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本文作者：焦俊峰作者单位：中南财经政法大学
治安治理资源整合的社会基础考察
治安治理作为国家政治的一部分，其过程必然涉及权力在国家和社会中的具体分配。治安治理决策的制定、实施、评估、调整等环节，反映了国家和社会的结构性关系。同时，国家和社会的结构性关系反过来也影响治安治理的效果。因此，本文主要从市民社会理论层面理解和使用“社会基础”一词，即与国家相对并部分独立于国家，不能与国家相混淆或不能为国家所淹没的社会生活领域［7］。前述以国家和社会为载体的治安治理资源的整合，需要考察市民社会基础。作为有威权统治传统的中国，整合社会治安资源应注意中国社会的发育程度，即中国基层社会是否拥有维护社会治安的力量、能力、方法和制度资源等。市民社会的发育程度对治安治理资源的整合有重要影响，其核心在于基层社会和公众参与治安治理的深度和广度。除了公众参与，社会结构、社会信任、社会关联类型等也会影响社会治安治理的运行过程。具体而言，可以从三个层面分析基层社会对治安治理资源整合的影响：一是在基层社区范围内，从微观层面考察基层社会和公众在治安治理中的地位和作用；二是在县域范围内，从中观层面分析社会力量对治安治理的影响；三是在国家范围内，从国家与社会的结构性关系宏观层面分析市民社会在治安治理中的地位和功能。从当前中国基层社会的政治现状考量，治安治理资源整合面临的困境在于：社会资本存量的匮乏和市民社会发育状况不理想。①首先，虽然中国的社会力量在改革开放后获得了较大的发展空间，但建国后高度发达的行政体系以及改革开放后社会流动性对基层社会结构的建设性破坏导致市民社会尚未构建起来，国家力图培育的基层民主与预期目标之间仍有较大差距，村民自治和居民自治尚不成熟，这在很大程度上影响了治安治理在基层社区的运行，社区警务、社区矫正以及社会治安综合治理等实践中遇到的困难即是例证；其次，市民社会的不成熟往往伴随着社会资本的匮乏，社会结构的调整也在一定程度削减了静态社会结构下遗留下来的社会资本存量，导致当前中国的社会资本总量比较匮乏，社会参与的热情、广度、深度均不够，缺乏制度化的手段和途径。由于社会的转型，我国缺乏长效的制度和机制调动社会力量、整合社会资源开展治安治理工作，这是社会参与的实践困境。在国家治理理论中，发达的公共精神是良好社会治理的决定性因素，但传统中国的治理模式无法孕育发达的公共精神，而公共精神的缺乏又导致传统中国无法实现更好的社会治理。在当今中国，治理模式的转变为公共精神的培育提供了有利条件，同时也对发达的公共精神有了更为迫切的需求［8］。对于治安治理而言，社会参与的贫弱也就意味着治安治理效果的下降。解决这一问题，必须以社区为依托，从培养社区的“公共精神”着手。治安治理能够取得成效的基础和关键不在于政府及其警察，而在于社区及社区公众。一方面，社区公众对安全的诉求是警察开展工作的动力和方向，社区公众是公共安全的直接受益者，对日常生活中存在的治安问题有最为直接的感受，他们的意见和建议是警务决策重要的信息源；另一方面，社区公众参与是治安治理的重要内容，不仅仅是提供建议和意见，更重要的是直接参与到治安治理中来，社区公众能否参与、参与的范围与程度是否合理、参与方式是否科学是治安治理能否取得效益的关键所在。由于力量的分散和组织能力的相对缺乏，公众的参与并非顺理成章，而必须依靠政府及其警察的组织、协调，以整合社区公众的力量，发挥社区公众的作用。因此，必须有意识地培养“公共精神”。公众参与治安治理必须使其意识到：作为社区成员，社区治安事关自己切身利益，诸多治安问题仅仅依靠政府及其警察难以解决，自己有义务参与治安问题的解决。参与治安治理不是代替政府及警察，也不是简单的协助，而是作为主体之一共同解决治安问题。所以，公众在配合警察搞好治安管理和犯罪控制中除了能给自己带来更大的社区安全系数和心理满足外，亦能提升自己的公民观念［9］。与西方相比，我国社区公众参与公共事务的热情普遍不高。社区公众的参与分为两类：一是动员性参与；二是自觉性参与。在我国，动员性参与一直是主要的参与方式，但这种参与方式的持久力不够，随意性较强，难以保持长久的效力。据托马斯•海贝勒2003年至2004年在中国沈阳、重庆和深圳的一项调查（调查对象为38名市、区、街道办事处、居民委员会的各级地方官员和140名经筛选出来的社区居民），社区参与程度普遍不高。比较而言，沈阳的社区参与程度最高，其中大部分人是大型国有企业的员工，邻居之间相互认识，人们对国家的期望很高，党员在社会参与中占有较高比例；重庆的社区参与程度处于中等水平，人们对国家的期望明显小很多，党员在社会参与中的比例也较低；深圳的社区参与程度最低，原因是移民城市内部缺乏地域性联系，人们相互不认识，而且由于收入和文化素质相对较高，作为社会中间阶层的群体具有较强自我意识的生活态度［10］。虽然该项调查不能说明整个中国的社区参与状况，但具有重要的参考意义。由于传统中国是一种威权统治，在这种统治模式下，民众习惯于服从而不是参与，造成当前培养“公共精神”存在一定的困难。实际上，即便是在以邻里守望为主要方式推行社区警务的英国、澳大利亚等国家，随着时间的推移，社区公众对邻里守望的参与热情也在下降。这说明，即使在社区参与程度较高的西方发达国家，治安治理中的社会参与也是一个棘手的问题。在我国，必须通过制度创新解决官僚体制下国家力量效率低下和社会力量发育不足的现实难题，通过各种政治活动、文化活动、社区自我管理活动等，培养社区公众的参与精神，并使传统的动员式参与逐渐转化为自觉性参与。只有社区发育成熟了，自我管理和自我组织才能作为制度固定下来并得以自觉自发地长期实施。
治安治理资源的整合路径设计
在治安治理实践中，我国一贯重视对治安治理社会资源的挖掘，注重发挥群众在治安治理中的作用。但从具体实践看，这种做法存在两个问题。其一，社会参与治安治理在某些情况下意味着安全责任的转移，即本应由政府完成的维护治安的职责被转移到基层社区，这种做法从政治上和法律上受到质疑。从理论上看，政府在将治安治理的某些责任转移给市场化的组织后，可以集中精力于必须由政府完成的工作。但是，公共安全供给的市场化与私人化一方面缺乏相应的政治合法性，另一方面则使原本由政府提供的公共产品具有私人产品所固有的差异性和不平等性，有公共安全富人化的嫌疑。因此，在社会转型中，市场组织和社会组织作为辅助力量，与政府协作提供公共安全可以弥补国家治理资源贫弱的结构性缺陷，但政府必须牢牢掌控治安服务的质量标准和监督权，以弥补和遏制治安服务市场化与私营化的消极后果。其二，由于制度创新的缺失以及分散化的改革导致社会资源的整合效果比较有限。从全国来看，不少地方根据地方治理经验创造出了适合本地实际的整合机制，但作为常态化的制度并未系统性地确立下来，这在很大程度上影响了社会治安治理资源的运用。的确，由于性质、权力内容的不同以及具体方法的区别，治安治理国家资源和社会资源发挥的空间和效果存在一些差异，这就需要用具有实践操作性的制度进行整合，优势互补，以取得良好的治安治理效果。治安治理资源的整合分两个方面：一是国家力量和基层社区之间以警察为纽带，建立长期的协商沟通机制，将双方的力量有机整合；二是国家力量与市场化组织、基层社会与市场化组织之间以契约方式由市场化组织完成对公共安全产品的生产供给，为治安治理提供市场化的补充。通过制度创新和市场化手段，在新的社会形势下发动基层社区的力量开展治安治理。首先，这种模式坚持依靠国家现有的制度资源，充分发挥基层自治组织的协调作用，使警务工作围绕着基层自治活动展开，避免了公安机关直接指挥带来的抵触和对抗情绪，也使居委会的凝聚作用有了充分的发挥。其次，这种模式根据不同情况通过方法创新充分挖掘基层社区的力量，即一方面充分利用市场化的保安组织，将公安机关的工作与小区物业、大型商贸城、娱乐场所、金融单位和重点企业等区域的保安工作联系起来，有效整合利用这些区域的治安治理资源；另一方面则通过有偿服务以及动员方式发动下岗职工、低保人员、退休人员、治安积极分子组成专门的安防队、义务巡防队，整合社区的人力资源。再次，这种模式坚持立足社区，根据社区的具体问题提出对策，将社会矛盾与社区问题解决在社区，以保证社区的稳定和谐，从根源上解决犯罪诱因，增强社区的凝聚力及其对抗犯罪的能力。具体思路是：在社区外的公共空间，国家力量利用法律赋予的权力资源和方法资源，继续提供公共安全产品，通过日常巡逻和案件查处，维护社会治安。但这种方法提供的是无差别的安全服务，仅仅靠政府及警察的服务难以满足社会公众日益层次化的安全需求。对此，可以通过自治化和市场化两种方式予以弥补。自治化是在政府及警察的指导下，基层社区组建自己的力量开展治安防范。但这种传统方式在市场经济比较发达的地方实施起来有一定的难度，需要融入一定的市场化手段。如湖北省荆州市沙市区治安治理资源整合机制的创新中，通过宣传、发动群众重组了324支共计1614人参与的义务巡防队负责社区白天的门栋（店）关照和义务治安巡逻。并在对传统的义务性群防组织人员结构进行调整的基础上，着力加强安防队、保安队、义务巡防队的建设。以每月由社区统一筹资发给适当报酬的运作方式，从社区下岗职工、享受低保的群众中挑选了520名年富力强者组成260支安防队。①更为普遍和可行的做法是，根据“谁出资谁受益”的原则，通过市场化的机制推行保安有偿承包安防责任制，即以契约的形式将局部区域的治安治理活动交给保安服务公司。当然，这种方式下，国家力量并非不再参与治安治理，而是通过定期的治安联席会议方式与社区代表、保安组织沟通协商，共同参与治安治理。事实上，在这种模式中，警察组织和社会力量无法割裂，社会力量参与治安治理必然需要借助于警察组织的各种资源，否则其合法性以及治理效果都将存在问题。这种模式涉及国家资源、自治资源和市场资源三个主体和指导协商、市场契约两种合作机制，其性质各不相同。政府及警察和社区之间是协商指导关系，而社区和市场化的保安组织之间是契约关系，为了确保机制的有效性，必须明确各方的权利义务。从目前来看，上述模式运行较好的社区代表有武汉市民意街社区，其具体做法是经费由社区收取、管理和监督，安保队的组建也由社区自己负责，派出所只对具体的技术进行业务指导，并对具体的责权利分配进行监督［11］。这种做法既避免了公安机关重复收费的嫌疑，又充分发挥了基层社会的积极性和能动性。基层社区存在差异，具体的治安问题也有其独特性，作为国家力量的警察组织由于其工作的普遍性难以深入了解和充分考虑这种差异，作为社会力量的基层社区又缺乏警察组织所拥有的权威性治理资源，无法充分利用官方资源去解决所在社区的治安问题。合理的解决途径是，在充分协商的基础上进行资源整合，双方通过对公共利益的考量、对自我利益偏好的修正、对具体目标方法手段的选取最终形成共识，充分利用各自的优势资源实现治安治理目标。从笔者掌握的资料看，基层治安状况较好的社区，警察组织与社区往往有比较好的互动，这些社区可能没有正式的协商制度，但非正式的沟通与交流同样可以起到协商的作用。通过有效的协商沟通，代表国家权力的派出所与基层社区达成共识，以此为基础建立长效合作机制。在“群防群治”理念的指导下，有效整合治安治理资源，形成科学的治安治理资源结构。这种资源整合机制运行的结果使得多元主体在治安治理中的关系出现多样化，凸显了治安治理主体之间的互动过程，具体表现为由警察组织主导并以平等的地位与社区进行交流与协商，根据各自的价值需求达成治安治理目标上的一致。在目标的指引下，双方利用各自的资源优势通过具体的方法手段实现既定的治安治理目标，以维护社区良好的治安秩序，满足警察组织的职能要求和社区公众的安全需求。
1.增进村民沟通
群众文化活动能够有效地拉近基层群众之间的距离，为其创新良好的沟通环境和渠道，从而促进人与人之间建立一种和谐、互信、互惠的社会关系网，进而有效地减少和化解基层社会的纠纷及冲突，增强基层群众和社会的自治能力。近年来，随着农村生活水平的不断提高，看电视、上网等私人文化生活逐渐占据主导，而传统的公共群众文化活动却逐渐减少，活动的频率、参与度低，形式和内容匮乏，导致群众相互之间的沟通交流越来越少，传统的邻里关系变得疏远和淡薄，不利于长远的基层社会管理发展。因此，大力发展基层公共文化事业，丰富和创新基层群众文化活动是摆在当前基层社会管理面前的必答题。
2.提高基层组织化程度
随着城镇化建设和新农村建设的开展，基层社会更加多元化，传统的集体经营方式逐渐减少，农村的组织化程度降低，从而使基层社会管理的难度加大，相应的治理成本增加。我国当前的基层社会管理主要依靠基层政府，而基层政在社会事务的处理中又很难做到面面俱到，难免会出现许多的空白领域和薄弱点。加强基层群众文化活动建设，能够在基层逐渐形成依托文化活动的社会组织、微观组织，这些组织会建立各自的规范来约束成员行为，成员间通过文艺切磋、思想交流等，能够形成互助互爱、互信互惠的社会关系，同时也有利于群众加强自身管理、提高自治能力，进而提高基层组织化程度。此外，群众也可以通过这些社团组织来向上表达自身的利益诉求，政府也可以通过这些组织来宣传基层政策，提高基层社会事务的参与度。
3.促进基层文明建设
正所谓“一方水土养一方人”，乡村群众的为人处世、行为举止长期以来都受到他们生活环境的文化熏陶。就基层文明建设而言，乡村文化建设是其重要的着力点，也是当前新农村建设的重要内容。当前我国处在社会转型的重要时期，外来观念的影响、市场经济的渗透等致使乡村社会发生了很大的变化，基层群众的集体观念变得淡薄、个人利益至上、价值观念偏差，淳朴的传统乡风遭遇威胁，相关的利益纠纷问题层出不穷。加上乡村群众的文化生活贫乏，玩麻将、斗地主等娱乐消遣方式逐渐助长了赌博风气的形成。因此，建立适应社会主义市场经济、吸取优秀中华传统文化和地方特色的群众文化是改变现状的当务之急，积极向上、内涵丰富的群众文化活动能够有效根治基层的歪风陋习，进而营造健康、和谐、文明的乡村文化，使群众在潜移默化中形成知荣辱、讲正气、守法律、担责任、家风优良、乡情淳朴的生活习惯，为基层社会管理打下坚实的基础。
4.完善基层社会管理手段
文化作为一项软实力在社会治理中发挥着重要的调控作用，在我国基层社会问题多发的当下，做好基层群众文化建设是我国新农村改革过程中的关键。面对当前基层矛盾多发、繁杂，基层价值观念、精神、心理不断震荡的情下，强制性的社会管理手段在部分领域的作用甚微，文化作为一项软控制手段更能在潜移默化中发挥作用。通过基层群众文化建设、丰富群众的文化活动，在这一过程中将党和国家的方针政策、法治理念、多元思潮、价值观念等传递给群众，变传统的“送文化”为“种文化”，能不断改善群众的文化生活，凝聚群众的文化力量。
二、面向基层社会管理的群众文化创新途径
1.加强基层文化基础设施建设
基层文化基础设施建设是群众文化活动发展的硬件基础，长期以来基层在文化发展的道路上都受到了基础设施不足的制约。近几年我国农村文化广场建设项目的推进取得了很好的成效，通过在每个乡村建设公共文化广场、文化活动中心、体育活动中心、阅览室等，能够让更多的群众参与文化活动，为基层文化发展提供生长的场所和土壤。[3]同时我们也应不断拓展基础设施建设的渠道，大力发展公益性基础设施建设，完善文化硬件的内容和形式，结合新型网络化、信息化技术打造智能化的文化服务平台，传播与共享优秀的基层文化，才能更好的加强基层群众文化的社会管理。
2.充分挖掘资源优势
在基层群众文化活动挖掘的过程中，应明确不同地区的优势资源并加以开发利用，从而使群众文化活动的理念和目标更加多元和明确。地方优势资源的挖掘有助于地方传统文化的传承和弘扬，有助于丰富和创新文化活动的形式、内容，有助于彰显特色的文化理念、价值观念，有助于文化活动的落地生根，有助于提高基层社会的管理效率。此外，在文化活开展的前期，就各个地方的优秀文化资源要做好调研，注意结合群众的需求来明确群众文化活动的理念、目标、形式和内容，从而使活动开展更加顺利。在充分挖掘资源优势的基础上，就能够更好把握基层群众文化活动动向，从而使得基层群众文化活动管理更具有针对性，建设出更具特色，更易为群众接受的文化活动管理途径。
3.强化基层群众文化活动管理
长期以来我国基层群众文化发展处于“散养式”的发展状态，群众文化活动的开展以群众自主开展居多，缺乏管理，长效性欠佳。因此，在基层群众文化活动发展的过程中，首先要转变基层干部的观念，让他们在思想上认识到文化建设的重要性；其次要将基层群众文化建设纳入到干部政绩考核的指标中，督促基层干部着力抓好文化建设；同时要广纳贤才，基层文化建设单靠干部是难以开展的，应积极吸纳有文化特长的年轻人、退休教师、传统艺人等担任文化活动开展的引导者、管理人员，全面带动群众的文化活动参与积极性；最后，鼓励群众建立自己的文化社团组织，丰富文化活动的组织形式。
4.创新基层群众文化活动形式
文化活动的形式决定了文化活动的参与度和效果。传统的文化活动形式较为单一，参与人群也多以老年人为主。新时期，我们应充分挖掘民间文化、地方文化，广泛吸收新兴文化和年轻文化，创新群众文化活动的形式，以满足多层次群众的文化需求。应着力弘扬地方传统、民间技艺，开发具有地方特色的文化项目，鼓励民间艺人组织开展表演。同时，鼓励有文化特长的群众组织成为文艺团体，为群众文化打造新的发展舞台。此外，也可多借助自媒体、广播、电视媒体的力量，宣传地方群众文化建设成果，增强群众的文化荣誉感。
三、结语
我国基层社会管理工作仍处在不断调整和摸索阶段，暴露出诸多的问题和不足，面对基层群众，我们需要将各个管理部门的协调配合，共同发挥群众文化活动的价值，挖掘群众需求，着力促进群众文化活动内容和形式的创新，推动基层群众文化活动高效的开展，从而更好地建设基层群众文化活动。
我局以树立大局意识和服务意识为统领，以预防化解基层社会矛盾纠纷为主线，大力加强各项业务建设，不断提高服务大局、依法行政、服务人民群众和创造性开展工作的能力，取得了一定成绩和良好成效。
一是完善基层司法所建设。我局于2013年底全部完成基层司法所建设，目前，全市共有司法所316个，其中新建52个、购置79个、政府划拨97个，改建20个，租用7个，灾后重建40个。316个基层司法所已全部立户列编，其中直属所208个占65.8%；挂牌所95个，占30.1%；另外，武侯区13个司法所与街道的综合治理、维稳、机构进行整合，实行大科室制，成立了促进和谐建设办公室。全市司法所共有工作人员942人，其中专职司法助理员510人，兼职司法助理员432人；专职司法助理员中，司法行政专项编制318人、地方行政编制155人、事业编制37人。经过建设，全市基层司法所办公设施建设得到改善，现有轿车30辆、面包车21辆、摩托车91辆，共计142辆；计算机359台，少部分司法所配备了音响、电视机、摄像机、照相机、传真机、打印机。
二是认真开展法制宣传教育工作。为提高人民群众法制意识，依法办事，建设法制社会，我局认真开展法制宣传教育工作。2013年以来，围绕“全国统筹城乡综合配套改革试验区”建设和农村产权制度改革等中心工作，全市基层司法所共开展法制宣传13336场次，受教育人数为11157888人次。通过开展法制宣传教育，为人民群众提供法律咨询，引导人民群众合理表达诉求，化解各类矛盾纠纷，提高了人民群众的法律意识，营造良好的法治氛围，为建设和谐社会服务。
三是创新司法行政工作。我局在不断发展的新形势下，积极创新司法行政工作，满足人民群众对司法行政工作的需要。2013年，我局撤销了老干处、法制教育处，增设法律援助处、人民调解处，2014年又增设警务督察处，整合社区矫正安置帮教处和基层处，在基层建立建立法律援助工作站，完善法律服务体系，并把法律服务体系延伸到乡镇，为人民群众直接提供法律服务。2008年，全市共招进司法助理员165名，有效改善司法队伍素质，增强司法队伍力量，促进司法行政工作深入发展。在这基础上，通过为人民群众提供法律援助、帮教安置、社区矫正工作，满足了人民群众的法律需求；做好刑释解教人员帮教安置和社区矫正工作，最大限度地预防和减少重新违法犯罪；使人民群众对司法行政工作的满意度明显提高。
四是取得显著工作成效。自年来，我局司法行政系统为基层政府提出司法建议3733条，被基层政府采用3197条；协助基层政府处理社会矛盾纠纷17789件，处理成功17012件；参与疑难复杂民间纠纷调解11976件；开展矛盾纠纷排查7045次；防止群众上访1777次；防止群体性械斗754件；参与“严打”整治活动及专项治理活动20146人次。这些所取得的成绩获得了基层党委政府和广大人民群众的充分肯定。在抗震救灾工作中，都江堰市司法局崇阳司法所所长张忠理被司法部授予二级英模，一个基层司法所和两名基层司法所所长受到司法部表彰。
二、司法行政建设中存在的问题
我局在深化统筹城乡管理体制机制改革中取得明显的成绩，但是也存在一些不能忽视的问题，主要反映在基层司法所建设方面。
1、人员编制不足，空编严重，补员不及时
司法所承担着人民调解、社区矫正等九项职能，工作任务日益繁重，但人员编制严重不足，全市316个司法所，仅有专项编制318人，与司法部的要求相距甚大。全市司法所共空编79人，不能满足司法行政一线工作需要。在缺编少员的情况下，司法助理员调离后长期得不到补员，严重影响司法所司法行政工作的正常开展。
2、司法所管理体制不顺
一是缺乏统一的管理体制。目前，司法所存在由司法局直接管理的直属所，和由乡镇（街道）直接管理、司法局给予业务指导的挂牌所两种体制。我市316个司法所中，直属所208个，挂牌所95个。由于挂牌所的人财物全部由乡镇（街道）管理，导致挂牌所人员兼职多、任务杂、流动大，队伍不稳定，难以正常开展司法行政工作。
二是司法行政专项编制违规下放到街道。市人事局、编办、司法局《关于进一步规范基层司法所管理体制的通知》第7条“凡统一招录的基层司法助理员，其编制、组织、人事关系必须统一由各区（市）县司法局管理，严禁下放到乡镇和街道。”五城区103名政法专项编制的司法助理员中，共有80名政法专项编制违反该文件规定下放到街道，这部分人员组织、人事、工资关系均在街道，大部分从事综合行政、招商引资、民政等非司法行政工作，五城区司法局对这部分人员事实上“管不住，用不到，调不动”。
三是政工机构负责人未进入党组班子，全市20个区（市）县司法局除青白江区司法局政工负责人进入党组班子外，其余均未进入，弱化了对司法工作人员的管理。
3、司法工作保障条件不完善
一是司法经费缺乏刚性保障。目前，我市司法所没有基本经费保障，主要靠挤用司法行政机关经费和争取地方党委政府的支持来获得，且数量有限，致使司法工作运转困难。
二是缺乏基本的装备保障。我市司法所车辆等装备保障建设长期落后，明显不足，不能满足随机性、急迫性等工作，影响司法所工作效能。
三是信息化建设落后。我市司法所尚无与上级司法局建立纵向的办公信息网络，也无任何业务专网和业务应用系统，对反馈工作信息与交流工作情况带来很大不便。
三、加强存在问题的几点建议
要深化统筹城乡管理体制机制，解决存在的问题，提高司法行政工作效能，创新社会管理，维护社会稳定，建设和谐社会，必须按照中央的精神和“十二五”规划纲要的要求，扎实做好各项工作，提升司法行政工作水平与能力，服从服务于地方经济建设和社会事业发展。这里面要着重加强和规范基层司法所建设，使基层司法所树立大局意识和服务意思，努力开展法制宣传教育，着力预防化解基层社会矛盾纠纷，为维护社会基层稳定、建设和谐社会发挥更大的作用。
1、落实和规范司法所人员配置及管理
一是要在司法所总的编制内，确保人员到位，每个司法所应当配备至少3名工作人员，其中设所长1人，司法助理员1名；一圈层区市县司法所至少配备三名辅助工作人员，二圈层司法所至少配备二名辅助人员，三圈层司法所至少配备一名辅助人员。二是要保证司法助理员专编专用，现有编制空编的应及时补充，如到期不补充的，由市里收回编制统一调配。三是由市政府协调省人事部门，将司法助理员空编职位纳入统一招考，解决空编问题。四是按照《关于进一步加强人民法庭、公安派出所、司法所建设的通知》文件要求，由各区（市）县司法局根据工作需求和工作人员空缺情况报区（市）县政府确定，公开招聘一定数量的辅助人员充实司法行政一线。招聘人员的经费纳入财政综合预算。五是把全市316个司法所建成区（市）县司法局的派出机构，实现区（市）县司法局直管，对政法专编和地方编制人员推行实名制管理，形成机构编制管理与组织人事管理、财政管理相互协调配合的制约机制，提高调入、调出审批权限，强化监督管理。六是制定计划，逐步将95个挂牌所改设为直属所，由区（市）县司法局直接管理为主，乡镇（街道）管理为辅，按规定设立办公场所、配置工作人员、任命司法所长。建议区（市）县党委将区（市）县司法局政工机构负责人按规定配备到党组。
2、纠正司法所不规范现象
建议市机构编制委员会办公室、市人事局与司法局共同成立专门督查组，督查五城区落实成机编办号等文执行情况，对发现的问题发出限期整改意见函，清理纠正不规范现象，将违规下放到街道的政法专项编制收回到司法局。司法助理员全部实行实名制管理，确保专编专用。
3、进一步加强司法所基础设施建设
要按照要求管理使用好司法所办公用房，严禁挪用、拆迁、出租、出让和转借办公用房，凡挪用、挤占司法所的，必须交还司法所使用；新建和改扩建的司法所要按照司法部《关于统一司法所标识的通知》（司发通〔2009〕124号）要求，统一规范使用司法行政徽，统一规范司法所办公场所标牌，保持所容所貌整洁，树立司法所良好形象。
我国属于农业大国，人口众多，对水资源的需求非常大，在水资源严重紧缺的背景下，只有提高水资源的利用效率，才可以更好地满足我国农业对资源的需求。作者在三年基层农村挂职扶贫期间，深刻感受到小型农田水利工程是我国农业水利工程的重要组成部分，对农业用水有着重要的影响，因此，需要加强对小型农田水利工程的治理。就我国现阶段广大农村基层的小型农田水利工程治理情况来看，仍然存在一些问题，亟待解决。
1 小型农田水利工程中存在的问题
1.1 灌溉设施陈旧，设备缺乏维护
目前我国水资源十分紧缺，但是当前农村大众，特别是留守老人和儿童的节水意识比较浅薄，很多流域上游地区或水资源丰富的地域都采用漫灌的方式，下游则将地下水资源作为灌溉用水。这种方式造成了大量的水资源浪费，同时由于设施建筑位置较为复杂，工程投入较少，使得灌溉设施都比较陈旧，无法满足灌溉需要，这也造成了一些农田水利工程施工难度的增加[1]。由于灌溉设施陈旧，一些农田水利主体设施完成后，配套设施未能及时完成，影响农田水利设施的作用发挥。当前许多农田水利工程管理和使用人员由于专业知识不足，缺乏系统的培训和学习，对灌溉设施的重视度不够，未能对设备进行及时有效的维护，这也在一定程度上限制了农业的发展，对地区农业造成负面影响。
1.2 农田水利工程改革不彻底
小型农田水利工程的改革需要对水利工程的供水水价进行调整，实行收费用水，以满足运行成本为前提，以营利组织的模式对水利工程产权进行调整，积极调动工程经营者的积极性，提高农田水利工程的运行效率，促进农田水利工程的进一步发展。农田水利工程的修建和运行维护受资金的限制比较多，当前农田水利工程改革彻底，收费用水难以实行，改革进程的缓慢对农田水利的发展有着重要影响。
1.3 缺乏专业运行管理和日常维护人员
就我国当前小型农田水利工程发展情况来看，虽然投入了大量的人力物力在水利设施建设上，但是由于农村基层收入低，工作条件艰苦，许多农村基层水利工程严重缺乏专业运行管理与日常维护人员。由于经费有限，导致一些灌溉工程的渠道与水库等水利设施处于半失管状态，这在很大程度上影响了农业用水的正常进行，对小型农田水利工程的发展造成了一定的阻碍[1]。
1.4 水渠污染难以恢复
当前许多农村垃圾站建设比较滞后，垃圾清运制度基本空白，很多农民缺乏环保意识，垃圾乱丢乱堆，垃圾围村时时可见，这在很大程度上破坏了水资源的质量，对农村水资源造成了污染，极易发生排水系统堵塞的情况。水渠是农田水利工程的重要组成部分，水渠一旦被污染就很难恢复，因此，需要加强水资源保护的宣传，积极向农民宣传水渠的重要性，以减少水渠污染[2]。同时，相关部门需要加强农村生活垃圾清运，加强对污水的处理。近几年，我国城镇居民的生活条件已经取得了很大的进步，但是仍有一部分农民需要钻水井获取水源，这些水源未经过处理，无法确定是否被污染，因此，需要强化污水的处理系统，确保水资源的安全。
1.5 工程建设缺少整体规划
小型农田水利工程的建设是一个长期的工程，如果缺少整体规划或是前期管理不到位、审核标准过低都会影响农田水利工程的运营，造成人力与物力的浪费。当前很多农田水利工程都普遍存在盲目性，对工程建设缺少整体规划，未能充分考虑地理位置、天气等影响因素，这对农业生产造成了极大的不利影响。
2 小型农田水利工程的治理制度分析
小型农田水利工程的治理制度在建立的初阶段并没有充分考虑制度的实施，只重视制度的建立，而忽视了制度实施的实际困难。在推进小型农田水利工程治理制度时，就会受到很大的阻碍，由于缺少与此相配套的制度与制度实施机制，小型农田水利工程治理制度很难得到普及。相关部门需要深入认识小型农田水利工程治理制度，切实提高农田水利工程的运营效率。
实际上，农田水利工程涉及的范围较广，只有建立系统的管理机制，才可以实现工程建设程序的完善，进而实现小型农田水利工程的科学化系统化治理。因此，小型农田水利工程的治理制度需要合理规划布局，预先申请规划审批，在前期的准备阶段就需要做好规划，积极向农民宣传小型农田水利工程的益处，使小型农田水利工程的治理制度可以得到顺利推进[2]。规范的小型农田水利工程治理制度需要充分重视工程的各个环节，每一个环节都会对农田水利工程的治理造成影响。
由于农田水利工程建设是一个长期的过程，任何环节出现问题都会对农田水利工程的运行造成影响，只有建立完善的治理制度，并严格按照制度要求进行农田水利工程管理，做好各环节的维护管理，才可以切实保护工程质量，进而提升工程的社会效益与经济效益。
当前我国小型农田水利工程的治理制度已经取得了一定的进展，随着制度的改革，小型农田水利工程治理制度的形式也逐渐转换为产权制度。产权制度的形式多样，包括将工程全部产权或部分产权转交给农民，农民联合等等，通过这些方式可以有效鼓励投资方在小型农田水利工程中的投资建设，使农田水利工程的治理制度可以得到真正的落实，将小型农田水利工程现存的问题解决好，提高灌溉服务效率，促进水利工程的可持续发展。
3 小型农田水利工程的治理模式分析
小型农田水利工程治理模式指的是小型农田水利工程在治理制度的指导下，对工程的治理方式进行管理，治理模式会对治理制度产生重要影响，可以说，工程治理制度是战略性的，而工程的治理模式则是战术性，对治理制度有着重要的指导意义。
3.1 集权治理
小型农田水利工程中所涉及的水利设施多是公共的，对个体来说缺乏直接的经济价值，这就需要对公共物品进行有效管理[1]。集权治理是解决公共物品的有效形式，通过政府治理是最为公平的，但是同时这种方式也会产生较高的治理成本，治理效率不高，因此，集权治理需要积极吸引水利工程建设的投资。
3.2 参与治理
参与治理指的是共同参与分别使用公共资源，一般用于小型农田水利工程的治理，这种治理模式是公平的，所有人都可以参与到治理中进行管理与监督，但是这种参与治理的模式对用水用户提出了较高的要求，需要用水户具有较强的参与意识与自我管理的理念，并全心全意、团结一致地投入到小型农田水利工程治理中。
3.3 合作治理
小型农田水利工程本身大多存在一定的经济效益，因此，可以采取收费的形式解决其外在问题，也可以通过承包租赁的形式与个人合作，以此提高农田水利工程的治理效果[1]。这种合作治理模式主要用于具有一定经济效益的小型农田水利工程，在经济效益的基础上采用合作治理模式，可以使农田水利工程治理制度得到很好的落实，促进农田水利工程建设的可持续发展。
4 结束语
我国是农业大国，农业的发展直接关系到国民经济，而小型农田水利工程项目作为农业的重要组成部分，相关部门需要给予其充足的重视，在重视水利工程项目建设的同时，还应重视其管理与维护。通过更为灵活的农田水利工程治理制度与治理模式，使小型农田水利工程能够更好地适应时代需要，实现可持续发展。
我国属于农业大国，人口众多，对水资源的需求非常大，在水资源严重紧缺的背景下，只有提高水资源的利用效率，才可以更好地满足我国农业对资源的需求。作者在三年基层农村挂职扶贫期间，深刻感受到小型农田水利工程是我国农业水利工程的重要组成部分，对农业用水有着重要的影响，因此，需要加强对小型农田水利工程的治理。就我国现阶段广大农村基层的小型农田水利工程治理情况来看，仍然存在一些问题，亟待解决。
1小型农田水利工程中存在的问题
1.1灌溉设施陈旧，设备缺乏维护
目前我国水资源十分紧缺，但是当前农村大众，特别是留守老人和儿童的节水意识比较浅薄，很多流域上游地区或水资源丰富的地域都采用漫灌的方式，下游则将地下水资源作为灌溉用水。这种方式造成了大量的水资源浪费，同时由于设施建筑位置较为复杂，工程投入较少，使得灌溉设施都比较陈旧，无法满足灌溉需要，这也造成了一些农田水利工程施工难度的增加[1]。由于灌溉设施陈旧，一些农田水利主体设施完成后，配套设施未能及时完成，影响农田水利设施的作用发挥。当前许多农田水利工程管理和使用人员由于专业知识不足，缺乏系统的培训和学习，对灌溉设施的重视度不够，未能对设备进行及时有效的维护，这也在一定程度上限制了农业的发展，对地区农业造成负面影响。
1.2农田水利工程改革不彻底
小型农田水利工程的改革需要对水利工程的供水水价进行调整，实行收费用水，以满足运行成本为前提，以营利组织的模式对水利工程产权进行调整，积极调动工程经营者的积极性，提高农田水利工程的运行效率，促进农田水利工程的进一步发展。农田水利工程的修建和运行维护受资金的限制比较多，当前农田水利工程改革彻底，收费用水难以实行，改革进程的缓慢对农田水利的发展有着重要影响。
1.3缺乏专业运行管理和日常维护人员
就我国当前小型农田水利工程发展情况来看，虽然投入了大量的人力物力在水利设施建设上，但是由于农村基层收入低，工作条件艰苦，许多农村基层水利工程严重缺乏专业运行管理与日常维护人员。由于经费有限，导致一些灌溉工程的渠道与水库等水利设施处于半失管状态，这在很大程度上影响了农业用水的正常进行，对小型农田水利工程的发展造成了一定的阻碍[1]。
1.4水渠污染难以恢复
当前许多农村垃圾站建设比较滞后，垃圾清运制度基本空白，很多农民缺乏环保意识，垃圾乱丢乱堆，垃圾围村时时可见，这在很大程度上破坏了水资源的质量，对农村水资源造成了污染，极易发生排水系统堵塞的情况。水渠是农田水利工程的重要组成部分，水渠一旦被污染就很难恢复，因此，需要加强水资源保护的宣传，积极向农民宣传水渠的重要性，以减少水渠污染[2]。同时，相关部门需要加强农村生活垃圾清运，加强对污水的处理。近几年，我国城镇居民的生活条件已经取得了很大的进步，但是仍有一部分农民需要钻水井获取水源，这些水源未经过处理，无法确定是否被污染，因此，需要强化污水的处理系统，确保水资源的安全。
1.5工程建设缺少整体规划
小型农田水利工程的建设是一个长期的工程，如果缺少整体规划或是前期管理不到位、审核标准过低都会影响农田水利工程的运营，造成人力与物力的浪费。当前很多农田水利工程都普遍存在盲目性，对工程建设缺少整体规划，未能充分考虑地理位置、天气等影响因素，这对农业生产造成了极大的不利影响。
2小型农田水利工程的治理制度分析
小型农田水利工程的治理制度在建立的初阶段并没有充分考虑制度的实施，只重视制度的建立，而忽视了制度实施的实际困难。在推进小型农田水利工程治理制度时，就会受到很大的阻碍，由于缺少与此相配套的制度与制度实施机制，小型农田水利工程治理制度很难得到普及。相关部门需要深入认识小型农田水利工程治理制度，切实提高农田水利工程的运营效率。实际上，农田水利工程涉及的范围较广，只有建立系统的管理机制，才可以实现工程建设程序的完善，进而实现小型农田水利工程的科学化系统化治理。因此，小型农田水利工程的治理制度需要合理规划布局，预先申请规划审批，在前期的准备阶段就需要做好规划，积极向农民宣传小型农田水利工程的益处，使小型农田水利工程的治理制度可以得到顺利推进[2]。规范的小型农田水利工程治理制度需要充分重视工程的各个环节，每一个环节都会对农田水利工程的治理造成影响。由于农田水利工程建设是一个长期的过程，任何环节出现问题都会对农田水利工程的运行造成影响，只有建立完善的治理制度，并严格按照制度要求进行农田水利工程管理，做好各环节的维护管理，才可以切实保护工程质量，进而提升工程的社会效益与经济效益。当前我国小型农田水利工程的治理制度已经取得了一定的进展，随着制度的改革，小型农田水利工程治理制度的形式也逐渐转换为产权制度。产权制度的形式多样，包括将工程全部产权或部分产权转交给农民，农民联合等等，通过这些方式可以有效鼓励投资方在小型农田水利工程中的投资建设，使农田水利工程的治理制度可以得到真正的落实，将小型农田水利工程现存的问题解决好，提高灌溉服务效率，促进水利工程的可持续发展。
3小型农田水利工程的治理模式分析
小型农田水利工程治理模式指的是小型农田水利工程在治理制度的指导下，对工程的治理方式进行管理，治理模式会对治理制度产生重要影响，可以说，工程治理制度是战略性的，而工程的治理模式则是战术性，对治理制度有着重要的指导意义。
3.1集权治理
小型农田水利工程中所涉及的水利设施多是公共的，对个体来说缺乏直接的经济价值，这就需要对公共物品进行有效管理[1]。集权治理是解决公共物品的有效形式，通过政府治理是最为公平的，但是同时这种方式也会产生较高的治理成本，治理效率不高，因此，集权治理需要积极吸引水利工程建设的投资。
3.2参与治理
参与治理指的是共同参与分别使用公共资源，一般用于小型农田水利工程的治理，这种治理模式是公平的，所有人都可以参与到治理中进行管理与监督，但是这种参与治理的模式对用水用户提出了较高的要求，需要用水户具有较强的参与意识与自我管理的理念，并全心全意、团结一致地投入到小型农田水利工程治理中。
3.3合作治理
小型农田水利工程本身大多存在一定的经济效益，因此，可以采取收费的形式解决其外在问题，也可以通过承包租赁的形式与个人合作，以此提高农田水利工程的治理效果[1]。这种合作治理模式主要用于具有一定经济效益的小型农田水利工程，在经济效益的基础上采用合作治理模式，可以使农田水利工程治理制度得到很好的落实，促进农田水利工程建设的可持续发展。
4结束语
我国是农业大国，农业的发展直接关系到国民经济，而小型农田水利工程项目作为农业的重要组成部分，相关部门需要给予其充足的重视，在重视水利工程项目建设的同时，还应重视其管理与维护。通过更为灵活的农田水利工程治理制度与治理模式，使小型农田水利工程能够更好地适应时代需要，实现可持续发展。
作者:邓建华 单位:广东水利电力职业技术学院
一、前言
影响区域经济发展的因素很多，社会环境就是这众多因素中的一个。社会环境因素包括社会传统、价值观念、行为方式、文明程度等等。它们对区域经济发展的作用越来越受到人们的普遍重视。一个政局稳定、经济秩序与治安状况良好、文明水平较高的国家或地区，意味着企业经营者有着良好的社会环境，也是区域发展竞争力的一个重要方面。
随着社会经济发展水平的逐步提高，人均国民收入水平也在不断地提高，人们由满足基本生活需要转向追求文化娱乐、环境质量等精神生活需求。由此，人们的价值观念、行为方式等等方面都会发生一定的变化，而每个人的变化从国家或地区的角度上看就意味着社会传统以及文明方式等等的改变。而上述这些方面的改变又会对国家或地区的经济发展产生潜移默化的影响。当经济发展水平达到一定高度时，社会环境因素也会随之成为影响区域经济发展的重要因素之一。所以，对社会环境因素的研究将会日益得到重视。
二、内蒙古发展环境的改变
改革开放30多年来，民族区域自治制度在内蒙古得以成功实践，自治区的经济社会文化等各领域发生了翻天覆地的变化。由于区域社会环境所包括的内容繁多，本文拟从内蒙古发展环境、社会事业的发展和内蒙古社会大局等几个方面对内蒙古社会环境的变迁进行简要的阐述。
（一）基础设施建设成效明显
自实施五年规划以来，在国家的扶持下，在自治区政府的不断努力下，内蒙古的基础设施建设取得较大的成效。目前在第十一个五年规划结束后，内蒙古的综合运输体系已初步形成。而“十一五”期间内蒙古的基础设施建设更上一层楼：新增公路里程33万公里、铁路运营里程3100公里，新增民航机场3个，建成8条500千伏电力外送通道。全面加强公路、铁路和电网三大通道建设。累计完成公路建设投资1470亿元，建成赤峰至通辽、呼和浩特至大饭铺至东胜等一批高速公路，开工建设赤峰至承德等9条连接区外的高速公路，公路通车总里程达到157万公里，其中高速公路2365公里，12个盟市全部有了高速公路。累计完成铁路建设投资555亿元，建成临河至策克、包头至西安等30个重点项目，铁路运营里程达到10789公里。开工建设锡林浩特至乌兰浩特、赤峰至锦州等35个重点项目，在建铁路总规模5980公里。累计完成民航机场建设投资50亿元，建成鄂尔多斯、二连浩特和阿尔山机场，机场总数达到12个。为内蒙古的经济发展奠定了良好的基础。
（二）生态建设取得明显成效
在内蒙古经济发展初期生态环境的破坏度较低，随着内蒙古经济的不断发展，内蒙古的生态问题日益突出。因此自治区政府历来都把生态建设作为最大的基础建设来抓，从而使生态总体恶化趋势趋缓。经过多年的努力内蒙古的生态建设去了明显成效：重点治理区明显改善，森林覆盖率提前完成20%的规划目标，草原植被盖度继续提高。“十一五”期间累计投入生态建设资金3228亿元，实施了退耕还林、退牧还草等重点生态工程，草原建设总规模5亿亩，禁牧休牧面积78亿亩，林业生态建设总面积5000多万亩，6000万亩农田和8000万亩基本草牧场受到林网保护。开工建设海勃湾水利枢纽等一批重点水利工程，完成134座病险水库除险加固，解决了农村牧区581万人的安全饮水问题，农田有效灌溉面积达到4500万亩，节水灌溉面积3500万亩。加强重点区域、流域和行业环境治理，淘汰了一大批落后产能。加强国土综合整治和地质勘查工作，煤田灭火取得阶段性成效，新增煤炭资源储量5500亿吨。
三、内蒙古社会事业的发展
（一）以改善民生为重点的社会建设得到加强
和其他地区的经济发展相同，内蒙古在经济发展之初，由于经济发展水平的限制，作为社会建设重点工作之一的“民生工程”一直未得到应有的重视。随着经济发展水平的提高，作为自治区政府重要工作内容之一的“民生工程”建设得到了加强。具体体现在：
1.实施更加积极的就业政策，城镇累计新增就业114.2万人，城镇登记失业率稳定控制在4.2%以内，基本实现了“零就业家庭”至少一人就业的目标。
2.财政用于社会保障补助支出累计达1048亿元，各项社会保险覆盖面不断扩大，基本养老保险、医疗保险参保人数分别达到430.7万人和886.4万人，230.9万职工纳入失业保险。优抚对象、农村五保户生活补助标准进一步提高，200多万城乡困难群众的基本生活得到了保障。
3.全面启动保障性安居工程建设和棚户区改造，累计用于保障性安居工程建设投资689.4亿元，建设保障性住房78.5万套。内蒙古还建立了被征地农牧民和事业单位新进人员养老保险制度，出台了“五七工”纳入城镇职工基本养老保险政策以及灵活就业人员、被征地农转非人员、关闭破产企业退休人员和农牧民工参加基本医疗保险政策。基本实现了城镇职工养老保险自治区级统筹和失业、工伤保险盟市级统筹的目标，6个盟市实现了城镇职工基本医疗保险、生育保险盟市级统筹。
4.制定了养老、医疗保险关系转移接续以及异地就医政策，自治区本级机关事业单位人员全部纳入工伤保险统筹。
5.实施广播电视“村村通工程”，累计投入建设资金30613万元，如期完成了“九五”、“十五”、“十一五”各个阶段的工程建设任务，实现了20户以上自然村“村村通”广播电视任务目标，解决了295万农牧民群众听不到广播、看不到电视的问题。各项社会保障事业的发展使自治区居民幸福指数不断提升。
（二）社会事业快速发展
改革开放30多年来内蒙古的各项社会事业都得到了快速发展。着力推进科技创新体系建设，创新型内蒙古建设步伐不断加快。优先发展教育事业。提前完成普及九年义务教育，稳步推进中小学校标准化建设，中小学校舍安全工程建设进度居全国前列。民族教育水平明显提高，中等职业教育迅速发展，高等教育质量稳步提高。覆盖城乡的公共医疗卫生体系建设取得新突破，公共卫生、医疗服务和医疗保障体系建设得到加强，城镇社区卫生和蒙中医药事业发展迅速。大力实施人才强区战略，深入推进人才储备制度建设，组织实施“草原英才”工程，人才队伍建设进一步加强。认真做好人口和计划生育工作，低生育水平保持稳定。群众体育和竞技体育协调发展，实现了奥运会金牌零的突破。妇女儿童、老龄、残疾人、气象、人防、档案等各项工作都取得了新进展。
（三）文化产业蓬勃发展
从自治区成立以来，随着经济的不断发展，内蒙古的文化事业和文化产业也得到了大力发展，进而内蒙古的精神文明建设日益深入，内蒙古的文化氛围日趋浓厚。据了解，“十一五”期间，内蒙古文化产业增加值年增长率达28%，高于自治区同期GDP增速。目前内蒙古已拥有4个国家级、21个自治区级文化产业示范基地。公共文化设施建设进一步加强，基层文化服务体系不断健全，草原文化整体形象和实力明显提升，涌现出一批具有草原文化特色的艺术精品，其中中国・呼和浩特昭君文化节在以“节庆展示城市软实力”为主题的第七届中国节庆产业年会上被评为“十大品牌节庆”。其次《蒙古学百科全书》出版发行，广播影视、新闻出版、哲学社会科学和文学艺术健康发展，精神文明创建活动深入开展，公民文明素质不断提高。
四、内蒙古社会大局保持和谐稳定
从成立之初，自治区党委就深刻认识到内蒙古在国家稳定大局中的重要地位，紧紧围绕构筑祖国北疆安全稳定屏障的战略目标，以深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作为抓手，扎实推进平安内蒙古建设，为经济持续快速发展和各族人民安居乐业创造了良好环境。全区社会治安综合治理工作在全国综合考评中连续6年被评为优秀。
（一）社会矛盾化解深入推进
自治区党委、政府非常重视社会矛盾化解工作。自治区党委、政府多次召开党政联席会议和矛盾化解工作会议，对涉及政策层面的18个问题进行深入研究，推动化解工作扎实开展。各地把解决民生问题作为减少社会不稳定因素的抓手，实施惠民工程，解决低收入群体的养老、医疗、住房、就业等问题，有力地促进了社会和谐稳定。
（二）社会建设管理成效显著
加快社区服务中心和社区文化站、卫生服务站建设，普遍建立起一站式服务大厅，开展政策咨询、就业指导等多种便利服务。加快苏木乡镇（街道）职能转变，逐步强化基层社会服务和公共管理职责。加强社区党建和社工队伍建设，社区工作者和志愿者队伍不断壮大。大力加强社会组织和非公有制经济组织服务管理，在协同社会管理中发挥了重要作用。狠抓公共安全管理工作，认真落实安全生产责任制，建立健全应急处置机制，加强食品药品监管工作，有力地保障了公共安全和人民群众的生命健康安全。
（三）平安创建活动深入开展
加快基层综治组织和服务平台建设，全区苏木乡镇（街道）普遍建立起综治工作中心，嘎查村（社区）绝大多数建立起综治工作站。深化平安创建活动，激发社会各界参与平安建设的积极性。坚持不懈地开展严打整治斗争，严厉打击严重刑事犯罪，确保全区社会治安形势持续稳定。
（四）政府自身建设不断加强
在经济发展的同时，政府自身的建设也在不断加强。自治区政府在执政过程中，全面推进依法治区进程，加强行政立法、执法监督和普法教育，努力提高依法行政水平。自觉接受人大依法监督和政协民主监督，认真听取各派、工商联和无党派人士意见，决策科学化、民主化程度不断提高。政务公开取得积极进展，政务服务水平明显提高。加强行政监察和审计监督，重视源头治理，规范资金运行，勤政廉政建设取得新成效。国防动员和后备力量建设不断加强，军警民共建和双拥工作取得新成绩。全面贯彻落实党的民族政策，坚持民族区域自治制度，认真做好宗教工作，民族团结、社会稳定、边疆安宁的局面进一步巩固和发展。
总之，改革开放30多年来，自治区把促进人的全面发展，建设和谐内蒙古摆到重要位置，坚持以人为本，努力实现好各族人民的根本利益，把为各族人民谋利益作为全部工作的出发点和落脚点。在自治区的经济发展过程中更加注重社会公平，不断强化政府的公共服务职能，积极促进就业，加强社会保障体系建设，在发展生产的同时努力提高城乡居民收入水平，改善群众的生产生活条件，维护人民群众的合法权益，让全区各族人民共享改革发展成果。同时，我们也有理由相信内蒙古社会环境的日益改善也必将对内蒙古的经济发展起到一定的推动作用，从而为内蒙古的经济发展奠定良好的社会环境基础。
参考文献：
随着信息化、数字化水平的不断发展和日益普及，____市司法局同全市司法行政部门、法律服务机构、管理对象、业务联系部门及其他部门信息交流频繁，日常办公、视频会议、普法宣传、人民调解、安置帮教、社区矫正等各项业务的信息化需求强烈，迫切需要建立健全全市司法行政系统网络和数字平台，才能更好地满足业务快速发展的需要，才能更好地服务于社会稳定和经济发展大局，才能更好地适应“数字城市智慧____”的战略要求。
2010年起，____市司法局依据全市司法行政系统信息化建设现状，提出建设一个安全、先进、灵活，高带宽、高可靠性的多业务应用的综合网络平台，实现了不同部门、不同业务之间安全高速的数据共享、智能分析、应急预警、远程协助、办公协同等功能，尽可能地简化办公流程，提高效率，节约成本，充分发挥职能，有力维护社会稳定，助推经济社会发展。
____市司法局数字化平台建设由应急指挥调度系统、业务信息管理系统、日常办公应用三部分组成。
应急指挥调解系统包括：视频会议系统、内部语音通讯系统；
业务信息管理系统包括：社会矛盾纠纷动态管理评估系统、特殊人群信息管理系统、法律服务信息管理系统、公证信息管理系统、司法鉴定信息管理系统、法律援助信息系统、安置帮教信息系统；
日常办公应用系统包括：OA自动化办公系统、互联网协同办公系统、门户网站系统。
经过近三年的建设，____市司法局数字化平台已初步完成了日常办公应用、应急指挥和业务管理系统的设计建设和推广应用。平台逐步覆盖市司法局、8个县（区）司法局、153个司法所、1451个人民调解委员会及全市各级法律服务机构，在全市司法行政系统形成一个便捷、高效的数字应用平台，基本实现了不同部门、不同业务的高速共享、传输和应用。
二、主要做法
在国家电子政务标准化体系的框架下，____市司法局综合考虑全市司法行政部门和法律服务机构的实际需求，按照相关标准和规范，制定了统一的传输交换标准体系，并根据全市司法行政部门现有网络信息资源的实际情况，以及各级司法行政机关业务职能和特点，科学规划、优化调整，合理改建、扩建，实现了硬、软件资源的集中、整合、共享，建立起统一的共享网络，组织研发各类应用软件平台，坚持边建边用，协调开展数字化平台建设工作。
（一）组网建设。
____市司法行政系统依托政法三级、四级网实现市、县（区）司法局、乡（镇）司法所、人民调解组织互联互通。在市司法局建立中心机房，市司法局及8个县（区）司法局建立视频会议室。目前已完成市、县（区）司法局的数据、语音和视频等综合业务高速、可靠、安全地传输，网络覆盖面继续向乡镇司法所、各级各类人民调解组织等深入。
（二）应急指挥调度系统。
为提高沟通效率、办事效率，减少内部办公会议、业务培训所产生的会务、食宿、差旅费用，节省人力、物力，实现多部门集中协调指挥调度、视频会议、远程业务培训、考试、双向会议、案件会商、工作管理、远程技术支持、应急呼叫、案件实时监控等功能。____市司法局依托政法专网建设政法视频应急指挥调度系统，目前在全市司法行政系统建成政法视频应急指挥室1个，视频会议室4个，市、县（区）司法局均开通VOIP内部语音通讯电话。
（三）业务系统建设。
全市司法行政机关已全面启用司法部的“法律援助信息系统”和“安置帮教信息系统”。____市司法局自主研发的“社会矛盾纠纷动态评估管理系统”、“____市特殊人群信息管理系统”、“____市法律服务信息管理系统”、“____市公证管理信息系统”已在全市推广使用。“____市司法鉴定信息管理系统”正在研发中。目前，____市司法行政各业务工作基本实现自动化和智能化，业务数据体系已初步建立，各类信息数据自动分类、智能分析、自动统计、预警跟踪，确保了数据的真实性和完整性，以直观的效果反映全市司法行政业务工作整体情况，为领导决策提供依据。
1.____市社会矛盾纠纷动态管理评估系统。
2010年，____市司法局立足社会转型、经济转轨、矛盾凸显、各种利益格局大调整的时代背景，结合政法专网和数字化建设，立足于《人民调解法》的贯彻实施，经过深入调查研究，明确了社会矛盾纠纷的定义、计量原则和标准，制定了社会矛盾纠纷分类、分级的原则、标准和方法，规范了社会矛盾纠纷受理、评估、化解流程，形成“社会矛盾纠纷动态管理评估机制”，并开发“____市社会矛盾纠纷动态管理评估系统”，利用网络系统，采用直观的电子图示形式，准确记载各种类型矛盾纠纷及其在空间区域、历史时段上的分布，科学分类、综合分析评判，刻画各种矛盾纠纷的演变轨迹，把握社会矛盾纠纷性质及发展变化规律，有效实现社会矛盾纠纷的可预警、可控制，为党委政府掌控社会矛盾纠纷动态情况提供决策参考。
系统终端延伸 到乡镇（街道）司法所、专业性、行业性纠纷调委会及有条件的村、企业调委会。将所有社会矛盾纠纷纳入党委政府主导的社会矛盾纠纷调解机制中。通过合理的分级分类管控，初步实现了矛盾纠纷化解、管控工作向类别化、差异化转变，向因人、因事、因地、因时的“源头预防”转变，向各种调解机制“横向联合、优势互补”的多元化解转变。通过及时客观的收集社会矛盾纠纷并进行深入分析研判，在解决矛盾纠纷统计真实性、实时性方面实现了突破，填补了我国基层社会矛盾纠纷基础统计评估标准和分析方法的空白。
目前，该系统在全市所有乡镇运行率达到100%；评估机制被入选为四川省2012年第一批软科学项目；司法部派出调研组来____进行专题调研，并形成了专题调研报告；国家级刊物《人民调解》对评估机制的运行模式、试行情况及取得的成效进行了系统详实的介绍。河南郑州市、新乡市、山东威海市、浙江杭州市、江苏南京市等及川内部分地区司法行政机关都专程来雅学习考察机制建设。“评估机制”向专业化、规范化、标准化、信息化转变，拓展了人民调解工作领域和工作深度，增强了人民调解工作持续稳步发展的后劲，客观上提升司法行政工作整体态势。
2.____市特殊人群信息管理系统。
此处指的特殊人群是：刑满释放解除劳教人员和社区矫正对象（包括被判处管制、缓刑、假释、暂予监外执行和剥夺政治权利）两类人员。针对此类特殊人群重新犯罪的特点、原因加以研究分析，采取科学有效的预防对策，减少和预防特殊人群重新犯罪案件的发生，对于稳定社会治安秩序，保护国家和人民生命财产安全，促进社会和谐发展，有着重要的现实意义。
____市司法局探索建立了“特殊人群社会危险性评估暨重新社会化机制”，研发“特殊人群信息管理系统”，通过对影响特殊人群的众多社会危险性因素，从内因和外因两个方面分别归纳抽取出对其重新犯罪具有重要影响的因素，并将这些因素进行量化分析，根据量化结果确定其重新犯罪可能性大小，对其社会危险性强弱作出趋势性判断，预测其社会危险性及社会危险性的突出方面，以此为基础，在实际工作中实施分类处置，从而科学地、有针对性地采取相应措施，积极引导和干预，促使其及时调整心理、矫正行为，回归到对正常社会秩序规则的遵守状态。
全市司法行政部门在全面掌握特殊人群底数的基础上，通过信息管理系统，建立特殊人群基本信息库、特殊人群电子台账、特殊人群统计数据库等，既全面掌握辖区内特殊人群总体情况、详细信息，又能通过系统智能判断管理对象的社会危险性。对特殊人群实施社会危险性评估后，分别对刑释解教人员和社区矫正对象提出分类处置意见和帮教或矫治重点方向，每季度对帮教或矫治的效果进行跟踪掌握，实行动态反馈，并及时调整工作方向和措施。通过该系统，做到分类管控、跟踪研判、实时反馈、有效监管，从而有效预防和减少特殊人群重新违法犯罪。
目前，该系统在市、县、乡三级司法行政机关全面使用。纳入系统管理的特殊人群共2039名，其中：社区矫正人员1071名，三年内刑满释放及解除劳动教养人员968名。
3.____市法律服务信息管理系统。
为提高全市各级司法行政机关对法律服务行业的监管，提升律师协会、律师事务所、基层法律服务工作者协会、基层法律服务所的规范化管理水平，____市司法局组织研发了法律服务信息管理系统。
该系统实现了法律服务人员及法律服务机构基本信息、证照审批、投诉惩戒、案件登记、跟踪监控、咨询服务、报表统计、信息交流、数据共享等功能。通过掌握法律服务机构及人员从事法律服务事务的基本情况、业务进度、投诉案件查处情况等，及时进行业务指导，加强行业监管，促进法律服务行业良好有序发展。同时，根据不同地域，不同时期内案件类型及数量的变化，通过系统智能汇总分析，科学研判，有利于提前发现社会不稳定因素，预判其发展变化趋势，提供决策参考，为营造良好的法治环境，确保经济社会又好又快发展提供法律服务。
系统主要由管理和应用平台组成，管理平台由市、县（区）司法行政机关负责，通过系统对法律服务机构、人员、日常事务、业务报表、统计分析等信息数据进行管理和利用；应用平台由全市各法律服务机构及法律服务人员负责录入机构及人员信息、工作动态、日常事务及各类业务报表等数据。基本实现了全市法律服务行业数据信息共享，确保了数据完整统一。对全市法律服务行业规范化建设、提高行政效率、节约管理成本、提升管理水平起到极大的促进作用。
4.____市公证管理信息系统。
为落实司法部加强公证信息化建设的要求，适应公证工作数字化、网络化发展的时代需要，____市司法局组织开发了公证信息管理系统，以推进公证业务流程、诚信执业管理和机构内部管理。
随着我国社会政治、经济、文化等事业的发展，公证法律事务逐年增加，公证机关在依法行使国家公证职权，开展公证证明活动过程中，从公证申请、受理、立案、出证的过程中，涉及大量档案、文书处理，各类档案、文书的制作、管理、检索要投入大量人力。为方便当事人，节约工作成本，提高工作效率，实现公证档案文书在录入、修改、审核、打印、出证、归档、分类、统计、检索等的自动化，____市司法局结合全市公证管理工作实际，开发了“____市公证信息管理系统”，采用三层B/S结构，在windows操作系统中，通过终端IE浏览器进行智能管理。
公证管理的数字化是促进公证业务工作的重要手段，目前该系统已在全市各公证处推广应用，公证管理信息系统对提高公证行业规范化、信息化水平，提高公证效率、降低执业风险，推进公证行业的发展具有重要意义。系统的推广应用，实现了市、县（区）司法局对各公证处的办证情况进行在线监督，及时了解掌握各地办证类型及数量，实时监督办证质量。并通过各地办证情况，发现公证工作中的存在的问题和不足，为领导提供决策参考，合理调整工作部署，有效推进公证事业发展。
（四）日常办公应用系统建设。
随着办公自动化系统的普及，电子化、数据化的办公方式已进入越来越多的企事业单位和党政机关。____市司法局建立起一套高效、畅通的信息互联体系，方便司法行政全体干警、司法助理员、法律服务工作者、人民调解员及各级党政领导，能随时关注、收集、上报、处理、发送业务数据、文件材料以及各类信息舆情等。
日常办公应用系统建设：基于PC终端的综合办公应用系统（OA系统）；开通固定网络和 移动网络的互联网协同办公系统；基于政法专网的全省内部语音通信系统；系统内部的移动短号V网服务等。有效实现了单位通讯、会议服务、信息应用、信息服务、文件传阅、公文处理、工作督办、计划安排、信息、移动邮件等多种通信功能的有效集成，进一步提高了内、外沟通交流便利性，提高工作效率、实现有效管理、降低成本。
2011年，____市司法局互联网门户网站（yaan
/）面向社会公众开放，充分融入“数字城市，智慧____”建设中。____市司法局门户网站开辟了反映司法行政工作情况的常规版块，以及三个专题栏目，一是“服务国际化区域性生态城市建设”专栏，及时将全市司法行政系统在服务于____国际化区域性生态城市建设中的举措、成效向社会，让公众知晓；二是“‘警民亲’服务群众‘八件实事’活动”专栏，及时展示全市司法行政系统“深入群众、联系群众、服务群众”的工作情况及先进典型，主动接受社会公众监督；三是“社会矛盾纠纷动态管理评估机制”专栏，将此项由____首创并已由司法部向全国介绍推广的工作机制运行取得的成效向公众呈现，积极发挥互联网平台作用，切实提升社会形象和影响力。经过一年运行，访问量已达7万余人次。
三、成效与启示
建设“数字城市”，构建“智慧____”是一项系统工程，____市司法局结合自身职能，充分调研，与信息化、电子政务建设相结合，合理规划，整合资源，不断加强基础设施建设，创新开展应用平台建设，将数字化延伸到日常办公、业务工作、法律服务、社会管理各个方面，切实提升了决策能力、执行能力、组织协调能力，提升了信息资源的有效利用。
1.有利于提高工作效率，节约工作成本。在传统的办公模式中，由于全市的司法所、人民调解组织以及法律服务组织均未与司法局实现线路互联和资源共享。市司法局的文件需要各县（区）司法局打印成纸质文件派送或邮寄到153个司法所、1451个人民调解组织以及近百家法律服务机构，造成工作效率低下，并且浪费资源。全市各级司法行政机关每年要组织全市司法行政系统288名干警、343名司法助理员、17269名人民调解员，230名律师、基层法律服务工作者、公证员、司法鉴定人等法律服务人员，召开各类业务培训、讲座、会议等近30期，会务组织工作、材料印刷、租用会场、安排住宿和餐饮、以及参会人员的交通、食宿等费用，每年合计超过150万。数字化平台建设将信息化和电子政务整合，极大的简化了办事程序，提高了工作效率，扩大了政务信息公开范围，有效地节省了行政资源。
产权制度改革上，突破过去单一模式的定式，不再强求必须坚持合作制，允许各地因地制宜选择适合本地实际的产权模式和组织形式。总结过去合作制规范的经验教训，考虑当前农村经济发展对资金的需求特点，在制度安排上，允许按照多种模式进行改革，可以选择股份制，也可以按合作制改造，还可以在合作制的基础上借鉴股份制的做法，实行股份合作制。
在管理体制上，明确提出由省级政府负责管理并承担风险责任，并通过组建适当机构实施对农村信用社的管理。过去虽然没有明确农村信用社的管理由中央负责，但多年的管理惯性使得社会大众普遍形成了“农村信用社是国家的”认识，管理和风险责任主体模糊不清。这次改革，根据农村信用社社区性地方金融机构的性质，明确提出由地方管理，同时为了防止基层政府过度干预，明确只能由省级政府负责，不能再层层下放管理权。同时，为避免政企不分，提出省级政府对农村信用社的管理要通过适当的载体进行。从实践的结果看，大部分地方选择了组建省级联社的办法，少数地方选择了组建省级农村合作银行和农村商业银行的方式。
在政策设计上，发挥政策的组合效应，注重激励约束并重，即“胡萝卜+大棒”。在整体改革政策上，既有财政补贴保值贴补息(全国约90亿元)，也有税收减免机制(营业税降低2个百分点，所得税3年内中西部地区免征，其他地区减半征收)，其中作用最为突出的是中央银行的资金扶持(约1690亿元)。在中央银行资金政策设计中，通过在票据发行和兑付两个环节设置条件，迫使农村信用社必须迈上两个台阶才能实际获得扶持资金，使政策的整体效果得到保证。
在市场定位上，探索将支持“三农”与实现自身可持续发展能够结合，试图寻求二者适当的结合点。市场普遍认为，支持“三农”与自身可持续发展两个目标是相互矛盾的，不可能取得一致。因此，农村信用社要么办成政策性机构，让其行使服务“三农”的职能；要么按照商业化原则，完全放开经营范围，不再要求其支持“三农”。而这次改革试点，首先明确农村信用社的服务范围是“三农”，只要是属于农业、农民和农村范畴的，都可以作为信贷支持对象；其次，从制度设计上确保两个目标能够协调共赢，体现在三个方面：一是税收政策上，对支农业务实施税收优惠，引导鼓励信贷支农；二是股权安排上，要求股权结构中必须有一定比例的农产，确保农民利益在管理架构内得以体现；三是监管要求，即监管机构对不同类型机构提出不同的支农服务要求，并监督其实施。从两年来农村信用社支农信贷投放明显增加和自身效益明显改善的结果看，二者的结合点是可以找到的。
在适度经营规模上，探索将农村信用社联合的规模优势和独立法人的经营优势能够结合。农村信用社这类分散、众多的小型法人机构如何应对适度经营规模与降低经营成本的挑战，是其发展必须面对的重要课题之一。这次改革也在努力探索，对一些经济发达、管理半径小、统一法人有利于减少管理成本、提高管理效率的地方，允许以县市为单位实施重组合并，改造为统一法人。在此基础上，也在探索更高层次联合的途径。例如，天津市在基层12个区县实施统一法人重组改造的同时，通过12，家机构和社会企业入股组建天津市农村合作银行的办法，实现了更高层次的联合，既发挥了系统联合的规模优势，又保留了基层法人的经营优势。北京和上海两市则在更大范围内进行了机构整合。
在金融监管上进行了创新探索，对不同性质的机构开始实施不同的监管。在这轮改革前，对农村信用社的监管办法雷同，没有针对不同机构形成不同的监管办法。改革后，农村信用社机构开始多样化，新出现了农村合作银行、农村商业银行、县市统一法人信用社，省级联社也开始普遍建立。随着这些不同性质机构的出现，监管机构采取区别对待的办法，制定形成了不同的监管办法，先后颁布了农村商业银行、农村合作银行、县市统一法人和省级联社等管理办法和监管意见，形成分类监管的制度体系。
为民间资本介入金融领域开辟了一条通道。民间资本对介入金融业有着强烈的愿望，虽然不乏民间资本介入浙商银行等成功案例，但其参股中小金融机构的呼声一直很高。这次深化农村信用社改革试点，鼓励并大量吸收民间资本参与。据初步统计，改革启动两年来，共吸引1200亿元民间资本参资入股农村信用社。
积极探索完善农村信用社乃至小型农村金融机构的市场准入和退出机制，培育农村竞争性金融市场。没有退出的市场，是不完善的市场；同样，没有准入的市场，也是没有生命力的市场。过去，受各方面因素的限制和制约，农村信用社的市场退出问题一直讳莫如深，因为担心一家机构的关闭会引发“多米诺骨牌效应”，酿成局部乃至全面的金融危机。近年来，随着我国金融改革的深化，金融机构的市场退出时有发生，公众的金融风险意识逐步提高，有关当局处置金融风险的能力和经验也逐步具备。在这种情况下，探索出一条符合实际的农村信用社退出之路，成为一种可行的选择。有关部门在充分准备各种预案的基础上，对青海省8家原城市信用社更名改制的农村信用社实施了关闭退出，退出过程平稳有序。同时，发展新型农村金融组织也在积极探索之中，特别是在组建小额信贷组织、发展社区资金互助组织等方面，已经形成初步办法，在条件具备后，将适时组织试点。
问题和挑战
改革试点已经进行了两年，阶段性的成果开始显现，突出表现为历史包袱初步化解，金融风险得到控制；支农贷款投放不断增加，支农力度进一步加大；新的管理体制框架基本确立，监督管理责任初步落实；产权制度改革稳步推进，经营机制开始转换；各项业务快速发展，经营状况明显改善。2004年农村信用社扭亏为盈，全国轧差盈余104．62亿元，实现了十年来首次盈余。2005年上半年，农村信用社又实现利润93．36亿元。
虽然试点取得突出成效，但农村信用社未来发展仍面临严峻挑战。
管理体制和经营机制有待完善。主要问题有五：一是产权制度改革刚刚起步，下一步任务还很艰巨。汇总29个省(区、市)的方案，规划中产权制度改革的目标是3―5年内要组建150家左右的农村合作银行和农村商业银行，有近1000家县(市)要实行统一法人改造，而目前银行类机构的组建工作仅完成三分之一左右，统一法人改造仅完成五分之一左右。二是完善法人治理结构和转换经营机制还需要长时间的艰苦努力。三是内部控制制度建设和管理还存在不少问题，特别是财务、信贷管理工作中还有不少薄弱环节。四是改制中涉及到很多新的法律问题，法规建设任务也很艰巨。例如，股份合作制的性质和法律地位问题不明晰，致使改制的合作银行和统一法人社无法
进行工商登记。五是省级联社作为政府授权管理机构、基层信用社联合组织和受银行监管机构监管的独立法人的金融企业三种角色统一，如何正确行使职责，做到既要管理服务好基层信用社，又不增加基层信用社的负担等。这些问题都需要在实践中进一步探索。
风险状况仍不容乐观。从总体看，农村信用社已有的包袱并没有全部消化，这仍然是其健康发展的潜在风险。目前全国农村信用社仍有3851亿元的不良贷款，占比仍高达17．5％(国有商业银行改革后不良贷款占比一般降到5％以下)，仍然有不少历年挂账亏损。从局部看，一些地区的农村信用社在改革政策到位后，仍然面临生存问题。例如，四川、贵州等地部分老少边穷地区和东北老工业基地的一些农村信用社，受所在地区经济环境制约，业务量不足以维持自身生存。此类农村信用社约占法人社总量的20％。再有，改革后如何控制新的风险，建立风险防范长效机制，还有待进一步努力。
据初步分析，新的风险可能主要来自三个方面：一是资本的稳定性，改革中增扩的股金能不能巩固、新的资本金能不能随业务的扩张得到持续补充很关键；二是随着股金增加和业务规模扩大，可运用的资金额度迅速扩张，管理队伍的素质能不能跟上、新增贷款的质量能不能保证至关重要；三是在新的监督管理体制下，能否防止地方政府的不适当干预及有效控制道德风险。
支农服务的问题。尽管农村信用社作为农村金融的主力军，投放了大量农业贷款，在贷款手续上也做了很大简化，但与“三农”需要相比仍存在差距。而且，对金融支农问题，国家在制度安排上没有建立起长效激励机制。就农村信用社而言，目前仍有不少限制其业务发展的政策规定。解决“三农”问题，不能仅仅依靠农村信用社“单兵突进”，需要农村金融改革整体推进，相关配套措施加快进行。
监督管理和人才队伍建设方面。农村信用社法人多，机构分散，人员素质和管理水平相对较低，以法人为单位实施监管难度较大，监管力量也不足。而且，农村信用社自身信息系统建设相对滞后，要真正达到以风险为主的监管要求，还有不小差距。另外，省级政府授权省级联社进行管理，容易出现管得过多、剥夺基层社经营自的问题，与基层法人发生矛盾。
未来出路
稳步推进产权改革，完善法人治理。在前一阶段试点组建农村银行类机构和统一法人重组改造基础上，加快推进产权制度改革的进程。对组建农村银行类的机构，要严格标准，严格程序，在确保质量的前提下，“成熟一个，审批一个”，审慎稳妥开展组建工作。对以县(市)为单位统一法人的机构，要集中力量，认真抓好试点，由此形成一套改制改造的规范性操作文本，对符合条件的地方，可以成批量地组织推广，缩短改制过渡期，让新的法人机构尽快投入运行。
督促农村信用社切实转换经营机制。围绕激励有效、约束严格、权责明晰、奖惩分明的经营机制目标，重点抓好劳动用工、财务分配制度改革，强化信贷问责制，切实在这几个领域的改革上做好文章，防止和杜绝出现“改革就是换牌子”的错误做法，确保农村信用社经营机制真正转换。
逐步完善管理体制。在目前监督管理体制下，省级联社如何履行好管理、指导、协调、服务的职责，“管什么、如何管”，现在还没有成型的模式和做法可供遵循，需要在实践中不断探索和完善。至于省级机构的未来发展方向，目前还难以确定，但可以预见，将来改革发展的可能路径，一是目前的纯管理型继续完善；二是具备条件的可能向经营管理型逐步发展，在现有省级机构基础上整合再造，向类似天津模式发展；三是统一法人商业化经营类型。
进一步增强支农服务功能。适应新时期农业和农村经济发展的新要求，在继续做好农产小额信用贷款和联保贷款工作的同时，顺时、顺势调整服务重点，拓宽服务领域，改善服务方式，增加服务品种，增强服务功能。要区分不同类型机构，加强对支农工作的监督和指导，对改制为银行类的机构，也要根据当地农业产值在经济总量中的比重，因地制宜、实事求是地明确一定比例的资金用于支持“三农”，并加强对支农情况的监督和检查。
加强对农村信用社的金融监管。通过改革，农村信用社风险指标虽有改善，但风险程度仍不容忽视。必须进一步强化对农村信用社的金融监管，以监管促发展，在发展中防范风险。要坚持分类监管的原则，提高监管的有效性。突出监管重点，强化合规性监管，逐步提高风险防范水平。
继续加大政策扶持力度。本轮改革并没有解决农村信用社的所有问题。由于农村信用社问题的特殊性，对其支持将是今后较长一个时期内国家政策的必然选择。因此，仍然需要在税收等政策上给予农村信用社优惠，继续延长改革试点的有关政策，并争取使之长期化、制度化。
总体目标：（1）思想认识更加明确。通过整改，镇领导班子成员对科学发展观的重大意义、科学内涵、精神实质和根本要求理解要更加深刻；对龙门经济社会发展现状认识要更加全面，推动科学发展的思路更加清晰，贯彻落实科学发展观的信心和决心进一步坚定；思想观念和思维方式要更加符合科学发展观的要求，在事关科学发展全局的重大问题上把握的更加准确、到位。（2）决策能力不断提升。通过整改，镇领导班子成员自觉运用科学发展观判断形势、研究问题、谋划工作、科学决策的能力有明显提高，领导班子决策程序更加完善，发展思路得到有效落实，重点工作实现突破突围。（3）科学发展取得实效。通过整改，洋畲品牌效应进一步彰显，海西物流园区建设得以全面推进；项目开发、重点项目征地拆迁实现较大突破；社会事业、为民办实事项目、社会稳定等方面取得长足进步，民生民心指数进一步提高。（4）突出问题得到解决。通过全镇上下齐心协力，农村生态环境保护、失地农民就业保障、村级组织阵地建设等热点问题在近期内得到较好解决；镇村干部基层实践能力、群众看病就医、工作体制机制等问题得以逐步改善并在中期内妥善解决；力争通过长期努力，促使经济总量偏小、区域发展不平衡、村级发展后劲匮乏等根本性问题得到全面解决，推动龙门经济社会步入科学发展的良性循环轨道。
整改落实的项目与任务
（一）边学边改已解决的问题
1、龙门溪流域水污染综合治理顺利推进，全年共关闭拆除猪圈793个，关闭拆除猪圈面积16.8673万㎡，发放以奖代补资金1100万元，养殖业污染治理成效显著，全镇水质得到明显改善。
2、在全镇18个村（居）深入开展“农村家园清洁行动”，2009年，有6个村经省级验收合格。推行垃圾袋装清运工作，聘请2名专职人员对龙门溪进行集中整治和日常保洁，杜绝垃圾入河。
3、积极争取省、市、区补助资金，逐步配套完成了龙门溪以及赤水溪防洪堤工程，完成投资700万元，确保了汛期的防洪安全。
4、投入200多万元对洋畲村环村路、停车场、公厕、排污管道、污水处理设施等各项基础设施进行完善，为洋畲村经济转型发展生态旅游业奠定坚实基础。分别投入98万元和26万元，完成赤水丽珠桥和朝前隔来桥的铺设，方便群众生产生活，全镇各项基础设施进一步完善。
5、龙门墟旧街整治、新农贸市场建设工作全面启动，已经完成征地拆迁工作，旧街占道经营行为得到治理。
（二）当前着手解决的项目与措施
1、坚持发展第一要务，不断增强发展后劲整改项目1：增强工业发展后劲，提升项目运作水平整改目标：着力深化项目带动，提升工业水平，增强发展后劲，力争2010年新培育规模企业4家，规模产值突破10亿元大关。
整改措施：
（1）深入实施“百家千户”工程，集中优势资源扶持企业发展壮大，着力增强工业发展推动力。突出规模培育，实行中小优质企业后备资源动态管理，全力培育中小优质企业上规模，确保新增规模企业4家，规模产值突破10亿元大关。突出龙头带动，扶持规模企业做大做强，充分挖掘中小优质企业发展潜力，着力培育主业突出，核心竞争力强，带动作用明显的领军企业。突出品牌提升，健全品牌培育、激励、推介和保护机制，支持企业争创更高级别品牌。
（2）建立立体招商网络，坚持“走出去和引进来”策略，依托“6·18”、“9·8”、“11·18”等招商平台，密切联系龙门籍海外侨胞、外出企业家以及关心支持龙门经济发展的各界人士，大力发展商会协作招商和网上招商，以项目带项目，以企业带企业，做到以情招商，以商招商，以产业链招商。（3）做好项目开发全程服务，在重大项目的策划、引进、包装上主动介入、全程参与，积极做好项目产前、产中、产后“保姆式”跟踪服务，注重引进并重点扶持一批市场前景好、科技含量大、效益显著的新兴项目，全力扶持沉缸酒打造全省乃至全国行业第一品牌。
整改责任：责任领导：卢永先、吴凌锋；责任部门：项目开发办、企管站。整改时限：2010年年底前
整改项目2:有效巩固“三农”基础
整改目标：进一步提高农业产业化水平，“三农”基础得到有效巩固，实现耕地流转面积占耕地总面积的30%以上，农村劳动力转移就业达200人以上，农民人均纯收入实现8950元，比增6%。
整改措施：
（1）落实强农惠农政策，稳定粮食生产，加快各村“一村一品”建设，力争创建更多品牌。积极引导畜牧业结构调整，推广发展种草养羊、竹山养鸡。大力发展设施农业、绿色生态农业和休闲观光农业，推进农业转型升级。充分利用五星村独特的小气候环境，深化闽台农业合作，建立闽台农业合作交流中心，加快建设闽台现代农业综合示范区，力促闽台高山生态农业示范区建设上新水平。充分发挥洋畲村“全国生态文明村”的品牌效应，做大做强生态旅游产业，促进产业转型升级。
（2）全面推进农村土地流转，健全农村土地流转服务机制，围绕“农业项目化，项目产业化”的发展思路，引导农民以转包、出租、股份合作等方式，全面推进土地承包经营权流转，大力推广“公司+基地+农户”、“协会＋基地+农户”、“种养大户＋农户”等经营模式，提高农民组织化程度和农业集约化水平，争取全年实现耕地流转面积占耕地总面积的30%以上。
（3）开展全民创业培训，全面开展失地农民、返乡青年的技能培训和转移就业工作，全年举办3期以上的农业生产技术、职业技能及自主创业培训，参训人员达600人次；主动做好企业供需对接，年内实现农村劳动力转移就业达250人以上。
整改责任：责任领导：张向阳；责任部门：土地流转服务中心、农技站、经管站、劳动保障所，各行政村。整改时限：2010年年底前
2、加强基层组织建设，夯实党的执政基础
整改项目3：改进基层组织建设整改目标：夯实组织基础，完善组织制度，强化组织功能，为实现全镇经济社会又好又快发展提供坚实的组织保障。
整改措施：
（1）实施“基石工程”，完善村级阵地建设，完成朝前、五星、赤水、连坑、内坂等村村级组织活动场所申报、建设工作，实现全镇所有行政村都有配套的基本活动场所；抓好社区组织建设。
（2）实施“先锋工程”，创新村干部选拔任用机制，改善村级班子结构，以开展“基层组织建设年”活动为契机，抓好组织建设，充分发挥村党支部的战斗保垒作用。
（3）实施“共建工程”，将加强党建工作与建设海西龙门物流园区结合起来，积极开展党建“三级联创”、“城乡共建、村企共建”、“双建双带”等活动，为城乡统筹发展、项目开发、重点项目征地拆迁、改善民生等中心工作做好服务。
整改责任：责任领导：吴东明；责任部门：党政办、组织办、民政办。
整改时限：2010年年底前
3、始终立足以人为本，着力改善民生民心
整改项目4：困难群众帮扶济困
整改目标：落实扶贫帮困政策措施，有效解决困难群众生产生活难题。
整改措施：
（1）加强对低保、困难户的调查摸底工作，重视因病因灾致贫返贫人口的帮扶，建立贫困家庭医疗救助制度，将农村贫困人口和五保供养对象全面纳入救助范围，使农村最低生活保障的覆盖面达100%。
（2）深化“五个一”结对帮扶机制，在加大物质帮扶的同时，多为困难群众送生产资料、送知识、送信息、送岗位，从根本上帮助困难群众脱贫致富。
整改责任：责任领导：魏苏文；责任部门：民政办。
整改时限：2010年年底前（三）中长期整改项目与措施
4、继续深化思想解放，提高科学发展能力整改项目5：着力转变思想观念
整改目标：深化思想解放，更新发展理念、转变发展方式、创新发展举措。重点解决党员干部对科学发展认识片面，理念僵化陈旧、创新意识不强，向科学发展转轨的紧迫感不足、追求不高等问题，为加快闽粤赣边生态型物流商贸重镇建设提供不竭动力。
整改措施：
（1）坚持深入学习实践科学发展观，进一步加深对科学发展观的理解和把握，使发展理念、发展方式、发展举措更加符合科学发展要求。
（2）结合我镇实际，就如何推进海西龙门物流园区建设、统筹城乡发展进行深入的思考，将思考的成果落实到实际工作中。
（3）健全完善镇党委中心组理论学习制度，对镇领导班子成员、各部门负责人的理论学习进行督查，着力引导班子成员树立终身学习的思想，正确处理学习与工作的关系，不断创新学习方法，提高理论学习的自觉性和实际效果。
整改责任：责任领导：陈耿钦；责任部门：学习中心组成员，党政办、组织办、宣传服务中心。
整改时限：长期
5、统筹城乡一体发展，加快龙门区域开发
整改项目6：建设海西龙门物流园区
整改目标：加快海西龙门物流园区建设，统筹城乡一体发展，争取更多资金、政策倾斜，进一步统筹产业发展、劳动就业、社会保障、规划建设，探索具有龙门特色的城乡统筹发展新路径，在区域平衡发展上求突破，力促“农民变市民、村庄变农庄、家园变花园”。
整改措施：
（1）突破政策瓶颈。学深吃透国务院《关于支持海峡西岸经济区建设的若干意见》精神，充分发挥老区优势、沿海优势，主动对接海西政策，把握海西战略机遇，改革不利于城乡协调发展的体制机制，在海西龙门物流园区的土地审批、财税统筹、社会保障及金融支持等多方面争取上级政策支持。（2）推进新农村建设。积极推进新农村建设，加快制定新农村建设规划，落实建设项目，打造新农村建设新模式。以洋畲全国新农村建设示范村为载体，全面开展旧村改造工作，对村容村貌进行整治。
整改责任：责任领导：李福桂；责任部门：全体班子成员，土管所、村管站、环保站，各行政村。
整改时限：长期
整改项目7:加快重点项目建设
整改目标：确保紫金山体育休闲公园建设工作顺利推进；突出抓好22万伏变电站、闽西交易城二期、森林武警营房、双永高速公路项目建设，以投资增长拉动经济发展。
整改措施：
（1）有效扭转征地拆迁工作体制，所有项目的征地拆迁工作以龙门镇政府为主，项目业主、地产公司、拆迁公司等相关方配合，确保各项目征地拆迁工作顺利推进。
（2）严格落实项目挂钩责任制，成立由主要领导牵头、包干片区领导直接负责的项目征拆工作组，统筹协调好各个项目征地拆迁具体事宜。
（3）加强项目建设安全保障工作，及时调处、化解因征地拆迁引发的矛盾纠纷和突发事件，依法妥善处置好各种阻扰项目建设行为，为项目建设创造良好的外部环境。
整改责任：责任领导：李福桂、武晓庆；责任部门：各工作片，重点办、综治办、派出所，龙门村、湖一村、湖二村、赤水村、谢洋村。整改时限：长期
6、深入深化平安建设，维护社会和谐稳定
整改项目8：“平安龙门”和谐建设工程
整改目标：强化综治基础，做好矛盾纠纷排查、调处、化解工作，确保“小事不出村，大事不出镇”，努力建设“平安龙门”。
整改措施：
（1）继续加大矛盾纠纷排查调处力度，健全“五制度”（即：完善矛盾纠纷信息预警制度、组织制度、联络员制度、排查调处和专项整治制度以及督办检查制度），实行“五排查”（即：每月进行一次定期排查，重大节日活动的重点排查，敏感时期的超前排查，共性问题的联合排查，突出问题的专项排查），编织“五张网”（即：镇综治服务中心、离退休老干部义务调解员、村级治保调解组织、平安中心户长、调解信息员），拓宽情报信息来源，及时掌握矛盾纠纷信息动态，从源头上预防和减少发生。
（2）健全完善领导干部包案制度，着力解决有关土地征用、房屋拆迁、涉法涉诉等突出问题，有效化解基层社会矛盾纠纷，努力使群众反映的问题件件有着落、事事有回音。
（3）完善社会管理体制和应急处置机制，组织开展治安专项整治行动，抓好群防群治网络建设，严厉打击黑恶势力、赌博、盗窃、传销等违法犯罪行为，有效防止发生大规模。
整改责任：责任领导：武晓庆；责任部门：综治办、办、司法所、派出所。
整改时限：长期三、建立健全工作体制机制
在整改落实过程中，要从“海西应先行、闽西当前锋、新罗走前头、龙门作标兵”的要求出发，进一步理清现有的规章制度，逐步形成上下衔接、覆盖面广、保障有力的科学体制机制，着力解决制约龙门科学发展的体制机制问题，夯实龙门科学发展基础。
一是完善村干部绩效管理考评机制，按照德、能、勤、绩、廉设置考核项目，通过村两委干部自评，镇领导班子、镇直部门、全体党员、村民代表、市区人大代表及政协委员测评等环节，采取看现场、查资料、走访群众、抽样调查等形式进行考评，在此基础上设置绩效考评基金，考评结果作为落实村干部待遇的重要依据，提高村干部工作积极性。
二是建立镇干部绩效管理新机制，改变阳光津补贴“大锅饭”局面，实行镇干部工作包干责任制，将全镇各项工作任务细化、折算成考评分数，并明确具体的责任领导、责任干部，在年终按照工作任务完成情况进行量化考核，兑现奖惩，提高镇干部工作积极性。
加强领导班子建设的措施
（一）健全完善工作制度。进一步完善《龙门镇领导班子议事规则》，落实民主集中制，充分发扬民主，坚持集体领导，切实提高班子科学决策、民主决策水平；认真落实民主生活会、班子谈心活动、领导班子成员重要工作情况通报等制度，加强沟通协调，增强合作意识，努力形成既有集体领导、又有个人分工负责，既有认真履职，又有横向协调、主动配合的良好局面。
（二）狠抓作风建设。进一步加强领导班子作风建设，继续抓好领导干部接待制度、领导包片制度以及为民办实事制度的落实，坚持“一线工作法”，把群众利益摆在首位，经常深入一线倾听群众意见、了解群众呼声、体察群众疾苦、落实群众意愿，在群众中树立镇领导班子勤政为民的良好形象，进一步密切党群、干群关系。（三）抓好党风廉政建设。严格执行党风廉政建设责任制，坚持教育预防为主，加大党风廉政建设教育和检查力度，加强对经费使用、干部管理等群众关注的重点工作的监督，严格执行党内监督条例，认真领导干部述职述廉工作制度，把党内监督与党外监督、组织监督与群众监督结合起来，确保正确行使权力。
整改落实工作的组织保障
