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天然林资源保护工程是一项涉及面广、庞大复杂，具有综合性、长期性的系统工程，在全国全面实施天然林资源保护工程方面，我们要做好各方面的工作，包括天然林、水源林和防护林等等。
1 天然林工程的主要内容
以现代林业理论、“林业分工论”、可持续发展理论为指导思想，结合社会对森林的生态和经济的不同需求，以及森林多种功能主导利用方向的不同，按照自然条件、地理位置、水系、山脉特征将林业用地划分为生态公益林和商品林两类。其中，生态公益林又根据保护程度的不同将其划分为重点保护的生态公益林和一般保护的生态公益林，并分别按照各自特点和规律确定其经营管理体制和发展模式，以充分发挥森林的多种功效。
1.1重点公益林 主要包括水源涵养林和水土保持林等为主的防护林和以国防林、母树林、种子园和风景林为主的特种用途林。对重点生态公益林区实行禁伐，禁止对所有天然林及人工林的采伐。实行重点投入，集中治理区域内的水土流失，加快治理速度，优先安排坡耕地的还林建设，以封山育林为主，人工造林、人工促进天然更新多种方式相结合，加快宜林地的造林绿化进程。
1.2一般公益林 根据可采资源状况，进行适度的经营择伐及抚育伐，以促进林木生长及提高林分质量。一般生态公益林管护要采取生物资源管护实验区的管理方式，坚持因地制宜、用地养地、丰富物种、综合治理、稳产高效的建设方针，对增强森林资源保护管理的同时，积极开展科学研究、大力发展生物资源、合理进行森林多资源的开发利用，实现林业经济社会和生态环境的可持续发展。
1.3商品林 采取集约经营的方式，以较少的土地和较短的周期，定向培育具有适度规模的以工业原料林为主的速生丰产用材林和经济林等，能解决森林资源接续，增加木材供给，提供市场所需林产品，培植新的林业经济增长点，使天然林资源切实得到保护。
2 我国天然林资源的保护措施工程体系的建立
2.1商品林建设 通过高强度集约经营、定向培育、基地化建设、规模化生产，发展以速生丰产用材林、工业原料林及珍贵大径级用材林等为主的商品林基地建设，特别是提高现有中幼龄林的集约经营强度，为重点地区长期发挥木材生产基地的作用奠定基础，从根本上解决木材供需矛盾，提高森材资源利用率和木稠综合利用率。
2.2转产项目建设 转产项目建设是天然林保护工程建设的重要—环，是妥善分流和安置好富余人员的有效途径，是解决林区人口对森林资源过分依赖的有效措施，它不仅是实施天然林保护工程的必要保障，而且也直接关系到林区的经济可持续发展和社会的稳定。目前，林区现有的产业项目普遍存在着布局重复、结构雷同、经济规模偏小、技术含量低、所有制单一等问题。因此，调整产业结构与布局，对现有企业进行改组与改造，增加科技含量，盘活不良资产是转产项目建设的当务之急。
2.3健全队伍网络 各基层组织应该在得到当地党委、政府和上级林业主管部门的支持下，组建专门护林队伍，健全护林网络。具体做法为：一是“确定一站”。在乡镇林业站加挂“天然林保护站”的牌子，明确乡镇林业站在实施天然林保护工程中的职责和任务，确定专职人员负责本区域内的天然林保护工作。二是“选好一批人”。乡镇林业站在当地党委、政府和上级林业主管部门的领导下，按照“公开招聘，竞争上岗”的原则，在乡（镇）、村、组选择热爱林业事业、责任心强、身体健康、遵纪守法，在群众中有较高威信、具有—定文化水平的人员，担任专、兼职护林员。三是“划好一片山”。乡镇林业站在搞好现场实际勘测的基础上，认真做好天然林保护工程区森林资源管护作业设计，并根据森林资源的分布状况和管护难易程度，划定管护责任区，明确管护小班面积。
森林按起源不同分为天然林和人工林。天然林是由天然下种或萌芽而长成的森林。根据其演替阶段的不同又可分为原始林、原生次生林、次生林。狭义地说,天然林保护是保护天然林分不被破坏,维持其林分的结构与生产力,并使其资源得以发展。广义地讲,是对天然林与可以恢复天然林的地段进行科学经营,使现有天然林具有更完善的生态结构,生态环境得到改善,生产力与生物多样性得以提高,使迹地得以天然更新或按适地适树原则建立较好的人天混群落。保护的目的是在维持与提高森林生态系统功能的基础上,发挥森林更高的防护作用、生产能力与文化功能,满足社会经济发展与人们生活的需要。从这一天然林保护的含义可以看出,天然林保护实质上是保育,不等同于一棵树也不准砍的保护,除了对划为公益林的那部分天然林停止采伐外,生产木材与非木质产品的天然林应该加强抚育管理,加大更新力度,扩大森林面积,提高森林质量。实现可持续利用的目标。
天然林保护除了对江河源头的水源涵养林、山脊险坡与河流两岸的防护林,以及国家森林公园、风景游憩林、资源保护区的核心区域缓冲区的森林实行封禁,不让人为干扰外,其他的森林都应给以科学的各种不同的培育措施。随着对原始森林的采伐与开发,我国原始森林的面积在逐渐缩小,而次生林的面积逐渐增多。据统计资料显示,目前我国次生林面积占全国森林面积的46.2%,占全国森林蓄积的23.3%。在北方,次生林面积多于原始林。特别是小兴安岭林区,在50后代初期到80年代末,为国家的基本建设输出了近5亿立方米木材以后,伴随着的是可采资源的枯竭和原始森林面积减少。就东北而言,次生林是目前林区森林的主体,其面积占有林地面积的近70%。次生林能否得到合理经营与保护,是天然林保护的关键。华北地区的天然林已全是次生林,天然林保护主要是提高林分质量问题。由于这些次生林都有良好的立地条件,但是缺乏优良的用材树种,因此需要“栽针保阔”与引进珍贵的阔叶用材树种。
天然林资源保护工程的经营技术就集中体现在对天然次生林的经营和培育上。通常,次生林的演替方向不定,林相较为复杂,林龄较低,生长迅速,寿命短,具有较好的经营条件。为了合理地经营次生林,必须做好次生林的分类。目前,林区在经营次生林时,常常根据优势树种或经营措施划分,也有根据立地条件或立地条件加优势树种划分。从反映自然条件的科学性来讲,以经营措施划分是能够适应生产的需要,且实事求是。从原则来讲,必须立足于优势树种加立地条件来划分次林类型。因为优势树种是经营的主要对象,而立地条件是影响林木生活和开展经营活动的因子,它们都是经营措施制定所必须依据的。可以说,经营措施的合理程度和实施效果的有效性,都建立在合理分类的基础上。
一、东北区域按优势树种划分的主要次生林类型
栎类次生林:以蒙古栎为主,在红松林破坏后的干燥瘠薄立地上发生。林分组成单纯,多代萌生,下林以杜鹃、胡枝子为多。其生产力不高,继续破坏容易退化为草坡,易造成水土流失。
杨一桦林:面积公次于栋类次生林,目前在东北地区面积呈上升趋势。杨一桦林不稳定,大多数林下出现中性或耐阴树种,但立地较肥湿,生产力较高。
硬阔叶林:以水曲柳、胡桃楸、黄波罗为主,多布于沟谷。其土壤肥湿,林分稳定,生产力较高,虽然是应大力发展的树种,但其分布的面积较小。
其他杂木林:软阔叶林为多,立地较好,因经营不合理呈现各种状态。
灌丛:主要有榛丛、胡枝子丛、柳丛等,面积很大,具有水土保持意义,是林分改造的对象。
二、天然次生林经营技术措施
天然次生林生态系统经营技术包括:
1.上层抚育(砍大留小)经营系统。在天然次林,特别是白桦一落叶松混交林中,存在着许多不同龄级的霸王,而林下的次林或更新层都非常好。对于这种林相,可将胸径28cm以上的树木砍掉,解放次林层的树木,其余树木完全保留。在抚育采伐中,应注意林分中树木分布的均匀性,如果某些地段符合采伐径级的树木较多,且集中分布时,应只采伐其中的部分树木,以使林分中的树木颁布保持相对均匀。在白桦林中,注意保存一定数量的落叶松,而在落叶松林中,注意保存一定数量的白桦。凡是有红松幼树和幼苗的林分,应遵循保留不采伐的原则。这种经营措施的目的是对能达到加工利用的树木加以采伐,以满足林区经济的需求,同时为保留的树木留出营养空间,促进其生长。这种方法适用于大径级较多的林分。
2.下层抚育(去小留大)经营系统。这种经营的目的是砍伐过密的次林层树木或更新层树木。例如,在杨一桦林中伐除小径木,以便留出营养空间空间,促进上层的针叶树或目的的树种的生长。这种系统也可专门用于培育某些大径级树木,以满足未来林业对可采木资源的需求。
另外,在落叶松一白桦混交的次生林中,将落叶松径级小于4cm,白桦径级小于6cm的树木部分伐掉(砍伐比例在30%左右),留出营养空间以利于保留木的快速生长。将砍伐的树木全部截成碎段,散放或堆放或堆放于林地,使其分解出养分,供保留木生长利用。上述方法适用于林分较密,大径木较少的林分。
3.综合抚育(大、小)经营系统。在同一林分中,采伐一部分径级较大的树木(14~16cm以上)以供经济利用,同时伐除径级小于6~8cm的过密树木,并将其截成碎段堆放于林地。这种经营系统的目的是为中等大小树木留出营养空间,促进其生长。此方法适用于林分较密,但有一定数量大径木的林分。
4.带状抚育无人工更新的经营系统。在天然次生林分中,无明显培育价值的林分中,以7m(平均树高的一半)为间隔带,隔带进行上层、下层或综合抚育。保留带内采伐一定的树木,以获取木材,或促使保留木快速生长期。另外,抚育带内可以培养食用菌,一些地区的实践证明,结合次生林抚育培养食用菌是和种很好的方法。
5.带状采伐加人工更新的经营系统。在天然次生林内无明显培育价值的林分中,以7mo 间隔带,将采伐带内的树木全部皆伐,在其中栽植2~3行落叶松、红松或云杉大苗。保留带内不采取任何经营措施,以保持生物的多样性。目的是在采伐带内培育针叶纯林人工林,对其进行集约经营,培育速生工业用材林。同时、在景观上仍然保留一部分天然次生林生态系统,形成人工林与天然次生林的带状镶嵌。这种经营方式适用于生长量较低或小径木过密的林分,即分类中的杂木林和灌丛,属于次生林改造的范畴。
6.模拟自然天窗的人工更新经营系统。在天然次生林中,根据林分密度不均匀的特点,采用每隔10m采伐(皆伐)出一个面积为40~60平方米的空地(一般是圆形或圆形),在其中营造红松或云杉,以植生组造林形式为好,每2~3株为一组,组间距为2mx2m。通过人为的干预,使现有次生林中生长着不定期密度的目的树种,并对其进行集约经营,目的是培育后备木材资源,同时可维持次生林结构和生物多样性。
三、天然次生林经营技术发展趋势
由于次生林是原始林遭到破坏后形成的,原始林的多样性奠定了次生林的多样性;更主要的是因为破坏原因和程度不同,以及次生林所处的历史时期和演替阶段不同,所以形成的次生林类型也各不相同。次生林的分布既反映着自然特点,又反映着社会因素。在东北潮湿(甚至沼泽化)落叶松林分布区,落叶松林被破坏后,形成桦木林;小片肥沃的立地处,森林站破坏后,山场林优先占据地盘;枥类次生林则多出现于干燥阳坡和贫瘠的山顶。由于原始林的破坏是以人类因素为主导,所以生林大多分布在气候、土壤、地形、交通等综合条件都比较良好的地区。随着经济活动的发展,交通深入林区,形成村寨和林区插花性的分布,这是经营次生林的有利条件。但是必须强调,在所有抚育经营方式中应注意下列几点:
均匀性原则:注意使林分的每个地段树木分布尽量均匀,对于某些只有大径林或只有小径木的地段,应保留一些树木,以维持这些地段有树木分布,确保不出现空地。
保留红松原则:在所有经营系统中,对天然更新的所有红松和硬阔叶树一律保留。
直阔混交原则:在落叶松林中出现的白桦或云杉,应予以保留,在白桦林中应保留一部分落叶松或云杉,以便于未来的林分形成针阔混交林。
人类伤害了自然，自然必将惩罚人类！不信，请看：海啸、地震、沙尘暴肆虐全球，气候不断变暖，南极洲冰川渐渐融化，森林面积急剧减少，土地大量沙漠化…… 人类受到了空前的灾难！
回想以前的大自然，沐浴在自然的灵光里，铺开广阔的草原，撒下五彩的鲜花，“天似穹庐，笼盖四野”；山泉汩汩〔gǔ gǔ〕涌出，跌宕出生命的旋律；小河流水潺潺，诉说着自然的美丽……这是多么另人神往的境界啊！然而，这般美丽的大自然是如何变成了今天的惨状呢？环境的污染———这几个毁灭性的字眼害了地球、害了人类！人类，别再无休止地搜刮自然了！
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一、自然资源耗费严重与早期的自然保护活动
美国幅员辽阔,自然资源丰富:有广袤肥沃的可耕地;地下矿产蕴藏量之大、种类之多,世界上只有极少数国家可以与之匹敌;太平洋和大西洋两大水系的许多河流,提供了丰富的水力资源,既可灌溉农田,又可用于水力发电;在平原、山区和森林中,还有大量野生动物栖息繁衍。但到了19世纪后期,随着工业迅速发展,对自然资源的浪费和破坏达到了极为严重的程度。
首先遭到破坏的是森林。在西进运动中,移民焚烧森林开荒、修建房屋消耗了大量木料。进入19世纪后半期,汽轮和铁路的发展加大了对木材的需耗,对森林的破坏更加严重。到20世纪初,美国的原始森林面积剩下不足2亿英亩[1]。
美国的矿产丰富,但是矿产不同于其他资源,一旦浪费就不能再生。在工业化初期,石油、煤、金属和天然气等都以极为浪费的方式开采挖掘着。西部“无烟煤的开采浪费率达到50%―100%”[2],开采金属矿和石油时的浪费同样十分惊人[3]。
美国野生动物资源的破坏也令人吃惊。19世纪中叶,铁路线向西延伸,铁路公司专门雇猎手屠杀野牛;军队为了断绝印第安人的食物来源,也大量屠杀野牛。进入70年代后,用野牛皮制造皮鞋和马鞍回报丰厚,这也使野牛的种群数锐减。由于无节制的滥杀,1883年美国国家博物馆考察队在西部找到的野牛不足200头,1903年只找到34头野牛[4]。
空气与水的污染是19世纪后期日趋严重的问题之一。内战结束后,美国城市兴建工厂,工业的废水废物大量排入江河,造成严重的水质污染,危害人类健康;有害气体的排放也是严重的公害,使城市生活条件恶化。
从19世纪中期开始,美国的一些科学家和有识之士对自然资源的浪费与破坏深感忧虑。他们提出了保护自然资源和环境的看法,有些还付诸行动。乔治・伯金斯・马什是一位对19世纪后期有关资源保护运动影响较为深远的学者。他于1864年出版了《人与自然》一书,提出对某一种资源的过分使用必然会对其他的自然资源产生重大影响,所以必须保持生态平衡,重视森林的作用。他通过努力,唤起了美国人民对自然资源遭到严重破坏的后果的关注。约翰・韦斯利・鲍威尔是另一位在资源保护方面作出突出贡献的人。从1867年起,他率领一批科学家去美国西南部考察,弄清了当地的土地和水资源情况。通过调查资料,他提出了建立灌溉系统和进行资源保护等极有价值的意见,启发人们对西部予以科学认识。博物学家约翰・米尔大力提倡保持自然景观。在他的努力下,1890年时任美国总统哈里逊签署立法,在加利福尼亚建立了红山和约塞米蒂两个国家公园。这是继1872年建立的黄石公园之后两个重要的自然保护区。此外,还有其他学者和政府官员就环境保护问题提出见解、采取措施,这些都推动了西奥多・罗斯福的自然资源保护运动的开展和实施。
二、西奥多・罗斯福的自然资源保护运动
西奥多・罗斯福在就任总统期间,实行积极的资源保护政策,明确提出以发展、持续、公平、效率为指导原则,以森林保护为中心环节,对水、土、森林、牧场、矿产资源和野生动植物,甚至包括文明古迹进行全面保护;大力制止劫掠、浪费、破坏自然资源;提倡节制使用资源,为美国日后自然、经济、社会的协调发展作出了重大贡献,开创了美国和世界环境保护史的先河。
1.保护森林资源。
罗斯福认为保护森林是整个资源保护的中心环节和关键所在。因此,他在就任总统后,开展的首要工作就是保护森林,防止水土流失。他采取了一系列具体措施。第一,1905年在农业部下设立森林局,由著名的森林学教授吉福德・平肖担任局长,主要负责管理国家的森林及林地,宣传森林采伐和植树造林知识,提供森林管理、保护的建议。第二,为防止森林火灾和盗贼,政府修建各种交通设施通往林区,建立各项防火措施;在许多州建立森林委员会等[5]。第三,1908年5月,成立了全国自然资源保护委员会,下设水利、森林、土地和矿产资源四个局,由平肖负责兼管,负责就水源、森林、土壤和矿藏提出报告,成为罗斯福的重要智囊团。第四,1907年,政府成立了内陆水道委员会,此后又成立了全国水道委员会,委员会的任务就是研究森林、河流及其他自然资源之间的关系,以备综合治理;制定改善和管理国内河流的计划。委员会通过对内陆水道的调研和修正,减少了水灾,使得内陆水道交通量大为增加[6]。第五,为保护森林中珍贵的野生动物资源,建立了55个野生动物保护区,创建了4个国家公园,确立了51个国家鸟禽保护地,分布于17个州及领地[7]。
2.开发、灌溉西部土地。
西部地区土壤破坏比较严重。早年政府制定优惠政策大量往西部移民,不少移民在半干旱地带和沙漠地带筑起了小型灌溉工程,发展农牧产业。1878年国会颁布《木材石料法》,将西部不宜农业而宜植树的土地低价出售。结果把大量国有土地卖给私人以后,造成土地投机,反而不利于植树造林。罗斯福就任总统之后,大力开发西部贫瘠土地。1902年,《纽兰兹法》经罗斯福签署生效。该法规定从1902年7月1日起,联邦政府把西部16个州和领地出售公有土地所得用来修建水库和水坝等灌溉工程。到1906年已修建了28项水利工程。比较著名的是桑利亚纳州在罗斯福大坝、华盛顿州的科罗拉多河上修建的布尔德拦水大坝及哥伦比亚河上的大古力工程。
3.将矿产资源的所有权收归国家。
工业化的推进依赖于技术的改进和矿产资源的利用。在西部,由于没有掌握科学的采掘方法,矿工们一般“采用最旧最浪费的办法获取地下宝藏”[8],对矿产资源的使用进行科学规划势在必行,这也意味着国家对其进行统一管理。罗斯福指出:“我们喜欢说我们的资源取之不尽、用之不竭,但情况并非如此。国家的矿藏如煤、铁、石油、天然气等等是不能自行再生的,因此最后必将枯竭。目前我们浪费矿物资源,将使我们的后裔比在正常情形下提前一两代就感到资源枯竭。”[9]为此,当时的政府规定联邦政府“应当保留所有贮藏磷矿、天然气、石油和煤炭的土地,并且保留政府可能出售的其他土地上的一切矿藏的所有权”,付诸实施后,将大约7000万英亩的土地划为矿产保留地。
4.发起第一次全国性的自然资源保护运动。
为了调动全社会关心与保护自然资源与环境的热情,罗斯福于1908年5月在白宫召开了一次保护自然资源的会议,邀请各州州长、各部部长、国会议员、法官和专业技术人员参加,目的是制定一个全国性的自然资源保护计划,强调联邦政府来保护和开发利用国家的自然资源,调动全社会的力量保护自然环境和资源。以此为契机,兴起了美国历史上第一次全国性的自然资源保护运动,36个州相继成立了自然资源保护委员会[10]。次年,罗斯福又发起召开了北美自然资源保护会议,将保护自然资源的问题放到了一个更为宽泛的视角进行协商合作。
西奥多・罗斯福实行的以上措施卓有成效。首先,在他任内,美国的森林保护及植树造林工作取得了极大的成绩。在美国的21个州建立了138块林地,成功地保留了约6000万公顷的林地[11],这样就使森林面积从4300万英亩增加到了19400万英亩[12]。其次,西部灌溉工程的实施,使许多沙漠地区变成了农业区,数百万英亩的土地恢复了耕种力,增加了粮食的产量,为配合工业及第三产业的需要奠定了基础。最后,保护了地下资源,包括地下水和金属矿藏。在1906年封闭了6400万英亩的公有土地,在1908年又封闭了14000万英亩的公有土地[13],有效地保护了这些土地上的林地、水利设施和矿藏。总之,罗斯福进行的自然资源保护运动缓解了开发自然资源的无政府状态和浪费现象,“它标志着从开拓时期的开发理论过渡到一个成熟的人民的保护理论的时期,此刻,他们对于原有的继承下来的物产是否足以应付现在及未来时代的需要表示关切了”。[14]如今,可持续发展问题是最为热议的问题之一,各个国家从全人类的共同福祉出发就环境保护和治理进行有关的商讨和研究的活动越来越多,普通人们的环保意识也在日益增强,毕竟,我们只有一个地球,对地球的长远发展负责就是为人类自己负责,保护自然环境就是保护我们赖以生存的根基。
参考文献:
[1][美]塞缪尔・埃里奥特・莫里森著.南开大学历史系美国史研究室译.美利坚共和国的成长(下).天津:天津人民出版社,1991:401.
[2]黄安年著.美国的崛起.北京:中国社会科学出版社,1992:380.
[3]李剑鸣著.伟大的历险――西奥多・罗斯福传.北京:世界知识出版社,1994:177.
[4]刘绪贻,杨生茂总主编.丁则民卷主编.美国内战与镀金时代,1861―19世纪末.(美国通史第三卷).北京:人民出版,2002:124-125.
[5]董继民著.美国近代史述评.北京:中国社会科学出版社,2004:291-293.
[6]董继民著.美国近代史述评.北京:中国社会科学出版社,2004:298.
[7]董继民著.美国近代史述评.北京:中国社会科学出版社,2004:301.
[8]亚瑟・贝宁著.美国经济生活史.北京:商务印书馆,1992:355.
[9]赵一凡编.美国的历史文献.北京:生活・读书・新知三联书店,1989:236.
中图分类号：S759.9 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2013）-06-0159-1
1 自然保护的历史
在中国，很早就注意利用自然资源的同时也保护自然资源。《逸周书·大聚篇》记有传说中的大禹所述：“春三月，山林不登斧，以成草木之长。夏三月，川泽不入网罟，以成鱼鳖之长。”明末清初王夫之《噩梦》记有：“土广人稀之地，如六安、英霍，接汝黄之境，及南漳以西，白河以南，夔府以东，北接淅川、内乡之界，有所谓‘禁山’者。”说明17世纪秦岭东端、巫山、荆山、武当山、桐柏山、大别山、霍山等山地均被列为“禁山”。此外，许多地方有“风水山”“风水林”“神林”等，虽然有封建迷信的色彩，但起着保护自然资源、保持山林植被的作用。
2 自然保护的必要性
人类经过200万年的进化和发展，现在已经达到60亿人口，成为地球上占统治地位的物种。人类要生存和发展，必然要大量开发和利用土地、森林、草原、水资源、能源和矿产等各种自然资源，从而对地球上的环境资源产生巨大的影响。自然环境是指客观存在的物质世界中同人类、人类社会发生相互影响的各种自然因素的总和，主要是大气、水、土壤、生物、矿物和阳光等。按自然资源的地理分类可分为矿产资源（岩石圈）、土地资源（土壤圈）、水利资源（水圈）、生物资源（生物圈）、气候资源（大气圈）、海洋资源六大类，按照产生的渊源及可利用性，可分为：非耗竭性资源，又叫无限资源，如太阳能、空气；耗竭性资源，又叫有限资源，具体分为可更新和不可更新资源两种，可更新叫再生资源，如动物、植物、土地等，不可更新叫非再生资源，如矿物、燃料等，它的储量是固定的，在开发利用中只能不断减少，不可再生。特别是再生资源一旦开发超过承载力就会出现资源短缺、环境污染和生态破坏，从而产生环境问题以致于危及人类和其他生物的生存和发展。保护自然，是当今全世界最瞩目的基本问题，世界各国必须采取有力的保护措施来保护我们共同的家园——地球。
3 自然保护的措施
人类经过半个世纪的努力在保护自然方面取得了行之有效的方法。
3.1 建立自然保护区
自然保护区是指具有自然环境和自然资源的功能性质，包括陆地或海洋大自然保护区的总称。保护对象主要是著名的、典型的生态系统及其所含的动植物。该区域不能有人为的直接干涉，禁止直接利用任何资源，禁止一切生产经营活动；区域内一切都按自然流程进行。
3.2 水产资源繁殖保护
水产资源繁殖保护指对有经济价值的动物和植物的亲体、幼体、卵子、孢子等，及其赖以繁殖生长的水域环境的保护。我国将88种名贵的海产和淡水的动植物列为重点保护对象，规定水产动物的可捕标准以达到性成熟为原则，严禁炸鱼、毒鱼、滥用电力捕鱼，严禁向渔业水体排放有害水产资源的污水、油类、油性混合物等污染物和废弃物。加强渔业管理，实行许可证制度，划定禁止作业期等。
3.3 森林保护
森林资源包括森林、林木、林地及其所包括的其他生物资源，森林资源是国家重要的可更新资源。保护森林资源的措施包括防火、防治病虫害、控制林内放牧、限制林内采集、限量合理采伐木材、及时更新抚育、改进木材合理利用等。
3.4 景观保护
景观是土地地表地理空间的内涵，或土地空间的视觉实体，包括地圈、生物圈和智能圈，人类制成物等组成的整体。景观保护的措施有：①制订区域景观整体保护政策，肯定自然和半自然地区在大调节区域生命支持系统和缓冲系统中的生物生态作用；②制订濒危性景观的地点名录，并向公众宣传普及；③加强对有关专业人员和决策人员的有关生态系统的多方面教育；④制订多功能的动态保护对策。
3.5 水源保护
水源保护的对象通常有饮用水源地、风景名胜水体、重要渔业水体和其他特殊经济文化价值的水体。保护措施是设置卫生防护地带，禁止在防护带内设置排污口，不得排入工业废水和生活污水；不得堆放废渣；不得设置有害化学品仓库；不得设置堆积或装卸垃圾、粪便和有毒物品的码头；严禁控制化肥施用量；不得放牧和从事可能污染保护区水质的各种活动，杜绝一切威胁水源水质的潜在危险。
3.6 水土保持
防止水土流失，保护和合理利用水土资源，改变丘陵、山地、沙化区面貌，减少水、旱、风沙灾害，建立良好的生态环境。主要有：①25°以上的陡坡地禁止开垦和破坏原生植被；②风沙危害严重地区，崩山滑坡和泥石流地区，高原和黄土沟壑区，以及河流、道路、渠道、水库、自然保护区、风景区、名胜古迹区等禁止开垦；③严禁毁林烧山开荒；④严禁滥伐林木，破坏植被；⑤育林育草，保护植被；⑥造林种草，防风固沙；⑦对轮歇坡地增加地面植被，耕地保护等。
3.7 防护林带
以防御风沙、洪涝等自然灾害为目的，营造带状的森林。有水源涵养林，水土保持林，防风固沙林，农田，牧场防护林，护岸林，护路林等。我国著名的三北防护林工程、东南沿海防护林工程和长江中上游防护林工程都是我国主要的自然保护措施。
参考文献
[1]程正康.环境法概要.北京：光明日报出版社，1986.
[2]刘天齐.环境管理.北京：中国环境科学出版社，1990.
(1)重视森林资源保护工作,加强管理。对于森林资源的保护要突出两个工作中心,即林地保护和林权管理。此外更要加强对森林利用、林地林权以及森林经营方面的管理,对森林资源的整体情况进行实时的监控,充分保证森林生态系统在正常的状态下运营。与此同时,要将森林覆盖率、林地保有量等列入制约国民经济和社会发展的重要指标,作为政府的考核指标。同时需要有实际行动的配合才能保证森林生态系统的平衡,采取合理的措施最大限度的减少水土流失,防风固沙,促进森林资源的合理再生和高效利用。
(2)促进高效林业产业的可持续发展。要实现高效林业产业的快速发展,就要采取全方面的的措施,不仅要从森林资源使用的自身优势来考虑,更要采取相应的配套措施。首先,加快林木种苗工程建设的进程,主要发展经济林木产业。经济林木产业不仅具有特色,又兼具时效性,若其发展顺利,将成为林业产业中新的经济增长点。其次是不断推广新经济林产业,同时也要注重发展名、特、优经济林产业,根据林木地方种植特点做到有针对性有选择性地大力推广种植。
(3)统筹兼顾,做好荒漠森林生态系统保护及管理工作。在进行荒漠治理时,重建和封禁保护工作要同时进行,这样才能更好的促进荒漠生态系统的修复,取得更进一步的优化。同时,生态系统的保护工作要与经济的发展相协调,在保护森林资源的同时,为人们发家致富提供了一条道路。完善森林生态效益补偿机制。生态效益补偿制度是自然资源有偿使用制度的重要组成部分之一。有偿使用制度就是指在利用生态资源产生利益的过程中,自然资源的使用权人对自然资源的所有权人为保护生态环境支付一定的费用。这种制度有两方面的含义:一是自然资源具有一定的经济价值,自然资源的使用权人向自然资源的所有权人支付一定的费用是对自然资源价值的体现,也是自然资源所有权人获得经济效益的一种手段;二是自然资源的所有权人为保护自然资源付出了一定的努力和代价,理应得到相应的经济补偿,而自然资源的使用者也无权免费的使用经改善的生态环境,也应当进行相应的经济补偿。
(4)不断完善森林资源保护体系。就目前的森林保护体系来说还存在着诸多问题,这就需要采取相应的措施来不断的完善。首先,完善法律法规,将森林资源保护与管理条例列入明确的法律条文,以此来规范森林保护与管理中的工作细节,使得森林资源保护与管理体制更规范化和现代化。其次,对限额的森林资源要严加管理,严格进行“三总量”控制。最后也是最为重要的就是加强林区的综合治理工作,并定期的进行执法检查,对于毁林开荒等违法行为要严惩,从根本上确保森林资源的安全。同时要加强森林资源保护力度。近几年来。我国在保护生态环境的领域取得了一定成绩,各地区林业部门对森林资源都加大了保护力度,尤其是加大了对非法砍伐树木、开垦农田的打击力度,挽回国家经济损失,加大了对退耕还林工程实施情况的监督,增加了森林面积。但是,部分地区的监管力度仍然不够,如缺乏对林地用途的审核制度,无法及时发现破坏林地的行为,对各种案件的监察力度也未落到实处。
中图分类号：F81 文献标识码：A
收录日期：2013年7月11日
一、我国资源税现状
资源税，是对在我国境内开采应税矿产品、生产盐的单位和个人征收的一种税。从1949年起，我国在很长一段时间内实行的是资源无偿开采制度；1984年9月我国颁布了《中华人民共和国资源税条例（草案）》，开始征收资源税，鉴于当时的一些客观原因，资源税税目只有煤炭、石油和天然气三种；1994年我国进行了全面税制改革，对资源税也进行了调整，确定了沿用至今的资源税基本框架；为了强化资源税的征收力度，财政部、国家税务总局自2004年起先后调高了煤炭、原油、天然气等多种资源的资源税税额；自2010年6月1日起，财政部和国家税务总局开始了以新疆为试点，逐步扩展到全国的资源税改革。这项试点改革措施的核心是将原油、天然气资源税的计征由从量定额计征改为从价定率计征，税率为产品销售额的5%。现行资源税具体内容如下：
（一）纳税义务人。现行资源税的纳税义务人是指在中华人民共和国境内开采应税资源的矿产品或者生产盐的所有单位和个人。
（二）纳税范围。现行资源税的税目包括7大类，在7个税目下又设有若干个子目，如表1所示，主要是根据资源税应税产品和纳税人开采资源的行业特点设置的。（表1）
（三）计税依据和计征办法。根据相关规定，我国资源税实行从价定率和从量定额两种征收方式，即资源税应纳税额按应税资源产品销售额（或课税数量）和规定的税率（或单位税额）计算，计算公式为：
应纳税额=销售额×适用税率
或应纳税额=课税数量×单位税额
（四）税收优惠。资源税实行普遍征收、级差调节的基本原则，规定的减免税项目比较少，主要有以下几方面的内容：开采原油过程中用于加热、修井的原油免税；纳税人开采或者生产应税产品过程中，因意外事故或者自然灾害等原因遭受重大损失的，由省、自治区、直辖市人民政府酌情决定减税或者免税。
（五）征收管理。资源税由国家税务局系统负责征收和管理。根据国务院关于实行分税制财政管理体制的规定，海洋石油企业缴纳的资源税归中央政府享有，而其余的资源税则归地方政府。一般而言，凡是缴纳资源税的纳税人，都应当向应税产品的开采或者生产所在地国家税务局缴纳税款。但如果纳税人应纳的资源税属于跨省开采，其下属生产单位与核算单位不在同一省、自治区、直辖市的，对其开采的矿产品一律在开采地纳税。
（六）资源税收入发展变化。1994～2011年资源税收入及占税收收入总额的比重变化情况如表2、图1所示。（表2、图1）
我国资源税收入绝对额从1994年开始呈逐年上涨的趋势，其数额从最初的45.50亿元飙涨到了2011年的598.81亿元，在18年的时间里增长了近12.16倍。与此同时，增长幅度不断扩大，特别是自2005年以来增长极为迅猛，在2010年开始改革试点后，增值速度又出现了质的飞跃。但资源税收入占我国税收收入总额的比重却一直处于较低的水平，其比重始终不足1%，最高为1995年的0.92%，最低仅为0.39%，而且在2004年以前呈逐年下降的趋势，2004年后有所回升。资源税（海洋和石油资源除外）属于地方性税收，因此资源税收入的增加会全数增加资源所在地政府的税收收入，也会在一定程度上增加当地的财力，对当地公共物品的提供、节能减排乃至当地的经济发展都会有一定的作用。但由于资源税在我国财政收入中所占的比重并不高，从总体来看，我国资源税的财政收入功能并不是很明显。
二、国外资源税介绍
国外资源税的开征目的，主要是为了减少自然资源的开采、保护自然资源与生态资源。各国资源税相关情况如下：
（一）为了保护自然资源，各国或地区都根据自身自然资源的禀赋差异制定了资源税的涵盖范围。如，美国路易斯安那州对自然资源产品征收资源开采税，其自然资源包括各种矿物、其他天然矿床、岩盐、海盐、各种木材等。有些国家如加拿大、菲律宾以及美国路易斯安那州等还特别对林业产品征税，法国则对森林砍伐征森林砍伐税，泰国单独对柏木征税。有些国家还对一些特殊资源征税，如安哥拉对钻石征税，泰国对燕窝、水产征税等。丹麦是一个资源并不是非常丰富的国家，因此该国利用对国内各种资源征收资源税，提高了资源使用效率，起到了节能减排的作用。丹麦的资源税系统覆盖了几乎所有一次和二次能源，包括电能、轻重油、煤炭、天然气等，不仅促使资源使用效率提高，而且引导民间研究力量致力于矿物燃料的替代产品开发。
（二）为了推动企业对自然资源的合理开采和有效使用，美国还实行了开采税，该税是对自然资源的开采征收的一种税，目前已经有38个州开征了这种税，现以俄亥俄州的开采税为例进行说明。该税的纳税义务人是在俄亥俄州的土壤和水域中开采自然资源的单位或个人；开采税税基为从俄亥俄州的土壤或水域中开采的自然资源的重量或体积。税目有气体、石油、木材、矿物等。澳大利亚的资源税特别重视对石油资源的征税，其征税对象是开采项目的盈利高于一定水平的部分，资源税在公司所得税前征收，其税款在计算公司所得税时扣除。将项目的所有投资及操作费用以一定百分率复利累计，从项目生产收入中扣除，未扣除部分继续复利累计。全部扣除后的盈余部分为计税基础，实行比例税率，税率为45%，累计支出的百分率为联邦公债利率加15个百分点，目前为30%。
（三）根据资源税的征税目的，各国的资源税都实行了专款专用的原则。如俄罗斯的水资源税，目前征收的税目包括：使用地下水资源税，开采地下水的矿物原料基地再生产税，工业企业从水利系统取水税和向水资源设施排放污染物税，征收的税款专门用于水资源的保护和开发。同时，俄罗斯还开征了土地税，土地税是地方税，但却是在整个俄罗斯必须交纳的税种。征收的税款只能用于土地规划和整治、土地保护和提高土地肥力、开垦新土地等措施的拨款，用来补偿土地使用者用于上述目的的费用。林业税是俄罗斯国家林业资源使用者缴纳的税。林业税作为国家预算的收入来源，其主要用途之一是补偿国家用于木材再生产的开支。
（四）促进节能减排的附加税收优惠体系。美国联邦和各州政府除了建立基本的节能减排税收体系之外，还通过税收优惠政策鼓励企业、个人使用更多的低能耗产品，其政策措施包括：1、针对能源企业的减税政策。美国早在20世纪六十年代，就对研究污染控制技术的企业给予减免企业所得税的优惠政策。从20世纪九十年代早期开始，半数以上的州政府对企业购买循环经济设备采取免征销售税的优惠。自2006年起，美国政府将向石油、天然气、煤气和电力等企业提供高达150亿美元的减税额度，用于鼓励这些企业采取环保节能措施；2、鼓励再生资源开发利用的税收政策。美国联邦政府1992年出台了两项优惠政策，即生产抵税和可再生能源生产补助，它规定风能和闭合回路生物质能发电企业自投产之日起10年内，每年生产1千瓦时的电，可享受从当年的个人或企业所得税中免交1.5美分的待遇。美国在2003年把抵税优惠额度提高到每千瓦时1.8美分，并从原来的两种扩大到风能、生物质能、地热、太阳能、小型水利灌溉发电工程等。
综上所述，国外资源税的涵盖面很广，对自然资源的保护力度相对较好；有些国家都已经建立起了完善的资源税和绿色税收体系，其内容涉及到了经济生活的方方面面；有些国家的节能减排税制体系将基本税收制度和税收优惠相结合，不仅控制了事后，更重要的是将税制贯通于企业的事前和事中投资；有些国家的税收大比重地参与了资源产品的价格形成，通过税收提高了资源的使用成本，引导了企业节约资源，也就是说税收和价格共同构成了市场信号对使用能源和排放行为进行了间接调控。
三、我国现行资源税的局限性
（一）定位不准确，不能有效地保护资源。现行资源税开征的主要目的是调节资源级差收入，对能源节约和环境保护的功效不大，不能符合可持续发展的需要。为了更加有效地保护资源和合理利用资源，其他国家多采用普遍征收为主、调节级差为辅的原则，而我国则恰恰相反，这严重限制了资源税应有的节能减排的作用。
（二）征税环节过于单一，不能让企业有效地使用资源。资源税规定在生产销售环节纳税，这种单环节的征税方式存在着对资源保护不利的问题：首先，在销售行为实际发生或应税产品移送当日才发生纳税义务，这意味着，企业可以无节制地开采资源产品，因为只要应税产品不被销售和移送就不会发生纳税义务，同时，资源对保存条件的要求很低而且在短时期内无法再生，这样更刺激开采企业进行掠夺式的开采。其次，资源税的税额标准较低，而且又是价内税，无法给资源的消费者以直观的刺激，消费者在使用资源时也不需要纳税，这在一定程度上也造成了资源使用中浪费和效率低下的问题。
（三）征收面过窄，不能全面地保护自然资源。我国仅对7类资源类产品征税，对大部分需要保护的资源类产品都没有征税，征收范围大大小于世界其他国家资源税的征收范围。以非应税资源为主要原料的下游产品的价格也偏低，从而导致企业对非应税资源及其下游产品的需求畸形增长，使自然资源遭受严重掠夺性开采，影响了经济社会的可持续发展。
（四）计税依据不合理，不能很好地保护资源。目前，我国资源税的计税依据为：纳税人开采和生产应税产品销售的，以销售量为课税依据；纳税人开采和生产应税产品自用的，以自用数量为课税依据。这使企业对开采未销售或自用而积压的资源不需要付出任何税收代价，变相鼓励了企业对资源的过度开采，造成大量资源的积压与浪费。
（五）单位税额过低，导致了资源产品的浪费。目前的资源税只是部分地反映了资源的级差收入，使得应税资源的市场流通价格不能反映其内在价值，造成资源的过度使用。据统计，我国企业产值能耗比率是美国的4.67倍，是日本的12倍。除了反映我国技术落后之外，这也从另一个侧面反映了过低的资源价格使企业不重视资源使用效率的问题。另外，低价资源大量用于出口，所以我国的低价资源实际上是在补贴世界其他国家。
（六）无差别税率，导致资源产品的价格缺乏弹性。现行的资源税税率为统一税率，税率的设计缺乏对价格的反应机制，为了促进资源节约和有效使用，应该考虑设置一些弹性税制来对积极履行社会责任的企业作为奖励。
（七）税收优惠措施不全面，不能有效推动企业社会责任的履行。资源税实行普遍征收、级差调节的基本原则，规定的减免税项目比较少。仅对开采过程中使用的资源产品以及因为一些原因受到重大损失的资源有减免优惠，而对企业开展节能减排，积极履行社会责任并没有相应的优惠措施，让企业看不到节能减排的实惠。
主要参考文献：
[1]晁坤.对资源税制度改革的思考.太原理工大学学报（社会科学版），2012.2.
概述：为了确保在现代化建设中合理利用各种资源，保护自然环境、防止任何组织或个人用任何手段进行侵占或破坏，的自然资源和良好的环境能满足不断增长的物质和文化生活的需要，使现代化建设能顺利进行，我们必须加强自然保护的法制建设。
自然保护的法制建设包括立法和执法两个方面。自然保护的法制就是把自然保护的原则、政策条文化、法律化，把它们上升为法律规范，以国家强制力保证这些原则和政策的实施，大家对自然保护有统一认识、统一步调和统一行动。因此，自然保护法制在自然保护中起着极其重要的作用。只有有了完整的、适合本地的自然保护的法制，自然保护工作才能得到保障。
1.泰来县自然保护法制建设的基本情况
县林业部门根据《中华人民共和国森林法》，从事森林管护，野生动物的保护，林地权属专项管理工作。为加强林木管理，强化林业执法严厉打击滥砍滥伐林木行为，严格管理林木资源，县林业执法人员和公安部门密切配合，经常到基层进行检查和宣传《森林法》。130多名专职护林员常年上岗，巡查在管护区域内，防止人畜毁林。2000年，《泰来县森林资源管理办法》出台，印制2000份发到全县各乡镇、村屯。对林木管护采取谁造谁管，统造分管、分造分管、齐抓共管，封山育林等多种管护措施，有效保护了林木生产。2001，举办全县乡镇林业站人员林木执法培训班，利用世界活动日宣传《森林法》、《野生动物保护法》，出动宣传车20多次，发宣传材料1000份。
县畜牧局依据《中华人民共和国草原法》县草原管理站成立执法队伍，依法查处各种违反草原法律法规的行为。
县土地局按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，明确全县土地所有权和使用权的确认、登记、发证工作，逐步形成的土地权属管理为核心，结合土地登记、调查、统计、分等定级、地籍档案为一体的地籍管理体系。
按照《全国土地分类》试行，县内土地变更调查由原来的8大类（耕地、园地、林地、牧草地、居民点及矿用地、交通用地、水域、未利用土地）过渡到三大类（农用地、建设用地、未利用地）。
全县总幅员面积5，883，522亩，其中农用地4，433，096亩，建设用地349，526亩，未利用地1，100，899亩，与上年比较总幅员面积保持不变，农用地增加，2，805亩，建设用地增加27亩，未利用地减少2，832亩。
2.自然保护法制建设的利用情况
泰来县1988年，对全县15个乡镇滥砍滥伐林木行为进行了专项执法大检查，4起滥伐、3起滥伐林木行为全立案、全处理。1990年，15个乡镇对林地毁林行为开展10天的执法检查，其中严重的乡镇由县林业执法人员协助执法清查。共查出牲畜毁林306株、滥伐林木38株，盗伐11株。对滥伐盗伐毁林行为进行立案处理，其它毁林行为也做出相应处理，并订立护林公约，对不负责任的护林员进行撤换。1991年以后，对滥砍滥伐林木行为加大打击力度，做到发现一起、处理一起，全立案、全处理。1996年—1999年4年间，发现并查处滥砍、盗伐林木、非法采用林地、毁林开荒案件15起，江桥镇宝隆村毁林2起13.1亩，大兴镇良种场1.5亩林地改变用途的案件较为严重，在行政处罚的同时加强经济制裁，并退耕还林。2001年，查处滥伐案件5起、盗伐案件4起、违法征用林地案件1起、违法运输木材案件3起，取缔木材黑加工点5处。2002年，抽调执法人员对违法运输木材现象进行专项治理。县林业局会同有关部门成立木材经营加工单位清理整顿工作组，对全县木材经营加工单位进行四查，即是否有证（照）经营、规模和设备、木材来源、有无违法经营现象。对原有98个木材经营加工单位清理后留存61个。当年查处滥伐案件11起、盗伐案件2起，违法征地占用林地案件1起，非法运输木材案件2起。2003年，加强对《森林法》的宣传，加大林政案件的处理力度。查处滥伐案件9起、盗伐案件3起、违法征占用林地案件1起、非法运输木材案件1起、取缔木材黑加工点3处。2004年，查处滥伐案件11起、盗伐案件3起、违法征占用林地案件1起、违法运输木材案件2起、取缔木材黑加工点2处。2005年，在全县10个乡镇开展为期1个月的全县森林资源执法大检查，逐村、逐屯、逐户、逐单位清查。对2003年下半年以后的积案以罚代刑的各种破坏森林资源案件全面清理和复查，并查处2003年下半年以后未被查出的滥砍滥伐、人畜毁树违法从及木材经营加工等违法案件，共查处滥伐17起、滥伐林木案件2起、违法征占用林地案件2起、非法运输木材案件3起。同年，更新修订《泰来县森林资源管理办法》，加强对森林资源的管理。
对野生动物的保护，县林政部门深入宣传《森林法》和《野生动物管理条例》，深入各乡镇、村屯执法检查林木管护的同时，检查滥捕、滥猎情况，就地宣传《野生动物管理条例》，使农民和过去的猎户不再有狩猎工具和狩猎习惯，滥捕、滥猎行为绝迹，农贸市场不再有出售野生山鸡、野兔等猎物现象。
全县草原面积109万亩，退耕还牧面积0.6万亩。草原的基本情况是天然草原减少，人工改良草场增多；改牧区减少，采草区增多；低产草场面积减少，高产面积增加；优质牧草增多；劣质牧草减少，草原的改良和更新初见成效。
泰来县土地管理事业不断发展，土地管理方面的法律、法规不断健全。1987年是全面实施《中华人民共和国土地管理法》的第一年，泰来县重视土地管理法的宣传工作，在突出基本国策、突出统一管理土地、突出土地所有权、土地使用权和土地审批权加大宣传力度。组织学习贯彻《土地管理法》经验交流会，推动《土地管理法》的贯彻实施。
1989年8月，下发《泰来县城、建制镇规划区内土地管理具体办法》，进一步加强县城和建制镇土地管理，确保合理用地、节约用地、保障城市总体规划的实施。依照《土地管理办法》规定，1992年4月印发《泰来县土地使用暂行办法》开始实行国有土地有偿使用制度，1993年制定全县基准地价，将全县国有土地分为三个等别，结束了建国40多来县内土地无偿使用的历史。1995年，下发《泰来县人民政府关于加强国有土地使用权管理决定》进一步加强国有土地的管理。1996年，为加强国家建设征用地的管理，制定并下发《泰来县人民政府关于调整国家建设征用土地补偿费、安置补助费标准暂行规定》。1997年《泰来县土地利用总体规划实施办法》和《基本农田保护区规划实施办法》，同时出台《泰来县农村宅基地管理办法》，依照法定用地标准，划定宅基地控制区强调村屯建设原则上不得向外扩展，不得占用耕地。同年，在《关于进一步加强土地管理，切实保护耕地决定》中，确定对国有农用土地实行有偿使用，由行洪区滩涂、滩地扩大到荒山、荒地、荒草等所有国有农用土地，同时在全县范围内对国有农用土地使用状况进行全面清查，并与确权、登记、收费结合起来。2000年4月，修订《泰来县土地有偿使用暂行办法》，进一步深化土地使用制度改革，加强国有土地资产和资源管理，规范土地市场秩序，并再次更新基准地价，把全县国有土地按照商业用地、住宅用地、工企用地和办公用地四大用途划分为10级区域价和6级路线价。2005年5月，再次修订《泰来县国有土地有偿使用暂行办法》将全县国有土地按照商业用地、住宅用地和工业用地划分为4级。
3.存在问题
3.1法制不系统、不完备、不全面
3.1.1.还未形成一个由宪法、自然保护基本法和单行自然保护法组成的自然保护立法系统。而且对许多至关重要的自然资源如水资源、大气资源、动物资源、珍惜植物资源、风景资源以及一些具有特殊经济文化价值的区域的保护和利用，至今尚无立法。总之，自然保护立法体系中还有许多空白。
3.1.2.有些重要的自然资源虽有立法，但往往就某种资源论某种资源，忽略了一种资源与另一种资源之间密不可分的联系。因此这些立法不能很好地起到保护自然资源的作用。
3.1.3.立法不统一。如有些资源原由几个部门管理，各管理部门常常各自颁布行政法规，而这些行政法规之间缺乏协调，致使对该资源的管理工作互不协调，甚至互相冲突。
3.2执法不严
要保护自然资源，不仅要有系统的、全面的、协调统一的立法，而且要严格执法。目前自然保护法规执行情况不能人满意，有法不依、执法不真的现象比较严重。不仅是行政管理机关没有真正行使自己实施法律职责，而且有的司法机关对保护法规的实施也不很重视，以致出现了却无人实施或实施不力，知违法行为而不予追究的现象。
3.3群众自然保护法制观念薄弱
人们习惯于认为自然资源是无限的、无主的，可以任意开发利用，加之法律宣传教育不够，保护自然观念淡薄，很多明明的侵犯国家所有权、滥用乃至破坏自然资源的违法行为，人们却往往不以为是违法的。这种自然保护法制观念薄弱情况是导致自然环境及自然资源被污染和破坏的重要原因。
4.应采取自然保护法制建设对策
鉴于上述情况，为了更好的保护资源，当务之急是加强自然保护的法制建设，使自然保护工作真正进入法治阶段。应当采取法律建设行动是：
4.1加快立法步伐
要尽快地建设适合自然保护立法体系，尤其抓紧制订自然保护基本法以及主要的自然资源保护法规，如野生动物法等。
4.2严格执法
自然保护区建设是保护自然资源和自然环境的重要措施之一，尤其是国家级自然保护区，由于其主要保护对象在全国乃至全球具有极高的科学、文化和经济价值，因而在自然资源和自然环境的就地保护方面作用更为显著。
1 管护设施建设
1.1 保护管理站。护管理站数量及其管理范围应该确保工作人员能够迅速控制进出自然保护区的主要交通路口，到达保护区内主要人为活动区域。保护管理站的设置应根据自然保护区的类型、主要保护对象的分布、保护管理任务、自然地理条件、交通条件、人为活动特别是居民点的分布状况确定。保护管理站应当建立在居民点、人为活动频繁地区及人员和车（船）经常进出自然保护区的道路路口或其他要塞处。配备办公、消防、野外调查、日常巡护、执法、通讯、交通及必要的生活设施设备，在进出保护区的重要路口和要塞处可设立保护管理点、哨卡和检查站等,保护管理站的设置应考虑生活污水和垃圾无害化处理。
1.2 界碑界桩。自然保护区应在人为活动频繁地区以及主要道路相交处、转向点设置界碑界桩，充分发挥指示、警告、宣传的作用。自然保护区应设置完善的边界范围及核心区、缓冲区、实验区范围的界桩、界碑。具体制作按照《自然保护区管护基础设施建设技术规范》执行。自然保护区及不同功能区的四周边界上必须树立界桩，标明"核心区界"、"缓冲区界"和"保护区界"。水域应通过在地图、海图、航道图等标注自然保护区应在人为活动频繁地区以及主要道路相交处、转向点设置界碑界桩，充分发挥指示、警告、宣传的作用。自然保护区应设置完善的边界范围及核心区、缓冲区、实验区范围的界桩、界碑。具体制作按照《自然保护区管护基础设施建设技术规范》执行。自然保护区及不同功能区的四周边界上必须树立界桩，标明"核心区界"、"缓冲区界"和"保护区界"。水域应通过在地图、海图、航道图等标注。
1.3 交通设施。自然保护区应建设路网、码头等必要的交通设施，能够满足保护区巡护、防火、监测和日常管理的需要。不得以管护为名铺设旅游道路，破坏生态环境。路网包括干道、便道和巡护步道。干道用于连结自然保护区和国家或地方交通干线，路面等级应满足晴雨通车要求。便道用于连接自然保护区管理局处、保护管理站、瞭望塔台、监测点和居民点等，标准应达到通车或人员便利通行要求。自然保护区还可根据巡护需要，依自然地势设置自然道路或人工修筑阶梯式道路作为巡护步道。海洋和内陆水域自然保护区，可根据需要设立码头。
1.4 巡护执法设备。自然保护区应配备必要的巡护、执法、取证设备，主要包括交通工具、通讯工具、执法装备等。巡护和执法设备应能够满足巡护、执法和应急反应的需要。
1.5 防火设施设备。自然保护区可根据实际情况，设置瞭望塔、防火道和防火隔离带，配备灭火设备，以满足预防和及时扑灭火灾的需要。在自然保护区内制高点及易发生火灾地区，应设置瞭望塔，瞭望半径应覆盖高火险地区，数量能够满足防火需要。瞭望塔内应配备瞭望、监控、报警和通讯设备。自然保护区内森林或草原植被较多、人为活动频繁、火险等级较高的区域，宜设置防火隔离带，阻止火灾蔓延。
1.6 野生生物保护设施。因野生动植物及其栖息地保护的需要，自然保护区可以建设生态廊道、动物通道、人工洞穴、巢箱、人工鱼礁等设施，配备动物救护、病虫害检疫防治等设备。
2 科研监测设施建设
2.1 科研中心和站。具有一定科学研究与监测基础的国家级自然保护区，可建科研中心和站。自然保护区的科学研究应尽量与有关科研院所、高等院校等单位合作开展。可包括实验室、科技资料室，并配备各种调查、试验、科研辅助设备。
2.2 定位监测站和点。国家级自然保护区可根据需要设置定位监测站和点，以监测自然生态系统、野生动植物种群、生态环境及自然遗迹的动态变化。自然保护区内生态、资源、环境等定位监测站和点的布设，应根据监测、研究的对象、目的及其技术要求选址，应与保护管理站和点的选址统筹安排。配备相应定位的观测设备。
2.3 固定样地样线及站位断面。自然保护区必须建设适当数量的固定样地、固定样线或站位断面，配备相应的野外调查设备及动物监控设备，满足保护区常规监测的需要。样地样线及站位断面应根据主要保护对象调查和监测的需要设置。
3 宣传教育设施建设
3.1 宣教场馆。自然保护区可根据参观人数、宣教需要建立宣教场馆，满足环境教育和生态旅游活动要求。年实际接待参观人次在5万以上的自然保护区，可设置宣教中心，年实际接待参观人次在1万以上的自然保护区可设置宣教馆，其他自然保护区可在管理局内设置宣教室，宣教场馆可设置陈列展览室、多媒体放映室、图书资料室等，并配备宣教、通风、除湿、防火防盗等设施设备。
环境问题的重要特点，在于其“外部不经济性”，即市场主体行为对环境资源的不利影响由该行为主体以外的第三方-他人或后代人承担。在海洋鱼类、公共牧场以及空气、水等共有资源、公共物品方面，“外部不经济性”表现得非常明显。如果市场主体均可以任意、无偿、无限制地开发、利用共有资源或向环境中排放污染物，则从短期来看，每个市场主体都可以不断地从其过度开发、利用环境资源的行为中获得全部正效益，而由此产生的负效益则分摊给其他的开发、利用者以及后来者。这样，在获利动机的驱使下，每个市场主体都会无节制地开发、利用环境资源，其结果，从长远来看，多个市场主体的共同行为必然导致环境资源的枯竭、污染、毁灭，对全体开发、利用者造成不可挽回的损害，这也就是人们所说的“共有物的悲剧”。
显然，由于环境问题具有“外部不经济性”，使得市场主体在决定不同层次的生产、投资、消费等活动时，往往只从自己的角度考虑所面临的各种选择的成本和收益，而对经济活动中所需的环境要素（如空气、水、环境的纳污能力等）的投入和产出，特别是由此产生的广泛的社会后果（如对财产、人体健康、生产生活活动、环境舒适性以及环境美学价值的损害等），却没有或没有完全折合成与该市场主体有关的成本和收益，因而不能很好地影响其决策。而且，在竞争的压力下，市场主体即使意识到了其活动给社会造成的环境成本代价，只要其行为不受社会的严厉惩罚，也往往置之不理，而是将该环境成本转嫁给他人和未来。正因为过度开发利用自然资源的代价不是由开发利用者承担，污染环境的代价不是由污染者承担，他们就不愿花费大量钱财来保护自然资源、防治环境污染。由此，保护自然资源、防治环境污染也就成为市场经济的“盲区”，而“外部不经济性”则成为产生环境问题的重要经济根源。
面对市场在环境资源领域的“失灵”，政府必须加以干预，采取有效措施保护环境资源，鼓励环境资源的有效利用，即通过促使外部不经济性的内部化，达到社会所期望的环境目标。这就是“经济靠市场，环保靠政府”的道理，也是解决环境问题、实现可持续发展的基本思路。
为了促使外部不经济性的内部化，由此而设计的环境政策与法律体系主要有三种类型：“直接控制型”、“间接调控型”和“自我调控型”。所谓“直接控制”，即制定和实施环境资源法律法规，其主体是“命令和控制”措施，同时这也为经济计划、经济手段、宣传手段等提供法律框架和基本保障。就应用范围来看，该模式主要应用于污染控制，在自然资源管理中也有一定的应用。其突出特点在于其严格性、强制性，即污染环境者或开发利用自然资源者必须遵守有关法律法规，否则会受到民事、行政乃至刑事制裁。“直接控制”是各国普遍采用的环境资源管理模式，美国则是该模式的典型，其“命令和控制”手段可以概括为四个环节：确定法规标准颁发许可证监督实施对违法者进行制裁。
所谓“间接调控”，即采用经济手段，其实质在于按照环境资源有偿使用和“污染者付费原则”，通过市场机制，使开发、利用、污染、破坏环境资源的生产者、消费者承担相应的经济代价，从而将环境成本纳入各级经济分析和决策过程，促使开发、利用、污染、破坏环境资源者从自身利益出发选择更加有利于环境资源的生产、经营和消费方式，同时也可以筹集一笔资金，由政府根据需要加以支配，以支持清洁工艺技术的研究、开发、推广、应用以及区域环境综合整治、重点污染源治理、污染防治基础设施的建设和某些特殊类型的环境受害者的救济等，改变过去无偿或低价使用环境资源并将环境成本转嫁给社会的作法，从而最大限度地实现经济、社会、环境、资源协调发展的政策目标。
从理论上看，可持续发展的“间接调控”经济手段主要有征收环境费制度、环境税收制度、财政信贷刺激制度、排污权交易制度、环境标志制度、押金制度、执行鼓励金制度以及环境损害责任保险制度等，其中每一种手段、制度的设计功能通常为筹资、经济刺激或二者同时兼有。
最后一种模式为“自我调控”，即通过宣传、教育、合作与交流等，鼓励公众、非政府组织、工业企业改变其环境行为。一般说来，某一国的直接管制越严厉，经济技术水平越高，人们的环境意识越强，该模式发挥的作用就越大。
2 完善我国环境经济法律制度的基本背景
经过20多年的发展，我国制定和实施了一系列关于防治环境污染、保护自然资源的法律法规，在环境保护中确立了“预防为主，防治结合”、“谁开发，谁养护，谁污染，谁治理”和“强化环境管理”三大政策，形成了以环境影响评价制度、“三同时”制度、征收排污费制度、环境保护目标责任制度、城市环境综合整治定量考核制度、限期治理制度、排污许可证制度、污染集中控制制度等八项制度为基本内容的环境管理体系。上述以行政管理为主的管理体系，侧重于污染物产生后的达标排放，总体上属于“末端”治理措施。至于“预防为主”原则，虽然早在70年代就已提出，但由于行政管制的力度不够，又缺乏有效的经济刺激制度，因而并未得到充分落实。随着社会主义市场经济体制的建立，在强化“直接控制”的同时，完善经济手段以保护环境资源的呼声很高。中国政府在《环境与发展十大对策》中指出［1 ］：“各级政府应当更好地运用经济手段来达到保护环境的目的”；在《中国21世纪议程》中指出［2］：“为适应中国社会主义市场经济体制的建立， 对已有的立法进行调整，引入符合市场经济规律和市场机制的法律调整手段”，“通过调整各种经济政策，在国家宏观调控下，运用经济手段和市场机制促进可持续的经济发展”。可见，利用经济手段促进中国的可持续发展已被摆到了极为重要的位置。
3 完善我国环境经济法律制度的途径
对开发利用自然资源者收费是世界多数国家通行作法，我国在有计划商品经济条件下也已确立了资源补偿费制度。例如，《矿产资源法》（1986）明确规定：“国家对矿产资源实现有偿开采。开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”；《水法》（1988）规定：“对城市中直接从地下取水的单位，征收水资源费；其他直接从地下或江河、湖泊取水的，可以由省、自治区、直辖市人民政府决定征收水资源费”。这些措施对提高自然资源的利用效率，促进自然资源的合理利用与保护起到了积极作用。随着市场经济的发展，其功能逐步加强，但缺陷也日趋明显。一方面，收取资源补偿费的范围（包括自然资源的范围和开发利用者的范围）狭小，许多国有自然资源仍处于任意、无偿使用状态；收取的费用远远低于自然资源本身的价值，往往无法通过市场供求反映出其稀缺性。这就使得许多自然资源利用效率低下，浪费严重，促使生态环境的破坏、退化并加剧了环境污染。另一方面，现实中苦乐不均的现象十分严重。由于管理上的缺陷，能收到资源补偿费的大多是开发利用自然资源的国有大中型企业，如矿山、冶金企业等，而浪费严重的乡镇、村办和私营企业等小型企业，由于量多面广，往往鞭长莫及，难以收取资源补偿费。这不仅违背了保护自然资源的初衷，而且造成了市场条件下的不平等竞争。
针对上述情形，一方面，应当扩大资源补偿费的征收范围，提高收费标准，使其能够反映出资源稀缺性和实际价值；另一方面，必须加强对自然资源补偿费征收工作的管理，特别是严格审批手续，强化征收环节，保证把应收的资金收上来。同时，应当结合国家产业政策，对国家保护的行业或者开发、利用自然资源成绩突出的企业实行减免收费、税收优惠或奖励，做到既不损害本来就相对薄弱的原材料产业，又能从总体上提高自然资源的利用效率，减轻环境资源的压力。
在利用环境纳污（自净）能力资源方面，我国于70年代末、80年代初制定了征收排污费制度，这是“污染者付费原则”的具体表现。在现行的环境资源法律体系中，除了《水污染防治法》对水污染物实行排污收费、超标排污征收超标准排污费外，总的说来实行的是超标排污收费制度，即只是对超过浓度标准排放污染物者征收排污费。虽然该制度对控制污染物的产生和排放，促进排污者加强经营管理、节约和综合利用资源、治理污染、改善环境等发挥了一定作用，并筹集了一部分污染防治资金，但总体上看经济刺激功能极其微弱。首先，收费标准偏低，企业所交的超标准排污费只相当于污染治理费用的10％～15％［3］， 更远远低于污染物的正常处理费用，客观上鼓励企业宁愿交纳排污费也不积极治理污染，形成“谁污染、谁受益”的格局；其次，实行单因子收费，即同一排污口有两种或两种以上污染物时，按收费最高的一种污染物计算收费数额，不利于促使排污者削减污染物，也不利于其公平竞争；再者，超标排污收费制度实质上是计划经济体制下以资源分配、无偿使用为主要特征的产品经济在环境保护领域的具体体现，排污者只要不超过污染物排放标准，就可以无偿使用环境纳污（自净）能力资源，许多排污浓度小但排污量很大、污染严重的企业也可不交排污费，这在很大程度上加剧了资源浪费和环境污染。而在市场经济条件下，经济利益成为社会关系的纽带，提高环境资源利用效率以及保持社会公平要求摈弃“环境资源无价值”的传统观念而遵循有价、有偿使用的原则，要求提高收费标准和实行多因子累计收费。否则，经营者仍会逃避防止、减少和治理污染的责任，这既造成环境资源的浪费和污染，又使污染治理投入多、排污少的经营者与污染治理投入少、排污多的经营者处于不平等的竞争状态。
随着经济的大规模迅速发展，环境污染的压力越来越大，仅污染源排出的未超标部分的污染物就侵占了大部分的区域环境容量甚至已经超过了该区域的环境容量。在这种情况下，如果仍然只对超标排污者征收排污费显然已无法保证和改善环境质量，远远不能满足环境与经济协调发展的要求了。从长远的观点来看，以污染物的“总量控制”取代目前的“浓度控制”是必然的趋势，但考虑到实际需要和条件的限制，污染物的“浓度控制”与有条件的“总量控制”（所谓有条件的“总量控制”，是指针对某些特殊区域、某些特定种类的污染物实行“总量控制”）将在较长时间内共存，最后逐步过渡到“总量控制”。
“总量控制”下应当实行排污即收费、超标排污属于违法并加重收费的制度。而在实行“浓度控制”的条件下，变现有的超标排污收费制度为达标排污即收费、超标排污加倍收费并予以处罚的制度也同样是必要的、可行的。首先，其必要性在于消除不同法规间的不协调。根据《标准化法》的规定，强制性标准必须执行，对违反者要处以罚款甚至追究刑事责任。而现行《环境法》只要求超标排污者交纳排污费，即并不认为超标排污系违法行为。这就直接违反了《标准化法》的规定，造成法律体系内部的不协调。此外，现行《环境法》规定，对投入生产或使用时未达到建设项目环境保护管理要求（包括符合污染物排放标准）的新建、改建、扩建项目，可以依法处罚。这就出现了建设项目投入生产或使用时超标排污视为违法并予以处罚，而投产后超标排污仅征收超标准排污费、不算违法也不受处罚的自相矛盾的境况。其次，其可行性，可以从我国的法律实践中得出结论。现行《标准化法》、《药品管理法》、《产品质量法》、《食品卫生法》等法律分别规定对违反“强制性标准”、“药品标准”、“保障人体健康和人体安全标准”、“卫生标准”的单位和个人予以处罚，即都实行超标违法原则。如果在《环境法》中实行超标违法并予以处罚的制度，同样也不会超过一般企业的承受能力，不会出现处罚面过大、执法困难的局面。这是因为国家污染物排放（浓度）标准是根据国家环境质量标准和国家经济技术条件制定的，其中针对重点污染源或产品设备的专项标准是根据国家一般的污染治理水平即最佳实用技术（bpt）而定的。
当然，在污染物“浓度控制”与有条件的“总量控制”并存的情形下，考虑到企业的实际承受能力和区域环境的具体特点，实行排污收费、超标排污违法并加倍收费制度应当遵循灵活处理、区别对待、逐步到位的原则。一般地，凡实行“总量控制”的区域和污染物，新建、改建、扩建、技术改造的污染源应当立即实行该制度，而对现有的污染源则要根据国家的产业政策、企业自身的经济技术条件等规定一定的宽限期。凡实行“浓度控制”的区域和污染物，应侧重于实行超标排污加重收费，并可责令其限期治理，其中新建、改建、扩建、技术改造的污染源应立即实行超标排污加重收费，而现有污染源则应逐步地、定期地提高收费标准。此外还应合理调整污染物排放标准和各污染源的排污量指标，最大限度地保证公平。
环境税对开发、利用、保护和改善环境资源有着显著的刺激（鼓励或抑制）效果。受传统产品经济的影响，我国的环境税收法律制度还比较薄弱。目前对煤、石油、天然气、盐等征收的资源税收及城镇土地使用税等，主要目的是调整企业间的级差收入、促进公平竞争，对促进环境资源的合理利用和保护、改善的意义不明显；在奖励综合利用以及节约能源方面，环境立法采用了一些税收调节手段，如规定综合利用产品在投产5年内免交所得税和调节税， 综合利用的技术引进项目和进口设备、配件可以视为技术改造项目而享受减免税优惠等。
随着社会主义市场经济的发展，环境税在保护环境资源中的地位和作用将不断增强。但是，我们应当汲取西方国家的经验教训，针对我国的主要环境问题，通过立法促进环境税的分期分批实施。除现有的一些环境税收规定外，目前首先应当对含硫燃料征收硫税，对严重危害环境的产品如含cfc[，s]的产品征收“污染产品税”。 这不仅有利于环境资源的合理、持续利用和改善，有利于履行有关保护环境资源的国际条约和公约，也可以作为环境基金的一个来源。此外，为了鼓励污染防治和自然资源的保护，对采用清洁工艺技术以及安装“末端”处理设施的企业、环境保护工程项目、生态恢复工程项目等应当提供减免税、加速折旧等优惠；对严重浪费自然资源的行为应当征税，如征收土地闲置税等。
在财政刺激方面，除了取消或减少与可持续发展目标不相符的各种政策性补贴外，为了加强中央对地方、环保机关对企业等在环境保护方面的调控能力，应当建立和完善分级管理的环境保护基金。该基金应由中央和地方的环保投资、环境费、环境税、环境贷款、外国和国际组织的环保赠款等组成，由环保部门会同有关部门统筹安排使用。中央基金主要用于清洁工艺技术、设备以及“末端”治理技术、设备等的研究、开发、推广、应用或以赠款、贴息贷款等形式向有关企业、单位提供经济支持和刺激，也可用于帮助地方修建或改进环境保护基础设施等。地方基金除用于修建、改进环境保护基础设施、进行区域环境综合整治外，还可用于帮助清洁工艺技术、设备以及“末端”治理技术、设备等的研究、开发、推广、应用，帮助治理重点污染源，用于救济某些由环境污染或破坏遭到损害的受害人等。
相对于“命令和控制”措施，排污权交易制度是一种灵活的污染控制手段。企业可以根据自身状况及市场条件选择自行削减排污量或到市场上购买排污指标，从而为企业实施费用最小的排污“达标”方案提供了新的途径，这不仅可以实现政府既定的环境目标，而且也可以节省污染控制的总费用。我国在16个城市开展排放大气污染物许可证制度试点的同时，也在6个城市进行了“大气排污交易政策”的试点。结果表明，该政策为空气质量非达标区提供了发展经济的可能性，加快了实现区域大气环境质量目标的步伐，同时促进了技术进步、产业结构优化和工业的合理布局，并使区域大气污染防治费用趋于最小［4］。因此， 在“总量控制”下的排污权交易制度也应得到立法的充分确认，特别是在水污染和大气污染控制方面，对适用范围、交易规则、监督管理、违法责任等内容均应作出明确、具体的规定。
为了推动建设项目“三同时”制度以及企业环境保护目标责任制度的落实，许多地区的环保部门在实践中探索实行保证金（也有的称为抵押金或执行债券）制度。由于缺乏明确的法律依据，各地主要根据国家有关文件或地方相应规定执行保护金制度，其实施依据、收取保证金的时间、标准以及财务管理制度、监督机制等大都各不相同或极不完备。尽管这项制度存在着这样或那样的不足，但提高了“三同时”制度的执行率，加强了建设项目后期的环境管理，增强了企事业单位领导的环境保护意识，促进了污染防治措施的落实，使环境保护部门在“三同时”和企业环境保护目标责任制的管理方面变被动为主动等。因此，环境立法应当肯定和完善针对“三同时”制度、企业环境保护目标责任制度以及啤酒瓶、饮料瓶等而采取的保证金制度。
环境标志制度作为市场经济条件下强化环境管理的一项有力措施，已为发达国家的实践所证实。从1993年3月起， 我国也开始了环境标志认证工作，环境标志制度作为一项引导性政策，目前我国实行的是自愿申请原则，随着推行清洁生产和污染预防政策以及国际经济一体化的要求，我国的环境标志产品认证制度要与国际通用标准相衔接，其由非强制性的引导性政策上升为稳定、普遍的强制性法律制度。因此，建立完善的环境标志制度应是我国环境经济立法的发展方向之一。
「参考文献
［1］国家环保局。环境与发展十大对策。中国环境年鉴（1993），北京：中国环境出版社，1994。
