时间：2024-01-01 15:36:58
序论：速发表网结合其深厚的文秘经验，特别为您筛选了11篇土地资源节约集约利用研究范文。如果您需要更多原创资料，欢迎随时与我们的客服老师联系，希望您能从中汲取灵感和知识！
一、指导思想
认真落实中央对国土资源管理工作的新要求，坚持以科学发展观为指导。把节约集约作为国土资源改革创新的主线，不时完善维护资源和保证科学发展新机制;把“创建活动”作为以资源利用结构调整，以资源利用方式转变促进经济发展方式转变的有力抓手，发挥资源节约集约在稳增长、调结构、转方式中的作用;通过创建活动，进一步推进我区土地综合利用工作，提高土地资源对经济社会可持续发展的保证能力，达到产业聚集、用地集约的目的实现产业升级跨越，促进我区经济又好又快发展。
二、组织领导
经研究，为保证“创建活动”顺利开展。决定成立上街区创建节约集约模范区工作领导小组（以下简称“领导小组”人员名单如下：
组长：
副组长：
办公室设在区国土资源局，领导小组”下设办公室。同志兼任办公室主任，具体负责“创建活动”业务指导、督促检查和日常协调工作。联系电话：
三、创建目标
进一步完善创建土地资源节约型社会的政策、法规。一是通过土地集约实现经济集约，（一）以政府为主导。制订节约集约用地规范和多行业节约用地指标体系，以土地集约引导产业结构调整，促进产业结构优化，引导循环经济发展。要严格执行供地政策，确定用地定额指标、土地容积率、建筑系数、土地投资强度、土地产出率等，供地中严格以各行业定额节地规范核定各类建设用地规模；提高用地门槛，把好项目入口；妥善处置保证与调控的关系，优先保证产业升级、基础建设、重点项目、重要产业和民生项目用地；设定行业准入门槛，把粗放型企业挡在门外，限制产能过剩行业和高能耗、高污染项目用地。二是制订节约集约用地激励政策措施。对实行节约用地的单位和个人实行奖励。三是完善节约集约用地考核评估和管理办法，考核结果纳入年度目标责任制，与年度建设用地指标挂钩，与干部的考核挂钩。
优化节约集约的土地资源配置。一是市场配置土地资源中，（二）以市场为导向。把节约集约利用土地作为硬指标，实行土地招标、拍卖、挂牌供地。同时，严把市场准入关，对存在闲置、浪费土地资源的单位和个人，拒之市场之外。二是鼓励通过内涵增长，最大限度利用土地资源，提高投资强度，鼓励企业建多层、高层厂房，对投资强度低、占地多的企业坚持“腾笼换鸟”三是以经济杠杆调节地价，加大土地取得使用和保有成本。充分发挥市场机制和经济杠杆作用，运用价格、财税、金融等手段和产业、投资政策，促进土地资源集约利用，从用地利息上促进用地单位高效用地。
促进节约用地方式的转变。一是盘活闲置和低效利用的存量土地，（三）以科学发展观为指导。要建立工业用地退出机制，对工业闲置、低效利用土地在规定期限内达不到整改要求的退出用地，由政府收购贮藏后进行集约利用。可以通过储藏、转让、改变用途、土地置换等方式，盘活存量土地。二是促进土地利用方式的转变，建设用地向空中、地下挖掘，加快“城中村”空心村”改造。三是加强集体建设用地流转试点，维护耕地，严禁毁田烧砖等现象发生。加强农村集体建设用地整理，鼓励拆村并点，建造多层和公寓式农民住宅，引导农村居民住宅向小城镇和中心村集中。加强农村宅基地管理，凡村内有空闲地，未利用老宅基地的不得批准新增宅基地占用耕地。四是开展节地科技研究，推广立体农业、设施农业、循环农业、生态工业等模式和技术，引进无土栽培、工厂化生产及自动化控制技术，加强土地资源可持续利用。
强化节约集约用地的监管。一是加强对全区各用地单位和个人的监督管理，（四）以法制为保证。强化全程监管，充分运用现代科技手段，形成“地上查，网上管”监管体系。责任到人，定期巡查。强化批地后监管，制止一切浪费土地资源的行为。二是建立节约用地统计制度和信息制度，促进各行各业改进工作，堵塞浪费土地资源漏洞。三是严格土地管理“问责”制度，根据《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》国发〔〕31号)对本辖区内发生土地违法行为不制止、不查处或隐瞒不报、压案不追的应追究负责人的领导责任。四是严肃查处土地违法、违规行为，要坚持政府各相关部门协调作战，强化执法合力，形成既重视用地，更重视管地的工作局面。
形成节约集约利用土地资源的社会风气。一要运用多种宣传教育手段和舆论媒体，（五）以宣传教育为手段。加强对土地资源节约型社会的宣传教育，建议节约土地的新消费方式和生活方式，全社会建议节约文化、节约文明，形成节约意识、节约观念。二要加大节约集约用地的典型宣传，从用地管理体制、经济运行机制和法律制度上加以总结推广，使节约集约用地成为全区社会的导向和主流。三要大力开展土地节约集约型社会的创建活动，把创建土地资源节约型企业、节约型社区、节约型政府、节约型城镇作为目标和载体，推动“创建活动”有效落实，务求建设土地资源节约型社会工作取得实实在效果。
三年内达国土资源部创优规范并授予模范区称号。通过“创建活动”力争我区在实现试点产业聚集区和节约集约模范区达标基础上。
四、阶段布置
创建活动”分为启动、推进、申请、总结4个阶段开展。年。
具体负责“创建活动”指导协调。各镇（办）区政府各相关部门结合工作实际，一)启动阶段(年6月上旬—7月上旬)成立领导小组。成立相应组织机构、制定活动方案，多途径宣传，大力营造舆论气氛，全区形成节约集约用地的良好氛围。
同时将创建活动和“作风建设”创先争优”土地综合整治”等活动相结合，二)推进阶段(年7月上旬—10月下旬)制定创建活动实施方案（以下简称“实施方案”明确基本工作制度、工作顺序和相应的工作机制。不时总结、研究在推进土地资源节约集约利用、矿产资源合理开发利用方面形成的新机制。推进我区国土资源节约集约工作全面展开。
三)申请验收(年11月上旬—12月上旬)依照“创建活动”指标规范体系和“实施方案”积极申报国土资源节约集约模范区。
认真总结推进土地资源节约集约利用、矿产资源合理开发利用方面形成的好做法、新制度、新机制。四)总结惩办阶段(年12月中旬—12月下旬)领导小组”召开惩办大会。
五、工作要求
一、指导思想
认真落实中央对国土资源管理工作的新要求，坚持以科学发展观为指导。把节约集约作为国土资源改革创新的主线，不时完善维护资源和保证科学发展新机制;把“创建活动”作为以资源利用结构调整，以资源利用方式转变促进经济发展方式转变的有力抓手，发挥资源节约集约在稳增长、调结构、转方式中的作用;通过创建活动，进一步推进我区土地综合利用工作，提高土地资源对经济社会可持续发展的保证能力，达到产业聚集、用地集约的目的实现产业升级跨越，促进我区经济又好又快发展。
二、组织领导
经研究，为保证“创建活动”顺利开展。决定成立区创建节约集约模范区工作领导小组（以下简称“领导小组”人员名单如下：
组长：
副组长：
办公室设在区国土资源局，领导小组”下设办公室。同志兼任办公室主任，具体负责“创建活动”业务指导、督促检查和日常协调工作。联系电话：
三、创建目标
进一步完善创建土地资源节约型社会的政策、法规。一是通过土地集约实现经济集约，以政府为主导。制订节约集约用地规范和多行业节约用地指标体系，以土地集约引导产业结构调整，促进产业结构优化，引导循环经济发展。要严格执行供地政策，确定用地定额指标、土地容积率、建筑系数、土地投资强度、土地产出率等，供地中严格以各行业定额节地规范核定各类建设用地规模；提高用地门槛，把好项目入口；妥善处置保证与调控的关系，优先保证产业升级、基础建设、重点项目、重要产业和民生项目用地；设定行业准入门槛，把粗放型企业挡在门外，限制产能过剩行业和高能耗、高污染项目用地。二是制订节约集约用地激励政策措施。对实行节约用地的单位和个人实行奖励。三是完善节约集约用地考核评估和管理办法，考核结果纳入年度目标责任制，与年度建设用地指标挂钩，与干部的考核挂钩。
优化节约集约的土地资源配置。一是市场配置土地资源中，以市场为导向。把节约集约利用土地作为硬指标，实行土地招标、拍卖、挂牌供地。同时，严把市场准入关，对存在闲置、浪费土地资源的单位和个人，拒之市场之外。二是鼓励通过内涵增长，最大限度利用土地资源，提高投资强度，鼓励企业建多层、高层厂房，对投资强度低、占地多的企业坚持“腾笼换鸟”三是以经济杠杆调节地价，加大土地取得使用和保有成本。充分发挥市场机制和经济杠杆作用，运用价格、财税、金融等手段和产业、投资政策，促进土地资源集约利用，从用地利息上促进用地单位高效用地。
促进节约用地方式的转变。一是盘活闲置和低效利用的存量土地，以科学发展观为指导。要建立工业用地退出机制，对工业闲置、低效利用土地在规定期限内达不到整改要求的退出用地，由政府收购贮藏后进行集约利用。可以通过储藏、转让、改变用途、土地置换等方式，盘活存量土地。二是促进土地利用方式的转变，建设用地向空中、地下挖掘，加快“城中村”空心村”改造。三是加强集体建设用地流转试点，维护耕地，严禁毁田烧砖等现象发生。加强农村集体建设用地整理，鼓励拆村并点，建造多层和公寓式农民住宅，引导农村居民住宅向小城镇和中心村集中。加强农村宅基地管理，凡村内有空闲地，未利用老宅基地的不得批准新增宅基地占用耕地。四是开展节地科技研究，推广立体农业、设施农业、循环农业、生态工业等模式和技术，引进无土栽培、工厂化生产及自动化控制技术，加强土地资源可持续利用。
强化节约集约用地的监管。一是加强对全区各用地单位和个人的监督管理，以法制为保证。强化全程监管，充分运用现代科技手段，形成“地上查，网上管”监管体系。责任到人，定期巡查。强化批地后监管，制止一切浪费土地资源的行为。二是建立节约用地统计制度和信息制度，促进各行各业改进工作，堵塞浪费土地资源漏洞。三是严格土地管理“问责”制度，根据《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》国发〔〕31号)对本辖区内发生土地违法行为不制止、不查处或隐瞒不报、压案不追的应追究负责人的领导责任。四是严肃查处土地违法、违规行为，要坚持政府各相关部门协调作战，强化执法合力，形成既重视用地，更重视管地的工作局面。
形成节约集约利用土地资源的社会风气。一要运用多种宣传教育手段和舆论媒体，五）以宣传教育为手段。加强对土地资源节约型社会的宣传教育，建议节约土地的新消费方式和生活方式，全社会建议节约文化、节约文明，形成节约意识、节约观念。二要加大节约集约用地的典型宣传，从用地管理体制、经济运行机制和法律制度上加以总结推广，使节约集约用地成为全区社会的导向和主流。三要大力开展土地节约集约型社会的创建活动，把创建土地资源节约型企业、节约型社区、节约型政府、节约型城镇作为目标和载体，推动“创建活动”有效落实，务求建设土地资源节约型社会工作取得实实在效果。
三年内达国土资源部创优规范并授予模范区称号。通过“创建活动”力争我区在实现试点产业聚集区和节约集约模范区达标基础上。
四、阶段布置
创建活动”分为启动、推进、申请、总结4个阶段开展。年。
具体负责“创建活动”指导协调。各镇（办）区政府各相关部门结合工作实际，启动阶段(年6月上旬—7月上旬)成立领导小组。成立相应组织机构、制定活动方案，多途径宣传，大力营造舆论气氛，全区形成节约集约用地的良好氛围。
同时将创建活动和“作风建设”创先争优”土地综合整治”等活动相结合，推进阶段(年7月上旬—10月下旬)制定创建活动实施方案（以下简称“实施方案”明确基本工作制度、工作顺序和相应的工作机制。不时总结、研究在推进土地资源节约集约利用、矿产资源合理开发利用方面形成的新机制。推进我区国土资源节约集约工作全面展开。
三)申请验收(年11月上旬—12月上旬)依照“创建活动”指标规范体系和“实施方案”积极申报国土资源节约集约模范区。
认真总结推进土地资源节约集约利用、矿产资源合理开发利用方面形成的好做法、新制度、新机制。四)总结惩办阶段(年12月中旬—12月下旬)领导小组”召开惩办大会。
五、工作要求
中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）35-0011-02
土地的有效开发利用成了当前社会备受关注的问题之一，其主要原因是它具有不可再生性以及有限性，并且它还是发展经济的重要前提条件，由此可见，土地资源的保护和合理利用具有重要性与必要性。
一、莱芜市土地资源的利用现状
经调查显示，莱芜市在2005年底测得的总面积为224 621.16公顷，其中，钢城区面积33 953.95 公顷，莱城区面积为19 0 688.80 公顷，农用面积为14 830.71公顷，占66.1%，林地面积37 102.55公顷（占16.5%），耕地面积68 700.33公顷（占30.6%），园地面积15 208.86公顷（占6.8%），其他农用地面积27 418.97公顷（占12.2%），建设用地面积32 514.89公顷（占14.5%）。
莱芜市在山东省的面积最小，并且人口的增长速度较快，再加上城市化、工业化的进程加快，使得土地资源严重短缺。由此可见，在这种地少人多的情况下，土地资源面临着严峻的管理问题。
随着人口数量的增加，使得耕地保护的问题更加的严峻，在2010年，对全市的人口进行预估，可达130万人，预计在2020将达到150万人。这样，就使得全市的人口密度将达534人/平方公里，人均用地0.18公顷，而耕地仅占0.055公顷，在全市人均水平以下。
部分土地资源的利用效率不高，节约集约用地水平需提升，2005年全市单位建设用地产值为73.17万元/公顷，为全省平均水平的1.17 倍，与淄博、青岛相比，在建设用地的集约利用水平上差距较大。
基于以上情况，该市破解土地制约因素必须从以下几个方面进行，推动经济发展。
二、以创建为契机，强化领导，形成合力
土地是发展的根本，而促使其呈可持续发展的路径就是开展土地节约集约。基于莱芜市当前的现状，开展土地节约集约创建活动组长由市长担任，副组长由常务副市长担任，领导小组成员包括劳动保障、交通、环保、国土、招商、水利、 发改等部门的领导。其宗旨是，将各项工作贯彻落实，将市政和市委的职能充分发挥，进而缓解土地资源紧张问题，实现土地资源的可持续发展，推动经济的发展。
三、明确目标，分解任务
对政府的一系列范性文件进行印发，进而对创建的指导思想、程序、要求以及任务明确指出，并创建专项资金用于土资源节约集约的创建，确保专款专用，促进活动的顺利、有效开展。并且对工作情况进行定期汇报，做好相关的指挥、督查和调度，进而形成新的工作格局。
四、强化宣传，营造氛围
为了保证莱芜市土地资源节约集约创建工作的有效开展，必须加强宣传，使其具有形式多样性与内容丰富性，提升人们的土地资源节约集约意识，主要从以下几个方面进行。
1.成立宣传小组，在全国土地日以及世界地球日上进行土地节约集约创建活动的宣传，并进入学校、 社区、 企业和农村等进行宣传，以提升全民意识，进而形成人人支持和参与的活动氛围。
2.以媒体为宣传的平台，围绕土地资源紧缺问题进行宣传，并在当地电视台播放，提升人们的土地资源节约集约意识。
3.该市在进行招商引资的时候，将土地资源节约和集约的相关标准、原则以及政策作为基本要求，并进进行严格的监督，保证贯彻落实。
4.将土地资源的创建内容作为党校培训计划的重要内容，并使其具有针对性，提升全民的土地资源节约集约法制观念。
五、优化资源配置机制，提升节约集约利用水平
开展土地资源节约集约活动，是促进土地资源可持续发展的关键，因此，莱芜市必须重视该问题，并将其作为工作的重点，促进土地的合理开发和利用，提升用地水平，促进经济的稳定和可持续性发展。
1.对土地利用方式予以创新。在对国土资源节约集约利用进行大力宣传的基础上，进行正确的引导，并遵循合理布局、集约和节约的原则，对城市用地规模进行严格控制；具体化土地利益调整机制，对土地管理绩效、土地利用状况等评价体系进行深入研究，并将评价、考核产业集聚区的用地情况作为工作的重点；同时，以此为依据，对产业集聚区的升级、用地指标配备进行合理化分配。对土地使用标准与条件严格执行，使用和建设多层标准厂房，保证土地资源利用的合理性。
2.优先发展产业集聚区。这样既能够促进产业集聚区的经济发展，同时，也能够使土地资源的到节约集约利用。具体的实施手段主要包括以下几个方面：首先，是实施园区集约用地机制。其次，是将约束机制进一步强化，如地产开发严禁在此处进行等，提升产业集聚区的发展水平。最后，是对土地利用进行合理编制与规划，预留产业集聚区发展空间。
莱芜市具有极强的城市竞争力，目前市政以及市委已经充分的认识到，而强劲的发展园区则是提升城市竞争力的重要依托。当新一届的领导班子成立之后，就将工作的重点转移到了园区建设方面，同时将其作为一项长远和关乎城市发展全局的工作，并在此基础上提出了创建莱芜市钢城经济开发区、泰钢不锈钢生态产业园区、莱城工业区以及高新区的计划，对莱芜市的土地资源利用进行了合理的分配和科学的定位，将该市未来3—5年的规划目标确定。
以科学发展观为统领，把节约集约作为国土资源改革创新的主线，不断完善构建保障和促进科学发展新机制；把创建活动作为以资源利用结构调整促进经济结构调整，以资源利用方式转变促进经济发展方式转变的有力抓手，发挥资源节约集约在稳增长、调结构、转方式中的作用；在创建活动中，不断总结推广节约集约好经验、好做法，探索国土资源节约集约利用新机制，使节约集约利用国土资源成为各县（市、区）人民政府的自觉行动和社会共识。
二、总体部署
创建活动对象为全市所有县（市、区）和产业集聚区。
创建活动分达标和创优两个层次开展。达标是指达到国土资源节约集约模范县（市、区）指标标准体系框架所规定的基本标准。达标为普遍性要求，原则上全市所有县（市、区）和产业集聚区均应当在三年内达到规定的标准。创优是指达到指标标准体系各指标项所规定的标准。创优是更高的要求，每年由已达标的县（市、区）和产业集聚区自愿申报，从中评选出2个县（市、区）和4个产业集聚区，授予“市国土资源节约集约先进单位”荣誉称号，由市创建活动领导小组给予奖励。同时，向省国土资源厅推荐并被评为“国土资源节约集约模范县（市）”的，由省国土资源厅在相关政策方面给予奖励。
先进单位和模范县（市、区）评比实行届别制。如不出现达到一票否决标准的重大违法违纪行为，获得的荣誉称号可保留三年。
三、年主要目标
1、开展试点工作，把创建活动大张旗鼓地搞起来。
2、构建创建活动指标标准体系。
3、形成创建活动的基本制度、工作程序和工作机制。
4、评选出一批先进单位。
5、总结经验，探索国土资源节约集约利用新机制，研究提出制度层面的意见和建议。
四、方法步骤
年是创建活动启动之年。10月份召开全市创建活动启动大会，重点选择一批近年在国土资源节约集约方面效果好、模式新或工作突出的县（市、区）进行试点。年底根据国土资源部和省厅的考评指标，对试点单位进行测评，达到模范单位标准的授予荣誉称号。
年全面启动创建活动，按照示范单位、先进单位和达标单位三个层次开展常态化创建活动。
五、工作要求
（一）提高认识，统一思想
各县（市、区）要统一思想，高度重视，充分认识开展创建活动的重要意义，把节约集约作为国土资源改革创新的主线，把创建活动作为贯彻落实中央对国土资源管理工作新要求、推动经济结构调整和发展方式转变的一项重要工程来抓。抓住创建契机，结合当地实际情况，形成适合本地区的指标标准体系，研究探索土地资源节约集约利用、矿产资源合理开发利用的新机制，将科学发展的理念实践好、落实好。
（二）做好宣传，扩大影响
各县（市、区）要加强创建活动的宣传，制定宣传方案和各阶段的重点宣传内容，适时对创建活动的重大意义、重要进展、典型经验等进行宣传报道，引导社会舆论和人民群众关注资源节约集约利用，扩大创建活动的影响力。各县（市、区）和各产业集聚区要明确专门机构、专人负责相关信息的收集和整理，跟踪进展情况，并及时将有关信息上报市创建活动领导小组办公室。市创建活动领导小组办公室将及时通报各县（市、区）工作开展情况，并通过召开经验交流会、现场会、典型推介等形式宣传典型，交流经验，扩大影响。
（三）稳健推进，及时总结
各县（市、区）要按照市创建活动领导小组的统一部署和各地试点工作方案的具体安排，稳步推进试点工作。在试点过程中，要充分听取群众意见，把创建活动置于社会和群众监督之下，在完成相关要求的基础上，进一步解放思想，大胆实践，突出特色，及时总结，研究探索土地资源节约集约合理开发利用的新机制，为创建活动的扎实、持久推进积累经验，奠定基础。
六、奖惩措施
1、加强绩效考核。市国土资源局会同发展改革、财政、环保等部门抓紧制定考核细则，跟踪考核。根据考核结果，市政府对全市县（市、区）、产业集聚区，分示范、先进、达标三个层次予以通报表彰。
2、建立激励机制。对创建活动先进单位，市政府每年从土地收益中拿出一定资金进行奖励(包括标准化厂房建设和土地储备工作)，同时在安排下一年度用地计划时给予奖励，在安排土地开发整理等项目时予以倾斜。
中图分类号： D651.1 文献标识码： A
对于地少人多，土地资源相对匮乏的中国，有限的土地资源必须要进行集约使用，特别是在城市建设的发展中，土地集约化是一个长期的动态过程，土地，作为未来城市发展建设的重要力量，只有加强土地管理，调整用地结构，走土地集约化得道路，提高土地的使用率，才能促进城市健康、有序、和谐发展。
一、我国城镇化进程中土地资源利用存在的问题
我国城镇化进程中存在着严重的土地资源浪费和粗放式利用问题.
(1)城市的外延式扩张过快地耗费了珍贵的土地资源。随着城镇化的快速推进，一些地方的政府似乎走进了一种误区，不是致力于进城农民的城镇化，而是热衷于一些城市原有单位的外延式扩张，似乎城市规模扩张得越快越能彰显政府的政绩，于是城镇化演化成了大规模的造城运动。一些单位本可以通过内涵式发展解决发展空间问题，却也要进行圈地扩张，另辟新区。这个问题在行政事业单位中表现得尤为突出。大学的老校区，土地利用率普遍较低，内涵式发展潜力很大，但我们的大学为了扩大办学规模，不是注重内涵式发展，而是普遍追求另辟新校区新建。政府为了拉大城市框架，往往也支持大学这么做。有的地方政府为了拉大城市框架，甚至索性将政府机关也搬至新区新建，结果是我们的城市化在相当大的程度上演变成为城市一些原有单位的自我扩张，严重浪费土地资源。
(2)城镇住宅空置率高，浪费了大量土地资源。住宅空置率高的现象在我国的一些城市尤其是这些城市的新城区大量存在，有关资料显示，目前我国城市住宅空置6800万套。一般而言，城市的经济发展水平越低，其新城区的住宅空置率就越高。城市新区住宅空置率在30%~50%的不在少数，有的空置率甚至达到60%~80 %，沦为名副其实的“鬼城”，浪费了大量的土地资源，值得我们深思。
(3)一些城市过度追求宽马路、大广场、广绿化，浪费土地资源。据有关部门统计，我国664个城市中，城镇居民用地人均达到133平方米，比我国目前规定的100平方米的控制指标高出30%以上。而世界上发达国家人均城市用地为82.4平方米，发展中国家人均城市用地为83. 3平方米。我国城镇人均用地水平远远超过国家控制标准和国际平均水平，这与我们人多地少的国情严重背离。随着城市汽车的增多，马路宽一些有利于缓解交通阻塞，绿化得好一些有利于城市的美化，但凡事都有个合适的度，一旦超过了合适的度，事物就会走向反面，其弊就会大于利。城市建设也是这样。无论是马路的宽度还是绿化的广度都应当适度而不能过度。我们的城市人均用地之所以普遍超过国家控制标准，与城市建设中尤其是城市新区建设中过度追求宽马路、广绿化有着很高的关联度。
(4)一些城市建设项目容积率偏低，没有合理利用土地资源，造成土地浪费。在河南省的一些城市，可以见到大片的别墅区，甚至有的县级市也建有大片的别墅区。别墅区容积率过低，土地利用率不高，明显属于一种严重浪费土地资源的住宅模式。如果说人均土地资源丰富的国家适宜建别墅的话，那么，我们这样一个人均土地资源极少的国家，从节约集约利用土地资源的视角看，根本就不适宜别墅这种住宅模式。有的厂区追求花园式工厂，绿化率过高，容积率过低。
(5)一些城市低水平重复建设现象严重，不但造成产能过剩，而且浪费土地。一些城市缺乏具有本地特色的产业，城市之间产业同构现象比较严重。有的城市在招商引资方面门槛太低或根本就没什么门槛，依然在发展产能严重过剩的产业，不但难以产生经济效益和社会效益，而且严重浪费资源。
二、新型城镇化进程中促进土地资源节约集约利用的对策思路
促进土地资源的节约集约利用，涉及政府、用地单位、土地制度等诸多方面，必须多管齐下，方可收到理想的效果。
（1）强化可持续发展理念和节约集约利用土地资源理念。各级领导干部要自觉强化节约资源理念和可持续发展理念，树立正确的政绩观、土地利用观以及正确的城镇化理念。各级领导干部要深刻认识土地资源的稀缺性，从片面追求GDP的误区中摆脱出来，牢固树立科学发展观，多做打基础、利长远的工作，由重数量、粗放型的发展向重质量效益、集约型的发展转变，致力于提升经济的整体素质和发展潜能;由片面注重经济发展向注重经济社会全面协调发展转变，更加注重解决民生问题;由依靠拼资源、拼人力、拼投资向依靠科技创新、制度创新、管理创新、产品创新、结构优化转变，向科技进步、制度变迁、科学管理、结构升级要产值要质量要效益。各类干部培训院校都要强化省情教育、生态文明教育，让节约集约利用土地资源的理念入脑入心。新闻媒体要强化资源节约宣传，对浪费资源特别是土地资源的行为进行监督。
(2)本着节约集约利用土地的原则，完善城市发展规划和土地利用规划，引领土地资源的节约集约利用。一是针对当前城镇规划的薄弱环节，完善城镇规划的编制和管理工作。要完善城镇体系和区域发展规划，加大整合土地资源力度，使产业集聚效应达到最优，促进土地的节约集约利用。通过完善城镇体系规划和区域规划，搞好产业布局，实现城镇与城镇、城镇与农村之间产业和用地对接，减少基础设施配套建设用地。二是加强城乡结合部的规划管理和土地管理。避免工业郊区化无序发展;建设基础设施较好的城镇郊区居民点，接纳城市中心区人口;控制郊区开发的盲目圈地和外延式扩展等。三是加强各种规划间的协调工作。在依法搞好土地利用总体规划、城市总体规划相互衔接工作基础上，充分发挥近期建设规划的综合协调作用。近期建设规划与经济社会发展五年规划、房地产业和住房建设发展中长期规划要相互衔接，统筹安排规划城市建设用地总量、空间分布和实施时序，合理确定各类用地布局和比例，实现节约集约利用土地的目标。
(3)推进征地制度和土地税收制度改革。一是深化征地制度改革，严格区分公益性与经营性用地。通过征地制度改革，逐步提高耕地占用成本。以土地管理市场化为改革取向，完善土地价格政策，发挥市场机制配置土地资源的基础作用。适当提高公益性用地和工业用地价格，对工业用地实行招拍挂。二是有序推动集体建设用地的流转，构建城乡统一的土地市场。随着城镇化、工业化的快速推进，对土地的需求日益增多。另外，农村劳动力的流动日益频繁，客观上要求对土地关系作出相应调整，这种调整也有利于提高土地利用效率。应在试点的基础上，逐步发展和规范农村集体建设用地流转市场，允许集体建设用地直接入市。三是完善土地税收制度，建立与节约集约利用土地要求和市场经济要求相适应的土地税收体系。进一步优化土地税收结构，调低现行流转环节的土地增值税和营业税的税率，相应提高保有环节的土地财产税税率。开征土地闲置税，改变目前“高流转、低保有”的税赋结构。这样有利于促进土地加快流转，优化城市土地资源配置，提高土地利用效率。
三、总结
土地资源是人们赖以生存的基础，同时也是国家可持续发展的物质保障，因此对于土地资源必须进行节约集约利用，然而这不仅仅是政府的事，同时也是各行各业乃至我们每一个人的事，其不但需要政府的支持，而且需要各行各业的努力，同时还需要社会的每一个人都有土地节约集约利用的意识，切实做好土地资源节约集约利用。
参考文献
深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕节约集约用地加快经济发展这一核心，以保护耕地为前提，建立以规划和标准控制为基础，以政策约束激励为导向，以评价、监管、考核为保障，以市场配置为主导的土地节约集约利用的长效机制，有效促进城乡布局优化、产业结构升级转型和经济发展方式的转变，努力走出一条耕地保护严、建设占地少、用地效率高的科学发展道路，为我市经济社会又好又快发展提供土地资源保障。
二、工作目标和基本原则
（一）工作目标。优化国土空间布局，科学配置城乡、产业发展用地，严格控制城乡建设用地总规模，不断提高节约集约用地水平和土地产出率；严格执行工业用地控制指标，防止土地粗放利用；严格落实耕地占补平衡，保证辖区内耕地、基本农田数量和质量；积极探索，建立切实可行的土地节约集约利用新模式。
（二）基本原则
一是坚持统筹规划，开源节流的原则。强化土地利用总体规划的整体调控作用和刚性效力，加强相关规划与土地利用总体规划的衔接。坚持开源与节流并举，不断拓展建设用地和开发耕地新空间，重点盘活现有建设用地，着力提高农村建设用地的利用效率。
二是坚持市场调节，政策激励的原则。充分发挥市场配置资源的基础性作用，逐步扩大土地有偿使用范围。合理调整供地政策，建立节约集约用地奖励机制，充分发挥土地占用成本的约束和产出激励作用。
三是坚持区别对待，有保有压的原则。建设用地供应向产业升级和城乡优化布局倾斜，保障基础设施、重点项目、重要产业和民生项目用地需求。
四是坚持强化监管，落实责任的原则。建立健全土地市场动态监测调查制度和节约集约用地考核制度，强化建设用地批后监管，切实落实耕地保护和节约集约用地目标责任制度。
三、工作任务
（一）加大建设用地项目报批审核力度。严格执行土地利用总体规划，新增建设项目必须符合国家、省、市产业政策，优先保证国家和省市重点建设项目、产业政策鼓励发展的项目、民生工程项目以及基础设施项目，做到有保有压、合理兼顾。坚持实行建设用地项目会审制，合理利用年度计划用地指标，对引进项目在土地征收过程中严格把关，进一步规范项目投资强度、规模、建筑密度、建设时限等要素。
（二）加大批而未供土地供应力度。对已批准的农转用征收尚未供应的土地，按批次逐项清理、核实。对批而未供地块，逐一落实未供原因，并纳入各镇（街道、经济开发区）年度目标考核，力争省农转用土地供应率前三年达到90%以上。
（三）加大存量建设用地盘活力度。加大旧城镇、旧厂房、旧村庄改造力度。通过“三旧”改造，挖掘建设用地潜力，扩宽用地来源，促进节约集约用地。结合土地利用总体规划、第二次土地调查，合理划定农村居民点用地，力求做到农村宅基地管理规范、用地节约。采取收购、政府调剂、无偿收回纳入储备等措施，对破产、停产或低效利用存量建设用地进行整合，促进土地高效利用。
（四）加大闲置土地处置力度。开展闲置土地巡查认定，进一步加强闲置土地的监督检查和清理处置。加大建设项目用地开发利用巡查力度，以2010年12月31日为统计时点，开展闲置土地的认定、分类、汇总工作，将闲置土地的位置、面积、用途、土地来源等逐宗登记，加强对闲置土地的分类处置。根据闲置土地形成原因，按照“依法依规、明确责任、区别对待”的原则，对依法认定为闲置土地的，按照《闲置土地处置办法》有关规定，对超过合同约定期限1年未开工建设的收取合同总额的20%闲置费；超过约定期限2年未开工建设的，由市政府收回该宗地的国有建设用地使用权。
（五）加大建设项目批后监管力度。建立跟踪管理卡制度，严格土地出让合同和划拨决定书管理，抓好建设项目竣工用地复核验收。对未按时缴纳土地价款和未按合同约定动工建设等违规企业建立黑名单，限制违规企业参与新的土地竞买。完善建设项目部门联合巡查、共同监管机制，强化土地供应动态监管系统的应用。
（六）加大节约集约用地政策执行力度。在政策引导上，坚持3个集中：即工业向园区集中，农民向城镇集中，农民住宅向社区集中；在供地上，实行3个优先：即工业项目优先，外资项目优先，高新技术项目优先；在土地审批上，把好3个关口：即立项、环评关，土地审批关，批后监督管理关，确保土地的节约集约利用。
四、保障措施
（一）加强领导，明确职责。市政府成立由分管市长任组长的国土资源节约集约模范市创建活动领导小组（见附件），协调解决创建节约集约用地工作中的重大问题。各镇、街道、经济开发区以及相关单位要高度重视，组建专门工作班子，认真落实政府主导、国土部门牵头、各相关部门齐抓共管的国土资源管理共同责任和联合执法机制，明确各级政府和相关部门的职责分工，创新工作措施，确保节约集约用地工作顺利进行、各项工作责任落到实处。
土地节约与集约利用不简单是指对土地资源的节约使用，而应该三个方面的内容，即土地资源的节约利用，土地资源的集约化利用以及土地资源的高效利用。其中土地资源的节约利用是指各项建设活动都要尽量节省用地，想方设法地不占用或少占用耕地、林地等；土地资源的节约利用是指每宗建设用地必须提高投入产出的强度，提高土地利用的集约化程度；土地资源的高效利用是指通过整合、置换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构、布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。
近些年来随着经济水平的发展，我国城市化进程加快，然而由于土地所有权的实现制度不合理，土地供求调控制度上的缺失等方面的原因，导致我国城乡规划中土地资源浪费严重。因此现阶段加强城乡规划中土地资源的节约与集约利用分析，探讨加强城乡规划中土地资源节约与集约利用的主要措施显得尤为必要。
二、我国城乡规划中土地资源利用的现状及存在的主要问题
近年来我国在推进工业化、城镇化进展的进程中，对于促进经济水平的发展发挥了重要作用，但也同时也导致了大量的土地资源浪费。根据2004年国土资源部的土地利用调查报告显示，我国耕地面积自1996年以来已经减少了近0.076亿hm2，城乡规划过程中的闲置、空闲土地面积达26. 374 万hm2，这相当于当前全国城镇建设用地总量的7. 8%。
我国虽然国土面积幅员辽阔，但是可利用的土地资源并不多，而且很多管理人员在进行城乡规划时，土地节约与集约利用意识不强，再加上土地所有权的实现制度不合理，土地供求调控制度上的缺失等制度方面的原因，导致我国城乡规划中出现大量的土地资源闲置或浪费，具体主要表现在以下几个方面。
1、土地资源不合理利用现象严重
在我国很多地区为了实现经济的快速发展，而大面积的进行城乡规划建设，继而忽略了对耕地、林地的保护，有些地方甚至出现非法、不合理圈地、抄地现象，导致很多土地资源出现规划不建设，大量土地闲置、违法用地现象，这样不仅造成城乡土地利用效率低下，还降低土地产出效益，土地价值不能充分实现。
2、土地资源不能公平配置
当前我国房地产市场火爆，很多开发商开始囤积大量资金进行房地产投资，于是很多地方出现大量买地、圈地建房现象。很多开发商为了迎合市场需求，盲目进行别墅等高档楼盘建设，这样挤占了大量的优质土地资源，使得很多绿色产业无法获得适合的土地资源，影响了城市经济的多元化和持续性发展。
3 、土地利用粗放化
我国由于建国时间较晚，很多制度体制不完善，比如土地所有权的实现制度不合理、市场交易机制不完善、土地收益分配制度缺陷、土地供求调控制度上的缺失等方面的原因，导致我国土地资源的利用还停留在粗放型利用模式，比如很多城市的布局极为松散，集聚性差，随处可见宽马路大广场，空间利用率低下；很多农村、乡镇由于缺乏统筹规划，普遍存在着空心村和空置房问题，以及农村宅基地超占现象。
三、加强城乡规划中土地资源节约与集约利用的有效措施
鉴于当前我国城乡规划中普遍存在的土地资源闲置、浪费现象，进行合理的城乡规划，探讨更为合理的土地资源节约与集约利用的措施刻不容缓，笔者结合多年工作经验现提出以下几点建议。
1、强化土地节约和集约利用意识
意识影响和控制着行为的发展，因此在进行城乡规划时，树立和强化土地节约和集约利用意识显得尤为重要。目前随着经济水平的发展和人们思想观念的提高，自然资源和生态环境的保护已经成为现代社会发展的主旋律。而相关管理人员也要提高土地节约和集约利用意识，在进行城乡的规划时注意从宏观角度出发，将节约集约利用作为土地资源开发的重要原则，实现土地资源的高效利用和保护。
2、加强土地资源的集约利用
面临着土地资源日益减少的难题，做好土地资源的集约利用，提高利用效率也很必要。目前对于城乡规划不仅要注意土地的平面、空间规划，还要注意土地利用与经济发展、社会进步以及生态保护的协调统一。这就需要相关土地管理规划部门、环保部门以及经济发展部门相互配合，从土地利用的纵横向布局考虑，注意地下和空中空间的开发利用，提高土地资源的利用效率。
3、制定完善土地节约和集约利用规划标准
规划在城乡土地资源的利用中发挥着重要作用，而制定完善的土地节约和集约利用规划标准，可以从宏观和微观角度对土地资源进行精细化控制，从而为科学合理的城乡规划提供可能。制定完善土地节约和集约利用规划标准主要是指根据城乡土地面积、人口数量等指标，确定建设用地总量、规模等，同时还要做好各项用地标准的修订。再进行土地节约和集约利用规划标准的制定时，要优先进行教育、医疗、体育、文化等基础设施的规划工作，严格控制居住用地指标、工业开发区建设用地指标、环境生态建设用地指标以及农村宅基用地等标准，坚决避免出现各种违规圈地、占地现象。
4、做好各类闲置土地资源的可持续开发和利用
据统计目前我国由于矿产开采、砖瓦烧制、燃煤发电、兴修水利、拆迁等人为原因导致很多地方出现大量的闲置土地，这些闲置土地不仅污染环境，影响城市、乡镇的整体美观，还造成了严重的土地浪费，因此为了提高土地资源的利用率，需要对这些闲置的土地进行改造和再利用，比如在建、已建商业项目在现有房屋（建筑）基础上增加投资，提高容积率，对城市河流、危险坡地进行加固治理和整治，以实现后续的开发利用等。
5、完善土地资源的市场化运作
土地的节约和集约利用不仅需要政府管理部门制定合理的宏观的调控政策和科学的规划措施，还需要注意灵活运用市场手段，完善土地资源的市场化运作。若要完善土地资源的市场化运作就需要相关政府管理部门，通过了解土地市场经济情况，制定合理的土地利用和城市总体规划标准，进一步完善目前我国的土地市场交易机制。
四、结束语
总体来说，在进行合理的城乡规划时，如何科学的进行土地的节约和集约利用是一项系统复杂的工作，不仅需要相关管理人员做好土地利用和城市总体规划等标准的制定，还要注意灵活运用市场手段，完善土地交易市场的交易机制，以实现城乡发展建设空间的合理布局，以及生态和自然环境的保护。
参考文献：
(一)在产业用地方面。结合本市产业结构调整，通过市场调节、结构调整和产业集聚政策导向，在中心城区，实施“退二进三”；在郊区，通过清理整顿开发区，淘汰、归并、整合了零星低效的产业用地，逐步形成了以产业基地为龙头、市级以上工业区为支撑、区级重点工业区为配套、郊区都市型工业园(产业街区)为补充的产业布局。
(二)在统筹、优化郊区土地利用方面。在尊重农民意愿的基础上，通过政策主导和典型引路的推进方式，在郊区推行了以节约集约利用土地为主要特征的“三个集中”战略，即：居住向城镇集中、工业向园区集中、农田向规模经营集中。
(三)在城市建设用地方面。通过规划引导、年度计划调控、用地全程管理和土地储备等综合手段，逐步在建设用地的规模控制和利用方向上，引入减量、再利用、再循环的可持续发展理念。在中心城区实施“双增双减”、存量土地再利用，推进地下空间开发利用。在郊区清晰了城市化战略构想，确立了“新城—新市镇—中心村”的组团式、紧凑型的用地布局。
(四)在集约用地政策建设方面。实行“批项目、核土地”制度，出台了《*市建设项目审批中用地规模控制管理试行办法》、《关于切实推进“三个集中”加快*郊区发展的规划纲要》、《*市地下空间概念规划》、《关于设立市级工业园区综合评价指标的意见》、《*产业用地指南》等规范性文件及标准。这些探索已经开始产生效益，突出体现在以下方面：
一是有效保障经济社会快速发展。在有限的土地资源基础上，全市生产总值已实现连续14年保持两位数增长；二是建设用地地均产出显著提高。全市建设用地地均GDP产出率从19*年的1．66亿元／平方公里，上升到20*年的3．81亿元／平方公里；三是工业用地集约效益有所提升。全市工业用地地均产出率从19*年的12．45亿元／平方公里提高到20*年的18亿元／平方公里，提高了约45％，工业布局的集中度从20％提高到54％；四是社会主义新农村建设取得新进展。以“一城九镇”为代表的试点城镇建设已有了实质性启动，郊区现代化新市镇的雏形正在逐步显现，为完善全市城乡规划体系建设奠定了基础。
二、节约集约利用土地面临的形势
*是一个人口多、土地资源相对缺乏、环境容量十分有限的特大型城市。从长远看，土地资源总量的有限性和可用量不断减少的趋势不会改变，资源环境已对经济社会发展产生了刚性约束。从土地资源消耗面临的资源与环境压力看，“*”期间是*全面落实科学发展观、加快“四个中心”建设进入关键阶段的五年，经济社会快速发展与土地资源稀缺的矛盾将日益突出。
“*”期间，本市土地利用方向和方式，必须切实转变思路，着眼于存量挖潜、着眼于结构调整，在已开发的建设用地中注重二次开发和复合利用。这是加快建设资源节约型城市的内在要求，是保障“*”社会经济稳定发展的必然选择，是推进经济结构调整和经济增长方式转变的基本手段。必须从建设资源节约型城市的角度，统筹人口、产业、基础设施、环境和土地资源等要素的协调发展，走土地节约集约利用的新路；必须转变观念、开拓思路，以制度创新和科技创新为动力，从提高土地投入产出水平、调整土地利用类型结构、激活存量低效用地、统筹全市土地资源等方面挖掘节约集约利用土地资源的潜力。
三、土地资源节约集约利用的指导思想和基本原则
(一)指导思想
按照全面落实科学发展观、切实体现“五个统筹”、努力构建社会主义和谐社会的要求，围绕建设资源节约型、环境友好型城市的总体目标，立足于*土地资源非常有限的市情，按照本市城乡规划体系的要求，以调整和优化用地结构为重点，以进一步提高土地综合利用效率为核心，积极引导优化土地资源配置，大力推进社会主义新农村建设，进一步提高土地资源对于经济社会全面、协调、可持续发展的基础保障能力。土地资源利用突出节约。通过控制建设用地总量和新增规模及节奏，减少城市经济社会发展对土地造成的不可逆的消耗。土地资源利用注重集约。通过增加资本、技术等生产要素的投入，强化土地利用效益，大幅提高土地利用的集约程度。土地资源利用强调效率。通过优化调整土地利用结构和布局，合理配置资源，体现土地利用效益的最大化。
(二)基本原则
坚持以保障经济社会可持续发展为出发点。实施和推进土地节约集约利用，不但体现在与人口、资源、环境、社会经济的协调，而且要综合考虑解决好与土地资源利用相关的粮食安全、水资源安全、生态保护等关系经济社会长远发展的战略问题。坚持以保护和合理利用土地资源为主题。推进节约集约的用地方式，不是寻找最高的土地利用强度，而是要实现最优集约度或最佳集约度，体现“严控总量、用好增量、盘活存量、集约高效”的用地理念，坚持“节流”与“开源”并举，把节约放在首位，努力实现资源的永续利用。坚持渐进原则和差别政策。尊重土地利用的客观规律，坚持加强和改善宏观调控与市场配置资源为主相结合，土地利用的开发利用强度和土地产出率体现与社会经济发展和科技进步相适应。坚持从严从紧管理和建立健全激励机制相结合，对不同区域、不同用途、不同行业和不同发展阶段的土地利用实施不同的差别政策。坚持以科技创新和制度创新为动力。加强集约用地的新理论、新方法、新规律等基础研究和关键技术的研究及推广应用。通过制度创新，逐步形成综合运用经济杠杆、财税政策推动节约集约用地的激励机制。
四、土地资源集约利用的规划目标
(一)总体目标
2010年，*各类项目用地定额标准体系及评估考核机制基本建立，土地利用结构和空间布局进一步优化，郊区“三个集中”战略取得显著成效，土地资源的集约化利用水平和综合利用效益大幅度提高，土地利用方式由粗放单向型、外延扩张型向集约循环型、内涵挖潜型转变，土地资源对经济社会可持续发展的保障能力进一步提高，全社会保护土地资源、节约集约用地的意识明显增强。“*”期末，全市建设用地地均GDP产出率比“*”期末提高50％以上，“*”期间亿元固定资产投资额地耗水平比“*”期间下降40％左右。
(二)分类目标
中心城区：通过继续推进“双增双减”、“退二进三”战略，着力优化调整土地利用结构和布局，综合开发利用地下空间，进一步提升生活环境质量，建设体现繁荣繁华和*特色的现代化中心城区，建成服务业经济全面发展的重要区域，人均城镇建设用地从目前的35平方米调整到“*”期末的40平方米左右。郊区城乡体系建设：按照建设社会主义新农村的要求，在推进新城、新市镇和中心村的建设过程中，着力体现有层次的用地规模、互补共享性的用地结构和紧凑组团式用地方式，为“体系成梯度，布局成组团，城镇成规模，发展有重点”的郊区城乡体系建设提供基础保障。通过设定城镇增长边界，将全市郊区城镇建设的外延扩张规模控制在250平方公里以内。工业用地：按照“控制总量、用好增量、盘活存量、提高质量”的用地方针，进一步推进工业发展的集聚化、集约化和规模化，大力归并零星工业点。“*”期间，全市工业仓储用地总量控制在1000平方公里以内，新增工业用地控制在70—80平方公里。进一步细化并严格实施工业项目用地定额指标，提高新建项目用地审核标准，努力提高存量土地的利用效率，新增工业用地投资强度提升到30亿元／平方公里以上。“*”期末，全市工业仓储用地地均产出率从20*年的18亿元／平方公里提高到27—30亿元／平方公里，其中工业区单位用地产值达到55亿元／平方公里以上。农业用地：按照全市农业发展形成崇明三岛、黄浦江上游、杭州湾北岸、城郊结合部楔形农业区四大板块的布局，实施稳粮、扩经、调优、增效战略，使农田由生产型向生态型转变、由数量型向质量型转变，充分发挥农用地的生产、生态和景观等方面功能。努力将全市农业用地产出率从目前的900万元／平方公里提升到“*”期末的950万元／平方公里左右，户均经营耕地面积达到1公顷左右。基础设施用地：支持“枢纽型、功能性、网络化”的现代化基础设施体系建设，以*国际航运中心、*世博会、新农村建设、生态型城市和城市安全保障为重点，优先保障用地需求。加强基础设施用地的资源整合、设施共享、综合利用。规划期内，全市对外交通用地增加70平方公里左右。城镇居住用地：大力推广节能省地的生态房型和紧凑用地的中小户型住宅建设，优先保证中低价位、中小套型普通商品住房(含配套商品房)的土地供应，其供应量不低于居住用地供应总量的70％，确保套型建筑面积90平方米以下商品住房占新审批新开工商品住房总面积的70％以上。农村居民点用地：继续有序推进分散农村居民点的适度集中归并，到“*”期末争取归并8000—10000个土地利用粗放的自然村落，将全市农村居民点用地从目前的557．8平方公里调减到450平方公里左右。
五、土地资源集约利用的主要任务
(一)搞好全社会经济发展用地的总量控制做好新一轮土地利用总体规划修编工作，完善土地利用规划体系，加强与国民经济和社会发展规划、城乡体系规划及产业发展规划的衔接和协调，统筹安排、合理配置全市各类土地资源。综合运用环境容量、功能定位、产业导向、城镇布局和用途管制的调控工具，引导和控制土地利用的总体规模，加强宏观战略管理。建立规划实施的评估机制和宏观调控的预警机制，综合运用GPS、RS、GIS等技术手段，建立并不断完善土地利用动态监测管理信息系统，定期分析土地利用规模、结构和方向的变动，为落实最严格的土地管理制度奠定技术基础。2010年，全市建设用地总量控制在2610平方公里以内，其中城镇及工矿用地控制在1870平方公里以内。
(二)搞好规划期内新增建设用地规模的统筹安排从严从紧利用好土地计划指标，按照“有保有压”的原则，积极参与宏观调控，严格控制各类建设用地的规模、结构、布局和时序，体现“控增逼存”。新增建设用地指标的75％用于确保市级以上工业园区、六大产业基地等重点区域以及重点投资领域和市重大项目。完善土地储备库蓄水池的调控作用，强化土地储备中心功能，统一收购、储备、开发和供地，充分发挥土地总阀门的调控功能。支持中低价普通商品房和配套商品房建设。限制高地耗、高能耗、低产出的用地供应。严格按照《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》的要求，继续停止别墅类房地产开发项目土地供应，严格限制低密度、大套型住宅项目土地供应。
(三)深入推进“批项目、核土地”结合实际，分阶段建立并严格实施工业、基础设施、社会事业等各类项目用地的定额标准。从工业项目入手，逐步实现由按需供地向按标准供地转变，将用地定额标准扩大到基础设施项目和社会事业项目，严格按照标准进行项目用地审批。在全面推行六类经营性用地实施招标拍卖挂牌出让的基础上，积极稳妥推进工业用地的招拍挂出让。有效发挥市场对资源的配置作用，完善土地资源集约利用的市场机制。贯彻保护公共空间、农业用地、自然景观的用地理念，制定城镇建设集约用地的导向性政策。城镇建设引入“理性增长”理念，城市建设相对集中，适当增加居住点的居住密度，提供共享的社会公共服务设施。加强建设项目的用地预审和批后管理，根据项目优劣、轻重缓急、规划布局、产业导向和“三个集中”原则，以及各类建设用地规模指标体系的规定，建立和完善土地资源利用的综合评价体系及操作机制。
(四)充分盘活建设用地的利用潜力在全市范围开展土地清查，切实摸清各类用地的规模、分布和利用状况，并在此基础上针对不同情况拟定具体措施，充分盘活各类建设用地的利用潜力。
一是优先盘活闲置土地。健全闲置土地的动态监管机制和措施，对由于各种原因形成的闲置用地，采取限期开发、调整项目、整理复垦、土地回收等多种途径促进盘活。同时，通过完善土地闲置费收取、加强闲置土地处理的有关办法，加大对闲置土地的处置力度，从制度上防止和减少闲置土地的产生。
二是激活低效土地。从激活零星、低效工业园区用地入手，巩固开发区清理整顿成果，对存量建设用地中的批而未供、已批未用、部分闲置、低效利用等各类土地采取二次开发、主体调整、收购储备等措施进行有效激活。“*”期间，全市零星工业点减少50平方公里左右，整理各类工业用地20平方公里左右，淘汰劣势低效土地利用企业3000—4000家，腾出土地20—30平方公里，发展都市型工业、生产业和创意产业。
三是稳步有序推进中心村建设。依托产业和基础设施，科学布局农村居住社区，合理安排农村居住点，适当提高新建农民居住点的容积率。加大分散农村居民点的归并整合力度，协调推进原有零星宅基地的置换和复垦。
四是加大地下空间开发力度。在城市重点地区编制各类建设发展规划同时，编制地下空间开发利用专项规划。城市重点地区内新建项目，必须根据地下空间开发利用专项规划，编制地下空间开发利用实施方案。围绕轨道交通站点和交通换乘枢纽的建设，搞好地下空间的综合开发和合理利用。在人民广场、陆家嘴、北外滩、徐家汇、五角场等20余个重点地区，建设骨干型地下空间工程。在郊区新城规划建设中，结合轨道交通、民防工程、管线共同沟和公共活动中心的建设，开发利用地下空间。建设全市地下空间信息基础平台。
(五)挖掘城乡土地利用的综合潜力
1、提升第一产业用地的综合保障能力。“*”期间，按照“以建设促保护”思路，确保全市现有基本农田数量不减少、质量不降低。推进金山区国家级基本农田保护示范区建设，以点带面，加大基本农田建设力度。继续推进设施粮田和设施菜田建设，按照现代设施农业和生态农业模式，开展田、水、路、林、村综合整理，增加有效耕地面积，促进农业用地规模化经营，引进新农艺，运用新技术，不断提高农田质量和集约利用水平。同时，努力提升并充分发挥全市农用地特别是耕地资源的综合生产功能、生态服务功能和景观文化功能。
2、逐步提高第二产业新增项目的投入产出水平。“*”期间，除有特殊工艺要求外，工业项目新建厂房容积率要达到0．8以上，都市型工业项目的标准厂房容积率要达到1．2以上。“*”期末，全市工业用地平均建筑容积率比现状提高20％左右；进一步提高工业布局集中度，市级以上工业区和六大产业基地的产出占全市工业产出的比例提高到70％左右。
3、提升第三产业用地的综合利用效率。中心城区，结合功能布局和用地结构的调整，大力发展现代服务业，以黄浦江两岸开发建设与*世博会建设为重点，处理好保护与利用的关系，通过对工厂仓库码头、交通运输用地的调整，对两岸的水体空间资源、历史文化资源和景观资源进行综合开发，使黄浦江滨水地区成为展示*城市土地综合利用功能风貌的代表。郊区，按照有关规划要求，有序推进若干各具特色的现代服务业集聚区建设。世博会建设以土地开发结合旧城改造和产业结构调整为依托，形成以两岸滨江生态绿地为基础的一轴一核和五大片区的会展功能区，形成体现自然、人文和历史特征的世博展区，形成国际文化商务交流的可持续利用的综合区域，充分发挥休闲、旅游、会展、商服的综合功能。
(六)推进基础设施用地的集约化利用一是推进地下市政场站设施的建设。在城市各类公共活动中心、黄浦江、苏州河沿岸地区以及其它城市用地紧张或者景观环境要求较高的地区，结合地面绿地和高层建筑等项目，建设地下或半地下市政设施。在中心城区，推进架空线入地，有条件的逐步实施地下变电站，推进专业线缆沟的使用，结合地面建设绿地、公园和非永久性、非居住、非公共活动建筑等，进一步提高土地资源综合利用效率。结合郊区新城和重点城镇建设，推进变电站入地，有针对性地开展建设共同沟的专项研究，努力集约化利用地下空间资源。
二是结合重大设施的建设，进行土地的综合开发和利用，使其具有复合式功能。对大型绿地、大型体育、文化、休闲等设施的开发建设，结合相关规划和实际功能需求，倡导综合设置地下商业、娱乐、民防、物资存储等功能；对轨道交通建设，要以枢纽车站为核心，加强周边各类相关设施的互相连通，形成与地上密切衔接，以交通功能为主导，集商业、休闲、民防等功能于一体的地下综合公共活动空间。
三是有效利用现有集中卫生填埋资源，减少简易堆场的数量。建立、健全郊区生活垃圾收集、中转、运输处置系统，减少郊区分散填埋和堆放垃圾占用的土地。同时将矿化垃圾处置技术纳入科技开发项目中，并制定实施计划。
六、土地节约与集约利用的保障措施
(一)加强行政管理，建立政府主导、多方参与的推进模式
从行政推动层面，制定整套推进土地资源集约利用的产业政策、价格政策、财税政策和投资政策等，明确推进目标、推进重点和保障措施，落实政府、企业、社会团体和市民的各自责任。建立由相关部门参加的联席会议制度，负责专项规划的实施和跨部门的协调推进，对有关体制、机制、政策和技术标准等方面进行充分衔接。地方政府具体推进节约集约用地政策和措施的实施，明晰企业、社会团体和市民节约集约用地的义务和权责，提供有利于企业、社会团体和市民推行节约集约用地的公共服务平台。
(二)开展动态监控，形成土地集约利用绩效评估的标准和机制
一是开展建设项目用地定额标准和核定办法研究。按照“批项目、核土地”要求，完善各类建设项目用地定额标准体系，研究制定有关核定、评价及操作办法，建立用地规模核定制度。
二是加强建设项目用地的批后管理和后评估。建立项目用地供应评估机制，加强对土地利用总体规划和计划实施情况的动态评价研究，跟踪掌握已批建设项目用地的供地、投资、开工、竣工、开发强度、产出效率等方面情况，作为评估考核的基础依据。
三是强化区域(各区县、开发区)土地利用综合评价。逐步推进开发区土地利用集约情况的评估工作，形成定期评价、通报机制，主要评价内容是土地利用效率和效益、闲置土地和低效用地情况、违法违规用地情况等。探索对区县土地利用情况开展综合评估的办法，逐步建立全市土地利用绩效评估的长效机制。
四是建立地价与土地利用集约程度挂钩的调节机制。完善土地市场运行的基本制度、组织架构和运行模式，推进全市统一、透明、规范的土地有形市场建设。按照国家要求和本市经济社会发展的实际情况，加快研究更新本市基准地价。在不低于全市各类土地基准地价的前提下，对土地利用低效的适当提高供地价格，对土地利用效率高的适当给予优惠。
五是建立土地供应与土地集约利用考核结合的评估机制。根据区域不同情况，制定相应的考核标准，并提出逐年提高土地集约利用水平的具体目标和要求，将土地供应与节约集约用地情况挂钩，特别是将增量用地计划指标和存量土地消化利用情况挂钩，建立长效的评估激励机制。对土地集约利用度较高的地区，倾斜安排下一年度土地利用计划，优先办理农用地转用、土地征用审批手续。对土地利用集约度不高、未达考核标准的地区，暂停办理该地区的用地审批手续，或相应核减用地指标。
(三)鼓励制度创新，开拓土地节约集约利用促进可持续发展的新路
一是完善城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的机制。以“规划先行、政策引导、村民自愿、多元投入”为原则，进一步完善有关政策机制，通过将城镇增量建设用地指标与农村存量建设用地盘活相挂钩，实现城乡建设用地的总量控制。
二是鼓励和支持盘活存量建设用地。完善有关政策机制，加大对提高存量用地利用效率的政策鼓励和资金支持力度。在规划许可前提下，鼓励用地单位通过整合挖潜，通过翻建多层厂房等方式，适当提高容积率。鼓励新企业租用或购买闲置厂房，挖掘土地利用潜力。探索利用存量用地二次开发，加快淘汰劣势企业，调整产业结构，提升产业能级。
三是建立企业用地退出机制。对闲置土地、低效土地在规定期限内仍未达到有关整改要求的，动员其用地单位退出占有的土地资源，并允许退出的土地指标按照有关规定进行再利用。
四是推行工业用地前期开发和招标、拍卖、挂牌出让。制定相应计划，明确操作机构，通过工业用地的前期滚动开发，缩短项目供地周期，提高用地效率和质量。对工业用地逐步全面实行招标、拍卖、挂牌出让，并严格执行出让最低价标准，进一步发挥市场机制对工业用地的配置作用。
五是探索以市场配置方式对经营性基础设施用地的使用进行改革。在对经营性用地、工业用地实施招拍挂出让的基础上，对部分占地规模较大的经营性基础设施用地，逐步通过市场配置实行有偿使用。
六是运用经济杠杆，健全节约集约用地的激励机制。以土地置换、土地租赁等方式，将项目集中到市级以上工业区的，政府在财政转移支付、融资、绿色采购、贷款贴息、专项基金支持、增值税和所得税减免等方面予以支持。
七是促进开发利用地下空间。完善地下空间开发利用的管理机制，对于以市场配置方式取得的地下建设用地使用权的，政府在融资、抵押等方面予以支持。
(四)完善政策规定，形成指导节约集约用地的规范和标准体系
在继续推进实施《*产业用地指南》、《*工业产业导向及布局指南》等地方规范的基础上，加快研究促进土地复合利用的相关管理办法。完善修订《*产业用地指南》，抓紧研究出台基础设施项目和社会事业项目用地定额标准，研究制定《*市闲置土地处置办法》、《关于进一步促进本市工业节约集约用地的若干意见》，以及工业用地招标拍卖挂牌出让办法、开发区及工业项目用地后评估实施意见等一系列配套政策。制定出台《*市地下空间近期实施性规划》、《*市城市地下空间建设用地审批和房地产登记若干规定》等规划、政策和办法，建立健全开发利用地下空间的法规政策环境。加快研究以建设用地地均GDP产出率、亿元固定资产投资额地耗、容积率、土地利用率和集中度等指标为基本框架的土地集约利用评价指标体系和相关统计制度，并把主要指标逐步纳入国民经济和社会发展规划。
(五)强化技术手段，支持试点项目攻关和节地典型的推广
重点研究节能省地住宅用地模式，绿色世博园区土地二次开发和后续利用的运行机制，地下空间开发、地下建设用地使用“三维”范围的权利界定，崇明生态岛、绿色园区和精细农业的耕地资源保护等方面内容。评估和总结中心城区楼宇经济、都市型工业园和创意园的节地经验，积极推广闵行经济技术开发区等节地典型的用地理念。建立节约集约用地技术方法咨询服务体系，开展信息咨询、技术推广，充分发挥行业协会作用。
(六)坚实社会基础，营造节约集约用地的良好社会氛围
然而，近些年来，随着工业化和城市化进程的推进，用地需求快速上升，这与土地资源的紧缺形成了较大矛盾，尤其是粗放低效用地现象依然普遍。数据显示，2009年我省开发区（园区）土地平均投资强度与产出强度分别为221万元/亩、345万元/亩，比江苏省分别低7.7%、33.5%。另外，未供、闲置的土地大量存在，截至2011年底，全省批而未供土地总面积76.5万亩，闲置土地2.2万亩。
专家指出，面对“人地矛盾”的日益凸显，更新发展理念，推动制度创新，将是实现节约集约土地的重要路径。
顽疾背后的困境
变则通，通则久。人多地少的现状迫使我们必须高效使用土地。而与之不相适应的是，现有的用地方式往往存在着低效和粗放的问题。
■ 粗放低效用地现象确实较为普遍。这个顽疾的背后更存在着四个方面的问题。一是基础设施建设和公共建筑存在重复建设、超标建设等现象，一些地方新建的宽马路、大广场、豪华办公楼占用过多土地资源。二是工业用地的效率较低，大量中小微企业布局分散无序，亩均投入产出效率低。三是批而未供、闲置土地大量存在。四是农村建设用地存在扩张和浪费现象，农民“建新不拆旧”、进城后“购新不弃旧”导致“一户多宅”和“空心村”。
公众普遍认为地价低廉导致节约集约用地缺乏经济杠杆约束，其中工业用地出让价格形成机制不够完善是一个重要问题。
■这种舆情在一定程度上反映了目前存在的现实问题。工业用地在供应及价格形成过程中受到过多行政干预，招拍挂出让方式离市场配置的实质性突破还有距离。近年来，工业用地出让价格虽已高出最低限价，但仍远低于二级市场转让交易价。经审计部门检查发现，“十一五”期间全省协议出让项目和工业用地招拍挂项目中，低于基准地价出让或以会议纪要、抄告单确定底价的项目占了相当大比例。
你们认为造成这些问题的原因有哪些？
■ 首先是发展理念存在偏差，节约集约用地的共识尚未形成。无论是个人、企业还是地方政府，可持续发展和节约优先的观念都未真正树立，节约集约用地的自觉性不强。
其次是粗放型发展模式未根本改变，经济结构与用地方式互为影响。浙江经济发展以民营经济起步，传统型小微企业占了很大比例，“低小散”的发展模式造成土地无序开发和消耗过快，即使是开发区和工业园区，这样的发展模式也是近几年才有所改变。
最后是管理工作存在薄弱环节，政策制度创新力度还需加大。第一，政策导向不够明确。土地供需管理偏重于解决土地供应，而缺乏对土地需求的约束和引导。第二，监管工作还需加强。全省用地情况的掌握不够细致全面，项目建设全程管理监督还未严格到位，对一些违法违规用地现象没有做到及时发现和处理。第三，共同责任机制还不够健全。对职能部门工作有任务要求，但缺乏考核评价。
观念更新与制度创新
当前和今后较长的一段时间里，我们都无法忽视供需矛盾突出以及粗放利用未根本改变这两个现实。而走节约集约用地之路，正是保障发展和保护土地资源的必然选择和根本出路。依你们看来，各级政府应该如何走好节约集约用地之路？
■ 各级政府要坚持以土地利用总体规划作宏观控制和引导，争取在“三个量”上下工夫：努力控制建设用地规模的总量，不断提高土地利用的质量，积极盘活城市用地的存量。既立足当前，着力解决十分突出的土地供需矛盾，并以土地利用方式的转变促进经济发展方式的转变，又放眼长远，提高土地资源保障经济社会可持续发展的能力，努力实现经济社会与资源环境的协调发展。
具体应该怎么做？
■ 首先是理念先行。理念和生活方式的深入人心，方能推动实践的发展。加大宣传教育力度，形成节约集约用地共识。各级政府应当转变以土地换取GDP、依赖土地变现城市建设资本的发展理念，摒弃比拼土地优惠的招商引资办法，改变大手大脚、粗放浪费的用地习惯，牢固树立“亩产论英雄，集约促转型”的新的发展观和资源观，进一步增强节约集约用地的自觉性，努力在全省形成节约集约用地的正确导向和良好社会氛围。
其次是行动更要争先，其中制度的创新是关键和重点。要促进用地效率的提高，亟需更为完善的建设用地管理制度。一是加强调查和监测，真正摸清用地底数。建立用地状况档案，并长期建立对土地利用关键控制指标的联网监测监控。二要进一步加强建设项目用地准入管理，优化配置新增建设用地资源。三要更加重视建设项目批后监管，防止土地闲置浪费现象的产生。四要制定和完善有关经济政策，利用经济杠杆促进土地节约集约利用。
“二次开发”挖掘潜力
无论是观念还是行动，都无法逃脱既有的土地资源的束缚。我省该如何在盘活城市存量土地上做好文章？
中图分类号：C93文献标识码： A
引言
随着我国人口数量不断增加，各种资源都出现了短缺的情况，尤其是土地资源已经成为稀缺资源。所以，加大对现有土地资源的利用，保证土地资源可持续发展，已经成为了唯一的出路。
一、土地资源可持续发展现状
全国耕地减少过多的状况得到有效控制，基本农田建设力度显著加大。土地节约集约利用程度明显提高。我国“十一五”规划主要预期指标是：第一，全国耕地保有量不低于1.2亿hm2（18亿亩）；第二，全国年度供地总量中有偿供地的比例达到80%以上（目标不足60%），招标拍卖挂牌出让面积占出让面积的比例提高到60%（目前不足30%）[1]。
二、土地资源可持续发展的战略分析
1、土地资源可持续利用的战略选择
从长远来看，资源是实现可持续发展的重要基础。通过资源的可持续利用实现可持续发展是我们目前面对的主要问题。资源根据其性质，可分为两种，一是可更新资源，一是不可更新资源。可持续利用就是要贯彻在利用资源时要增强和保护可更新资源的再生能力，尽最大程度降低不可更新资源的消耗，同时也要采取办法用可更新资源替代不可更新资源。在众多资源中，土地资源是非常重要的自然资源，土地资源既是任何物质无法取代的生产资料，也是人类生存的必备条件。因此，土地的利用效率及利用方式在社会发展中占有重要地位，直接关系到人类的发展。综上所述，土地资源的可持续利用是实现可持续发展的重要基础。
2、土地资源可持续发展的战略目标
结合我国目前土地利用状况和基本国情，根据经济社会可持续发展的目标，我国土地资源可持续利用的战略目标是：要充分认识我国土地资源的基本情况，在此基础上，逐渐实现稳定高效利用土地资源和可持续利用。
2.1 确保足够耕地，保证粮食安全。首先必须要确保足够数量的耕地面积，用于粮食、棉花、油料作物等必需农产品的生产，以确保我国人民生活得到基本保障。
2.2 确保城市化和工业化的必需用地。在确保足够耕地面积的前提下，通过各种渠道和办法，充分发挥土地资源的利用潜力，以满足城市化和工业化必需用地的需要。
2.3 提高土地资源利用率。土地资源是有限的，是极其稀缺的，并且是需求量较大的自然资源，因此，仅仅依靠土地资源的数量是不可行的。需要通过改量土壤、培肥地力，才能够增强土壤的生产能力，以达到在有限的土地资源上生产出产量更高、品质更好作物的目的，使土地资源得到可持续的利用。
2.4保护和改善生态环境。通过可持续利用土地资源既能够保证现有的生态环境，还能够改善原来恶化的生态环境，由于土地逐渐得到合理化利用，土地逐步得到了有效的治理和改善，生态环境总体向好。因此，可持续利用土地资源会使生态环境越来越好，更加适于人类的生存和发展。
2.5 建立良好的土地利用结构和布局。要根据我国资源总量、类型和情况以及经济发展水平，兼顾经济、社会和生态效益，因地制宜，积极而有步骤地调整不合理的用地结构和布局，使土地利用结构和布局永远处在综合效益最大化的动态优化状态[2]。
三、加强土地资源可持续发展的有效策略
1、土地资源可持续发展切实做到四个坚持
坚持最严格的土地管理和耕地保护制度，保护好耕地特别是农田；坚持节约集约利用土地资源，提高土地资源利用效率；坚持市场调节和政府宏观调控相结合，加强国土资源管理；坚持科技创新，提升解决国土资源重大问题的能力，有效保护和合理利用国土资源，促进经济社会可持续发展。
2、积极推进资源节约集约利用
研究和制定资源节约集约利用的法律法规，加强资源节约集约利用的监督和管理，就是“减少非公益性用地划拨”和“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”，让市场在国有建设用地配置中发挥更大作用。
3、全面落实用途管制要求
这是建立城乡统一用地市场的重要前提。以第二次全国土地调查和年度土地利用变更调查数据为基础，以土地利用总体规划为依托，综合各类相关规划，加快建立完善国土空间规划体系，明确城乡生产、生活和生态功能区范围，充分考虑新农村建设、现代化农业发展和农村二三产业发展对建设用地的合理需求，为建立城乡统一的建设用地市场提供用途管制和规划安排[3]。
4、落实严格的土地管理制度，规范征地程序
通过改革完善征地审批、实施、补偿、安置、争议调处裁决等程序，强化被征地农民的知情权、参与权、收益权、申诉权、监管权，进一步规范和约束政府的征地行为，防止地方政府滥用征地权。完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，就是从就业、住房、社会保障等多个方面采取综合措施维护被征地农民权益，使被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障，确保社会和谐稳定。
5、严格对城乡统一建设用地市场的管控
这是建立城乡统一建设用地市场的重要保障。深化农地专用计划和审批管理制度。建立健全农村集体建设用地节约集约标准体系，加强城乡建设用地供应和利用的统计监测和形势分析。
6、建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制
多年来，居住用地价格过高、工业用地价格过低，导致资源利用效率降低、产业结构失衡，影响民生事业和经济持续健康发展。这就要求我们政府要引起高度重视，切实加强土地供需调节，加快构建居住用地和工业用地合理比价调节机制，促进地价合理回归和土地市场健康发展。
7、切实发挥土地储备对建设用地市场的调控功能
对现有违法违规城乡建设用地开展全面清查并研究制定处理政策。加强新形势下对城乡建设用地违法违规行为的执法监察。加强基层国土资源管理机构和能力建设。
8、做好城乡建设用地确权登发证工作
这是建立城乡统一建设用地市场的重要基础。加强农村地籍调查，尽快完成农村集体建设用地、宅基地和城镇国有建设用地的确权登记发证工作。利用现代化的手段加快建立城乡建设用地统一登记信息查询系统。
9、齐心协力构建共同责任机制
这是建立城乡建设用地市场的重要措施。充分发挥方方面面的积极性、主动性和创造性，形成推进合力。必须坚持党的领导，人大、政府、政协等各负其责；必须加强部门联动、政府协调，健全统筹协调推进改革的工作机制，必须充分相信群众、依靠群众，切实发挥农村集体经济职责的主体作用，增强其履行农村集体土地所有者职责和维护农民土地权益的能力。
结束语
综上所述，随着当前我国城镇化进行的不断加快，土地资源也日趋紧张。所以，在现有的土地资源情况下，必须提高土地资源的利用效率，科学管理土地资源。不仅要保障农业用地，整合农业用地资源，开垦复耕。要限制建设用地总量，实施集约利用的政策，对于农业用地的用途变更要严格控制。只有不断加强对土地资源的管理，提高土地资源利用效率，才能实现土地可持续化管理。
参考文献：
[1]宋志刚.土地资源可持续利用与保护研究[D].内蒙古师范大学,2013.
中图分类号：TU984 文献标识码： A
前言：实行和强化节约和集约用地政策，是由我国基本的土地国情和严峻的土地利用现实所决定的。《中国国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》中强调要落实节约资源和保护环境基本国策，建设低投入、高产出，低消耗、少排放，能循环、可持续的国民经济体系和资源节约型、环境友好型社会。国务院和国土资源部出台的多个文件均明确提出要强化节约和集约利用土地。事实上，当前耕地资源过度占用开发，城市无序扩张发展，工业园区遍地开花，土地利用方式粗放、利用水平低下，已经对生态环境、粮食安全和宏观经济平稳运行等关系国计民生的重要领域产生了诸多不利的影响，在一定程度上制约了经济社会健康协调发展。及时提出促进城乡建设用地节约集约利用战略和策略，改善土地资源过度消耗局面，调整用地结构，提高土地利用综合绩效，对促进经济、社会和环境协调发展无疑具有重要而深远的意义。
1. 促进我国城乡建设用地节约集约利用的现实背景
1.1.我国可持续发展面临日益加剧的资源和环境压力
改革开放以来，我国经济保持了较快速度的增长， 国务院发展研究中心有关课题组预测，在未来15年中国仍将处于工业化城市化高速发展的时期，同时这一阶段也是资源消费高峰。有研究表明：粗放型经济高速增长所付出的环境代价相当高昂。过去的20年中，由于环境污染和生态破坏，每年造成的经济损失相当于当年GDP的7% -20%，而这往往和土地利用有着直接和间接的联系。可以判断，这种粗放型的增长方式如果不改变，经济的可持续增长是不可能实现的，整体环境质量还将进一步恶化。在土地利用方面，目前我国人均占有耕地面积仅为1.4亩，只相当于世界人均占有耕地面积的37%左右，而非农建设用地挤占农业用地的势头仍十分强劲，土地资源将持续紧张。在这样严峻的资源、环境现实约束条件下，通过促进城乡建设用地节约集约利用，减少对新增土地的过度需求和对宝贵的耕地的盲目占用，从而减轻对资源环境压力，是迫切的现实道路选择。
1.2.我国确定走新型工业化、城镇化道路
党的十六大报告指出我国将走新型工业化和城市化道路，并指出新型工业化道路是一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的道路。迄今为止，人类在经济发展过程中经历了三种模式：第一种是传统模式，即“资源-产品-废弃物-的单向线性过程，其典型特征是高投入、高消耗、高排放，不协调、难循环和低效率；第二种是过程末端治理模式，即我们常说的/先污染，后治理增长方式，其无法实现经济效益、社会效益和生态效益的统一；第三种是循环经济模式，即资源-产品-废弃物-再生资源-的闭环反馈式循环过程。经济发展的历史教训、现实资源约束条件和可持续发展要求告诉我们，走第三条道路，即资源节约型环境友好型的循环经济发展模式是必由之路。在土地利用方面，这样一条新型工业化城市化道路意味着必然要求要减少土地资源的浪费和低效率使用，实现土地资源的节约和集约利用。
1.3.我国城乡建设用地节约集约利用形势刻不容缓
这主要体现在这样几个方面的约束：一是我国耕地资源短缺矛盾突出，国家粮食安全受到挑战。近几年，我国的耕地面积以惊人的幅度减少。1996年到2004年，我国耕地面积从19. 51亿亩减少到18. 37亿亩，净减了1. 14亿亩；人均耕地面积从1.59亩减少到1.41亩，下降了11. 3%。如果不遏止耕地快速减少的趋势，我国粮食安全的基础就会严重削弱。这客观上促使要走城乡建设用地节约集约利用的道路。二是土地粗放利用，影响新型工业化、城镇化道路。推进工业化、城镇化不可避免地要占用一些土地。但近年来乱占滥用耕地、严重浪费土地的问题，已经到了触目惊心的地步。有的地方近几年来建设用地成倍增长，占地增长速度大大高于经济增长速度。有的地方在今后几年内，将用完除基本农田以外的全部耕地，面临无地可用的局面。如果照这样持续下去，新型工业化、城镇化进程将难以为继。三是城市盲目扩张，随意征地并且补偿不到位，影响社会稳定和国家长治久安。土地不仅是最重要的农业生产资料，而且是农民最基本的生活保障。由于大量征占耕地，使得农民失去土地，如果继续听任乱征滥用耕地，失地失业农民大量增加，后果将极为严重，直接影响社会稳定和国家长治久安。四是影响经济宏观调控效果。目前国内一些地方和行业盲目投资和低水平重复建设严重，全社会固定资产投资规模偏大，新上项目过多，增速过快，资源和能源压力大，局部经济发展过热，土地供应失控和粗放利用直接影响了国家对经济实施宏观调控的效果。
2 城乡建设用地节约集约利用的内涵分析
在选择合适的城乡建设用地节约集约利用路径前，充分了解和把握现阶段城乡建设用地节约集约的内涵是很有必要的。从政府管理层面来看，节约集约用地主要包括以下三层含义：一是节约用地，就是各项建设都要尽量节省用地，千方百计地不占或少占耕地；二是集约用地，每宗建设用地必须提高投入产出的强度，提高土地利用的集约化程度；三是通过整合置换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地的结构和布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。[1]
3. 我国城乡建设用地节约集约利用路径选择的战略和策略
3.1.全面了解全国及各级行政辖区范围内的土地利用现状，把握促进城乡建设用地节约集约利用的
战略重点
不论是站在中央政府宏观管理的高度还是从各级地方政府的管理视角出发，全面了解全国及地方政府行政辖区范围内城乡建设用地利用现状、结构和主要特点，并通过深入研究分析把握促进城乡建设节约集约利用的战略重点、难点和盲点，都是十分必要的。虽然中央所需要了解和掌握的内容较为宏观，而各级地方政府由于是各项上位政策的执行者及具体实施办法的制订者，需要了解和掌握的更为详尽和具体。但总体上，这项工作有利于明确当前和今后促进全国或各级政府辖区范围内城乡建设用地节约集约利用的努力方向和着力点，从而能有的放矢地制定正确的促进城乡建设用地节约集约利用的政策和各项具体措施。因此目前需要进一步加大土地资源利用情况调查力度，完善土地节约集约利用评价机制，查清目前建设用地利用的现状，把握下一步开展促进城乡建设用地节约集约利用的工作重点。[2]
3. 2.坚持走合理布局的城市化发展道路
从前面提供的数据，我们可以分析得出，在我国建设用地整体利用水平还较低下情况下，城市建设用地节约集约利用程度远远高于村镇建设用地的节约集约利用水平，城市单位土地面积上产生的经济效益远远高于村镇建设用地。可以肯定，继续推进城市化发展道路是促进土地节约集约利用的重要战略措施，但要把握的是，这种城市化道路是建立在城市合理布局基础上的城市化道路，即不能一味为了追求发展而盲目扩张城市，无止境地追求城市的规模，而是要从全国、区域和省域范围的高度分类制订正确的城市化发展战略，合理规划布局能有力带动区域经济发展的城市带、城市群和各类城市，通过合理的城市地域空间布局，避免走盲目外延扩张型城市发展道路，从而能从区域空间战略的高度促进提高土地节约集约利用水平。
3.3 .促进现有城镇和农村建设用地互动配置
现阶段，我国城市化继续加速发展的趋势不可逆转，城市化率以每年1%左右的速度在提高，即意味着每年新增将近1300万农村人口进入城市居住生活，但现状是农村建设用地的规模并未随着这部分人口进城而减少，反而有扩大蔓延的趋势，这就造成了目前农村建设用地的严重浪费和不集约利用。一方面城市化进程在加快，而另一方面不改变目前城乡建设用地总量的六分之五是分散在农村的非农建设用地的局面，要真正实现城乡建设用地节约集约利用便不具有任何现实的说服力。因此，采取各种策略和措施不断促进现有城镇和农村建设用地互动配置，改变目前城镇和农村建设用地配比严重失调的格局，是未来相当长时期促进城乡建设用地节约集约利用的重点工作。具体可结合社会主义新农村建设，采取适当撤村并点，开展村庄土地整理，促进向中心村和中心镇聚集，做好村镇规划，鼓励农民盖楼房，实行农村建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩等措施。另一个关键工作就是还要因地制宜地发展各类乡镇产业。[3]
3.4 建立导向型的土地利益调节机制
在市场经济条件下要做好促进城乡建设用地节约集约利用，还须建立起合适的导向型的土地利益调节机制，既包括激励型土地利益调整机制，也包括约束型土地利益调整机制。调节的对象既包括各类实际用地主体，也包括政府这个供地和管理主体。对于各类实际用地主体，可通过制定优惠政策鼓励将利用程度较低的土地在符合城市规划条件下调整用途，做到有地优用；对工业、仓储等原以划拨方式取得的用地，调整为科研及其其他资金、技术密集型用地的，给予一定的优惠予以供地；鼓励原工业用地不断增强投入开发使用强度，实行经批准在原用地范围内新建、改建和扩建工业项目所增加的建筑面积，可以不再补缴土地出让金的措施；对依法取得的经营性用地，经依法批准增加建筑面积的，补缴土地出让金时给予优惠等等。对于开发区用地，可借鉴杭州等地的有关做法，建立地价与投资密度、土地产出率等指标联动的管理机制。对于政府这个供地和管理主体，通过提高新增建设用地土地有偿使用费标准和实行土地出让金收支两条线管理等方式，约束其随意扩大征地范围的行为，通过供地标准定额化，规范划拨或协议出让土地行为和范围；通过实行农村建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩的政策，鼓励其积极开展村庄整治，促进农村集体建设用地节约集约利用，通过建立土地节约集约利用评价考核机制，提高有关行政主体开展促进土地节约集约利用积极性和主动性。
参考文献
