时间：2023-12-29 15:04:57
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（一）社会结构转型的挑战。改革开放以来，我国社会结构发生了重大变化，这些变化主要表现在人口结构、家庭结构、就业结构、城乡结构和社会阶层结构等方面。
（二）利益多元化的挑战。改革开放前，我国实行计划经济，在计划体制下，中国社会形成了一个高度均衡、以平均主义为特征的利益格局。改革开放以后，我国确立了个体利益的合法性，极大地调动了群众的积极性、主动性和创造性。在个体利益凸显以后，中国社会的利益关系从高度均等逐步演变成一个利益多元化的格局，不同群体、不同阶层之间的利益诉求分化越来越大。面临群众利益诉求多元化，利益协调过程中遇到的情况将日益复杂，协调难度将日益加大。
（三）民生建设带来的挑战。目前，我国已经进入到发展型社会，在这个发展的新阶段，人们对公共产品的需求开始全面快速增长。这些年，从中央到地方各级政府加大了公共产品的投入，人民群众享受到的公共服务水平有了很大提高，但是目前人们所需要的公共产品还存在着大量短缺，公共服务的有限导致了很多问题特别是民生问题的凸显。
二、淄博市社会治理创新的做法和主要成效
（一）全面实施“三大工程”，夯实社会治理根基。一是全面实施以网格化走访、网格化服务、网格化代办为主体的网格化治理工程。全市统一设立“镇办―村居（社区）―基础网格”三级网格，将机关干部、“两委”成员、政法干警等下沉到基础网格，一网多格、一格多员、一员多责。截止目前，各级网格员已走访群众110万余户，提供服务60万余次，代办各类事项55万余件。二是全面实施以视频监控全覆盖为主体的信息化建设工程。整合全市各级各部门和社会视频资源，集中建设集信息采集、视频监控、调度指挥等功能于一体的全天候视频监控系统。三是全面实施以市、区县、镇办、村居（社区）四级社会管理服务中心为主体的社区化服务工程。市、区县和镇办建立社会管理服务中心，村居因地制宜建立社区服务中心或服务站（点），整合政法、综治、、维稳、民政、社保、计生等职能部门进驻各级社会治理服务中心，将与群众生产生活密切相关的7大类90余项服务治理事项全部下放，为群众提供窗口化、一站式、综合。截止目前，各级社会治理服务中心已接待群众115万余人次，办理业务112万余件。
（二）落地贯通“四大体系”，提升社会治理能力。一是构建社会稳定风险评估体系。把社会稳定风险评估作为科学发展、项目实施的前置条件，建立了市、区县、镇办和重点村居、企业社会稳定风险评估机制，对重大决策、重要政策、重点工程项目和重要改革事项，进行合法性、合理性、可行性、安全性全面评估，实现了“被动求维稳”到“主动创和谐”跨越。二是构建社会矛盾排查调解控制体系。全市建设立了由法院、公安、司法等10多个部门组成的社会矛盾化解专项小组，建立矛盾纠纷排查化解协调会议制度。三是构建公共安全防范体系。坚持网上网下相结合，全面推行“六小警务”、“一村一警”做法，全面落实责任民警、日常化巡查制度，完善信息预判预警、安全隐患排查整治、常态化治理、依法严打和社会治安防控“五项机制”，形成了全覆盖、全时段、网格化、数字化“两全两化”的公共安全防范体系。四是构建社会稳定督查考核奖惩体系。加强量化考核和动态管理，全市建立了“任务分解、责任到人、督导检查、调度通报、观摩评比、打分排名、考核奖惩”责任体系，实现了责任落实、督导、倒查、追究“一条龙”。
（三）完善提升“两大保障”，激发社会治理活力。一是强化法制宣传实践。在全市集中开展“学三法倡四德促五进”法制宣传教育实践活动，通过干部培训、媒体专栏、知识手册、手机短信、宣讲团等形式进行宣传教育，把法制宣传教育延伸到基础网格、到户到人，让法律走进群众的日常生活二是强化过硬队伍建设。以品牌政法队伍建设为突破口，从改进作风、提升能力、增强素质入手，在全市机关开展“服务发展、服务群众、服务基层，争创优秀服务机关”主题实践活动，着眼于打造“认真、专业、务实、廉洁”品牌政法队伍。
三、推动基层社会治理创新的对策建议
目前，通过“三四二”工作格局的设置，淄博市对现有社会服务和治理体系进行了资源的优化整合，有效地解决了传统社会管理和服务所存在的资源配置重复浪费和效率低下的问题，社会治理创新工作取得了实质性进展，但同时还面临着社会治理的组织和人才基础薄弱、政府和社会的边界需要进一步明晰、为民服务效能需要进一步提高的问题。推动社会治理创新需要以理念创新为动力，以方式方法转变为核心，以基层基础建设为支撑，提高社会治理现代化水平。
（一）推动社会组织融入基层治理创新。目前我家处于发展的初级阶段，需要激发社会组织活力，促进社会组织发展壮大起来。一是改革体制机制，也就是打破“双重”管理体制，降低社会组织准入门槛。对于行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，不需要业务主管单位了，直接到民政部门备案登记。二是限期脱钩。就是转变官办社会组织的身份，让社会组织真正回归民间，目前推进的是限期实现行业协会商会与行政机关脱钩。三是向社会组织购买服务。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交给有资质的社会组织来完成。四是加大培育力度。现阶段，我国的基层社会组织还处在初级阶段，因而，政府应继续坚持培育和发展的理念，为基层社会组织的成长提供必要的扶持。
（二）预防和化解社会矛盾。目前我们国家正处在工业化、信息化、城镇化、市场化深入推进的过程中，既是发展的战略机遇期，又是社会矛盾凸显期。从大量的社会实践看，当前矛盾纠纷呈现出主体多元化、涉及领域广泛化、诉求反映方式激烈化以及触发低、突发性强的特点。第一，促进社会公平正义。就大的制度设计和政策框架而言，应当立足于社会公正的理念，切实维护每一个社会成员的基本权利。这样才能理顺社会各个群体之间的利益关系，从而最大限度地化解社会矛盾。第二，提高民生保障水平。只有大幅度地改善民生，才能够从源头上减小社会矛盾产生的几率，减弱社会矛盾的“烈度”，从而有效地稳住社会的基本面。
（三）提升社会服务效能。完善基层社会治理，工作的着力点应该放在社区，增强城乡社区服务功能。一要坚持群众观点，始终尊重群众意愿。这是提升为民服务水平的首要前提。实施民生工程需要在广泛征求民意、全面摸清需求的情况下实施，这样，民生实事才能真正办到群众心坎上，群众才会满意。二要用心用脑用力，沉到一线抓小抓细抓实。这是提升为民服务水平的关键所在。基层工作千头万绪，都直接关系群众切身利益。干部只有沉到一线，从细处入手、从小处抓起，把关系群众切实利益的每一件事情都放在心上、抓在手上、落在实处。三要健全完善长效机制，提高广大党员干部为民服务的热情。这是提升为民服务水平的不竭动力。为民服务是一项经常性工作，不能因干部调整、人员变化而使联系断了线、服务打了折，必须健全和落实长效机制，一以贯之地抓执行，使为民服务成为每一名党员干部分内职责。
乡镇社会管理旧模式的现实难题制约着改善民生的目标实现，必须通过不断创新来实现突破与发展。具体而言，善治对乡镇社会管理模式创新的内在要求主要有四点。1．立足民众的需求和能力，把以人为本的基本理念贯彻始终善治的核心出发点是以人为本。“善”意味着尊重民众意愿，提高民众能力，也意味着一个高效用和高效率的政府功能来努力满足所有公民增长的需求。［1］10因此，善治理念下的乡镇社会管理模式创新应把以人为本这一基本理念贯彻始终。要适应经济与社会发展的新要求，切实转变观念，实现管理与服务的有机统一，让民众的需求和能力得到真正的尊重。要达此目标，必须不断创新社会管理的本土化服务，推进社会服务的科学化与专业化;从实际情况出发，因地因时制宜，真正把人作为最重要的资源，把民众作为社会发展的核心主体，充分开发社会的人力资源和专业资源，服务于以普通民众为核心的各利益相关者。2．着眼社会活力的深层激发，推进社会管理主体的多元与均衡在治理理论视角下，乡镇政府社会管理职能创新的重要方面是推进管理主体多元化并建立多元主体的合作网络。［10］随着我国经济与社会发展，民众的需求不断扩展和提升，社会事务日益增多，社会管理的主体迫切需要重新界定与整合，以弥补政府单一力量的局限或不足。因此，社会管理主体不仅局限于政府部门，还需包括许多非政府部门。尽管目前我国社会管理的多元主体发展还不成熟，尤其是社会组织提供公共产品和服务的能力尚不完善，政府应在社会管理主体多元化过程中起引导作用，着力推动专业化的社会服务，才能缓解政府压力，促进政府职能转变，使政府将精力和资源集中用于真正应发挥作用的领域，最大限度激发社会各方面的创造活力，增加和谐因素，减少不和谐因素，为民众提供高质量的公共服务。3．注重内涵式发展，全面提升民众的自主性与能动性善治强调民众的中心地位。因此，在乡镇社会管理模式创新中，必须充分调动民众的参与，真正发挥他们的主观能动性。要注重科学调研，切实找准民众的关注点，使基层民众找到归属感和认同感，主动自发地参与到新的发展实践中来，而不是被动地听指挥，表面上服从，内心里却有不满或不情愿。要达到这一目标，非常重要的一点就是要提升乡镇社会管理人员的整体素质，使他们真正具备贴近民众、深入民众、了解民众、带动民众、服务民众的理念与能力。同时还应借助各类社会组织激发民众的主动参与热情，促进民众的自我管理、自我教育和自我发展。4．着力保障弱势群体的权利，增进社会的公平公正善治观点认为，只有最贫困群体和社会弱势群体受益时，治理才是善治。［1］12在我国经济与社会转型过程中，出现了诸多弱势群体，他们由于经济、社会和文化等方面的低下状态而难以像正常人那样化解社会变迁与社会问题造成的压力，导致生活陷入困境，处于不利的社会地位。总体看，他们具有经济上的低收入性、生活质量上的低层次性、政治上的低影响力和心理上的高敏感性等特征。［11］他们的权益保障成为社会公平公正的重要衡量标准，也成为乡镇社会管理模式创新的底线要求。要建立完善弱势群体的利益诉求渠道，借助法治化、制度化、组织化与社会化的力量保障他们的权益，使他们在多元利益格局中获得应有的尊重。社会工作作为理念、制度、方法和人才的综合体，其专业品性契合了善治对乡镇社会管理模式创新的内在要求，可为乡镇社会管理模式创新带来新的契机。
二、善治视域下的社会工作与乡镇社会管理模式创新
(一)社会工作对社会管理创新及社会治理的协同性与契合性
社会工作兴起于欧美，是现代工业化和城市化的产物，在社会发展中发挥着日益重要的功能。它作为一种重要的制度设置与专业化力量，以“以人为本、助人自助、公平正义”为核心价值理念，用个案、小组和社区等科学的专业方法服务他人特别是弱势群体，旨在增进社会福利，促进社会互助和社会公平正义。随着我国各地探索实践的深入，社会工作正逐渐从直接服务扩展到参与社会管理，从解决社会问题扩展到预防社会问题。在我国社会管理体制走向多主体、多元化治理背景下，社会工作日益显示其重要性。［12］社会工作对社会管理创新具有重要的协同作用。［13］社会管理说到底是对人的管理和服务，而社会工作的目标正是增强人的社会功能，关注如何帮助个人、群体或社区增强其发挥社会功能的能力。它通过各种专业方法，在家庭、学校、社区等方面开展工作，解决人们参与经济与社会建设的困难和障碍。社会工作对促进社会管理向社会治理转变，激发社会活力、促进社会财富公平分配具有重要的基础作用和专业优势。［14］它不是把工作对象只看做被救济、被改造、被动员的客体，而是看做多元主体的一部分;它善于调动主客体两方面的积极性，从预防和发展的角度去分析和介入问题，从而有利于问题的真正解决。因此，社会工作可在实质上和深层次上参与社会治理。［15］近年来，北京、上海、广东等地率先在社区管理、社会救助、社会福利等领域引介了专业社会工作，满足了新时期的社会需求，使社会工作成为社会管理创新的重要机制，取得了良好的实践成效。
(二)善治视域下社会工作对乡镇社会管理模式创新的功能定位
1．理念优化理念的优化是乡镇社会管理模式创新的关键所在。随着我国经济与社会转型不断深入，乡镇社会管理面临的问题越来越多地表现为政府在推进改革发展过程中形成的民生问题。在此背景下，以往强力的管控手段变得越来越不适应，理念的深层优化与转变刻不容缓。社会工作是一个关心人且认为只有尊重人和理解人才能改变人的专业，它把改进人类福祉尤其是弱势群体福祉作为自己的专业使命，蕴含着丰富的思想养分，且有一系列科学具体的方法保障其专业理念落实于实践，从而使乡镇社会管理理念优化的功能落到实处。因此，乡镇要改变传统的社会管理理念与旧模式，促进以人为本的柔性管理，逐渐激发基层民众自主性和实现公共利益最大化，社会工作是一个重要的现实依靠力量。2．方法改进乡镇政府存在的核心价值是为基层民众提供服务。它是整个政府体系的终端，其所作所为及所提供的服务质量关系到民众的生存状态与政治信心。但是，由于政府工作方法以及既有体制方面存在的缺陷和不足，可能会导致乡镇政府提供的公共服务质量下降或者民众并非客观准确的评价，从而导致政府有心提供的服务无法达到民众的要求和期望。社会工作作为以科学理论为指导并致力于助人自助的专业与职业，对保障以服务对象为导向的服务质量有着科学的、成熟的经验和方法。因此，促进社会工作本土化，合理有效地在乡镇社会管理创新实践中融入社会工作的专业理念和方法，同时结合乡镇地方实际完善和落实政府购买社会工作服务的相关政策，将促进传统群众工作方法的创新，促进乡镇政府制定更有实效的政策和制度措施，更好地提供民众满意的公共服务。3．风险化解社会管理旧模式创新是一项系统工程，获得收益的同时也要承受代价和风险。随着我国经济与社会转型，乡镇社会管理模式创新必须要考虑如何有效化解社会风险。当前我国农村正处于高风险期和危机频发期，风险形态复杂多样，然而既有的农村社会管理模式侧重于事后应急性抢救，这种模式往往又强化了社会风险。［16］社会工作的服务机构和专门人才秉承专业理念与科学方法，通过实践的广泛介入可形成制度化的影响力，帮助解决困难群体和边缘人群在物质和精神等方面的问题，及时化解社会不满情绪，防范社会风险。同时，社会工作的介入可使乡镇社会管理体系更好地预判基层民众的内在需求，采取及时且有针对性的应对措施，从而化冲突于未发，降低社会管理风险。4．人才支持在乡镇社会管理模式创新的变革过程中，人才是主导性、能动性和创造性元素。社会工作专业人才是具有一定社会工作专业知识和技能，在社会福利、社会救助、扶贫济困、社区建设、婚姻家庭、残障康复、职工帮扶等领域直接提供社会服务的专门人员。这一独特的职业优势使其可为乡镇社会管理创新提供有力的人才支持。因此，在乡镇社会管理模式创新中，加强社会工作专业人才队伍建设，并对相关管理与服务人员进行社会工作素养培训，培育和孵化社会工作的服务机构、协会和服务站，将为乡镇社会管理创新提供多层次、立体化的组织与人才支持，使社会工作的理念优化、方法改进和风险化解等功能实现获得有力的人力资源保障，从而更好地发挥社会工作的制度化影响力。
三、社会工作推进乡镇社会管理走向善治的实现路径
(一)提升乡镇社会管理制度对基层民众需求的回应能力
1．加强乡镇社会管理制度以民众为中心的价值理念善治特别强调民众中心导向，并认为如果不是以民众为中心，制度就会成为绊脚石。［1］111但是，现实的乡镇社会管理制度较多是服从上级部门的指导意见，倾听基层受惠对象的空间非常有限。这往往导致制度脱离民众的实际需求和愿望，使制度从根源上背离了其价值立足点，实效性大大减弱。社会工作的“优势视角”和“赋权”等理论都强调应充分激励与发展服务对象的潜能与优势，把问题落脚点集中于实现服务对象自主与自助能力的增长，并有配套的科学方法保障这一理念落到实处。因此，把上述价值理念融入其中，可更好地保障乡镇社会管理制度的民众中心导向，提高乡镇社会管理制度回应民众诉求的敏感度与能力，具体措施包括在乡镇社会管理制度的制定、执行、激励及评估等环节融入社会工作的服务理念及相应的工作方法，充分听取受惠对象的想法，甚至吸纳受惠对象参与相关制度的制定、实施、监督和评估。2．改进乡镇社会管理制度回应民众需求的实践技巧社会工作有一系列的专业方法来保障其专业价值理念落于实践，同样，乡镇社会管理制度对民众需求的回应能力增强也需要有方法与技巧上的匹配。因此，可利用乡镇日常管理和制度制定实施的机会把社会工作的专业内涵融入其中，以此来创新既有的乡镇社会管理理念和方法，增强相关制度的实践灵活性与需求响应能力;使基层政府在面对民众个性化、多元化诉求时，能够通过科学而灵活的方法更好地把握服务民众这一根本目标;使尊重、信任和支持民众不再是空洞的口号，而是落实于乡镇社会管理的具体实践，增强乡镇社会管理制度的合法性与公众满意度。
(二)促进乡镇社会管理工作人员的素质提升与结构优化
1．提升乡镇社会管理工作人员的社工素养，使其更好地为基层民众服务乡镇既有的社会管理人员素质参差不齐，对他们进行社会工作素养的培训可优化他们为民众服务的意识和能力。可与高校和社会工作服务机构合作，对相关的管理人员进行培训，系统地提升其社会工作素养，使他们能够会用乃至善用社会工作的理念、技巧和专业方法来提高实际工作能力与创新工作思路，使他们在面对实际问题时能够有更多更好的解决办法。如果条件允许，也可采取措施，组织和激励与民生联系密切的岗位人员参加社会工作职业水平资格考试，提升他们的专业服务能力。还可选派人员到专业社工服务机构学习，或外聘社会工作专业督导对相关人员进行传帮带，提高他们服务基层民众的水平。2．促进社会工作专业人才充实到乡镇社会管理队伍中，优化队伍结构可建立完善社会工作人才使用体系，以社会工作岗位开发设置为重点、社会工作人才资源合理流动和有效配置为目标，适当加大社工人才的使用层次和力度。可与国内外社会工作专业人才培养单位合作，推荐人才到相关单位进修学习;也可在毕业生中做好宣传动员，给他们提供一定的岗位与激励，使他们能充实到乡镇社会管理队伍中。同时，建立完善社会工作人才激励保障体系，按照岗位名称、职责任务、工作标准、任职条件和薪酬待遇相对应原则，在薪酬待遇、岗位津贴、社会保险、奖励表彰等方面增加社会工作专业人才或具有社会工作职业资格认证的工作人员的收益，使他们能够在乡镇社会管理框架内找到认同感、归属感和价值感，积极主动地贡献力量，从而夯实并革新乡镇社会管理创新的人力资源基础。
(三)推进弱势群体的权益保障与基层社会矛盾的深层化解
1．以社会工作的介入保障弱势群体的权益，推进社会公平正义照顾弱势群体利益，疏导其不满，防止社会矛盾集聚爆发，是乡镇社会管理模式创新的关键。社会工作可通过社会行政、政策倡导等方法对社会保障、社会福利政策施加影响，协调民众与政府间的关系，同时，社会工作者可通过与弱势群体的直接接触，深入了解他们的需求并及时反映给政府或有关组织，从而降低社会管理风险。［17］我国的经济与社会转型会打破既有利益格局而创造新利益格局，往往会使贫困群体特别是在转型中地位相对下降的群体产生剥夺感和心理不平衡。社会工作者一方面可通过澄清与沟通等方式，引导人们认识到因个人能力和社会条件限制造成的差别是不可避免的，一定程度上改变人们对其他阶层或群体的认知偏见与不满，减少观念差异及由此引发的利益纷争;另一方面可以运用优势视角和赋权理论，帮助弱势群体更清楚地分析环境及自身优势，提升其改善生活的主动性与能力。2．以社会工作的理念和方法创新基层社会矛盾的调解机制社会矛盾往往是由于人的需求未得到满足而产生，社会工作特别强调以人为中心及服务对象需求的满足，它运用科学方法和技能为有困难的人提供服务。乡镇政府可通过购买社会工作服务等方式促进社工机构及专业人员参与到基层社会矛盾协调中，或者使一线社会管理工作人员熟悉和掌握社会工作技能并应用于社会矛盾化解。依靠社会工作的专业方法，一方面能够帮助个人、家庭、群体解决现实问题，利用澄清、同理心等沟通技巧使矛盾双方更理性地对待矛盾;另一方面还可有效预防个人和社会可能出现的问题。社工机构和人员作为民众和政府的“中间人”，可通过对政策的反馈和干预，引导人们有序而理性地行动，优化社会矛盾的协调机制。
改革开放30余年来，我国社会结构的一大变化是大量社会成员由“单位人”转变为“社区人”。大量社会成员身份的转变，给我国基层社会管理带来了诸多难题。其中最为突出的问题是随着单位制的解体，原有的单位组织管理网络弱化，而我国社区发展明显滞后，尚不足以承担基层社会管理重任。一些基层的社会纠纷和社会矛盾由于不能及时解决或处理不当，影响了当地社会的安定团结。社会结构的深刻变化要求社会管理体制的创新。面对日益复杂的现实情况，必须转变基层的社会管理体制并加以完善。
二、从“管制”到“治理”：完善与创新基层社会管理体系的理论基础
“管制”和“治理”是管理社会事务的两种不同行为方式，二者在诸多方面存在着差异。
一是行为主体及权威来源不同，从一元到多元。传统的“管制”强调政府在社会管理中的绝对地位，管理行为的主体及权威的全部来源都只能是政府，呈现出典型的一元化特征。而“治理”虽也需要权威，但来源渠道不一定是政府，更强调政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作，更多的是依靠合作网络的权威，是一个多元参与的结构体系。
二是权力运行的向度不同，从自上而下到上下互动。“管制”的权力运行方式总是自上而下，依靠政府的政治权威，通过强制的行政命令，对社会事务进行单一向度的管理。而“治理”则非常强调权力的上下互动，强调通过合作、协商、参与等方式实现对社会事务的管理，是一种建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，其权力运行的向度是多元的、双向互动的。
三是社会参与程度的不同，从强调服从到鼓励参与。政府“管制”因推崇权力的唯一性及绝对性，非常强调社会对其绝对服从，排斥社会参与，以便政府对社会控制及管理的顺利实施，但也造成社会参与性及政府回应性的严重不足。“治理”则强调合作网络的构建，重视公民社会的培养，鼓励多元参与，强调民众通过社区、NGO、NPO等社会组织与政府对话，表达自身利益诉求，广泛参与社会事务的管理。
四是管理方式的不同，从控制、规制、法制到服务、协调、回应。“管制”强调政府对社会的绝对控制，强调结构规制和行动规制，实行统一化管理，较少容忍差异性、多元化的存在。“治理”体系则是一个多主体平等参与的对话网络，以服务于各成员为宗旨，以成员的共同利益为追求目标，强调通过合约参与者的自律行为、互动性减少规制成本，增加公共事务的回应性。
从“管制”到“治理”，不仅是行为方式的转变，更体现了价值理念的嬗变。通过治理的实现，政府对于基层社会事务将由直接管理、控制变为引导、协调多元参与。所以，治理是一个更契合现实的理念，是一种更能实现基层社会管理良性运行的行为方式。
三、从“依赖政府”到“发展社区”：完善与创新基层社会管理体系的路径选择
当前，我国正处于发展的重要战略机遇期，同时也是社会矛盾集中凸显期，要想在基层实现总书记提出的“协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定”等社会管理的基本任务，就必须创新并完善我国城市基层社会管理体系，完成从“政府管制”到“社区治理”的重大转变。
首先，要以转变政府职能为首要前提。一方面，政府必须厘清行政事务与社区自治事务、政府委托事务与社区自治事务的边界，实现国家权力运作模式由“统制”、“管制”向治理、自治的转变，实现由政府绝对主导向引导、疏导的转变，实现由行政命令向协调、沟通的转变，实现由直接提供服务向购买服务的转变，实现由管理向服务的转变，最终实现由“全能政府”、“管制政府”向“有限政府”、“服务政府”的华丽转身；另一方面，政府应该专注于指导和帮助社区成立社区组织，为社区提供法律法规及政策方面的支持，帮助社区大力提高其自治能力，在资金投入、设施建设、人员配备等方面给予社区大力支持，确立社区在基层社会管理中的主体地位。要改变“管制”模式下，政府直接向社区提供公共产品的做法，变“服务生产者”为“服务购买者”，通过鼓励、扶持一批NGO、NPO等社会组织，使之有能力承担生产公共产品、提供公共服务的重任，促使政府实现从“全面干预社区”到“政策引导扶持”的职能转变。
其次，要以多元参与为实现途径。一方面，要激发和培育社区居民的公共精神和参与意识，强化社区居民的公民意识和身份认同，构建社区公共意识。要推动社区制度规范化、配套化建设，完善社区居委会及业主委员会的建设，畅通社区居民利益表达渠道，从软件和硬件两方面来推动社区居民的积极参与；另一方面，要积极培育和发展NGO、NPO等社会组织，政府取消对其进入社区的政策，并从财政、税收、准入登记等方面对其提供政策及资金上的支持，鼓励其获得在社区内开展活动的持续资源，规范相关社会组织行为，实现政府、社区、居民与社会组织的良性互动与良好合作。
再次，要以加大投入为实现保障。一是要加大人员方面的投入，加强专业人员培训。政府要选派一部分具有社区管理及服务专业知识、掌握专业技能的人员进入社区，更要加强对现有社区服务工作人员的专业培训，通过关于社区管理及服务知识的教育培训，建设一支高水平的社区管理及服务人才队伍，努力夯实基层组织，壮大基层力量。二是要加大资金方面的投入，将更多的财政资源投入基层社区。加大政府财政转移支付能力，财政预算支出适当向社区倾斜，另外可以通过政策导向，引导企业、社会组织等对社区建设进行投入，实现社区建设资金来源的多元化。三是要加大物资方面的投入，加快社区基础设施建设。对原有的社区基础设施加以修缮，并兴建一批新的设施，如社区活动中心、社区服务中心、社区游乐健身设施等。
纵观金融案件的发生，尽管形式各异，但究其原因，主要是由于各项内控制度未履行好、落实好造成的。通过近段时间的学习，我们发现这些案件除暴露银行业金融机构内部管理松懈，有章不循，处罚不力等问题外，另外一个重要的原因就是忽视了员工道德风险的控制。主要存在的问题有：
一是员工整体素质不高，教育乏力。俗话说，千里之堤，溃于蚁穴。农村信用社点多、面广、线长，绝大多数员工身处最基层，长期以来，规范化、制度化的思想教育开展不够，安全教育少。一些信用社对安全管理、案件防范工作不重视，给员工造成错觉，从而放松警惕，认为只要自己不出事就行了，别人，谁出事谁负责。案件防范不到位导致安全工作挂在嘴上，疏于案件防范。同时由于社会风气、黄、赌、毒的影响，对自控力弱、政治素质差、道德败坏、作风卑劣、无视党纪国法、私欲膨胀的人来讲，诱惑力是引发了作案的主要因素。
二是防患意识不强，管理乏力。近几年来，大部分信用社注重了业务开展，忽视了案件防范，一手硬一手软的现象得不到彻底改观，尤其在基层信用社，任务至上，片面追求几项主要业务指标的考核，不重视内部管理、安全教育和责任意识，有的甚至欺上瞒下，学习教育走过场。
俗话说“十案九违规”，不按规章制度办事，为案件产生埋下祸根。一方面，无视规章制度，有规章不执行，颁布的法令、制定的规章流于形式，没有发挥应有的作用。另一方面，讲义气，凭感情用事，以感情代替制度和原则，不按操作规程办理业务，导致案件发生。对案件防范工作部署少、落实少，致使工作存在空档和缺位，给犯罪分子留下可乘之机。
三、稽核检查图形式、走过场，监督乏力。一方面稽核检查力量相对薄弱，对信用社点多、面广、线长和客观上难以全面实施有效的监督检查；另一方面，稽核检查人员有的责任心差，原则性不强，稽核检查图形式，走过场，该发现的问题没有及时发现，发现的问题也没有采取有效措施进行处罚，而是大事化小、小事化无。有些事情虽然发现了，也下达了整改通知，但对落实情况没做进一步的督促检查，使问题越积越大，最后导致发生重大经济案件。
二、预防案件发生的对策建议
通过这次活动，每个员工只要进行自我教育、自我剖析，吸取教训，警钟长鸣，并对照有关金融法规和农村信用社规章制度，自我查找履行岗位职责及遵纪守法等方面的差距，明确今后工作的努力方向，就必将使我们农村信用社违法违规案件得到遏制，案件数量不断下降。
一.加强思想教育不放松
农信社应该始终将员工的思想教育放在工作首位，要经常性地抓员工的思想政治教育和职业道德教育，并做到规范化和制度化。从思想源头上入手，使广大员工都能树立正确的人生观和价值观，切实提高广大员工的思想政治觉悟；切实提高广大员工抵制腐败、拒绝腐败的能力。防止腐败思想的侵蚀，构筑拒腐防变的道德防线。做到“常在河边走，坚持不湿鞋”；做到防微杜渐，警钟长鸣。
二.加强制度落实不放松
一是我们应该在以往的基础上进一步加强制度建设，堵塞管理漏洞，促使制度覆盖到业务经营和管理的各个环节和各个层面。用制度落实责任，用制度说话。彻底清处上有政策、下有对策的不良状况。二是我们要进一步提高制度执行力。我们的制度不能说不多，也不能说不够严厉，但就是达不到预期的效果，归根结底是由于我们的执行力不够，“上传下不达”的现象在我们的基层社犹为突出。要想把制度贯彻好、落实好，就必须在执行力上下工夫，对基层社上到领导班子，下到广大员工都要提高精神百倍努力，通过多种形式提高自身的素质，做到基层员工有责任心，中层员工有进取心，高级员工有责任心。
三.加强风险防范不放松
建立理性的风险管理机制，推行五级分类的风险划分标准，运用科技手段强化风险防范。现行的四级分类标准衡量风险性有很大的局限性，不能真实反映资产质量，而且造成管理部门决策上的误导。与国际接轨，农信社应积极推行贷款五级分类标准，真实反映贷款风险，及时采取防范措施。同时还要树立全员风险意识，突出防范重点。每个岗位、每个环节、每个职工都是防范风险的关键，稍有不慎就会形成损失，酿成风险。要树立全员防范风险意识，时时处处防范风险。要严格要求每名职工管住自己，在每个岗位都按规定、按业务流程规范操作，不留死角，依法管理，合规经营，全员防范。要树立“事关信贷风险，就事关职业前途”的风险意识。
四.加强责任追究不放松
对于农民专业合作社而言，无论将其看作独立的企业，以集体或联合行动存在的联盟，还是一组契约关系的联结，其积极作用都被众多学者证实。Sexton认为，合作社能获得大量的经营业务以达到规模经济[1]。Nourse认为，合作社是促进市场竞争的力量，农民只有通过建立规模较大的合作社才能恢复力量的平衡[2]。Bijman和Hendrikse（2003）认为，农民合作组织能形成反市场垄断的力量，可以减少营销过程中的信息不对称以及外部性的影响，保护专用资产投资免受机会主义行为的侵害。Tennbakk也指出，农民合作组织能降低经济活动的风险和不确定性，改善市场失灵[3]。还有学者指出，农民合作组织能帮助农户节约交易费用（Staatz, 1987; Cook, 1994; Royer, 1995; Bachev, 2008），并在农产品营销中起到积极作用，确保农民获得相对稳定的收益。国内众多文献也表明，农民通过发展合作社，提高了组织化程度，提升了话语权，改善了市场地位，提高了生产技术水平；合作社有利于整合社员资源，形成规模优势，推进农业生产的专业化、标准化和产业化；有利于促进农产品销售，在一定程度上遏制了流通环节对农民的盘剥，降低了经营风险，增加了农民的收入。
尽管现有文献对农民专业合作社已有广泛研究，但农民专业合作社联合是一个较新的课题，文献比较少见。张晓山探讨了农民专业合作社的组织发展[4]。方玉媚等、方凯等分别对四川果旺果蔬联合社、云南蒙自甜石榴产销联合社进行了分析[5][6]；孔祥智和蒋忱忱（2010）对四川省井研县联合水果合作社的治理机制进行了分析；苑鹏（2008）以北京市密云县奶牛联合社为例，剖析了联合社的产生、运作以及优越性，分析了联合社的发展空间。王艺华、王树恩指出，农民专业合作社联合发展可以对接大市场，延伸农业产业链，促进现代农业进程，增强自我服务功能，提高对社会资源的承接和利用能力，是农村经济社会发展的现实需要。也是专业合作社发展的必然趋势[7]。这些文献主要通过研究合作社联合的典型案例，探讨联合社的作用和发展趋势。综合来看，理论界对农民专业合作社联合的探讨，尽管远未达到条分缕析、引领实践，但作为农民专业合作社成长过程中自发出现的一种新的产业组织形式和制度安排，联合社已显示出更强的生命力和活力。在这种情况下，阐析其制度变迁特征，寻求其成长的内在根据，探讨其绩效和治理机制，可以为联合社的规范发展提供理论和政策依据。
一、诱致性制度变迁框架下农民专业合作社的联合
新制度经济学认为，有效率的制度变迁主要是诱致性变迁，但强制性变迁的收益有较大的不确定性。农民专业合作社的联合，在很大程度上是农民专业合作社制度诱致性变迁的结果。
（一）农民专业合作社的联合源于合作社制度的不均衡
确立了土地集体所有制基础上以户为单位的家庭承包经营的新型农业耕作模式，从而改变了农业和农村经济格局，调动了农业生产者的积极性，在农业发展水平较低，主要是手工劳动的历史条件下，极大地改变了我国农业生产和农民生活。但是，下的农户小而散，需要独自面对市场竞争，分散农户和现代经济体系的脱节，导致其经济活动的交易成本高，经济效率低。随着市场经济进程的推进，农业生产经营越来越具有市场导向性，农民逐渐转向专业化生产。虽然农产品市场接近完全竞争，但在一定条件下，提升农民的组织化程度，可以提升他们的市场抗衡力。因此，农业专业化的过程，也是农民组织化程度不断提高的过程。而同一产业或同一地域的农户只有以一定方式组织起来，专业化分工才成为可能，且在专业化和交易费用的两难冲突中，只靠市场进行农业分工会使其协调效率受到限制，需要农民合作经济组织来进行农业分工和协调，提高交易效率，以获得更多专业化经济。农民专业合作社是一种介于市场与科层之间的制度安排，没有市场组织较高的市场交易费用，又保持着市场的灵活性；没有科层组织高昂的管理成本，又具备科层组织配置资源的优越性，从而很 好地契合了农产品交易的特性。它在一定程度上解决了我国农业产业化进程中集体经济组织统不起来、技术部门包不下来、农民单家独户办不起来的困难，使小规模分散农户与市场之间、农业与市场之间，形成一种以经济联系为纽带的组织网络。
虽然随着《农民专业合作社法》的施行，我国农民专业合作社迅速发展起来，但家庭承包经营、人多地少的基本国情，使我国农民专业合作社制度的边际效用急剧递减。绝大多数合作社在目前的制度环境下，存在着合作社普遍资金困难、带动力不强、产业化经营水平不高等问题。这些问题反映了现行合作社制度的不均衡，而制度的非均衡，也就意味着出现了新的盈利机会，进而导致了制度变迁的必然。
（二）农民专业合作社联合的发生和发展取决于联合社的预期净收益
从农户和单个合作社来看，农民专业合作社联合的“外部效益”，主要来自四个方面：
1.由规模经济带来的利润
通过把若干同类农产品专业合作社联合起来组成联合社，可以扩大加工或产品营销服务的规模，在更大程度上实现农业规模经营。通过统一组织生产、运输、冷藏和销售，统一提供技术服务等，降低了基层社的生产经营成本，也使得购销业务大大集中，购销规模明显扩大，实现了外部规模经济，有利于提高合作社的市场竞争力和市场占有率，也有利于农业现代技术、组织方式和资金的投入。因此，只要农业生产地域的分散性以及合作社规模的不均匀性存在，农民专业合作社就有联合的必要性。
2.外部经济内部化带来的利润
联合社比分散的单个合作社具有更强的市场谈判能力，整合资源的力量更为强大，通过搭建联合社、基层合作社和生产资料供应商、农产品销售商的平台，既能加强合作社之间的有机联系，避免了合作社之间的不良竞争，提高农民的组织化程度，又能进一步增强自身实力，提升农民的市场谈判地位，从而打破了原来基层社和农民被动接受企业单方给定的质量等级和价格的市场格局，可以分享更多加工和流通环节的利润。
3.克服风险厌恶带来的利润
农业生产的连续性与长周期性，无法通过内部控制及时扩大或缩小规模，加上农产品的可贮存性差，使农业成为一种冒险事业。而农户大多数是风险厌恶型，在风险普遍存在的制度安排下，风险厌恶无疑会大大消减经济活动，克服对风险厌恶的制度创新能获得潜在利润。联合社通过内部协作提高资源配置效率，提高规模经济性，降低经营中的不确定性，内化农业经营风险；通过契约安排，转嫁一定的技术风险和市场风险，使得基层社抗风险能力得到提升；通过推广种植、养殖保险，可以更有效地帮助成员降低生产经营风险。
4.交易费用的转移和降低带来的利润
合作社的联合所带来的直接效果，就是扩大了单个合作社的社员数量和资本规模，实现了资金、设备、原材料和劳动力的集中调配和使用，提高了要素的使用效率，大大节约了交易成本。同时，联合社弥补了单个专业合作社销售渠道窄、信息来源少等问题，进一步整合了资源，增强了合作社的市场对接能力和竞争力，有助于降低交易费用。
（三）各地农民专业合作社联合发展情况
随着农民专业合作组织的迅猛发展，全国农民专业合作社联合也呈现出较好的发展势头，以弥补单个合作社势单力薄等不足。但各地区的农民专业合作社联合的发展情况仍然存在显著差异，尤其以东西部差异最为明显。
1.全国农民专业合作社联合的总体情况
随着农民专业合作社数量的快速增长，多数合作社存在的生产规模偏小、科技含量低、服务领域狭窄、市场品牌不响、带动能力弱等问题也日益凸显，迫切需要通过合作社进一步的联合来解决单个合作社解决不了和解决不好的矛盾。而农民专业合作社生产经营规模的扩大，自身积累资金的增多，将逐步形成设立联合社的能力和愿望；某些规模较小的合作社，为了增强市场竞争力，也可能希望设立联合社开展经营活动。近年来，全国大多数省市已经出现了各种形式的联合组织，并在联合经营、开展信息交流和维护合作社权益等方面发挥了积极作用。从表1（见下页）可以看出，虽然从全国来看，单个的专业社是目前农民专业合作组织的主要形式，但联合社的比例已接近7％。
在农民合作社联合组织中，不乏由地方政府依托供销合作社、信用合作社这一类政府主导安排的专业性合作经济组织而组建的联合社或合作社联合会。例如，河北省、福建省、浙江省及温州市等地供销合作社（总社）筹组成立了农民合作经济组织联合会。这类联合社（或联合会）以横向联合为主，将主要职能定位为政府和合作社之间的沟通平台，承担向政府反馈合作社的意见与需求、政策法规宣传、教育培训、营销推广、对外交流和行业自律等工作任务，带有很浓的行业协会色彩。与政府主导的联合社制度安排不同，民间自发的诱致性联合社制度安排，以同业联合为主。这种民间自发的联合社制度安排，以承认合作各方的“私人产权”和“私人利益”为基础，其组建而成的联合社，并不仅仅是合作社成员数量的增加和规模的扩大，蕴涵了深刻的变化，是合作社制度的深化和发展。目前，农民自发组织的联合社，占了现有合作社联合组织的90％以上。
2.农民专业合作社的联合发展存在区域差异
我国现阶段农民专业合作社的联合发展，是在国家法律制度供给不足的情况下，主要由外部利润诱导的自发创新，因而呈现出自发性、异质性和区域性等特点。各类联合社可以大致分为由同类专业合作社组成的联合社和由特定地域内各类专业合作社联合组成的联合社两种类型。同业联合和地域联合的联合社在职能定位方面存在差异。由于国家法律和政策对农民专业合作社的联合缺乏明确而统一的规定，即使是同业联合的联合社，在不同区域之间，其业务经营范围、治理结构等也具有明显的异质性（见表2）。对此，一个明显的例证就是各省、市的地方性法规对农民专业合作社联合的规定大不相同。另一方面，从调查情况来看，多数联合社都对经典合作社原则有不同程度的修改，但不同区域的联合社的修改方向存在一定的差异：中、西部地区往往要求基层社具有较大的种植、养殖或营销规模；东部地区更加注重资本报酬，股份化倾向更加明显，而且合作社的管理者逐渐从社员向拥有专业知识的职业经理转变。
从联合社的数量来看，东部地区联合社发展最为迅速，联合社在全部农民专业合作社中所 占的比例最高，为9.90％，远高于全国平均水平；而西部地区联合社发展较为缓慢，联合社在全部组织中所占的比例最低，仅为2.59％，明显低于全国平均水平；而中部地区和东北地区联合社发展相对较为平稳，均高于全国平均水平，其中中部地区联合社在全部专业社中所占的比例为7.99％，东北地区联合社在全部组织中所占的比例为8.25％（见表3）。从四个区域平均数据比较可看出：中部地区合作社数量最多，平均每个省有8291.7个农民专业合作社，662.8个联合社，显著高于全国平均水平，而西部地区合作社数量最少，平均每个省2982.5个，77.1个联合社，明显低于全国平均水平。
进一步分析表3可以看出：东部地区虽然专业合作社和联合社的绝对数量并不领先，但联合社占合作社的比例最高，表明东部地区合作社的发展步伐较快，质量管理水平较高；中部地区无论是平均每个省的农民专业合作社总数量，还是联合社的数量，都比其他三个区域明显偏多；西部地区农民合作经济组织发展相对较为缓慢，农民专业合作社和联合社的数量比其他三个区域明显偏少。这在一定程度上说明合作组织的发育程度与市场经济的成熟程度紧密相关。
二、政府在农民专业合作社诱致性联合中的作用及其边界
在农民专业合作社诱致性联合过程中，政府充当着重要角色。但从目前的现实情况来看，政府参与农民专业合作社联合的程度还不够深入，在一定程度上影响了农民专业合作社联合，需要政府不断加大制度供给力度，给农民专业合作社联合提供必要的政策扶持，促进农民专业合作社联合进一步健康快速发展。
（一）政府在农民专业合作社诱致性联合中的作用不可或缺
在诱致性制度变迁中，往往也需要用政府的行动来促进变迁过程。一方面，制度变迁需要人们自愿的联合行动来完成，但集体行动常常面临高成本壁垒。为提高制度供给水平，需要引入政治资源来促成诱致性制度变迁。另一方面，诱致性制度变迁的创新主体来自基层，是一种自下而上的渐进发展的变革过程，所需时间长，难以全面实行，而强制性制度变迁的主体是政府，推动力大，但社会震荡大、风险高。二者组合的制度设计能较好地避免一方单独行使的缺陷。加之我国不同于西方市场经济国家的突出之处是政府力量强大，因此，在我国农民专业合作社联合由普遍性市场行为到强行性规则的程式转换中，政府发挥着重要作用。其作用范畴主要在两个方面：
1.政府对联合社的法律地位予以确认
政府是制度的最终供给者，任何正式制度都必须经过政府在政治和法律程序上的确认，才能够在全社会范围内扩散和推广。即使大规模的市场制度创新需求转变为市场的制度供给也需要最终得到政府参与。因此，诱致性制度变迁大致包含两个阶段：首先是市场主体突破既存制度，自发响应获利机会，形成普遍性市场行为；然后是政府进行制度供给，对普遍性市场行为的合法性加以追认。在我国，尽管单个的农民专业合作社，由于生产经营规模和自身实力的限制，依然摆脱不了抗风险能力差的困境，在参与市场竞争中仍处于弱势地位，有着进一步联合的制度需求。但联合社面临现行法律制度的刚性约束。联合社是多个合作社作为成员，联合成立的新的具有独立法人地位的合作社。从法理上说，设立联合社要求农民专业合作社能够成为合作社的成员。根据合作社法的规定，“成员总数二十人以下的，可以有一个企业、事业单位或者社会团体成员；成员总数超过二十人的，企业、事业单位和社会团体成员不得超过成员总数的百分之五”，显然这一比例几乎无法满足设立联合社的要求。因此，从现有法律规定看，尚无合作社联社存在的法律空间。另外，在现行法律框架下，虽然仍可以通过社团法人登记、组建公司或吸收合并等方式满足农民专业合作社扩张和联合的需求，但是和一般意义上的联合社仍存在本质区别。社团法人登记虽然解决了联合社的法律地位问题，却在很大程度上限制了联合社的业务范围，不能从事营利性活动；成立公司无法享受合作社享有的各种扶持政策，且由于对股东有最高人数限制，使得联合社的发展和规模都受到制约；而吸收合并、新设合并等手续较为繁琐，设立成本较高。因此，应推动立法机关尽快修改农民专业合作社法，对联合社的法律地位予以确认。
2.政府对联合社给予扶持，解决联合过程中市场主体不能自行解决的问题和困难
西方合作运动大多“自下而上”，即先有基层社，待基层社发展数目已多、有联合的必要时，才共同组成联合社。由于集体行动的内在矛盾，合作社联合往往存在巨大的协调成本，同时，合作社作为弱者的联合，与企业的竞争在资金、技术和管理能力上有可能处于劣势。故在各国农民专业合作社发展的过程中，政府总是扮演积极角色。在我国，家庭承包经营、土地细碎化的缺陷，使农民专业合作社在集体行动方面存在高组织成本，单纯依靠农民在逐利动机驱使下自发行动并不能完全实现诱致性变迁。土地使用权的流转迟缓，农村合作金融不发达，农业投资不足，也使农民专业合作社的联合发展受到种种限制。所以，应将民间创新主体的自发创造与政府推动相结合，一方面进一步强化农民在合作社成长中的主体作用，另一方面，在农民专业合作社自组织的基础上，政府适时地进行制度供给，提供核心制度安排，协助民间主体实现制度创新，同时，加大扶持力度，建立有利于农民专业合作社联合的信贷、财税和登记等制度，加强合作社成员的合作教育与培训，不断提高农民的合作意识和组织能力。
（二）政府参与农民专业合作社联合的程度
1.政府参与程度总体不足，农民专业合作社联合的制度供给滞后，影响了联合社的发展
在有限理性、信息高度不对称、传导反馈的时差性等因素约束下，制度供给会呈现一定的滞后性。作为制度环境的核心因子，法律对市场变化的反应也不可避免地存在一定的时滞。立法者有时也会主动地保持缄默，为前瞻性的市场参与者提供试验甚至试错的机会。农民专业合作社联合制度供应明显滞后，也使联合社在运行中遇到一些困境，影响了联合社的治理。
第一，无法形成与联合社相匹配的有效治理结构。目前的农民专业合作社多是在“能人效应”、外部力量带动下成长起来的，民主管理制度、财务管理制度和监督机制都不尽完善。30多年的家庭联产承包经营体制，逐步让农民“原子化”，农村 优秀人才流失，留守农民普遍素质较低，缺乏自我组建合作组织的能力。与一般合作社相比，联合社成员之间在资源禀赋、参与目的以及承担角色等方面的异质性明显增加，成员之间的利益冲突更加突出。联合社的核心成员多为兼职，自身精力有限，而随着联合社规模的扩大，成员参与管理的能力不足和兴趣减弱，合作社由成员民主控制转向专家控制，出现了类似IFOs的委托－问题。合作社的剩余索取权被限定在合作社合约框架下的提供惠顾的群体之中，合作社成员很难促使经理人员的运作符合成员们的利益，成本明显偏大。
第二，基层合作社和联合社的民主管理体制难以建立。基层社和联合社之间经济实力对比悬殊，联合社有充分的定价权，加之各基层合作社大多直接由农民组成，资本普遍稀缺，其角色一般是生产者，而产前和产后的环节由联合社控制，这样，在制度供应滞后、利益分配机制不健全的情况下，产前和产后环节的利润多与多数基层合作社无关。由于联合社的股权比较集中，如果制度约束缺位，联合社运营过度依赖大的基层社也就成为一种必然的趋势，内部人控制的倾向更加明显，极易造成联合社组织结构及其决策机制的不正常，从而使联合社变成了少数股东的“富人俱乐部”，联合社全体成员特别是农民成员的合法权益难以得到公平保护①。民主治理局面的实现与否基本上也就决定了联合会在多大程度上反映成员合作社的主流民意，进一步而言也就决定了能在多大程度上反映合作社农民成员的主流意见。
第三，联合社有排斥小规模合作社和兼业农户的倾向。联合社普遍为入社成员设定门槛。从调查情况来看，同类专业合作社联合组成的联合社，主要是以从事该种农产品生产为主业的达到一定生产规模和商品量的专业农户的联合，并不欢迎小规模的合作社和兼业农户。这样，联合社的发展明显有利于更具有企业家特性和境遇较好的农民来寻求新的市场机会，但创造一种机制来保护甚至增进弱势农民的利益越发困难。
第四，产权不明晰，滋生机会主义行为。大部分合作社在政府部门引导下组建，常常受多个部门单位支持，在组织资金、技术培训、产品销售等方面得到多方资助。合作社的联合，进一步使联合社与基层社之间、基层社相互之间以及合作社与农民之间财产关系模糊不清。立法粗陋，产权界定不清晰，加之合作社的新、老成员享有同样的投资和惠顾权，不可避免会激发了外部人攫取动机，导致机会主义行为和“搭便车”行为。
2.政府需要加大对农民专业合作社联合的制度供给，明确政府对农民专业合作社联合进行扶持的职责，促进联合社规范发展
过去50年，各国农业合作社企业的集中趋势加速。荷兰1949年供应饲料和肥料的合作社有1160个，1998年只剩36个；牛奶加工合作社从426个，降为6个。联邦德国1950年共有23842个农村合作社，而到1998年这一数字缩减到4221个。但同期的社均成员数则由137个增加到711个，规模明显扩大。我国农民专业合作社的联合发展尚处在起步阶段，目前政府推动合作社联合的重点是对合作社进行培训和规范，主要是建立稳定的合作社培训机制，规范联合社的各项职能、制度和组织架构，整合农委、农办、科协、农业局、供销社等涉农部门的资源，明确财政资金的支持方式，充分发挥政府的服务职能，更好地推动合作社联合发展。在治理机制上，联合社应当坚持成员以农民为主体、对成员服务不以营利为目的、民主管理，惠顾返还、资本报酬适度，以及入社自愿、退社自由等基本原则。虽然联合社可以不完全拘泥于国际“合作社原则”，需要从实际出发，适度放宽对资本权利的限制，以利于吸引资金，鼓励联合社向公司化和纵向一体化的方向延伸，并赋予联合社内部治理机制一定的包容性，但不能改变其农民专业合作社的基本特征。
3.政府应当避免对合作社联合进行不恰当的直接干预
农民专业合作组织的发展是一个水到渠成的过程，不可能超越阶段、跨越式地发展。在规制联合社的法律规范缺位的情况下，寻求政府的支持和保护，不失为一种理性的选择。但政府部门的过度干预可能影响合作社的自主性和生命力，最终合作社很难做到可持续发展。调查表明，政府不恰当的干预使一些合作社的联合出现异化。在政府的制度供给过程中，政绩往往被作为一个重要变量而引入了政府的效用函数。在进行联合社制度设计时，一些地方政府在农村市场资本化和农民专业合作社扶持政策的刺激下，以实现政绩为预期，过度干预合作社的联合和发展，导致了农民专业合作社联合的异化，结果一些联合社的定位不准，职能不明，体制不顺。有的联合社是“公司十合作社”，以套取政府的优惠政策；有的是假借联合之名义，投资大量资金入股控制合作社；更多的是供销社为完成工作指标，导致联合社只是形式上的表面文章，起不到应有的作用。因此，政府在扶持过程中，应注意充分尊重农民群众的选择权和决定权，不能采取强迫命令的方式推动合作社联合，同时，要求摆正政府与市场的关系，做到凡是市场能做好的事，都由市场来做，政府不必干预；即使政府有必要干预，也应更多采用经济手段和法律手段，而不是行政手段。
三、结论与对策建议
通过以上分析和研究，可得出以下结论：
第一，农民专业合作社的联合发展具有历史必然性。制度变迁是一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程，也是从一种制度均衡状态向更高的制度均衡状态转化的过程。理论和实践都表明，在农民合作经济组织促进农业专业化发展的过程中，合作社成员对合作内容、合作形式、合作层次必然会提出越来越高的要求，为此，合作社有必要走向联合，实现在更大规模和更高层次上的合作经营。这不仅仅是因为鼓励联合是国际合作社联盟确定的合作社基本原则，更是因为合作社的联合存在明显的“外部利润”。成立农民专业合作社联合组织，可以最大限度地降低合作社的交易成本、提高议价能力，扩大合作社的业务范围，解决合作社依靠自身力量无法解决的问题，推动现代农业发展。
第二，我国农民专业合作社联合发展的区域差异，表明了同一制度安排在不同制度环境下，具有不同的比较效用。联合社的发展，从一个侧面反映了农民专业合作社的制度绩效，说明制度安排的移植不仅会受到非正式制度环境的约束，而且也会受到产业特性的约束。而经济组织的绩 效，既取决于组织内部的制度安排，也取决于组织制度安排与环境的相容性。因此，联合社的制度安排是否有效率，不仅取决于该项制度安排是否满足制度需求，还取决于其他制度安排实现他们功能的完善程度。这种差异的存在，决定了政府在农民专业合作社联合中的重要作用，也表明了对制度变迁进行引导和控制的必要。
可见，要使农民专业合作社的联合健康发展，并加强政府引导作用，并从以下三个方面着手：
第一，政府应加快制定推动合作社联合发展的法律规范，即设立发展联合社的制度装置，帮助实现诱致性变迁。这些规范应从农户经营土地规模小且高度均等化这一基本农情出发，对合作社联合发展中的一些问题，如资本联合与劳动联合，基层社与联合社之间的民主管理，土地的集中投入和使用等，通过联合社治理机制的创新来努力解决。
第二，坚持诱致性制度变迁，关键在于基层社是否存在联合的需求，在于联合社的运行能否坚持独立、自治、民主的合作精神。政府参与联合社的创建隐藏着风险，应当通过宣传、教育、示范等方式培育人们对新制度的需求，如果合作社的联合并非基层社社员的要求，高昂的阻滞成本可能使制度变迁得不偿失。农民专业合作社的联合，就整体而言，不是政府推行的强制性制度变迁，而是农民在逐利动机驱使下自发创新的诱致性变迁。制度的设计应该是自下而上的，不是政府强制推动。
第三，政府只扮演一个基本行为规范的保障者和制度变迁合法性的最终确认者角色，从而保证市场创新主体在一定限度内有足够的自由进行制度创新，并通过仿效、接受或拒绝的方式对其试验或加强。
*该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《基于诱致性制度变迁视角的农民专业合作社联合》。
中图分类号：D92文献标识码A文章编号1006-0278（2014）02-120-02
我国古代，调解主要为官府调解和民间调解。清代又产生了一种特殊的方式，即“官批民调”，类似现代的法院委托调解制度。此种纠纷解决的主体介于民间私权力与国家公权力之间，并在官民间通过法律实践活动起到沟通和桥梁的作用，是调解制度社会化的表现。
一、清代官批民调制度的主体
通过对清代四川巴县、天津宝坻、台湾淡新、浙江黄岩等地方诉讼文书的研究，官批民调是指官府在接到案件后，认为事关家庭伦理、亲族关系、当地风俗等，不便公开传讯，或认为情节轻微，不值得传讯、审判，则会批令乡保，或交给宗族、局绅等进行调解，自己只进行原则性指导并对其效力进行官方确认。这种调解方式实现了官府审判与民间调解处理纠纷的契合。
（一）官批主体
清代基层行政组织以“县政”为依托，其是诉讼第一审级，州县官则为这一审级的最高裁判者。由州县官将其职能管辖范围内的案件批令给民间力量调解，因此官批主体较为特定。
（二）民调主体
相对于官方力量来说，民调主体是官批主体的承受方。按调解人身份的不同分为：
1.乡保、保甲长、坊厢长调解。清代地方基层组织呈二级结构，以自然村为一“甲”，甲设甲长；数村为一“乡”，乡设乡保，乡保有时被称为乡约，主要征收皇粮国税、维持地方安治。甲在保之下，有时也被称为甲约。这种颇具官方色彩的身份使其在许多民事纠纷中充当调解人的角色，他们或发还乡绅、宗族，或会同亲邻等解决，不能解决的上告知县。此外，按清代地方编制，城中曰坊、近城曰厢，分别设立坊、厢长管理辖区事务。坊、厢长职能与保甲长大体相当，官府也常将本辖区内的民事纠纷批令他们调解。
2.族长、亲友、地邻、局绅调解。清代统治者还推行族正制来弥补保甲制的不足，以完善基层制度。此外，当事人的亲友、地邻因对当事人的情况、纠纷产生的原因及地方风俗较为了解，有利于矛盾化解，因而此类主体也较常见。纠纷当事人请求局绅调解的案例在浙江黄岩诉讼档案中亦有，也有的案例是知县将民事案件发回民间交由局绅调解。
3.会首、中人调解。随着清代商品经济的发展，促进了手工业、商业从业者行会的划分和建立，这些行帮设有“行首”或“客长”作为头目来维持行帮秩序。官府往往批令这些主体调解行帮内部行户合伙清算等与行帮有关的纠纷。“中人”在清代民间买卖、典当、借贷等民事关系中，具有为当事人介绍、提供交易信息、证明甚至是承担交易正当合法的保证作用，“凭中理处”、”凭中集理”的记载在清地方司法档案中也常见。
二、清代官批民调制度的流程与特征
（一）官批民调制度的流程
1.官府如何与民间力量发生交接。安徽徽州发现的一份空白格式批文便是清光绪年间歙县知县敦请族长调处法律纠纷的批文，反映了“官批”阶段，官府不仅就调解成功与否的后续事项做了安排，还明确向族长提出“两造息讼，最为上策”的调解指导思想。
2.民间力量如何调解，又如何再次与官府发生交接。清司法档案中有关于“和息状”、“复状”的记载。即调解成功的调解人向官府呈递“和息状”，请求官府准予销案并说明调解的经过及结果；调解不成则向官府提交“复状”，恳请官府给予讯断并说明调解的经过及调解不成的缘由。
由此可知，流程为“官批”、“民调”和“呈禀”三阶段：先由官府依职权将诉至衙门的纠纷批令给各类民间力量主体；再由接受批令的主体调解；最后由主持调解的主体将调解结果呈禀官府审查；若经调解双方达成协议，请求官府销案；若调解不成，乡保则须察告州县官并通知原告于一个固定时间赴县重告，官府依法提讯堂审。
（二）官批民调制度的特征
1.案件的民事导向性。官批民调案件多是民事案件和轻微刑事案件，常涉及宗族、伦理及本地风俗，不便公开传讯。清统治者真正目的在于借助官批民调解纷将众多民间细故排除在官府外以减轻讼累，从而维持地方稳定并提升政绩。因而调解范围也有限度，危及政权及社会秩序等案件不允许调解结案。
2.较明显的官方意志性及不完全自愿性。只要在州县官管辖范围内的案件必须受理，否则要受相应处罚甚至是刑事责任。然而实践中州县官常因各种因素利用法律其他规定，将民间细故批令给民间调解，且并不考虑当事人意愿，有时即便调解失败，若当事人再次诉至公堂也仍会批令继续调解。这种调解往往教化式且非基于当事人自愿，而这种强行息讼的意图正是封建调解的本质所在。
3.约束效力的半强制性。若调解成功，调解人应向官府呈递“和息状”请求官府准予销案，当事人则需出具甘结，呈送官府备案，此时案件应为当事人申请撤诉而终止。但官府以“甘结”形式达到抑制两告反悔之目的，当事人须申明是“依奉结得”，显属“遵命和息”，反悔会受相应处罚，由此可见其约束效力的半强制性。
三、清代官批民调制度的产生的原因
（一）政治因素
清代司法体制之目的是为维护政权稳定，因此统治者只关注危及政权、社会秩序的刑名要案。古代选拔官吏考察的也是儒家经典非法律知识，官员为弥补自己不懂刑名律例的缺陷、规避错判可能引发的政治风险，往往将民事纠纷甚至一些轻微刑事案件推诿于民间力量调解。清代官员“诉讼少则高升，诉讼多则撤职”的考核标准也造就了地方官吏“听讼不如无讼”的心理，通过调解达到息讼的目的由此成为其解决纠纷首要选择。
（二）经济因素
我国封建社会时期一直是自给自足的小农经济社会，和谐人际关系的维护是基层民众生存的重要前提，这种内生的人际关系基础为纠纷发生以调解方式解决提供了必要性和可能性。即便诉至公堂，自古以来形成的“无讼”、“和谐”的儒家思想，“不撕破脸、讲情面”的心理取向根深蒂固，而官批民调在很大程度上契合了这种乡土社会的生存逻辑。
（三）社会因素
中国古代以血缘关系为纽带，宗族家庭为基础，形成了家国一体的社会结构。统治阶级通过乡保、宗族等制度来体现其统治原则和思想并对基层社会进行管理，所以古代基层权威实际上是一种皇权、集权统治控制下的内生权威，这也在一定程度上为非讼纠纷解决方式创造了条件。同时中国民众自古以来重土安迁，社会流动性极小，纷争发生时将亲邻、族长等纳入到纠纷解决中更有利于化解纷争，较好的实现双方利益，抑制民事案件进一步恶化，从而维持地方安定。这是官批民调制度构建与运作的社会基础。
四、清代官批民调制度在基层社会治理中的效果评价
官批民调制度在君主专制主义中央集权体制下，不可避免的存在着局限性：宗法社会下，“人有差等”的客观社会现实极易导致调解中的偏袒与不公。且官府滥用官批民调压制诉讼，既淡化了司法权力在定纷止争过程中应有的作用，又妨碍了当事人诉权的正确行使。这些在客观上妨害了相关实体法的发展与完善及司法程序化观念的形成，不利于纠纷真正有效的解决。
但官批民调制度也在一定程度上反映出清代基层社会治理的主体及方式的多样性。因调解人能做到“耳目所闻所见”，亦可用官方力量发动民间力量参与到纠纷的化解与平息中去，紧密协作办案，既可让问题在民间自行消亡，又可在必要时动用国家暴力机关进行刑事处罚，最终对社会进行有效治理与控制，维持了基层社会的安定。让我们感受到民间规则（家族法规、道德礼教、人情世故）在基层社会中的巨大力量，甚至比国法更贴近现实，有利于问题的根本解决。
官批民调不但节约了司法成本，还丰富了清代“官民合作”的方式和内容，并最终对清代基层社会控制与治理方式的认识与实践产生了重要影响。这一适应于清代的基层社会治理方式，对今天我国基层社会矛盾的解决仍有重要的借鉴价值。
参考文献：
自从“十二五规划”实施到现在各地方政府将工作中心逐渐转移到民生问题，证明我国从中央到地方都对基层建设给予了很大重视。基层社会管理是国家政权分配到地方的体现，其与社会基本活动息息相关。基层建设的好与坏，直接关系着整个社会管理体系的效率与质量。随着我国社会主义进程不断迈进，基层管理主体也逐渐由专门管理转为了分区域分工管理和群众自治，而基层管理的方式和内容也应与时俱进。因此，以新视角新观点来研究基层社会管理是必须且亟需的。
一、基层社会管理概述
基层社会管理，是指以维系社会秩序为核心，通过政府主导、社会多方参与，协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面，为人类社会生存和发展创造既有秩序，又有活力的基础运作条件和社会环境，促进社会和谐的活动。社区和家庭是一个社会的根本，人从婴幼儿开始，在社区和家庭中成长，社区和家庭对他们的影响是深远且根深蒂固的。要想保持社会稳定，就要从社区着手。
法律规定，地方政府有权在自己所管辖的地区行使管理职能。政府在行使这些职能时，不仅需要进行由上至下的监管，更多时候需要参与到社会活动中去，例如订立合同、合作开发、社会工作授权等。在这过程中，政府与社区、与社会进行着频繁的互动，构成了现在的地方社会。地方政府要行使自己的职能，必须保证基层社会的秩序、运行、发展和创新。
二、基层社会管理法治化建设
基层管理的有序有效实施应以城乡社区为平台，从立法、执法角度出发，充分发挥其作用。
（一）社区管理体制建设
社区管理体制建设是指社区各个管理部门的体系结构、职能设置、及其分工的合理性。我国的社区按行政范围划分可分为城市和农村。随着我国现代化节奏的加快，人民逐渐步入小康社会，城市社区格局愈发复杂，社会收入差距日益加大，原有的街道居委会式或单位大杂院式传统模式逐渐被物业管理式小区、工业技术开发区、高新产业区、科技园区等取代。农村社区也发生了很大变化，随着新农村建设以及农村城市化政策的推进，农村社区逐渐集中，人口向城市流动，形成典型的城乡结合处。不管是农村还是城市，在现今这个多元化社会，基层管理面临着许多新问题。社区管理体制的完善需要法律的规范和强制。
第一，社区管理体制应依法建设。目前，我国的基层管理刚刚发展起来，还未完全成型，社区的系统性尚未完整、功能还不完备、权限分工也存在着模糊之处，需要进一步完善。在城市，人的自主性越发增强，社区形式的多样化需要系统的法律制度进行规范和管理；在农村，社区功能较之以往发生了很大变化，需要在法律制度上进行创新。
第二，社区管理体制应依法运行。社区管理离不开党的领导，基层管理应符合政府的整体规划，无论是社区选举、决议还是一般事务管理，都应依法进行。
第三，社区管理体制应依法保障。社区成员权利一般通过社区活动得到体现，法律赋予每个公民的权利需要通过社区这一途径得到实现，因此，社区管理中的各个途径需要法律进行规范，从而使每个社区成员乃至整个社区管理体系的权利得以发挥作用。
（二）社区管理队伍建设
社区管理队伍包括社区管理中的领导者及基层工作者，他们肩负着建设社区、管理社区和维护社区发展的重任。社区管理队伍质量的高低直接决定了社区的优劣。目前，我国基层管理尚处于起步阶段，社区管理队伍结构复杂，管理水平参差不齐，不能适应管理需要。因此，在社区管理队伍建设上，不仅需要从法律上设定社区管理者身份及其工作内容，还需要加强社区法治教育，普及法律知识，保证社区管理工作的依法进行。
（三）社区纠纷解决制度建设
几乎所有社区都具有人口构成复杂、受教育程度参差不齐、经济能力差异较大等特征，这样复杂的群居生活，产生纠纷在所难免。这些纠纷大多是家庭、邻里间财产及权益纠纷，也有些是群众和政府间利益协调上的分歧。这些问题需要社区配备相应的应对程序及措施，才能维持社区乃至整个社会的稳定。
三、基层社会管理法治化的完善
（一）立法体系完善
目前，我国已颁布实施了两步关于基层管理的法律：《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》。这两部法律规定了村、居民委员会的责任和义务，解决了基层管理中的很多问题。但是，社区管理工作复杂且多样性强，这两部法律远远不能满足需求。因此，应先对整个社区管理体系进行合理规划，在此基础上，秉着集权与分权相结合的原则，根据各个地区的实际情况，对社区工作的管理进行进一步的细分。
另一方面，在现阶段，居民的权利义务意识较淡薄，村民、居民委员会在行使管理职能时困难重重，且管理层面有限。在这种情况下，我们应当结合现阶段民情，从强调外部管理逐渐转变为由内而外的治理，积极构建基层自治体系。
（二）明确法律地位
社会基层管理组织在社区工作中发挥着举足轻重的作用，但其法律地位却未得到足够重视。因此，有必要在法律中明确其包括管理地位、管理权限、管理职责在内的权利义务，使基层工作得到有力的法律支持。明确基层管理组织的法律地位不仅能用法律强制力保证基层管理工作的依法进行，同时，还能促进基层管理工作积极性，起到引导公民积极参与、配合基层管理的作用，形成政府、社区管理者、社区居民三方有效沟通，积极互动，形成和谐发展的社会管理局面。
（三）加强法制宣传
基层社区管理的法制建设不仅需要各方面积极参与，还需要长期稳定的法治宣传。从普及法律入手，使居民逐渐认识法律、了解法律、用法律保护自己的权益。另一方面，法制宣传还可以促进政府政策的实施，使居民能够了解政府管理意图和目的，在理解的基础上积极配合社区管理工作，同时也减少了因不懂法引起的各种纠纷。在宣传形式上，可以采用新闻媒体、户外广告、标语、普法课程等方式开展，频率要适中，既无需过密使人厌烦，亦不要过疏丧失宣传效果。
（四）培养法律意识
公民是基层管理中最主要的客体及参与者，公民法律意识直接决定了基层管理工作的难易，其法律意识越高，越能理解政府管理目的，越会积极配合政府管理，其法律意识略低，则会认为所有的管理工作都是无意义的，都是与其对着干的。依法治国是我国的基本方针，也是社会主义法治理念的重要体现。首先，应使每一位公民都了解宪法。中华人民共和国宪法是我国的根本大法，是所有法律法规及地方规章的准绳，每一位中国公民都应遵守宪法、了解宪法、在其所允许的范围内进行活动。其次，应使社区内每一位居民了解其权利义务。这样做的目的不仅在于可以使居民用法律规范自己的行为，保护自己权益，更能使政府行为得到有效的监督，真正做到依法治国，执法为民。最后，应使每一位居民了解常用的诉讼方法，培养其诉讼意识，使公民的权益得到真正有效的保护。
（五）加强法律援助
法律援助是指由政府设立的法律援助机构组织法律援助人员，为经济困难或特殊案件的人给予无偿提供法律服务的一项法律保障制度，是一种社会公益福利措施。在我国，依然存在着因自然、经济、文化等原因处于不利的社会地位，难以用自己的力量维护自己的权益的群体。法律援助为这些弱势群体中的当事人提供法律上的支持，使他们可以像正常人一样，用法律的武器保护自己的权益不受侵犯。这也正体现的法律的平等性。基层社会管理也不应忽视这些弱势群体，积极组织设立地方法律援助点，通过免费法律咨询和法律教育等方式，使法律进入社区，进入所有群体当中。
综上所述，基层社会管理是推进社会主义法治国家建设的重要微观基础，基层管理需结合社会各层级力量，协调社会各方面利益，有效配置社会资源，将法治植入人心，合力推进社会法治化进程，并最终构建出和谐发展的基层社会。（作者单位：首都经济贸易大学法学院）
目前，各地积极开展了丰富多彩的社会管理创新实践活动，这些实践活动在激发社会活力的同时，不断夯实着社会和谐稳定的基石。充分归纳和提炼这些创新实践的典型模式和典型经验，有助于从战略性、全局性的角度把握社会管理创新的方向，从而推动社会管理创新实践向纵深发展，同时，对于构建中国特色社会管理创新模式和创新理论具有重要作用。
一、社会管理创新的地方实践探索
1.以人为本。各地在社会管理创新实践中，把以人为本、服务为先的理念贯穿工作的全过程，以群众利益为重，以群众期盼为念，以群众需求为导向，赢得了群众的信任和拥护，提高了社会管理服务水平，为经济社会发展注入了不竭的动力。比如，建立社区服务中心。各地积极加大资源投入力度，着眼于方便社区群众，建设社区服务中心，开展各种爱心服务工作，为居民带来了实实在在的好处。如山东淄博的淄川区般阳路街道推行“三维数字社会管理平台”，这个平台将街道辖区内的居民楼、企事业单位、商铺等搬上网络，形成一个真实的三维实景立体街区，实施人口信息动态化管理，开通“民情通”呼叫服务中心，完善“三位一体视频监控网络”，创建五件制办件系统，通过这些措施构筑起了数字化基层政务服务新体系，促进街道社区工作由管理型向服务型转变。
2.社会协同。社会管理创新一方面要充分发挥政府的主导作用，同时也要充分发挥其他社会管理主体的协同作用，从而形成推动社会和谐发展、保障社会安定有序的合力。近年来，各地积极改革并完善社会组织管理体制，促进社会组织健康有序发展，各级各类社会组织在社会的各个角落发挥着积极作用。比如，北京市探索枢纽型社会组织管理模式，“枢纽型”社会组织，是对同类别、同性质、同领域社会组织进行联系、服务和管理的联合型组织，主要在政治上发挥桥梁纽带作用；在业务上发挥引领聚合作用；在日常服务管理上发挥平台作用，促进本领域社会组织健康有序发展。上海市通过“政府购买服务”方式，大力推动社会组织的发展壮大，政府购买服务项目主要集中于养老服务、慈善救助、社区青少年和外来人员服务等领域，已形成了“项目制”、“招标制”等多种运作形式，并且逐渐趋于成熟。
3.社区管理。当前社会管理创新的一大特色就是各地对城乡社区管理体制和管理方式进行了有益的探索，社区网格化即是其中之一。网格化管理的核心理念是把社区划分成若干个网格，分别建立功能齐全、相对独立的社区管理服务体系，有专职人员在网格范围内对社区实施24小时动态的全方位管理和服务，承担网格内的居民信息收集、矛盾化解、环境卫生、治安维护等各项事务，努力实现“小事处置不出网格，大事化解不出社区”，从而实现社区管理服务的全覆盖。如浙江舟山推行的“网格化管理、组团式服务”，把全市划分为2360个网格，每个网格成立一个党小组，以乡镇（街道）、社区（村）干部、辖区民警中的党员组成，同时吸收教师、医生、老干部、渔农科技人员等参与，组成一支6至8人的“网格管理服务团队”，2360支网格团队织起了一张基层“公共管理服务网”，这样及时掌握了解每个网格内发生的事关经济发展、民生民计和社会稳定的大小事件，并及时反馈与妥善处理，变被动应对为主动服务，变宏观管理为精细服务。
4.风险评估。近年来，因各种社会矛盾引发的群众上访和多样多发，已经成为影响社会稳定的重要因素。对房屋拆迁、土地征用、环境保护、教育医疗、安全生产、食品药品安全等容易引发社会矛盾的行业和领域，各地积极开展社会稳定风险评估工作，对于关系人民群众根本利益的重大政策、重大项目等重大事项在实施或出台之前，采取科学的预测方法，对可能出现的社会稳定风险进行先期预测、先期评估、前期化解，把矛盾化解在萌芽状态，将不和谐因素减少到最低限度。同时，在评估过程中，充分征求群众意见和建议，为政府决策提供参考，从而提高了决策的科学化、民主化。
二、社会管理创新实践的经验思考
各地社会管理创新的成功经验表明，社会管理是一项综合工作，需要统筹兼顾，理顺各种关系，发挥多种力量，改革和完善体制机制，从源头上减少社会矛盾，以增强地区活力和凝聚力，全面促进社会和谐稳定。
1.完善社会管理新格局。社会管理不是单向的政府对社会的管理，而是政府与社会的合作和共治。长期以来，“全能型政府”的社会管理模式挤压了社会发展的空间，造成了社会自治能力薄弱，无论是社会组织的发展，还是公民自我管理和服务的能力都难以适应新形势的要求。因此，社会管理创新既要坚持党委领导和政府负责，也要充分发挥社会组织的作用和人民群众的参与，实现社会协同、公众参与，最大限度激发社会活力。党的十七大提出，健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局，这是适应新时期社会管理形势的战略部署。这个新格局改变了传统的以政府为中心的单一治理结构，更加注重社会各主体的协同作用，是多元主体共同治理的管理模式。社会管理的多元主体治理首先可以适应多元的社会现实，为公众提供多样化、多层次的社会公共服务。其次，可以最大限度激发社会创造活力。第三，有助于缓解政府压力、转变政府职能，使政府将精力和资源集中用于宏观调控领域。
2.坚持“以人为本”的管理理念。社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，全心全意为人民服务，不断实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。从这个意义上说，社会管理既是治理更是服务，管理不是目的，服务才是根本。因此，在管理定位上，政府的角色不再是单一的管理者，而是把满足群众的公共需求作为主要职责，提供基本公共服务，着力保障和改善民生，使发展成果更好地惠及全体人民。在管理体制上，各级政府不断加快职能转变，推进服务型政府建设；在管理理念上，实现由防范、控制型向人性化、服务型的转变；在管理方式手段上，从重管制控制、轻协商协调，从重行政手段，轻法律道德，向多种方式协调发展，多种手段综合运用转变。
3.促进社会组织健康有序发展。社会组织与政府组织、企业组织共同构成现代社会的三大组织体系，是稳定社会的“铁三角”。政府组织是公共组织，是非营利性的，是“以行政求公益的组织”；企业是营利性的，是“以志愿求私益的组织”；光有这两个范围是不够的，二者无法覆盖其他大量的公益和互益服务范围，因此就必须要有“以志愿求公益”的非政府非营利性组织。目前，我国社会组织的力量还相对薄弱，不仅数量少，实力较强、影响广泛的社会组织也不多，难以承担起政府转移职能、参与社会管理的任务。十报告提出，要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。因此，促进社会组织发展，徐亚奥政府部门进一步转变职能，向社会组织开放更多的公共资源和领域，通过公开竞标，让有能力的社会组织来承担。
4.加强社区建设。创新社会管理，重点在基层，难点也在基层。基层具有“春江水暖鸭先知”的独特便利，群众的利益诉求，基层能最先捕捉到。因此，一定意义上讲，基层社会管理水平的高低直接反映出社会管理的整体绩效。俗话说，基础不牢，地动山摇。现阶段，我国社会矛盾多样多发，而这些矛盾纠纷大多发生在基层特别是城乡社区。随着 “单位人”向“社会人”、“社区人”转变，社区成为社会管理的重要载体，但同时，由于新的社会管理体制机制没有完全建立起来，社区管理服务没有及时跟上，导致群众的多元化需求在社区得不到及时有效的回应和解决。因此，完善基层社会管理，工作的着力点应该放在社区。十报告提出，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，寓管理于服务之中，增强基层活力和凝聚力。
参 考 文 献
1 农信社普法教育工作存在的问题
近年以来，农信社通过开展各种形式的普法教育，广大员工的法律意识、法制观念明显增强，依法保护自身合法权益的能力大大提高。但随着农信社改革步伐的加快，在农信社开展法制宣传教育工作中也出现了许多新情况、新问题。
1.1 员工学法积极性不高。农信社员工平时工作忙、压力大，对法律知识学习不够。认为只要做好本职工作了，法律知识学的好不好不重要；农信社领导在对待抓普法教育这方面也存在模糊认识，对普法教育工作支持不够，认为普法教育是“软任务”，抓不抓问题不大，只要能完成业务指标就行了，因此，在一定程度上难以达到提高员工学法积极性，当然更谈不上普法取得显著成效了。
1.2 农信社普法教育手段不能适应新形势下普法工作的客观要求。随着改革的不断深入，农信社新业务不断推出，员工得把越来越多的精力投入到新业务的学习中，把员工集中在一起上普法课也存在一定的难度。在内容、方式方法上无法满足员工的喜好，这势必挫伤员工学法用法的积极性和参与热情。目前，农信社普法大多时候还是采取横幅、标语、宣传资料等形式进行，方法简单，形式单一，普法未能真正进入基层社，在上级检查这项工作时，往往是走形式，工作中彼于应付。
1.3 农信社普法教育方式针对性不强。农信社没有建立起法律法规定期学习制度，领导没有把此项工作摆上议事日程，不能及时跟踪学习新近出台的一系列与银行业务密切相关的各种法律、行政法规和部门规章，所以也谈不上对相关法律、法规进行详细解读和分析，更谈不上用于指导和防范业务经营中存在的法律风险。
1.4 员工结构不合理，影响法制观念更新速度。目前联社员工基本上是两大结构群体：新入行青工和上世纪八十年代初参加工作的员工，即一部分是学生出身和转业军人构成的青工队伍，人员成分复杂，思想不稳定，可塑性强，且每个人的知识层次、生活阅历、思想觉悟、业务技能千差万别；另一部分是上个世纪80年代初招工入联社的老职工，他们经历了计划经济向商业银行转轨的历史变革，这部分人接受的普法教育基本是计划经济时期的理论，虽然后期也经历了多次教育普法教育和实践锻炼，有相当多的人员进入高等学府深造，也出现了部分精英人才，但就员工队伍整体结构而言，新鲜血液补充太慢，员工年龄没有形成梯次结构，尤其在基层联社，人员老化、合适人才青黄不接的现象普遍存在，严重影响了普法教育速度，影响了联社普法教育的有效开展。
1.5 普法教育忙于应付。随着改革开放的步伐，联社的业务范围、产品种类、客户构成、服务手段等发生了深刻变化，随之各种制度、办法、操作规程和实施细则等不断出台，但由于缺乏超前性、相互关联性、前后衔接性和对可能出现的风险漏洞预见性，在普法教育中表现为不顺畅、不自然，难与国家法规有机地结合起来。内部风险防控总处在亡羊补牢状态。
1.6 自卑心理产生对普法教育的抵触情绪。
联社由于其自身的特点，改革的步伐较其他国有商业银行相对慢一些，从单位形象到员工各方面待遇都不如国有商业银行，致使部分员工在攀比中产生了自卑感，特别是习惯了“吃大锅饭”的那部分员工，经常对从事的工作产生消极情绪，对普法教育新理念产生抵触，他们是联社进行普法教育的重点教育对象。
2 推进农信社普法教育的对策
随着国家普法教育的进一步深入，广大农信社员工要进一步提高自己的法制观念和法律素质、提高农信社法治化管理水平、积极推动农信社民主法治建设，大力加强农信社普法教育的力度，为建设社会主义新农村奠定坚实的法治基础。
2.1 加强组织协调，充分发挥法制宣传教育机构职能作用。一要善于“借力”。要立足于当前实际，善于借台唱戏，借兵打仗，借箭发令，积极主动协调各级地方政府，加强与公、检、法等相关部门协调普法与效能、综治等共同督查、督办；积极引导全员关注支持普法教育，充分调动员工的积极性，积极参与普法教育，努力探索普法运作机制。二要形成合力。充分发挥普法领导小组的作用，组织协调各有关部门齐抓共管，把普法与当地党委、政府的中心工作以及社会主义新农村建设试点、创建社会治安综合治理、党建、精神文明活动等结合起来，实现资源整合，形成工作合力，推动农信社普法广泛开展。
近年来，太湖县联社紧紧围绕新农村建设，立足 “三农”，创新服务方式，全面构建设和谐太湖。
日前，记者采访了安徽省太湖农村信用县联社理事长马金林。马金林谦逊平和，其求真务实、开拓超前的工作作风，深得县长应杰苗的好评。马金林向记者介绍，为尽快与市场接轨，把金融服务渗透到社会经济各层面，太湖县信用联社通过市场调查、分析，把“三农”作为信贷扶持的重点。信贷人员深入到村、组、户，积极开展上门服务，谋划发展项目，安排生产资金，建立完善了农户经济档案，积极办理小额信用贷款证。上半年，全县信用社上门贷款8964万元，占贷款累放额的19.4%，对全县214户个体工商户集中授信1968万元。同时，积极推进农业产业结构调整，支持具备区域资源优势、品质好、特色鲜明、竞争力强的优势农产品产业带建设。按照发展“一镇一品”格局，北中、百里社支持野艾、紫菜、薇菜、猕猴桃等山里野菜野果深加工，晋熙社支持瓜篓种植，有力地促进了农产品规模化生产，提高农产品的附加值和市场竞争力，促进农业产业化进程。上半年，全县信用社共计发放各类特色经济贷款6145万元，占各项贷款额的13.3%，帮助辖内农户平均收入提高了300元左右。
2007年以来，县信用联社围绕“全民创业”和“新农村建设”两大主题，积极开办“中小企业贷款”，推行“企业联保贷款”和“林权抵押贷款”。先后对江淮车辆、兴珑新科技建材、城市公交等企业给予重点支持，分别向傲人林牧公司、北中镇查志义办理了80万元和50万元的林权抵押贷款，有效地引导农业产业向效益化、规模化发展。上半年，累放46139万元。其中，累放企业贷款4536万元，投放个人50万元以上贷款12笔925万元，较去年同期多投放480万元。
强化管理 防范信贷风险
一、环保民间组织存在的基础——以公民社会理论为视角
公民社会是一个来源于西方的富有包容性开放性并且内涵不断变化的概念，经过了洛克、卢梭、黑格尔、马克思、托克维尔、哈贝马斯等人的阐述。在当代它作为一种理念，在国家与社会的关系中，更侧重于公民的参与以及对国家权力的监督和制约。公民社会理念有这样一些特点：它倡导多样性，生活方式、利益追求、社会文化都向多元化发展；它强调参与，不管是政治生活还是社会活动，都必须对公众开放，保证参与机会的均等；它不倡导占主导地位的行为者，各社会组织、公民团体都处于平等的地位；它既不片面强调对国家的制约，也不将国家权力理想化而轻视公民社会的力量，强调公民社会与政府应采取合作态度，共同致力于社会经济发展。
社会组织是公民社会重要的结构要素，是政府与社会之间的中介，也是公民参与发展的主要载体和形式，环保民间组织就是其中的一部分，并且由于环境保护问题更需要全体社会公民共同参与的属性而显得益发重要。它使公民个人摆脱了原子化的状态，形成凝聚力，能发出环保声音；它贴近公民，深入基层，可以直接与社会成员进行沟通，有民主基础；它有一定的专业知识和资金基础，可以为环境破坏中的弱势群力提供支持；它一方面将政府的环境政策和信息传送给公民，另一方面也将公民的环保要求和建议传送给政府，以利于政府的环境决策；它处理问题方式多样手段灵活，其成员具有较高的社会责任感和奉献精神。环保组织的这些优势是其他机制不能代替的，它的存在和发展是当代公民社会理念以及治理与善治理论的题中应有之义。
二、我国环保非政府组织的法律环境分析
具有一定的法律主体地位，是非政府环保组织生存并发挥作用的前提。我国非政府环保组织在各级民政部门正式注册率较低，仅为 23.3%。导致这么多的非政府环保组织甘冒被取缔的风险而不进行注册的原因在于我国目前的社团登记制度存在如下法律障碍：（1）双层管理体制造成登记困难。《社会团体登记管理条例》第九条规定：“申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意”，事实上，由于担任业务主管单位要承担很大的监管责任，又无利可图，而政府部门通常也不愿意为民间社团做业务管部门。导致很多社团无法找到业务主管单位，因此无法注册。（2）非竞争性原则进一步制约了非政府环保组织的登记，《社会团体登记管理条例》第十三条 规定：“有下列情形之一的，登记管理机关不予批准筹备：（二）在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的；”这一规定进一步导致非政府环保组织登记上的困难。（3）对注册资金的要求更提高了环保组织的登记门槛。根据《社会登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，成立一个全国性社团至少需要10 万元资金，而地方性的和跨行政区域的社会团体则需要 3 万元以上的资金。由于大部分民间组织的初始规模都很小，资金也非常紧张，恰恰需要通过合法登记后再逐步发展壮大，在成员数量、资金量方面的过高要求反而扼杀了很多弱小的民间组织。注册要求有很多钱，没钱就不能注册；而不解决注册问题，就无法争取捐赠。这也是非政府环保组织设立中的一个悖论。
三、对我国环保非政府组织发展环境法律构建
（一）以公民社会为理念完善非政府环保组织法律制度
公民社会的兴起为非政府环保组织的蓬勃发展提供了土壤。事实上，有些学者将公民社会与非政府组织视为一个硬币的两个面。有关于公民社会的概念，学术界的观点各不相同，但目前建立在国家、经济、社会的三分法的基础之上的一种定义逐渐为大多数学者所接受。该定义将公民社会归纳为介于国家和家庭或个人之间的一个社会相互作用领域及与之相关的价值或原则。戈登·怀特认为：“它是国家和家庭之间的一个中介性社团领域，这一领域由同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自，并由社会成员自愿结合而成，以保护和增进他们的利益或价值。”中国学者张静认为，“公民社会是一个区别于国家建制的、自主的活动领域，它通过社会自我管制，达成相互联系并依存的整合秩序，以防止对社会自由的干预，公民社会对于公共事务的积极关切与参与，形成了和国家建制的对等监督力量……公民社会的核心部分是公民权利和自由的主张，它包含一组特定的权利和使权利可以实施的社会制度，其中制度是实现权利的保障。”尽管理论各有不同，但它都强调一个独立于国家或旧的宗族和封建纽带的个人行动自治空间，强调在尊重国家权威的同时不受国家干预的自由空间的存在，它包括人们非政府形式的政治参与所组成的公域和个人之间家庭生活、经济和文化活动形成的私域，由志愿组织等公民团体组成的公共领域成为公民社会的核心。从这两种不同的定义可以分析得出，非政府组织是公民社会的基本组成主体。有不少学者认为，中国尚末形成公民社会，而是处在“前公民社会”时期，但中国进行的政治和经济改革，已经为公民社会兴起提供了基础，也就是非政府组织兴起的社会背景。
（二）民间环保组织的登记管理制度的完善
1、要通过立法的程序来确定业务主管单位，减少环保社团寻找业务主管单位的困难。应当以法律的形式，将相关业务主管单位的权限、义务和责任制度化，使得相关业务主管单位必须成为进入该领域所有民间环保组织的业务主管单位，以解决目前大部分草根组织找不到“娘家"的困境。双重管理体制是现行管理模式滞后的关键因素，它一方面为主管部门延续部门特权提供了制度保障，另一方面也给市场领域内生需求设置了制度障碍。本文对改革双重管理体制的具体建议是：尝试单一登记、分类管理与登记备案制，逐步探索适合我国国情的环保社团管理新途径。
2、实行单一登记、分类管理制度
为了解决双重管理体制带来的困境，本文建议在现行民政部门的社会组织管理系统基础上，筹建一个独立于民政部门之外、直接隶属于国务院的社会组织监管委员会，并建立全国性的社会组织监管体系，将现行的业务主管单位以及其他各相关部门行使的对于社会组织的监管职能逐步统一。一方面统一协调各个不同政府部门之间围绕社会组织监管问题的关系、权责和利益，另一方面统一信息、统一政令，将我国境内的所有社会组织置于国家统一的行政监管体制和相关政策的框架内。也就是说，在现行的民间组织管理局基础上，成立独立的民间组织监管委员会，统一行使对民间组织的备案、登记和监管职能。
