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［作者简介］张晓红（1976- ），女，河南商丘人，黄河科技学院，副教授，硕士，研究方向为教育法学。（河南郑州450006）
［课题项目］本文系河南省教育科学“十一五”规划2010年度重点课题“民办高校法人治理机构研究”的阶段性成果。（课题编号：［2010］-JKGHAG-0338）
［中图分类号］G649.20［文献标识码］A［文章编号］1004-3985（2014）15-0023-02
民办高等教育是我国教育事业体系中不可缺少的重要组成部分。民办高等教育机构的发展需要多种条件的配合，其中，政策法规是最重要的条件保障。民办高等教育政策的合理性、科学性及相关政策环境的优劣，对民办高等教育机构的发展会产生明显的推动或阻碍作用。认真研究我国陆续出台的有关民办高等教育发展的政策，对梳理并完善我国民办高等教育政策、推动民办高等教育机构的健康发展，具有重要的理论研究意义与实践价值。为落实“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的方针，真正贯彻国家发展民办高等教育的要求和指导思想，本文主要针对我国民办高等教育政策法规发展的特点和趋势，借鉴国外先进的民办高等教育管理经验，对未来民办高等教育的政策发展、法制保障提出相关建议。
一、端正认识，准确认识民办高等教育的地位和作用
在我国，公办高等教育长期占据绝对的优势地位，加之传统观念的影响，民办高等教育一开始就被贴上各种“标签”，受到种种非议和责难，即使在民办高等教育大发展的今天，仍有不少人提到民办高等教育就摇头、讥讽，甚至“谈民色变”。有人认为，“政府认识不足是导致中国民办高等教育发展缓慢的最重要原因之一。”①在这样的大环境下，我们必须为民办高等教育营造一个公平、和谐的发展环境，彻底端正认识，准确定位，从思想根源、立法源头上解决问题。
中国民办高等教育发展之初，就碰上了姓“私”还是姓“民”的问题，公众和学界对此众说纷纭、莫衷一是。由于受传统文化和公众固有偏见的影响，民办高等教育长期处于公办高等教育的阴影下，在不公平的环境中艰难生存发展，“唯公性”成为一贯坚持的教育政策理念。在教育政策的制定上，也或多或少地受了“唯公性”影响，甚至以公办高等教育为范本，凡事先考虑公办高校的利益，使民办高等教育丧失了与公办高等教育公平竞争、发展的政策基础。在未来的发展中，我们应首先端正教育政策理念，树立“教育没有公私之分，只有好坏之别”的思想，在教育政策的制定中，不以“公”“私”来划分教育的高低、好坏，因为民办高等教育首先姓“教”。同时，也要切实认识到“发展民办高等教育首先是政府的需要，投资者、办学者帮助政府分担高等教育供给的责任，应该得到褒扬和支持”②。如果做到了，民办高等教育才能真正成为国民教育体系的重要组成部分，才能真正做到与公办高等教育的公平发展、公平竞争，从而形成公办、民办和谐发展的格局。
二、完善政策内容，明晰民办高等教育发展的核心问题
1.落实民办高校办学自政策。民办高校作为独立的办学实体和法人单位，享有充分的办学自，这是由民办高校本身的性质和特点决定的。从目前所颁布的《民办高等教育促进法》来看，民办高校主要享有有限的教师聘任权（第二十四条）、自主招生权（第二十五条），但缺少自主决定专业设置权，这些自对民办高校的存在与发展至关重要，但现在法律仅赋予民办高校部分的办学自。应该指出，《教育法》第二十八条规定的学校应享有的权利，对民办高校也是适用的。落实这些权利，不但可以充分调动办学的积极性，而且可以增强民办高等教育的成本意识和自我管理能力。
2.落实减免税收的相关政策。民办高等教育是一个非企业单位，应当在收入和税收方面按照非企业单位进行管理。在国际上，通常的做法是“减免学校税收”。是否执行税收优惠政策及执行结果，对于民办高等教育的发展至关重要。我们应尽快进行改革，主要围绕民办高等教育，出台相应的标准和要求，确保民办高等教育享有与公办学校同等的优惠政策。
3.明细并落实“合理回报度”。分析民办高等教育机构的资金来源，中国的民办高等教育机构基本上是“投资学校”，通过资本运作获得回报成为民办高等教育界的共同愿望和自然驱动。同时，投资者的回报也是解决高等教育资金来源的重要途径。《民办高等教育促进法》在“合理回报”方面进行了规定，但没有明确“合理回报”的具体措施，也没有明确“回报的合理程度”，更没有配套的政策法规。我国应尽快修改完善相关政策，出台细化的具体措施，使立法原则得到贯彻。
4.明晰并落实产权政策。我国民办高等教育机构所面临的一个大问题就是产权政策。如何看待和界定民办高等教育机构的资产，关系到民办高校的生死，也影响民办高等教育事业甚至整个高等教育事业的发展。笔者所在的课题组建议，我们应借鉴其他国家私立高等教育发展的经验，将民办高等教育进行分类管理，即区分“营利性”和“非营利性”，在此基础上建立较为合理的法人产权制度，以明晰举办者（投资者）与学校法人的产权界限，保护民办高等教育举办者和民办高等教育法人各自的合法权益。同时，我国政府应尽快建立民办高校资产监督与管理制度，切实履行监管责任，保障民办高等教育法人的财产权。
5.增加评估政策。长期以来，国家对民办高等教育的评估都参照公办高校的模式和标准，没有制定单独针对民办高校的标准，也没有考虑民办高等教育的特殊性和现实状况，造成评估工作的信度不够、效度不高。因此，民办高等教育评估应建立质量的多元概念，确立满足社会需求的质量理念，注重整体质量和差异化的质量需求，以及不同层次和类型民办高等教育的需求差异，采取不同质量标准的评估和评价模型。
6.制定资助政策。“政府的资助不仅仅是一种经济行为，更体现了政府对民办高校的实质性接纳和深层次关爱。”③民办高等教育同公立高等教育从性质上来说没有区别，同属公益事业，承担着为社会培养人才的任务，应该由政府补贴。但是，我国民办高等教育没有获得政府的财政支持，国家还没有将民办高等教育纳入国家资助的范围，拨款只停留在平衡层面，并没有直接资助。国外民办高校所需资金的一项重要来源是西方国家资助，而且这笔资金力度在不断加强。因此，中国应借鉴国外经验，从给予民办高等教育资助政策、政策优惠、税收减免出发，逐步加强对民办高等教育的直接财政支持，将民办高等教育真正纳入国家的教育体系。
三、完善配套法规，构建完整的民办高等教育政策体系
中国民办高等教育发展政策不仅仅滞后于机构的发展，而且缺乏相关配套的政策法规，还未建立完整的政策体系，从而导致有关民办高等教育机构的政策在实际执行中很难落到实处。鉴于此，在修订有关民办高等教育机构管理政策时，应由中央和地方政府及时出台有关民办高等教育的政策，构建完整、完善、合理的民办高等教育政策体系。
1.合理布局、精心设计，完善民办高等教育机构发展政策的配套。政策的配套性，意味着不是一个孤立的政策，应注意配套的设计和实施细则的落实，以及当地政府的政策和法规。《民办教育促进法》实施后，在有关税收政策、合理回报的策略、产权政策等诸多方面，都没有出台相关配套措施，使得《民办教育促进法》的实施存在障碍。为保障《民办教育促进法》的顺利实施，各地方政府也应采取行动，制定适合本地条件或实施条例的细则，并促进和监督《民办教育促进法》的实施，确保民办高等教育政策的有效性，使民办高等教育政策有法可依、有法必依。同时，在制定国家和地方的相关政策时，应注意收放结合，以便更好地发挥动态平衡和指导协调的作用。
2.完善民办高等教育政策体系。政策体系是指所需要的民办高等教育政策作为一个政策体系，可以使体制内的政策与政策之间互相协调、互为补充，形成一个有机的整体。在这方面，中国应该向日本学习，从水平和垂直角度入手，建立纵横交错的私立高等教育的三维网状政策体系。（1）从横向角度分析，应提高民办高等教育政策和法规的完整性和逻辑性。当前，我们执行的民办高等教育政策是以《民办高等教育促进法》及《实施条例》为核心，具体政策如发展政策、体制政策、组织和管理政策、师资政策、收费政策、评估政策、捐赠策略、审核策略等，很多没有引入民办高等教育的相关规定，导致出现无法可依的局面。未来，具体政策应尽快在民办高等教育的各个方面有所改善，发挥政策的优势互补作用，增强前瞻性。（2）在纵向上，以政府相继出台的《教育法》《高等教育法》《民办高等教育促进法》为基础，各省、自治区、直辖市根据本地经济、文化、教育发展水平的实际，制定地方性的民办高等教育政策法规及其实施细则，保护和促进地方民办高等教育事业的发展。
四、转变政府职能，重点加强执行监督，防止政策失真
任何一种政策的实施比颁布更重要，教育政策也不例外。良好的政策一旦制定出来，就需要得到全面、认真的贯彻和执行，否则就会成为一纸空文，实现不了政策制定的初衷。因此，我们在具体实践中一定要做到“有法必依、执法必严”，及时评估政策执行情况，严防误解、扭曲、滥用权力，也要严防借执行政策之名谋一己私利，确保政策能够真正落到实处，确保政策的执行质量，这就要有完善的监督执行的机制、机构、制度、措施。“我们必须对民办高等教育政策过程的各个环节尤其是该项政策的制定和执行活动加以全面监督，以确保政策本身的科学性和全方位贯彻实施，并及时发现与纠正政策偏差。特别是应建立健全多层次、多功能、内外沟通、上下结合的立体的缜密的监督网络，形成和完善以党的监督为先导、权力监督为主体、舆论监督为动力的监督体系，以增强民办高等教育政策执行的透明度”。④
五、积极培育社会中介组织参与对民办高等教育的管理
在当前环境下，社会经济快速发展，教育与经济之间的联系日益密切，民办高校实行的是开门办学，学校要根据社会经济发展的要求和受教育者的要求调整教育结构、改进教学内容、教学方法。要想快速、准确地做出决策，必须在短时间内准确了解大量的资源。实践中，鉴于单个民办高校的力量和所掌握资源的有限，短时间内整理大量完整的资料非常困难。在这种大的市场需求下，教育中介组织的专业作用就大大发挥出来了，专业化的组织可以在短时间内提供完整的资料与信息服务。与此同时，伴随着我国教育改革速度的加快，总结分析各地改革的经验和教训也成为迫切要求，这就需要民间的教育中介组织把这些信息及时输送到民办高校，为民办高校的深入改革提供参考。此外，由于民办高校具有自主管理和政府宏观调控的双重属性，因此，在处理民办高校与政府的关系时，社会中介组织的介入也是必要的。社会中介组织既不同于政府的教育行政部门管理，也不同于行业协会的管理，主要发挥以下三方面的作用：
第一，教育行政部门加快管理职能的转变，把一些不必由政府管理的工作移交给中介机构进行落实。比如，对民办高等教育机构的办学硬件设施及软件环境、学校经费的使用、对学生的教育和管理、对教职员工的服务和管理、对教学的组织与管理、对教育教学质量等评估可交给中介机构来具体实施。
第二，通过社会中介机构进行沟通，解决学校与社会、民办高校之间的关系。社会中介组织及时将社区家长的建议意见反馈给民办高校，将民办高校的需求和意见及时反馈给社区和家长，从而获得社区和家长的帮助和理解。
第三，为民办高校提供信息服务。社会中介组织可以提供民办高等教育的政策法规、相关理论重点、办学体制、管理体制、素质教育，特殊教育、考试制度，以及全球民办高等教育发展、教育评价和不同地区的教育资讯等方面的服务。
总之，作为中国社会主义教育事业重要组成部分的民办高等教育机构，是我国办学结构的重要组成部分，也是中国教育体系的重要组成部分，对完善教育的宏观结构发挥了积极作用。民办高等教育政策法规建设不易，它已经以不寻常的方式谋求了自己的发展，也形成了一系列颇具体系的政策法规，但在实践中，关于《民办高等教育促进法》及其《实施条例》的有关内容，有学者存在不同意见，相关争论仍然很激烈。以产权和政府管理为例，涉及合理回报、举办者退出机制、民办高校平等地位的保障、政府资助、社会捐赠、民办高校内部法人治理、民办高校优惠政策的落实、政府管理模式、会计制度和税收优惠政策等诸多问题，这些问题都直接或间接地与民办高校的法人性质有关。《民办高等教育促进法》规定，民办高等教育是公益事业，但对从事这种公益事业的主体，即一所民办高校的法人性质规定，仍较模糊，不够明晰，这些方面在一定程度上也不利于民办高等教育的发展。我国民办高等教育的政策法规体系已经初步建立，虽然在某种程度上得到了社会的认可，但仍存在诸多问题，民办高等教育政策法规体系的完善仍然任重而道远。我们期待并努力促进中国民办高等教育的大发展，也期望全面规范、调整和促进民办高等教育事业健康发展的《民办高等教育法》能够早日颁行。
［注释］
①岗本佳子.日中政府资助民办大学政策的比较研究［D/OL］./KCMS/detail/detail.aspx?QueryID=0&CurRec=1&recid=&filename=20040874
39.nh&dbname=CMFD9908&dbcode=CMFD&pr=&urlid=&yx=&v=MjA2NjNMdX
hZUzdEaDFUM3FUcldNMUZyQ1VSTDZmWk9ScUZ5cmdWN3ZCVjEyN0dyT3d
HZFhQcHBFYlBJUjhlWDE=，2004-04-01.
［3］张莉，冯江涛.民办高等教育投资者营利问题分析［J］.民办教育研究.
［4］辛占强，徐国动.论民办教育公益性与营利性的博弈［J］.西安欧亚学院学报，2006，（10）.
［5］胡卫.中国民办教育发展现状及策略框架［J］.教育研究，1999，（5）.
［6］邬大光.中国民办高等教育发展状况分析［J］.教育发展研究，2001，（7）.
［7］http：///public/jtzs/article.php?article_id=688.
［8］潘懋元.对发展民办高等教育的若干问题的认识［J］.中国高等教育，1999.
［9］潘懋元.民办高等教育发展之困难与前瞻［J］.浙江树人大学学报，2005.
［10］谭敏.潘懋元先生的民办高等教育思想［J］.国际高等教育研究，2008.3.
在重庆市政府的正确领导下，遵循中央提出的“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的十六字方针，重庆的民办高等教育现已形成相当规模，在重庆市高等教育中发挥着非常重要的作用。到2006年6月，经教育部、重庆市政府、市教育委员会批准设置并已招生的民办高等教育机构有27家，其中，有普通高校独立二级学院7所，独立设置的民办高等职业技术学院5所，非学历高等教育学校15所（高等教育学历考试学校3所）。到2004年为止，12所独立二级学院和高职技术学院，共占地3831985m2，总资产12亿元，教职工3431人，其中专任教师2114人，共开设83个专业，其中文科类专业62个，理工科类专业21个，在校学生27990人。由此可以看出，重庆民办高等教育的发展势头良好。
重庆市公立的普通高等学校不多，一共只有41所（不含3所军事院校），而北京有76所，上海有57所，天津有42所。重庆高等教育的毛入学率2000年为11%，2006年为21%，增长较快，但与北京、上海的毛入学率（均在50%以上）相比，差距还很大。高等教育入学紧张的矛盾比较突出。民办高等教育的发展，在一定程度上缓解了重庆高等教育的供需矛盾。
重庆的民办高等教育曾经只有学历教育一种类型，现在除了传统的学历教育机构，还有自考助学教育机构、延伸办学教育机构。传统的学历教育机构，有重庆海联职业技术学院、重庆巴渝职业技术学院、重庆信息职业技术学院、重庆正大软件职业技术学院等。自考助学教育机构，有重庆民族专修学院、重庆经贸管理专修学院等。延伸办学教育机构，不具有颁发国家承认的学历文凭的资格，主要任务是不定期地举办各种岗位技能培训，满足学员更新知识、接受继续教育的需求。
（二）重庆民办高等教育面临的困难和问题
第一，教育行政部门的支持力度不够。教育管理职能部门对民办高等教育的认识还不到位，工作做得不够好。具体表现在：口头重视多，实际支持少；批评多，具体关心少、指导少；刁难多，主动帮助解决问题少。与公办高等教育相比，民办高等教育也没有得到一视同仁的待遇。如在征地、贷款、税收、教师职称评定、科研立项、贫困生贷款、优秀师生表彰、教育管理干部培训等方面，民办高教都没有享受到公办高等教育所享受的待遇。
第二，社会对民办高校还存在偏见和歧视。目前，比较突出的是学生、家长和用人单位对民办高校的认同度不高，民办高校生源不足和新生报到率低。特别是民办职业技术学院和国家学历文凭考试试点学校，普遍存在学生难招、入学率低、流失率高的现象。
第三，社会舆论对民办高等教育的宣传不够，有时还出现求全责备现象。社会上对民办高校存在一些偏见和歧视，如认为学生成绩差、素质低，学校管理混乱，这给民办高校造成了很大的压力。
第四，部分民办高校师资队伍很弱。部分民办高校师资数量不足、结构不良、队伍不稳、流动性大。从教师年龄结构上看，中青年骨干教师少，已退休老教师和刚毕业的大学生多，教师年龄结构呈现两头大中间小的马鞍形分布状态，一部分教师知识老化，一部分教师又缺乏教学经验。
第五，少数民办高校教学及学生管理不科学。主要表现在：一是教学及学生管理机构不健全，懂得高等教育教学管理的人不多，人员素质低；二是在教学上还带有一定的主观性，在管理上还存在一定随意性，教学及学生管理规章制度不全或者不够科学；三是教学文件不齐全、不规范，内容无特色；四是未建立和实施教学质量保证与监控体系，尤其是学历文凭考试试点学校；五是个别民办高校在招生时夸大宣传、弄虚作假甚至误导学生，造成学生家长、学生的不满；六是大部分民办高职学院和学历文凭考试试点学校对学生实行封闭式或半封闭式管理，这与时代和社会的发展以及全面提高学生综合素质的要求是相悖的。
二、促进重庆民办高等教育发展的对策
重庆市民办高等教育要想取得长远发展，必须致力于解决上述问题，探索出一条长远的、有地方特色的发展道路。
（一）加强宣传，提高民办高校的法律地位和待遇要加强对重庆市民办高校的宣传力度，充分认识发展民办高等教育的意义。一方面要努力提高民办高校的法律地位及待遇，使民办高等教育获得更多的资金支援和政策支持，改善学校的办学环境，提高学校的办学质量；另一方面，要提高民众对民办高校的认识，理性对待民办高校和公办高校的差别，从而改善民办高校的生源质量。
（二）加强对民办高等教育的宏观管理和业务指导市政府应该针对民办高校当前存在的问题，借鉴外地经验，出台大力发展民办高等教育事业的有关政策，就鼓励支持和规范管理民办高等教育事业做出明确而具体的规定，进而结合重庆市高等教育总体发展部署，酝酿制定民办高等教育事业发展规划。
在民办高等学校的设置和审批上，要坚持与重庆市的经济发展相适应。在具体的操作过程中，既要坚持标准，也允许其逐步到位，并加强过程的督促检查，要求按期达标。在发展过程中进行应有的规范，在规范过程中力求更好的发展。在行政管理上，教育部门内部要加强协调配合，做到统一归口管理和分工合作相结合。在规划、计划、招生指标的划拨、教职工的聘用、信息的提供等方面，将民办高校与公办高校同等对待。
市教委应进一步加强对民办高等学校办学的指导和督察。市教委应该牵头协调市级有关部门研究制定对民营高校的扶持措施，牵头组织民办高校开展教育教学研究和交流活动，组织对民办高校投资者、办学者和管理人员的专门培训，建立健全对民办高校管理机制与办学质量的督导和评估制度。一直以来，重庆市有关部门在对民办高校的评估考核中，一般都是采用和公办高校一样的标准，没有很好地考虑到民办高校的特殊性问题。民办高校的办学经费来源和公办学校有差异，民办高校教师的工作重心也与公办学校的教师有所不同。对民办高等教育的质量评估，应该研究制定适合民办高教特点的评估标准和办法。当前，应着重在办学指导思想、办学行为（含招生行为）、办学条件和教学管理等方面加强督导与规范。对办学条件差、内部管理失范无序、办学质量效益低下的学校，要责令限期整改，直至停止其办学资格。在民办高等学校的发展中，要淡化政府的行政管理行为，强化具体指导行为，确保民办高校自主办学的权利。
（三）优化专业设置，增强学生就业能力
重庆市的传统主导产业为汽车、摩托车产业、装备制造业、清洁能源产业、新型钢材、新材料加工产业。这些主导产业是重庆市的优势，但是现在也面临多方面的挑战。因此重庆市不仅要把传统的主导产业向纵深发展，同时也要发展高新技术产业，如电子信息技术产业、生物制药专业、环保产业等。重庆市民办高等教育可以结合重庆市主导产业调整的趋势和特点来设置相应的专业，增强民办高校学生就业的适切性，推动重庆市产业的发展。
（四）加强民办高校教师队伍建设
民办高校要有长远的发展，必须克服师资方面存在的问题。要努力建立一支结构优化、管理有力、学习型的教师团队。首先，要着力优化教师队伍结构。民办高校应制定长期的人才选拔和培养计划，建设骨干教师队伍，提高教师的业务水平。其次，要建立有效的教师评价和激励机制。民办高校教师的考核评价，应在坚持动态性、综合性等原则的前提下，深入研究和不断优化考核方法，执行多样性和针对性的考核评价标准和评价方法。第三，建立教师在职培训和进修制度，不断提高教师的素质和能力。民办高校要从长远出发，根据民办高校的自身特点，合理利用现有资源，结合教师岗位的需要，通过办培训班、建立本专业校内外教师联络制度、教学观摩、学术带头人帮带帮教、研究生课程班进修、教学科研竞赛等活动，不断提高教师队伍的整体素质。第四，建立适合民办高校特点的兼职教管理机制。各个民办高校中兼职教师都占有相当大的比例，因此必须加强对兼职教师从招聘到任用、考评的管理。
（五）创建民办高等教育要素市场
要充分运用市场机制，切实支持民办高等教育的改革和发展。可以通过建立教育要素市场，给民办高等学校创造了公平合理的竞争环境，使民办高等学校在市场竞争中去求生存和发展。一是和企业沟通，建立校舍设备市场；二是建立教师人才市场；三是多方位注入资金，改善办学条件。
本文系2012年西北工业大学明德学院院级教改项目阶段性成果。
兴起于20世纪80年代的复杂性科学（complexity sciences）是系统科学发展的新阶段，也是当代科学发展的前沿领域之一。在某种意义上，甚至可以说复杂性科学（complexity sciences）是一场方法论或者思维方式的变革，该理论为研究民办高等教育问题趋向进化、趋向复杂现象特点和规律，为我们讨论问题提供了一个有力的工具。民办高等教育差距逐渐拉大，作为民办高等教育系统，现象极其复杂，内容非常丰富，各个子系统之间不是简单的线性作用，而是相互影响、相互制约的非线性关系。
民办教育的公益性与市场经济利益的复杂性
随着科学技术的发展，教育在经济增长中的作用越来越重要，在市场经济条件下，人们不仅认识到教育对自身素质的提高、对生活质量的提高等会产生极大的影响，而且也深刻体会到了教育对未来经济效益的直接影响。特别是民办高等教育，反映受教育者由于多接受一年教育而使收入增加的指数收益率已超过了物质资本投资收益率。我国开始推行高等教育体制改革，通过市场机制，各种民间资本大量进入高等教育，使传统的高等教育形式发生了重大变化，国家鼓励社会力量办学，实施办学主体多元化战略，提高了非公立高校所占的比例，国家允许民办高校运用多种金融手段进行筹措办学资金。
我们知道，社会经济体制的变迁是高等教育变革的根本动力，就高等教育市场发展态势来看，已经形成公办大学与民办大学并存的高等教育市场体系。对民办高等教育的有偿消费投资成为一项给个人（家庭）带来较高收益的投资。以2012年统计为例，全国共有各级各类民办学校（教育机构）13.99万所，比上年增加0.91万所；招生1454.03万人，比上年增加53.16万人；各类教育在校生达3911.02万人，比上年增加197.12万人。民办高校707所（含独立学院303所），比上年增加9所；招生160.28万人，比上年增加6.55万人；在校生533.18万人，比上年增加28.11万人。其中，硕士研究生在校生155人，本科在校生341.23万人，专科在校生191.94万人（资料来源：教育部日前《2011年全国教育事业发展统计公报》）。
然而，就市场经济条件下，民办高等教育市场却表现出一种非均衡的复杂态势，市场环境开放性、非线性作用和与民办大学发展规律滋生的民办教育的公益性与市场经济利益之间的若干复杂性问题，民办高等教育在法律上属于“非营利机构”，可以享受各种免税等优惠政策，以高于培养成本的价格收取学费，事实上，民办教育经济短缺，部分民办高等教育利用办学做幌子达到转移资金和避税的目的，获取高额回报，民办高等教育就失去了公益性。因此，这就构成了民办大学复杂性的利益问题。
教学规律、课程体系与课程内容的复杂性
课程教学目标是学校培养人才的主要方式，是学校一切工作的中心。在民办大学教学体系中，最大的两个问题是教学规律、课程体系与课程内容设置仿照公办大学的模式。一方面，民办大学的教学过程要素包括教师、学生、教学内容、教学方法，民办大学问题是学生应用型能力不够且学生普遍自学习惯不够，尤其是英语、数学和工科类实践教学环节，很多民办大学可能会简化过程，教学计划内的任务还没有完成就进行下一个环节，课程设置以理论为重，盲目照搬模仿，基础课教学环节、教学内容脱离实际。另一方面，部分教师是公办大学退休教师，趋向老龄化，学生基础参差不齐，教学目标导向不一致。在此情况下，教师职业责任、家长的期待、社会的需求等多种因素相互作用、相互影响，课程体系成本过高，任务量大、效率不高，而且项目多而不精。重数量轻质量，不同学科领域缺乏时效性并不均衡。对民办大学而言，学生自身状况、课程体系、课程内容各要素等也共同构成了一个复杂系统，这些要素之间是相关联影响的，不仅如此，课程作为影响学生的平行系统，也会对学生进行控制、干扰和影响，在一定程度上对学生个体发展速度起反作用。这些复杂的系统里师生关系是非线性的，教学过程可控性较差，也就是说，课程与学生是系统与环境间进行物质、能量、信息交换的一部分。
另外，大多数学生没有更明确、更远大、更高层次的生活目标需求，学习者层次参差不齐，学习动机不明确，部分学生认为是毕业后找个好工作，部分学生认为报答父母的养育之恩，由于经历了比普通高校学生更多的挫折，故在学习动机选择上相对较现实、较客观。调查发现，学生已经认识到综合素质更为重要，但对于学习很多学生仍不够重视。
原因分析
中国民办高等教育是在公办高等教育的基础上演变而来的。实践技能少再加上封闭式管理模式，这种“中国民办高校特有的教育模式”培养出来的人才只能是被动地适应社会，从封闭式严格管理到逐步开放的综合管理，其原因主要有以下两种：
1.家庭因素
现在的孩子大部分都是独生子女，家长从小对自己子女的教育选择，基本上实行满足供应的政策。经济条件优越的家庭，能够为子女提供较雄厚的经济基础，他们选择民办教育在经济上也能得到基本保障；经济条件较差的家庭，往往借钱也要满足自己子女的上学需要。有不少学生所学的专业不是原先自己所期望的，而仅是家长的要求，学习的兴趣和信心不大，学习基础较弱，学习心理浮躁，这种心理与当前的教育模式在一定程度上产生了冲突，导致学生学习兴趣的缺失。
2.社会环境原因
社会上不正确的价值观念，一是对民办教育的歧视，带来了很深的负面影响。二是民办高校学生的心理压力增加。一方面，随着经济的迅猛发展，传统的消费观念受到了强烈的冲击，民办大学生存在不成熟、相互攀比的消费心理，有的家庭条件差的家长甚至宁可东拼西凑也要让子女“好好”消费。另一方面，民办大学生对新事物有强烈的求知欲，喜欢追求新潮和时尚，致使娱乐消费所占比重较大。部分民办高等教育管理失序、办学行为规则不清，民办高等教育信度受损，投资渠道过窄，单一的公办教育模式已经不能灵活适应外部需求。
远景展望
1.培养目标：以自组织开放式应用型人才培养为主
在新形势下，社会需求始终是民办学校立足的根本。主导民办高校选择办学模式的是市场机制运作的内在规律，在民办高等教育的培养目标与市场机制的内在规律对学校选择学生管理模式产生冲突情况下，无论公办民办，实现高等教育的培养目标是一致的，学校应从主导地位选择封闭式学生管理转向不得不遵循自组织、开放式人才培养模式。与公办普通高校以培养学术型人才为目标不同的是，民办高校主要以培养应用型人才为目标。民办高校注重培养应用型人才以弥补公办高校忽视培养应用型人才的缺失。因此，一是基础理论以必需和够用为度，强调专业基础与专业知识的针对性与适应性，突出专业实践能力的培养和外语、计算机教学。二是以培养实践能力强、富于创新精神的应用型专门人才为主。三是通过提高学生的应用能力，吸引较为优质的生源，增强民办教育自身的生存能力，这个是关键。
2.市场导向：大力拓宽民办高校学生就业渠道
市场经济体制催生中国民办高等教育，作为教育产业中的实体，追求利润最大化是民办高等教育存在的条件。作为管理者与被管理者没有利益的制约，学生只是学校与家长之间发生经济关系的中间连载体。投资方是家长，在这个过程中，从家长方面看，他们希望其投资能在其子女身上取得最大“利润”。家长所交学费，寄希望其子女在该校能够学到更多的知识和技能，得到高额回报，即将来提高自身素质或找到更好的工作。民办高校希望投资方――家长能够认可和接受，以便家长能够把学生送到这个学校，对学校进行投资。家长希望学校能够依从他们所认可的学生管理模式来管理学生，使学生最大可能地汲取知识，使家长的投资在子女身上能够获得最大利润。可是，随着大学生就业形势严峻，毕业生对自己文凭的含“金”量、就业前景表示怀疑。再加之社会上的用人单位在招聘时对学生有偏见，因此，在市场导向前提下，民办高等教育的教学内容、教育形式与课程结构的设计需要普遍倾向于面向就业市场。主要是通过提高学生的就业能力，通过学生对自己的前途和对未来职业的规划，通过注重大学生实践与应用能力培养，通过想方设法提升毕业生的就业率，以满足民间经济与社会发展的人才需求。
结论
综上所述，这种异相机制决定了民办高校不能照抄照搬公办高校的管理模式。“为学生未来的职业成功提供全方位的教育服务”是办学者的理念。“教书育人、管理育人、服务育人、环境育人” 是育人过程的体现。民办高校一定要从实际出发，摸索和形成自己的办学体系。民办高等教育发展过程中的复杂性问题，决定了中国民办教育只有挖掘自身潜能，增强发展的竞争力能力，不断改善教育质量、提高办学效益、立足基础、以人为本，并善于发现课程、教学、人才培养与实践技能之间的复杂矛盾和解决复杂性问题。
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由于我国各地经济、文化和公办高等教育发展的不平衡和有关政策的差异，形成了民办高等教育发展的非均衡现象。目前我国民办高等教育的发展现状主要体现如下四大典型模式：其一，“西安模式”，万人民办大学颇具规模。2002年，西安拥有西安翻译学院、西安外事学院、西安欧亚学院、西安西京学院、西安思源学院五所在校生超过1万人甚至2万人的民办高校，占全国十大万人民办大学的50%。其二，“江西模式”，为经济大省培养和输送技术人才。江西毗邻经济大省广东省，广东省对电子制造与维修、服装设计和加工等方面技术人才的巨大需求，为江西省民办高校提供了良好的发展机遇。其三，“浙江模式”，改制院校和独立学院、民办院校高起点办学。浙江省是我国经济和文化教育水平比较发达的地区，它依托公办高等教育的雄厚基础和实力，采取改制院校和创办独立学院的办法，高起点创办民办高校，并不断发展壮大。其四，“广东模式”，多元办学体制。在广东，民办高校办学体制包括股份制、独立学院制、校产合作制、集团连锁办学制等多种形式，体现了广东民办高校多渠道筹集办学经费的办学思路。
二、我国民办高等教育发展的制约因素
目前，我国民办高等教育发展到了一个新的阶段。许多高校认识到，提高质量、办出特色，是民办高等教育满足人民群众教育需求的必由之路，是民办高校的生存和发展之本。但由于民办高等教育的多种特性，在面对崭新的教育形式时必然出现种种制约因素，影响并制约我国民办高等教育的发展前景。
1.政府支持政策的缺失上的制约因素
首先，政府资助的缺失严重影响民办高校硬件设施的建设和更新。由于教育资源的配置不公平造成了公办学校与民办高校竞争环境的不公平。目前中国在教育资源与经费的分配上基本上是采用国家调配和行政的手段。然而，国家教育经费拨款与招生等一系列政策，均向国家公办学校倾斜。而民办高校的资金不仅要自己筹集，学校的校舍要自己建，任课老师要自己聘。因此民办高校办学经费的紧张造成其硬件设施不完善，实训设备匮乏，教学质量不能达到预期效果。其次，不利于我国民办高校教师队伍的建设和稳定的另一要素是现阶段政府社会保障体系缺失。我国民办高校与公办高校在编制、工龄、职称评定、医疗、保险和公积金等方面都受到一定程度的不公平待遇。第三，在国家现行高等教育招生制度的制约下，民办高校从招生环节起就面临着巨大的竞争压力。为了完成本校招生计划所下达的任务，几乎所有的民办院校都在向外省招生、甚至面向全国招收学生。民办院校的生源就自然而然地呈现出参差不齐的特征。
2.民办高等学校自身的制约因素
首先，民办高校产权归属的矛盾。在我国民办高校产权的实际运作过程中，由产权界定不周全、产权模糊和产权配置不当等造成的权利与责任的不对称等产权关系问题非常突出。这些问题和现象的存在严重限制和束缚了我国民办高等教育的发展。只有彻底解决好这些问题，才能保障我国民办教育的进一步健康发展。
其次，办学宗旨不明确，盲目追随公办教育的办学模式，不注意学生对于技能的学习，过度追求文凭，鼓励学生参加“专升本”考试，进入大学进一步学习理论知识，从而导致民办高校的教学目标变成以应试为主，背离了民办教育的办学初衷。并且有些民办高校仍采取同公办高校一样的人才培养方案、课程体系模式，造成课程设置与人才培养方案目标不一致，直接导致了人才培养质量的下降。
3.社会舆论因素对民办高等教育发展的制约
由于政府的政策支持和重学术轻职业的传统观念的影响，社会对民办高校有天然的排斥心理。另一方面，民办高校近年来毫无底线的降分等也进一步加深了公众对民办高校的误解，使得家长和学生认为民办高校是差生的聚集地，上民办高校就是浪费时间等，这种抵触心理反过来将会制约其发展壮大。另外，社会就业在毕业生接受方面的歧视也会影响民办高校的发展。这就造成社会舆论对我国民办高校有所偏见，严重影响我国民办高等教育的持续发展。
三、发展我国民办高等教育的对策建议
1.不断加强学校自身建设
民办高等教育的办学教育理念应是符合当今潮流，适应社会发展理念，突破公立教育的办学路线和教育模式，建设有自己特色的民办学校，发挥民办高等教育办学的灵活性，开发出自己的品牌，创办出自己的特色。民办高校应当把自己的人才培养目标定位于为地方民生服务、生产、建设、管理。培养“有道德、懂技术、会管理”的综合应用型人才。
2.积极拓宽民办高校的融资渠道
受内外条件的制约，当前民办高校的筹资渠道单一，资金缺乏已成为制约民办高校生存和发展的主要因素。拓宽资金渠道，实现多元化、全方面的经营模式，才是民办高校能否持续发展的关键。民办高校的资金筹措渠道应该朝多元化、更全方位化发展。政府、银行、民办高校资方、受教育的学生是民办高校资金供给方面重要组成部分，在现阶段学费空间上涨有限的背景下，前三者应发挥更大，更积极的作用。
3.加强师资队伍的建设
目前民办高校的教师队伍绝大多数是公办学校的兼职教师，还存在着教师队伍年龄老化等问题。自身建立一支高水平的师资队伍，已成为民办高校发展必须要解决的问题。
4.转变社会对民办高校的观念
解决社会对民办高校的认识误区，主要是转变社会对民办高校教育观念认识的片面性和局限性。对此民办高校要通过结合实际情况，突出学校自身特色，树立学校品牌形象，扩大学校品牌效应的影响，建立良好的信誉口碑。同时，还需要上级教育行政部门对社会舆论进行正确的引导，新闻舆论界大力宣传民办教育。
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高等教育作为一种准公共产品,具有很强的外部性特征,传统的“国有公办”高等教育无法使教育服务达到市场人才供求平衡的状态,在我国由于传统的人才培养投资体制,高等人才的培养主要靠政府财政投资。历史地看,民办教育和民办高等教育曾对发展我国教育事业起到了巨大的促进作用。比如我国的小学、初中教育就是之前几经变迁的民间私塾教育。成立于1928年的西安培华女子职业学校,就是由邵力子、傅学文、杨虎城、谢葆真、等一大批知名人士的捐资兴建助学起来的,之后几经变迁为西安培华学院的。民办高等教育自1984年以来的20多年间为国家经济建设培养了大批高级人才,尤其在金融系统。以往,人们在谈论国外的高等教育体制时,总不免谈到西方发达国家最著名的一流高校,比如剑桥、牛津、哈佛、早稻田等民办院校,并把它们与我国的清华、北大、交大等高校比较。不论是美、欧、日等西方发达国家,还是东南亚和拉美的新兴工业化国家,民办教育都非常发达,在高等教育全民化过程中起到了巨大的促进作用。因此,随着我国对外开放的加快和深化,加快改革调整高等教育体制与结构,调整办学模式,灵活地利用海内外华人科技人力资源,吸引民间资本发展民办高等教育,多渠道地培养人才就显得十分重要,是促进我国高等教育大众化和刺激国内需求的需要。
一、“大浪淘沙后”民办院校需要精气神
在教育资源需求市场的推动下,2003年“非典”后,民办教育经历了一次“大浪淘沙式”的整合,接近半数的民办院校在教育市场竞争中被淘汰。面对严峻的教育市场,民办院校适时地整合资源、正确定位,创造更具吸引生源和家长的办学环境和教育条件,通过各种渠道和形式招录着、聚集着、培养着求学青年,培养着在青春期年龄段渴望获取高等教育的知识青年,培养着来自东南西北的、不分民族的青春期年龄段的求学群体。在社会广泛对人才的需求下,民办院校数目、在校人数持续增长,规模已占普通高等教育的60%左右。民办院校已成为一个庞大且不断发展的强大群体。在教育市场资源短缺和争夺教育资源利益的双重因素驱动下,大量民办教育机构的挺身而出和面对国有公办教育不断扩招的“撞击测试”同样要有精气神。近年来的教育质量测试出部分民办教育在经历了“大浪淘沙”式的竞争后,逐渐走向成熟并向办学规模化方向发展的趋势。民办院校的“体制孱弱”和部分国有公办教育专业设计脱节市场需求的现象已构成中国实现教育现代化战略的“短板”。虽然政府重视、社会支持有实力的民办教育,但被“国有公办”主导的中国民间对民办教育和部分国有公办的关注度和认可度近年来也一直不高。在竞争、发展中,没有精气神的民办院校就会在充满“国有公办”扩招教育环境之下招不到素质较高的生源,生源就会更加紧张,办学气氛就会更趋恶化,百无聊赖、校风不正、秩序散乱、学生退学、学院停办、队伍解散、教师失业,民办院校就会失去独特的魅力,这样的事例别别皆是。有了精气神,民办院校就会树立起独特分明、勇往直前、朝气蓬勃、校风井然、学子崇拜、家长敬仰、社会尊敬、昂扬向上的办学校风、学风,就会冲刺教育高峰和迎接市场对人才需求的严峻挑选与考验。
二、民办院校的精气神源自于环境、管理和信任
民办院校的精气神,在相当程度上是由其办学环境、管理水平和信任决定的。因为在目前的国有公办主导和市场发育条件下,我国民办教育的学生来源分布空间还太小,学生和家长对民办院校还持有怀疑目光,民办院校大量把目光“散步”在高考落榜生中,缺乏必要的素质较高的生源。在这种环境下,民办院校必须通过改善办学环境,加强管理和建立信任提升知名度,改变办学形象。所谓民办院校之精,就是指民办院校在参与教育资源竞争、生存、发展、壮大、提升、交流过程中,被学生和学生家长羡慕的活力之本源,追随校训发展教育之理念,办学创新之要务,提升知名度之更本。所谓民办院校之气,就是指学院在规划设计布局上同样之大气和气魄,敢与国有公办院校相媲美;专业设置之独特、别具一格;学子朗朗读书、学习之气氛浓厚。所谓民办院校之神,就是指学院学习育人环境同样之优雅、宁静、神美,敢与国有公办校园相提并论,求知氛围之宽阔、国内外学术交流之频繁如神造;学生面貌、精神之神采;教师队伍有理想、有气魄、有追求、有胆识、有风采、有水平、有能力和敢于创新之精神和志气。民办院校的精气神决定着一个民办院校的办学实力,决定着一个民办院校在国家教育中的地位,也决定着一个国家以何种方式、何种手段面对高等教育全民化的方向问题。作为高等教育主要组成部分的民办高校的核心是要能够很好地结合市场对人才知识结构的需要给自己合理定位。在办学中突出把培养人与市场挑选人结合起来;把培育人与锻炼人的智慧结合起来;把市场需要普通专业人才与培养市场精英人才结合起来,充分展示民办教育的活力和优势,这与国有公办高等教育不同。
三、提高民办院校教师的精气神
显而易见,民办教育树立这样的精气神,崇尚知识是第一要务。越是生源竞争激烈,越是加强管理和提高教学质量,就越要强调精气神,越要增长学生的智慧和应对社会选择及挑战。传播知识靠知识渊博的教师队伍。学生的智慧从何而来?源于教师的科研意识、科研带动和请进来走出去的学术讲座与广泛交流,源于组织学生参加社会实践和认识社会选拔人才的机遇和挑战,才能使教师知识越来越渊博,学生眼界越来越开阔、胸怀越来越宽敞、学生知识素质越来越来高,应对挑战越来越自如,学院名气和社会知名度越来越大,素质高的学生越来越追求。可见,学院的生存、发展、未来在于制定具体吸引国内外年轻人才的办法和提升管理水平的精气神,而不是靠名校离退休教师“堆起来”的精气神。相反,在体制孱弱和实验设备落后的情况下,一种缺少激励、甚至制约人才脱颖而出的学院政策,是不可能吸引人才的,至少人们不可能积极地为之付出真正的创造力。因此,进一步加强、关怀年轻教师队伍的心理辅导和多渠道引进、培养学院骨干教师队伍势在必行,这关系到民办教育未来的生存发展和对年轻教师的未来定位。这是民办教育尤其是民办高等教育不可或缺的精气神,应该引起民办院校与有关部门的足够重视。
一、日本对私立高等教育的管理
第二次世界大战以后，随着教育的“民主主义”思想的普及，日本政府确立了尊重和依靠私立学校的思想，强化私立学校的公共性和公益性，提高私立学校的自主性，以公共性和自主性为原则处理与私立学校的关系。因而，日本政府对私立高等教育的管理上呈现民主化、法制化的特点，尊重私立高等院校的独立性和自主性，多采用法制、政策扶持和经费资助的办法进行管理。
1.依法规范政府对私立高等教育的管理
日本政府的教育法制建设，既重视对私立高等教育的扶持和规范，也重视对政府自身行政管理行为的规范，并依法行使政府对私立高等教育实施管理。在1946年颁布的《日本国宪法》基础上，1947年颁布《教育基本法》和《学校教育法》。以这些法律的基本精神为宗旨，1949年制定了私立教育专门法律即《私立学校法》。在该法第一章总则的第一条就明确指出：“私立学校的特性是自主性和公共性”，这为政府对私立学校的管理指明了方向。《私立学校法》比过去任何时候制定的有关法律规定得更加具体、更加完善。该法阐明了私立学校的组织管理及私立学校审议会的设置；明确“所辖厅”的权限，国家和地方对私立学校的补助、监督以及有关处罚等事项。从《私立学校法》可以看出，日本政府承认和提高了私立高校在公共教育中的地位和作用，私立学校与国立、公立高校相并列，担负起公共教育的责任；在教育行政管理上，限制了对私立学校的权限，其目的在于尊重私学的自主性，给私立高校更多的自；在财政上，明确了对私立高校直接或间接的实行国库补助。《私立学校法》为此后私立高校的迅速发展提供了法律上的保障。日本政府据《私立学校法》及其他有关法律对私立高等教育实行分级管理体制，即私立的大学、短期大学和高等专科学校由文部省主管，其他私立高等教育机构由都道府县知事主管。其主管权限是：①认可私立学校的开办、停办及变更办学者；②当私立学校违反有关法律、法令，违反主管机构基于法令的命令或停课半年以上时，可令其停办；③要求私立学校提供教育调查统计等方面的报告。
但为加强私立学校管理的民主化、科学化，文部省和都道府县知事分别设有咨询机构，如大学设置、学校法人审议会和私立学校审议会。文部大臣在认可私立大学、短期大学、高等专科学校开办、停办、变更办学者、变更学校定额以及命令学校关闭时，须预先听取大学设置、学校法人审议会的意见。私立学校审议会就有关上述私立高校以外的私立学校（如私立专修学校）的重要事项，可向都道府县知事提出建议，以供决策之用。私立学校审议会委员由都道府县知事所管辖的私立学校校长、学校法人理事和社会有识之士担任。［1］除了法规规定私立高等院校必须遵守的条款之外，各个私立高等院校在入学制度、学费标准、学位授予等重要事项方面均有各院校自主管理。这就使得日本的私立高等院校入学方式的多样化、学费标准的自主化、办学特色多样化。
2.依法运用经费资助手段鼓励和引导私立高等教育的发展
为了充实和完善私立大学，日本政府先后根据1970年《日本私学振兴财团法》和《私立学校教职员互助会法》以及1975年颁布的《私立学校振兴助成法》等规定的“国家负有援助私立学校的责任”的条款，采取了如下几个方面重要措施：(1)加强对私立大学的援助。主要体现在两个方面：一个是增加经常费用，一个是提供教学和研究设施补助费。(2)设置日本私立财团的贷款。日本私立振兴财团为了维持和完善私立学校的教学和研究条件，稳定私立学校的运营，对私立学校完善设施和设备所必需的资金实行长期低息贷款。(3)提供税务方面的优惠政策。考虑到私立学校的公益性，除非进行有收益的事业，原则上不用交纳法人税、所得税等国税及居民税。另外，向私立学校捐赠，如果是个人捐赠，将免除此人一定数额的所得税；如果是一般法人捐赠，将在限额内特别加算亏空，对他们从税务方面给予优惠。［2］日本政府对这些补助和拨款措施不仅大大地缓解了私立大学的经费困难，促进了日本私立大学的发展，而且还有效地引导、约束了私立大学的经营活动。运用经费资助手段扶植和支持私立大学的发展，把国家对私立大学的要求同向其提供经费资助结合起来，体现出权利和义务的统一，是日本政府管理私立高校的一大特色。［3］
二、英国对私立高等教育的管理
从英国对私立高等教育管理的发展历程上看，其管理大体经历了早期的不干预和逐渐加大引导与监督两大阶段。
1.早期的不干预。英国是欧洲中世纪大学的发源地之一，牛津和剑桥大学既是传统大学的代表，也是私立大学的典范。他们基本上都是长期处于独立于政府之外的高度自治的学术团体。即使在19世纪中叶创办的一批以伦敦大学为代表的新型大学———城市学院也都是由富商投资或公众捐办的私立大学。这些大学和学院在英国近现代高等教育系统中也占据着不可动摇的地位。虽然从1881年起，政府陆续开始为这些私立大学和学院中的一部分提供数量不等的资助，1919年政府成立了隶属国家财政部的非行政组织———大学拨款委员会，专门负责调查和对大学的补助，补助金额大体占到这些大学收入的三分之一左右，但是政府基本不干预这些资金的使用，大学仍然拥有自治权利，并实行学术自由。
2.逐渐加大引导与监督阶段。在教育管理体制上，只有到二战结束前夕的1944年，英国根据国会颁布的《1944年教育法》成立教育部，作为教育部行政首脑的教育大臣“负责监督和领导地方当局有效地执行国家在一切领域内提供各类及综合教育服务的政策”，确立了英国教育实行“中央与地方共同合作”的教育管理体制。
(1)通过改革拨款机制加大引导和控制。二战后，政府基于对大学在国家安全和社会经济发展中重要地位的认识，政府大量地增加对大学的拨款；同时政府通过大学拨款委员会利用对大学的拨款有意识地加以引导和控制，使之适应战后社会经济发展的需要。自此开始，通过加强高等教育立法来达到引导私立高等院校关注和满足现代科学技术发展和社会对高技术人才的需要。例如，大学拨款委员会利用战后大学急需基础设施和设备添置的机会，设立了有劳动代表参加的劳动与建设附属委员会，负责评估大学提出的基建计划和费用，并利用资金和建筑标准确立中标者；拨款委员会还通过在政府周期拨款中设置指定拨款项目，用于开发新的科目或保证已有系科的大规模发展，以满足国家各部门提出的培养专门人才问题等。［4］
进入80年代后，不断根据新修定的法律法规，改革拨款机制，强化国家的导向作用。根据《1988年教育改革法》，改革对高等院校的拨款体制，取消了大学拨款委员会，分别设立了由各方代表参加的“大学基金委员会”和“多科技术学院和学院基金委员会”负责经费分配，在经费分配时根据大学提供的教育和从事的研究的情况与大学协商签订合同，并检查使用紧急的效益，以鼓励各院校之间的竞争，这实际上是通过由拨款到竞争分配资金的方式加强了政府对私立高等教育的干预。根据1992年修订颁布的《继续和高等教育法》，统一拨款机构，由新成立的高等教育基金委员会统一高等院校的拨款，继续将部分拨款与办学质量挂钩，以促使私立院校提高办学效益。
(2)通过立法，成立“公共”高等院校，并扩大其权限，强化与私立高等院校的竞争，以加强政府和社
会的干预。根据1964年颁布的《大学和学院资产法》，陆续新建、升格了一批“公共”的多科技术学院和高等教育学院，并成立全国学位授予委员会，为未被特许为“大学”的其他高等院校颁发学位或其他证书等，促进了公私立高等教育竞争格局的形成。这就是英国高等教育管理体制中的“双重制”。其后，根据《1988年教育改革法》，改革此前的“双重”高等教育管理体制，赋予了公共高等学院与“自治大学”相同的独立法人地位，以鼓励各院校之间的竞争等（郝维谦、李连宁，第45－50页)。进入90年代后，根据《继续和高等教育法》，通过统一拨款机构，继续将部分拨款与办学质量挂钩；多科技术学院升格为大学，新大学与老大学均有独立的学位授予权等一系列措施强化竞争，加强政府和企业界等对私立高等院校的监督和控制。［5］这些规定客观上有利于激发私立高等教育的活力，密切高等教育与社会的联系，更好地发挥私立高等教育促进社会发展的作用。(3)建立高等教育质量监控制度，强化社会对私立高等教育质量监督。英国政府注意利用社会和市场的力量，严格控制包括私立高等教育在内的高等教育的质量。在1983年通过“大学副校长委员会”成立了“学术标准工作小组”；1985年，“大学副校长委员会”又委托“高等教育质量研究委员会”制订了一套为大多数高校认可的“绩效评价指标体系”；1989年正式提出“学术审计”概念并成立了学术审计机构；1992年“高等教育基金会”也成立了“高等教育质量委员会”；［6］1997年，在原先高等教育质量委员会和英格兰、威尔士高等教育基金委员会质量评估组的基础上成立高等教育质量保证局（简称“QAA”)。至此，英国有了一个完整系统的、以评估为核心的高等教育质量保障体系。
综上所述，英国对高等教育的管理主要通过拨款机制、竞争机制和质量监督机制不断强化对私立高等教育的引导和规范，使之满足国家和社会经济发展的需要的。
三、对我国政府民办高等教育管理的启示
鉴于当前我国社会政治经济制度、历史文化传统、经济文化发展水平和民办高校民营性的特点等，我国政府对民办高校履行的管理职能总体上应该是以指导性计划为主、指令性计划为辅，以指导服务、法律监督为主，以行政监督为辅的“指导———监督”型职能。因此，根据我国国情，参考世界上私立高等教育发达国家的管理经验，我国政府对民办高等教育的管理应做以下一些改进：
1·借鉴日本、英国教育立法技术，构建民办高等教育的法律法规体系，修订、完善相关教育法律法规，为实施对民办高等教育的依法管理提供法律依据(1)构建民办高等教育的法律法规体系，为依法管理提供法律依据
我国涉及民办高等教育的法律法规只是刚刚起步。我国1982年的《宪法》、1995年的《教育法》、1998年的《高等教育法》，虽然都明确提出了“国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校和其他教育机构”，但对这些组织和个人举办的民办教育机构的性质、地位等重要问题并没有给予明确界定，导致人们对民办教育认识长期存在着偏差。2002年底，经“千呼万唤始出来”的《民办教育促进法》，是我国第一部关于民办教育的专门法律，对民办教育的法律地位、性质、产权、学校设立的条件和办学自等基本问题首次作了明确界定，甚至也对民办学校的合理回报的合法性也给予了肯定；然而该法不但对一些关乎民办学校质量和声誉的关键性问题，如教师的待遇和社会保障等没有涉及，而且在可操作性方面仍待进一步加强。因此，构建我国的民办高等教育的法律法规体系，为促进民办高等教育的健康发展和依法实施对其的管理还有很长的路要走。
(2)与时俱进，不断修订、完善相关教育法律法规，推进依法管理民办高等教育的进程
我国的《教育法》和《高等教育法》要借鉴日本等国教育法制建设过程中既重视对私立高等教育的扶持和规范，也重视对政府自身行政管理行为的约束与规范等经验，增加涉及政府管理权限、管理程序等相关约束和规范政府行政行为的条款和内容，或者另外出台《教育行政管理和教育公务员法》，促使政府依法行使对私立高等教育的管理。
2·借鉴国外政府运用经济手段管理教育的经验，实施对民办高等教育的多种形式的经济援助政策，引导其健康发展
目前，国高等教育仅处于大众化的初级阶段，要完成由大众化向普及化高等教育的过渡，必须有民办高等教育参与。然而，目前我国民办高等教育在发展过程中不仅面临着原始投入不足、办学经费来源单一的经济困境，而且面临个别政府职能部门由于对民办高等教育的公益性认识不足而不愿意把其与公办高校同等对待，甚至出现有意刁难民办院校的现象，也从而助长了社会文化对民办院校的不认同心理，这严重制约着民办高等教育的健康发展。［7］因此，对我国民办高等院校而言，如果政府能够提供如适度的经常费用补助、教学和设施补助、科研方面的补助以及税收方面的优惠等形式的经济援助，不仅有利于改变其办学经费过于紧张、来源过于单一的局面，更为重要的可能在于提升个别政府部门和社会文化对民办院校的心理认同感，从而为民办院校的生存和发展赢得良好的社会舆论环境和广泛的社会心理认同。这样不但会有利于现有民办高校的健康发展，而且也会吸引更多的社会资源投资于民办高等教育，实现国家、民办高校和社会三方共赢。
3·鼓励、扶持建立健全民办高校自主自律机制，在国家宏观调控的前提下，赋予各民办高校与其法人地位相适应的自利
在经济全球一体化和信息化时代，高等教育已自觉不自觉地融入到了全球化的行列。2010年是博洛尼亚进程实施的第11年，经过11年的发展，欧洲高等教育区区域合作形式进行的高等教育改革措施深入推行。而2010年8月白俄罗斯的加入，更是将高等教育区进一步扩大化。高等教育的全球化已势不可挡。高等教育的全球化，最根本的就是要开展全方位、高层次的对外交流与合作。20世纪80年代，改革开放使得我国高等教育迅猛发展。2002年加入WTO以后，中国遇到了前所未有的机遇和挑战，高等教育也成为亟待改变的一部分。我国民办高等院校从1978年起步，经历了缓慢、快速发展等几个阶段，在我国高等教育大众化的实践中，发挥着不可替代的重要作用。在全球化的背景下，我国有关民办本科院校，作为民办院校中的佼佼者与核心力量，都把学校的改革与发展置身于全球化背景之中，并不同程度地开展了对外交流与合作。
1.我国民办本科院校对外交流与合作是提高其人才培养质量的有效途径。当今和未来的竞争，说到底是人才的竞争。［1］民办本科院校开展对外交流与合作，其实质就是提高人才培养的质量和水平。在经济全球化、知识信息化的时代，培养能够理解多元文化、善于吸纳人类一切优秀文明成果、具有团队协作精神和国际竞争力的素质全面的人才是高等教育发展的必然选择，也是民办本科院校面临的重要任务。所以，我国民办本科院校只有大力开展对外交流与合作，树立全球意识的教育理念，拓展人才对外交流与合作的途径和渠道，提升其自身的国际化水平，方可培养具有全面素质的人才。
2.我国民办本科院校对外交流与合作是提高其自身实力和办学水平的必然选择。对外交流与合作的层次与规模是衡量一所大学国际竞争力和社会贡献力强弱的重要标志。众所周知，一所大学国际竞争力的强弱，最根本的是取决于大学所培养的人才的质量和数量。在全球化背景下，大力开展对外交流与合作关系到大学自身的不断自我完善、自我发展和国际竞争力的增强，因此，除了国内研究型大学之外，有关民办本科院校都不同程度地把对外交流与合作作为提升自身实力和办学水平的重要手段和途径。
3.我国民办本科院校对外交流与合作是整体推进我国高等教育国际化的重要举措。高等教育在社会的中心地位已逐渐确立，各个国家对大学抱有的期望在逐渐增大。历史和现实表明，高校是一国经济社会发展和国家生存不可或缺的重要组成部分。在全球化背景下，高等教育国际化是实现高等教育强国的必然选择和要求，而开展国际交流与合作是实现高等教育国际化最为直接和最为有效的形式。从高等教育的子系统来看，我国民办本科院校占据并发挥着不可替代的作用。因此，我国民办本科院校开展对外交流与合作关系到我国高等教育整体国际化水平的提高与国际竞争力水平的提升。
二、我国民办本科院校对外交流与合作的现状及所存在的问题
1.重视程度不够。从国际一流民办院校来看，比如美国的哈佛大学、普林斯顿、耶鲁大学、麻省理工学院、斯坦福大学，日本的庆应义塾大学、早稻田大学等，无论是国家层面还是大学自身，都十分注重对外交流与合作。它们不仅具有国际化的办学理念和目标，国际化的师资力量和全球化的课程设置，而且更为重要的是它们都不同程度地设置了专门的对外交流与合作机构和组织，并有专门的人员负责。然而，笔者通过对我国48所民办本科院校调查发现，近38%的院校未设立国际交流中心或者外事处等对外合作与交流的行政机构，即使在设立了这些机构的院校中，也有相当一部分没有专门的管理人员。
2.对外合作与交流的范围不够广、层次不够高。对外合作与交流，应该是世界文化的多民族交融和在保持自己特色的同时吸纳其他民族的闪光点，在凝练自身的同时把本民族的优秀文化推向世界。然而，从对外交流与合作的范围来看，调查显示，除了宁波诺丁汉以及香港浸会大学等国际联合办学的学校之外，我国大部分民办本科院校的对外交流与合作对象，大都集中在亚洲地区，而与美洲、欧洲、大洋洲等高等教育发展已经趋近成熟的地区和国家的交流与合作非常有限。与此同时，尽管我国大部分民办本科院校都不同程度地开展了对外交流与合作，但交流的空间和交流次数有限。比如有的学校虽然是和有关院校建立了合作伙伴关系，但是一年也仅仅只有一两次的交流访问更无互派交流生的项目。从对外交流与合作的层次来看，我国民办本科院校与发达国家以及一流大学的交流与合作比较欠缺，合作的水平比较低下，仅仅停留在短期的少量的交流层次，有些合作单位甚至没有合法的地位，距离真正意义上的对外交流与合作还存在很大的距离。这种对外交流与合作的范围不够广、层次不够高的现状，最终影响到了双方合作的延续性和有效性。
3.没有建立长期、有效的合作机制。建立长期、有效的合作机制是确保对外交流与合作的根本保障。而我国民办本科院校普遍存在协议合作高校不多，没有长期的合作伙伴等诸如此类的问题。有些民办本科院校甚至没有协议合作高校，具有长期合作协议的院校更是寥寥无几。调查发现，在我国48所民办本科院校中，唯有北京城市学院等为数不多的几所民办本科院校属于对外交流合作发展比较好的学校，其协议合作院校有28所，在弘扬自身文化，提升自己理念等方面取得了较好的成效。即使这样，与同地区――北京少则有100多个，多则达好几百个有关合作单位的其他公办高校相比，这个数字仍旧显得微不足道。而在双方学位合作、师资交换、开展学生交流、师资职业发展以及互派留学生等方面建立长期的可持续的伙伴关系则更是任重而道远。
三、我国民办本科院校对外交流与合作所存在问题的原因分析
1.国家有关政策和制度不够到位。2005年《民办教育促进法》规定，民办高校与公办高校在法律上有同等地位。但实际上，由于历史等原因，民办院校和公办院校还是存在各个方面的不平等。诸如经费等制度方面，并没有给民办院校更多的支持。民办院校有限的经费大部分要投资到日常教育设施建立和维护日常教学中。没有足够多的经费来源，成为我国民办本科院校开展对外交流与合作的一大瓶颈。另一方面，国家有关部门对我国民办本科院校的对外合作与交流缺乏必要的法律法规及其有效的管理，致使有些缺乏合法地位的外国院校，借着“国际化”的名义，参与到我国民办本科院校的交流中，这样不仅没有给民办院校带来发展，而且对有限的经费造成一定的浪费和损失。
2.我国民办本科院校自身缺乏足够的认识和重视。“与时俱进”、“放眼全球”是时代不可抗拒的历史潮流和行为处事方式。任何一个个体或集体，特别是作为国家培养高级专门人才的高校，更应该将这一理念贯彻实施到各个领域，只有如此，方可更好地实现我国高等教育的国际化，推进科教兴国战略的进程。然而，目前我国民办本科院校普遍存在着“家族制”等以盈利为目的商业机构。一些校长和董事长因为年龄偏大，还停留在上世纪的思想，没有跟上时代的步伐。在全球化的大背景下，我国民办本科院校有关董事会或校长，缺少“走出去”的意识，没有认识到对外交流与合作的重要性和必要性，这已成为制约我国民办本科院校开展对外交流与合作最为基本的原因。
3.我国民办本科院校自身实力水平不高。从办学水平来看，由于历史等原因，与有关国家和地区相比，我国民办高等教育无论是发展规模还是层次，都存在较大差距，也没有自身的特色。导致国外有关院校不愿与我国民办院校合作的情结和现实，即使我们主动寻求合作，也是不对等甚至是错位的。从办学理念来看，由于我们对高等教育国际化理念的认识还不够，加上我国民办院校主要以盈利为目的，导致国际合作与交流难以付诸实践。从有关制度方面来看，目前我国对有关民办院校对外交流与合作制度的不到位，对合作院校准入的不明确，也使得有关院校难以有效开展对外交流与合作。2009年11月澳大利亚4所大学的倒闭，致使2000多名留学生失学的实例，为我们提供了前车之鉴。
四、进一步加强我国民办本科院校对外交流与合作的对策和建议
1.国家政策方面。总体上，我们应采取鼓励支持与严格规范引导的政策措施。一方面，国家应出台相应的政策和有关规章制度，大力鼓励支持民办高校的对外交流与合作。另一方面，建立对国外高校与民办高校的准入制度。政府应加快相关立法，规范国外大学在中国的招生行为。对有意隐瞒学校事实、欺骗中国学生的国外大学，必须给予严惩。比如，在美国，其大学需要经由“批准”和“认证”两个环节，才能成为一所教学质量得到社会承认的大学。“批准”阶段一般由政府部门执行，而“认证”则是由美国教育部授权的行业性民间组织完成，“认证”的实质是在政府监督下的同行评议。而出现没有通过认证的大学开展有关教育活动的时候，更是有一系列的严惩措施和对学生的赔偿和保护措施。
2.领导意识方面。领导的认识和重视程度决定着对外交流与合作的层次与水平。因此，我国民办本科院校的校长或董事会应该充分认识到与国外的交流合作对于我们在人才培养国际化、办学目标定位、学术自由与创新能力培养、专业与实验室建设、学分制与专业选择、教师队伍与能力建设、校园文化建设、大学管理体制的创新等方面有非常重要的可值得借鉴的意义。只有了解国际教育教学发展的趋势，紧跟国际与时代潮流，立足社会需求，不断更新观念，才能使得自身的办学水平不断提高，从而从根本上提高对外交流与合作的层次与水平。
3.建立特色学科。以特色学科为龙头，带动提升学校整体水平。只有建立有特色，并且是逐渐形成的强特色学科，才能吸引到更多、更好、更强的国外学校来参与我们的合作与交流。2010年教育部、财政部关于批准第六批高等学校特色专业建设点的805个建设点中，我国有关民办本科院校只有7个。所以，利用民办院校具有更大的自主办学的权利，争取建立更多的特色学科专业，逐步扩大与国外一流大学的留学生派遣工作，并以学分互认、师资交流、学位合作等形式实现双方优势互补和优质教育资源共享，建立持续性和长久性的合作协议，是确保我国民办本科院校有效开展对外交流与合作的基本路径。
科教才能兴国，我国进入高等教育大众化后，在向高等教育普及化进步的过程中，民办院校充当着完成这一任务的重要角色。如何把我国的民办高等教育推向国际化，与全球接轨，“成为各自定位的一流院校”［2］，是一个漫长而艰辛的过程，需要我们深思和各方面的力量。
中图分类号：G648.7 文献标识码：A 文章编号：1001-8204（2012）06-0097-04
近年来，随着就业体制改革的深化和生源的逐年减少，以及高等教育自身发展方式的调整，实际上对民办高等教育的发展和提升形成了一种“倒逼机制”。在这种机制下，民办高等教育如何在生源质量、教师质量、学校管理质量和办学环境质量相对稳定的情况下，实现办学质量的有效提升，是新形势下值得研究的一个问题。
一、民办高等教育发展的“倒逼机制”及其形成
1.倒逼机制与倒逼理论
“倒逼机制”原是银行经济学的术语，最早出现于钟朋荣《中国通货膨胀研究》（1990）一书。钟朋荣把在强政府干预的经济体制条件下，大量的国有企业和地方政府，出于自身利益，压迫商业银行不断增加贷款，从而迫使中央银行被动地增加货币供应，这种起源于国有企业借款要求的自下而上的货币供给扩张过程，总结为所谓的“倒逼机制”。2011年，张瑞敏又提出了互联网高度发达下的“倒逼理论”新理念，就是从用户资源的原点出发，让消费者需求成为信号弹，倒逼员工提升素质、开发市场、做CEO做的事，进而推动整个组织结构和流程的变革，让组织结构由“正金字塔”变为“倒金字塔”，孵化出大大小小的自主经营体，把管理者转变成资源提供者。
“倒逼机制”，或者“倒逼理论”，实际上是一种以组织或关系链的末端，通过变化来逼迫上端采取相应的改进措施的发展模式。这种机制近年来被广泛用于多个社会领域，如在服务行业，以客户为中心，通过“倒逼”实现服务模式的转型。在经济领域，证券市场的价值投资理念，对上市公司经营管理形成“倒逼”，促进上市公司治理结构不断完善，确保其信息披露客观有效。在社会管理领域，通过控制成本、控制污染等，形成“倒逼”，促使政府向节能管理转变，促使城市发展向可持续协调发展转变等。
2.民办高等教育倒逼机制的形成
在民办高等教育领域，近年来实际上也形成了一种“倒逼机制”，对民办高等教育办学质量的提升和发展正在产生着重要的影响。这种倒逼机制的形成主要有以下三个因素：
（1）国家宏观教育政策转变的“倒逼”
改革开放30多年来，我国民办高等教育发展政策经历了从重社会需要到重个人需求、从重外延发展到重内涵建设以及从重规模扩张到重质量保障的变迁。在整个发展过程中，国家对民办高等教育的政策大致上是以引导、调整和规范为主。
但是，近几年来国家对民办高等教育的政策，在某种程度上具有了一些以质量“倒逼”发展的色彩。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出促进产学研结合，促进高等教育人才更好地适应社会需要的发展原则和建立高校的分类体系，引导高校合理定位，克服同质化倾向的要求。2012年3月，教育部《关于全面提高高等教育质量的若干意见》，从促进高等教育内涵式发展出发，鼓励不同层次的高校完善人才培养质量标准体系，办出特色，实现质量的全面发展。随后，教育部联合财政部部署实施了“高等学校创新能力提升计划”，也就是“2011计划”。这是继“211工程”、“985工程”之后，我国高等教育的第三个重要国家战略，将对我国高等教育的发展产生深远影响。“2011计划”的实施将有力推动高校把更多的心思、更多的精力、更多的资源用于提高质量上，坚定不移地走以质量提升为核心的内涵式发展道路。
在这样的形势下，“以质量求生存，以特色求发展”已成为民办高校唯一的选择。
（2）生源要素的“倒逼”
据有关组织对2000-2050年我国高等教育学龄（18-22岁）人口变动趋势的预测，我国高等教育学龄人口基数，在2008年达到峰值（12488万人）后将呈逐步下降趋势，到2020年，将下降到8208万人。民办高校最先感受到这种生源人口下降的变化。此外，学生的入学愿望和入学能力也在持续弱化。全球金融危机极大地削弱了中低收入家庭的高等教育支付能力，持续恶化的就业形势打击了普通家庭投资子女高等教育的愿望。自2009年起，全国多数省份高考人数呈现减少态势。这些都说明了我国普通民众接受高等教育的愿望和能力在逐步减弱，我国高等教育的总体供求关系正在发生根本性变化，即将步入生源短缺时代。
对民办高校来说，生源的压力不仅在于生源的数量，重要的还在生源的质量。由于政策的原因，很多民办高校都被安排在公办高校之后录取，录取批次靠后，很大程度上使民办高校难以招到优秀的考生。在办学经费渠道单一的情况下，生源减少就意味着办学经费的减少，降低有关专业的规模效益，影响教师待遇和优秀人才的引进。
（3）新的竞争态势的“倒逼”
经济的全球化带来了教育发展的全球化，也给高等教育带来了更加激烈的竞争。在这场竞争中，每个高校都成为竞争的主体。与发展的早期相比，除民办高校间的竞争之外，民办高校和公办高校之间的竞争成为新的竞争主体。港澳地区高校开始在内地招生，更加剧了竞争的激烈程度。1998年，港校开始在内地招生，2006年，香港高校共录取1300多名内地生；2007年，香港共有12所高校在内地25个省份招生；2008年，除香港高校外，澳门6所高校相继在内地的25个省、自治区招生。每年都有大批高考状元报考港校。国外高校则通过合作办学打人我国教育市场，凭借其良好的经济背景、丰富的教育资源、灵活的办学机制、较高的办学水平，对国内高校，尤其是民办高校形成了严峻的挑战。
竞争态势的新变化，迫使民办高校不得不改变办学理念和发展思路，制定新的发展战略。
二、倒逼机制下民办高等教育质量提升的新路径
倒逼机制的形成是势所必然，是民办高等教育发展过程中绕不过、躲不开的过程。面对种种倒逼，我国民办高等教育的发展，没有退路，必须逆势而上，寻找转机，择路而行。不能按照原有思路前进，需要我们跳出固有的思维定势，以全新的眼光和视角来看待我们面临的形势和局面，努力探索民办高等教育质量的新途径。要在科学发展观的指导下，尽快创新发展模式，实现内涵式发展，全方位提升教育质量。
1.以区域品牌战略，带动教育质量的提升
民办高等教育必须在高等教育体系中找到自身的合理定位，从追求达到量化标准转向对质性内涵的诉求。实施区域化品牌战略，进而带动整个民办高等教育质量的提高，是一条有效的途径。
我国民办高校具有很强的集聚效应。2000年统计在册的1321所民办高等教育机构中，具有高等学历教育资格的只有39所，而且绝大多数属于2～3年制的高等教育专科学校或职业技术学院。截至2011年5月，全国共有普通民办高校386所，其中本科高校79所，专科高校307所。位于省会以上城市者258所，占66.84％，其中本科57所，占本科中的72.15％。相对集中的布局，极易打造成民办高等教育发展的增长极，产生极化效应和扩散效应。具有实施区域品牌战略的先天基础。
从目前我国民办高校的现状来看，在总体质量逐渐提高的同时，已有一批办学理念先进、办学条件较佳、资金实力雄厚、办学质量良好、社会信誉较高、学科特色明显、发展前景广阔的优秀民办高校开始展露风采和高层次的办学目标。北京城市学院等5所民办高校首批获得国家专业学位研究生招生资格，这是民办高校在创建高水平民办高校工作中迈出的重要一步，也是民办高校创建高水平民办大学的实际成果，说明民办高校在自身、政府和社会三个层面已经初具向更高、更强目标迈进的实力。
我国民办高等教育品牌战略的形成，经历了由点到面、由规模到内涵、由分散到集约，与民办高等教育发展的几个主要阶段几乎同步，有着相似的逻辑过程。当前和今后一段时期，把已经涌现的各个区域内的品牌民办高校群体，通过实施区域化品牌战略，由区域“现象”升级为区域“品牌”，并带动更多的区域性教育品牌，增强民办高等教育的实力，提高办学水平，扩大教育竞争力，是符合民办高等教育发展的逻辑和现实需要的，是不可扭转的发展方向。
通过实施区域品牌战略，可以激发民办高校自身的能量，焕发拼搏向上的精神，改变学校的外在形象，赢得社会的尊重和认可。可以带动民办高校的转型，由过去注重发展规模向注重加强内涵建设转变，由注重学生数量向注重教学质量转变，由粗放式管理向科学化、规范化管理转变。民办高校办学实力的提升自然会赢得社会的认可和政府进一步支持，由此形成良性循环，最终使民办高校走上一条具有较强竞争力、质量上乘、特色鲜明的发展之路。
一批高水平民办大学的形成，将对促进高等教育体制改革与创新，形成公办高等教育与民办高等教育共同发展格局，加快高等教育大众化进程，加快从教育大国向教育强国，从人力资源大国向人力资源强国迈进做出更大贡献。
全社会对民办高校既要扶优扶强，又要突破陈规，共同推进民办高校的改革。建立国家层面的民办高校示范校建设制度，培育一批高水平的民办大学，理论研究也要为民办高校的发展开拓创新，支撑发展。
2.以服务区域发展，深化教育质量的内涵
总书记在庆祝清华大学建校100周年大会上的重要讲话中强调指出：全面提高高等教育质量，必须大力服务经济社会发展。高等教育要紧紧围绕科学发展这个主题、加快转变经济发展方式这条主线，不断增强主动服务经济社会发展的意识和能力。高等教育质量的内涵的丰富化要求民办高等教育服务于地方经济发展。
（1）区域化定位，务实创新与产业结构深度契合
要提升民办高等教育的质量，必须首先充分考虑区域经济发展的因素，即从当地高等教育的布局和发展状况出发，贴近经济发展和社会进步的需求。一方面要清醒地认识民办高校自身在区域高等教育中的位置和优势，另一方面又要明确学校的发展方向，找准学校的合理定位。实事才能求是，务实才能创新。贴近地方经济发展需要，契合区域产业结构，才能制定出能够发挥出自身体制优势的发展战略。
首先，民办高校在办学定位与专业设置上要与该地区的产业结构调整相适应，适应主导产业的发展。我国地域广阔，经济结构、产业类型差异巨大，不同地区对人才的种类与数量的需求大不相同，民办高校找准自身定位，以服务地方经济为社会责任，调整区域布局结构，优化专业结构，完善专业的类型层次，突出鲜明的地方性特色。2012年教育部印发了《关于公布2011年度高等学校本科专业设置备案或审批结果的通知》，黄河科技学院获批的4个本科专业分别是过程装备与控制工程、汽车服务工程、物联网工程和会计学。这四个专业都是河南省经济发展迫切需要的。
其次，民办高校要创新人才培养模式，定位体现区域化。处于不同区域的民办高校人才培养层次定位不会相同，即使在同一区域内，各民办高校也可以通过创新人才培养模式，发挥自身的优势和特色。社会对人才的需求多层次、多规格化为民办高校提供了更广阔的生存空间。区域内本科及研究生教育比较强的民办高校要面向地方的支柱产业与高新领域，如电子化工、生物制药等高精端领域培养高级应用性人才，致力于培养宽口径、厚基础的复合型人才，形成优势学科专业群。而高职民办院校要继续强化专科层次的教育质量，以满足地方市场和企业的需求为出发点和落脚点，致力于培养大量技术工人和专业技术管理人员。面向地方产业机构调整，优先发展应用型专业和紧缺专业。通过校企合作、官学结合等方式实现产学研深度融合，实现优势互补，完善人才培养模式，打造地方品牌民办高校。
（2）错位化布局，以特色谋发展
实施错位竞争战略，引导不同地域的民办高校在不同层次、不同领域办出特色。地方政府应当认识到民办高等教育与社会实际紧密结合后对区域经济社会发展产生的推动作用，树立民办高等教育是区域经济社会建设的可利用资源和可依靠力量的理念，并在这种理念的指导下，为高校间的联动合作在政策、制度、技术等方面给予大力支持。例如地方政府发挥宏观调控的作用，不断优化外部环境，切实加强高校与企业、政府部门、科技中介机构及其他社会团体之间的联系与合作等。打破各地高等教育市场中公办高校与民办高校间的种种显性的政策壁垒，为民办高校创造一个开放公平、健康有序的竞争环境。鼓励高校间通过合并、改建、改制、合作等形式，进一步扩大民办高校的办学规模与办学实力。围绕错位化布局，打造不同层次、不同类型的高等教育的特色与优势，增强民办高等教育为区域经济社会发展服务的能力，使民办高等教育的布局、层次和学科专业结构更加具有鲜明的地方特色，从而切实提高民办高校的教育质量，最终建立公办大学与民办高校良性的发展生态系统。
3.以教育技术革新，促进教育质量的跨越
高等教育质量是一个综合性的概念。联合国教科文组织《关于高等教育的变革与发展的政策性文件》中提出，“质量问题涉及高等教育所有的主要职能及活动”，“最终取决于教学科研人员，课程与学生的质量以及基础设施和学术环境的质量”，“高等教育提高质量的措施的主要目标，应当是学校和整个体系的自我完善。”民办高校必须主动以教育技术革新为手段，来促进教育质量的跨越式提升。因为与同类公办高校相比，民办高校在这个方面有较强的竞争余地。
首先，教师的教学水平是决定教学质量的关键因素。与办学初期相比，我国民办高校的师资水平有了显著的提高。如，北京城市学院专任教师中50％以上具有高级职称或硕士、博士学位；湖南涉外经济学院有博士69人，硕士学位的教师501人；江西科技学院启动了“四项人才工程”、“教学质量与教学改革‘六项工程”’等多项人才建设项目，引进硕士、博士近500人，具有硕士和博士学位教师占47.6％，黄河科技学院具有高级职称的教师近50％，青年教师中80％具有研究生学历。这样的师资水平已经具有了使用和适应教育新技术的基本能力。
其次，信息技术的普及化、国际互联网的建立、知识社会的出现带来的第三代现代教育技术还处在发展中，只要有较强的竞争意识、使用意识，就可以取得好的教学效果。随着社会的发展，网络打破了空间、时间甚至学习层次的壁垒，扩大了学生的学习空间。除了传统教室之外，学生可从网络公开课、各类教学视频、音频甚至同类学生中间得到学习。
《中华人民共和国宪法》第十九条、1995年实施的《中华人民共和国教育法》2004年4月1日实施的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》、《中华人民共和国教师法》第三十二条等法律都对民办教育做出了法律合法化还有办学规范的法律规定，鼓励提倡社会各方面的民资力量参与到教育体系中。在法律上没有得到具体办学指引后，民资办学组织、团体就从相关的规章和政策上进行参考，从民办高等教育被法律允许到现在，已经颁布了不少相关的国家指示、通知、决定、规定等反面规章和政策文件，这些规章和政策在对民办高等教育的规范上做到了具体化。例如，《关于社会力量办学的若干暂时规定》、《关于大量发展职业教育的决定》、《中国教育改革与发展纲要》等都具体规定了民资办学组织、团体办学的停办、变更、申请、办学宗旨、办学方向等，其中还对国家的教育系统进行了规定，明确了国家出资进行教育建设为主体，社会民资力量办学共同发展的教育模式，改变传统的国家独立办学对教育发展的限制瓶颈，《民办高等学校设置暂时规定》就对民办教育在国民教育事业中的地位，并且对民办高等教育的开展程序的有详细的规定。
2、民办高等教育法规的发展
自《社会力量办学条例》的颁布标准了我国民办高等教育进入发展阶段，对公民个人、社会组织、企业事业单位的民资办学中的法律责任、机构解散、财务管理等方面都做出了规定。在一定程度上弥补了先前宪法上对民办高等教育规范的缺陷，并且在民办高等教学上具体规定了民办高等教育办学原则、管理在行政上的体制。民办高等教育法规由改革开放前的空白到改革开放后的出现，到2002年后的完善。2002《中国人共和国民办教育促进法》的通过对民办高等教育在法规上得到了进一步的完善，对民办高等教育有很大的现实意义。在法律上对民办高等教育进行了支持和鼓励，确立了民办高等教育的法律地位，把民办教育的办学、管理进行规范化。为了更进一步完善民办教育系统，国家在2003年还实施了《中国人共和国中外合作办学条例》，把民办高等教育资源进行国际化，把民办高等教育限制进一步进行开放，国家根据社会发展的需求和民办高等教育的规范发展做出了相关的完善措施，保障和规范了民办高等教育飞发展。但是民办高等教育政策法规的版本完善过程中对民办高等教育发展有促进效果，同时也有限制作用，例如1997年实施的《社会力量办学条例》就明文规定了“国家严格控制社会力量举办高等教育机构，”对高等民办教育办学的申请提高了难道。
二、民办高等教育和相关政策法规中存在的问题
民办高等教育是以民间集资的一种形式进行国民教育的，很多是以营利性质存在的，尽管为我国教育事业做出了不少贡献，但是民办高等教育发展过程中还是存在不少问题。民办高等教育存在办学本末倒置，教学宗旨不明确，我国的《管理办法法》第四十三条中明文允许了民办高等教育的盈利模式的发展，很多民办高等学院都是以营利为目的，不重视学生的教育质量问题，同时还存在弄虚作假的行为，为了对付相关的国家单位的检查，在教学设施、教学项目上存在作假行为，同时相关的政策法规还不够完善，让很多民办教育有空子可钻，对相关的规定和出发不够完善，监管机制配套工作不到位。
三、政策法规在民办高等教育中的意义
国家的民办高等教育政策法规根据不同时期的民办教学中的问题，做出相应的政策法规制定或者完善，对民办教学规范和指导具有时段性的意义，在我国的民办高等教育发展过程中具有很大历史和现实指导意义的三大政策分别是《中华人民共和国民办教育存进法》、《社会力量办学条例》、《关于社会力量办学的若干规定》，这三大政策对民办教育的发展见证，促使民办教育的兴起、发展、完善。政策法规的出台和完善对民办高等教育在办学前、办学中两个环节上都有很的办学指导、办学保障、办学规范化都有很大的现实意义，让民办高等教育的办学、管理做到有法可依，首先在办学前，对办学的方案确认上，相关法律法规对民办高等教育的机构对办学的硬件和软件投入都有指导作用；在办学的过程中，民办高等教育学院可以根据相关的政策法规进行教育管理规范化，及时调整教学方向，端正民资办学的宗旨。
四、民办高等教育政策法规的评价
我国明白高等教育政策法规的不断发展完善，根据民办高等教育的社会需求不断调整，改革开放以来民办高等教育政策法规对于民办高等教育的发展都有很大的促进作用，民办高等教育政策法规对于民办高等教育的影响具有时段性，不同时期的民办高等教育政策法规的版本都具有针对性，其中对民办高等教育影响最大的是《中华人民共和国民办教育促进法》、《社会力量办学条例》、《关于社会力量办学的若干规定》这三大政策，这三大政策在不同时期对民办高等教育的发展做出了现实的指导和规范，例如2002年通过，2004年实施的《中华人民共和国民办教育促进法》适应了民办高等教育的需求，是民办高等教育发展上的一个里程碑，把民办高等教育进行法律化、规范化发展。同时民办高等教育政策规范中对民办高等教育的盈利性的允许，促使了民资社会力量的办学热情，例如第一部民办教育专门法《中华人民共和国民办教育促进法》就规定了民资办学团体、机构、组织在预留民办教育的必须经费和发展资本外，以相关的法律法规的标准，民办高等教育的出资方可以从中收取利润。
一、引言
民办高校在现代教育中起着不可或缺的作用，2010年7月1日我国《国家中长期教育改革和发展纲要》（2010-2020）正式颁布，也为民办教育提供了很好的发展机会。同时，民办高校在扩大规模方面存在着资金紧缺的问题。如何能健康的发展是亟待解决的问题。民办高校融资方面的研究为数不多，尤其是资本市场融资方式更是在我国不常见。随着资本市场的完善，民办高校融资扩张到资本市场是发展趋势。
民办高校资本市场融资方面的专著几乎没有，只有在书中个别章节中提到资本市场融资方式的，比如张剑波的《民办高校可持续发展研究》（2007年4月）、孟卫东的《普通高校贷款建设问题研究》（2008年12月）、查显友的《中国高校融资结构优化研究》（2009年5月）在论文方面，截止到2013年12月，在中国期刊网上以“民办高校融资”作为题名进行模糊查询，可搜到2003年至2013年的文章有35篇，其中核心期刊有7篇，以“民办高校资本市场融资”为题名进行模糊查询，可搜到2003年至2013年的文章有7篇，关于民办高校资本市场融资还是在探索阶段，并且“我国关于高校和资本市场并没有真正的联姻”。目前的研究只是在浅层次方面，针对现有资料以及现实情况梳理民办高校资本市场融资的思路是至关重要的，下面是关于民办高校融资的若干观点进行整理和论述。
二、民办高校资本市场融资的观点
（一）民办高校界定的若干观点
目前，“私立学校”、“民办学校”和“公办学校”词语容易混淆，对私立、民办和公办的划分标准不一样，容易形成关系混乱。尤其是私利和民办的区别。袁征在文章《公立还是私立：民办学校不可回避的原则性问题》一文中，认为中国的学校分为“公办学校”和“民办学校”，从教育哲学和教育法学的角度进行研究，发现“民办学校”是一个内涵混杂的概念，它使人难以认识这些学校的权利和义务，因而使“民办教育”的发展陷入严重的困境。民办学校的概念界定是为了界定其责任。
潘懋元教授认为，“民办学校，实质上相当于私立学校，由设立者筹集学校资金，而不是依靠政府的拨款”。1993年《民办高等学校设置条例暂行规定》中“民办高等学校，系指除国家和国有企业事业组织以外的各种社会组织以及公民个人，自筹资金，按本规定设立的实施高等学历教育的教育机构”。而张剑波在《民办高校可持续发展研究》中认为这种观点已经与目前的民办教育发展的现实有了冲突，因为目前很多公办学校已经不单单依靠财政拨款，很多通过捐资、产学研合作方式解决资金的来源。以上的观点是以教育经费的来源进行划分的，认为由国家投资（包括国家财政资金和全民所有制企事业单位的资金）所办的学校，称为公办学校，其他学校则称为民办学校。
冯建军认为，必须先区分“立”与“办”，学校的“立”与“办”是两个不同层次的管理概念，根据所有权和经营权分离的原则，提出四种学校类型：国立学校、公立学校、民办学校和私立学校。由政府设立、政府管理的称为国立学校；由全民或集体企业事业组织经营的称为公立学校；所有权属于国家，而经营权属于社会和团体个人管理的称为民办学校；这三类属于公立学校系统。由私营企业、社会团体和公民个人设立并管理的称为私立学校。第三种是以产权为标准划分。认为公办学校的产权属于（或基本属于）政府，民办学校的产权可以归属于某一个个体或团体，也可以属于若干个个体或团体，并把民办学校区分为盈利性和非营利性学校。这些观点认为高校由“创办”、“承办”界定。
“民办教育机构的性质有三个界定条件，第一，民办教育举办者必须是国家机构以外的社会组织或者个人。即非国有投资实体或个人；第二，举办民办教育的经费只能利用非国家财政性经费，民办学校的经费来源不是来自国家教育拨款，而是学校通过其他方式自筹；第三，民办学校及其他教育机构是面向社会举办教育活动，而非行业内或机构内的培训机构”。张宏博认为“民办教育”、“民办学校”不是国际通用的概念，只是我国特定历史时期形成的概念，国际通用标准是“私立学校”。
综上所述，民办高校一般包括民办普通高校、民办高职院校、独立学院、国有民办高校、高等教育职业资格考试、中外合作办学几种类型。
（二）民办高校资本市场融资环境的研究综述
（1）国外的成果。Peacock，W.（2002）指出，发达国家充分利用了资本市场，发行教育股票、债券和投资基金，筹集了大量资金，大大地促进了高等教育的快速发展，一是由于良好的制度和政策环境，完善的市场机制和高效率的资本市场，发达国家的高等教育已经进入成熟发展阶段，二是其产业性和营利性被人们接受，可以带来巨大的利润空间；三是发达国家对教育实行产业倾斜，实行税收政策，这些推动了高等教育的发展和壮大。Roger.L.Geiger（2004）认为国外社会关心教育事业，人们关注教育、关心下一代的成长，踊跃参与有关各种教育通体的探讨，创造了一种宽松的环境，使得富有创新的思想层出不穷，并且商机敏锐的企业家体会到这些创新想法，而且抓住市场需求，投资于各种教育事业，即取得了经济效益，也取得了良好的社会效益。Chickering A.和Gamson Z.（2006）提出，资本市场为私立学校发展壮大提供了良好的环境，一是资本市场的筹资功能可以为高等教育的发展筹集大量资金，增加全社会的教育投入，扩大教育供给，缓解高等教育经费短缺的矛盾，优化投入产出产出结构。二是资本市场的融资规则可以促进教育经费使用效率的提高，促使现有教育资源的合理使用，有利于高等教育相关产业和资本市场的健康发展。Bown，M.（2008）认为，高效率的资本市场为国外私立高校提供了广阔的市场，在市场经济条件下，资本市场上融通资金的主要途径之一，具有效率高、透明度高、监管规范的特点，高等教育与资本市场对接，推动了高等教育众多方面及相关产业的发展。Levin Henry（2010）提出充分的自主办学权是国外私立高校强大的后盾。在西方发达国家，高等教育机构都享有充分的办学自，一般不受政府和社会团体的干涉，可以根据市场决定自己的办学方向，确定筹资战略，选择具体运作的模式，能够主动适应市场经济进军资本市场，通过发行股票、债券、投资基金等方式来弥补教育资金的缺口。
（2）国内的研究。邬大光（2005）认为，高等教育的市场化，正在促进民办高等教育的融资和投资体制发生重大的变化，并已成为世界高等教育发展的一种趋势，以市场为导向。张宝明（2007）认为，学费已经成为民办高校可靠的资金来源和经费保障。它为民办高校的生存发展，为实现高等教育大众化创造了重要的条件。社会捐赠是以助学为目的慈善行为，它是一种不需要偿还或不需要全部偿还的无利益回报或低回报的筹资渠道，社会捐助应该成为民办高校发展筹资的主要渠道。李进才（2010）认为，通过资产市场力量，开辟一条让社会资金涌入高等教育的渠道，是推动中国高等教育发展的理想选择，社会资金与民间资金可以成为高校融资的一个重要的渠道。
（三）民办高校资本市场融资方式的研究综述
高等教育与资本市场的结合是以美国为代表的西方市场经济体制国家已经有很长的时间了，国外高等教育介入资本市场发源于一些一流大学对学校发展基金的投资管理。而高等教育实质性进入资本市场进行融资是一些营利性高等教育机构的做法。
（1）基金融资方式。博里克·博克（2004）在美国高等教育一书中提到：哈佛大学的基金1997年已突破100亿美元，2003年达到16亿美元，投资收入在学校总收入中达到31%，斯坦福大学的基金的投入2003年达到100亿美元，投资收入在学校总收入中达到20%以上。罗杰.L.盖格（2006）认为：私立高校资本市场自我创收的收入给予国外私立高校大量的血液。中国广东中尚基金管理股份有限公司重庆分公司是落户重庆的首家以民办高校为投资对象的教育产业基金。
（2）债券融资方式。Lenin，Henry（2008）提出，发行高等教育债券，国外高等教育不仅利用发行股票和投资资金筹集了大量资金，还积极通过债券从资本市场上筹资。吴卿艳（2009）提出民办高等教育介入资本市场路径有股权融资、组建大学基金会、发行高等教育债券等。例如，耶鲁大学在1996年发行的“跨世纪债券”为一百年到期的债券。Emanuela Todeva（2008）提出，历经数十年的发展，美国高等教育债券已经颇具规模，1993年发行债券总计达到13.8亿美元；1995年发行债券的高等院校达到160所，且该年发行债券总额高达267亿美元；1998年，美国高等教育债券的规模为155亿美元，是前三年总量的2倍，2001年教育债券达到了187亿美元。
（3）股票融资方式。Angela Ronsom（2001）认为作为资本市场融资主体上市是国外私立高校资本市场普遍的一种融资手段，随着营利性高等教育机构的出现，高等教育介入资本市场的方式与目的都已经发生了实质性的变化。方式上，从大学购买股票到大学发行股票，则从“非营利”（获利用于学校发展）到“营利”（获利用于股东分红）。Anger A.（2005）提出，APOLLO集团最初主要是成人培训机构，1978年成为美国第一所认证的营利性高等教育机构。经过20年的发展，到2003年，该集团公司共有74个校园，122个学习中心，遍及全美38个州和波多黎各、温哥华及哥伦比亚，在校生211265人，良好的经营情况激起了资本市场对高等教育投资的热情。朱俊（2006）提出，为了提高竞争优势，谋求可持续发展，民办高校应通过明晰产权、海外融资、发行海外股票和产学研一体化等方式，进行融资渠道的创新。权益融资中的内部融资占据主要地位。
（4）其他融资方式。一是大学高科技产业进入资本市场，北大方正、云大科技、清华大学企业集团、浙大海纳、同济科技、天大天财等。二是买壳上市，北大、北大青鸟、重庆海联学院等。三是高校联合上市，四是上市企业投资教育产业，五是教育海外上市和高校联合上市等方式，融资方式多元化。
除此之外，邬大光指出我国高等教育介入资本市场的类型有四种：一是大学高科技产业进入资本市场，如北大方正；二是以“借壳上市”的方式与其他产业“捆绑上市”，如英豪科教；三是以教育服务产品为主体介入资本市场，如科利华；四是已经在资本市场上的上市公司把高等教育当做教育产业，把举办高等学校作为一个新的投资方向。并且指出我国这四种高等教育与资本市场结合的类型，是在资本市场制度和法律的框架外进行的，在制度和法律上还存在着障碍。同样，厉以宁最早提出教育应用资本市场融资方式来发展，认为教育事业利用资本市场来发展可以有五种渠道：发行教育债券；校办企业上市；建立教育产业基金；建立一批教育发展公司；上市公司用它筹集的资金办企业的培训中心。
三、结语
民办高校发展至今，融资方式的讨论就从未间断过，并且也是发展民办高校的至关重要的内容，然而民办高校融资没有实质性的突破，综上所述，民办高校真正实现资本市场融资，发挥资本市场的作用，要考虑以下几个方面：首先，国家还要建立法律上的支持，提高民办高校的竞争力；其次，优化资本市场的运行机制，透明化，规范化。最后，建立健全民办高校的融资机构，实现融资手段的多样化。
参考文献：
[1]李进才.运用资本市场推动高等教育发展待解决的几个认识.观念问题[J].中国高教研，2004，（6）.
