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摘 要：十提出“大力推进生态文明建设”，其中之一就是要加强生态文明制度建设。加强环境保护，建设生态文明，就必须创新环境保护机制，充分发挥司法机关的能动作用，补充环境行政执法的不足。环境公益诉讼作为社会大众环境意识的觉醒和司法进步的体现，对促进社会公平、正义，决策的民主化，具有重要作用。本文借鉴环境公益诉讼制度通说理论，分析环境公益诉讼制度的特征，在此基础上阐明环境公益诉讼制度在生态文明建设中的合理功能，进而提出环境公益诉讼制度在起诉权、审判规则等方面上进行改进的制度构想。
关键词 ：生态文明建设；环境公益诉讼；司法能动
中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2015）04-0092-03
一、环境公益诉讼制度的特征考察
环境公益诉讼乃公益诉讼的一种。新修订的民事诉讼法对于公益诉讼仅有原则性的规定，导致无论是实务界还是理论界对环境公益诉讼的特征见仁见智。理论界认为，环境公益诉讼制度是为了解决对“环境”损害救济的不确定性建立的特殊制度，不同于对“人”的损害主体，其核心在于协调对“环境”的损害与对“人”的损害的确认[1]。因此，可以把环境公益诉讼定义为：“行政机关、社会组织及公民的行为使环境遭受侵害或有侵害可能时，公民、社会团体或行政机关为维护环境公共利益，向法院提起诉讼的制度。”[2]从定义可知，环境公益诉讼制度具有以下特征：首先，环境公益诉讼针对的是损害环境公共利益的行为，该行为不一定直接损害原告利益。环境公共利益不仅限于经济利益，还包括健康、审美、娱乐以及环保等多方面的利益[3]。其次，环境公益诉讼提出主体是法律规定的国家机关、社会组织及个人，区别于传统诉讼中的直接利害关系人。新民事诉讼法将公益诉讼的起诉权赋予法律规定的机关和有关组织。最后，环境公益诉讼原告多为社会团体和个人，但被告往往是大型企事业单位或握有重要权力的部门[4]，导致诉讼双方力量不平衡，故在审判规则、举证责任以及诉讼费用的承担上更倾向于保护公共利益。
二、环境公益诉讼制度在生态文明建设下的功能定位
不同制度的特征决定了不同的制度功能。通过对环境公益诉讼制度特征之考察，我们发现，环境公益诉讼在侵害的利益、提起诉讼的主体以及审判规则与传统诉讼有着很大差别。环境公益诉讼制度起初是解决“公地悲剧”的一种诉讼手段，它在中国的出现和发展反映了环境公共利益保护的紧迫需要。但不能仅仅将其作为一种手段，在建设生态文明社会下，有必要对环境公益诉讼进行合理定位。新民事诉讼法过于原则的公益诉讼制度设计，也只是更多具有“口号效应”而非制度效应，更多具有道德价值而非法律价值，甚至难免有“立法形象工程”之嫌[5]。正确定位环境公益诉讼制度的功能可以为司法实践提供原则性的指导。相比较以调整个体间利害关系冲突为对象的传统民事诉讼，环境公益诉讼不仅有纠纷解决、实体权利保护、不当行为纠正等基本的诉讼功能，还有弥补环境行政执法不足、形成公共政策以及促进社会变革这三大特殊功能。
（一）监督环境行政机关执法，弥补环境行政执法不足
现代社会日趋复杂，政府的公共事务也日益繁多，使得政府对整个社会的管理不可能面面俱到。为了保证国家对社会生活的管理目标，借“私人检察官”[6]的力量来补充国家力量的不足在现代社会就显得很有必要。
同时，环境受到损害，部分原因是环境执法机关没有尽职尽责履行义务。在相当长的一段时间内，我国坚持“经济至上”的发展观念，环境保护观念没有得到应有的重视，特别是在相当一部分领导干部心中，往往把环境保护工作放在较轻的位置上。为了给“GDP”让路，不仅不为环境执法工作提供支持，甚至要求环境执法机构消极不作为。迫于压力，环境执法工作人员只能消极执法。
环境公益诉讼制度赋予公民、社会团体及有关机关以起诉权，可作为监督环境行政执法机关勤勉执法的有效方式。并且，社会成员监督环境执法机关的执法，并对取其不履行职责的行为提起诉讼，也可以弥补环境行政执法的不足。
（二）为公众参与环境决策提供制度渠道[7]，形成环境公共政策
自由法论者认为法律漏洞乃无可避免，因而承认法官法律不明确的范围内，可自由创设法律[8]。当下社会关系日趋复杂和价值观念日益多元化，传统权利架构体系出现了许多新兴利益以及权利雏形，因法律规定的空白使许多问题无法在司法裁判中实现。这就要求司法机关发挥能动作用，即裁判不仅能发挥解决纷争功能，而且发挥政策功能。由于实体法上，我国法律规范具有较多的一般条款，裁判政策形成的实现就要求法官在法律授权范围内，运用司法裁量权作出合理裁判，进而使法官通过司法推动政策的形成。授予法官利益衡量权，个案也就被赋予了政策性的价值判断。现实生活中，法院通过诉讼形成的判决即可做出同类事件进行裁判的先例。虽然大陆法系中，法源以成文法为主，判例处于补充地位，但判例具有相当大的社会统治作用，则属无可置疑之事权[9]。对案件当事人之外的社会大众、行政机关等相关者，这些判例很可能会产生类似于确定法律内容的作用，从而成为指导同类行为的基本准则。正如有学者所说，判决所采用的法律准则无论好坏都成了先例，能为今后发生的同类案件事实上提供具有实际约束力的准绳[10]。通过判决的这种扩张效力，环境公益诉讼在很大程度上发挥着形成和促进环境保护公共政策的作用。
（三）推动社会的变革
美国正义之盟的创建人南·艾伦将公益诉讼的结果分为以下四种：（1）执行法律；（2）适用和解释法律；（3）改革公共机构；（4）激发社会和政治变革[11]。而公益诉讼的目标也正是为了实现公共利益方面的社会与法律变革。成功的公益诉讼会导致现行法律规定的执行或者政府履行其责任的变化，也会导致司法实践以及法律的解释发生变化，环境公益诉讼尤其如此。环境公益诉讼为社会大众参与环境治理以及行政管理提供了渠道，将民众对环境保护的关心和热情导向制度内的参与，进而维护社会公共利益[12]。环境公益诉讼制度不仅能够激发社会主体参与环境公益诉讼实践的热情，提供一系列的制度保证社会主体充分发挥其智力、能力等优势保护环境，而且也能够优化行政机关的执法工作，促进政府职能的履行，进而保护整个社会的公共利益，推动社会朝更好的方向发展。
三、生态文明建设中完善我国的环境公益诉讼制度的初步构想
环境公益诉讼在我国刚刚起步，还有许多不足。生态环境的日益恶化、民众等诉讼主体状告无门的客观现实，迫切需要我国推进公益诉讼的立法与实践。在建设生态文明，构建中国特色社会主义的大的背景下，如何更好地发挥环境公益诉讼弥补环境行政执法不足、完善公共政策、促进社会变革这三大特殊的强大功能，笔者认为，应该从完善我国的环境公益诉讼制度入手。
（一）赋予公民个人起诉权，形成对行政执法更强有力的监督与补充
环境公益诉讼制度的首要功能就是弥补环境行政执法的不足。谁可以提起环境公益诉讼，这决定了在多大范围内社会大众可以行使监督环境行政执法权，参与社会的管理。通过向公民敞开诉讼的大门，赋予公民环境公益诉讼的起诉资格，不仅是公民环境权的体现，也是环境行政执法力度加强的重要举措。目前，新民诉中规定有关国家机关和社会团体组织有权利提起侵害公共利益的公益诉讼。法院可以发挥司法能动性、形成公共政策的功能，对个人提起的环境公益诉讼进行具体审查，不能简单地做出不予受理的决定。如沃尔夫所言：“司法能动主义的基本宗旨就是，法官应该审判案件，而不是回避案件，并广泛地运用其权力，尤其是透过扩大平等和个人自由的手段，达致促进社会公平，即保护人的尊严。”[13]具体来说，针对个人提起的环境公益诉讼，笔者认为，首先，法院审查个人提起环境公益诉讼案件起诉权是否有法律明确规定。其次，若属于有关国家机关或社会团体，起诉者要举证说明其曾向相关国家机关或社会团体请求提起公益诉讼且没得到答复。个人履行完此项形式证明责任后，法院应受理。最后，若个人提起的环境公益诉讼案件起诉权没有法律明确规定，法院不应当以无法律规定为由不予受理，需结合宪法的精神、环境法的基本原则以及诉讼法的理论等做出决定或裁判。
（二）统一现行的有关环境公益诉讼的民事、行政、刑事审判程序与规则
依诉讼性质可对公益诉讼分为三种：一是行政机关对环境侵害行为依法不具有行政监督和管的理职能，社会主体应以环境侵害行为人为被告提起诉讼。这属于环境民事公益诉讼。二是行政机关应当依法承担监督和管理职能，但是若不履职责，社会主体可以以有关行政部门为被告提起诉讼。这属于环境行政公益诉讼。三是在刑事诉讼法中对于有关环境公益诉讼的犯罪分出一章节进行了专门规定，由检察机关代表国家对危害国家社会公共利益的行为提起诉讼。由此可见，我国的三大诉讼法对于环境公益诉讼没有较为统一的规定，甚至在行政诉讼法中都没有涉及。正像有的学者说的，在传统法律规则中，不可能包含解决环境污染或者破坏行为所产生的对人的损害进行救济，不可能也不会对环境损失进行弥补，更因其不考虑环境公益等因素，对未来纠纷的再生、重复和扩大不能形成制约力[14]。在新形势下我们出于保护环境公共利益、建设生态文明社会的需要，就要对环境公益诉讼的有关规则要进行协调、统一。首先，要把有关环境民事、行政和刑事公益诉讼的有关现行法条整理出来。其次，鉴于环境刑事公益诉讼制度较为明确具体，可以以环境刑事公益诉讼制度为基础，划分出环境民事公益诉讼、行政公益诉讼制度。具体说就是，像刑事诉讼法中规定刑事附带民事诉讼追究民事责任一样，立法者完全可以以环境刑事公益诉讼制度为基础，将整理出来的环境民事、行政公益诉讼的有关规定与刑事公益诉讼相协调。最后，这种协调统一绝不是简单的法律条文的堆砌，是建立在对环境公益诉讼理论的理解基础之上，是建立在对环境公益诉讼制度的功能把握之上的。
（三）优化与生态文明建设相关的法制运行环境
整个世界由社会和自然构成。社会发展的方式一般有两种，一是激烈的革命突变；二是平缓的改革渐进。长期以来，我国环境的管理是由各级政府的环境保护机关代表国家对环境进行监督和管理，这种管理体制已经被证明效果很差。环境执法机关不但没有真正承担起保护环境的重任，反而构成了对环境的威胁。运用法律的社会变革功能，发挥环境公益诉讼制度的特殊变革功能，就需要优化与生态文明建设相关的法律运行环境。主要包括以下三点：首先，立法上需要明确规定公益诉讼的特征和功能以及具体的操作程序，方便社会公众了解如何进行正当的保护环境利益，便于监督环境机关严格执法；其次，执法上环境行政执法机关依法保护环境公共利益，严格按照法律法规授予的权力依法提起环境公益诉讼；最后，司法机关在法治精神和保护环境公共利益的观念指导下，充分发挥主观能动性，审理环境公益诉讼案件。
总之，健全环境公益诉讼制度，才能使公民增强环保意识，提高公众对环境保护的使命感和责任感，更好地建设生态文明和中国特设社会主义。现阶段须尽快完善环境保护的法律规定，健全环境公益诉讼制度，用法律武器同危害我国环境公共利益的行为进行抗争。
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在诉讼大爆炸时代，公益诉讼“异军突起”，成为衡量一国法治现代化建设的重要指标。党的十八届四中全会明确提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度。甘肃省庆阳市作为改革试点地区，如何积极应对形势，有效开展公益诉讼，成为当前检察工作面临的重要课题。本文借鉴全国典型案例，对检察机关在公益诉讼中所享有的权利及应承担的义务作一探讨。
一、举证责任
一方面，应严格依照现行法律、司法解释的规定分配举证责任，不能因检察机关这一专门法律监督机关作为方，就增加其举证负担；另一方面，民事公益诉讼涉及的案件可能更多地属于适用特殊举证责任规则的案件，如：因环境污染损害公共利益的案件，由加害方就法律规定的免责事由及行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任；因缺陷产品损害公共利益的案件，由产品的生产者就法律规定的免责事由承担举证责任。但由于法律、司法解释的滞后性，遇有未规定的情形，审判人员在行使自由裁量权时，应当根据立法意旨与立法原则分配举证责任，而不能笼统地认为“法无明文规定”，一律按照 “谁主张谁举证”的一般原则分配举证责任。
对于行政公益诉讼，修订后《行政诉讼法》规定原告可以提供证据，如提供的证据不成立，不免除行政机关的举证责任。但检察机关在行政公益诉讼中不完全等同于普通行政诉讼的原告，处于公诉人的法律地位，那么对于检察机关应承担怎样的举证责任问题，笔者认为：一是举证责任其实是行政程序证明责任的延续和再现，行政执法中行政机关处于主导地位，实行的是职权调查主义，其在执法过程中搜集的证据是其作出某一行政行为的依据。因此，在诉讼中，行政机关必须提供这些证据来证明其行政行为的合法性。二是举证责任的分配取决于诉讼目的。检察机关提起行政公益诉讼的目的，首先在于保护社会公共利益，这也是最重要的目的，其次是行使法律监督权，通过审查行政行为的合法性，达到监督和制约行政权力的行使，这就要求行政机关须对其行政行为的合法性承担举证责任，不能因检察机关的介入而减轻。当然，检察机关也应承担一定的举证责任，如在诉讼提起时承担推进诉讼的责任以及在诉行政机关不作为案件中，应当提供相对人向行政机关提出的申请或发出检察建议的证据。
二、调查核实权
公益诉讼案件一般涉及面广，社会影响大。如无调查核实权，则不足以支撑上述举证责任的完成。此权限的设置，可以参考美国检察官有权向任何组织和个人发出“民事调查令”，要求其提供一切与案件相关的证据（包括物证、书证和证人证言）的做法。这样，提起公益诉讼的检察机关有权向相关组织、个人发出《民事调查函》。但值得注意的是，民事调查权应严格区别于刑事侦查权，不得采取查封、扣押、冻结、划扣、拘留等刑事手段。检察机关调查取得的证据，也应当在法庭上出示并经双方质证，是否采纳，由法院根据民事诉讼证据规则决定。
三、公益诉讼案件只有本诉，没有反诉
根据诉的理论，只有与案件有直接利害关系的当事人才能作为反诉的被告。检察机关代表社会公益提讼，其本身并非实体权益的主体，而只是程序意义的原告，因此被告不能提起反诉。但这并不意味着因检察机关提起公益诉讼给被告造成的损害无法弥补。笔者认为，被告的权利可以通过申请国家赔偿的方式得到救济。
四、调解与和解
检察机关在公益诉讼中只是代表人而非真正的权利人，因此对检察机关在诉讼中的实体处理权应当有所限制。鉴于调解与和解一般都需要双方当事人各自作出一定的让步，考虑到对公共利益的最大程度的维护，以及避免滋生腐败等问题，因此不宜赋予检察机关进行调解或自行与对方当事人和解的权利。
五、诉讼费用的承担
检察机关作为公益代表人提起民事诉讼，其维护的是国家利益和社会公共利益，应属于“执行公务”的行为，不应缴纳诉讼费用。在检察机关胜诉的情况下，法院可以判决由败诉方承担诉讼费用；在检察机关败诉的情况下，诉讼费用应由国家承担。
六、检察机关对法院判决享有抗诉权
二、我国公益诉讼之现状
中华人民共和国新民事诉讼法，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这是首次对公益诉讼进行了专门的表述和规定，将民事公益诉讼纳入了民事诉讼法的规定中。
随着法治的不断完善，我国也渐渐出现了其他领域的公益诉讼，并逐渐发展。对于审理农村承包合同，最高法院作出的解释，将发包方人数众多签订承包合同违反法律规定损害集体利益或者多数人利益的，可以提起诉讼。这就被学者们界定为行政公益诉讼。
三、民事公益诉讼及行政公益诉讼统一性之探讨
公民个人、法人或者其他组织以及相关的国家机关可以依法对侵犯国家利益、集体利益或者社会公共利益的民事违法行为，以自己的名义向法院提起诉讼，以此追究侵害人的民事责任达到保护公公共利益或者国家利益的制度。这是民事公益诉讼的定义。
公民、法人或者其他组织对行政机关的行政行为造成的国家利益或者社会公共利益的损害，可以以自己的名义向人民法院提起行政诉讼，以此来保护社会公共利益或者国家利益的制度。这是行政公益诉讼的定义。
对环境公益诉讼主体范畴的确定涉及环境法律关系，而后者的核心则依托于环境利用关系。环境法律关系是环境利用行为主体间发生的具有权利义务内容的社会关系，而环境法律关系的主体是依法享有环境利用权利并承担环境保护义务的环境利用行为人以及代表国家行使环境监督管理权的行政机关。公民相对于政府而言常常处于天然的弱势，公民通过合法方式组成的环境保护组织，就成了通过集体的力量对抗不正当或者违法的破坏环境的行为的重要力量。笔者基于制度经济学的分析范式，对环境公益诉讼的主体，特别是其范畴的确定进行分析。
一、基于产权制度的视角
我国《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”可以看出，目前我国可以提起环境公益诉讼的主体仅限于法律规定的相关机关和组织。一些法律法规虽然间接规定了相关机关作为环境公益诉讼主体的原告资格问题，但却没有明确界定机关的主体地位。而根据我国《行政诉讼法》第41条以及《民事诉讼法》第108条的规定，即使目前有人以环境利益损害造成自身利益侵害为由提起公益诉讼的话，也不符合法律关于条件。对环境公益诉讼主体资格的严格的限制导致了其开展仍面临较大的困难。
制度经济学家诺斯指出：“产权本质上是一种排他性权利”。市场上缺乏明确的产权制度会导致资源的无节制的滥用，直接地表现为环境遭受严重破坏。如何消解环境资源被滥用的情形，制度经济学家科斯提出了现代的产权理论，这对环境治理机制产生较大的影响。人类生存发展所依赖的资源，绝大多数是稀缺资源，因为稀缺资源的使用若毫无约束，则竞争下资源的价值就会殆尽。人类要生存，必须千方百计确立竞争规则。只要不是免费无限供给的资源，某种界定资源使用和收入分配的规则必定存在，这就是制度。虽然环境的有关产权难以界定，导致大量环境资源造成“公地悲剧”，但是环境保护关系到广大公众的健康及其享受优美、舒适环境的利益，因此环境公益诉讼制度在各国环境保护领域的适用范围非常广泛。
由于环境侵权的特殊性与复杂性，环境资源的产权无法界定。根据产权理论，私产所有者为获取收益随之产生的成本也是由个人承担，因此在其他产权形式下的外部性收益能够最大程度的”内在化“，从而产生了对个人能够充分利用好资源的激励。相比私有产权而言，共有产权是一种十分低效的产权安排，每一位成员平均分享共同体的产权，行使产权的收益归自己，而由此造成的成本由所有成员共同承担，这必然造成更多的人同样想分得同等的资源或者从中得不到自己想要的利益，就不会花费一定的成本对资源环境进行保护。然而资源是有限的，随着人类对环境资源日益增长的需求，共有资源若按照传统的侵权理论，无法保护环境。因此，扩大原告主体的范围，这里的诉讼主体不仅包括直接受害人，而且还应包括社会一般公众、社会团体、国家机关。目前，我国立法中，只有与损害事实有直接利害关系的人才可以提讼，但是按照这样的规定将会产生很多不利的后果。根据不告不理的原则，若受害人因某些原因不能提讼，加害人就很有可能逃避法律的制裁。法律的本质是为了彰显公平与正义，从产权理论和法律现状来看，我国的立法都远远不能满足现实需求。
二、基于交易费用的视角
制度经济学的核心概念寓于交易费用之中。所谓的交易费用指的是在完成一笔交易时，交易双方在买卖前后所产生的各种与此交易相关的成本。其具体细分则有搜寻成本、信息成本、议价成本、决策成本、监督交易进行的成本等。我们现在对环境公益诉讼主体面对的成本进行分析：
搜寻成本在环境诉讼之中表现为诉讼主体在面对纷繁复杂的诉讼事由的时候，为了获取环境污染的相关信息而获得的成本。环境公益诉讼基于原告与被侵害的环境要素之间存在某种具体的“合理的关联”为条件的，而确认这种条件是需要一方负担起相关的信息搜寻的责任，即在履行举证责任的过程中或者单纯为了提讼而搜寻证据所付出的成本。
信息成本在环境公益诉讼之中表现为环境公益诉讼的双方为了解决争端事由在法庭上耗费的成本，这是双方交换信息的过程中不得不消耗的成本。这是由诉讼本身的性质所决定的，环境诉讼的主体在付出搜寻信息的成本之后互相交换关于环境案件的信息所付出的成本。
议价成本则表现为针对环境公益诉讼的赔偿，诉讼双方进行讨价还价的协商成本。因为对于环境公益诉讼所涉及的每一个人来说，和污染方进行协商显然是不切实际的，所以有一类模式就是推出他们的人进行谈判，人在进行的时候就会产生议价的费用。
决策成本在环境公益诉讼之中表现在诉讼主体内部，特别是在人模式下内部的决策和签订契约的成本。这一类成本主要是诉讼主体内部结构复杂且涉及面极广，内部的决策和契约的签订较为困难所造成的成本。
最后，监督交易的成本很大程度则表现为环境诉讼之中赔偿的清偿问题，环境公益诉讼败诉的一方监督对方是否按照契约内容进行给付，在对方违约的情况下是否追诉等必要费用的支出，都是环境公益诉讼所必要考虑的成本。
团体环境诉讼的利益是专门指特定的团体的整体或团队中部分成员的整体利益，它既不同于个别成员的利益、也不同于社会整体的利益。因此具有团体诉讼资格的“团队”必须事先经行政许可设立才能确认团体资格以参与环境行政或环境民事诉讼。环境诉讼对于个人而言有三大困难：一是环境问题的复杂性让普通公众无法倾尽所有参与解决相关环境问题。二是环境诉讼的被告往往是高度组织化的企业和政府，相比之下公民个人显得势单力薄，单凭公民个人的力量是无法与之抗衡，即使提讼其胜算的可能性几乎为零。三是环境诉讼的较高成本使个人难以负担。根据交易费用理论，在环境公益诉讼中，面对复杂的诉讼是由时，常常需要搜寻相关信息花费费用，诉讼双方解决诉讼事由消耗成本，诉讼主体内部形成相关决策所需要的成本以及监督交易成本等。这些费用成为公民进行环境公益诉讼的一种负担。为了平衡诉讼主体的力量，筹措诉讼费用，克服诉讼中的技术困难以及减少搭便车现象，公民往往集结成团体与破坏环境的力量相对抗。环保团体就成为环境保护运动必然的战略选择。
三、我国环境公益诉讼主体的构想
确定检察机关作为公益诉讼原告。今年实施的新《环保法》对提起环境公益诉讼的社会组织资格进行明确界定。之前我国检察机关仅仅担负对于刑事案件提讼和矫正的责任，若检察机关作为公益诉讼主体，将转变其行政职能。检察机关提起的公益诉讼称为民事公益诉讼或行政公益诉讼，检察机关作为国家法律监督机关，具有独立性，不易受到外界的干扰。若检察机关被赋予提起公益诉讼的权利，代表国家利益和社会公共利益提起公益诉讼，不仅具有法律地位的保障，而且相较于环保组织和公民个人，更具有人、财、物等方面的优势。尽管检察机关作为公益诉讼原告，会有学者认为这是干涉私权的表现。笔者认为，从实际情况来看，在近些年的司法实践中，一些地方的人民检察院也已有了不少对环保性案件提起了公益诉讼的探索。由检察机关作为公益诉讼的原告，其实完全能够适应所要求的专业法律能力的。根据诉讼权利平等原则，检察机关对公益诉讼的介入就大大降低了检察机关干涉私权的危险。因此，由检察机关提起公益诉讼，能通过诉讼形式体现行政诉讼维护秩序的功能，有利于构建和谐社会。
地方政府和相关部门的支持。环保组织作为应当的环境公益诉讼主体，对于参与保护环境产生的费用难以承受。即使《新环保法》的颁布，对提起环境公益诉讼的社会组织资格进行了明确界定，但环保组织参与公益诉讼仍旧困难重重。政府及相关部门因代表国家，其地位、权威及实力均有保障。若得到地方政府和相关部门的支持，必将减轻环保组织提讼的负担，同时政府部门也能为社会树立保护环境的新形象，带动更多民众和相关企业的支持。如我们所知，环境问题具有复杂性，纠纷的解决需要弄清损害的原因、程度，要经过复杂的调查取证和鉴定。单纯的环保组织缺乏相应的专业技术对受损环境进行调查，检察机关虽然在法律程序方面有优势，但涉及到具体的环境专业问题却无优势可言。政府还具有比较专业的人员、技术和设备等条件，能够满足环境侵害技术强的特点，对环境损害事实的查证具有有利特点，能够发挥其优势对具体环境污染提出诉讼请求。
环保组织和公民自身的努力。环保组织主要通过维权宣传、纠纷调解等方式维护公众和社会的环境权益。为了更好的发挥环保组织的力量，环保社会团体应该对其核心组成人员在环保领域有一定的要求，例如，有多年的经验或者学术成就。当然，对于非核心人员而言，只要热爱环保事业，愿意积极参与到维护环境权益活动中，各行各业的人均可以参加。作为公益性组织，缺乏专业的知识和人才、技术是其组织无法长远发展的主要原因。环保组织内部应该充分利用现代社会的社交网络及国际民间环境组织交流合作的平台，共同参与并交流环境公益诉讼问题，同时宣传其环保组织的相关理念及主张，提高对外宣传和交流的能力。环保组织完善组织内部相应的管理机制，不能只依靠领导者个人威望进行管理，应做到决策民主化，系统而健全的管理机制能够促进环保组织更好的处理环境维权等事务。最后，环保组织内部成员及公民个人应该提高自身对环境相关问题的认知，掌握环境维护的专业知识并有一定的法律维权意识。
四、结语
根据产权界定的理论与交易费用理论，对我国环境公益诉讼主体的构想，扩大诉讼主体的范围是我国环境公益诉讼的应有之意。只有扩大了诉讼主体的范围，才能最大化地降低环境公益诉讼的社会成本，使得整体的社会资源的利用效率得到提高。与此同时，能够制约环境资源被滥用而不受追溯的情况，使得法律意义上的公平正义的观点深入人心。
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检察机关支持与诉讼制度均可以实现使当事人的诉讼得以完成的目的，这两个制度有着很大的相似性也会有不同，主要体现在以下几点：
一、诉权的保障性
民事诉讼是指根据我国民事诉讼法的规定，人接受人民法院的指定或者当事人的委托，一方当事人并以被人的名义进行民事诉讼行为的活动。［1］诉讼制度的设置，可以使当事人能够在诉讼中寻求权利保护，最终使其合法权益得到充分的保障。而检察机关支持，是检察机关帮助不能独立完成诉讼的当事人完成诉讼，从程序正义角度看，支持制度使当事人的合法权益得到了司法程序的救济、公平享受司法保护。由此可见，诉讼制度和检察机关支持制度二者都为当事人顺利完成诉讼提供了制度保障，都在一定程度上保障了当事人的程序性利益，也均体现了司法救济的最终保障性。
二、诉讼的经济性
在民事诉讼中，一方面要讲诉讼公正，但是另一方面要讲诉讼经济，诉讼经济是指，以最小的司法资源投入，获得最大的诉讼效益或者为了特定的诉讼目的，应当选择成本最低的方法和手段。［2］按照现代社会的法制理念，和谐法制是法制发展的必然要求，这就决定了民事诉讼要在公正的前提下，保证每个诉讼当事人均能够实现平等的司法救济机会，不能因为经济困难或者专业不熟练就得不到平等的对待。同时，法院审判案件时，要节约诉讼成本，不能久拖不决、肆意浪费司法资源。诉讼制度则可以帮助当事人解决不懂专业的问题，能够使法院与人在专业的框架下进行交流，提高了法院的审判效率、节约了司法资源。表面上看，检察机关支持增大了司法成本，但能节省法院与当事人的诉讼成本，又能在不损害公正的前提下提高诉讼效率，实现了经济价值。［3］所以，就诉讼的经济性而言，诉讼制度与检察机关支持制度均实现了诉讼上的经济。
三、实践的营利性
诉讼制度从设置的本意来看，是一个营利性的制度，虽然也存在无偿的情形，但这毕竟是少数情况，在大多数情形下是有常的，这样的制度设计一方面为当事人接受平等的诉讼机会奠定制度基础，另一方面为法律从业者提供物质生存保障。而检察机关支持实施主体是检察机关，目的是帮助当事人完成诉讼，检察机关并非营利性机构，不收取任何费用。因为，一者有偿帮助与理论相背；再者支持针对的对象往往多数是由于经济困难而难以完成诉讼的，所以如果收取费用则会与该制度设置的初衷相背离，使该制度难以进行下去。所以，诉讼制度与检察机关支持制度在营利性上是有巨大区别的。
四、公益的异向性
诉讼制度由于其营利性的前提，也就导致了该制度实际上不具有公益性，纵然部分案件有公益的成分，但这并不能构成该制度的主体部分。检察机关支持，其案件的范围是三类：一是国家利益受损害案件；二是公共利益和集体利益受损害案件；三是弱势群体维权案件。这三类案件的共同特性是具有公益性，因而检察机关支持通过对公共利益受害者个体提供诉讼能力支持，节约了个体诉讼的成本，强化了受害者个人的诉讼地位，增加了公共利益受害者个体维权的动力及维权成功的可能性，从而间接实现公共利益的司法保护。为此，我们有理由认为，在我国当前公益诉讼于法无据的情况下，支持立法对于公共利益保护具有不可或缺的意义。［4］因此，从公益性上看，诉讼制度与检察机关支持制度是有所区别的。
五、身份的独立性
按照诉讼制度，诉讼人接受当事人的委托以当事人的名义参加诉讼，参与法庭审理和法庭辩论，其身份是独立的，不仅具有独立的法律地位，而且还可以在当事人不出席法庭审理的情况下独立参与诉讼。就检察机关支持而言，其本质是帮助当事人完成诉讼，因而其表现形式也必须体现为帮助，这就决定了法院只能以帮助人的身份参与诉讼，配合被支持的当事人完成诉讼，而不具备独立的诉讼法律地位，在被支持的当事人不参加诉讼的情况下，检察机关则无法进行帮助，也就无法参与诉讼。显然，从身份是否具有独立性上来看，诉讼制度中的人具备独立的身份，可以在当事人授权的情况下独自参与诉讼；而检察机关支持中，检察机关不具备独立的法律身份，不能与当事人形成委托关系，也不能在当事人不出席法庭审理的情况下独自参与法庭审理。因而，从身份的独立性上看，诉讼制度与检察机关支持制度是不同的。
六、发言的意志性
根据诉讼制度的要求，诉讼人接受当事人的委托出席法庭审理，参与法庭辩论，人不仅可以独立发言，而且还可以在特别授权的情况下承认对方的诉讼请求或放弃自己的诉讼请求。诉讼中，诉讼人可以独立表达自我意志，但一切以维护被人的利益为准。而在检察机关支持的程序中，检察机关可以参与法庭审理，也可以参加法庭辩论，但是在法庭辩论时，检察机关不具备独立的表达自我意志的诉讼权利，只能配合当事人进行诉讼，做补充性发言。因此，发言是否具备独立的意志性这方面，诉讼人制度与检察机关支持制度是有区别的。
七、程序的监督性
诉讼制度在诉讼法中是有自己的诉讼规则，即以被人的名义进行民事诉讼行为，其法律后果由被人承担。这一规则是在法庭审理的过程中得以实现的，诉讼人对诉讼程序只有遵守的义务，对法院的审判程序不具有监督的权利，因为诉讼人本身不具备对审判程序的监督权。就检察机关的性质而言，检察机关具备监督职能与保护职能的双重属性，检察机关支持的过程中是实施保护职能还是实施双重职能虽然在理论上有不同看法，但是如果在诉讼程序中，检察机关对法院的审判错误置若罔闻、不理不采，等到法院判决后再行抗诉，这显然是南辕北辙的做法，既浪费司法资源又没有效率。因而，检察机关在支持的诉讼中适时监督法院的审判是必要的，只是监督的方式应当采取柔性监督的方式。因此，就是否具备监督性来看，诉讼制度不具备对诉讼的监督意义，而检察机关支持中检察机关则具备适当的监督权。（首都经济贸易大学；北京；100070）
参考文献：
［1］ 张丽红：《试论我国民事诉讼制度的完善》，载《内蒙古民族大学学报（社会科学版）》，2007年2月。
近年来，从最初的公民个人邱建东诉公用电话亭案，到以检察机关提起的维护国有资产流失案件，再到后来不断出现的群体性纠纷案件，表明公益诉讼已进入司法领域以及人们的社会生活之中。本文主要对此问题进行分析，从我国检察机关、有关组织以及公民个人三个方面论述了我国公益诉讼制度主体资格认定问题。
一、公益诉讼的概念和类型
公益诉讼（Public Interest Litigation），从字面上理解，是指维护公共利益的诉讼。对其涵义理论界存在较大的争议，比较成熟的观点主要有两种：第一种观点认为，公益诉讼是指为了维护国家和社会公共利益而提起的诉讼。其主体只能是国家机关，在我国就是检察机关代表国家提起；第二种观点认为，公益诉讼是指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权，对违反法律，侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院以追究违法者法律责任的诉讼，它是法院在当事人及其参与人的参加下，按照法定程序，依法对个人或组织提起的违法侵犯国家利益、社会公共利益的诉讼进行审理并判决，以处理违法行为的活动。
综合上述观点，以及新修订的《民事诉讼法》？第五十五条之规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼”，我们将公益诉讼界定为：有关机关和组织依据法律授权，对侵害或威胁环境、众多消费者合法权益等社会公益的行为向法院提讼，由法院依法进行处理的司法活动。
公益诉讼目前主要有以下两种大的类型：第一种类型：当事人的诉讼请求具有公益性。维护公共利益的目的是公益诉讼区别于私益诉讼的标准，非以公益为目的的诉讼就不是公益诉讼。这种公益诉讼又有三种类型：一是纯公益诉讼即当事人的诉讼请求完全以公共利益为内容，如云南铬渣污染公益诉讼案；二是半公益诉讼即当事人的诉讼请求包括了公益和私益两部分，如诉当当网违约案；三是扩散性利益公益诉讼即当事人的诉讼请求超越了当事人的个人利益形成对扩散性利益的维护。第二种类型：原告方的诉讼请求不涉及公益内容，但也没有个人的、专属性的利益。如近年来济南市民政部门以自己的名义提起的维护无名氏利益的公益诉讼案件，为无名氏受害者索赔，维护了无名氏的尊严，彰显了对社会弱势群体的权益的保护。
二、我国公益诉讼的发展
1、新法颁行前的情况
1996年1月，福建市民丘建东状告邮电局多收他0.6元，索赔1.2元的“一块二官司案”成为“中国公益诉讼第一案”。从此到2003年，属于我国公益诉讼的萌芽准备阶段。理论界对公益诉讼关注度不高，理论研究不成熟；实务界对公益诉讼的提起多是自发的、零散的，未形成系统的诉讼平台；2003年党的十六大报告强调加强法律援助，关注弱势群体利益，维护社会公正，之后公益诉讼得到整体发展，理论体系日趋成熟，相关组织机构不断涌现，公益诉讼成为各大媒体争相报道的热门话题，公益诉讼已形成了一种社会氛围，得到较快的发展。就整体看，中国公益诉讼在此阶段的发展状况令人欣慰，在短短的十几年间里，我国的公益诉讼就从事的人员、组织、所取得的成果以及社会影响力等方面来看，发展得比较迅速，已经形成一种多层次、多架构、多方协同的公益性活动。
2、新法颁行后的情况
2012年，公益诉讼写入《民事诉讼法》，从而成为我国的公益诉讼元年。新修订的《民事诉讼法》对提起公益诉讼的主体“法律规定的有关组织”界限不明；民诉法修正案对主体的规定由“有关社会团体”、“法律规定的有关社会团体”变更为“法律规定的有关组织”，而且给人民法院出了“民间环保组织是否属于法律规定的有关组织”这样的难题。立法规定不明在一定程度上抑制了公益诉讼的发展，公益诉讼主体资格的认定问题成为公益诉讼的重大问题。
2013年是公益诉讼“合法化”的第一年，但近半年来公益诉讼案件并没有像人们期待的那样增加。我国目前的公益诉讼仍处于低潮期，根本原因在于法律对主体规定不明确，立案难，胜诉也难，影响了原告的诉讼积极性。可见进一步明确法律对民事公益诉讼的相关规定特别是主体资格的认定是相当迫切和重要的。
三、我国公益诉讼主体资格的探讨
1、法律规定的有关机关
检察机关提起民事公益诉讼的制度在公益诉讼体系中占据着重要位置，并具有悠久的历史。在我国，检察机关是指人民检察院，是我国的法律监督机关，赋予其提起公益诉讼主体资格已在国内外各界达成共识。其主要法理是“检察总长职权的双重性”，指检察总长代表国家提起所有的诉讼，并且参加涉及一般公共利益的诉讼活动。
检察机关主要通过抗诉的方式对民事公益诉讼进行法律监督，很难最大程度的发挥其作用。如果明确建立检察机关在民事公益诉讼中的当事人主体地位，充分肯定检察机关参与诉讼活动，将有助于检察机关更加有效的维护社会公益利益。
2、法律规定的有关组织
依新《民事诉讼法》第五十五条之规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”在这里如何界定“法律规定的有关组织”的范围至关重要。
据权威统计显示，至2011年在民政部门登记的社会组织有 462000 多个，其中 25 万左右是“社会团体”，约 20 万是“民办非企业单位”，还有 2000 多个是基金会。据了解，目前民间公益组织大部分是“民办非企业单位”身份，即便是规模较大的环保组织“自然之友”、“绿家园”等也均是“民非”。可见如果将“法律规定的有关组织”狭义的规定为依据社团登记管理条例定义的“社会团体”，即官办的社会组织，那么大批的民办非企业单位组织都将被排除在公益诉讼之外，这对推进我国公益诉讼进程的工作是有弊而无利的。
结合司法实务，我们对“法律规定的有关组织”的确定不宜过于严格，应从以下几个方面来把握：一是合法性条件：依法设立或者登记备案；二是事实条件：符合社会组织章程目的和业务范围，长期实际专门从事保护公益事业；三是人员要件：须配备专职的专业技术人员及相关的法律专业人员；最后是提起公益诉讼的有关要件：提起的诉讼符合其章程规定的设立宗旨、服务区域、业务范围。
3、公民个人
公益诉讼制度入法后没有重视公民个人在公益诉讼中的作用，而且此次民诉法大修也未将公民个人作为公益诉讼主体，实为立法的不足。我国《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民，人民依照法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”公民个人通过针对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为提起公益诉讼，实现对国家和社会事务的管理，才能体现公民的主人翁地位。在大多数公益诉讼中，公民都是直接受害者，其利益与社会公共利益休戚相关，特别是侵害消费者合法权益案件。我们认为，只有赋予公民个人提起公益诉讼的原告资格，形成一种规则和一种市场监督机制，才能够更大化的发挥公益诉讼的价值。此外，赋予公民个人有条件地提起公益诉讼，可以弥补行政执法机关、法律监督机关和公益组织保护公共利益的不足。比如，国家机关和有关组织可能易受其他利益方的干涉等，不愿提起公益诉讼，致使公益诉讼制度无法运转。
当然公民个人不能任意运用公益诉讼来实现所谓的“维权”，否则很可能会产生滥诉现象，浪费诉讼资源。因此我们建议，在法律层面须给以公民个人提起公益诉讼的主体资格一定的限制，例如：在环境侵权案中，要求公民个人出示证明该污染环境的行为给自己造成了事实上的侵害；在侵害消费合法权益案中，要求公民个人出示证明该消费行为与自己的损害之间存在因果联系等。
我认为公益诉讼的典型意义就在于通过个案推动社会进步。案件无论胜败，重点是问题已经由理性的方式被提出来让大众所感知，用个案来触动制度的不足。通过诉讼的方式，让大家来思考这个不足，在思考的过程中，人们逐渐意识到存在的问题并有所触动后，就会有一个逐步改良的过程。另外，目前我国的确认之诉的范围只能是确认法律关系是否存在，不能直接确认某个行为是否违法，如果我们扩大了这个确认范围，对违法行为的认定一旦进入判决主文，就能产生既判力。这样至少产生两个作用：一是为行政机关处罚该违法行为奠定基础；二是后来的诉讼者可以直接主张争点排除，为以后的诉讼扫清障碍。
四、结束语
一、检察机关代表国家提起民事诉讼的法理依据
首先,检察机关本身就是国家利益和社会公共利益的代言人。17 世纪路易十四时法国将国王的律师和人定名为总检察官,这就是西方检察制度的最早形式。从产生到现在,大多数国家在设置检察机关时都始终将其定位于公共利益代言人。其次,检察机关的权威性说明它适合提起某类民事诉讼,如公益诉讼。作为弱势群体的受害者和拥有强大经济、政治实力作后盾的企业、政府之间进行的是“不对称”的诉讼,受害方常因承受压力过大被迫放弃诉讼。而凭借自身的司法资源,检察机关完全有能力在公益诉讼中单独启动诉讼程序,使侵害者最终得到应有的制裁。再次,检察机关具有“超脱性”。在诉讼中,检察机关与案件无直接利害关系,这更能保证其以超脱的姿态着眼于维护公益权利,而不至于沦为专为受害方牟利的“人”,不至于因追求个人的利益而与侵害方同流合污。最后,检察机关拥有一支长期从事法律工作的专业队伍,检察机关人员熟悉法律,能有效地运用法律手段维护应当被法律保护的利益。
我国《宪法》第129条规定:检察机关是我国法律监督机关,《民事诉讼法》第14条规定:检察机关有权对民事审判活动实行监督,第15条规定:机关、社会团体、企业事业单位对损害 国家、集体或者个人民事权益的行为,可以支持受损害的单位和个人向人民法院起诉。《刑事诉讼法》第99 条第2款规定:如果是国家财产、集体财产遭受损失的,人民检察院在提起公诉的时候,可以提起附带民事起诉。此外,《民事诉讼法》第208条规定了检察机关的抗诉权。从我国的法律规定可以得出结论:检察机关是国家法律监督机关;检察机关可以监督民事审判活动;检察机关对损害国家、集体或者个人民事权益的行为可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉;在刑事诉讼中,对损害国家、集体利益的行为可以提起刑事附带民事起诉。检察机关对事实认定错误、法律适用错误的生效民事、行政判决可以提出抗诉。检察机关作为提起民事起诉的法律主体,既能最大限度地维护国家社会公益、维护法律秩序,又符合民事诉讼法的发展要求,无疑是提起民事诉讼的最佳法律主体。
二、国外检察机关提起民事起诉制度的立法例
检察机关提起民事起诉这一制度,最早始于大陆法系的法国。18 世纪大革命后,法国就规定了检察机关参与民事起诉制度。1806年法国《法国民事起诉法》赋予检察机关在公法秩序受到损害时,有权为维护公法秩序而提起民事起诉(法国现行《民事起诉法》第423条规定,除法律有特别规定之情形外,在实施妨害公共之诉时,检察院得为维护公共秩序进行诉讼),检察机关由此介入经济争议的审理过程,随后资本主义国家纷纷效仿,无论是大陆法系还是英美法系,检察机关都作为“最高法律秩序和道德秩序的代表者”,以保护公益为依据,对民事争执和经济纠纷进行干预。大陆法系和英美法系的国家都陆续规定了检察机关可以作为国家的代表,提起公益诉讼。1877年和1976年的德国民事起诉法规定,检察官对于婚姻无效案件、申请禁治产案件、雇佣劳动案件等都可以提起诉讼,或者参加诉讼,可以独立地提出申诉并提起上诉。在英国,检察长在民事起诉中代表政府起诉或应诉,私人或私人组织只有在取得检察长同意后才可就限制干扰公共权利,迫使被告遵守公共义务的情况提起诉讼。如今,检察机关以公益代表的身份参加民事行政诉讼履行职能已为越来越多的国家法律制度所采纳。日本在《民法》、《宗教法人法》、《公职选举法》、《民事起诉法》、《破产法》、《非讼案件程序法》等法律中规定了检察官提起民事起诉的制度。新加坡国家检察署于1997年成立民事行政检察处,专司民事行政公益诉讼的提起职能。此外,社会主义国家也先后规定了该项制度。前苏联是率先实行检察机关提起民事起诉制度的社会主义国家。继前苏联之后,保加利亚、波兰、捷克斯洛伐克、匈牙利等东欧国家民事起诉法典,对检察机关提起民事起诉,均做了明确的规定。越南检察机关设有民事监督局,负责对民事审判、行政审判等诉讼活动的监督,检察机关可以作为民事、行政原告起诉。
这些国家的立法和司法实践表明,检察机关提起民事起诉是切实可行的,且已成为世界立法的潮流和趋势。虽然这两大法系在检察机关参与民事起诉的方式、作用、地位有不同之处,但在具体的法律规定中有三个相同点:一是检察机关参与民事起诉的方式主要有直接提起诉讼和参与诉讼两种方式;二是对检察机关参与民事起诉的范围,除前苏联规定的更为广泛外,大多数国家都限制在涉及国家利益、社会公共利益和公民重大权益且可能影响公益的案件;三是关于检察机关在民事起诉中的地位,一般规定检察长可以成为诉讼当事人或诉讼参与人,并几乎享有当事人和诉讼参与人一样的权利,但不承担任何实体后果。
三、检察机关提起民事诉讼应注意的问题
(一)不得违反正当程序的基本规则
按照程序公正的最低限度要求,法官在审判中不得存有任何偏私,而且须在外观上使任何正直的人不对其中立性抱有任何合理的怀疑;法官必须给予所有与案件结局有着直接利害关系的人有充分陈述意见的机会,并且对各方的意见和证据平等对待,否则他所制作的裁判就不具有法律效力。在目前的司法体制下,由于检察机关的多重身份和角色介入到民事诉讼中,其对民事审判活动的监督权必然导致法院中立地位难保;其特殊的地位和诉讼权利(权力)也会使其与对方当事人之间的平等对话产生困难。因此检察机关在现行法律框架下介入民事诉讼,不得违反正当程序的基本规则,避免对公众严格依法办事的法律意识产生消极影响。
(二)应当遵循以下原则
第一,意思自治原则。检察机关的起诉权毕竟不同于公民、法人的起诉权。不可能也没必要所有的公益诉讼案件都由检察机关来提起。检察机关提起民事诉讼,必须坚持以“公益”为中心,严格限制其案件范围,避免其不尊重当事人的意思自治或将自己的意志强加于当事人,而包办当事人的一切事情。第二,最后与最佳救济原则。对于危害国家、社会公益的民事违法案件不是一律要引入检察机关民事起诉手段,而是原则上由政府主管部门主动处置为好。只有在政府监管不力或存在救济障碍的情况下,检察机关才介入。第三,刑事附带优先原则。尽可能以刑事公诉作为优先考虑的方向,并在刑事公诉中注意发现需要提起附带民事诉讼的案源。
四、我国检察机关民事起诉制度之构建
检察机关在国家机关中的法律监督地位,决定了其是代表国家利益和社会公共利益最合适的诉讼主体,由检察机关参与和提起民事公益诉讼,能够弥补我国现行诉讼制度中的不足。然而,构建我国的检察机关民事起诉制度,无论在法律理念还是在法律制度方面都面临一些困难。因此,当务之急是要根据我国的实际情况规定检察机关提起公益诉讼的具体操作程序。
(一)管辖范围
检察机关提起民事诉讼的范围应当有一定的限制,它应当区分主次、轻重,只对那些涉及国家利益、社会公共利益或公民重大权益而影响较大的案件提起民事诉讼。主要有以下几类:第一,侵犯国有、集体所有的资产,造成国有、集体资产流失严重的案件;第二,破坏自然资源,造成环境污染的案件;第三,严重扰乱市场经济秩序,妨害国家宏观经济管理,侵害社会公共利益的案件;第四,严重侵犯弱势群体如妇女、老人和未成年人合法权益的案件等。
(二)案件来源
1.群众举报;2.检察机关也可以自己发现线索,如与本院未检、批捕、反渎等部门建立联系,及时提供此类案件线索。
(三)检察机关提起民事起诉的法律地位
一、检察机关代表国家提起民事诉讼的法理依据
首先，检察机关本身就是国家利益和社会公共利益的代言人。17 世纪路易十四时法国将国王的律师和人定名为总检察官，这就是西方检察制度的最早形式。从产生到现在，大多数国家在设置检察机关时都始终将其定位于公共利益代言人。其次，检察机关的权威性说明它适合提起某类民事诉讼，如公益诉讼。作为弱势群体的受害者和拥有强大经济、政治实力作后盾的企业、政府之间进行的是“不对称”的诉讼，受害方常因承受压力过大被迫放弃诉讼。而凭借自身的司法资源，检察机关完全有能力在公益诉讼中单独启动诉讼程序，使侵害者最终得到应有的制裁。再次，检察机关具有“超脱性”。在诉讼中，检察机关与案件无直接利害关系，这更能保证其以超脱的姿态着眼于维护公益权利，而不至于沦为专为受害方牟利的“人”，不至于因追求个人的利益而与侵害方同流合污。最后，检察机关拥有一支长期从事法律工作的专业队伍，检察机关人员熟悉法律，能有效地运用法律手段维护应当被法律保护的利益。
我国《宪法》第129条规定：检察机关是我国法律监督机关，《民事诉讼法》第14条规定：检察机关有权对民事审判活动实行监督，第15条规定：机关、社会团体、企业事业单位对损害 国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位和个人向人民法院起诉。《刑事诉讼法》第99 条第2款规定：如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事起诉。此外，《民事诉讼法》第208条规定了检察机关的抗诉权。从我国的法律规定可以得出结论：检察机关是国家法律监督机关；检察机关可以监督民事审判活动；检察机关对损害国家、集体或者个人民事权益的行为可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉；在刑事诉讼中，对损害国家、集体利益的行为可以提起刑事附带民事起诉。检察机关对事实认定错误、法律适用错误的生效民事、行政判决可以提出抗诉。检察机关作为提起民事起诉的法律主体，既能最大限度地维护国家社会公益、维护法律秩序，又符合民事诉讼法的发展要求，无疑是提起民事诉讼的最佳法律主体。
二、国外检察机关提起民事起诉制度的立法例
检察机关提起民事起诉这一制度，最早始于大陆法系的法国。18 世纪大革命后，法国就规定了检察机关参与民事起诉制度。1806年法国《法国民事起诉法》赋予检察机关在公法秩序受到损害时，有权为维护公法秩序而提起民事起诉（法国现行《民事起诉法》第423条规定，除法律有特别规定之情形外，在实施妨害公共之诉时，检察院得为维护公共秩序进行诉讼），检察机关由此介入经济争议的审理过程，随后资本主义国家纷纷效仿，无论是大陆法系还是英美法系，检察机关都作为“最高法律秩序和道德秩序的代表者”，以保护公益为依据，对民事争执和经济纠纷进行干预。大陆法系和英美法系的国家都陆续规定了检察机关可以作为国家的代表，提起公益诉讼。1877年和1976年的德国民事起诉法规定，检察官对于婚姻无效案件、申请禁治产案件、雇佣劳动案件等都可以提起诉讼，或者参加诉讼，可以独立地提出申诉并提起上诉。在英国，检察长在民事起诉中代表政府起诉或应诉，私人或私人组织只有在取得检察长同意后才可就限制干扰公共权利，迫使被告遵守公共义务的情况提起诉讼。如今，检察机关以公益代表的身份参加民事行政诉讼履行职能已为越来越多的国家法律制度所采纳。日本在《民法》、《宗教法人法》、《公职选举法》、《民事起诉法》、《破产法》、《非讼案件程序法》等法律中规定了检察官提起民事起诉的制度。新加坡国家检察署于1997年成立民事行政检察处，专司民事行政公益诉讼的提起职能。此外，社会主义国家也先后规定了该项制度。前苏联是率先实行检察机关提起民事起诉制度的社会主义国家。继前苏联之后，保加利亚、波兰、捷克斯洛伐克、匈牙利等东欧国家民事起诉法典，对检察机关提起民事起诉，均做了明确的规定。越南检察机关设有民事监督局，负责对民事审判、行政审判等诉讼活动的监督，检察机关可以作为民事、行政原告起诉。
这些国家的立法和司法实践表明，检察机关提起民事起诉是切实可行的，且已成为世界立法的潮流和趋势。虽然这两大法系在检察机关参与民事起诉的方式、作用、地位有不同之处，但在具体的法律规定中有三个相同点：一是检察机关参与民事起诉的方式主要有直接提起诉讼和参与诉讼两种方式；二是对检察机关参与民事起诉的范围，除前苏联规定的更为广泛外，大多数国家都限制在涉及国家利益、社会公共利益和公民重大权益且可能影响公益的案件；三是关于检察机关在民事起诉中的地位，一般规定检察长可以成为诉讼当事人或诉讼参与人，并几乎享有当事人和诉讼参与人一样的权利，但不承担任何实体后果。
三、检察机关提起民事诉讼应注意的问题
（一）不得违反正当程序的基本规则
按照程序公正的最低限度要求，法官在审判中不得存有任何偏私，而且须在外观上使任何正直的人不对其中立性抱有任何合理的怀疑；法官必须给予所有与案件结局有着直接利害关系的人有充分陈述意见的机会，并且对各方的意见和证据平等对待，否则他所制作的裁判就不具有法律效力。在目前的司法体制下，由于检察机关的多重身份和角色介入到民事诉讼中，其对民事审判活动的监督权必然导致法院中立地位难保；其特殊的地位和诉讼权利（权力）也会使其与对方当事人之间的平等对话产生困难。因此检察机关在现行法律框架下介入民事诉讼，不得违反正当程序的基本规则，避免对公众严格依法办事的法律意识产生消极影响。
（二）应当遵循以下原则
第一，意思自治原则。检察机关的起诉权毕竟不同于公民、法人的起诉权。不可能也没必要所有的公益诉讼案件都由检察机关来提起。检察机关提起民事诉讼，必须坚持以“公益”为中心，严格限制其案件范围，避免其不尊重当事人的意思自治或将自己的意志强加于当事人，而包办当事人的一切事情。第二，最后与最佳救济原则。对于危害国家、社会公益的民事违法案件不是一律要引入检察机关民事起诉手段，而是原则上由政府主管部门主动处置为好。只有在政府监管不力或存在救济障碍的情况下，检察机关才介入。第三，刑事附带优先原则。尽可能以刑事公诉作为优先考虑的方向，并在刑事公诉中注意发现需要提起附带民事诉讼的案源。
四、我国检察机关民事起诉制度之构建
检察机关在国家机关中的法律监督地位，决定了其是代表国家利益和社会公共利益最合适的诉讼主体，由检察机关参与和提起民事公益诉讼，能够弥补我国现行诉讼制度中的不足。然而，构建我国的检察机关民事起诉制度，无论在法律理念还是在法律制度方面都面临一些困难。因此，当务之急是要根据我国的实际情况规定检察机关提起公益诉讼的具体操作程序。
（一）管辖范围
检察机关提起民事诉讼的范围应当有一定的限制，它应当区分主次、轻重，只对那些涉及国家利益、社会公共利益或公民重大权益而影响较大的案件提起民事诉讼。主要有以下几类：第一，侵犯国有、集体所有的资产，造成国有、集体资产流失严重的案件；第二，破坏自然资源，造成环境污染的案件；第三，严重扰乱市场经济秩序，妨害国家宏观经济管理，侵害社会公共利益的案件；第四，严重侵犯弱势群体如妇女、老人和未成年人合法权益的案件等。
（二）案件来源
1.群众举报；2.检察机关也可以自己发现线索，如与本院未检、批捕、反渎等部门建立联系，及时提供此类案件线索。
（三）检察机关提起民事起诉的法律地位
认为：检察机关在承担民事公益诉讼方面有天然优势。以下从我国检察机关作为公益诉讼主体的可行性及国外检察机关作为公益诉讼主体的实践分析，构建我国检察机关为主的有关机关作为民事公益诉
讼主体资格的框架。
关键词：民事公益诉讼；检察机关；可行性
中图分类号：D926.3文献标识码：A文章编号：1006-026X（2014）02-0000-01
云南曲靖铬渣污染、三鹿奶粉事件、山西近百名儿童接种高温变质疫苗死亡……面对日益频发的环境污染与食品安全等问题，新修改的民诉法规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会
公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”该制度的确立为我国民事公益诉讼的发展起到“破冰”的作用，但是到底包括哪些机关？这一疑问并无明确的答复，何种机关具
有公益诉讼主体资格需要加以明示。
一民事公益诉讼的概念及特点
公益诉讼起源于罗马法，是相对于私益诉讼而言的。公益诉讼涉及领域非常广泛包括民事刑事行政，我们这里所说的是民事领域。所谓民事公益诉讼，是指由法律赋予原告资格的主体依据相关规定
，为了保护民事公共利益，将侵犯民事公益的违法行为纳入诉讼程序，并要求其承担应负的民事法律责任的活动。由此可看出民事公益诉讼有以下特点：
1.民事公益诉讼的目的是维护社会公共利益。博登海默曾说过：“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都有一种目的即一种实际的动机。”①在私益诉讼中，双方当事人关注的都是有关于自己
的权利义务关系。而在民事公益诉讼中当事人之间争议的焦点集中在公共利益部分，诉讼标的已经超出了私人纷争领域，导致法院不能以单纯解决当事人之间的纠纷为审判的直接目的。
2.提起民事公益诉讼的受益主体具有广泛性。民事公益案件的受害主体往往是一个群体，不仅包括已经受到现实侵害的，也包括正处在侵害危险中的，还包括将来可能受侵害的。因为根据公共利益的特
点，任何社会成员都有可能受到这种侵害行为的间接损害；另一方面，公共利益的整体性使任何机关、团体和个人都有权关注公共利益的保护。
3.民事公益诉讼保护法益的对世性以及效力的扩张性。民事公益诉讼保护的是社会成员的公共利益，因此在民事公益诉讼中的民事判决的效力及于整个社会。
4.民事公益诉讼请求的不确定性。民事公益诉讼中，诉的内容往往是请求法院制止某一违法行为，否则将无法充分保护社会公共利益，鉴于具体的防止侵害方法具有专业性和多样性，因此，民事公益诉
讼的诉讼请求多数情况下很难提出具体防止措施。
二检察机关提起民事公益诉讼的国内外历史发展
（一）检察机关提起民事公益诉讼的国外历史发展
⒈法国。法国公益诉讼制度可追溯至1804年颁布的《拿破仑法典》，规定检察官可以为了社会公益提起或参与的诉讼。《法国新民事诉讼法典》第421条也规定：“检察院得作为当事人进行诉讼，检察院
代表社会。”第423条规定：“除法律有特别规定情况外，在事实妨害公共秩序时，检察院为维护公共秩序进行诉讼。”
⒉德国。德国在1960年颁布的《德国法院法》中确立了公益代表制度，即由联邦最高检察官作为联邦公益代表人，州高等检察官和地方检察官分别作为州和地方的公益代表人并由他们的参加人的身份参
与机关公益诉讼。德国民事诉讼法第632条、第638条和646条的规定：检察机关作为社会公共利益的代表，对涉及国家、社会公共利益的重大案件可提起民事诉讼。②
二检察机关提起民事公益诉讼的国内历史发展
1908 年《高等以下各级审判厅试办章程》97 条规定：“民事保护公益陈述意见是检察官对于审判行使其职务的职权。”1949 年的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》规定：“检察机关对
于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益行使”。1957年最高人民法院编纂的《民事案件审判程序（草稿）》规定：“人民检察院对有关国家和人民利益的主要民
事案件，可以提出诉讼”。③虽然这些规定由于一些历史和政治原因没有深入实施，但丝毫不会减少对我国现代法治建设的借鉴作用。
三检察机关作为民事公益诉讼原告的理论及可行性分析
一检察机关作为民事公益诉讼的理论分析
1.我国检察机关的性质
我国《宪法》第129条规定：“人民检察院是国家法律监督机关。”可见，检察机关依法代表国家，担负着维护国家与社会公共利益的职责。作为法律监督主体，检察机关的监督范围当然的涵盖了民事领
域。检察机关代表国家利益和社会公共利益提起公益诉讼，不仅具有法律地位的保障，而且较于社会团体和公民个人，它有提起公益诉讼的人财物等方面的优势。其次，检察机关的公共性特征使其最适
合担当公共利益的代表。因此，我国民事诉讼法应当赋予检察院代表公共利益提起民事诉讼的权力，使其有民事公益诉讼原告资格。
2.检察机关作为公益诉讼原告的理论基础
检察机关提起民事公益诉讼的理论基础“诉权”，衡量一个主体是否享有诉权要考察两个要件：
（1）当事人适格的扩张。以往诉权理论认为，案件适格的当事人，一般是与案件具有实体上的利害关系的人。而实践证明仅仅规定实体法上的权利主体享有诉权的做法是偏颇的，它无法实现对公众利益
的保护。在此背景之下，学术界和实务界都主张确立独立存在的程序当事人的概念，承认当事人适格的扩张功能。
（2）诉的利益的延伸。传统诉权理论将“诉的利益”严格限定在与案件有“直接的利害关系”上，“直接利害关系”理论成为检察机关提起民事公益诉讼屡遭质疑的重要原因之一。在英国，法律对“诉
的利益”也做了广义的解释。国内司法实践的困境和国外先进理念的影响都使得我国“诉的利益”理论也呈现出扩大化的趋势。
（二）检察机关作为公益诉讼原告的可行性分析
1.从检察机关的基本性质和职能来看。我国《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”为了保护国家、社会公共利益，检察机关有权对一切法律活动进行监督。我国检
察机关作为“法律监督者”要求把维护国家和社会公共利益作为首要职责。同时，检察机关与一般诉讼当事人相比有人力、物力和财力等多方面的优势。④
2.检察机关提起民事公益诉讼是我国现实国情的需要。我国目前客观存在着国家利益、社会公共利益受到侵害而无人提讼的情形，既不利于公众利益的维护，也不利于法律的实施。
3.检察机关提起民事公益诉讼是完善我国民事诉讼法和检察监督制度体系的需要。我国民事诉讼法在基本原则部分规定了人民检察机关有权对民事审判活动实行法律监督，但具体规定中只规定抗诉监督
这一种监督方式，但其属事后监督，需要增加规定民事公诉这种事前监督的形式，完善检察监督的制度体系。
四总结
通过本文的分析可知：检察机关作为民事公益诉讼的主体不管是从理论层面还是实践层面均有可行性，赋予检察机关民事公益诉讼原告的龙头地位，可有力推动民事公益诉讼制度的发展。
注解：
①博登海默著：《法理学法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社，2000年版，第107页。
论生物技术生态安全风险的法律防范
域外环境审判机构专门化的发展与趋势
环保非政府组织参与环境司法的现状研究
中国的环境公益诉讼及其立法设想
水污染事件索赔主体法律问题研究
气候变化下的农田水利政策与法律思考
程序框架:环境公益民事诉讼的特殊制度设计
构建和谐社会需进一步加强绿色法治工作
农村土地污染防治的法律问题及立法建议
海洋环境污染国家救济的权益与责任
环保议题的兴起与行政诉讼法修改的回应
行政公益诉讼:多维的功能未来的方向
环境公益诉讼的实体权利基础和序位
美国司法与行政在气候变化中的不同作用
第三届中欧社会生态与法律论坛综述
环境立法成本效益评估的功能与局限
水污染防治公众参与亟待环境公益诉讼
我国环境法治建设路径的动态维度思考
生态文明需要环境伦理与法制保障
对构建我国环境公益诉讼的思考
环境公益诉讼的规则要点与制度衔接
环境公益诉讼与若干诉讼制度辨析
野生动物意外致害的国家补偿责任探析
欧洲应对气候变化与低碳经济问题的反思
德国污染场地治理的法律基础及对我国的启示
对环境污染侵权责任的两条司法解释的建议
重金属污染风险防范与应急法律机制研究
红绿环境运动在中国的发展:一种初步考察
用生态文明理念指导《环境保护法》的修改
检察机关提起环境公益诉讼若干问题研究
论人与自然和谐发展的基本要求和实现途径
结合案例看环境公益诉讼的特点与识别标准
气候变化对中国可再生能源政策与立法的影响
浅谈检察机关在生态文明建设中的法律监督职能
我国“合同能源管理”中存在的问题与对策探析
后京都时代国际气候政策走势分析及法律应对
我国环境公益诉讼司法实践与制度构建调查报告
民间环保组织在环境公益诉讼中的角色及作用
推进生态文明建设的法治思维和法治方式研究
周密谋划生态资源司法保护,着力推进生态省建设
能动司法与联动执法——昆明环境司法的创新与实践
环境法庭的运作:新南威尔士土地与环境法院的经验
云南省首例环境民事公益诉讼案件审结的现实意义
检察机关提起环境公益诉讼的法理历史及其法律保障建议
自然资源损害救济体系:美国经验及对中国的启示
【正文】
在实践中,检察机关为保护公共利益提起民事诉讼具有必要性和现实性,民事诉讼立法确立公益诉讼的紧迫性也越来越受到社会广泛的关注,但也存在着一些困惑和争论,这里就对此加以探讨。
一、公共利益的界定
只有公共利益受到侵犯,才有检察机关代表社会提起公益诉讼的必要性。公共利益不仅具有公共性、整体性,还具有不确定性,难以给出一个范围明确的界定。耶林说“公共利益,是一种谁都能感受得到,谁都能理解得到的非常现实、极为实际的利益……即一种能够保证和维持个人所关注的交易的安定秩序的利益”。[1]如此宽泛的界限,当然不能令人满意。有人定义公共利益为多数人的利益,这更不符合现代公益保护的宗旨。因为在现代国家的司法实践中,有许多案例却是为保护极少数人的利益,如美国把保护少数族裔或少数人宗教信仰的案件看做是公共利益。
同时,公共利益并不是凌驾于个人利益之上的利益,因个人利益和公共利益同等重要。之所以要保护公共利益,原因就是公共利益与个人利益相比,更容易被忽视。个人都知道在自己的权利受侵害的时候,提起诉讼请求司法保护,但是,公共利益却很可能出现受害者不知道权利受到了侵害、受害范围不明确而无人起诉的情况,这就决定了它比起私人利益更需要在制度上为公共利益设置司法保护。
还有人认为,案件是否是公共利益案件,应看起诉人主观上的倾向。如果提起诉讼是为自己的利益,就不是公益。如王海打假,知假买假的行为,主观是为了自己,所以他的诉讼就不是保护公共利益的诉讼。相反,客观说则认为,应当从诉讼的客观效果上看是否保护了公共利益。
虽然公共利益具有不确定性,但是可以肯定,它是一种集合性的利益,该利益在现在或将来可能对每个人的生活或交易安全都产生影响,一般要根据当前社会人们的理解能力来判断,并且要有前瞻性。比如重庆“钉子户”事件,很多人认为“钉子户”拒绝拆迁损害了公共利益;但是,从另一角度看,强迫“钉子户”拆迁更可能损害了每个人对于不动产享有的利益,潜在的损害了所有不动产权人的利益。在一定意义上,保护“钉子户”的利益其实就是潜在的维护社会公益。舆论和法学界一边倒地认为“钉子户”的行为损害了公共利益,这本身就是容易导致以公共利益来反对一种未来也可能成立的一种新的公共利益。
公共利益往往通过新的案件表现出新的类型,需要由司法机关根据司法经验以及社会长远发展需要灵活决断;它需要立足于现实,更需要放眼于未来。立法可以采取列举式和概括性相结合的方式来界定什么是公共利益,并给司法以自由裁量权。
二、为什么要赋予检察机关提起公益诉讼的职能
公益诉讼的提起者可以是检察机关,但是不限于检察机关。政府、有关社会团体甚至个人也应当有提起一定范围的公益诉讼的资格。原则上说,对于环境污染事件,任何组织或个人都应当有权提起公益诉讼。但是,对于其他事件,主要应考虑赋予检察机关提起公益诉讼的合法主体资格。理由有三:
一是构建和谐社会的需要。和谐社会不仅要关注个体预期利益的满足,也要关注合理的利益预期和利益的衡平;既要通过法律保障个人利益,也要兼顾公共利益。我们要建设社会主义和谐社会,必须建立能够为达成这个目标服务的法律制度,关注社会公平,必须通过法律展现出对所有人的平等关怀,关注困难群体的权利救济问题。而公益诉讼就是达成这一目标不可或缺的手段。
中国已经进行近30年的经济改革,改革的思路是以效率为先,鼓励个人和企业组织进行经济创新,并通过大量的立法来保障市场主体的经济利益,却忽视了对社会公正的关注。由于企业和个人并不承担社会责任,法律也不能随意强制企业承担社会责任,所以,大量的社会矛盾出现了,特别是贫富两极分化严重,社会存在不满情绪,亟待需要保障社会公平的司法制度来平息。由于利益受到侵害的弱者往往不能有效地保护自己的权利,而法院实行“不告不理”的原则,不可能主动去解决社会纠纷,这就要求有代表社会公益的机关或个人主动提起诉讼。人民检察院是宪法所确立的国家法律的监督机关,当然可以代表国家提起民事公益诉讼,给予弱者或其他特殊利益群体以法律救济。
二是检察机关监督法律实施的职能决定了提起民事公益诉讼的必要性。国家承担着保护社会公益的职能,要监管市场和保卫社会,许多涉及公益的立法都规定了保护弱者或弱者群体的内容,如妇女权益保障、青少年儿童权益保障、消费者权益保障、环境保护,等等。但是立法者常常没有规定法律救济措施,特别是没有规定有关受害者在没有起诉的情况下,这些关系到社会利益的强制性法律如何得到恢复和矫正。国家检察机关有保障国家法律实施的责任,有权以国家的名义对社会上的不当行为进行矫正,应具有诉讼主体资格。
三是有国外法律可以借鉴。检察机关提起公益诉讼是两大法系国家的普遍做法。法国新民事诉讼法规定,检察院代表社会,可以作为主当事人进行诉讼,或者作为从当事人参加诉讼。在有妨害公共秩序的行为发生时,检察院为维护公共秩序,进行诉讼。德国和日本的民事诉讼法也都赋予检察机关依职权提起公益诉讼的权力。意大利的检察机关则可以根据需要提起任何类型的公益诉讼。
在美国,检察官有权对涉及政府利益或公共利益的案件,提起并参加诉讼。《美国联邦地区法院民事诉讼规则》第17条明确规定,“在制定法另有规定的情况下,对于保护他人利益的案件,可以以美国政府的名义提起诉讼。”
当然,西方国家是按照三权分立来定位检察机关的性质,它实质上都是作为政府组成部门(行政机关)的一部分。而我国检察机关是专门的法律监督机关。有人认为我国检察机关不能兼有作为原告提起公益诉讼和国家法律监督双重角色于一身,但是,按照逻辑,我国的检察机关行使监督性的司法权,应当比西方国家的检察机关更有权提起公益诉讼。检察机关提起公益诉讼正是其行使法律监督权的表现。公益诉讼中的检察机关是被法律授权提起所有类型的公益诉讼,其范围几乎可以涉及到社会生活的各个方面,这就是其法律监督权最好的体现。
笔者主张社会团体或个人提起公益诉讼的范围应当限于环境保护等诉讼,主要目的是为保护法律的安定性,防止以随意提起诉讼的方式干扰他人的生活。
三、检察机关提起公益诉讼的具体问题
检察机关提起公益诉讼,将会遇到制度上的一些问题,这里择其要而分析,并提出可行的解决方案。
(一)检察机关与真正的利害关系人之间的关系
尽管传统理论要求原告应当是有关争议的直接利害关系人,但是,我们可以扩张当事人适格的范围,通过修改或完善法律赋予检察机关、公益团体或任何个人提起民事公益诉讼(如环保诉讼)的主体资格。公益诉讼涉及到的利益主体不确定,而且往往是个体受到的侵害较小,人数众多;即使是个体的利益受到侵犯,检察机关也应当有权判断该利益是否潜在的具有公益属性而提起诉讼。但是,如果检察机关提起公益诉讼后,如果真正的利益关系人也申请进入诉讼或提起了独立的诉讼,如何处理呢?从目前世界各国有关立法规定来看,检察机关提起公益诉讼的方式基本上有三种:
第一,单独提起,即检察机关、社会组织及公民个人以原告身份提起民事诉讼。法国、日本的民事诉讼法和美国《谢尔曼法》和《克莱顿法》都有此规定。
第二,参与提起。即检察机关、社会组织及公民个人作为从当事人支持原告人提起诉讼。如法国法规定“:检察院在对其通报的案件中的法律适用问题提出意见,参加诉讼时,为从当事人。”[2]法国法院审理亲子关系、未成年人监护安排、成年人监护的设置与变更的案件以及个人破产等案件,还应当通报检察院。《日本人事诉讼程序法》第5条则规定:“检察官应列席婚姻案件的辩论并发表意见。检察官可列席受命法官或者受托法官的审问并发表意见。”
第三,共同提起。所谓共同提起是指检察机关、社会组织及公民个人与其他当事人以共同原告的身份共同提起诉讼。例如,《法国民法典》第191条规定:“结婚未在主管官员前公开举行的,夫妻本人、父母、直系尊血亲和一切对此有现实与受利益的人以及检察院均得提起上诉。”借鉴他国立法,我国检察机关在真正的权利人加入诉讼后,可以选择作为共同原告或作为辅助人继续进行诉讼。
(二)检察机关可否作被告
检察机关在提起公益诉讼后,如出现以下任何一种情况,则可能成为被告或相当于被告的地位:一是被告提起了反诉;二是一审裁判后,被告不服,提起了上诉,检察机关成为被上诉人。这两种情况都会出现检察机关的法律监督地位是否会削弱的问题。笔者认为,检察机关提起公益诉讼的行为,成为民事公诉人,就是国家干预的体现,是检察监督的一种表现形式。所以,不应当禁止被告反诉或上诉。
(三)检察机关提起的诉讼应当限于不作为之诉检察机关是国家的法律监督机关,除对国家利益如国有资产流失案件可以提出赔偿请求外,对其他涉及个人或多数人受害的案件,即使赋予其赔偿请求权,在获得胜诉判决后,分配赔偿额是一个十分复杂的问题,要花费大量的人力来处理。检察机关提起公益诉讼的目的是为了保护受害人的利益,不应当陷于可能导致纷争的分配胜诉金额的矛盾之中。所以,检察机关对涉及公共利益的案件一般只能提起不作为之诉(停止侵害的诉讼禁令)。胜诉后,直接利益关系人可以以检察机关胜诉判决为依据,再提起损害赔偿的给付之诉。这样,消除了利害关系人提起诉讼的心理负担,增加了其通过诉讼获得赔偿的信心。
四、公益诉讼的立法体例
建立公益诉讼制度已成为我国法学界的共识,但就公益诉讼的立法体例有分歧。主要有以下几种观点:
