现之一，在具备一定条件时，国家可以凭借其对私人所有的财产限制甚至剥夺。
2.征收权的实施目的是公共利益
征收权是国家的权力，只能由国家行使。然而，这一权力的行使是建立在侵犯公民私人利益的基础上的，因此，国家行使这一权力必须要限制在严格的条件范围之内，征收权的行使必须要有正当性。公共利益是征收权行使的唯一正当理由。个人权利实现的前提是社会公共利益的维护，当公共利益与个人利益发生冲突时，个人利益应当让位于社会公共利益。因此，只有基于公共利益的需要，国家才有权力行使征收权限制甚至剥夺公民的私人权利。
3.征收权的行使前提是公正补偿
征收权行使的后果是限制或剥夺公民的私人权利，实质上是以牺牲公民的个人利益为代价维护社会公共利益。全体社会成员有义务通过分担个别公民的利益牺牲缓解被征收公民的损失，以达到公共利益与个人利益之间的相对平衡。可以说，补偿与征收是唇齿相依的关系，无补偿即无征收。
二、土地征收制度的立法现状及其存在的问题
（一）土地征收制度的立法现状
美国、日本、台湾地区等土地征收制度较为完善的国家或地区都是采用集中立法的方式规范土地征收制度，即制定统一的土地征收法。我国至今还没有一部统一的土地征收法，土地征收制度散见于《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等法律及地方法规等之中。我国《宪法》第13条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征收并给予补偿。”《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收。”《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”
另外，各省市自治区在法律规定的框架内，结合本地区的实际情况都会制定相关的土地征收规范。如浙江省《浙江省土地管理实施办法》出台之后，省内各市还会制定相关的土地征收条例等规范。
（二）现行土地征收制度的立法缺陷
1.基本法对土地征收的规范缺乏可操作性
公共利益是一个很抽象的概念，解释不当很容易造成国家征收权行使的异化。在立法技术上，多数国家采用明确列举的方式界定公共利益。如日本的《土地征收法》第三条以列举的方式列出了三种可以进行征收或者征收的土地房屋的项目，只有符合这三项的事项才被认为具有高度公共性的项目，否则无法通过征收取得土地或房屋。在我国，《宪法》、《土地管理法》等对土地征收的规定只是从基本法的层面肯定了国家享有土地征收权；虽然提到了“公共利益”，但是并没有对公共利益进行具体界定。过于原则性的规定不利于约束行政机关严格依法实施土地征收，导致大量的超出“公共利益”范畴的侵权征收出现。
2.立法对地方政府职能定位不当导致政府在土地征收中权力过分扩张
我国实行市场经济，土地作为重要的生产要素，应当靠市场配置。然而，我国土地的供应自1998年开始行政手段完全代替了市场配置，土地供应行政化产生了政府垄断土地一级市场的局面。根据《土地管理法》的规定，在土地征收过程中，被征收土地的农民的补偿费直接由政府支付，可见，政府此时充当交易一方主体的角色。基本法对土地征收具体事项规范的过于原则性，使得地方政府承担制定本地区土地征收管理办法、实施细则等具体操作规范的工作，因此，地方政府此时充当了立法者的角色。地方政府集立法者、执行者、交易者与一身，权力的异化与过分扩张使得土地征收过程成为腐败的重灾区。
3.立法规定的被征收人权益补偿标准过低补偿范围过窄
《土地管理法》中虽有规定征收耕地和其他土地的土地补偿费、安置补偿费以及附着物和青苗补偿费的标准，但在实际操作的过程中，上述相关补偿费的具体标准仍要由各省、自治区、直辖市规定。实际上，各地区规定的征收补偿标准，既未考虑土地使用权出让市场价格上涨的因素，又未考虑人民群众实际生活水平不断提高的因素，标准过低过于死板，并不能使被征收土地的农民保持原有的生活水平。
我国现行法律将土地征收补偿的范围严格限定在土地补偿、安置补偿及地上附着物和青苗的补偿三个方面。显然，这种土地征收补偿范围是严格限定在征收产生的直接经济损失范围内，征收所带来的间接联系以及延伸的附带损失均未列入补偿范围。而日本土地征收法将征收经济损失补偿、少数残存地补偿、离职者补偿、事业损失补偿及延伸的附带损失补偿均纳入到补偿范围；另外，德国和台湾地区也是将直接损失、间接损失及附带损失都纳入到补偿范围之内。对比之下，我国的补偿范围明显过窄，这对失地农民的合法权益的保障极为不利。
三、土地征收的立法完善
一套健全的土地征收制度需要多方面配套制度的协调和配合，如土地规划制度、土地流转制度、土地交易制度、社会保障制度等等。然而，土地征收自身的立法完善无疑是建立健全我国土地征收制度的最重要的环节。
（一）采用列举的方式明确界定“公共利益”的法律内涵
公共利益是政府行使土地征收权的唯一正当理由，也是国家公权力侵犯公民私人财产权的正当性来源。我国对“公共利益”的现有规定属于概括式规范，较为原则，过于笼统，政府行使征收权的具体事项基本无法可依，难免导致征收权行使的异化。事实上，在我国，正是因为“公共利益”的法律界定模糊，不具有操作可行性，地方政府滥用“公共利益”，任意征收土地，肆意侵犯农民土地权益，导致良田变成荒地，农民被迫离开家园的现象频频发生。因此，我国立法应当在现有概括规定的前提下，具体列举出属于“公共利益”的事项，将政府的征收行为严格限制在法定范围之内，从法律层面切断征收权力滥用、异化的源头。
（二）明确土地补偿事宜的立法规定
土地补偿是土地征收制度的核心环节，合理规定土地补偿的各项事宜既能最大限度的安抚失地农民，减少征收的阻力，也能为失地农民将来的生活提供保障。对于我国而言，应当从立法的角度，加大土地补偿的力度。第一，提高土地补偿标准，使得农民能够维持原有的生活水平；第二，扩大土地补偿的范围，将间接损失和延伸出的附带损失一并纳入到补偿范围之内；第三，明确补偿的收益主体，改变将补偿费用发放给村集体组织，再由村集体组织分配给农民的做法，将补偿费用的收益主体明确为失地农民。减少中间环节，更有利于保障农民的合法权益。第四，明确土地征收的司法救济制度，政府在土地征收过程中处于明显的强势地位，农民属于较为弱势的群体，引入司法救济制度，能够有效制约和纠正违法的土地征收行为，保障农民的合法权益。
（三）采用集中立法的模式建立统一的土地征收法
国际上通行的土地征收法的立法模式有两种：分散式立法与集中式立法。其中，集中式立法更具优越性，也更符合我国的基本国情。
第一，集中式立法模式有利于统一和明确立法目的；第二，有利于减少甚至避免不同位阶规范之间的法律冲突和矛盾，维护法律的权威和严肃性；第三，我国现行的土地所有制是国家所有和集体所有的公有制形式，在集体土地所有权自身不完善、中央政府与地方政府之间的土地博弈日益激烈的背景下，土地征收呈现出异常的复杂性，集中式立法更有利于应对这种复杂的局面。
参考文献：
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[3]薛刚凌，王霁霞.土地征收补偿制度研究[J].北京，政法论坛，2005（2）
一、我国土地征收补偿制度的发展现状
（一）《宪法》中有关土地征收补偿原则的缺失
尽管《宪法》于2004年给予“土地征收”以合理地位，即“国家为了公共利益的需要可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，对于未来理论的完善及实践的操作具有指导意义，但仍显不足。如未明确补偿原则、土地征收标准不统一、补偿结果差异性很大，失地农民的权益未受到平等保护。
（二）《土地管理法》中有关土地征收补偿规定的遗憾
1.土地征收目的不明确
（1）《土地管理法》第2条将土地征收的前提界定在以“公共利益为目的”，但何谓公共利益，并没有做出直接而明确的规定，反而由于“公共利益”自身是一个复杂、多变且具有高度抽象性的法律概念，导致实践操作中缺乏可行性，某些政府部门借故进行权力寻租，置失地农民利益于不顾。
（2）《土地管理法》允许单位和个人为建设需要，依法申请使用包括“国家征用的原属于农民集体土地”在内的国有土地。这意味着即使是为满足非公共利益需要，征收农民土地也是合情合理合法之事。
2.补偿范围小、补偿标准低
补偿范围和补偿标准是补偿双方最为关心的核心问题。其处理的得当与否将直接影响公、私利益能否平衡兼顾、国家建设能否顺利展开。
（1）补偿范围。我国将土地征收补偿范围严格限定在土地补偿、安置补偿、地上附着物和青苗的补偿，即与被征收土地有直接联系的经济损失上，而与被征收土地有间接联系以及因此而延伸的一切附带损失均未列入补偿范围。这与国际的通行做法甚为不符，作为农民生存基本、生命依托的土地的“延伸价值”不能被忽视。
（2）补偿标准。如斟酌《土地管理法》对于补偿范围内各项费用的补偿标准的相关规定，可发现以下不足：
第一，补偿标准被束之高阁，缺乏灵活性与适应行。依据价值规律可知：当商品供小于求时，其价格高于价值。在我国严格限制农用地供给量、城镇建设用地量激增的今天，土地使用权的市场价格必然一路走高。而法定的、缺乏弹性的补偿标准使补偿额度固定化，脱离于市场价格之外。
第二，补偿标准忽视了土地的“新兴”价值。依现有法律，我们是以传统粮经作物测定前三年的农业产值作为基础来衡量补偿费的具体数额，较少顾及到现代农业的特点。随着现代农业的不断发展，农用地可以种植一些高价值的经济作物，可以发展生态农业、旅游农业等新型农业，其产出已不是普通的粮食或蔬菜价值可比的。显然，传统土地补偿额的计算方法当然不能客观地反映出被占耕地的实际价值，往往偏低。
3.补偿方式单一
现有的补偿方式主要是一次性现金补偿，对被征地农民离开土地后生活、工作的安排，思想意识的转变较少或未曾顾及，有限的金钱补偿并不能解决失地农民的实际问题。
4.补偿程序不完善
（1）征地前失地农民参与、知情权缺失。《土地管理法》第48条规定，征地补偿安置方案确定后，进行公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。这种事后听证，忽略了农民的知情权和参与权，使公告环节及听取工作十分不规范，往往流于形式。即使农民对征地的认定、补偿费的确定和劳动力的安置等有不同的意见，农民的发言权也是微乎其微的。因为依据《土地管理法实施条例》第25条的规定，征地部门可手持“公共利益”这一尚方宝剑“先斩后奏”，即使农民对于补偿安置方案有意见、生活出路未解决，都可以先行征地。
（2）征地后农民的司法救济途径不畅。《土地管理法实施条例》第25条规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征地的人民政府裁决。”如此规定很难让农民信服：在出现征地争议、纠纷时，身兼征地决策者与土地争议裁决者双重身份的政府部门能秉公处理，给百姓以满意的答复。
二、可持续发展下土地征收补偿制度的完善
（一）合理界定公共利益范围
根据可持续发展原则的精神，追求资源的代际公平和合理利用，在土地征收中尽量减少对耕地资源的破坏，必然是应有之意；而合理界定公共利益范围，对政府的土地征收权进行有效的制衡便成为落实可持续发展原则的重中之重。一方面，在实体规则的制定上，为明确授权可将“公共利益的需要”直接指向国家安全和国防军事用地，科学及文化教育事业、体育、气象、公共卫生等社会公共事业用地，公共道路交通、文物古迹保护、公共水源及引水排水环境保护等城市基础设施用地，具有公益性的国家重大经济建设项目用地之需；为避免立法的不足，还可以用一兜底性条款予以补充，如“其他以公共利益为目的用地”。为使得概念更加周延、严谨，可考虑设立一个排除性条款，明确排除不属于公共利益范围的用地，避免以“公共利益”为名，无视私权存在。
另一方面，可从程序规则入手，明确认定“公共利益”的审定程序。首先，为保证界定过程中的民主性、科学性、公开性，可预先告知被征地人土地征收的相关信息，保证公众的知情权；对涉及公共利益的土地征收，应当务必保证听证程序的顺利进行，广泛征求相关当事人的意见；为督促征地决策者积极履行职责，必须以完善的责任机制为后盾，严格落实权责统一制度。其次，引入事后审查模式，借助司法机关，这一权威、独立、公正的第三方对被征地人的利益进行维护，对征地行政机构进行监督。
中图分类号：D92 文献标识码A： 文章编号：1006-0278（2014）01-119-01
一、“土地征收补偿”的立法现状
从立法例中看，我国已对这两个概念做了原则性的区分。其权威便是宪法。我国《宪法》第13条明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”在最高法的这一规定下，我们相继颁布法律法规，构建出了较为完整的“土地制度补偿”制度。而《物权法》与《土地管理法》成为了该制度的轴心法：《物权法》主要规定了土地征收补偿的范围，同时还强调了我国特有的“保障”问题。即除了强调支付基本的土地征收补偿费外，还必须对被征地农民的社会经济生活做好善后工作。《土地管理法》则是这一制度的细化，分别对土地补偿费的基本标准、安置补助费的最低标准及最高标准作出了规定。另外《土地管理法实施条例》还对农村集体经济组织享有的土地补偿费的分配问题做了进一步的规定。总之，我国通过各阶位的法律法规所构建的土地征收补偿制度还较完善。但随着经济的改革发展与社会的进步，这项制度开始暴露出种种问题，值得我们去思考完善。
二、“土地征收补偿”的完善思考
（一）完善土地征收补偿的范围
目前我国土地征收补偿制度所要求的补偿费用类型大致包括地上附着物和土地青苗等资源的补偿费，以及相关的房屋补偿、安置补偿和搬迁安置费用。而在现实中，这些补偿费用却难以实现全面补偿。特别是对于安置补助费来说，“在集体经济组织负责被征地农民的安置工作时归集体，只有不需要安置的农民才可以获得安置补助费。”可见现阶段，我国土地征收补的偿范围比较狭窄。要完善这一制度，第一步便要扩大征收补偿范围。
首先应将间接的经济损失纳入补偿范围。分割地的补偿便是一种间接损害，土地被分割后，相互分离的小片土地势必在经济价值上大大衰落。例如在耕地中建设高速公路，公路直接将原本的田地一分为二，使得剩余的小块土地无法恢复到征收前大规模机械化的生产状态，但政府却只补偿征收的那部分费用，对于被征地的农民来说，隐形损失却无法弥补。其次是补偿的方式范围扩大。尽管我国《物权法》第42条规定：“保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”但在现实中，我国的补偿方式依然是以货币形式为主。这种一次性的补偿方式忽略了被征地农民的长久生活保障，是不符合上述《物权法》立法目的的。因此，我们可以采用社会保险补偿、入股分红补偿、就业安置补偿等方式扩大补偿方式的范围。
（二）完善土地征收补偿的标准
关于土地征收补偿的补偿标准，各国均有不同的立法例。例如美国采取公平市场价格标准、日本采取了以交易价格为原则、以事业认定公告时为基准时这一价格固定制、德国以征收官署决定征收计划时的“市价”为标准、韩国以协议成立或征收裁决当时的价格为标准。在我国，《土地管理法》第47条规定的补偿标准被称为“产值倍数法”，换言之，我国目前的征收补偿标准对土地的潜在利用价值、市场价值等均不予考虑。2012年11月，国务院讨论了《土地管理法修正案（草案）》的修改议程。据报道，本次修订的主要内容就是对第47条进行大范围的调整。在修正案草案正式颁布之前，笔者想谈谈自己的若干看法。
我国目前征收补偿标准的最大问题是存在着补偿上限。但是这一规定在一些东部地区早已被打破，有的补偿倍数甚至达到了“30倍”，使得东部农民一夜暴富。相比之下，西部地区土地征收过程中矛盾重重，被征地农民普遍对低廉的补偿费用表达了自己的不满。因此，这一上限标准已经没有了什么存在价值，它的存在只会拉大不同地区补偿费用的差距，造成更大的社会不公。形成社会不稳定因素。现实情况促进立法状况的改变，可见，在第47条的修改中，只有取消征收标准的上限才能真正落实“公平补偿”原则。只有取消补偿上限，各地才能根据地方的经济发展水平与地价水平合理的制定出补偿费用的标准。
（三）完善土地征收补偿的程序
土地征收的程序问题更多是行政法所调整的，目前我国缺少一部完整的《行政程序法》规范，更多的程序都依靠特别法进行调整。对于土地征收的程序而言，值得注意的是事先知情补偿制，即在征收之前要将土地征收的范围，补偿的标准、形式于公民所知晓。同时也可以落实完善听证制度，使被征地公民广泛的参与其中，提高公民话语权，增加征收过程的透明度，都能有效的缓解矛盾，达到预期效果。
参考文献：
