时间：2023-11-29 17:24:00
序论：速发表网结合其深厚的文秘经验，特别为您筛选了11篇公共管理的运行职能范文。如果您需要更多原创资料，欢迎随时与我们的客服老师联系，希望您能从中汲取灵感和知识！
不孕症多由于黄体功能不全，导致排卵后卵泡形成的黄体功能不良或过早退化使孕酮分泌不足或子宫内膜对孕酮反应性降低而引起的分泌期子宫内膜发育迟缓或停滞，或基质和腺体发育不同步，不利于受精卵种植和早期发育而引起的不孕、流产及月经失调等现象。黄体功能不全性不孕是临床常见病，多发病，在不孕症中约占10%[1]。不孕症属于中医学中的“不孕症”、“月经不调”、“月经先期”等传统医学范畴。归属于中医学“肾藏精，主生殖，任脉系于肾”、“妇人以血为本”、“精血同源”的理论[2]。本病属肾虚血少，肝失疏泄，气血失和，冲任难以相滋。中医的治疗主要是在于调理脏腑的气血功能，调理卵巢以使其能发挥正常的生理功用。2010年1月――2012年6月我院对肾虚肝郁型黄体功能不全性不孕者采用补肾助孕方治疗，其疗效较好，先总结分析报道如下。
1 资料与方法
1.1 一般资料 本组54例患者中，年龄20-40岁，平均26.3±3.4岁，病程2-10年不等。其中原发性不孕44例，继发性不孕10例。无排卵功血14例，有排卵月经不调36例，闭经2例，子宫发育不良2例，随机分成观察组27例和对照组27例，两组患者基本资料及病情等方面差异无统计学意义（P>0.05），具有可比性。
1.2 诊断 ①中医诊断标准：参照《中药新药临床研究指导原则》和高校《中医妇科学》[3]的相关标准制定。肾虚辨证要点：腰膝酸软，减退，头晕耳鸣等。②西医诊断标准：参照《妇产科学》[4]结合研究实际情况制定。
1.3 方法 观察组采用中药补肾助孕方治疗，本证27例患者属于肾虚肝郁型，采用中医辨证分型论治，①肾阳虚11例，临床表现为腰膝酸软，形寒肢冷，头晕耳鸣，神疲乏力，妇女胀痛，痛经，月经不调或闭经不孕，治则补肾助阳助孕，疏肝解郁，选用肾气丸加减自拟方剂治疗，方剂组成：干地黄20g，山萸肉15g，山药12g，熟地黄15g，当归15g，鹿角胶15g肉桂5g，制何首乌15g，枸杞子15g，仙茅15g，女贞子25g，白芍25g，青皮12g，香附15g。②肾阴虚16例，临床表现为腰膝酸痛，眩晕耳鸣，失眠多梦，妇女经少，潮热盗汗，五心烦热，治则补气生血，养血调经，助孕，疏肝解郁为原则，选用四物汤联合当归补血汤加减助孕自拟方剂治疗，其方剂组成：熟地黄15g，当归15g，黄芪25g，白芍，15g，肉桂5g，枸杞子15g，制何首乌15g，仙茅15g，白芍25g，青皮12g，香附15g。以上方剂服用均从月经第5天开始服药，至月经来潮时停服，服药期间，患者持续测量BBT。对照组给予西药克罗米芬治疗，50mg/日，月经第5天至第9天服药期间，患者持续测量BBT，两组治疗6个月经周期，比较疗效。
1.4 疗效标准 治疗6个月经周期内：患者妊娠为治愈；患者治疗6个月后月经周期变规律（28±2d），经量变正常（30-50ml），基础体温变为典型双相，尚未妊娠者为有效；患者在治疗6个月经周期后没有妊娠，相关症状体征没有好转或好转不明显为无效。
1.5 统计学处理 采用SPSS11.0统计软件分析，组间资料用X2检验，以P
2 结 果（见表1）
3 讨 论
不孕症根据其临床表现属于中医学的“月经先期”、“月经后期”、“月经过少”、“不孕”、“胎漏”、“胎动不安”、“滑胎”等范畴。病理机制主要是肾虚、肝郁，肾藏精，主生殖，为先天之本，肝藏血，调节血量之功效。肝肾同源，肾虚则肝藏血及疏泄功能失常；肝郁也可使肾的闭藏功能失调，导致黄体功能不全的发生[5]。现代医学证明，黄体功能不全的发生与促性腺激素分泌不全等导致不孕症有关，药理研究提示补肾中药有促性腺激素样作用，与学者于红娟等[6]报道相接近。本文中对照组采用西药克罗米芬治疗黄体功能不全症。中医治疗则选用以补肾为纲，调整阴阳，补足气血为主要治疗原则[7]。本组27例肾虚肝郁型黄体功能不全患者依据肝肾同源，肾藏精，肝藏血，二者互相滋生，互相影响机制进行辨证施治。同时肾为“先天之本”，肾中精气的盛衰，主宰着人体生长发育及生殖功能的成熟和衰退，在月经的产生及调节中起主导作用。所以中医辨证时对肾虚肝郁型中的肾阳虚的患者采取以补肾助阳助孕，疏肝解郁，选用肾气丸加减，本方治证是由肾阳不足，腰膝酸软，下肢常有冷感，方中用干地黄滋阴补肾，山萸肉，山药补肝脾而益精血。肾阴虚则补气生血，调理气血，经血按时有助受孕之功效；对于肝郁者则采用疏肝解郁为治疗原则，同时注重调理气血，养血生精，方剂选用四物汤和当归补血汤加减助孕自拟方剂治疗，本方治证血虚血滞，眩晕耳鸣，失眠多梦，妇女经少。方中熟地黄滋阴养血，当归补血活血，白芍养血敛阴，有柔肝、缓急、止痛之能，黄芪补脾肺之气，以资气血生化之源。香附解郁和肝，调理气机，达到治疗黄体功能不全的目的，本组治疗效果与苑淑肖[8]报道相符合。
综上所述，黄体功能不全性不孕是目前妇产科中常见病，多发病，本观察组采用中药调理气血，调整阴阳，标本兼治的原则，其治疗效果达92.59%。因此，对于肾虚肝郁型黄体功能不全的不孕症患者采用中医治疗效果较好，值得临床推广应用。
参考文献
[1] 沈坚华.635例女性不孕症的病因分析[J]湖南中医杂志，2006，4（16）：25-27.
[2] 张海峰.自拟促黄体汤治疗黄体功能不足不孕症22例[J].浙江中医杂志，1997：539.
[3] 中华人民共和国卫生部.中药新药临床研究指导原则[S].北京：中国医药科技出版社，1993：231-281.
[4] 马宝璋.中医妇科学[M].第6版.上海：上海科学技术出版社，1997：51-210.
[5] 乐杰.妇产科学[M].第7版.北京：人民卫生出版社，2008：337-381.
【中图分类号】R571 【文献标识码】 A 文章编号：1004-7484（2012）-04-0541-02
食管运动功能障碍是一种使患者出现胸痛、胸闷、吞咽困难、进食停滞感、反酸、烧心等症的疾病，在给予X线片、内镜和核素扫描等方法时均检查正常，从而造成诊断出现误差；当能够有效的检查出该疾病后，多数均伴有并发症，老年低压型就是其中一个典型的病例；而近年来有临床研究显示［1］，埃索美拉唑能够有效的治疗胃食管的反流性疾病，莫利可激活胃肠道的胆碱能中间神经元及肌间神经丛的5-HT4受体，以释放乙酰胆碱。本文就埃索美拉唑与莫利联合治疗老年低压型（LES）食管运动功能障碍的临床效果作出了相关的探讨与观察，现报告如下：
1.资料与方法
1.1 一般资料：选取我院2008年6月-2011年12月期间收治的低压型（LES）食管运动功能障碍患者113例，其中有68例为老年低压型（LES）食管运动功能障碍的患者，男有57例，年龄为60-86岁，平均年龄为72.5岁；女有11例，年龄为60-85岁，平均年龄为71.5岁。众患者均有吞咽困难、反酸、烧心以及胸痛的一种或多种症状出现，给予心电图、心动超声、胸片、同位素心肌灌注显像、腹部B超等检查均排除由胸膜、心血管、肺、肝胆或其它脏器所引起症状；再通过胃镜检查证实该症状系由胃、食管器质性疾病所引起的，同时重病症患者均通过试管测压检查确定为低压型LES并伴有食管蠕动功能异常的症状。随机将其分为观察组和对照组各34例，观察组使用埃索美拉唑与莫利联合治疗，对照组使用奥美拉唑与莫利联合治疗，观察比较两组治疗效果。两组患者从年龄、性别、临床表现等方面比较无显著差异（P＞0.05），具有可比性。
1.2 方法：
1.2.1 观察组：使用埃索美拉唑与莫利联合治疗：对34例患者，口服20mg每次、平均每天2次的埃索美拉唑（分早餐和晚餐服用），和每5mg每次、平均每天3次的莫利（分早、中、晚三餐服用），均在饭前30分钟服用［2］；服用疗程为3个月后观察其疗效，并记录数据同时把数据输入电脑记录。
1.2.2 对照组：使用奥美拉唑与莫利联合治疗：对34例患者，口服20mg每次、平均每天2次的奥美拉唑（分早餐和晚餐服用），和每5mg每次、平均每天3次的莫利（分早、中、晚三餐服用），均在饭前30分钟服用；服用疗程为3个月后观察其疗效，并记录数据同时把数据输入电脑记录。
1.3 疗效评价标准：经过治疗后可把其临床效果分为：①显效：经过治疗后患者的临床症状降低80%以上；②有效：经过治疗后患者的临床症状总分降低50%~80%；③无效：经过治疗后患者的临床症状降低50%以下［3］；总有效率=显效率+有效率。
1.4 LES压力和食管蠕动功能测定：使用瑞典进口的连续灌注导管测压系统，其中包括压力换能器和计算机记录仪、液压毛细管灌注系统、四通道测压导管，并同时在食管测压术前3天停用任何影响食管动力的药物，并且禁止患者进食10天，同时患者行平卧位；然后经鼻腔插管，同时使远端侧孔全部进入胃腔内，而外段使用外拉法以测LES压力，然后再通过干咽和湿咽，以观察食管体部蠕动的幅度、间期、传播速度以及方向，同时记录和比较治疗前后的LES压力变化和食管蠕动功能的改善情况。
1.5 统计学方法：本组治疗效果的数据经卡方软件V1.61检验，以P
2.结果
观察组显效的有26例占76.5%，有效6例占17.6%，无效2例占5.9%，总有效率为94.1%；对照组显效16例占47%，有效7例占20.6%，无效11例占32.4%，总有效率为67.6%。两组的治疗效果比较差异显著（P
3.讨论
老年患者出现胸痛、胸闷、吞咽困难、进食停滞感、反酸、烧心等症状均为常见的症状，在把心血管和呼吸道等疾病排除后，再给予食管测压检查可发现不少患者的症状均由食管运动功能障碍引起的；而LES压力异常和食管体部蠕动异常均为产生该症状的主要因素之一；由于老年患者的身体各机能和器官均出现退行性变化，从而容易引起一系列的神经肌肉的异常，并引起食管体部平滑肌及食管下括约肌功能紊乱失调而产生症状。
埃索美拉唑是一种通过抑制胃壁细胞的H+/K+-ATP酶来降低胃酸分泌以防止胃酸形成的一种质子泵抑制剂，它能够有效地治疗胃食管的反流性疾病；莫利则是一种新型胃肠动力药，它是一种通过激活胃肠道的胆碱能中间神经元及肌间神经丛的5-HT4受体，使之释放乙酰胆碱，从而产生上消化道促动力作用的5-HT4受体激动剂；本文使用埃索美拉唑与莫利联合治疗其效果显著，总有效率达94.1%，表明此治疗方案能够有效促使胃肠道正常蠕动，疗效明显。
综上所述，埃索美拉唑与莫利联合治疗老年低压型（LES）食管运动功能障碍的疗效显著，明显优于使用奥美拉唑与莫利联合治疗，能够明显改善食管运动功能障碍，治疗时间短，安全可靠，值得临床推广使用。
参考文献
二、经济增长质量视角下我国公共管理创新的必然性
（一）公共管理的主体
国外的研究中主要是从“公共服务”活动来溯及主体的，认为凡是“为追求公共利益服务的人员”就是公共管理主体。梅戈特指出，“公共服务不仅包括政府的三个分支（即立法、司法、行政）部门，包括联邦政府、州政府和地方政府三个层次，而且包括非营利部门。所以公共管理的主体就成为所有追求为公共利益服务的人员”。从我国的现实来看，公共管理主体是在一定环境中产生的，以政府为核心、由政府组织、非政府组织和准政府组织共同构成的公共组织系统。在现代市场经济条件下，政府的主要职能和基本属性决定了其作为公共管理首要主体以及公共管理核心的必然性。但是，单纯以政府为主体执行公共管理职能存在一定的缺陷：第一，公共管理供给主体单一。现阶段，我国已经进入从计划经济向市场经济的深度转型期，而前期改革所积累的问题逐渐暴露，表现在经济、社会、生态等各个领域的矛盾凸显，如产业结构失衡、收入分配恶化、金融市场动荡、生态环境退化等问题均相当严重。社会公共事务范围的扩大对公共管理提出了新的需求，但目前公共管理职能的供给主体仍然以政府为主，政府通过行政手段全盘管理公共事务，而非政府组织、公民在公共管理领域的作用非常有限，严重影响了公共管理效能的发挥。第二，政府主体的管理方法陈旧。从某种程度上说，政府管理方法已经超越了工具性的意义，其在达成政府管理目标、提高政府管理效能中起着至关重要的作用。而当前政府对社会事务的管理仍表现出主观性强、强制性高、透明度低的特点，主要以“行政命令”方式采取审批、取缔、查封等手段对经济和社会事务进行管理。在追求经济增长质量的阶段，公众意识逐渐觉醒，公众的利益追求更多体现在对社会发展及自身价值实现上，传统的管理方式和手段已经不能实现对公众利益需求的满足。
（二）公共管理的理念
公共管理的理念体现着公共管理主体在进行公共事务管理和公共产品提供过程中所遵循的价值取向和思想原则，其在观念层面规范着主体行为取向。现阶段的公共管理理念主要表现在以下几个方面：第一，“唯GDP论”。改革开放以后，地方政府普遍不惜以城乡失衡、地区失衡、产业失衡与贫富失衡等社会发展失衡为代价追求经济增长速度，创造了举世瞩目的“我国经济奇迹”。但是，过分看重经济增长速度并将经济发展简化为GDP增长目标，形成以GDP的增长来衡量公共管理绩效、评价官员政绩的公共管理理念，忽视了公共管理中的社会福利分配、公共服务建设、生态环境治理等经济增长质量目标。这种将GDP指标作为社会发展和官员政绩决定性指标的管理理念，导致经济走向粗放型、非均衡的状态。第二，无限政府理念。政府作为公共管理的核心主体，受计划经济体制残留的影响，政府越位、错位、缺位的现象相当普遍，个别政府官员更是本着“官本位”、“权本位”、“钱本位”、数量理念、管制理念的特征，将自己塑造成“全能政府”形象，在提供公共服务时处于至高无上的位置，以自上而下的方式提供服务，公民无权向政府提出要求，更无法对政府的服务质量提出意见。
（三）公共管理的体制
公共管理体制是多元管理主体以及它们组成的网络结构，对公共事务进行管理或承担管理责任的方式与方法。公共管理体制本质上决定了公共管理的效率和目标实现。从我国的实践来看，僵化落后的公共管理体制对于提高我国经济增长质量具有明显的制约作用：第一，现行的公共管理体制强调的是在一个官僚制的组织体系下，遵从严格的从上到下的等级制，以上级对下级的命令和下级对上级的服从为前提。奥斯本和盖布勒曾指出：工业时展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，已不能有效运转；它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下。第二，公共管理的政府供给与实际需求相错位。由于政府在提供社会公共管理服务过程中享有特殊地位，而被管理者处于劣势，导致被管理者无权要求和选择管理者所提供的服务，公共管理的实际供给与其需求不相符合。自发的经济增长进程往往导致社会福利分配不均、生态环境退化等外部性成本，因此，追求经济增长的质量要求公共管理供给服务于纠正社会、环境领域的市场失灵引发的经济失衡，但政府却将更多的资源用于通过行政手段干预正常的经济增长进程。由于政府的公共管理供给与实际公共管理需求相错位，导致公共管理绩效和效率低下，经济失衡状态长期难以扭转，经济增长质量难以提高。
（四）公共管理的模式
公共管理模式指的是公共管理过程中政府与市场关系的处理方式、政府与市场的分工方式以及政府对自身的管理方法。我国现有的公共管理模式主要的缺陷在于：一方面，政府干预仍然占据公共管理主导地位。我国的政府组织机构都是按层级化设计的，行政权力的运行方向、行政领导的指挥线路、行政信息的传递渠道以及行政人员的职责权限等均具有规定性。而且，对契约、形式以及规则的重视是官僚制的基本价值观念。另一方面，市场化的有效性未得到充分发挥，距离企业化政府、灵活政府、全民化政府的真正建立和完善还相差甚远。例如，出于行政改革的需要，许多人将企业化政府（即将企业运作方式引入政府）简单看作官僚制政府的替代物，在企业化政府的运行过程中，滋生出诸多权力滥用现象。又如，灵活政府模式下设置的临时机构、雇佣临时人员只关注任务不关注管理过程、责任感缺乏。
三、提高我国经济增长质量的公共管理创新机制
现有的公共管理机制在主体、理念、体制、模式方面均存在一定的缺陷，导致公共组织机构在提供公共管理服务和实现社会公众利益的过程中绩效不高、效率有限，进而导致推动经济增长质量提高的作用受限。改善经济增长质量，必须对现行的公共管理机制进行创新。
（一）公共管理主体创新
公共管理活动需要依靠一定的个体或组织来完成，主体创新就是由这些创新的个体或组织汇集而成的。社会的发展决定了公共管理活动的多样性，在当代市场经济条件下，非政治性公共事务不断扩大，提高经济增长质量逐渐取代政治目标而成为社会公共管理的核心。因此，公共管理的组织结构也应该从政府单独实施的结构变革为以政府为核心、各类公共组织共同发挥作用的组织管理结构，实现社会共同治理。首先，要将公共管理供给主体扩展到非政府组织部门。政府管理应当主要涉及国家政治性事务、宏观经济性事务以及部分社会性事务，而其他部分职能可转移给非政府公共管理组织。从经济效果来看，第三部门和公民社会等非政府组织能够有效发挥基础资源的配置功能，节约整个社会的交易成本进而降低公共产品供给成本。并且，第三部门和公民社会能够通过非政府的社会公益方式吸纳社会组织力量和社会资本参与公共管理，从而减轻政府的财政负担。其次，通过公共管理供给主体的多元化，变革政府公共管理的职能和作用范围。严格限制政府的统治职能，以社会利益和要求作为政府职能实现的参照体系，依据社会变量决定政府的结构、权力及运行方式，减少政府在微观经济领域的干涉，将政府全方位控制社会减小到最低限度。最后，加强非政府主体的公共管理职能。依靠人民共管、非政府组织协助、社会中介机构力量提供部分公共物品与服务，最大限度地优化社会治理资源。例如，在经济发展带来的如气候变暖等环境负效应方面，通过与众多机构合作的方式调动各方积极性，提高能源利用率、加强环境治理，从而实现质量型经济发展。
（二）公共管理理念创新
理念创新是公共管理创新的内在动因和必要前提，在质量型经济增长的背景下，公共管理理念要向提高经济增长质量、促进社会经济系统全面发展转变。首先，从以物为本向以人为本转变。追求物质生产对人类生活的满足是经济社会发展初级阶段的基本需求，当社会经济发展到高级阶段，人的发展成为本质要求。阿玛蒂亚•森在《以自由看待发展》中明确指出：发展是扩展人民享有真实自由的一个过程，发展能够提高人们按照自己的意愿来生活的能力。而人的实质自由是发展的最终目的和重要手段。因此，在追求社会公平发展的质量型经济增长阶段，公共管理的目标要从单纯的物质性公共产品和服务提供转向人的全面发展和人的价值实现。其次，从权制思维向服务思维过渡。在服务思维引导下，公共管理者应取代原有的命令型方式，从不服务、被动服务逐渐转向主动服务、质量服务，以服务于民作为公共管理职能的根本出发点和落脚点，将公共管理服务———实现社会公共利益———提高经济增长质量统一于经济发展中。最后，从数量观念向质量观念转变。物质产品的总量增长只是衡量经济发展的一个方面，而经济质量方面的拓展才是经济增长到一定阶段的共同选择，是经济和社会发展的必然趋势和最终目的。公共管理者应改变以往只注重数量、规模的管理目标，设立增长质量、社会发展、人与自然和谐相处的创新型管理目标，通过对新目标的追求而更加关注经济增长质量，最终实现和谐发展。
（三）公共管理体制创新
公共管理体制创新的目标是改善公共管理主体在管理公共事务过程的运行机制，其本质上是为了节约市场交易成本、组织管理成本及政府运行成本等制度成本，从而使社会资源得到合理有效的配置及利用。公共管理体制创新的路径在于：第一，引入市场竞争机制，充分发挥市场在基础资源配置中的作用。将公共事务处理和公共权力运行置于全社会的有效监督和竞争性参与中，通过竞争来降低公共服务成本、提高公共服务效率和服务质量。亚当•斯密在《国富论》中就已经立论，在国家制度的框架下，国家可以利用人们对私利的追求，用平等交换、互通有无的市场管理机制，促进专业化和社会生产效益，达到国家财富的增值。第二，建立及完善公共管理的绩效评估机制。以经济结构、福利分配、环境治理等经济增长质量标准来衡量公共管理组织的绩效。要以社会需求为起点，通过成本—收益分析范式，将经济增长的目标重新扩展到满足社会福利需求，推动社会经济发展，最终形成公共管理体制创新与社会经济发展形成良性的互动关系。改变当前公共管理体制只注重眼前利益而不计成本的管理方式，以新的全面标准评估公共管理绩效，不仅以经济增长作为考核基准，更要将社会福利分配、生态环境治理等内容作为公共服务收益纳入绩效考核。
2西方新公共管理中政府的管理特性
一是突出管理性。分清管理职能和统治职能的区别。政府对社会公共事务要管理，但是这种管理的权力，在一定意义上讲，是要纳入统治这个框架下运行的，它对任何一个国家都是这样的。政府同时具有统治和管理职能，但绝不能将统治的方法用于管理上，用来控制社会、控制民众，而是更应该强调公共管理过程中的服务管理。
二是突出公平性。企业管理是对企业的生产经营活动进行组织、计划、指挥、监督和调节等一系列职能的总称，它的目标是提高效率，实现利润最大化，是一种过程管理。而公共管理与企业管理关注的目标不尽一致，所以不能照抄照搬企业管理思想。它不仅要牵涉到一个效率问题，而且还要涉及一个公平问题。它不仅要看到是一个过程管理，而且它还十分注意结果的管理。
三是突出公共性。公共管理是一种合作管理的模式，它要求政府要和民众合作。之所以讲公共管理，一个很重要的原因就是它的公共性，这牵涉到公共利益问题、公共权力问题、公共责任问题等一系列的问题。而从政治学角度讲，公共性最大的一个特点就是合法性，就是说管理的权力，来自于民众的授权，就必须受民众的监督、民众的制约。
3对我国新公共管理中政府职能的几点建议
新公共管理作为现代管理科学四分支之一，是当代中国最有发展潜力和广阔前途的学科，其发展展示了蓬勃的生命力，在管理中政府需要准备把握自身定位，推进政治和经济社会的快速前进。
3.1政府必须引领好新公共管理运动
要从政府与社会，政府与公民的互动角度进行探索。社会的公共事务不仅需要政府来管理，也需要社会自身的管理，需要民众直接参与去管理。这个观念，不仅政府要改变，民众也要改变。现代公共管理要以一种开放的思维模式，动员全社会一切可以调动与利用的力量，建立一套以政府管理为核心的多元化的管理主体体系。
3.2政府必须加快职能转变
我国在以前高度集中的计划体制下，政府包揽了社会，社会一切都由政府来管理，国家与社会完全合为一体，政府部门做了很多“不该管、管不好、管不了”的事，使政府职能的异常强大和社会自身管理职能的弱小形成强大反差。
要想消除这种反差，就必须推进行政体制改革。进一步转变政府职能，深化行政审批制度改革，逐步建立“有限责任政府”模式，即政府在管理经济、管理社会的过程里面，只管该管和必须管那些社会能力无法提供的公共管理，同时社会团体、民众也要积极参与公共管理，要充分认识到“社会并不是因为政府的授权，才开始具备某些公共服务或公共管理职能的，政府的分权，只不过是将社会的这些职能合法化、公开化、权威化”，要充分体现出政府和社会互动的关系。
3.3政府必须兼顾效率与公平
政府在新公共管理中的核心作用就是为社会的民众提供公共产品、公共服务，追求社会的公共利益。首先必须强调效率问题，从经济学角度出发，提高效率可以加大公共产品、公共服务供给，是公平分配的前提条件。其次强调公平问题，主要包含三个方面，一是要确保伦理上的公平，就是社会里的每一个成员，都应该享受作为一个人存在的一个基本的权利;二是要确保政治上的公平，马克思曾说过“一切社会的一切公民，至少是一个国家的一切公民都应该享受平等参与政治的机会”，不管是谁，只要是公民，就应该享受平等参与政治的机会;三是经济上的公平，这需要涵盖规则的公平、机会的公平、程序的公平、分配的公平等。
1.科学管理与公共管理
在浩瀚的管理思想史上弗雷德里克・温斯洛・泰罗的效率革命推动了“以追求效率和系统化”的时代到来，科学管理被管理学界盛赞为一个时代的繁荣，同时效率革命也为整个管理史唱响了赞歌。
泰罗提出的科学管理思想包括经济人的前提假设，“胡萝卜加大棒”的管理方式与职能工长制的监督方式，为管理思想注入新鲜血液的参谋制，任务管理与劳资共同利益说。这些震撼管理思想界的新提法奠定了泰罗在管理学界“科学管理之父”的地位。而后“以泰罗为中心，在美国进一步传播效能主义的还有卡尔・巴思、H・L・甘特、弗兰克・吉尔布雷斯和莉莲・吉尔布雷斯、莫里斯・库克、哈林顿・埃默森等。”泰罗的追随者们一起缔造了管理思想界的科学管理时代。他的追随者对科学管理思想进一步扩充发展，卡尔・巴思作为泰罗最正统的追随者严格执行了泰罗的方法；H・L・甘特的任务加奖金制度和甘特图发展了科学管理思想；吉尔布雷斯夫妇试图为科学管理正名，“科学管理是培养工人，而不是扼杀工人”；哈林顿・埃默森将伦理运用到管理咨询中，积极传播效率主义；莫里斯・库克把效率主义扩大到教育部门和市政组织。正是他们的共同努力与探索成就了科学管理思想的金字塔，同时也为管理学理论和实践奠定了发展基础，而公共管理也有幸承袭科学管理的雨露。
公共管理从西欧中世纪的城市自治到中国古代的基层自治，走过了人类发展历史的春夏秋冬。经过实践与理论的充实和发展，公共管理的现代趋势是社会自治和政府公共行政的良性互动。在市场经济条件下，政府公共行政是公共管理的主体，大范围的公共事务依靠政府提供，社会自治则是补充，二者的良性互动成为现代公共管理的趋势。现代公共管理解决公共生活中涉及关乎公众公共利益的公共问题，从而实现公共利益，不仅对社会提供高效优质的服务，而且关注社会的公平正义，而公共管理的主体除了政府之外还有包括公共事业单位，非营利组织，社会团体，企业，第三部门等多元主体在内的非政府组织。
管理活动自古就与人类生存发展息息相关，科学管理时代的出现为管理实践提供了发展的基石。公共管理作为管理实践的一种，与科学管理有着不解的渊源，科学管理与公共管理在理论与实践的碰撞中擦出了火花。
2.科学管理对公共管理实践与理论的贡献
2.1科学管理对公共管理实践的贡献
在科学管理兴起之后，一些行政学家开始通过科学管理来寻求政府行政效率的问题所在，而这一探索对公共管理中政府公共行政也同样适用。泰罗系统阐述的科学管理理论虽然来源于对美国私营部门的研究，但却为公共行政提供了方法，即使泰罗没有着力关注公共部门，却也在这一领域具有广泛地影响。一套完整的理论少不了一种契合的运行方式，泰罗的科学管理中的最佳工作方式使公共行政模式的运作成为可能。科学管理中的最佳工作方式和政治行政二分法、正式官僚制一起构成了传统行政模式的基础，这一模式为公共管理提供了政府公共行政运作的实践“路标”。
泰罗通过对时间与动作研究、任务管理制、职能工长制的探索发掘了现代管理中的效率原则。著名学者欧文・休斯说，“工厂装配线是体现泰罗思想的主要社会领域，但政府运用科学管理的时间并不比它晚多少。”也正因为如此，泰罗的科学管理在公共行政领域一直占据着重要地位，为管理实践提供了专业化的管理知识，而这种管理知识恰巧也是公共行政管理所需要的。
科学管理为政府公共行政实践提供了一种有效的参考，这种方式与传统公共行政模式中的官僚制模式配合形成了传统公共行政的运作模式。科学管理中任务管理制以工时研究为基础，制定精心的计划，管理部门以明确的责任来制定工作制度。泰罗的“工时研究”被移植到政府管理中来，深刻地影响了政府的职位分类，在政府管理中推广职位分类，奠定了公务员管理的基础和依据，建立了人事管理的统一体系，为公共管理提供了一种整体运行模式；职能工长制则作为一种监督方式配合任务管理的顺利实施；标准化工作和任务管理制为公共管理中政府公共行政提供了运行方式，使政府公共行政有了高效运作的可能。科学管理中时间与动作的研究提倡一种最佳的工作方式，任何工作都应该遵循一种标准化的工作方式，使用标准化的工具、机器和材料，并使作业环境标准化，强调效率与工作绩效。虽然传统的行政模式随着政府改革的深入遭到许多质疑，但是科学管理为公共管理领域政府公共行政提供了运行“标尺”。
公共管理领域的改革从未休止，人类一直在探寻最佳的政府公共行政运作模式，从传统行政时期到新公共管理时期，科学管理理论并没有随着科学管理时代的逝去而淡化，而是依然在为后来不断发展的管理理论提供借鉴和做出贡献。
2.2科学管理对公共管理理论的贡献
随着20世纪80年代以来政府规模的扩大，财政经济危机，和社会问题的不断凸显，西方主要发达国家开始了声势浩大的政府再造运动。“政府管理的运作亦发生了相应变化，即由传统的、官僚的、层级节制的、缺乏弹性的公共行政，向市场导向的、因应变化的、深具弹性的公共管理转变。”欧文・休斯认为，一种完整的理论必须要有一种工作方式与组织方式。然而随着政府改革，政府再造的深入，“新公共管理运动”如火如荼地展开，传统行政模式渐渐淡出政府改革的蓝图，被新公共管理所取代。但这并不意味着科学管理理论的淡出，作为20世纪20 年代声名大振的科学管理时代的理论支柱，即使在新公共管理时代，甚至后新公共管理时代都难以掩盖它的光芒。科学管理理论不仅仅能为传统公共行政模式所用，同样也可以为新公共管理理论作出贡献，而新公共管理运动发展的实践也证明了这一点。
新公共管理打破了传统公共行政管理的相对封闭系统，将私营部门管理方法和市场竞争机制，广泛地用于公共部门管理之中，强调公共管理行政主体多元化。公共管理领域中这一全新的的价值取向表明：新公共管理不仅是政府行政管理形式上的变革，而且是在意识形态领域关于国家角色的突破，是对国家、社会、公民关系所作的全新思考与实践。科学管理理论在这一全新视角下同样为新公共管理理论的发展奠定了基础。
新公共管理中对工作绩效的重视使绩效工资得到重视，而新公共管理关于人事管理的部分却与绩效工资有着水与鱼的密切关系。绩效工资的管理方式与泰罗的追随者H・L・甘特提出的任务加奖金制如出一辙，H・L・甘特的思想主要受泰罗影响，“在高工资地开支的过程中，甘特看到了激励制度的一些不同的可能性”他发明的任务加奖金制度可以说是绩效工资的前身，正是有了科学管理时代任务加奖金制的提出才有了后来绩效工资制的发展。而这种理论基奠为现代管理中绩效工资制奠定了应用基础。
虽然在新公共管理运动的大背景下科学管理的最佳工作方式在实践运用过程中受到质疑，但是新公共管理依然是在最佳工作方式的基础之上进行改革的，泰罗的科学管理是基础性的奠基，有了这一奠基才有了新公共管理运动的发展，新公共管理并不是对科学管理最佳工作方式的全盘否定，而是在肯定其基础性作用的同时指出其引发的问题，进一步寻求解决问题的方法，是对最佳工作方式的完善和发展。
新公共管理强调“顾客导向”认为公民应该被看做顾客，而政府则是公共服务和公共产品的提供者，是为顾客服务的，应该奉行“顾客即上帝”的遵旨。即使在新公共管理时代政府的角色发生了转变，但是政府的运行依然需要最佳的工作方式，科学管理最佳工作方式的理念对新公共管理运动而言并没有过时。新公共管理也强调结果导向，注重产出，认为效率和效力缺一不可，强调政府的“掌舵”角色，注重授权、目标使命、产出、分权模式，在政府公共管理领域中引入市场竞争机制，调动各方面的力量，降低公共产品和服务的供给成本，提高公共经济效率。而这与泰罗科学管理的效率革命殊途同归，都是寻求最有效率的结果导向，唯一的不同就是所应用的对象，泰罗的效率革命完全可以被看做新公共管理的奠基。
传统公共行政模式无疑是一去不返，而新公共管理运动及其所引发的公共管理模式的变革，也将成为一股不可逆转的时代潮流。但是深究这盛世华章的背后，是科学管理的理论奠基为这一时代的繁荣提供了生长的土壤。
3.结语
美国科学管理作为现代管理学的发端和起源，为管理思想做出了巨大的贡献。一百年过去了，现代管理实践与思想中不断涌现着各种流派，但泰罗的科学管理可以被盛赞为这些流派的基石，是管理实践与理论的路标。虽然科学管理也曾遭受质疑，但是作为管理实践变革的指挥棒，它的价值意涵并不褪色。公共管理是人类政治生活必不可少的管理实践，作为公共管理改革的现代风向标“新公共管理”运动更是在政府公共行政改革中掀起了一阵狂潮。新公共管理理论是对新的环境背景下对政府公共行政改革所作的努力，科学管理为公共管理提供了运行的最佳方式。在新公共管理运动热潮中，虽然“泰罗主义”同“官僚制”一起遭受到批判，但是新公共管理理论并不是对科学管理的全盘否决，而是在科学管理的基础上所作的进一步的理论探究，是改进和创新。科学管理的价值对于现代管理而言是巨大的，同时对于公共管理的贡献也是不可否认的，其实践与理论价值更值得学界的进一步挖掘，科学管理对公共管理的贡献不仅仅是影响其发展，更重要的是其基奠作用，为公共管理乃至新公共管理的发展提供了生长肥料，因此科学管理之于公共管理，是土壤，是基奠，更是跳板。
参考文献：
[1][美]丹尼尔・A・雷恩.管理思想史的演变[M].中国社会科学出版社.1997.P137-139.
[2][澳]欧文・E・休斯.公共管理导论[M].张成福，王学栋等译.中国人民大学出版社.2002.
自上个世纪70年代以来，随着现代民主化进程的加快，各种社会问题日益凸显。要求公共管理的管理效率和效能必须革故鼎新，管理理念、管理方式必须与时俱进。公共管理新概念，既提升了公共管理公共性是思想内涵，又拓展了公共管理服务性的应用范围。在社会民主化发展的影响下，公共管理问题越来越受到社会各界的关注。本文简要分析了现代公共管理的本质特征，并结合当今社会现实，对于公共管理的时代性进行了深入探讨。
一、公共管理的本质特征
1.公共管理的合作性
公共管理，简单地说，就是如何设计、管理政府行政部门的细微工作以及公共服务问题。公共管理不仅是政府所要关心的问题，公共组织以及社会公众等对于公共管理问题都要给予高度的重视。自有人类社会以来，就离不开公共管理问题。然而，自上个世纪七八十年代开始，世界各国对于公共管理问题才给予了高度重视。开始建构新时期的公共管理理论与模式，使人们对于公共管理有了一个新的认识。现代政治理念昭示，公共管理具有合作共治性，公共管理的管理本质是公共性、服务性。合法政府依据宪法行使公共权力，为全社会提供公共服务，现代政府必须秉持和坚守公共精神，以公共精神为指导，实施公共管理。公共管理的管理主体以政府为核心，它们的行为代表公共利益，公共管理的客体是确定范围内全体公民。公共管理的职能，是为了公正分配社会利益，推动社会发展和文明进步。公共管理者的价值追求应代表公平、正义和自由，体现“公益人”的角色。从活动范围看，公共管理主要涉及公共事务领域，是为了促进公共利益的最大化。公共管理权力运行具有多向度特征。不仅政府有组织行使公共管理的权责，其它社会组织与公众也具有参与公共管理的权利和义务。公共管理需要构建多元化管理格局，主体之间要经常进行沟通、互动和合作。在新的时期里，不仅社会组织和公众具有参与公共管理的必要性，而且参与公共管理，还是公民的所具有的权利和义务。因此，社会组织和公众要积极参与公共管理，配合政府管理部门做好各项管理工作。
2.公共管理的公共性和服务性
公共管理的公共性，具有两方面含义，一是利益取向的公共性。二是其公共参与性。公共管理不是某一个特定阶层或群体的一种政治控制的方式，公共管理是为了推进、实现和维护社会整体的公共利益。因此，公共管理具有利益取向的公共性。公共管理的公共参与性，主要指实施主体既包含以政府为代表的官方，还包括政府之外社会组织和公众。公共管理所有活动价值取向都应以实现社会公共利益的最大化为目标，整合和优化社会资源配置，为公众提供一个稳定有序、和谐共处、能实现良性竞争的社会环境，以政府为核心的主体无论采取何种方式，都是为了实现公共利益，公共管理的服务性非常关键。从根本上说，以政府为核心的公共部门所行使的国家权力产生于公众直接或间接的授权，以政府为核心的公共组织，就是服务于社会共同利益的一个组织。公权力本质上是公众意愿的实现手段，如果公众的意志和意愿一直得不到满足，公共管理行为的合法性就会遭到质疑，产生合法性危机，就可能丧失公共管理合法性基础。所以，政府管理的首重职能就是服务，在公共事务管理中，服务是公共管理运行的中心。
二、公共管理之时代性
公共管理之所以受到各国的广泛关注，是时展大趋势使然。自上个世纪70年代以来，随着现代民主化进程的加快，各种社会问题日益凸显。要求公共管理的管理效率和效能必须革故鼎新，管理理念、管理方式必须与时俱进。地球村的概念日益清晰，世界各国在政治、经济、文化等诸多方面的交流与合作日益频繁，经济全球化不可避免地影响各国公共管理，对各国公共管理效率也提出了新的要求。民主化进程的发展，对传统公共行政造成猛烈冲击，必然推动政府向民主和法治的方向进行管理改革，公共管理必须对此做出回应。为回应全球化时代的要求，公共管理必须建构基于公众认可的优质治理模式，一个快速变化的时代，我们不仅要积极推进知识密集型治理，还要积极推进学习型治理模式。要高度重视关注学习型治理的重要性，公共管理创新和改革，学习型治理是主要通道。作为公共管理的核心主体，政府一方面需要不断学习，整合组织的内外资源，与时俱进，改善和提升其执政能力，另一方面，还要以主动、坦诚的姿态，吸收社会的知识和智力，摒弃偏狭之见，通过与社会广泛地协调合作，不断推进和优化治理。实施更具民主的管理模式。构建多元化的管理系统，通过信息化、扁平化、网络化，推进公共管理利益的最大化。
由于各种社会矛盾日趋尖锐复杂，利益和信念的过度分散，不可治理性现代社会问题日益凸现，这也要求公共管理适应时代的发展，与时俱进。社会问题愈是复杂多变，政府越要积极主动的走出社会管理单边运行的误区，要采取有效措施，建构有利于公众参与的新理念、新思维，激发和增强公众参与意识，实现共同治理，随着信息技术的快速发展，先进的信息传播手段，为公民直接参与公共事务管理提供了条件。培养人们对公共问题的关注，有助于强化公民监督意识，监督和推动政府工作，这对于改善政府形象，增强政府的合法性基础，促进政府提升工作效率和效能都有极大的帮助。随着信息化技术的不断发展，人们对公共管理的关注越来越便捷，公民对公共管理的该关注度越来越高。新公共管理影响了所有的国家，全球化、民主化的社会发展，改变了公共管理生态环境，政府一家独大，仅凭自身的权威，可以统揽社会公共事务格局已成昨日黄花。合作共治的治理理念开始深入人心。全球扩展的行政改革浪潮，构成了对传统公共行政的极大冲击，虽然各国新公共管理运动改革和政策选择有所不同，进程不一，但是，侧重点是一致的。实现合作共治，政府与社会组织、民众共同承担公共管理的责任，建立一个高度民主，高效透明的管理体系，以人为本，以服务为本，建设公共服务型政府，民主型政府，强化国家的核心竞争力。
结语
从传统公共行政管理，到日益民主化、法制化、规范化的公共管理，是一次深刻变化的管理革命，从单一管理主体运行到合作共治，是以政治、经济为本的公共事务管理模式，转向以人为本管理模式的一次飞跃。现代公共管理本质特征具有合作性、公共性、服务性特征，在现代化的发展过程中，我们要不断加深公共管理的深度，结合时代的发展特征，扩大公共管理的范围，不断创新公共管理模式，以人为本，以服务为本，改善和优化公共管理，促进公共利益的最大化。（作者单位：华侨大学）
参考文献：
[1] [美]迈克尔・H・莱斯诺夫.二十世纪西方政治哲学家[M].北京：商务印书馆，2002：118.
[2] 武家磊.论公共管理的本质和目的――以社会契约论视角[J].安徽职业技术学院学报.2013（01）
[3] 张剑锋，刘秀荣.论“服务是管理的社会本质和自然本质”[J].江苏商论.2012（04）
［中图分类号］D693［文献标识码］A
［文章编号］1672－2426（2007）09－0016－02
一、公共领导与公共管理的相关性
公共领导概念是依托于公共管理领域的相关研究而提出的，这一概念的提出不仅丰富了领导科学理论，而且也加深了公共管理研究的场域。由此可见，公共领导必然与公共管理有着密切相关的联系。中山大学王乐夫教授在《论公共领导》一文中指出，公共领导就是特指具有“公共性”的领导，具体而言，是指公共部门在管理过程中，为了实现公共利益?熏体现公共精神而进行的高层次的管理活动。这一概念是基于领导与管理的基本区别提出的。王乐夫教授认为，在广义或外延上，领导与管理具有最宽泛的相同外延；在狭义或功能上，领导是高层次的管理?熏管理是低层次的领导。由此我们来看公共领导与公共管理的关系：
1．在定义范畴上的统一性。公共管理从广义内涵上分为：宏观层面、中观层面和微观层面。宏观层面的公共管理，指的是政治学（价值）意义上的公共管理，即政治学所研究的国家治理或政治管理。中观层面的公共管理是我们所谓纯粹意义上的公共管理，即与政治统治相分离的公共管理活动。在政治／行政二分法下，公共行政或公共管理，都是公共部门管理的具体模式。在微观层面上，公共管理重点是解决管理技术和方法问题，新公共管理更多地在这一范畴内体现出来。而公共领导在大的范畴上属于公共管理，但它是高层次的公共管理，公共领导是一种具有公共精神的、政治或政策性的、战略性的领导管理活动。这表明公共领导既区别于一般管理的领导，又区别于公共管理的执行层面或具体的方法技术层面等。公共领导是公共管理的核心与灵魂，它起到统领全局、把握方向的作用。无论是在理论上还是在实践中，公共领导代表着组织并使组织获得发展以至于达到管理终极目标实现的目的。
2．实现目标上的互动性。就广义层面上看，公共领导统属于公共管理，同时，公共领导也是整个公共管理体系的一个有机组成部分。公共领导必须把自己领导活动的基础建立在狭义的公共管理之上，即以中、下层的管理和执行的效果来体现公共领导的真正价值。否则，公共领导就失去其存在的意义。公共领导的基本任务就是把握时展的方向，引导组织、公众去最大限度地实现公共利益。而且也只有充分和公共管理的中下层面有效配合起来，引导他们去实施、执行政策，才能实现公共领导的目标，一定意义上，公共管理是公共领导实现其目标的途径。这里的公共管理即为狭义的概念，它包括中间管理层和技术执行层。公共领导与公共管理具有异体共生但又紧密相关的联系。
3．依托主体上的类同性。无论是公共管理还是公共领导，其依托的主体均是公共组织及其组成人员。公共组织既包括政府组织，也包括第三部门组织。而且目前在治理理念的指导下，公共领域正在积极倡导并探索第三部门在公共服务中发挥的重要作用。但起主导作用的也就是核心的主体仍然是政府组织。在此，有所不同的是公共领导主体指的是公共组织中具有领导性质的组织、部门或个人，他们往往在战略性事务或大的发展方向上起着把握和引导的作用。广义上的公共管理的主体指的是所有的公共组织，而狭义上仅指政府组织及其公务人员。另外，两者的运行基础也具有一定的重合性，都是以公共权力为运行基础的，当然不排除公共领导主体通过自身的领导魅力而获得的非权力影响力。
可见，公共领导概念的提出是领导科学的基本概念和原理在公共管理领域的创新运用，而且这种创新也为如何有效地、明确地分析公共管理的体系层次以及如何有效地实现公共管理的基本任务奠定了基础。鉴于公共领导在公共领域的重要作用，在大力倡导建设服务型政府、服务型社会的今天，我们必须通过加强和提高公共领导的公共服务能力来实现公共利益的最大化。
二、公共管理的新任务：构建服务型政府
服务型政府是指在公民本位、社会本位理念指导下?熏在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。
1．服务型政府的理念是“以民为本”、“为民服务”。服务型政府的主要职责是为公民提供公共服务，公务人员是公共服务产品的生产者，他们所拥有的基本权力是为人民服务的权利。这种“以民为本”、“为民服务”的理念是服务型政府的基石。
2．服务型政府的过程是与公民“协商互动”、“共同合作”。服务型政府提供的公共服务，是公民与公务人员的一种互动过程。公民需要什么样的公共服务，可以通过法定的民主程序，与服务提供者协商?熏达成一致。政府不是高高在上，提供公民无法选择和拒绝的公共服务。另外与公民或其他组织进行合作也是服务型政府的重要过程，政府可以转移部门职能给其他组织或部门，以高质、高效地实现公共服务。
3．服务型政府提供的是满足公民需要的“公共产品”。服务型政府以为公民服务为宗旨，引发出为公民提供什么服务的问题，也就是政府的角色定位、政府的职能。服务型政府不是“全能政府”，而是“有限性政府”、“导航式政府”。
4．服务型政府必须为其服务行为承担责任。服务型政府是“责任政府”，通过责任约束，制约行政权的运行，保障公民权的行使，确保依法行政的推行。建立服务责任约束机制的目的是提高公共服务质量，保证公民满意。
5．服务型政府必须以社会发展、公平正义为优先选择。政府的终极目标是实现经济与社会的协调发展，实现效率兼顾公平的可持续发展。服务型政府的施政目标是由民众意愿和合法期待决定的，所以，服务型政府除了努力为民众解决困难，提供方便，提高人民生活水平外，还必须以社会的发展为优先选择。服务型政府以民众为服务对象，做到在提供服务时公开透明，不偏私，才能使全体公民公平地享有政治、经济、文化和社会发展的成果。它体现了公民和社会的偏好以及正当的社会关系。
三、加强公共领导的服务能力建设
1．公共领导的服务能力建设的必要性。从公共领导和公共管理的相关性可以看出，两者紧密相联、不可或缺。公共管理与公共领导目标的完成是一个相互影响、相互促进、共同实现的过程。公共领导寄于大范畴上的公共管理之下，其活动也必然在大的公共管理环境之下进行，其目标也必须和公共管理的大目标达到有机结合，遵循公共管理的基本理念、基本要求。在当前建设服务型政府新的公共管理理念和政策指引下，公共领导找到了新的发展方向。服务型社会治理理念及其模式要求公共领导必须要提高其服务能力，以公民大众为服务对象，以实现公共利益最大化为公共领导活动的根本出发点。
2．在服务型政府建构中全面加强公共领导的服务能力建设。服务是当今社会治理的基本理念，服务型政府建构为服务型社会的实现提供了一个主导模式。同时，这也和现代领导的发展趋势不谋而合。适应公共管理环境、顺应领导发展趋势、加强服务能力建设是公共领导发展的取向。
首先，以民众为导向，树立“服务至上”、“价值为本”的领导理念。领导理念，是对领导活动的价值评判，是领导活动的价值取向，它决定了领导为什么、是什么以及如何做等基本问题。在构建服务型政府这个大的领导环境中，公共领导服务能力的提高首先是领导服务理念的确立。
传统的领导，要求被领导者对领导者的服从，领导者个人成为组织的化身，以致形成种种、家长作风、特权现象。民众导向是一种服务型领导方式，运用民众这个概念也就形象化的说明了领导的服务职能，它要求领导者必须增强对被领导者乃至社会的服务意识。民众导向的政府管理，要求公共领导要将关注的焦点对准民众的需要，领导创新要紧紧围绕着民众来展开，一切都以民众为导向，并以民众的满意度作为公共组织的最大使命。另外从目标来看，领导应该是追求价值的，是为社会的全面发展归根结底是人的全面发展而开展的活动。所以公共领导应该由过去的过分关注效率和过程而转向关注价值，以新的科学发展观为指导，通过领导创新，实现经济、政治、文化、社会和人的全面和谐发展。
（一）公共管理
公共管理主要是通过对政府管理缺陷分析所产生的一种管理理念以及管理模式。这种管理制度着重强调管理目标的公共性，也就是在公共权力履行中，通过公共职能的分析，强调公共管理的权威性、制度的规范等。
（二）融资平台
所谓融资平台，主要是政府将城市基础建设作为核心，通过融资管理推动城市的建设，逐渐形成建设资产经营公司、城建開发公司等的统称。通过对融资平台设定状况的分析，其主要分为地方融资平台和政府融资平台。首先，在地方融资平台中，主要是地方政府设定的，通过划拨土地、股权以及规费等，进行资产以及现金融资标准的确定，在必要的状况下，需要通过政府补贴作为还贷承诺，以充分满足资金使用的需求。其次，在地方政府投资平台构建中，通过各级地方政府以及融资经营项目的确定，可以通过城市建设投资、城市开发等，进行经营收入、公共设施收费的整合，展现融资平台管理的有效性。
二、融资平台风险类型
（一）系统风险
融资平台构建中经常会面临政治性、经济性以及社会性等宏观的整体系统风险，对于这类风险而言，通常由不同主体形成。对于公共主体的经营对象而言，通常具有较为浓郁的公益性特色，在这种融资平台建设中，通常会受到宏观经济的影响，无法实现对各项财政税务的补充。
（二）管理风险
在管理风险分析中，主要是在不确定的市场环境下，相关经营主体应该通过对复杂市场环境变化的分析，进行信息处理以及决策方案的构建，相关决策人员应该针对管理风险内容，在短时间内构建决策。但是，对于这种决策的正确性而言无法得到保证。
（三）财务风险
针对融资平台的发展状况，相关政府融资平台是由政府出资，出资相对有限，而且该类公司缺少正常的资金周转，在运行及发展中容易面临资金周转困难的问题。而且对于一些融资平台而言，属于工程类的项目，融资项目的资产负债结构主要以建设工程为主，工程项目施工阶段需要得到工程阶段性的验收才可以有充足的资金流入，这种现象的出现增加了资金的变现难度，严重影响融资平台的财务管理状况，为融资平台的经济性发展带来限制。
三、公共管理视角下融资平台风险管理措施
（一）构建差异化的融资平台风险管理机制
通过对公共管理背景下融资平台建立状况的分析，为了实现风险方法以及风险化解的有效性，需要构建差异性的管理体系，也就是说在风险化解中，不能出现“一刀切”的现象，强调限制性的处理内容，以保证融资平台风险管理的有效性。在全国发展状态中分析，公共管理背景下融资平台风险管理所面临的问题是融资平台膨胀的现象，这种问题主要是由于管理体系不完善所导致的，若不能得到有效处理，会面临一定的风险问题。因此，在区域融资平台构建中，应该逐渐提升自身的经济能力以及财务增长能力，政府部门可以针对负债水平较低的发展地区构建支持性的整合，以降低风险现象的发生，充分展现融资平台设计的价值。所以在当前规范性融资平台建立中，应该将国家继续支持作为重点，针对债务风险基本状况，构建全面性、系统性的管理方案，以实现风险的有效转移，满足公共管理背景下融资平台风险管理的核心需求。
（二）融资平台风险管理的规范运作
在融资平台风险管理中，为了实现管理工作的科学分类、规范运作，应该总结融资平台风险的基本特点，通过融资项目的分析，实现管理工作的规范化设定。通常状况下，在融资平台风险规范化管理中，应该做到：第一，通过对责任主体、工作任务以及资金来源的分析，对现有的平台进行分类，并明确政府性平台公司以及市场平台公司等，在政府性平台公司管理中，应该严格监管制度，通过规范化的运作，明确工作的基本职能，在完成政府任务之后及时退出，以保证融资平台运行管理的规范性。第二，在政府性平台公司发展中，其运行状况相对于上市公司存在着透明性的特点，所以在外部监督管理中，应该通过规范性管理制度的构建，保证该类公司运行的稳定性。第三，在融资平台风险管理中，相关公司应该结合公司设定的基本特点，构建可行性的管理制度，对于一些可行性的内容应该引入第三方论证，以保证融资平台管理的有效性。因此，在融资平台风险管理中，应该充分发挥政府的引导职能，通过公共管理体系的设定以及管理方案的完善等，进行风险管理体系的设定，及时解决融资平台运行中出现的风险问题。第四，在融资平台风险管理中，应该积极构建动态化的管理体系，通过对平台公司资金管理状况的分析，保证社会管理制度的公开性，而且在融资平台运行中，相关工作应该接受公众监督，并通过交叉审计方法的构建，实现平台管理规范运作的目的，为融资平台的风险控制提供参考。
（三）深化政府部门投融资制度体系改革机制
在公共管理背景下，为了加快融资平台的建设，应该将政府融资平台的构建作为重点，政府通过债务路线的科学规划，优化政府运行结构，以提升财务风险防范的有效性，充分满足公共管理背景下融资平台风险管理的核心需求。通常状况下，在公共管理背景下融资平台风险管理中，为了实现深化政府部门融资改革的目的，应该做到：第一，建立信用合作组织，完善工作的协调机制。在融资平台管理小组构建中，相关领导小组应该不定期地召开联席会议，通过融资管理工作的分析，进行合作内容的探讨，以保证融资平台风险管理的有效性。第二，建立完善的融资监督管理体系。对于相关纪检部门、检察以及审计、行政司法单位，应该把融资管理监督作为重点，通过招标内容以及建设性内容的分析，进行监督核查工作的设定，以充分保证融资平台项目处理的公平性、公正性。第三，创新多样性的融资渠道以及管理品种。在公共管理背景下，为实现地方政府债券方式处理的有效性，应该通过适度举债项目的构建缓解融资平台中的债务压力，例如，在融资平台风险管理中，可以积极推行政府与社会资本合作的模式（PPP），鼓励社会资本通过特定的方式，参与到城市的基础项目建设中，并通过公益性以及投资运营制度的构建，进行政府债务职能的划分，以减轻公共财物的举债压力，实现公共管理背景下投融资模式创新的最终目的。（四）构建完善性的融资平台内部风险防范内容
二、我国政府职能管理中存在的问题及改善措施
当前，我国政府管理职能中还存在许多问题，政府在管理中存在越位和错位现象，政府既是管理者又是监督者，政府管理的过细过宽，难以实现竞争的公平性和公正性，或者是运用行政手段干预市场经济发展。也有一些职能管理中存在事权混乱相互扯皮的现象，政府在职能管理中只重视经济发展，忽视环境和社会发展，热衷与各种各样的招商引资，地产投资，圈地卖地等，这些都使得其社会管理职能更加弱化，造成各种社会矛盾。如果说政府越位和错位是政府过分干预经济市场造成管理职能弱化的话，那么政府的缺位则是政府管理职能的严重失职。社会公共管理方面一旦缺失政府职能，则会造成严重的社会问题，是原有的社会矛盾更加突出和激化，进而影响到社会的稳定和发展。上述现象都是政府管理缺少服务意识所致，政府管理者没有服务民众的意识，就很难从民众的利益出发进行管理，以人为本的治理策略就是空谈。当然，没有服务的意识，就很难有较高的服务水平。由于政府对社会公共服务的重视不够，投入过少，使得政府提供的社会服务质量很差，并且效率很低。此外，当前政府职能管理过分强调政绩，政绩观成为一切管理和发展的标准和目标，为了政绩，可以不顾民众利益，不顾法理，进行大量的“宏伟业绩”创造，殊不知却给民众和社会带来了巨大的损失，致使社会问题和矛盾更加突出。
公共管理制度的创新是构建和谐社会、当今公共管理制度亟待完善的现实决定的。在多元主体下认清公共管理制度的现状，明确创新公共管理制度的必要性与困境，对于构建长期稳定的公共管理制度有重大的启示意义。
一、多元主体下公共管理制度创新的必要性
1.促进经济发展、社会进步的内在要求。经济发展与社会的进步离不开公共管理制度的创新。落后的公共管理制度会束缚人们的思维方式、行动法则，会不断制约生产力的发展。公共管理制度的创新就是要破除生产力发展的楞楞框框，摒弃那些阻碍生产力进步的制度，不断用公共管理的理论与制度创新去武装人们的头脑。公共管理制度的创新是发展生产力、促进经济发展、完善市场体系、改善人民生活的必然选择。
2.加强民主政治建设的内驱力。公共管理制度创新的另一个重要目标是建设社会主义民主政治。构建民主政治的核心是健全民主制度，而制度的健全离不开制度创新。因此，实现社会主义民主政治的规范化、制度化必须加强公共管理制度的创新。社会主义民主政治是一个历史的过程，公共管理制度的创新要贯穿于这一过程的始终。这样才能不断提高党的执政水平、保证实现依法治国、规范党政关系、优化公共资源的配置。尤其是在反腐倡廉方面，要充分利用公共管理制度，形成按制度办事、靠制度办事的长效机制。
二、我国公共管理制度创新面临的困境
目前，学术界对于公共管理的概念没有达成共识，对其的界定主要从“公共”与“管理”两个方面阐述。本文认为公共管理是公共组织的一种职能，包括以政府为主导的公共组织和以公共利益为指向的非政府组织（NGO）为实现公共利益，为社会提供公共产品和服务的活动。它是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福利与公共利益。
［1］
私人管理的主体是个人和私人组织，由个人的私生活领域、家庭生活领域、私人企业活动领域和商品交易市场领域四个平行的不断放大的圆圈层形成。私人管理的对象是私人的事务,其目的、实质和原则就是实现私人利益最大化。
公共管理与私人管理存在差异性，他们的不同点主要表现在：（1）公共管理与私人管理的使命不同。公共管理是为公众服务，追求公共利益，而私人管理以营利为目的；（2）与私人管理相比，公共管理的效率意识不强；（3）与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任；（4）就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格的多。［2］
二、公共管理与私人管理的同质性
通过调查研究，运用比较分析法和类比分析法等方法，本文总结梳理了公共管理与私人管理在以下五个主要方面的相似性：
（一）学科基础
公共管理与私人管理的学科基础是管理学理论。首先，管理职能。两者的管理活动离不开计划、组织、协调、领导、控制、激励等管理职能。其次，管理原理。公共管理与私人管理活动体现着管理的四大基本原理。第一，系统原理：管理者从组织系统性出发，按照系统要求从整体上把握系统运行的规律，对管理的各方面做系统的分析，进行系统的优化，并依据组织活动的效果和社会环境的变化，及时调整和控制组织系统的运行，最终实现组织目标。其主要包括系统优化原理、信息反馈原理、动态和弹性原理。第二，人本原理：即以人为本的原理。管理者在管理活动中坚持一切以人为核心，以人的权利为根本，强调人的主观能动性，力求实现人的全面、自由发展，其实质是充分肯定人在管理活动中的主体地位和作用。第三，动力原理：是指管理者必须有强大的动力，促使各种管理要素有效地发挥作用，产生强大的合力，使管理活动持续而有效地进行。其具体包括物质动力、精神动力和信息动力。第四，效益原理：管理者必须用尽可能少劳动消耗取得更多的劳动成果。最后，管理理论。公共管理与私人管理的管理都涉及基本管理理论，如古典管理时期的科学管理理论、组织管理理论和行政组织理论体系理论；行为科学理论时期的“需要层次理论”、“双因素理论”、“X”理论和“Y”理论；现代管理理论时期的决策理论、权变理论等。共同的管理学基础为公共管理和私人管理奠定了坚实的基础。
（二）文化基础
国内外的学者对文化已先后下过200多种定义，但至今仍未形成共识。总结而言对文化的定义主要分为两个方面。
第一，从词源学上谈“文化”，认为文化都有表示人类有思想地社会实践的成果和人类社会实践所体现的人类的思想的含义，而且这种人类思想的文明体现在人类生活的整个环节和各个领域，它也必然对后来人和其他人产生指导和教化作用。
［3］
第二，从分层意义上谈“文化”，广义的文化，是指人类有思想的社会实践的一切文明成果。英国文化史学者威廉斯《文化与社会》中说：“文化开始意指‘一种物质上、知识上和精神上的整体生活方式’。”［4］
狭义的文化，是指排除人们的物质创造活动和成果而专指人们的精神创造及其结果，主要包括信念、知识、文学、艺术、道德、法律和价值观等。美国人类学家克利福德·格尔茨认为：“文化是指一个群体或社会共同具有的价值观和意义体系，包括这些价值观和意义体系在物质形态上的具体化，主要包括人们的思维模式、生存模式和行为模式。”［5］
文化具有抽象性、依存性、类属性、继承性、功能性等方面的特征。因此，本文认为文化是一个群体（国家、民族、企业、家庭）在一定时期内形成的思想、理念、行为、风俗、习惯、代表人物，及由这个群体整体意识所辐射出来的一切活动。文化包含了一定的思想和理论，是人们对伦理、道德和秩序的认定与遵循，是人们生活生存的方式方法与准则。文化基础即规范就是最基本的道德与法律。无论是公共管理还是私人管理其行为活动都脱离不了所处的社会文化环境，即其行为活动、利益追求都要受所处社会文化的制约，都要遵循最基本的社会道德与法规的要求。
（三）活动与行为基础
公共管理与私人管理在活动与行为基础上的相似性表现：第一，两者管理所具有的基本要素大致相同，都包括了管理的主体：即由谁管，谁去管理；管理客体：管什么，即管理的对象；组织环境或条件：在什么情况下管理，包括了内外部环境；管理的手段：怎样去管理，通过什么去管理，虽然可能具体运用的手段会有所不同，但是都必须通过手段或方式去管理。第二，从抽象的层面上讲，在GULICK和URWICD的经典论述中，两者都运用一套通用的管理职能即：计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算等，其首字母组合为POSDCORB。第三，都注重效率与品质的提升，重视绩效：公共管理人员需要提高工作效率及公共服务的良好品质，新公共管理提出了确立目标并设定绩效标准；而私人管理也要注重提高效率，提供良好的品质的产品或服务。
（四）方法与技术基础
公共管理与私人管理在具体的管理活动中都要运用管理手段才能达到管理目的。在管理方法上都运用到以下基本方法。第一，行政方法。行政方法是依靠领导者的权威，运用命令、指令、指示、监督等行政手段，按照管理层次，行使管理职能的一类管理方法，具有权威性、垂直性、强制性、稳定性和非经济性。行政方法的使用能够有效地贯彻上级的方针和政策，迅速排除阻力及时解决问题，保证各方面工作的顺利进行。第二，法律方法。法律方法是运用立法和司法的手段行使管理职能的一类管理方法，具有强制性、规范性、稳定性和平等性。在经济管理中法律方法的使用能够保证管理的秩序，协调管理中各利益群体的关系，促进管理科学化、法制化。第三，经济方法。经济方法是运用经济杠杆和其他经济手段，调节人们之间物质利益关系从而行使管理职能的一类管理方法，具有利益性、间接性、灵活性。经济方法的使用一方面能够调动利益主体的积极性，提高利益主体的收入，促进利益主体自我实现；另一方面实现管理者的目的，提高效益和效率。第四，教育方法。教育方法是利用一定的培训、教育等方式，全面提高人的素质，以影响和调节人们的经济行为，达到行使管理职能的一类管理方法。其教育主要包括心理教育和心理教育两个方面。教育方法的使用不仅能够提高被管理者的素质，而且能够提高整个组织的实力，从而更好的实现组织责任和使命。
