时间：2023-12-20 11:37:51
序论：速发表网结合其深厚的文秘经验，特别为您筛选了11篇公共政策与社会政策的区别范文。如果您需要更多原创资料，欢迎随时与我们的客服老师联系，希望您能从中汲取灵感和知识！
公共政策是世界上范畴较广的一个定义,是根据公共管理研究衍生出来的一种公共性质的政策。所以说公共政策是对于一般决策和一般决定而言的形式特殊的政策种类,虽然区别于一般决策或决定,但也具备相应程度的一般特征。总的来说,公共政策是包含了公共问题、公共目标以及公共利益的意志表现,代表了公共权力的发挥和行使,具有能够分配价值的权威,其表现思想也是双重的,即存在积极意义也存在消极意义。公共政策的功能主要包括了:管制功能,针对政策的具体内容进行解决,表现出了一定程度的制约性和强制性,其表现形式为政策中的具体条文;引导功能,通过具体规定对公众群体的行为进行正确引导,具有很强的导向性作用,发挥了促进社会和谐、帮助人们规范正确行为、具有积极的作用;调控功能,是对政策进行具体治理的手段之一,是公共权力机构的利用工具,在公共事务中扮演调节和控制的角色;分配功能,公共政策将共有价值和公共利益均衡的分配到政府和群众之中,代表了社会生产力的最广泛要求,也是站在社会多数人的立场上出发和考虑的[1]。
二、行政法下突出公民参与在政策制定的作用
为了进一步实现公共政策制定的全面性和完整性,加强公民参与进行公共政策的制定,能够有效提升公共政策的民主化和科学化。下面针对公民参与公共政策制定的作用进行探讨:(一)公民参与是公共政策制定的有效途径我党在十六大中提出了现代社会主义文明社会的发展目标就是要发扬民主精神,体现以人为本的核心思想。并且我国最新行政法出台后,更加体现了民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的运行思想,不仅要强化公共政策制定的民主化程度,更要突出人文主义精神,那么,提升公民的参与度是实现公共政策制定走上民主道路的有效途径之一。(二)公民参与能够提升公共政策制定的质量所谓民主,就是人民当家做主。在我国社会主义文明建设中,要想提升公共政策的制定质量,首先就要提升民主化程度,而民主化程度的就要依赖于全民参与。公民参与公共政策制定能够体现最根本利益的需求,能够及时发现和纠正决策的失误,更能够广泛听取社会意见制定合理科学的政策,进而提升了政策制定的质量。(三)公民参与是保障了公共性质的要求公共政策的表征是实现全民参与化的制定状态。因此,在对于公共性质的要求下,实现不同利益主体呼声的体现,不仅符合多元化、多层次、理性化和复杂化的发展要求,更对我国社会主义以人为本的精神深度扩大。因此,总的来说,公民参与深深保障了公共性质的根本要求。
三、行政法下公共政策制定原则
关键词：城市规划；公共政策；管理
中图分类号： TU984 文献标识码： A
前言：
在不同的历史时期，城市规划具有不同的内涵。近些年来，城市规划越来越多地被认为是一种公共政策，具有公共政策的内涵和外延。于2005年10月28日讨论通过，2006年4月1日开始施行的《城市规划编制办法》首次明确了城市规划正式成为政府的重要公共政策，①同时也是国家在新时期对城市规划提出的新要求。李东泉、蓝志勇认为“当前对于城市规划公共政策的讨论日渐增多,但人们对于城市规划作为公共政策的内涵及特征尚未从理论上进行清楚的界定”。在城市规划向公共政策转型的语境下，其价值取向是构成公共政策内涵的重要组成部分，对新时期城市规划的方向、实践有着重要的指导作用。
一．什么是公共政策
对于公共政策的定义外界给出了多种表述。其中戴维・伊斯顿认为公共政策就是权威地分配全社会的价值;詹姆斯・E・安德森则认为公共政策是政府为处理某一问题或事务组织一个人或一群人进行的目的性活动。国内的专家学者对此也有自己的见解。张世贤认为公共政策是政府为了解决公共问题和达成公众目标而制定的策略;张金马认为公共政策是党和政府拟定的指南和准则用来引导和规范有关机构团体和个人的行动;王巧玲指出公共政策即政府和官员以及普通民众以补充市场失灵状况为目的所作的集体选择;对于公共政策比较权威的定义是:公共政策是在政府的带领下，T属公共机构制定公共管理制度和条例不日用公共资源通过广泛的参与和连续的抉择以及具体实施产生效果的途径为确保社会朝着政治系统所确定、承诺的正确方向发展以达到解决社会公共问题和平衡、协调社会公众利益目的。
由此看来无论怎样定义公共政策，基本上包括以下几个方面：第一，公共政策基本上上是由政府和社会权威机构制定(一定情况下普通民众可以参与)。第二，公共政策最终要达成一致目标。第三，核心作用是解决公众问题。第四，其性质是一种计划、策略、指南、准则。总而言之，公共政策一般具有公共性、政治性、权威与强制性、价值相关性、调节性等基本特性。
二．城市规划管理目的。
随着经济的发展，人口的增长，城市化迅速发展。不仅是为了社会，同样是为了世界，甚至是为了满足绿色生态、文明社会的需求，要求我们必须认真对待城市的规划与管理，以此来促进城市化高质量的进程。那么，需要从几点入手呢？一共可分为两点：一是硬件设施要跟上脚步，例如：交通、住房和工厂布局等等。二是软件文化，这一点是非常重要的，包括区域性公共服务、社区文化等等，这样，可以使各项设施有一个合理布局。再者，还要明确城市化发展目标，有条不紊的发展城市以及城市的经济，不断的提高人们生活水平和文化水平。实现真正意义上的可持续发展与社会主义和谐社会。当然，城市规划的管理不仅仅是为了上述的问题，同时，对城市进行有效的规划管理，可以将城市的使用空间实现最大化，充分的利用每一片土地，也是对土地资源的合理的利用，为我国节省能源资源做出突出的贡献。
三．公共政策与城市规划
根据城市规划的基本内容和相关特点我们可以发现城市规划具备上述公共政策的几条基本属性。(1)城市规划归政府或社会公共机构所管;(2)城市规划始终将解决城市发展的公共问题作为立足点;(3)在城市规划的过程中，我们基本上形成一个共识，就是城市规划要符合当前经济、社会、环境的发展环境，只有才能真正塑造城市可持续的发展前景。(4)区域规划最终要落实到文件或图纸的形式上，指导规划工作。因此城市规划在本质上可以说是一种公共政策。
城市规划作为一种公共政策，既有联系又有区别。其联系在于城市规划是国家层面的宏观政策在区域层面的反映和细化，实质上来讲城市规划隶属于公共政策而公共政策为城市规划提供相关的制定依据。其区别又在于城市规划不足以解决公共政策所包含的所有问题，因为公共政策还包括其他一些诸如经济政策、环境政策、资源政策等的其他区域政策。另外城市规划是作用于一个城市内部的公共政策而其他公共政策是一个更大的范畴河以作用于同一个区域池可以作用于不同的区域。
城市规划作为一种特殊的公共政策，具有三大基本功能:(1)导向功能 城市规划通过特定的强制性规范，积极引导城市的发展方向;(2)调节功能，即城市规划通过资源分配和空间利用方式积极调解和控制城市内各主体的利益矛盾和其他社会公共问题;(3)分配功能，即城市规划在遵循公共、效率、稳定等原则的基础上，对区内的空间资源进行合理的划分与配置。几乎所有的公共政策都有着三大功能，这也是城市规划在具体操作时的一把利器。
四．公共政策导向下城市规划存在的问题
4.1规划环境矛盾重重
在社会发展的的关键转型时期，国家的政策和体制出现经常性的变动导致城市规划编制与管理主体不明，从而造成计划部门，建设部门和国土部门之间相互矛盾冲突不断。究其原因，三个部门都宣称有城市规划的权利然而实际工作中又各行其事，有时甚至相互掣肘，表现出各部门权力博弈的不良外在表现,这样一来不仅严重影响城市规划的现实效果而且还会浪费巨额经费和大量精力。从根本上危害到城市规划的权威性。也正是由于城市规划部门职责不清，导致城市规化政出多门从而造成了城市规划时效性不高的局面。
4.2缺乏强有力的法律保障
完善的法律体系是公共政策能够得以实施和发挥功效强有力的保证。然而我国的城市规划在这一方面长期缺乏明确的法律保障。任何规划纲要文件规定加果没有相关法律为其护驾保航终将是行之不远就会收到受到重重阻碍，因为它根本不具备权威性起不到相应的约束力。
4.3规划编制不合理
我国规划编制过于偏重技术化这样就直接造成了我国城市规划缺失公共政策属性。长期以来我国城市规化编制一直试图从技术角度来分析、预测和推动城市发展的所谓科学合理的进程。这样就导致了编制主体专业素质单一,在编制过程中只注重技术,而忽视了其它一些非常重要的因素。在规划过程中自我封闭从而带来了规划内容华而不实，以及规划成果泛而无物。也正因为各城市过分强调技术性导致个城市规划建设总体布局大同小异遗失了公共政策应有的区域针对性。
五．改进方针及策略
5.1建立有效的城市规划管理机构
针对当前城市规划管理混乱的局面，应当率先建立一个有权威的管理机构统领城市规划各方面的工作部署。可以借鉴一下西方国家双层管理制的体系，即设立董事会制度和监事会制度，在两个层次之间进行明确的分权，监事会应为董事会的上位机关董事会应接受监事会的监督。有一点值得注意它并不是严格意义上的等级隶属制度这种制度可以协调几个大城市之间的矛盾，是一个协调和解决重大问题的企业化执行组织。
5.2健全法律保障体系
完善的法律体系是城市规划向公共政策转化的基石，没有完善的法律体系作为依托将城市规划纳入公共政策也是一纸空文。健全的相关法律体系要以法律性文件的形式来明确规定区域规划的编制要确定城市规划成果的法律地位。形成一个完善的法律保护体系。
5.3与其他政策密切融合
作为一种公共政策城市规划独自是不能够发挥作用的启必须密切结合其他公共政策的相关内容来定制自己的规划内容。对于国家层面和区域层面的公共政策城市规划要多加考虑其细微部分，以做好必要的细化和补充也要结合财政政策环境政策交通政策等具体政策全方位地进行统筹部署对城市规划提供一定的依据并且起到一定的引导作用。
结论：
随着经济发展城乡一体化的不断推进公共政策导向的城市规划会得到进一步的改革并不断趋于完善。我国的城市发展也会有一个更为广阔的空间。在城市规划的过程中，既需要作为规划主体的城市政府的大力推进，也需要社会主体（社会组织、市民社会等）的民主监督和积极参与，城市政府和社会主体间的协同治理是城市规划的大势所趋。
在人类社会迅速发展的今天，人们更清楚地认识到人类发展是以"人"为中心的发展。党的十六大提出，建设中国特色社会主义要以人为本。以人为本，关注人的全面发展，不能忽视社会性别问题。十六届四中全会提出建设社会主义和谐社会。构建和谐社会也不能忽视性别的平等与和谐。社会性别理论关注男性与女性的社会性别差异，关注男性与女性和谐的共同发展，其独特的性别分析为社会发展提供了一个新的观察视角，并从理论与实践上促进社会发展。
一、基本理论与概念
社会性别(Gender)是一个与性别既有区别又有密切联系的概念。性别是指男性和女性在生理上的差别；社会性别则是指在社会文化中形成的属于男性或女性的群体特征和行为方式及与此相关的男女在经济、社会文化中的作用和机会的差异。男性特征(masculinity)和女性特征(femininity)是对于男子和妇女的群体特征(共性)的极端的表述，两者构成并且衍生出一系列二元对立关系。
在现代社会条件下，公共政策对于协调社会群体之间的利益关系、促进社会的整体化发展、提升社会质量、实现社会的良性运行和健康发展，有着其他社会因素不可替代的重要作用。公共政策的目标是针对所有社会成员扩大选择的过程，而不是只针对社会的某个部分，如果大多数妇女被排除在公共政策关注范围之外，不能从公共政策中受益，那么这种公共政策显然是不公正的和畸形的。
性别不平等妨碍女性的发展前景，忽视社会整合，危害两性的社会合作，从而严重影响男女两性协调、健康发展和社会的正常运行。经济发展及制度改革都是促进性别平等的关键因素，但公共管理与公共政策尤为重要，因为使性别不平等长期存在的社会和法律制度即使能为个人所改变，但也存在很大难度，因此急需国家采取积极的公共管理和公共政策以促进性别平等。
二、当前存在的主要问题以及现状
我国性别平等立法的制定早于发达国家，但是政策的调整和修正相对滞后。公共政策中的性别不平等问题，给我围和谐社会建设带来了许多的负面影响。
1、妇女参政比例偏低
妇女参与国家和社会公共事务管理，是妇女解放和社会文明进步的主要标志之一，也是社会主义事业发展的客观要求。目前，妇女参政还面临着一些问题。总体看来，在公共领域的决策权方面，离性别平等、性别和谐还有很远的距离。
2、社会待遇不公正问题
现实生活当中，在婚姻家庭和社会角色分工上， 由于传统的性别观念影响深远，使 女角色定位在"男主外，女主内"、"男主女从"上面，忽略、轻视女性在家庭、生育、工作等方面的社会价值，女性受到不公正待遇的现象仍然普遍存在。存市场经济条件下，女性的生育负担与单位经济利益发生冲突时，人们往往会选择经济利益，导致生育给女性的工作、生活以及提职、晋升、继续教育等都带来很大的影响。
3、性别平等政策在具体实施过程中的乏力
这是我国公共政策体系中一个应引起足够重视的问题，倘若这一问题不能得到有效解决，我国的男女平等问题就无法在根本上得到解决。
4、就业机会不均等问题
平等参与社会生产和 济活动并获得相应的收入是男女平等争取生存权和发展机会的前提和基础。在经济全球化的背景下，所有制和产业结构的调整，使就业问题成为最大的挑战，妇女就业形势更为严峻。一足女性职业结构有所失调，二是就业歧视仍然存在。
三、性别平等的现状的理论分析
1、性别平等的经济性决定公共经济政策应保障女性的平等就业权
经济因素在社会发展中起决定作用。在经济发展提高收入、减轻贫困的同时，社会性别不平等也随之减缓。就性别平等来看，经济因素的作用主要体现在依据市场经济等价交换的原则，收入的多少决定其经济地位的高低。收入的差距取决于就业状况。女性在就业方面的问题主要体现在就业率低，就业收入和职业地位低，劳动保护状况堪忧。女性就业上的弱势地位造成了男女两性工资收入的差距。由于工资收入是经济基础的基本体现，经济收入的差距影响到女性的社会地位。
2、性别平等的政治性要求公共政治政策应注重提高女性的参政权
虽然公共经济政策是促进性别平等的基础因素，但经济因素对于性别平等的作用还要依赖权利状况等政治因素。性别平等是民主政治的产物。"所有的人生而平等，都有同等的权利和价值，有相同的机会。政治权力的获得让女性有了投票权、参政权"。公共管理和公共政策应保障妇女参与政治和决策的权力。这不仅是因为参政权本身就是妇女的一项重要权利，也因为妇女参政能使妇女在法律和政策的制订过程中有更大的发言权，这些法律和政策制约着妇女在其他领域的发展。女性的参政权并不局限于担任领导和管理职务，还包括参与各种社会运动、各类社会组织、各种公共机构和政治选举等活动。公共政治政策应不断提高妇女参政的数量和质量，宣传倡导现代社会的价值观和平等观，并将其转化为切实可行的社会政策和行动，真正促进性别平等。
四、解决措施
1、保障女性的平等就业权
应明确规定各个工种中女性的最低或最高的比例，如果用人单位没有达到这个标准，就不应该拒绝录用女性。同时在女性就业的常规领域，比如秘书、护士、幼儿教师等职业，应确立女性在招聘、晋升和职位安排上的优先原则：即在申请人拥有相同或大致相同的业绩并对所有候选人的资格都进行了客观评价的条件下，女性申请人可以优先于其异性竞争者。
2、保障女性的参政权
从参政人数上体现性别平等是重要的，参政数量是女性参政状况的重要标志。近年来，不乏杰出的女性登上最高决策的舞台，但毕竟数量少，难以对社会和政治议程施加性别平等的影响。因此公共管理和公共政策应采取具体措施，包括在比例代表制内规定法定配额，确保妇女担任决策职位，并对违反者实施具体有效制裁。女性参政数量的增长固然重要，但更重要的是要有质量上的保证。只有不断提高妇女参政的质量，才能坚持妇女参政的正确方向，才能从实质上而不是从形式上实现妇女参与政治和决策的目标。因此，改变妇女参政的结构，推动妇女参政从边缘进入政治决策的主流，应成为提高妇女参政质量的努力方向。女性担任政府行政部门高层职位，对于确保制定性别敏感政策以及向各个社会发展领域分配资源至关重要，特别是参与宏观经济、贸易、劳动、预算、国防和外交领域的各项决策，这样才有可能扩大女性参政的影响力和代表性，增强妇女对政策执行和实施的影响力，确保两性平等参与政治决策过程。
五、结语
为保障贯彻实施性别平等的各项公共政策，公共管理过程中有必要设立相对应的工作机构，承担宣传、提供信息和受理违反性别平等方面申诉等任务，调查某些案件，协调处理一些矛盾，提出有关案件的处理建议，并有权就违反性别平等的问题做出具有约束力的决定。为此，各级工会和妇联组织有责任也有必要建立相关的公共管理机构，法律应当确认这些公共管理机构的独立地位并赋予其相应的权力，为推动性别平等的公共政策实施提供强有力的措施和保证。
参考文献：
[1]左际平.从多元视角分析中国城市的夫妻不平等[J].妇女研究论丛,2002,(1).
[2]赵玲.在构建社会主义和谐社会中多视角观察妇女问题[J].中国妇运,2007,(6).
[关键词]社会正义；分配正义；公平；公正
中图分类号：D63－31 文献标识码：A 文章编号：1008- 410X（2012）05- 0057- 06
在改革开放和发展社会主义市场经济的条件下，公平正义已经成为推动科学发展、构建和谐社会的基本准则，成为重新凝聚改革共识的价值基础。政府一般借助相应的公共政策，通过对公共资源的再分配来平衡社会各阶层的利益关系。公共政策是政府对社会价值进行的权威性分配，在弥补市场失灵、协调社会不同群体之间的利益差别、促进社会公平正义过程中发挥着重要作用。因此，公共政策质量的高低与公平正义的实现程度密切相关。在这种意义上，公共决策直接关系到公平正义目标的实现，而公共政策制定与实施的关键在于客观、准确的信息反馈。只有掌握了准确的信息，政府才能实现公共政策价值取向的更新，做出符合实际的政策选择。为此，需要采取实证研究方法，对我国当前社会公平正义的状况进行测量，其核心是设定较为客观的衡量标准和尺度，全面了解社会公平正义现状和社会公众的主观感受，依此度量和评估公共资源的配置和相应公共政策的推行在多大程度上促进社会公正的实现，并且通过对社会公平正义状况的动态跟踪为政府评估和调整公共政策提供客观、准确的信息反馈。这样，就可以帮助决策者在各种相互纠缠的利益冲突中，确定哪类不公正现象是政府应该首要关注和重点解决的，进而明确公共政策的价值取向和问题取向，为决策者提供更合理的路径选择。同时，测评社会公平正义的实际状况，也有助于推进公平正义政策体系的整体优化，改变现有公共政策缺乏系统的顶层设计、若干政策供给不足和制度化程度低的问题。
一、社会正义相关概念辨析：测评起点
公平正义问题极其复杂。在现实中，它表现在政治（如公民平等的投票权）、经济（如收入公平）、社会（如教育公平）和环境（所有人都能免受环境侵害）等诸多领域；在理论上，正义（justice）、公平（fairness）、公正（impartiality）和平等（equality）等几个基本概念相互交织、易于混淆。要测定社会公平正义状况，首先需要从内涵上厘清这些概念。笔者认为，“正义”概念具有形而上的道德和伦理蕴涵，可以看做是内涵最广的概念，包含了“公平”与“公正”两方面的内容，而“公平”往往与“平等”、“均等”相联系。
二、地方立法对公共政策的吸收机制建构
地方立法对公共政策的吸收十分必要，但在吸收的过程中又存在诸多问题，亟需建构以下四个方面的吸收机制予以保障。
（一）能动吸收机制
树立能动吸收的理念。基于建设法治国家的时代驱动，地方立法应当坚持把公共政策作为重要的立法资源予以开拓和吸收，使制定的法规成为行政部门、公民、法人和其他组织等社会各类利益主体的权威的行动指南。如国家工伤保险条例规定了工伤职工经治疗“伤情稳定”后，应进行工伤等级鉴定，但因对“伤情稳定”理解不一，致使工伤职工、用人单位和医院三方有时发生纠纷。广东省根据《关于印发广东省职工外伤、职业病医疗终结鉴定标准（2006年）的通知》（粤劳社[2006]155号）等公共政策的实践，于2011年制定《广东省工伤保险条例》时，将“医疗终结鉴定标准”这一行政制度吸收为有关具体法律制度，实现了对上述三方的定分止争。建立反应—推动的联动装置。“相对于社会变迁而言，法既是反应装置又是推动装置；在这两种功能中，尽管法对社会的被动反应得到了更普遍的认知，但法对社会的积极推动作用正在逐步加强。”地方立法应当适时发挥规范、确认等顺应作用，把地方经济社会发展中稳定、成熟的公共政策及其执行中的有益经验予以固化，并在顺应基础上增强法律制度设计的针对性和前瞻性，弥补成文法滞后性的不足，发挥立法的引领、推动作用，“立法工作应当通过调整社会关系、规范人们行为、设定价值目标去引领实践、推动改革、促进发展。”因此，地方立法对公共政策的吸收，应当建立基于反应功能的反应—推动的联动装置。
（二）利益衡量机制
马克思强调，人们需要的对象构成了他们追求的利益，不同的利益主体相互作用，形成现实社会的利益关系和利益结构。现代社会利益格局深刻变动，从其动态视角看，利益冲突是利益关系的表现形态。博登海默指出，“法律的主要作用之一，就是调整和调和上述种种相互冲突的利益，无论是个人的利益还是社会的利益。”社会上的各种利益经由立法成为法律利益，为法律确认和保护，并具有稳定性和法定性等特征。因此，建立立法过程的利益衡量机制十分重要。在借鉴西方政治学和法学有关研究成果的基础上，有学者将立法过程的利益衡量机制分为利益表达和利益整合两个阶段和两种机制。本文在借鉴上述研究成果的基础上，结合张德江委员长关于“更好地发挥立法在表达、平衡、调整社会利益方面的积极作用”的论述，将立法过程的利益衡量机制分为利益表达、利益平衡和利益调整三个阶段和相应的三种机制：
1.利益表达机制立法中的利益表达机制，既是各类利益主体对其利益主张的充分表达和利益博弈的平台，也是利益平衡和调整机制的前提与基础。“如果在立法之前所有人的主张都已得到无偏见的考虑，即使最终某一阶层的主张从属于其他阶层的主张，该选择可以从偏见或不公的指责中解脱出来。”立法中的利益表达机制，主要通过以下三个制度予以实现：
（1）立法公开制度立法公开包括立法信息、资料和会议三方面的公开，是专家和公众参与立法的前提。该制度要求地方立法机关应当将立法规划、立法计划、地方性法规草案及其修改稿、法委的审议报告等立法文件与资料，有关立法会议的时间、地点、讨论事项及议程等内容，以及其他与立法工作有关的信息，向社会及时公布，以保障公众的立法知情权和监督权。
（2）立法征求意见和反馈说明制度地方立法机关应当搭建各种利益主体意见充分表达的平台，将立法规划、立法计划、地方性法规草案及其修改稿等，向社会广泛征求意见，并及时整理研究，对是否采纳有关意见及其理由等情况予以说明和反馈。
（3）专家和公众参与立法制度专家参与立法制度，是指地方立法机关打造立法座谈会、论证会和听证会“三会”等平台，充分发挥立法专家的智力支持作用，保障科学立法。如2013年5月，广东省人大常委会与五所高校合作建立了五个具有“产学研”综合功能的省级立法研究评估与咨询服务基地，并制定了相应的运行和管理规则，是专家参与立法制度的创新与发展。
公众参与立法制度，是指地方立法机关扩大公众参与立法的范围和方式，引导公众有序参与立法工作。包括引导公众参与规划、计划、立项、起草、审议等各个阶段的立法工作，以及立法后评估、法规清理等后续立法工作；允许公众依照规定旁听立法会议；发挥工青妇、行业协会、消委会等社会组织参与立法的作用，增强公众参与的针对性和组织性；发掘博客、微博等新媒体的作用，吸引广泛人群参与立法讨论，以收集民意和集中民智。如2013年广东省人大常委会制定立法听证规定，特别规定了网络听证，探索了听证的新方式。
2.利益平衡机制该机制
由两个操作步骤组成：利益厘清。按照利益主体的不同，学界对利益结构的划分有“两元结构”（个人利益和社会利益）和“三元结构”（个人利益、社会利益和公共利益，或者个人利益、群体利益和公共利益）两种主要方式。结合当前国情，本文认为，立法中的利益可划分为个人利益、群体利益和公共利益。从利益分配的角度看，立法和公共政策均为利益分配机制，但立法是一种法定和权威的分配机制。现代社会利益结构的分化和多元，增加了立法中利益分配的复杂程度。为此，在利益表达机制运行的基础上，地方立法机关应当开展立法调研等社会调查，厘清立法所需吸收的公共政策中的各类利益主体、利益关系和利益结构，包括厘清个人利益和公共利益、强势群体利益和弱势群体利益等。利益平衡。利益的识别与厘清是立法中利益平衡的前提，而利益平衡则是立法的核心环节，其实质是立法中的价值判断和利益选择，其实现则应依据平衡原则（人权保障、统筹兼顾和效益最大化）和平衡方法（利益位阶、成本效益、利益兼顾和利益倾斜保护等）。同时，立法中的利益平衡也要受公共政策、利益结构等多种因素的制约与影响，“在利益衡量过程中,立法者会根据公共政策的指引适时地废止一些过时的利益,确认和保障一些新生的利益,合理地调整利益格局。”
3.利益调整机制
法律以权利和义务为其独特的机制调整特定的社会关系和人的行为，“权利以其特有的利益导向和激励机制作用于人的行为,义务以其特有的利益约束和强制功能作用于人的行为,两者有机结合并影响人们的动机,引导人们的行为。”立法对利益的调整也基于这一调整机制，即把厘清和平衡的各种利益转化为法律上的权利和义务并归属于相应的法律主体，是在矛盾的焦点上砍一刀和对各种利益的首次分配。经由利益衡量机制所初步确立的行政部门、公民、法人和其他组织的权利（力）和利益，体现在地方性法规草案修改稿等立法文件的相关规定中，并通过立法审议（主动审查机制）和表决程序予以最终的确立。
（三）主动审查机制
立法法、监督法等法律规定了对规范性文件的备案审查制度，包括审查的性质（人大及其常委会的立法和法律监督权）、对象（涉及公民、法人和其他组织的权利义务，并具有普遍约束力的规范性文件）、标准（越权、违法和其他不适当情形，监督法第三十条对此作了规定）、方式（被动审查和主动审查）和纠正程序（沟通说明、书面建议和撤销等）。本文认为，有必要在借鉴上述审查制度的基础上，建立立法过程中对相关公共政策的审查机制，实现立法审议制度的具体化。即地方立法机关应当将其所需吸收的公共政策经由现行立法审议程序导入立法过程，建立立法审议中的主动审查机制（人大及其常委会的审议权），并从以下两个方面，对有关公共政策进行审查或者列明（国家政策等）：形式审查（或者列明）方面，确立审查（或者列明）公共政策清单和吸收说明制度。根据立法法第四十八条“提出法律案，应当同时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的资料”的规定，明确法规案应附相关公共政策清单及其文本和吸收说明等资料，包括立项阶段收集与整理立法资料、起草阶段制定法规草案指引和审议阶段制作立法文件时，均应附有相关公共政策清单及其文本；对地方政府提请审议的法规案，要求其在法规草案的说明中增加一个部分为“参考的公共政策”，并对吸收的情况和理据予以说明。实质审查方面，明确审查的对象、标准和重点。一是扩大审查范围。在有权审查的前提下，除立法法、监督法等法律规定的规范性文件审查范围，还应纳入两类对象，包括行政部门制定的公共政策（目前大多由政府法制部门进行内部备案审查）和法规草案中的授权条款（通常表述为某种情形“按省〔或市〕的有关规定执行”、“某某实施办法，由省〔或市〕人民政府另行制定”，但该规定可能具体由行政部门制定和实施，未纳入同级人大及其常委会的备案审查）。二是完善审查标准。包括重申监督法规定的前两条标准，以及细化第三条标准——“主要是指不恰当、不合理、不公平，有损人民利益和国家机关行使权力的宗旨”。三是明确审点。即公共政策中已为地方立法初步吸收的部分，体现为地方性法规草案及其修改稿中相应的法律制度和法律规范，尤其是配置了权利、义务、责任的法律规则。
（四）范式转换机制
地方立法对公共政策的吸收过程，也是公共政策范式向地方立法范式转换的过程。两种范式转换的动力、基点、要件和模式，构成范式转换机制。
1.转换的动力地方立法和公共政策既有联系又有区别，两种范式在法治内在要求上的不一致，是其转换的范式动力。其深层动因，则是社会的时代变迁推动社会问题的法治化、权威化解决，要求将公共政策转化、上升为具有普遍性和权威性的法律规范。
2.转换的基点建设法治国家和依法行政的时代语境，决定了法治主义（核心内涵为依法规范政府权力和保障公民权利，形式则表现为立法和法律至上）是两种范式转换的基点。对公共政策进行吸收后的地方立法，制定的地方性法规成为新的公共政策制订的“元政策”，即为其提供了法治框架。由此，实现了以法治主义为基点的地方立法与公共政策两种范式的双向转换。
3.转换的要件具体而言，公共政策的指导思想或工作原则、工作目标、所要解决的社会问题和行政制度、措施、手段，以及行政规范性文件的语言等，经由地方立法这一路径，吸收为地方性法规的立法目的、工作方针、立法所要解决的社会问题和具体法律制度、法律规范，以及法规的结构和语言等。
如广东省于2011年制定《广东省实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要保障条例》（以下简称《条例》）时，积极探索了地方立法对公共政策的吸收。参考国务院批准实施的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）和广东省政府为其配套的五个子规划等配套政策，将其中所规定或者蕴含的指导思想、工作原则（科学发展、改革创新、先行先试)、工作目标（珠三角地区经济社会的先行发展）、需解决的社会问题（区域经济社会一体化等）和政策措施、手段（基础设施建设、产业布局等五个一体化），通过立法予以了转化和吸收。包括突出了《规划纲要》的重要战略定位及指导地位，《条例》规定《规划纲要》是经国务院批准指导珠江三角洲地区改革发展的行动纲领；建立了促进产业布局一体化等五个具体法律制度；重点构建了组织协调机制、争议处理机制、信息共享机制、法制协调机制和评估考核机制等保障规划实施的新机制；甄别、吸收上述公共政策的语言规范，将其转化为法规的“法言法语”。
4.转换的模式以法治主义为转换基点，地方立法和公共政策两者相互吸收和转化并构成双向对流模式，是两种范式的转换模式。
二、民众参与公共政策评估的制约因素
1.民众能力素质参差不齐随着我国经济的飞速发展，人民生活水平与文化水平不断地提高，民众参与政治和社会生活的意识逐渐增强。但由于受到传统政治文化的影响，部分国民仍然缺乏独立的判断力和辨别力。除此之外，公民个人的受教育程度、家庭环境、经济条件等不同，导致每个公民参与能力不尽相同。有的公民受过良好的教育，知识水平较高，学习能力强，有强烈参与评估的欲望;而有的公民可能受教育的程度比较低，接受能力较差，参与的积极性不高对评估的方式也初步证据交到上一级法院，否则上一级法院不予审查。在这个过程中要注意一个前提，这个前提是同一个案件在监察系统最少两次提出不的决定之后，被害人仍不服还可以向法院申请再一次审查。
2.实施暂缓制度不某种程度上来说是受害人的一种无奈的选择，因为不在一定程度上会损害受害人的利益，所以不是被害人利益和社会公共利益出现矛盾时的一种抉择。目前，在西方一些国家，尤其是发达国家，实行的都是暂缓制度。从现实情况来讲，法院的力量也是有限的，其审查范围也受到多方因素的制约，一般情况下，法院能做到的就是判断罪犯所犯罪行的轻重，检察官在办案中有无违法定行为等等。其实在我国某些地方在没有法律规定，但实践中正在实施这种制度。当前要做的工作主要有两大方面:一是将这种制度赋予相应的法律效力，通过立法赋予检察机关民事调解权;二是以法院司法的监督制约机制审查为主的情况下加强对暂缓的监督。
[作者简介]马晓辉（1990―），男，南昌大学法学院在读研究生，研究方向为刑法学。（江西南昌 330031）
一、公共政策的时效性界定及存在问题
（一）公共政策时效性之界定
公共政策的时效性，是指任何政策都是针对一定时空条件下的特定问题制定的，时空条件变化，政策会失去效力。例如，政策具有时间性，过期作废；政策具有效率性，制定和执行都要讲究效率。公共政策与法律均是社会关系调节机制，都对人们的日常行为具有一定的影响力，但存在诸多不同之处。其中最为重要的一个不同点就是，公共政策是临时性、过渡性的安排，而法律则是固定、长期性的规则。公共政策在实际运行过程中，如果其效果明显、适应社会发展需要，就会进一步上升为法律，否则就会被废止，再者公共政策在实施中适应一定的社会需求，但是仍然存在一些问题，相关机关就会对其进行修改，经过一定时间的运行和试验以后再立为法律，这就是公共政策的时效性。就此而言，公共政策的时效性实际就是公共政策和法律之间的中介，连接两者的桥梁和媒介。
（二）公共政策时效性存在之问题
公共政策在实施以后，根据其在实践生活中的作用决定该政策是上升为法律制度还是决定废止，或者是修改以后经过一定时间的运行和在社会实践中进行实际试验再立为法律。虽然公共政策的最后结果无非是立法、废止、修改，但是在实际操作过程中缺乏必要的具体细化标准的问题也就成为公共政策时效性的最大的问题。
公共政策是一个集群，不同的公共政策的立改废的标准也不尽相同，这就决定了一项公共政策最后是上升为法律还是宣布废止。公共政策的这种最后结果的标准问题以及不同的公共政策之间的结果确定的标准问题都是值得研究的，因此本文以“限塑令”时效性来探析公共政策的时效性问题。
二、“限塑令”时效性之动态反馈分析
（一）限塑令政策之出台
塑料袋是日常生活中的易耗品，我国每年都要消耗大量的塑料袋。塑料袋为大家提供便利的同时，由于过量使用及回收环节不当等原因，造成了严重的资源浪费和环境污染。在我们日常生产、生活中，塑料袋扮演的角色越来越重要，同时给我们带来的问题也越来越多，尤其是超薄塑料袋，因其价格便宜（绝大部分都是免费）、容易损坏而被随手抛弃，成为“白色污染”的主要来源。
对于塑料袋的限制使用，我国相关机关在制定相关的规范性政策之前就已经在北京、天津、上海等地进行试点。国务院办公厅2007年12月31日下发了《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》：从2008年6月1日起，在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋（超薄塑料购物袋）。在这个规范性的法律文件中，明确了超薄塑料袋的范围，确定了限制使用的塑料袋的厚度。在该规定中规定实行塑料购物袋有偿使用制度，在所有超市、商场、集贸市场等商品零售场所实行塑料购物袋有偿使用制度，一律不得免费提供塑料购物。体现了公共政策在其制定初期对于人们以及相关产业的正常活动的约束力和限制力。
（二）限塑令实际运行效果存在的问题
“限塑令”作为公共政策，在其实施以后对于人们正常的生活和交易以及企业生产过程中产生了影响。2008年6月1日，“限塑令”正式实施，一些地区的塑料袋生产厂商开始改变其生产规格和生产结构，超薄塑料袋的产量开始大幅度减少，甚至开始不再生产厚度小于0.025毫米的超薄塑料袋。全国各大超市开始实施超市购物塑料袋收费，希望通过此举来以期减少在正常的交易过程中塑料袋的使用量。在一定程度和一定时期内对于抵制和减少“白色污染”产生了重要的作用。但是，随着时间的推移，“限塑令”的效力不断减弱。在其实施两到三年以后，有些地方的白色垃圾又有了死灰复燃的迹象，一些生产厂商为了提高自己的经济效益，忽视国家法律规范，生产国家明确规定禁止生产、销售厚度低于0.025毫米的超薄塑料袋的规定。根据民间限塑政策研究小组2009年的《限塑政策研究NGO合作项目综合报告》中看，在我国的大型、中型超市当中，“限塑令”的实施情况还是相当可观的，并且其在实际交易过程中的实际效力和约束力也是差不多的。但是，在农村的集市以及城乡结合部的农贸批发市场里面，“限塑令”的实施情况却实在令人担心，其实施水平开始变得参差不齐。在基础设施完善、收入水平高、经济效益好的集市和农贸批发市场，“限塑令”的实施还差强人意；在设施不健全、监管不够严格的集市和农贸批发市场，“白色污染”依旧笼罩在当地环境保护的头上。
从2008年6月1日开始实施，“限塑令”的实施情况出现如此大的差距，除了一些不法生产厂商和销售商无视法纪，一些消费者环保意识逐渐淡薄以外，监管不力也是白色污染死灰复燃的主要原因之一。面对这种情况，一些环保组织针对我国部分对“限塑令”的实施不利的地区提出倡议，呼吁提高“限塑令”的法律效力，加强其在实施过程中的权威性。面对全国不断涌现的环保组织的要求和应对建设社会主义“五位一体”的伟大布局，国家发改委、商务部有关负责人在“限塑令”出台三周年主题研讨会上表示，国家“限塑令”将考虑扩大限制塑料袋的使用范围，目前正在抓紧调查研究，力争尽快出台。
（三）限塑令实施情况之动态反馈
2012年11月至2013年3月，根据课题研究方向及现有资源，作者所在团队选取东中西部八个省市为重点研究区域，同时以全国其他省市的部分地区为补充调查区域，对我国环保公共政策实施过程和效果进行调查分析。通过对问卷调查的数据进行整理和分析得出，“限塑令”在不同的地区和群体当中的效力是不一致的，不同的群体对于“限塑令”的认可度是不一样的。通过调研数据，作者发现随着时间不断推移，人们对于“限塑令”的理解与认知，分为了态度上和行为上的改变。在实际调查中，通过对有关“限塑令”的问卷调查的数据的分析，从塑料袋使用场所、“限塑令”宣传渠道、对“限塑令”的社会认可度、执行过程中的原因和对策分析等方面着手，努力剖析出“限塑令”有效实施的制约因素。
笔者发现，限塑令在其实施初期，对人们的约束效力远远强于其在实施一定期限以后。环保事业的复杂长期性、法制环境的薄弱不完善性、农村地区居民意识水平不一致性等都是影响“限塑令”实际效力的因素，尤为值得重视的是，政府相关部门对于“限塑令”的态度的变化更是影响了“限塑令”的实际约束力。“限塑令”在经过国务院办公厅颁布以后，成为了政府的公共政策。公共政策的有效实施提高了公共政策实施效益，公共政策宣传力度增大，政府对于该项政策投入的资源也会相应增多，丰富政策执行资源，提高环保公共政策实效满意度。同时，政策的全面实施使该政策配备人力增多，加大政府的投入资源，各因素循环影响，以此往复循环形成环保公共政策执行动态反馈。在其不断循环的过程中，存在着诸多制约因素。政府的公共政策在实质上与公共政策是一致的，“限塑令”的实施水平，可以作为政府公共政策实施效果的典型代表。
通过问卷调查、文献综述、网上调查等多种方式和渠道，笔者得出，“限塑令”在实际运行过程中的制约因素主要包括：
1.环境保护的长期复杂性
环保问题不仅仅是一项艰巨的社会性伟大事业，更是需要国家的长期持续性投入的事业，同时也是需要提高社会各界的共同关注和公民环保意识的伟大事业。我国现阶段仍处于社会主义初级阶段，社会生产仍处于重污染、高耗能、低效益的粗放型的发展阶段，例如塑料袋的无节制使用和回收不当，已成为“白色污染”最主要的来源之一，对生态环境造成了巨大危害。
2.法制环境的不完善
“限塑令”实施以后，塑料袋尤其是超薄塑料袋的适用在一定程度得到了限制，但是塑料袋在日常生活中的范围极其广泛，相关监督人员检查范围广、面积大、难度深，并且面对过度生产、销售、使用不符合国家规定的塑料袋的行为的惩戒力度无法对应明确的配套法律规则，从而导致在检查工作中出现较大的浮动，影响了“限塑令”在实际运行过程中的约束力。不仅如此，相比较之前的一些环保公共政策，在一定时期内有良好作用。随着时间的推移，政策是执行效力大打折扣。
3.农村地区、城乡结合部地区居民环保缺陷。
当前，我国公众的环保节约意识仍然处于有待提高的水平，人们只是在相关法律文件颁布实施一定时期才会迫于法律的权威和压力，而不得不去遵守相关的规定。在我国广大人民群体中，尤其是部分乡镇农村的居民，因其长期形成的生活习惯和文化素养的不足，导致公众在环境保护方面的道德素质有待提升。随着新农村建设提上日程，农村生产方式、生活方式发生了翻天覆地的变化，生活水平更是得到了飞快的提高。但是农村地区由于人口基数大、环保意识不强、素质普遍较低等衍生出诸多问题，难以避免地变得复杂。比如，农村相比较城镇，便缺乏成熟有效的卫生清洁系统。生活垃圾得不到妥善的处理和安置，更是缺乏职业性的专门工作人员负责清理垃圾和对随意吃力垃圾行为的监督和制约。
4.“限塑令”执行主体本身的不足。
在“限塑令”由国务院办公厅颁布实施以后，各级相关政府部门存在着政策设计和监管缺失、执行人员认知和能力偏差、技术支持不足等制约因素。在该公共政策的设计方面，大多数政策只是指导性意见，对于很多政策的实施也需要多部门共同参与。不同部门对于政策的解释力存在偏差，这也导致在检查工作中出现较大的浮动。同时“限塑令”下发到各个部门、事业单位，需要多部门协同开展工作，但缺少跨部门协作协调的有效机制。执行人员，没有严格依照法律的规定行使自己的权利，履行自己的法律职权，在执法过程中马虎行事，宣传不到位，监督力度不足。而在该法令的执行技术方面更是存在着硬伤，技术手段不足，对于执行人员有效开展工作造成极大不便。很多消费者不使用环保袋，而是使用在实施前积攒的塑料袋；很多中低收入群体的消费习惯很难适应价格较高的环保袋，甚至政策实施后很少去收取费用场所，以便节约日常开销。
“限塑令”作为一种公共政策，更是一种环保公共政策，其有效实施为“美丽中国”建设注力，发挥政府职能的关键作用，做好政策实施的基础准备工作，完善政策链条传达环节，不断优化公共政策协调发展模型，为解决类似于塑料袋的一次性卫生筷、泡沫饭盒等环保公共政策实施问题提供模型参考和思考模式，以期提升环保公共政策的有效实施。然而其效力维持的时效性和持久性仍然有待考验。
（四）限塑令之时效性分析
根据“限塑令”实施以后，在其实际运行过程中实际效力的变化，以及其对人们日常生活的约束力的演变，笔者意识到相关的公共政策的效力的演变，更是考虑到一项法律的立改废。
公共政策，在人们的日常活动中，对于人们的活动有着权威性的约束力。但是随着其实施时间的推移，其效力也会因为各种原因开始减弱。在运行过程中，随着不再适应社会发展的需要或者法律体系重构的需求，立法者会根据实际需要对已经发生法律效力的规范性法律进行修改或者补充，甚至废止。例如，“限塑令”自2008年6月1日正式施行以后，在正常的贸易交往尤其是大中型超市中产生的影响很大，并在减少“白色污染”方面也起了很大的作用。但是，“限塑令”实施以后，因为其宣传渠道过于单一、监督力度出现不足之处以及广大消费者对于“限塑令”的贯彻和实施缺乏持久性，导致“限塑令”在其实施几年以后出现了效力萎缩的情况。面对这种情况，国家的相关立法部门采取积极的措施，通过提高惩罚违法行为的力度、完善相关具体法律条文的规定，补充和完善在“限塑令”制定初期由于没有考虑到社会的千差万别以及法律的前瞻性而出现法律漏洞。
三、结语
通过对于公共政策的时效性问题进行研究，以“限塑令”在现在社会生活中的时效性的演变为例子，演绎一项公共政策的演变过程。在其制定初期的目标、运行过程中的漏洞不足以及最终目的的实现，即最后该公共政策是作为法律形式还是被废止，它的标准是存在一定区别的。需要对公共政策的最后归宿的具体标准进行进一步的深入研究，笔者认为“限塑令”的时效性问题研究仍然具有一定的正面研究价值。
[参考文献]
从资源配置的角度来看，学者苗振国和王家斌认为，作为公共政策价值的公平，可以理解为对政策资源配置合理的判断。［8］夏文斌认为，就公共政策的内容而言，即处理政治、经济和社会事务，由此公平就有政治公平、经济公平和伦理公平三种形态;从公共政策的时间走向来看，它通过一定的规则、秩序等实现公平，因此，公共政策的公平可以分为规则公平、程序公平和实质公平。［9］学者王春福认为，公共政策既要关注投入和产出的公平性，同时也要关注对产出分配的公平。［10］此外，还有学者从效率和公平的关系角度来理解公平:效率优先论者强调，政策的选择应该是“效率优先，兼顾公平”。学者江秀平认为，只有先丰富了社会物质财富，才能在此基础上真正地解决分配公平的问题。［11］公平主导论者江涛则坚持从公共政策的本质来看，效率是公共政策的价值起点，而其首选价值目标则是公平。［12］同时，也有相当一部分学者认为，在市场经济条件下，市场机制与公共政策有了明显的分工———市场机制主要解决效率的问题，而政策机制主要解决公平的问题。市场机制具有微观经济职能，它以追求利润为目标。因此，市场机制的竞争性为效率的实现提供了保障。因此，他们认为经济效率是实现社会公平的必要条件之一。如果公共政策缺乏效率效应，则政府就不能对社会进行有效的管理，社会将陷入无序状态，导致资源的极大浪费，人民生活更加贫困，从而必将破坏并无法实现公平。不可否认，从一定意义上讲，公平理念可能会给公共政策行为造成一定的障碍，看起来似乎影响行政效率，成为行政效率的羁绊，但事实上，公平的价值观具有防止公共政策行为的专横，维护公众对政府的信任和良好关系，减少行政主体与公众之间的摩擦，是更有助于行政效率的最大化的。所以，效率和公平应该是对立和统一的关系，它们相互关联，相互促进。公共政策公平的价值取向应该是一种建立在不同的环境、不同的背景、不同的现实状况下的“效率基础上的公平”。
公共政策的“公共性”取向
中图分类号：D602 文献标志码：A 文章编号：1002—2589（2012）25—0044—02
公共政策的起点来自于社会各领域的社会问题。而某一社会问题能否引起政府关注，能否通过公共政策得以解决，其关键是社会问题能否进入政策议程。当前社会问题可以通过多种途径或渠道进入政策议程，转化为政策问题，如政治权威、危机事件和大众传媒等，而随着网络的普及与应用，公民通过网络参与政治的热情提高，网络舆论兴起，网络成为了一种新兴的政策议程的途径，并由于其普及性、及时性等特点，在政策议程中起到了举足轻重的作用。
一、网络舆论概念与兴起
互联网自20世纪末在我国出现并兴起以来已经成为了继广播、电视、报纸等传统传媒方式后最流行最便利的传播方式，论坛、博客、各类社交网站的兴起也为公民沟通交流提供了便利。在此背景下，互联网已不仅仅是一种现代信息交流工具，更是聚集民意、凝聚民心、问计于民的重要平台，也成为公民参与的新型方式。公众通过网络表达各自的利益诉求，探讨社会热点事件，评价政府公共政策及举措。近年来许多公共政策都来源于网络热点问题。
网络舆论是指以互联网为传播媒介，因某一社会焦点或热点话题，引起网民及社会公众极大关注，并具有一定影响力、带有倾向性的言论。由于网络具有及时性、交互性等特点，决定了网络舆论同传统舆论方式相比具有多元性、交互性、多层性等特点。第一是文化思想的多元性。网络空间具有前所未有的开放性与多元性特点，因此在人类文明发展历程中提供了一个空前自由的言论和思想平台。第二是具有文化体系的多层性。传统媒体由于自身的特点而定位于不同的文化阶层。由于网络舆论的开放性与多元性，其参与的公众具有更大的广泛性与多层性，形成了从大众文化到精英文化的多层次文化体系。第三具有沟通行为的交互性[1]。交互性是网络舆论作为新兴的传播媒介区别于传统传媒方式最为突出的特点，主要表现为信息的实时性与互动性。网络舆论的参与者既可以是信息的与传播者，同时也是接收者。交互性使人类的沟通行为更趋丰富和完善。
因此，网络公共舆论的形成是网络信息时代公民参与的新形式，也必将成为公民影响公共政策过程的重要内容。托马斯认为：“公民参与是信息时代政治社会生活中不可缺少的一部分，是政府和公共管理者必须面对的环境和情形，公民参与必然深度地影响甚至改变公共管理者制定政策和从事管理的方式。”[2]
二、网络舆论对政策议程的作用机制
（一）政策议程概念与分类
建立政策议程的过程是将社会公共问题转化为政策问题的关键。对于政策议程许多学者都有不同的定义。安德森认为“那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求构成了政策日程”[3]。而张金马则认为：所谓政策议程是将政策问题纳入政治或政策机构的行动计划的过程，它提供了一条政策问题进入政策过程的渠道和一些需要给予考虑的事项[4]。
按照问题的主体或阶段划分，政策议程可以分为传媒议程、公众议程、政府议程三种类型。传媒议程主要针对由传统的传播媒介，如报纸、广播、电视等所提出的社会问题。传媒议程中所提出的问题主要指引起传媒关注，并在报纸、电视等媒体中公开评论，并引起广泛关注的问题。公众议程作为一种非正式的制度安排，其社会问题起源于广大公众普遍关注的事件，并通过传播媒介等方式进行报道，扩大其问题影响力，最终引起政策决策者的关注并纳入政策议程之内。政府议程是政府相关权力机关在其公共权力权限范围内对社会公共问题进行讨论，是政府机关的行动程序，是决策者对有关问题依照特定的程序解决实际问题的过程[5]。
根据政府在议程中的不同定位以及创始者扩散问题的程度和方向进行分类，可分为外在创始型、政治动员型、内在创始型三种政策议程。外在创始型由体制外的个人或利益团体提起，并进入系统议程，并最终进入政府议程。政治动员型则是由权威的政治家提起议程从而引起政府在公共权力范围内的关注。内在创始型是由体制内的机构或人员提出政策诉求，不希望经过体制外的公众系统直接进入政府议程。
（二）网络舆论在政策议程中的形成过程
网络舆论是网络信息时代公民参与的新形式，是公民影响公共政策过程的重要内容。网民通过网络引发对社会问题的关注并加以讨论，从而形成具有一定影响力的网络舆论，进而将网络范围讨论的社会问题演变为政策问题，促使相应的公共政策的出台与执行。
网络舆论从开始到形成经过了三个阶段：
元旦到，放假了，喜洋洋!但与以往不同的是，今年元旦放假给许多人带来的感觉却是，要放假，皱眉头!笔者还听到了这样一个消息，某学校做出了决定，除了元旦1日放假外，2日、3日仍然按原定计划上课。而更多的人则是发出了这样的感叹：“唉，这放假日子的调换真是多此一举，原来好好的，现在反而有点晕头转向了。而且周一、周二、周三都休息了，周四、周五还能做什么工作，索性也回家算了，反正周六又要休息了!”元旦放假本来是一件值得全国上下同欢庆的事，为何最后会产生如此民怨连连呢?原来2007年元旦的日子还有点特殊，周六、周日分别是2006年的30日和31日，周一正好是元旦。由于元旦只放公假一天，所以这次本来不必产生工作日和休息日相互调换的现象，只需周六、周日、周一连续休息3天就能达到效果，这也是最为顺畅的放假做法，也不会打乱原来的生活工作节奏。但最后公布的放假结果却是让人大跌眼镜，2007年元旦1月1日至3日放假，将2006年12月30日(星期六)、31日(星期日)两个公休日分别调至2007年1月2日、3日，2006年12月30日(星期六)、31日(星期日)上班。
如此放假的安排实在让人有些想不通，要知道工作日和休息日的调换本来是一件应该尽量避免的事，因为原来的工作生活秩序被打乱了，就会耗费大量的社会经济成本。已制订的工作计划被提前或压后，人们的生活节奏也变得忽快忽慢。关键是，2007年元旦放假这样的调换有什么必要，为什么不顺其自然让社会安定和谐，反而还抛出如此劳民伤财之举呢?这样的安排有什么科学依据，难道说非得元旦之后放假才休息得“舒心轻松”?或者说为了政策制定者的习惯思维，可以不计社会经济成本的大量流失?又或是广大老百姓的意愿可以全然不顾，定要被折腾一下才能体现“新年气氛”?
元旦放假调换是一项公共政策，但这样重大政策的制定为什么不能听听广大民众的意见，为什么不能多一点灵活性，为什么不能进行合理化的选择?给如此之多的人群、单位造成这么大的变动，岂不是太随意了!公共政策与私人政策(包括公司政策等)的根本区别就在于其公共性。卢梭曾经指出：“法律乃是公意的行为。”同样，公共政策也应该是体现公意的行为。公共政策的所有涵义和功用就在于及时有效地解决社会公共问题，其本质在于：政府通过对自身利益和公共利益的考量，在减少主观差距和减少客观差距之间做出选择，进而及时有效地解决公共问题。反过来说，如果公共政策不能体现社会的公意，反而增添了社会的负担，这样的政策值得检讨。
但在我们的社会现实中，公共政策不“公共”，而且制定政策“拍脑袋”的现象可谓是比比皆是。这样做最终只能使政府自己咽下“骑虎难下”的苦果。像此前安徽省淮北市政府为了让出租车这一“城市名片”靓起来，强制出台“限时更新”新规，令所有的出租车不论新旧都要在规定期限内更新。由于事先没有充分听取各利益有关方的意见，给新规执行带来难题，更引起众多驾驶员的不满。结果2 OO多辆出租车超过“限时更新”期限后，车主提出更换小排量车型的要求被拒，再次使矛盾激化。市政府一些部门感慨，如今“土政策”去不是留也不是，政府自己把自己推到了“虎背”上。而此前北京提出的所谓房屋租金必须按月收取的做法，更是让人无所适从。
所以我以为，既然是公共决策，那就意味着不能将决策者的意见强加于人，而应当让大家协商，从而让相关各方的利益都受益，至少是不受损，这样的决策才能得到有效执行。正如著名经济学家茅于轼先生所说，在我国这个政府拥有至高权威的国家里，官员们似乎有一种习惯，即“一朝权在手，便把令来行”，但这样做的结果只能使政府的形象大受损害。现在我们党正在大力加强执政能力的建设，有些政府部门真的是再也不能如此漠视民意了。如果制定的政策难以操作，或者根本是违反常理、劳民伤财，又如何才能体现“和谐社会”这一题中之意呢?
公共管理范式是在对公共行政反思的基础上提出来的，主要希望在社会管理过程中通过引入经济人假设理论和复杂交换范式，力图用市场中的竞争关系、契约关系、服务购买关系等社会机制，在社会的管理中实行混合式的交叉管辖和权威分散的组织安排，把公众的偏好和价值追求作为提供公共产品的惟一依据，试图从公共决策规则与组织形式的高度上彻底改造传统的官僚行政体制，以实现社会管理中效率与公平的统一。
公共管理范式的提出，使得社会治理的理念与制度发生了巨大的变革，具体表现为：其一，政府职能的重新定位，有意识地改变行政组织的结构、功能和行政人员的行为，强化经济调节、市场监管以及社会管理的功能，努力塑造服务型、责任型、法治型的开明政府，切实解决政府在社会管理当中“越位”“错位”和“缺位”等问题;其二，注重观念更新，贯彻以民为本的精神，通过不断发展非政府、非营利性组织方式，起到加强社会力量的作用，用分权式管理取代高度集中的科层结构，最终实现社会管理主体的多元化和公民自治，建立政府、市场、社区三足鼎立的公民社会;其三，强化政府为公众服务的意识，视公众为顾客，关注他们的需求，倾听他们的呼声，向公众提供优质的公共产品，构建社会公共服务体系;其四，在压缩开支、销减政府规模的过程中，通过强调对私营部门管理方法、技术和风格的吸收和运用，在公共部门中引入竞争机制和企业精神，降低管理成本提高政府部门的竞争能力121(PS9)。与公共行政相比，公共管理抛弃了逻辑实证主义的方法论原则，也放弃了公共行政所谓的“价值中立性”原则，突出公民的权利主体地位，强调政府的责任意识和服务作用，主张建立新的协和式组织管理模式。公共管理这种新的社会治理方式体现在政府既是社会管理者，更是社会责任者与服务者，而实现公共利益最大化是它的终极管理目标。公共管理这种新型的社会治理范式，既是一种权力非中心、主体多元化的复合型社会管理机制，也是一种交叠管辖与权威分散的多组织结构安有b强调从体制上有效保障公众的话语权利和民主交往权利，而不仅仅是一般意义上的投票权利，完全顺应了现代社会“还权于民”的政治发展逻辑赋予了公众表达自己偏好的自由和选择的权利，成为此时经历了治道变革之后行政发展的惟一价值取向，散发出一股人文之光。
公共管理作为一种新的社会治理范式，其研究范围不仅包括行政与公共事务，而且还包括公共政策，其研究重点从过去传统行政重视机关的管理转移到了政策的议题和政策的建议，从而进一步推动了政策科学的发展。政策科学是一套关于政策问题的哲学，即研究政策规律的理论体系。1951年美国著名的政治学家哈罗德拉斯韦尔(HaoldLasswe1在其《政策科学:在范围和立法上的最近发展》一书中，首次提出了政策科学的概念|31。此后随着各门自然科学和社会科学，特别是在科学哲学、“三论”、管理科学、各类行为科学不断发展地渲养下，政策科学的理论研究有了长足的进步。1968年，美国著名学者沃尔多(DWald)教授在研究中发现，主导行政研究话语霸权的人主要是一些年长者，而年轻学者鲜有发表主张的机会，这种状况使得行政研究出现了严重代沟。沃尔多则认为行政研究的未来取决于年轻一代，出于这种历史的责任感，在沃尔多的倡导和组织下，一群年轻的行政研究学者们聚集在美国雪城大学的明诺布鲁克会议中心，召开了一次研究公共行政学的学术会议141。此次会议不仅探讨了公共行政所面临的时代挑战和所存在的问题，而且还撰写出一大批研究政策科学的学术论文，着手建立政策科学的新规范，第一次把改善政策制定问题与人类社会的健康发展联系了起来，创造性地规划出了政策科学未来的发展方向和远景。因此，由沃尔多教授所倡导与组织的明诺布鲁克会议，不仅标志着新的社会治理理论与学派的诞生，也使他成为推动政策科学发展的先驱者之一。总之，公共管理范式的提出不仅使得行政理念与制度安排发生了重大变化，而且也为政策科学的理论体系注入了新的活力，更为公共政策的发展实践奠定了理论基础。
二、公共管理与公共政策的相互关系
一般来说，公共管理在实现公共利益这一基本目标过程中，主要完成两项任务:其一是如何有效増进公共利益，其二是如何合理分配公共利益，并在此基础上完成公共利益的协调、整合及合理分配151。公共管理这一目标不仅强调结果上的公平，而且强调机会上的平等，不仅强调社会民主，而且还强调社会责任，使得那些具有同样能力的人们拥有了同等的生活机会，获得了自己所应得到的基本权利与根本利益。
公共管理强调社会公平的这一基本价值和理念，为公共政策发展奠定了一个建立在理性实证主义之上的哲学基础，使得实现公共利益成为公共政策实践的核心要素。如果说公共管理的诞生起初还仅是作为人类社会己经进入现展阶段产物的话，那么作为公共管理重要工具公共政策的诞生，恰恰是现代社会生活之公共领域日趋扩张，并与私人生活领域形成鲜明对照和内在紧张之事实的集中反映，所以作为可以有效配置社会资源、极大地影响着公共部门形象的公共政策，决定着政府管理社会的质量和价值导向。因此，从某种意义上讲，影响公共管理的首要因素乃是公共政策。因为公共管理的一切有效性与合理性，完全取决于高质量的公共政策。
在对公共管理研究的过程中，人们早己普遍地认识到公共政策不仅是社会政治活动的结果，而且也是公共事务中所制定的行为规范，引导着公众与社群的行动，是政府维护公众利益的重要手段。许多专家学者甚至认为，公共政策过程实际上就是公共管理运行的核心内容，而公共管理的相关组织就是公共政策的重要主体121(P89)。因此，对公共政策的研究，必须涵盖整个公共管理领域，必须成为整个公共管理研究的核心内容。与传统的行政研究相比，公共管理更注重对公共政策的设计与运用，从而使得社会管理更加科学化与民主化。也就是说，公共管理的根本目的，就是要通过运用正确合理的、符合社会发展规律的、能够反映客观实际的公共政策，全面有效地解决人类社会所面临的各种各样的政策问题，以此来促进人类社会的进步与发展。
在早期的公共管理研究过程中，人们一般关注的是公共行政决策的科学化和最优化，所采用的主要是理想型的理性选择模式，这种模式强调在政策选择过程中要充分掌握相关的政策知识和信息，并通过科学理性的分析方法选择最佳的政策方案。此后，随着人们对公共管理的深入研究，更多的专家学者注意到理想型的理性选择模式过于脱离现实，从而忽视了人类认识能力的局限性和政治因素对公共决策的影响，因而提出了渐进的与有限理性的公共决策模式。查尔斯.E林德布罗姆(ChalsELindbOn)的渐进主义政策理论与赫伯特。西蒙(HebertASm〇n)的有限理性政策理论最具有代表性。
进入20世纪80年代，随着公共管理范式的提出，公共政策研究开始注重社会多元价值和伦理方面的研究，强调应用更多的社会知识来规划和设计未来政策。政策设计的概念被引进公共政策的研究和分析中来，这一概念要求公共政策的制定应更多考虑社会环境因素，尤其是考虑公共政策对社会及其成员将产生的影响，而不是只考虑谁在统治，谁是政策的获利者和谁在政策制定过程的参与竞争中胜出等传统政治学问题。查尔斯.E林德布罗姆与赫伯特■西蒙认为，政策的失败与否从根本上讲是一个政策设计的问题。政策设计不是一种纯技术和纯工具性的应用领域。成功的政策设计必须考虑人们的政治、社会、文化和经济方面的环境，并能诱导人们采取有利于政策实施的行为171。因此，政策设计理论包括了至少三个方面的内容:政策结构性逻辑的模式、个人决策模式和政策环境模式，而这些概念和模式应该是建立在经验性研究基础上的。
一般来说，公共政策的实践过程，实质上就是一个社会利益表达与实现的过程，当某个社会利益集团或者个人提出一项政策诉求的时候，公共政策过程就开始了，而这种提出政策诉求的过程实际上就是一个社会利益的表达过程。因此，在公共管理的视角下，公共政策不再是一个抽象的概念，而是一个具有实质性内涵的实体在社会利益的分配过程中发挥着积极的作用，扮演着权威性的重要角色。
在某种意义上讲，随着多元利益社会的形成和发展，作为社会资源重要分配途径的公共政策影响力的逐渐増强，公共政策必将成为公共管理的重要组成部分，即政府利用公共政策来调整、组织社会生产和生活，己经成为其管理社会活动的一个重要方面。特别是随着现代社会生活与政府管理活动的日益复杂化，传统的以经验性为基础的政府决策已经远远不能够满足政府现代社会管理的实际需要，必须要实现由经验型向科学化决策模式转变。实践证明，作为社会价值权威性分配的重要机制，公共政策的民主性与科学性，既是推动政府重大决策迈向高质量的必由之路，也是促进公共管理不断发展的重要途径和有效手段。
作为公共管理重要社会治理手段的公共政策，公共利益是它的核心要素，特别是对公共利益的分配具有绝对权威性。为了协调与平衡公共利益的冲突，保持社会的稳定、和谐与经济的不断发展，公共政策需要承担起协调、平衡与分配公共利益的重任。因此，强调社会的公平与正义，主张公共利益的合理分配与向公民负责，以及积极倡导行政服务的公共性，是公共政策的基本内涵与特征。公共政策所特有的这种内涵与本质特征，使得代表公共利益的公共政策，完全可以在社会利益多元化的格局中，有效地去实现公共利益的不断増进与公共利益的合理分配这一公共管理的基本目标。有效促进公共利益的増长，实现社会的公平与正义，既是公共利益的集中体现，也是公共政策的本质特征，而公共政策的这一本质特征，是决定公共管理效率的好与坏、高与低的首要因素，是政治的一种重要表现形式。
在实现公共利益这一基本目标的政治逻辑过程中，就其公共管理与公共政策的关系而言，公共管理是公共政策赖以存在与发展的哲学基础，起着主导性作用;而公共政策则是公共管理重要的治理手段，而且也是有效的管理工具，对公共管理具有能动的促进作用，是政策行政的具体表现。也就是说，公共管理只有依赖公共政策才能有效地増进公共利益，才能实现合理分配公共利益的社会目标，才可以通过政策问题行管理之道，从而促进人类社会的稳定与和谐发展，反之就会导致公共管理的混乱，损害公众的根本利益。因此，公共管理与公共政策两者之间存在着一种辩证统一的关系，它们相互依存，相互作用。公共政策既是公共管理活动的基本依据，又是公共管理活动的基本手段，是在公共管理急需积极符号之时出现的一种积极符号，是公共管理的艺术与科学跟管理的艺术与科学的联姻，而且这种联姻是平衡的。总之，公共政策作为公共管理有效解决社会利益冲突的重要机制，是一种探求公众参与分配、协调与整合社会诸方面利益的最佳方式，体现了现代社会民主协商的本质特征。
三、公共管理体系中的政策本质特征
公共政策作为公共管理的一种新的政策系统范式，诞生于20世纪50年代的美国。此时的美国在对社会进行有效管理的过程中，己经把政策的概念加入了“公共”这个定语，演化成为了“公共政策”，而这一根本性变化的主要原因，是与美国现代民主政治体制的确立有关，它为现代公共政策产生的合法性奠定了社会基础，难怪现代政策科学的创始人哈罗德拉斯韦尔在对公共政策内涵所做的六点界定中，他在第一点当中就坚定地认为“公共政策是一门关于民主主义的学问”。
政策从传统政策演变成为公共政策，不仅扩大了政策主体的范畴，而且对政策内容也赋予了新的内容，使得人们对现代政策的理解发生了根本性的变化。可见公共政策概念中的“公共”二字对于界定公共政策的基本内涵具有极其重要的意义。因此，公共政策作为一门新兴的学科，它与传统政策是两个完全不同的概念。特别是从本质特征上讲，公共政策与传统政策两者之间最大的区别及其产生的动力源，就体现在“公共”二字上，而“公共”二字从根本上决定了两者在决策体系、涉及的范围与内容，以及价值取向上的不同。
首先，传统政策和公共政策分属于两个完全不同的决策体系。传统政策是一种封闭式的个体决策体系，其政策制定主体不是民主选举的，不是公众经由法定程序赋予的。政策在本质上体现的不是民意，而是帝王将相的意志，是封建帝王的一道道“圣旨”，缺乏程序上的合法性。因此，传统政策强调决策程序与过程的高度集中，缺乏政策分析和政策评估，尤其是不允许公众参与决策，使得公众缺乏了解和影响公共决策的路径，在整个决策过程中处于被动的地位。由于传统政策不能够为公众提供有效参与社会管理与监督的途径，缺乏公众参与社会重大决策与监督执行的机制，缺乏与公众进行平等、真实对话沟通的社会基础和科学实践，所以传统政策体系是一种多位一体的决策模式，每一方都是决策的当事人，几方之间的关系不是一种平行的关系而是一种上下关系，缺乏超然于外的一方进行监督，更多表现为有限的自我道德监督。因此，传统政策是一种冷政策，它极大地弱化了对决策体系的全面监督，较多地蕴含着决策失误的可能性与普遍性。
