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在我国，公安机关具有司法和行政的双重属性，而公安机关更是被立法者律赋予了诸如侦查、调解等法律职能。基层的派出所和基层民警由于在其管辖地域内最直接地接触到当地的各种社会纠纷，而社会大众对公安机关的心理认知和定位就是“有困难找警察”，从而使基层派出所民警成为了行使公安调解职能最主要的主体，左卫民在其著作中就曾指出：“生活中发生的一切纠纷，都可以在派出所的值班室里被重新阅读。”
一、我国现行公安机关调解纠纷的现状
调解是一种产生纠纷的双方或几方当事人在当事人认可或法律认可的第三者介入并进行居中调停的情况下通过达成某种合意以解决纠纷的方式。调解作为一种非诉讼的纠纷解决方式，主要分为人民调解、司法调解和行政调解，公安调解属于行政调解的一种，即公安机关依据法律规定的调解职权、调解程序、调解范围等为基础，经由当事人申请而做为纠纷的中立方运用行政职权进行居中调停，促成当事人对纠纷的解决达成合意。从我国关于公安调解相关法律规定中和公安机关进行调解的实践工作中，可以明确地得出如下结论，即我国现阶段基层派出所和基层民警队伍在日常工作中调解种类繁多的社会纠纷占据了相当大的工作比重，这些社会纠纷中最主要包括了两大类：一是治安纠纷及其与治安纠纷相关联的民事纠纷，二是普通的民事纠纷。在这两种纠纷中，从公安机关登记在案的情况看，治安纠纷较之一般民事纠纷而言占据了纠纷中较大的比重，从而使得治安纠纷成为公安机关行使调解职权的主要对象，但应当注意到大量的现场调解纠纷和争议不大的一般民事调解并没有被统计和登记出来，所以并不能简单地利用数字的量化来评估和判定公安机关调解民事纠纷的存在价值和社会积极意义。
（一）我国公安机关调解治安纠纷的现状
治安调解属于行政调解的一种，而治安调解的对象正是因民间纠纷引起的治安案件。根据公安部《公安机关治安调解工作规范》指出，所谓治安调解，是指对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理、情节较轻的治安案件，在公安机关的主持下，以国家法律、法规和规章为依据，在查清事实、分清责任的基础上，劝说、教育并促使双方交换意见，达成协议，对治安案件做出处理的活动。我国公安机关调解治安纠纷的主要法律法律依据有《中华人民共和国治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件的程序规定》等。
其中，《中华人民共和国治安管理处罚法》第九条规定：“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者毁损他人财物等违反治安管理的行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解，当事人达成协议的， 不予处罚。经调解未达成协议或者达成调解协议后不履行，公安机关应当按照本法的规定对违反治安管理行为人给与处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。”本条概括地规定了警察调解的适用条件、范围和法律效力。
而我国公安部于2006年颁布的《公安机关办理行政案件的程序规定》中的第十章则对公安机关调解治安纠纷做出了更为细化的规定。其中第152条规定了可以进行治安纠纷调解的情形，即对于因民间纠纷引起的殴打他人、故意伤害、侮辱、诽谤、诬告陷害、故意损毁财物、干扰他人正常生活、侵犯隐私等情节较轻的治安案件，具有下列情形之一的，公安机关可以调解处理：（1）亲友、邻里、同事、在校学生之间因琐事发生纠纷引起的；（2）行为人的侵害行为系由被侵害人事前的过错行为引起的；（3）其他适用调解处理更易化解矛盾的。对不构成违反治安管理行为的民间纠纷，应当告知当事人向人民法院或者人民调解组织申请处理。第153条规定了不适宜进行治安调解的情形，即有下列情形之一的，不适用调解处理：（1）雇凶伤害他人的；（2）结伙斗殴或者其他寻衅滋事的；（3）多次实施违反治安管理行为的；（4）当事人明确表示不愿意调解处理的；（5）其他不宜调解处理的。
在传统的法律规范中，相关的民事习惯只有在经过相关立法部门的许可之后才有成为民事立法的可能性。然而由于现阶段民事立法的实行，一些民事习惯在民事立法中也有能够成为民事立法可能性。从我国的法律制度角度看，我国在封建社会中对于法律的要求多数是以刑法为主要执行法律，其他法律并存，无论是针对刑事还是民事都是以刑法为主要处罚标准。随后随着封建社会的没落，在法律方面也逐渐出现了新形势，然而在民事立法中依然存在关于民事习惯的不足。因此文章中笔者主要针对民事习惯与民事立法、民事习惯形成的原因，对民事习惯在民事立法中的合理定位进行了研究。
一、我国民事习惯的形成的主要原因
人们在日常生活中的民事习惯是经过长时间发展而存在的，民事习惯形成的主要原因其一方面是与我国传统文化传统有着密不可分的关系；另一方面则受到我国的法律管理方式的影响。与此同时，民事习惯在不断形成的过程中，会不断受到人们生活行为习惯的影响而逐渐转变成为相对规范的民事习惯，也就是说民事习惯是人们在长期的生活发展过程中，经过人们的不断影响，从而逐渐形成的行为规范。经过长时间不断的发展，逐渐在人们的生活、行为中刻下深刻的烙印。
（一）封建社会中存在的管理方式形成民事习惯
我国在封建社会中多数都是以君主专制为主要的国家性质，在封建社会中国家管理者一般在治理国家的同时多数都是以皇权为主要维护对象，对家族的利益进行维护。在君主专制的管理模式下，对于法律的拟定其多数是对皇权的基本利益的维护，所以在法律中才会存在以刑法为主的情况。在封建社会中，由于主要的法律形式是以刑法为主，关于民事的相关法律相对而言并未得到重视，因此，在当时的社会环境下，在民间难免会出现百姓自治的现象，即封建社会中的存在的管理方式。当时社会管理制度的状况在一定程度上管理者和百姓都存在各自的管理方式，然而相对统一的管理方式却没有一定的整理。因此，在此社会环境的影响下，百姓间存在的独有的管理方式经过时代的变迁，就逐渐演变成了现在的民事习惯，对社会中的一些民事现象进行调整和规范。
（二）我国传统农村地区形成的民事习惯
在我国传统的农村地区，如果发生了民事纠纷事件，很少通过法律途径进行解决，而是双方私下经过调解进行解决。多数人认为相对传统的农村地区在进行事情解决时，一般是根据人与人之间的关系进行解决，因此在这中社会环境的影响下，更加促进人与人之间主动进行交往，提高人与人之间的信任程度，这种“民事习惯”在传统的农村地区更具有权威性。面对这种社会环境，相对完善的民事立法对其民事习惯几乎不能进行改变，所以，每当存在民事纠纷事件时，人们会习惯性的按照民事习惯进行解决，而不是依据法律进行调节。哪怕是发展到现在，在一些以农村人口为主的环境中，在进行民事纠纷事件解决时，仍然是采用民事习惯的解决方式。
与此同时，在相对传统的农村地区中，除了不采取法律形式解决纠纷之外，还存在关于礼仪的说法。这里所指的礼不仅是基本的待人礼仪，同时还包括了人自身以及社会中存在的基本道德素养。在传统的农村地区中，对于人与人之间的身份要求十分明显，因此，对于处理事情时的礼仪就显得尤为重要。受封建社会管理方式的影响，传统农村地区在进行民事纠纷事情处理时仍然是采用民事习惯的解决方式，不过不同的是传统的农村地区在此基础上添加了礼仪的思维观念。因此，该地区在进行民事纠纷事件处理时，多数仍然是采用民事习惯的处理方法，但是在相对比较大的民事纠纷事件中运用了法律。因此，对于礼仪的运用其实是由传统民俗发展而来，其构建的基本联系是人与人之间的信任。因此，传统农村社会中人与人之间的信任，并不存在实际的依据，大多数只是在逐渐发展的过程中形成的处理规范，也就是说在传统的农村社会中，人与人之间的基本信任其实并不是对于人的信任，其实是事情发生时对于民事习惯的熟悉而形成的习惯。因此，在传统的农村地区中，人与人之间存在的信任在发展中对民事习惯形成影响，在一定程度上也是人们的依靠。在社会的不断发展中，逐渐演变成为民事习惯对民事立法形成影响，在人们日常的生活中，面对民事纠纷事件处理时，这种“信任”会战胜理性，在礼仪的基础上对事件进行处理，同时这种处理方式人们会更加理解、接受。
（三）习惯自身传承的平稳性是形成民事习惯的主要原因
习惯是行为的不断重复而形成的，这一点在民事习惯的形成原因中同样适用，民事习惯在不断的发展过程中，其实就是对社会中行为的观察。也就是说在社会中，人们生活留下的痕迹以及行为都是对民事习惯的预习。在社会环境的不断发展中，人们会主动的将不适合各自生活及发展的民事习惯进行排除，而遗留下来的民事习惯则会被不断的调整，被观念接受，从而形成稳定的民事习惯。与此同时，民事习惯自身所具有的平稳性十分牢固，也就是社会环境不断的发展变化，而民事习惯依然不断进行传承的原因所在。
民事习惯自身不断进行传承是历经上千年的时间累积，由此产生的行为习惯，尤其是现如今建立民事立法阶段中，对于民事习惯的纳入显得更加重要。因此，我国千百年来我国形成的民事习惯，在建立民事立法的过程中，具有不可或缺的作用，民事习惯在民事立法中也具有其独特的合理定位。
二、民事习惯在民事立法中的合理定位分析
（一）民事习惯能够促进民事立法的执行
在人们的生活中，民事习惯是存在于其中的，关于民事的种种习惯早已对人们的行为以及生活造成影响。与此同时，人们在日常的生活中，其自身的道德标准、道德素养高低对民事习惯具有一定程度的影响，同时在进行民事习惯执行时是需要借助社会道德言论对其进行支持。在社会中如果出现了违背民事习惯的行为，其行为主体一定会受到社会舆论的职责，遭受道德标准的规范，同时在良心上也会造成心理不安。所以一般情况下人们在社会中进行活动的同时，多数都会遵循民事习惯进行活动。由此对于民事习惯的法律来源进行了一定程度的认同，在进行民事立法编写时也可以采纳其中合理之处，对人们的行为进行规范和约束。将人们的日常习惯经过整理之后与民事立法进行结合，使人们在守法的同时存在一定的亲切感，有助于促进民事立法的执行，同时将执行民事立法的成本节省，在一定程度上提升了执行民事立法的法律效率。
（二）民事习惯能够完善民事立法的不足之处
现阶段人与人之间的关系日益密切，交往程度日益复杂，但是个人之间的思维方式仍然存在很大差异，因此在人与人之间进行交往的同时，不仅要注意人与人之间交往关系度的掌握，同时还要在个人素养上进行提升。在社会不断发展的过程中，对于未发生之事并不能进行明确的了解，因此，民事立法中存在的滞后性以及与法律执行目的不相符的缺点就暴露无遗。但是，民事习惯却可以从一定程度上将民事立法中的不足之处进行完善，在一定程度上将民事立法中的不足之处之间优化并完善。因此，将民事习惯与民事立法进行结合，不仅是对民事立法的完善，同时也是将民事立法中存在的不足之处进行改善，将民事立法维持其原有的法律开放性。
（三）将民事习惯纳入民事立法中，提高自身法律资源的合理使用
我国在进行民事立法建设的过程中一直以来多数是以采纳国外相关法律为主，但是在法律借鉴的过程中，却将基本的问题忽略，也就我国基本国情与国外制度并不相符，如果长期采用国外的民事立法制度，不仅对于我国民事基本情况造成一定影响，同时对于我国自身的法律资源也是一种浪费。我国的基本社会发展情况与我国的基本国情在民事立法的建设中存在重要的意义，民事习惯要来自于人们的日常生活，同时又作用于人们的日常生活。如果在进行民事立法的过程中忽视了这一点，那么在民事立法执行时就会失去基本的效果。因此对我国基本的社会生活情况进行了解，并且将民事习惯纳入民事立法之中，在一定程度上不仅提高了自身法律资源的合理使用效率，同时让人们对于民事立法进行尊重，将民事立法的威严进行提高。
（四）民事习惯自身处理事件的灵巧有利于优化民事立法的僵硬
民事立法自身在实施的过程中其实是比较僵硬的，例如一些民事纠纷的小事在法律条文中可能并不会进行详细的描述，或者对其解决方法进行人性化的处理，这时民事习惯就会利用其自身的灵巧性在其基础上对其进行弥补。其中的原因是由于民事习惯主要来源于生活，是生活中的行为在不断发展过程中而逐渐形成的习惯规范，因此在人们生活的各个角落都包含了民事习惯。法律在进行执行的过程中遇到无法人性化解决的事件时，民事习惯就会发挥其作用，将其进行解决。所以民事习惯在民事立法中同样具有中和僵硬的民事立法、让民事立法来源于人民又作用于人民，在解决民事纠纷事件、以及建立民事立法过程中，将其自身的僵硬性进行完善。
（五）民事习惯中独特的亲民性可以促进民事立法的实施
我国历来重视公安机关处理社会纠纷,但是由公安机关出面处理的纠纷多数集中于治安、刑事领域。公安机关调处民事纠纷的制度,无论在立法层面还是警务实践中都相对较少,而近些年来,民事纠纷在实务中一直呈上升的态势,而面对这些民事纠纷,如果公安机关束手不管,就会降低警察在百姓中的形象,警察化解民事纠纷显得极为重要。
一、警察化解民事纠纷的立法现状
就我国目前的立法现状而言,警察执法过程中可以化解民事纠纷的依据主要散见于以下几个条款之中:(1)《中华人民共和国人民警察法》第3章“义务和纪律”中,第21条有十分明确的规定:“对于公民提出的解决纠纷的明确要求,应当给予帮助”。(2)《中华人民共和国治安管理处罚法》第9条明确规定:“对于因民间纠纷违反治安管理的行为,情节较轻的,公安机关可以调解处理,经公安机关调解,当事人达成协议的,不予处罚,经调解未达成协议或者达成协议后不履行的,公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给与处罚,并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。”(3)公安机关实践中普遍运用的《公安机关办理行政案件程序规定》(以下简称《程序规定》)以及公安部以《公安机关治安管理处罚法》为本源而制定的《公安机关执行<中华人民共和国治安管理处罚法>有关问题的解释》中,也对公安机关化解民事纠纷的问题作了若干规定。《程序规定》第10章第145条-151条对公安机关执法过程中的调解程序作了明确的规定。
二、学界关于警察化解民事纠纷的争议
关于警察执法是否应当化解民事纠纷,学界历来有各种不同的观点,主张者有之,反对者亦存在。反对者则认为:(1)警察权是一种行政权,行政权化解民事纠纷有悖于民法意思自治的原则。(2)依照我国现行的法律法规,民事纠纷作为一种非治安案件,而且由于公安人员的个人能力、经验的差异,难免会造成警察处理民事纠纷的标准的不一致。(3)就我国目前的立法而言,一些关键的法律概念仍然处于模棱两可的状态,会造成警察执法混乱。(4)让公安机关化解事无巨细的民事纠纷,会导致公安机关所接受的任务过于繁重。
三、警察化解民事纠纷的必要性与意义
我们认为,民事纠纷中应当引入警察权,警察调解民事纠纷必要而具有重要意义。
第二,行政解决机制在处理方式上具有多样性。我国有关法律在行政机关解决纠纷的处理方式上往往具有很大的概括性,一般只是概括性地规定“由人民政府处理”(《土地管理法》第16条)、“由当地县级或者乡级人民政府依法处理”(《森林法》第17条)、“由有关人民政府处理”(《草原法》第16条)等。当然,也有一些法律明确规定了具体的处理方式,如《水法》第56条、第57条分别规定了“由上一级人民政府裁决”和“申请县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解”的纠纷解决方式。对于法律只概括性规定由行政机关“处理”或“依法处理”的情形,事实上行政机关就具有了处理方式的选择权,可以采取具有强制性的“裁决”、“责令”、“确定”等处理方式,也可以采取非强制性的“调解”等处理方式。因此,行政机关处理农村的民事争议在手段上具有多样性,既可以采取强制性的手段,也可以采取非强制性的手段。
第三,行政解决机制在处理主体上具有法定性。在我国具有特定民事争议处理权的机关一般为人民政府,而不是人民政府的组成部门。比如,单位之间的土地所有权和使用权争议,由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议,由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理(《土地管理法》第16条);单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议,由县级以上人民政府依法处理;个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议,由当地县级或者乡级人民政府依法处理(《森林法》第17条)等。可见,对民事争议的处理主体具有明显的法定性,且法律将纠纷的处理权主要赋予了人民政府。在农村行政纠纷的解决上,不管是村民自治权纠纷,还是可以纳入行政复议的纠纷,其在纠纷解决主体上也明显具有法定性。
张某在明知薛某已婚的情形下发生同居关系，并在相处中薛某通过微信红包、银行转账、赠送物品等形式先后向张某赠送上万元，且张某以怀孕为由要求薛某买房进行安定，薛某也先后转账一百多万，其后双方感情破裂，薛某以民间借贷为由要求张某返还因购买房屋的借款本金及利息。根据法律规定，当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实应当提供证据加以证明，否则应承担不利后果。薛某提供了金融机构的转账凭证及聊天记录，张某抗辩该款项系支付给其和腹中胎儿的补偿费用，但提供的微信及短信记录无法证明其主张事实，亦无其他证据证明双方存有其他法律关系的意思合意及法律事实，法院最终未支持张某主张的该款项系侵权行为补充的抗辩理由，依据民间借贷关系认定证据及民事诉讼中的举证责任的相关法律支持薛某的诉讼请求。该案件中不仅体现了民事诉讼举证责任中的盖然性原理，同时也体现出张某的律师在深知“夫妻共同财产平等处理权”后，意欲回避将薛某的财产处分行为认定为赠与，并试图帮助张某维持所获得财产现状的情形。但实务中，婚外情关系破裂后，其财产纠纷更是复杂，有必要进行对比分析。
一、利用合同效力的相关法律追回财产的情形
2008年刘某与张某订立协议约定，刘某借给张某百万用于购买房产，张某用其所有房产作为抵押，并承诺终生不嫁他人只做⒛车那槿耍如果张某违反协议需要返还借款，如果刘某提出解除情人关系，张某有权不归还借款，且将该笔借款冲抵做精神赔偿款和生活补助款。同年，刘某与张某再次签订补充协议，约定刘某已出资70万元，以张某的名义购买房产且按揭付款由刘某负责，张某自愿做刘某的情人，如果张某违反承诺需退还70万元以及按揭款；如果刘某提出解除与张某的情人关系，则张某有权不退还以上款项，并约定双方以情人关系相聚期间，张某在没有专属生育协议之前不得生育。后因双方关系破裂，刘某诉至法院，请求确认双方之间的协议无效，并且返款借款。一审法院认为，刘某与张某之间的协议违反了法律规定和公序良俗，损害了社会公德，破坏公共秩序，应属无效行为，民事行为无效，所得财产应返还。宣判后，张某不服提起上诉称，双方对协议无效均由过错，应当各自承担相应的责任，一审判决将责任全部归于张某，有违合理，显示公平。二审法院认为，刘某与张某无视我国的婚姻制度，企图用金钱维系不正当的情人关系，其行为违背了社会公德，损害了社会的公序良俗，故双方所订立的两份协议内容，法律均不予保护，以本案不属于人民法院受理民事诉讼的范围，裁定撤销一审判决，驳回刘某的。本案显然比第一个案件复杂，既有借贷协议的内容，也有附解除条件赠与协议的体现，其中情人关系决定着该案系争款项的返还。一审法院以公序良俗原则否定协议的效力，再按合同无效的处理方式要求返还款项，可能存在间接引导发生婚外情关系后行使财产赠与撤销的情形，造成不良的社会舆论导向；二审的判决不仅表明对违背公序良俗转化为借贷的行为不予支持，同时以委婉的方式兼顾法律与社会舆论导向，驳回刘某的诉讼请求，也为法院处理的民事纠纷设定必要的界限，也表明法院对非正常的财产权益采取的谨慎态度，但此判决并未意味着财产纠纷已经解决，刘某擅自处分婚姻期间夫妻共同财产的行为意味着刘某的配偶仍有财产损失的救济权。
二、利用夫妻共同财产平等处理权相关法律追回财产的情形
现实中，追回夫妻一方擅自处分共同财产的行为也甚是常见，主要根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释（一）》第十七条，但法律实务中，法院对于该条款的运用也相当谨慎，如某法院判决中“本院认为，根据婚姻法规定：夫或妻非因日常生活需要对夫妻共同财产做重要处理决定，夫妻双方应当平等协商，取得一致意见；他人有理由相信其为夫妻双方共同意思表示的，另一方不得以不同意或不知道为由对抗善意第三人。根据现有证据，不能证明朱某（第三人）在明知或应知门某（妻）不同意赠与，而仍接受门某（夫）赠与款项的情形存在。在此情况下，门某（妻）要求宣告赠与合同无效，并索回款项的请求，缺乏法律依据，本院不予支持。如门某（妻）认为其财产权益受到损害，其可向门某（夫）主张赔偿。”，该案虽然从一定程度上遏制了擅自处分夫妻共同财产一方利用配偶追回赠与财产的行为，但将婚外情关系中财产处分涉及的第十七条第二款“善意第三人”的举证责任分配给原告，显然对原告的举证责任略微严格，有类推适用《中华人民共和国婚姻法》第十九条第三款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释（一）》第十八条之嫌疑，虽然法院判决配偶可以向有擅自处分财产一方主张赔偿，但婚姻关系仍存续意味着原告财产救济权的丧失，若婚姻最终破裂此时原告向婚姻过错方主张赔偿是否适用诉讼时效，显然仍属于法律空缺部分。也有法院将夫妻一方擅自处分财产行为中“善意第三人”的举证责任结合正常人的判断能力确定，显然从法律及社会效果上更加具有说明力，如“李丙（夫）擅自将夫妻共同财产赠与李甲，既未征得蒋乙（妻）同意，也未事后取得蒋乙追认，其行为已侵害了蒋乙的合法权益，属无权处分，赠与行为应属无效。同时，李甲明知李丙已婚的事实，作为成年女性，应当具有相当的判断能力与社会经验，明知李丙支出钱款用于其购房、购车将会侵害李丙配偶即蒋乙的合法权益。因此，李甲无故接受李丙的赠与，不符合社会生活的常理。蒋乙要求确认李丙与李甲之间的赠与行为无效，并以其共有权人的身份主张李甲返还夫妻共同财产，于法有据”。
我国行政调解没有一部统一的法律，而是分散在不同的法律文件中予以规定。目前设定行政调解的法律文件种类形式多样，层次参差不齐。“据不完全统计，涉及行政调解的法律有近40部，行政法规约60部，行政规章约18部，地方法规约70部，地方规章约45部，另有大量一般规范性文件。”有关行政调解的规定分散在如此众多的文件中，人们难以掌握。并且这些规定内部不协调，相互冲突的地方屡见不鲜。在名称上也不统一，有用“调解”的，有用“处理”的，不仅纠纷当事人无所适从，就是行政主体的工作人员也搞不清楚。由于法律法规过于分散，导致难以形成合力，因此，在实践中发挥的作用也很有限。
1.2行政调解制度内容简单，对象范围狭窄
目前我国的行政调解相关法律条文十分简约，其内容仅涉及调解发生的情形、调解的主体和对象。而且调解的对象相对含糊，并无确切的范围和限度。对象主要包括民事纠纷对财物损害赔偿纠纷，对人身损害赔偿纠纷轻微违法行为权属争议行政赔偿、补偿的数额争议。呈现出较大的人为确定因素，容易与其他处理纠纷的方式相混淆，不利于当事人选择正确解决纠纷和争议的方式。调解范围设置的局限性，将难以充分发挥其在现代行政管理中应有的作用。由于规定得不详实，缺少与之相应的程序，操作性不强，容易导致凭经验办事，使行政调解的运作呈现一定的盲目性和任意性。
1.3行政调解缺乏基本的程序性保障
我国设定行政调解的法律文件几乎都只设立了行政调解，而没有设立具体调解程序实践中行政调解主体往往依照其他行政程序或自创调解程序进行调解，随意性大。程序是公正、合理、及时解决纠纷的有力保证，行政调解缺乏基本程序保证，当事人很可能因程序不公而对调解结果不满，从而使调解协议难以自觉履行。在我国目前的法律法规中，对调解程序规定的极少，只在《合同争议行政调解办法》中有了较为详细的规定，而《办法》也只规定了申请—受理—调解—终结—归档五个简单的程序，缺少了行政调解所必须的一些程序性措施和原则，比如在调解之中，应该听取当事人陈述和申辩，对重要事项进行调解采用听证程序等。这是程序民主、程序正义的基本要求。这些程序性缺陷常常使当事人对行政主体失去信任，导致行政调解功能难以发挥。
2完善我国的行政调解制度的设想
根据上述分析，我国行政调解制度在法律规定方面存在诸多不足的地方，导致该制度在实践中操作性不强，不能将其应有的功能充分发挥。为适应现代社会发展的需要，必须积极完善行政调解制度。针对我国现有的行政调解规则，笔者认为应当从统一法律规范，扩大对象范围，规范程序及赋予协议法律效力等四方面进行设想。
2.1行政调解法律规范统一化
2.1.1确立行政调解制度的基本原则
一项制度所确立的原则具有最高效力，对于活动的开展具有指导意义。同样的，行政调解必须在法律规定的范围内进行，凡是法律上明文规定可以适用行政调解，方可适用，同时要以当事人自愿为前提。如果法律没有规定，当事人不愿意的，决不能强行调解。行政调解应当遵循一定的原则：
（1）合法原则。
行政法治原则是行政法的基本原则，行政调解作为一种行政行为，当然也应当遵守合法性原则的要求。具体表现在行政调解必须遵循法律、法规的规定，要受到法的理念与精神的支配，公平、公正地化解纠纷，有效地保护各方当事人的合法权益。
（2）自愿、自治原则
自愿是行政调解得以进行的前提条件。行政调解行为与其他绝大部分行政行为的区别之一就是其不具有强制性，行政机关在调解中只能是组织者、中间人，其不能在当事人拒绝接受调解时强制进行。自治是指当事人在自愿的基础上强调当事人的亲力亲为，自觉处分自己的实体权利。按照自愿、自治原则，当事人有权决定是否接受调解，在调解中如何主张自己的合法权益，对调解结果是否接受等，但需注意的是，该项原则必须在不违反法律、法规和政策，不影响和损害当事人、第三人的权益和公共利益的前提下适用。
2.1.2设立统一的法律规范
我国的法律文件对于行政调解规定从实体法上看较为分散。然而挪威、美国都先后制定了《纠纷解决法》。欧盟、联合国也正在起草倡导适用调解手段解决社会矛盾、纠纷的法律文件。可见，诉讼外调解是现代法律制度发展的一大趋势。我国应该适应社会的变革要求，修订相关法律。在条件成熟时，应该考虑制订统一的《行政调解法》。在《行政调解法》中，明确界定各种制度化调解机构的全县、效力、人员构成及资质条件；确定国家和各级政府对不同的调解所应承担的资源投入、管理、监督、保障的职责和权限范围；解决调解以及其他纠纷解决程序与正式的司法程序之间的冲突，减少各种机制之间的冲突和重复，使包括司法在内的纠纷解决机制整体运行更为合理和有效；建立对调解的司法审查与救济程序，保障当事人的合法权益和社会公正。
2.2行政调解范围普遍化
从美国的经验来看，其调解发展非常迅速，适用范围也在逐步扩大。近年来，调解解决争议范围进一步扩大，对于有关消费者权益保护、租佃关系的民事争议和小型的刑事案件等诸多纠纷均纳入到调解的范围之中。然而如前所述，我国行政调解范围大致局限于民事纠纷、轻微的刑事案件以及行政赔偿和补偿的数额争议这几个方面，实际上，调解机制在涉及行政自由裁量权的争议中，能够较好地发挥作用。因此，行政调解范围应从现有的解决与行政管理有关的民事争议，扩展到行政争议的解决中去。只要不与法律规定相抵触，或侵害行政相对人之外的第三人的合法权益，行政纠纷就可以适用调解。
参考文献
［1］熊文钊.现代行政法原理［M］.法律出版社，2000.
一、行政调解概念
（一）行政调解的概念
我国学界对行政调解的概念历来具有争议。争议主要集中在两个观点：一种观点侧重调解的客体，认为行政调解是指对行政纠纷的调解。另一种观点侧重调解的主持者，认为行政调解是指国家行政机关所作的调解。
本文作者偏向第二种观点，认为行政调解具体应当界定为：双方当事人在在平等协商基础上，国家行政机关通过说服、引导等方法，自愿达成调解协议，从而解决民间纠纷。这一界定既体现行政调解的特点，又与人民调解的概念规定相区分。
（二）行政调解特征
1、行政调解在调解的主持者上具有特定性。行政调解是依法享有国家行政权的行政机关、法律法规授权的组织，凭借其管理经验，以中立的第三人身份解决纠纷诉讼外活动。既不同于法院主持下的司法调解，又与人民调解委员会主持下的人民调解相区别。
2、行政调解在调解的程序上具有灵活性。行政主体可以根据不同种类的纠纷选择不同的程序，减少因法律规范滞后、程序刻板导致个案处理结果合法不合理的情形。
3、行政调解具有非强制性。当事人的自愿是行政调解的前提，行政调解程序开始、运行直至结束，都必须经双方当事人达成合意。行政主体对于当事人只能劝解和引导，并不能强制干预。当事人有权选择是否申请行政调解，对调解方案也享有完全的自。
二、我国现行行政调解的制度
我国目前尚未有专门针对行政调解的高位阶的综合性立法，除了《合同争议行政调解办法》等少数几部专门性规定外，大多数规定零星出现在各种法律法规、司法解释中：
（一）授予行政机关行政调解权的规定。《行政复议法实施条例》第50条规定对于两类纠纷行政复议机关可以调解，一是公民、法人或者其他组织对行政机关行的自由裁量性具体行政行为不服的，二是对行政赔偿或者行政补偿纠纷。《治安管理处罚法》第9条规定，对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。
（二）行政调解效力的规定。我国相关法律法规大多规定调解自愿，经调解，当事人未达成协议或达成协议后拒不履行的，可依法申请仲裁或向人民法院提讼，但协议达成后是否有相关的行政措施来促使当事人履行协议，并没有相关的规定。例如《行政复议法实施条例》第50条规定：“当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书，行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。”该条明确规定了行政复议调解书经双方当事人签字后具有法律效力。但并未明确效力的具体内容、可否强制执行等。
根据2009年7月最高人民法院颁布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，对民事纠纷调节后达成的行政调解协议仅具合同效力而无强制拘束力。若一方当事人反悔，该调解协议就无任何意义可言。为进一步加强调解协议的效力，《若干意见》规定：“调解书经签字盖章后，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力。如果一方当事人拒绝履行，则另一方当事人可以依法申请人民法院强制执行。”从该规定可以看出，虽然《若干意见》在一定程度上确认了民事争议行政调解协议的效力，但仍需在立法上进一步明确。
三、对我国制度评价
在制度设计上，行政调解由于相关法律规定的适用范围和效力上的不明确，救济机制及监督机制的缺失等方面的因素导致行政调解难以有效地发挥它的制度功能。具体表现在一下五个方面：
第一，设定上的随意性。行政调解的相关条文的法律层级较低，设立的程序不严格，具有一定的随意性。
第二，行政调解的范围不明确。容易造成行政机关在从事行政调解的工作时有较大的自由裁量空间，也可能导致将不能调解的行政纠纷进行调解，将可以通过行政调解的争议拒之门外。从而导致行政相对人的权益受到损害。
第三，行政调解的效力不明确性。效力的不明确性是行政调解的一个先天缺陷就，这种不明确性导致行政调解无法充分发挥其应有的制度功能，更无从实现其价值。
第四，基本程序的缺失。现有的相关法律规定对行政调解程序性的规定非常少，大多从实体层面出发，相关的规定也只在《合同争议行政调解办法》中稍有涉及。
最后，行政调解的救济机制和监督机制存在缺失。无救济即无权利，救济机制的和监督机制的缺失也使得行政相对人的权利岌岌可危。
四、完善行政调解的措施
关键词： 专利侵权 民事诉讼 特殊性 程序性救济
一、问题的提出
我国加入WTO后，随着专利申请数量的增加，专利纠纷的数量也在呈现迅速增长的态势。为了应对专利纠纷大量增
加、审理难度与其他民事纠纷相比较为困难的司法现状，最高人民法院院也积极地采取了应对措施，特别是于2001年6月颁布了《最高人民法院关于审理专利纠纷案件适用法律问题的若干规定》，对专利纠纷的受理、管辖、保全及我国专利法部分条文的确切含义作出了法律规定，增强了司法实务中的操作性。但笔者认为：专利本身以及专利纠纷所呈现出的特殊性是增加专利诉讼复杂程度、审理难度的最根本原因。要妥善解决专利纠纷，必须根据专利及专利纠纷的特殊性进行程序性设计或修正。因此，类型化的程序应当是专利纠纷妥善解决的必由之路。
目前，TRIPS协议中所要求的各国对知识产权的保护措施或救济程序以及笔者对我国台湾地区以及美国的专利诉讼程序的研究也证明了笔者以上的观点。因此本文中，笔者将对专利诉讼类型之——专利侵权诉讼的特殊性进行研究，并提出针对该特殊性的若干诉讼程序设计建议。
二、专利侵权诉讼的特殊性
1.专利侵权诉讼的科技属性
专利制度从诞生发展到现在，其根本目的在于鼓励、保护、利用发明与创作，从而促进产业发展。因此，无论最初作为“特权”存在的专利，还是现代作为民事权利存在的专利，其授予的对象只能是那些具备“新颖性”、“创新性”的科技与技艺。随着科学技术的发展，作为专利授予对象的科技、技艺或方法也在不断地拓展。18世纪之前，专利授予的对象往往是某方面技师在其工作领域的特有技术，例如：1331年英王爱德华三世授予的一项专利为工艺师约翰.卡姆比（John Kempe）在缝纫与染织方面的技术；1421年，意大利建筑师不鲁内莱西（Brunelleschi）发明“带吊机的驳船”而被授予专利。即使是1474年威尼斯颁布的世界上第一部最接近现代专利制度的法律，专利的主要授予对象也是在威尼斯实施的有关技术。专利制度发展到现在，其授予对象已经大大拓展，范围涵盖人类生产与生活的各个方面。目前世界各国通用的国际专利分类标准（International Patent Classification）即IPC标准，将专利共分为八类：人类生活资料、作业与运输、化学与冶金、纺织与造纸、固定建筑物、机械工程、照明、供热、武器、爆破、物理、电学等。我国专利法及相关法律并没有以列举的方式明确专利客体的范围，但我国的专利客体范围应当说比西方国家的更广泛。“在许多国家，实用新型与外观设计也受到知识产权法的保护，但却不在专利法中，这些客体所享有的权利也不一定是专利权……”但我国法律规定：除了违反国家法律、社会公德或妨害公共利益的发明创造不授予专利权外，其范围基本囊括所有人类生产、生活的全部方面。从科学技术角度看，专利客体的广泛性及多样性使专利中蕴涵的技术新颖性、创造性也呈现复杂、多样的特点。在我国，专利中的新颖性及创造性特点是在申请人申请专利时的说明书中体现的。一旦经过实质审查且无人提出异议，则专利的科技属性即被专利行政机关认可，同时授予申请人专利证书。
如果专利未疑被侵权，从实体法角度看，专利的科技属性似乎被隐藏起来，显示出隐蔽性特征。这主要归因于专利权客体的使用方式与普通物权客体的使用方式有异。专利制度中对客体的使用主要是利用专利制造、销售或许可他人制造、销售某种专利产品。而该专利产品被最后消费者购买后，只要目的是使用该产品，其并不会关心、留意其中的科技属性，除非其是为了研究、仿制、剽窃产品中的技术、工艺等科技内容。因此，专利的科技属性在专利被授予后，则只有被侵权，在诉讼过程中才会显现出来，呈现显性特征。
关于实现衔接要有办法。衔接的办法往往是指衔接的途径。既然两者衔接更多的在于双方工作层面上的相互借力和参与，笔者认为，可以通过尝试以下具体做法实现衔接：即人民法院在民事审判工作中，坚持先行调解理念，将调解贯穿于工作全程始终，并将调解工作向前延伸，注重发挥人民调解的作用。
事实上，调解已深深扎根于解决民事纠纷的诉讼制度之中。从笔者对全国各地法院对诉讼调解工作了解的情况看，各地法院都将调解贯穿于审判全过程和各个不同的诉讼阶段。如送达状副本和应诉通知书时进行“送达调”；询问被告答辩时进行“答辩调”；双方当事人同时到庭后进行“即时调”；庭前准备阶段在交换证据时进行“听证调”；庭审阶段进行“庭审调”；同时法院发挥双方委托律师作用，促使当事人庭外和解进行“庭外调”；以及在定期宣判送达前，应一方当事人请求进行“庭后调”。市中级人民法院《关于进一步加强民事诉讼中调解工作的意见》（宁中法[2002]65号）也规定，凡是《意见》规定应当调解的案件，都应当进行调解；凡是有调解可能的案件，都应当尽量调解。所有这些，都说明了法院自身的诉讼调解工作，与人民调解衔接本身并无太大关系。笔者认为的衔接，是指对未进入诉讼程序的民事案件的衔接，以及人民调解组织对已进入诉讼程序的民事案件的参与。对于这两类具体工作的衔接，笔者认为可以通过以下具体做法实现：
1、实行立案前调解。凡未经人民调解委员会调解的符合《民事诉讼法》第142条规定的一般民事纠纷，或双方当事人在同一社区的婚姻家庭、邻里纠纷、小额债务等案件，当事人到法院立案诉讼的，立案庭应主动宣传人民调解工作的特点、优势，告知或建议当事人先经人民调解组织调解。双方当事人接受建议的，法院接待人员应与街镇人民调解委员会取得联系，将此案件移送街镇人民调解委员会，暂缓立案。或者在查明情况基础上，主动联系基层民调组织，及时掌握纠纷情况，安排专人参与诉前调解。
2、实行审判中调解。对于已经立案可适用简易程序审理的一般民事案件，承办人应做好宣传动员工作，告知当事人通过人民调解处理的目的与意义。如当事人同意诉外调解的，立即办理撤诉退费手续。如当事人坚持要求诉讼，审判人员发现存在调解可能的，也应及时与当事人所在地的民调组织联系，邀请其一起参加调解，加强调解效果。
3、法院在审理涉及人民调解协议的民间纠纷案件时，对可能变更、撤消或者确认无效的人民调解协议，应通过司法局通知主持调解的调解员参加庭审旁听。
4、人民法院赋予经过公证的具有债权内容的人民调解协议具有强制执行效力。在人民调解员主持下达成的具有债权内容的人民调解协议，由法院与司法行政部门协作，通过公证机关依法赋予调解协议强制执行效力。债务人拒不自动履行协议的，只要债权人向法院提出申请，法院受理后直接进入执行程序。
5、各区县人民法院、法庭与司法局定期召开联席会议，采取以会代训方式，评析审理过的人民调解协议书，总结经验，指出不足，提高人民调解业务水平。
6、人民法院应聘请或特邀街镇人民调解委员会成员作为人民陪审员，参与民事案件的审理。通过以审代训方式，增强调解队伍业务知识。
7、人民调解组织要积极主动配合法院做好各个环节的调解工作，帮助优化民事审判环境，关键是坚持依法调解原则。依法调解是人民调解工作的生命所在。对平等主体之间的民事纠纷，人民调解组织一要找准双方争议焦点，有针对性地做好双方的思想工作；二要找准双方利益平衡点，引导当事人达成调解协议；三要找准法理与情理融合点，综合发挥法律与道德规范的双重作用。核心是要善于引导当事人依法达成调解协议。
8、人民调解组织要建立纠纷移送制度。通过对纠纷的审查，分清纠纷性质，确定采取何种调解方式。对不符合人民调解范围或不适宜人民调解的纠纷，要在24小时内移送有关部门处理。对同时具备行政性质和民事性质等多重性质的纠纷，要能够依据纠纷性质分别提出调处意见，指导并促使矛盾双方在各自程序中依法运作。
9、人民调解组织要建立引导机制。对于当事人不接受调解，或调解不能达成协议的，人民调解组织要说服和引导当事人进入诉讼调解途径处理矛盾纠纷，并主动向法院提供相关情况，以便纠纷及早解决。对确有困难的当事人，可以提请司法行政机关提供法律援助。
10、人民调解组织要建立共同调解制度。对不属于人民调解范畴的一些纠纷，尤其是已经诉讼到法院的民事案件，要积极配合人民法院做好当事人的思想教育工作，并协助做好调解工作，防止矛盾纠纷激化。
关于具体作为要有章法。具体作为要有章法是指：要通过建章立制，保障人民调解和诉讼调解衔接工作的规范有序。为保证人民调解、诉讼调解有机衔接，笔者认为应当建立以下有关工作制度：
1、联系与会议制度：市法院与市司法局各确定一名联系协调人，每季度召开一次联系会议。主要是双方适时制定阶段性工作计划，明确各自工作目标；交流工作信息，总结工作经验，解决存在问题；讨论有关指导工作的重大决策。各村（居）、街道民调组织具体确定一名工作人员与区县法院或当地法庭进行定期联络，形成点、线、面相结合的三级民调组织联系网络。
2、人民调解指导员制度：法院选派具有丰富民事审判经验的法官到各社区担任人民调解指导员，指导人民调解工作。人民调解指导员负责对该社区的人民调解员进行人民调解工作的业务指导与培训工作。各区县法院、法庭要确定一名法官作为人民调解指导员，并将指导员的姓名、电话印发给各街镇、村（居）民调组织。同时，各区县司法局将辖区内的街镇、村（居）民调组织人员姓名及其联络方式等信息提供给指导员，以便于加强沟通与联系，及时做好指导工作。
3、指导与培训制度：人民法院要加强对民调组织的业务指导与培训。加强对民调委员的业务指导可以采取各类方式：一是定期举办培训班。培训形式包括定期或不定期的系统授课、专题讲座，主要讲解与人民群众日常生活密切相关的新颁布的法律、法规等知识以及调解方法、技巧；二是包片指导方式。由法庭的审判人员具体负责一个街镇的民调指导工作，时常到民调委员处了解情况，进行指导。三是以会代训方式。法院审判人员可以定期参与各街镇调组织例会进行答疑释惑；四是以庭代训方式。对一些典型案件，法院可以到各街镇村居就近开庭，组织调解人员现场旁听；或者各基层法庭及业务庭经常选择一些典型案件，邀请人民调解员到庭旁听，组织调解人员到法院旁听开庭，观摩调解技能，学习相关法律知识，增强他们的法律素养，特别是提高他们识别证据、认定事实和组织调解的能力。
4、调解协议书评阅制度：司法行政部门要督促各级民调组织建立台帐制度，凡启动民调程序的纠纷均需手续齐备，材料规范，结案后及时装卷，以备检查。对于人民调解协议，司法局、法院要选派专人定期进行评阅，对不足之外及时指出，认真改正，不断提高调解协议的制作水平。对于经人民调解达成的协议，当事人不服的，法院依法受理。对不具无效和可撤消因素的人民调解协议，法院予以维持，以维护人民调解的法律地位，提高社会公信力。
5、人民调解诉讼前置制度：对双方当事人在同一村居社区的婚姻家庭、邻里纠纷、小额债务等案件，法院立案庭要主动宣传人民调解工作特点、优势，建议当事人先经人民调解组织调解。双方当事人接受建议的，暂缓立案。
经人民调解组织调解后无法达成协议，或达成协议后一方无正当理由拒不履行的，由村（居）社区人民陪审员在立案后一周内再次调解，力促双方达成协议或自动履行调解协议。经人民陪审员先行调解仍未达成协议或拒不履行人民调解协议的，法院依法开庭审理。
6、信息沟通与反馈制度：法院对于涉及人民调解协议书的案件，无论是确认还是判决变更、撤消或被确认无效，都要及时将审理信息反馈给司法行政部门及基层民调组织，以便共同做好这类调解工作。人民调解委员会要及时将法院交办的调解案件结果和情况进行回复、报告。对人民调解委员会调处不成功的纠纷，及时派出审判人员进行指导或参与调解，将基层调解员情况熟和法院审判人员业务精的优势结合起来，实现人民调解和法院调解的优势互补。
7、疑难案件会诊和研讨制度：人民调解组织遇有疑难复杂纠纷难以处理的，可以及时与法院的人民调解指导员取得联系，请求其进行疑难案件会诊。法院在“不缺位、不错位、不越位”的前提下，可以就相关法律适用问题进行咨询，努力实现人民调解与诉讼调解在纠纷解决机制上的互补与协调发展。法院通过加强对民调工作的指导，参与疑难调解案件会诊，尽量使群体性纠纷解决在社区中而不形成诉讼。同时选择一些疑难案件，组织人民调解员共同研讨，既开拓他们的眼界，又增进其综合分析法律与解决实际纠纷的能力。
8、首席调解员担任人民陪审员制度：利用民调委员熟悉群众、了解群众心理等特点，法院可以挑选素质较高的民调主任，提请当地人大常委会，通过一定程序任命为人民陪审员，参与诉讼案件审理及一些辅工作。经法院批准，人民调解员可以以见习人员身份参加一定期限的法院审判工作，旁听开庭、调解，担任人民陪审员等。
9、跟班学习和联调制度：各区县司法局有计划经常性地选派基层调解骨干到法院各业务庭室、基层法庭跟班学习，使他们亲身感受和体会审判人员处理纠纷的全过程，从而提高其调解技能。法院可以尝试民调、审判联动新机制。对于一些简单的民事纠纷案件，法院可以尝试由特邀人民陪审员或人民调解委员会人员进行调解。达成协议的，由法院制作调解书。从而充分利用民调组织的人力资源，增强审判工作的民主性、公开性，接受群众监督，从而提高诉讼调解的社会效果。
随着社会主义市场经济的迅速发展和农村改革的不断深化，社会成分日趋复杂，各种新问题、新情况不断涌现，农村热点、难点问题日益增多，农村各种社会矛盾呈上升趋势。而有效预防、成功调处好农村社会的矛盾纠纷，对维护改革发展、稳定大局、建设社会主义新农村都具有重要意义。由于行政解决作为一种非诉讼解决方式，在目前农村纠纷的司法解决难以施行的情况下更具有可行性、实用性。因此，本文就我国农村纠纷的行政解决机制的构建作些探讨。
一、农村纠纷行政解决机制的含义及特点。
我国农村纠纷的行政解决机制主要是指行政机关根据法律、法规的明确授权，对特定的民事争议和行政争议采取裁决、调解、复议等方式予以解决的机制。从目前情况来看，我国行政机关在解决农村纠纷的范围、方式、组织与程序等方面具有如下特点：
1.行政解决机制在处理范围上具有特定性。
我国法律对行政机关解决农村民事纠纷的范围采取的是法定列举的模式。只有相关法律、法规明确规定行政机关具有对特定民事纠纷的处理权时，该行政机关才有法定的处理权；如果没有法律规定的授权，行政机关就不享有法定的处理权。农村行政争议与一般的行政争议一样，在纳入行政复议范围的问题上，也具有范围的特定性。如我国《行政复议法》规定，只有具体行政行为侵犯公民、法人或其他组织的合法权益时，才可以单独依法提起行政复议。而对于规章以下的抽象行政行为则必须是附带的情况下才可以提起。《行政复议法》还明确列举了不服行政机关对民事纠纷作出的调解或其他处理时，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼，不得提起行政复议。
2.行政解决机制在处理方式上具有多样性。
我国有关法律在行政机关解决纠纷的处理方式上往往具有很大的概括性，一般只是概括性地规定“由人民政府处理”（《土地管理法》第16条）、“由当地县级或者乡级人民政府依法处理”（《森林法》第17条）、“由有关人民政府处理”（《草原法》第16条）等。当然，也有一些法律明确规定了具体的处理方式，如《水法》第56条、第57条分别规定了“由上一级人民政府裁决”和“申请县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解”的纠纷解决方式。对于法律只概括性规定由行政机关“处理”或“依法处理”的情形，事实上行政机关就具有了处理方式的选择权，可以采取具有强制性的“裁决”、“责令”、“确定”等处理方式，也可以采取非强制性的“调解”等处理方式。因此，行政机关处理农村的民事争议在手段上具有多样性，既可以采取强制性的手段，也可以采取非强制性的手段。
3.行政解决机制在处理主体上具有法定性。
在我国具有特定民事争议处理权的机关一般为人民政府，而不是人民政府的组成部门。比如，单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理（《土地管理法》第16条）；单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理；个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理（《森林法》第17条）等。可见，对民事争议的处理主体具有明显的法定性，且法律将纠纷的处理权主要赋予了人民政府。在农村行政纠纷的解决上，不管是村民自治权纠纷，还是可以纳入行政复议的纠纷，其在纠纷解决主体上也明显具有法定性。
4.行政解决机制在处理程序上一般具有前置性。
我国有关法律在解决自然资源所有权或使用权的民事纠纷时，往往规定了先由纠纷的当事人协商处理，协商不成的，再由人民政府处理，对人民政府处理不服的，还可以依法向人民法院提起诉讼。如《土地管理法》第16条、《森林法》第17条都有类似的规定：“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”另外，《行政复议法》第30条还明确规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”由此看出，在涉及自然资源所有权和使用权的行政纠纷上，也是采取行政解决强制前置制度。
5.行政解决机制在处理效力上一般具有非终局性。
在现代社会中，解决纠纷的终局性机关应当是法院，而不是行政机关。司法最终原则是现代法治国家的一项基本原则，它要求一切法律纠纷都应通过法院的诉讼程序解决，法院对于纠纷及相关的法律问题有最终的裁决权。公民、法人及其他组织的权利是否受到侵害属于法律争议，不管其是民事争议，还是行政争议、刑事争议，都应当由法院作出最终裁判；公民、法人及其他组织都有请求法院裁判之权利。我国行政机关在解决纠纷的功能定位上，基本体现了司法最终的原则，在法律授予行政机关处理特定范围的民事争议权限的同时，基本都规定“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以依法向人民法院起诉。”
行政争议的解决往往也遵循司法最终的原则，如《行政复议法》第30条第1款虽然明确规定了复议前置的情形，但仍然规定“对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”。
二、目前我国农村纠纷行政解决机制存在的问题。
由于目前我国法律体系仍处于发展完善过程中，特别在农村国家正式的法律秩序还未形成，这就导致我国农村纠纷的行政解决机制存在一些比较突出的问题：
（一）农村纠纷的行政解决机制缺乏科学体系。
目前，行政机关的纠纷解决手段可以分为两大类：强制性的手段和非强制性的手段，如何配置这两类手段却没有具体的制度安排。法律往往概括性地授予行政机关“处理”、“裁决”、“责令”、“确定”、“调解”等权限和手段，规范性和约束性比较缺乏，可以说我国行政机关解决纠纷的体系尚未建立。行政法的比例原则要求行政机关在行为方式和手段选择上应当选择给当事人造成最小侵害且能达到目的的行为和方式。在纠纷解决上，行政机关的手段选择也应当具有一定的顺序和规则，并形成一定的行政解决纠纷的体系。如英国解决社会纠纷机制是由法律规定的法定途径，并且是逐步发展、完善起来的，其中不同制度之间分工精细、彼此配合、衔接良好，基本上不存在纠纷解决的空白地带，且以司法解决为终点，使得整个社会在有序中平稳前行［1］。因此，如何整合和完善我国纠纷的行政解决机制是目前我们面临的最紧迫问题之一。
（二）承担农村纠纷行政解决任务的机构与人员缺乏一定的中立性。
我国有关法律对行政机关解决民事争议的主体往往规定由人民政府或有关主管部门处理。至于该人民政府或有关主管部门由哪个机构或人员具体负责处理，则没有任何法律要求。此外，我国专门解决行政争议的行政复议制度在具体承担解决纠纷的机构与人员上也不具有独立性。行政复议机构只是不隶属于行政争议的一方行政机关而已（省级人民政府和国务院各部委除外），行政复议机构与人员完全属于行政系统，不具有真正的独立性与中立性。这样的纠纷行政解决机制明显不符合人们对解决纠纷主体公正性的期待。
（三）行政机关解决纠纷的类型狭窄，解决纠纷的手段单一，不符合行政机关的职能定位。
由于行政机关解决争议的范围具有特定性，只有法律规定属于行政机关解决范围的，行政机关才有权力予以解决，这完全符合法治行政的要求。但是我国有关法律对行政机关解决特定纠纷的类型存在范围狭窄的问题。就行政机关以“裁决”的方式解决特定民事争议而言，我国有关法律就显得比较保守，大量涉及专业技术性、政策性较强，与行政行为密切相关的民事争议并没有纳入行政机关的纠纷解决机制中。
同时，行政机关普遍存在着不愿作被告的心理，他们宁愿将需由自己处理的纠纷推出去，也不愿自己揽下来，承担当行政诉讼被告的风险［2］。因此，即使法律规定由行政机关“处理”的纠纷，行政机关也会千方百计地使用“调解”的方式处理，这样就事实上出现了行政机关解决纠纷手段的单一性和趋同性。
其实，行政机关处于社会管理的最前沿，能否及时化解社会纠纷与矛盾是衡量任何政府施政能力的重要标志之一。现代政府的职能之一就是推进法律与秩序［3］。政府是解决社会纠纷与矛盾、维护社会秩序的首要责任主体；法院只是社会矛盾与纠纷的最终裁决者。我国行政机关在解决纠纷与矛盾上的退缩，完全不符合现代公共行政的发展趋势。
（四）行政机关解决特定民事纠纷的程序规范不足。
除了我国行政机关解决行政争议有行政复议程序作为保障外，行政机关解决民事争议的程序也极为匮乏。目前，我国大量单行法律对行政机关解决民事争议的权限作出规定，但往往并没有对具体的处理程序作出具体的法律规定。造成这种局面的原因之一是我国没有统一的“行政程序法”，原因之二是由于有关主管部门尚未重视程序对规范行政权的作用，没有出台具体的实施规范。没有对行政机关解决纠纷的权限行使的方式、步骤、时限、顺序等程序性问题的严密规范，势必会损害公众对行政机关解决纠纷公正性的信赖。因此，程序性规范匮乏是制约我国行政机关解决纠纷机制发挥作用的一大障碍。
三、我国农村纠纷的行政解决机制构建的法治构建。
基于目前情况，就农村纠纷的行政解决机制构建而言，可以参照一般行政解决机制的做法，采用行政调解、行政仲裁、行政裁决等三种方式。而如何对这三种行为方式进行法律规范是首先必须面对的问题。从立法成本角度考虑，目前不可能针对农村纠纷单独制定法律，只能依托现有的法律体系予以解决。也就是说，农村纠纷的解决方式的法律规范仍然通过普通行政行为法的规范予以解决。
在理论上，对于行政行为的法律规范问题历来有两种思路：一种是单独立法模式；另一种是统一立法模式。单独立法模式是通过分别制定行政调解法、行政裁决法、行政规划法等途径实现行政法治化；统一立法模式认为，对于行政行为规范可以通过一个法典的形式予以法治化。目前，这两种模式在各国法制实践中均不同程度地存在着。
值得注意的是，统一立法模式是各国行政法学界的目标，至今也没有哪个国家已经实现，最多只是实现了行政程序制度的统一法典化。就调解、仲裁、裁决这三种行政行为方式而言，应该在统一的《行政程序法》中对这三种行为方式予以规范和明确，可以考虑单列若干章节予以解决。
至于这三种行为方式所涉及的实体问题，则由相关法律、法规、规章予以明确。这是因为：
一是调解、仲裁、裁决在程序问题上具有共性，可以在一部法典中予以规范。这三种行为方式在程序问题上存在着大量的共性，如都必须遵循程序合法性原则、公开原则、参与原则、公正原则、效率原则等一般法律原则。在行政决定的具体程序上也具有若干共性，可以在一部法律中规定，如程序的启动、调查、证据、听取意见规则、效力、期间、送达等问题。可以说，所有行政行为方式在程序上都具有共同的一些规则，这也是制定统一的《行政程序法》的客观基础。我国已经将制定统一的《行政程序法》列入立法计划，因此，有关行政机关解决纠纷的行政方式的程序问题完全可以列入《行政程序法》中予以解决。
二是纠纷的行政解决机制中的调解、仲裁、裁决所涉及的实体问题具有较强的特殊性和专门性，应当通过具体的法律规范予以解决。社会纠纷的类型很多，既有民事争议，也有行政争议，对于哪些纠纷可以进入行政机关的解决途径、由哪个行政机关处理、行政机关有什么样的处理权限等具体的实体问题，则应由相关法律、法规、规章予以明确。
（一）行政解决机制之一：行政调解。
行政调解是行政机关居中调停或协助以达到自主解决当事人之间纠纷的行为方式。行政机关在调解中无权强加某一结果给争议的各方当事人。可以说，行政调解是行政机关充分发挥其自身的权威地位，对争议进行的劝导。行政机关在使用调解的纠纷处理方式时，可以尝试采用鼓励双方交换信息、提供新的信息、帮助当事人理解彼此的观点、促进富有成效的情绪表达、处理当事人在理解和利益上的分歧、鼓励灵活性、激励各当事方提出富有创造性的解决方案、创造符合所有当事人利益的解决方案等手段，促进当事人纠纷的有效、自主解决［4］。从适用类型而言，行政调解原则上没有适用限制，可以适用于所有的社会纠纷类型。行政机关解决社会纠纷不管法律是否将该纠纷的解决赋予行政机关管辖，只要该纠纷与行政机关的事务管辖权有关，该行政机关就可以使用调解的方式化解社会纠纷，但必须遵循一些基本的规则：
一是调解的主体与人员必须合法。行政调解的主体必须是行政机关中的工作人员，是具有代表行政机关主体资格的人员。如果不是行政公务人员进行的调解，就不是行政调解，而是民间调解。行政调解之所以在纠纷解决领域具有重要作用，原因就在于行政调解人具有解决相应纠纷的教育背景、知识结构与经验基础。因此，行政调解的首要条件就是主体资格合法。
二是行政调解不得与法律的强制性规定相抵触。调解虽然是一种灵活性的纠纷处理机制，但也必须与成文法的明确规定相一致。行政调解的处理结果不得与明确的、强制性的成文法相冲突。灵活性也是在法的总体要求下进行的，绝不是无原则的妥协和“和稀泥”。行政调解是一种更多地吸纳当事人的意见、尊重当事人的选择和决定权，而行政机关居中起引导、斡旋、沟通、桥梁的作用的纠纷解决机制，但处理结果不得与法律明确规定相抵触。
三是行政调解必须尊重当事人自愿的原则。调解最为关键之处是纠纷的调处者不具有强制性，而是充分尊重当事人的意思。因此，行政机关在调解过程中必须充分尊重当事人的意思，不得采取强制性、命令性的措施，逼迫当事人接受调解。如果所谓的“调解”具有强制性，则就属于行政命令。调解的最大特征就是纠纷的当事人拥有对结果的控制权，所以行政机关必须尊重当事人的意见，不得强制。
（二）行政解决机制之二：行政仲裁。
行政仲裁是指纠纷双方当事人按事先或事后达成的协议，自愿将有关争议提交仲裁机构，仲裁机构以第三者的身份对争议的事实和权利义务作出判断和裁决，以解决争议，维护正当权益，当事人有义务履行裁决的一种制度。
从性质上讲，行政仲裁既是行政行为，又是仲裁行为。它一方面是行政机关依法行使行政管理职权的行为，因而具有行政行为的某些特征；另一方面它又是一种仲裁行为，因而具有仲裁的某些特征。行政仲裁的这一双重特征具体表现为：
一是行政仲裁是行政机关在行使行政职权过程中所实施的一种具体行政行为。行政仲裁只能是行政机关实施的仲裁行为，而非行政机关所实施的仲裁或者不完全是由行政机关所实施的仲裁，都不能叫行政仲裁。这是它作为行政行为的体现。
二是行政仲裁必须以发生争议的当事人的自愿申请为前提。如果不是因为发生争议的当事人的自愿请求，而是基于行政机关主动依职权而实施的裁决行为，就不是行政仲裁。这是它作为仲裁行为的体现，同时也是它与行政机关实施的依职权的行政行为的区别。
三是行政仲裁是不同于一般的民事仲裁的仲裁行为。
因为行政仲裁行为可以因争议当事人一方的自愿请求，也可以因争议当事人双方的自愿请求而产生。而民事仲裁等一般的仲裁行为则只能基于争议当事人双方共同的自愿请求才能产生。这是行政仲裁与一般仲裁行为的区别。
四是行政仲裁要求行政机关与争议当事人双方没有利害关系，这样才能真正保证仲裁的公正性。如果行政机关与发生争议的双方或一方当事人之间存在着利害关系，那么，它就不能以第三者身份居间对该争议进行仲裁。这是它作为仲裁的又一要求，同时也是它与行政机关实施的其他依申请的行政行为的区别。
然而，根据1995年9月1日实施的《中华人民共和国仲裁法》，除了劳动争议仲裁与农业承包合同纠纷仲裁外，其他行政仲裁都被废止。显然，我国行政领域引入仲裁机制的力度还不够，对于环境领域、土地领域等专业性较强的纠纷，还可以大胆引入仲裁机制。就农村地区而言，这些纠纷往往具有影响面大、涉及主体多等特点，也具有专业性、技术性的特点，因此，构建相应的纠纷行政仲裁机构对于农村社会的和谐具有重大意义。
基于农村地区的特殊性，我们建议在县级人民政府下设立农村纠纷的仲裁机构———农村纠纷仲裁委员会，专责处理特定的农村纠纷。从具体的法律途径而言，可以考虑在修改《农业法》时，增加一章专门就农村纠纷的仲裁机制作出规定，内容包括农村纠纷仲裁委员会的人员组成以及管辖、申请、受理和审理程序等。
（三）行政解决机制之三：行政裁决。
行政裁决的含义在行政法上素来具有极大的争议性。
狭义的行政裁决仅指行政机关依据法律的明确授权对特定的民事争议进行裁断；而广义的行政裁决则指行政机关依法对特定的民事争议和行政争议进行的裁判，包括狭义的行政裁决和解决行政争议的行政复议。现代行政权客观上已经渗透到特定的民事争议领域，这是不争的事实。我国大量的法律也明确授权由行政机关解决特定的民事争议。
行政机关对行政争议更是拥有纠纷的裁决权，这种纠纷裁决权不需要法律的明确授予，而是基于行政系统的一体性、自主性和尊重行政机关的优先判断权的必然要求。因此，行政裁决就是行政机关使用裁决程序对特定的民事争议和行政争议作出的裁判。基于这一考虑，国家应该对现有的行政复议制度进行合理的重构和发展，以适应行政裁判制度的发展趋势。
一是将狭义的行政裁决范围纳入行政复议渠道中，从而实现行政争议与特定民事争议的管辖机构重合。行政机关解决特定民事争议的理由和标准就是该民事争议与行政管理密切相关。因此，允许行政机关在处理行政争议时，一并解决民事争议具有足够的正当性。
二是改革现有的行政复议体制，考虑建立统一的行政复议机关，负责行政复议工作。具体而言，就是取消各行政部门均设立行政复议主管机构的做法，在县以上人民政府设置隶属于人民政府但又具有相对独立性的行政复议机关，即行政复议委员会，包括县行政复议委员会、省行政复议委员会和中央行政复议委员会等。行政复议委员会由行政机关、管理专家和法律专家共同组成，分别审理所辖范围内的行政复议事宜。同时考虑到行政管理工作的复杂性和专业性的需要，在一些特殊行业中可以以行业领导权和业务管理权为核心建立相应的行政复议机关。如仍可设立专利复审委员会和商标评审委员会，作为专利权和商标权行政争议的行政复议机关。
［6］三是完善相关的行政复议程序规则，借鉴国外成功经验，对我国现行行政复议制度加以相应调整和完善，使其真正成为有效服务于市场经济体制和民主政治发展的准司法性质的行政审查机制。应当增强行政复议程序的公开性、对抗性和公正性，通过公开、公正、具有准司法化的复议程序保障，实现复议在解决纠纷上的公正性。在具体制度的安排上，逐步建立行政复议的回避制度、听取当事人意见制度、双方当事人对质制度、复议委托制度、复议案件材料公开制度、复议庭审制度以及健全告知诉讼权利制度等。增设复议监督机制，即由特定的行政机关对已经发生法律效力的行政复议决定发现确有错误，可以依法再次作出处理的监督程序。当然，提起这一程序必须具备两个条件：一是必须由有复议监督权的行政机关提起；二是必须是发现已发生法律效力的复议裁决、决定确有错误［7］。
参考文献：
［1］应松年。构建行政纠纷解决制度体系［J］。国家行政学院学报，2007（3）：27.
［2］张树义。纠纷的行政解决机制研究———以行政裁决为中心［M］。北京：中国政法大学出版社，2006.24.
二、现行的仲裁实践中所通用的有关“其他财产权益纠纷”的界定已经不能满足经济发展和仲裁制度本身的发展。许多的学者建议将更多的民事纠纷纳入到仲裁中来。
乔欣、李莉在《争议可仲裁性研究》一文中提到破产程序中的债权人和债务人之间的债权债务纠纷具有可仲裁性。认为争议的可仲裁性不因破产而改变，仲裁协议仍可执行，裁决所确定的权益可作为破产财产或破产债权向法院申报。同时还认为应将因侵权行为产生的争议纳入到仲裁。其认为：民事权利是一个开放的体系，侵权行为也是一个开放型的概念。由侵权行为而产生的争议，当事人双方是平等的民事主体，争议不涉及财产权益，但涉及的权利内容是当事人可以自由处分或可以和解的，这样的争议应具有可仲裁性。
同时，很多学者建议将知识产权中的更多纠纷纳入到仲裁中来。郑书前、宋新宇在《论知识产权侵权纠纷之可仲裁性》一文中谈到：目前我国有关法律只规定了“著作权合同纠纷”可以申请仲裁。但对于其他的知识产权纠纷如专利权、商标权有关的纠纷并未规定其可以提请仲裁。仲裁方式在解决知识产权纠纷方面和其他方式相比有其独到的优势。如果不充分利用这种优势，会造成知识产权保护的成本增加、资源浪费。其认为：长远的考虑是在对《仲裁法》进行修改时扩充仲裁的受案范围，明确规定知识产权侵权纠纷的一部分事项可以仲裁;鉴于《仲裁法》的修改会涉及到方方面面的内容以及立法者对修改时机会合理把握，目前可先由最高人民法院出台相关司法解释，明确任命法院在对仲裁裁决进行司法审查时，不得将裁决事项时知识产权纠纷作为仲裁委员会无权仲裁的情形而裁定撤销或不予执行该知识产权侵权纠纷仲裁裁决，应当执行该裁决结果，这是可采取的权宜之计。随着中国市场经济的进一步发展和完善，国家对于民商事案件可仲裁性的态度将变的更为开放，知识产权侵权纠纷被仲裁机制所扩充容纳，承认其具有可仲裁性将在我们的意料之中。马明虎在《论我国知识产权侵权纠纷的可仲裁性》一文中谈到，承认更多的知识产权侵权纠纷的可仲裁性符合世界仲裁立法的发展趋势。其认为：按照我国民法通则的规定，显然知识产权与财产权有一定的差异，而从担保法权利质押的规定来看，我国担保法将知识产权视为“动产”，知识产权的侵权纠纷应当属于“其他财产纠纷”。更重要的是，我国仲裁立法已朝国际仲裁制度迈出了很大一步，这为承认知识产权侵权纠纷的可仲裁性创立了必要的条件。
孙东东、吴正鑫在《关于我国建立医事纠纷仲裁制度的研讨》提出建立医疗纠纷仲裁制度的设想。认为除少数重大医疗责任事故外，绝大多数医疗纠纷均为民事纠纷，且纠纷的最终解决也都落实到经济补偿上，因此解决此类纠纷宜采用半官方的公断方式，但由于医疗纠纷仲裁所调整的纠纷涉及医学专业技术以及纠纷双方的不对等性，使得医事纠纷不仅具有一般经济合同纠纷仲裁的特征，如：程序简便、灵活、快捷、或裁或审、不公开、不排斥调解以及仲裁结局具有法律效力等，还具有其特殊性。即：(1)医疗纠纷仲裁可由纠纷双方的任何一方提出申请，无须双方当事人合意。(2)医事纠纷仲裁应作为诉讼程序前的必经程序，仲裁机构对纠纷先行调解，调节不成，做出裁决。其调解和裁决均不具有最终解决纠纷的效力，但生效后应具有强制执行的效力。其还建议建立专门的医事纠纷仲裁机构来审理医事纠纷。
