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2.认真落实工作接待制度，及时受理群众来信、来电、来访，及时回复来访信息，成功的化解矛盾纠纷。
3.严厉整治违法建设行为。有效打击违法行为，做到发现一起违法案件，立案一起，查处一起，结案一起。2020年5月15日依法对更尕索德等7户未经许可擅自在县中波太南侧、青年公园东侧修建的违章建筑进行。对部分违规修建的下达相关法律文书。
4.认真切实开展动态巡查工作。我局结合自然资源领域管理相关要求，编制了《县2020年自然资源动态巡查监察执法工作实施方案》，并于2020年4月30日通过政府下发给给各乡镇（场）、各寺管会（所），要求按照属地属事管理职责切实履行好动态巡查工作，并结合违建别墅、卫片执法等相关工作，组织工作人员开展巡查督导等相关工作。至今已开展动态巡查80余次。
5.积极完成上级下达的各项任务，如卫片执法、违建别墅、农村乱占耕地建房等调查核实工作。
6.组织人员学习《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国土地管理法》等法律法规，在执法开展工作过程中逐步熟悉土地、城市等规划，及时有效掌握违法行为及情况，并依法开展调查工作。
2021工作计划
1.继续加强对《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的宣传。
2.加大执法监察力度，加强综合执法巡查工作，大力开展联合执法，严肃查处违反土地法律法规的违法案件。
（征求意见稿）
根据《中华人民共和国土地管理法》、《安徽省自然资源厅关于按照新修正〈土地管理法〉实施建设用地审查报批有关工作的通知》（皖自然资﹝2020﹞70号）等规定，五河县人民政府组织县自然资源、人力资源和社会保障、住房和城乡建设、财政、民政、农业农村、维稳办等部门，结合县域发展实际,根据调查结果拟定本方案。
一、征收目的、范围、土地现状
（一）征收目的
五河县2021年第8批次（工矿废弃地复垦挂钩）城镇建设用地符合《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第（二）项、第（三）项规定，属于五河县人民政府组织实施的能源基础设施、科技公共事业类建设活动，因公共利益的需要，确需征收农民集体所有的土地。
该批次用地符合《五河县国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标纲要》，符合经批准的《头铺镇土地利用总体规划（2006-2020年）(调整完善)》《朱顶镇土地利用总体规划（2006-2020年）(调整完善)》。
（二）征收范围、土地现状调查
拟征收土地涉及我县头铺镇柿马村、朱顶镇朱顶村部分农民集体所有的土地，土地产权明晰，界址清楚，没有争议。征收范围详见勘测定界简图。
拟征收土地1.4811公顷，其中农用地1.4801公顷（含耕地1.4801公顷），建设用地0.0010公顷，共二个地块，涉及被征地农民35户，农业人口172人，分别是：
（一）地块一：柿马村1.4227公顷，其中农用地1.4227公顷（含耕地1.4227公顷），涉及被征地农民31户，农业人口148人；
（二）地块二：朱顶村0.0584公顷，其中农用地0.0574公顷（含耕地0.0574公顷），建设用地0.0010公顷，涉及被征地农民4户，农业人口24人。
土地现状调查结果在征地所在地村务公开栏公示，公示期5天，有异议复核后重新公示。
二、征地补偿标准
征地补偿标准按照《安徽省人民政府关于公布全省征地区片综合地价标准的通知》（皖政〔2020〕32号）规定的征地区片综合地价执行。
集体土地上青苗房屋及地上附着物补偿标准按照《蚌埠市人民政府关于调整蚌埠市集体土地上青苗房屋及地上附着物征收补偿标准的通知》（蚌政〔2020〕42号）规定执行。
三、安置方式和社会保障
(一) 安置方式
安置补助费、青苗及地上附着物补偿费全额补偿给被征地农民，集体土地征收土地补偿费的70%部分直接补偿给被征地农民。
（二）社会保障
按照《五河县人民政府关于印发五河县被征地农民养老保险暂行办法的通知》（五政〔2007〕40号）、《五河县人民政府办公室关于调整五河县被征地农民基本生活保障金标准的通知》（五政办〔2012〕95号）和《五河县人民政府关于调整五河县被征地农民养老保险暂行办法部分条款的通知》（五政〔2018〕7号）的规定执行。
四、补偿安置公告
公告期自本方案公告之日起30日。
拟征收土地的所有权人、使用权人应当在本公告之日起，持不动产权属证明材料到所在地村委会办理补偿登记。未如期办理补偿登记的，其补偿内容以拟征收土地现状调查结果为准。
根据法律规定，多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县人民政府将组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。
五、征地补偿安置协议和决定
征收部门为五河县自然资源和规划局，征收实施单位为五河县土地收购储备交易中心。
县土地收购储备交易中心与拟征收土地的所有权人、使用权人签订征地补偿安置协议。对个别未签订征地补偿安置协议的，县人民政府可以依据征地补偿安置方案和补偿登记结果作出征地补偿安置决定。
六、签约期限自本方案公告之日起90日内
七、本方案由县自然资源和规划局、人力资源和社会保障局负责解释
县自然资源和规划局、人力资源和社会保障局负责受理对本公告内容的查询、异议等以及实施中存在问题的举报。县自然资源和规划局、人力资源和社会保障局查询、异议等以及实施中存在问题的举报电话为: 0552—5815626、0552—5051416，0552—2325983。
八、本方案实施后，国家、省和市另有规定的从其规定
为切实加强“七五普法”法制宣传队伍的建设，成立了由局长任组长，分管局长任副组长，各股室负责人为成员的普法工作领导小组。局主要负责人认真履行推进法治建设第一责任人职责，将普法工作纳入重要考核内容，对依法治理（普法）工作及时安排部署，及时制定普法工作计划，抽调专人参加普法工作，跟踪督导保障了普法宣传教育工作的顺利进行。按照普法责任制要求，开展局领导班及班子成员述法工作，参加司法系统组织的执法考试。同时，利用工作例会，采取集中学的形式，组织干部职工学习关于全面依法治国重要论述以及党的十以来中央对全面依法治国重大决策部署情况，以及宪法、行政许可法、行政处罚法、土地管理法、矿产资源法等法律法规以及用地审批、产权办理等日常业务工作进行学习，增强干部职工保护自然资源，特别是保护耕地的意识和责任，为更好开展普法宣传教育奠定了基础。
二、加强普法宣传，增强法律意识
（一）大力开展法律“七进”。1.普法宣传进机关。加强与行政执法机关和司法部门联系,通过组织干部职工上法制教育课、观看专题片、自然资源违法案件专题剖析等形式,围绕宪法、监察法、民法典、公职人员政务处分法进行针对性学习，提高机关干部职工的法律素质和依法行政能力。2.普法宣传进乡村。以“4.22地球日”、“6.25土地日”、“8.29测绘日”、“12.4”法制宣传日等主题日宣传为契机,利用走访、讲座、座谈等形式,进村入户开展自然资源法律法规以及安全生产知识的宣传教育,提升群众法律素养,引导群众自觉学法、守法、用法,用法律武器维护自己的合法权益。3.普法宣传进社区。借助“双报到志愿服务”活动，通过现场发放法律宣传材料、解答群众咨询、举办自然资源法律法规知识图片展等,提高社区群众的法律意识。同时利用手机、互联网等新兴媒体向社区群众广泛宣传自然资源国情国策、法律法规,营造自然资源法律法规知识学习的良好氛围。4.普法宣传进学校。通过向学校赠送相关学习资料,举办了自然资源知识讲座等方式,激发广大青少年树立保护土地资源、珍爱家园的意识。5.普法宣传进企业。充分利用矿山调研、地灾排查、自然资源动态巡查等方式,将法律及时宣传到矿山、水电企业及其他用地单位。6.普法宣传进单位。认真落实干部学法用法考核登记制度。大力开展《行政许可法》、《行政强制法》、《矿产资源法》、《测绘法》等法律法规的学习宣传教育,对新修订的土地相关法律法规进行重新梳理，特别是《土地管理法》（2019年修订版）进行重点学校，有效地提高了全体干部职工有法律知识水平和依法行政能力。7.普法宣传进寺庙。结合土地管理方面的政策法律，以通俗易懂、生动形象的语言向南无寺僧尼深入浅出地讲解了《州藏传佛教事务管理条例》等相关法律条例，使寺庙真正成为爱国守法、管理有序、与社会相融的宗教活动场所。
（二）结合其他工作统筹开展。1.结合全市自然资源管理实际，制定局全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核“三项”制度实施方案，全面提高执法效能，推动形成权责统一、权威高效的自然资源行政执法体系和职责明确、运转规范的部门治理体系，更好服务保障全市自然资源发展。2.继续开展“放管服”改革工作，对行政许可、行政处罚、行政检查、行政确认、其他行政权力、依申请服务等行政权力事项以及“证明”事项等进行再清理，确保行使行政权力事项有法可依，做到依法行政、高效行政。3.强力开展执法工作和处理。为进一步做好普法，推进依法行政工作，建立重大行政处罚会审制度，在行政执法过程中，注重以案释法，通过讲述身边人、身边事，积极引导当事人主动配合开展执法工作，主动改正违法行为，并聘请律师参与重大事项管理，既保证了行政处理到位，又避免了行政败诉的可能。4.以结对认亲（联户联僧）、共建共创、走基层、大接访、水电移民开发宅基地划分等工作为契机，积极宣传自然资源法律法规和国家关于严格土地管理的方针政策。在走访结对农牧民、结对僧尼的过程中，重点讲解农村居民建房用地审批、地质灾害避让、宗教用地政策等知识；在与结对村开展共建共创活动过程中，帮助结对村就加强土地管控、做好土地的节约集约利用完善村规民约。5.强化乡镇自然资源管理，特别是在普法宣传中的作用。在办理用地审批的同事，根据土地相关法律以及我国土地制度等赋予乡村的职责，对用地审批程序与条件、常见土地违法行为等内容对。员进行讲解，使乡镇更加深入地掌握自然资源法律法规知识，进一步提高依法依规处理自然资源工作的能力。同时与各乡镇（街道）签订《自然资源目标管理责任书》，充分发挥乡镇（街道）土地管控的一线作用。通过“七五普法”的持续深入开展,使自然资源普法工作上了一个新的台阶，进一步增强了社会群众的法律意识，推动了自然资源系统依法行政工作。
三、存在问题或不足
征地补偿开荒地不归个人，荒地本身就是国家的自然资源。不会因为开垦而发生所有权的转移国有土地上的宅基地，此宅基地的年限不超过七十年，土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物，其他附着物所有权由国家无偿取得。
【法律依据】
根据《土地管理法》第四十七条，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。
（来源：文章屋网 ）
前言
在新《土地管理法》中，具体规定了耕地总量平衡、耕地的占补制度、基本农田保护等制度。但今后我们仍需要建设，需要占用耕地，因此要真正保护耕地必须解决好耕地保护与建设的关系，以促进我国产业的可持续发展。在各项环节问题之中，可持续发展问题是其主要问题，因此本文仅就耕地保护与可持续发展的关系进行讨论。
1 耕地保护与可持续发展现状
土地是人类生存和发展的基础，也是人类进行物质交换的场所。耕地作为土地保护的重中之重，对其保护更应该得到重视，给予其特殊的保护。根据我国国土资源部的相关统计数据显示，我国耕地面积远远低于世界人均耕地面积。除了这一问题之外，我国耕地资源还面临如下几点困境，第一，我国耕地现存面积不断缩小，后备资源数量严重不足。第二，耕地使用不合理，利用效率低，造成了巨大的资源浪费。第三，由于人们不科学的使用，造成了现存耕地资源质量逐渐变低。为保障广大农民的利益，防治在我国城市化过程中对农用地的侵占，缓解经济社会的发展中不断激化的社会矛盾，国家制订了许多法律规范，调整土地使用关系，规范土地利用行为，然而在实际生活中，各种违法使用土地的事件不断发生，在法律有明确规定的情况下，一些不符合可持续发展的状况仍有发生。那么，问题又出在何处？
首先，相关法律规定过于简单，笼统，法律对相关行为的处罚力度过轻，急需进行修改，并且缺乏一部系统的法律规范。关于耕地保护问题，在我国相关法律法规中都有规定，主要集中在《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《农村土地承包法》中。《土地管理法》第36条第2款明确规定：“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等”。通过对该条的梳理，我们似乎可以进行这样的理解，严禁一切在耕地上进行建窑、建坟的行为，无论该所有者或使用者是否同意，而对在耕地上进行建房、挖沙、采石、采矿、取土的行为，只要土地的所有者或使用者同意即可进行，因此，这款规定似乎就成了某些人随意破坏耕地，取土买卖，这些本来是违法行为的“避风港”，导致了农村有大量的耕地被浪费与破坏。
其次，监督机制不健全，相关执法部门监督力度不够，对破坏耕地进行违法建设的行为缺乏相应的监督。我国《土地管理法》明确规定：国家实行占用耕地补偿制度，按照“占多少，开多少”的原则由占用耕地的单位负责开垦相同数量与质量的耕地，无条件开垦或开垦不符合规定的，有关单位应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳一定数量的耕地开垦费。这一制度为我国耕地保护提供了相关的法律依据，但是由于我国幅员辽阔，各个地区自然资源状况与经济发展水平存在一定差异，也导致的该制度在执行过程中困难重重。此外，相关机关执法人员的不足以及其职业素质底下也是导致国家对土地尤其是耕地的监督不足的重要原因之一。
最后，在资源利用的同时，人们缺乏保护意识，仍然热衷于传统的经济增长模式。不能正确认识资源保护与经济发展之间的关系。无论是介绍土地买卖的“中间人”还是取土烧砖的单位、个人。抑或是有关村领导，在处理耕地保护与经济发展的关系之间，所有人都只看到了经济利益，忽视了生态利益，只看到了眼前的利益，忽视了长远的利益。经济的发展与资源保护并不总是冲突的，那种经济发展必须要以牺牲环境资源为代价的观点已经受到广泛的批评。
2 促进耕地保护与可持续发展的策略
2.1 文化保护
现行的政策、法律、法规属于文化内容之一，属硬性措施，具有表现的直观性、方法的单纯性、目的的明确性、效果的明显性。健全我国法制建设，建立相关领域的法律制度，不断扩大法律的调整范围，细化相关法律规定，做到耕地保护有法可依。目前。我国的相关法律制度也包含了有关耕地保护的内容，但其规定过于简单，在实际操作中可能产生各种分歧，不能得到很好的执行。因此，要想更好的调节耕地保护关系中各方主体的行为，应当建立并完善相关法律制度，做到依法办事，综合协调各方的利益关系，使我国的耕地保护工作不断完善，不断向前推进。加大执法力度、提高执法透明度的同时，也应该通过对我们的传统文化的呼唤，提高国民整体素质。自觉的形成一种保护耕地意识与可持续发展意识。
2.2 生态保护
耕地保护需要林地及绿色植被的防风固沙的保护，需要水域的滋养，需要山水相依所形成的适宜气候。所以，保护耕地的现实意义还在于，保护耕地与其它地类的依存与制约的平衡关系。
2.3 城市化建设与耕地保护
2.3.1 挖掘城市存量土地的潜力
更多地通过实施旧城改造，确定以内涵为主的城市方针，充分挖掘城市存量土地的潜力，加强基础设施建设，提高土地容积率、产出率，增加城区容量，搞好城市规划工作，坚持城市建设不求最大，只求最佳的原则，利用市场机制不断调整区域城市结构、城市用地结构和用地布局，考虑城市、集镇相互协作、取消重复设置，减少城市化过程中不必要的耕地浪费。
2.3.2 改革现有不利城市化发展和土地集约利用的制度和政策。
制定出一系列发展城市化建设的政策，改革F有有关制度政策，以利于技术、资源和人才的流动。如改革城市户籍制定。凡是基本上放弃农业生产、脱离农村，在城市做工、经商、经营企业，并成为自己和家庭的生活来源；长期居住城市有自己住房，或有能力长期租住房屋的农村居民，应该改变户籍关系。变农村户口为城市户口，对于已获城市户口的原农村居民，脱离同土地，特别同耕地的直接联系等。
2.3.3 宣传保护
加强政策宣传力度。借助“4・22地球日”、“6・25土地日”、国土资源相关会议等契机，充分利用广播、电视、报刊、网站和设立咨询台、发放宣传单等形式，大力宣传保护耕地的重要性，进一步提高广大干部群众保护耕地意识。同时对各乡镇国土资源管理所及科室人员进行系统培训，进一步提高广大干部群众节约集约利用土地的意识，增强保护和合理利用国土资源的观念。
结束语
总之，实施可持续发展必须实现增长方式的转变，而实现经济增长方式的转变必须以产业结构调整为切入点，这恰恰为耕地保护创造了有利条件和指明了方向，使得环境保护与经济建设和社会进步有机结合，有利于从根本上解决“三统一”的问题。
中国农业人均占有的自然资源非常少，人均耕地1.38亩耕地，仅为世界水平的40%，人均耕地面积世界排名第130位左右，而且耕地面积已经持续10多年下降，逼近18亿亩的红线。在未来几年内，土地问题将是我国农村的焦点问题，如何协调农民与当地政府的土地权益，做到土地增值让农民分享，直接影响到未来中国农村能否平稳发展。
工业化、城镇化过程中确实要占用一部分农村土地，但关键是如何规范化、如何尊重农民意愿和保障农民权利。保障农民的土地财产权就必须给农民足够的补偿，土地增值让农民分享，以此保障农民的生存就业与发展权。正如总理所言：“推进集体土地征收制度改革，关键在于保障农民的土地财产权，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。”另外，土地使用成本增加，也可以减少盲目占地、随意圈地等现象的发生。
应尽快出台新的《土地管理法》，让法律为农民土地财产权护航。去年出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》解决了近年来城市房屋拆迁纠纷乱象。而对于涉及到农民土地财产权的现行《土地管理法》，其征地程序、补偿和补助水平已不能适应农民的实际需求，农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权在该法中一直难以得到合理补偿和充分体现，也是目前产生一切乱象的根源。
农村征地随意问题也必须解决。农村征地范围必须界定为公益用地才能征用，比如可以对公共利益界定为：国防和外交的需要；由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；法律法规规定的其他公共利益的需要。用于非公益性的其他城市化用地，在符合法律法规规定的情况下，应该采取市场公平交易的原则，由用地者与土地所有者和土地承包人直接交易合作开发。
保障农民土地权益的当务之急是尽快给农民土地确权发证。因为土地证书是土地权益的法律凭证和保障，直接关系农民切身利益。农村土地财产权利的实现，首重产权明晰。农村集体土地确权登记发证可以维护农民权益，长期以来，这项工作在实践中阻力大、举步艰，一些地方农民土地登记发证率仍然较低。农村集体土地无证，农民无法捍卫自己的土地权益。除了农民土地确权外，还要建立健全土地流转市场运行机制，在符合规划土地用途的前提下，农民可以将土地承包经营权在各种用途中转让、出租、抵押、入股，从而扩大农民财产性收入的来源。
中图分类号：P25 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）10-0163-01
一、我国土地发展权模式选择与构建
（一）西方国家土地发展权的制度模式
欧美等国为了更好地保护耕地、牧地等自然资源和协调城市科学发展，纷纷创设新的土地产权――土地发展权，来约束私有土地所有权和使用权，防止私有土地滥用，管制私有土地用途。其中美、英、法三国土地发展权制度最为成熟完善，构成了当今各国（地区）土地发展权设置与运行的典型模式：
1、美国模式。土地发展权归属于土地所有者，并在一定区域内土地发展权可以转让，即可转让（转移）的发展权。土地发展权首先自动归土地所用者拥有。政府为了保护自然资源，控制城市发展规模，政府向土地所有权人购得土地发展权，而使土地发展权归政府所有，土地所有者已没有变更土地用途的权利，以起到保护资源、维护国家利益的功效。2、英国模式。土地发展权直接归属于国家所有。英国法律规定，一切私有土地将来的土地发展权转移归国家所有，实行“土地发展权国有化”，而私有土地的所有权性质不变。土地所有者要改变土地用途性质必须向国家购买土地发展权。3、法国模式。土地发展权在一定范围内归土地所有者所有，超过范围部分的土地发展权归国家所有。
（二）我国土地发展权的模式选择
构建我国土地发展权的核心问题是权力归谁所有，即构建怎样的土地发展权制度模式。目前主要有美国、英国和法国三种模式。创新土地发展权必须与现有土地产权制度环境、城市土地公共管理和市场配置能力等因素相匹配。有以下要求：1、所有权的要求。2、现有土地公共管理模式要求。3、土地市场配置功能发育不完善的要求。
（三）土地发展权的具体构建
1、明确土地发展权所包含的权能，合理划分土地发展权类别。
（1）土地发展权包含的权能。土地发展权作为一项土地财产权具有财产权的相关权能，主要有以下四方面权能：① 占有权。土地发展权应该具备产权的根本特性―― 排他性，即权利主体拥有具有排他性地对土地发展权的占有。②使用权。权利主体可以行使土地发展权，合法行使土地发展权所建设的各类建筑物业设施。③收益权。收益权表明占有和行使土地发展权可以获得相应土地经济收益。④处分权。处分权主要涉及土地发展权的出让、转让、抵押和回收等权能。（2）合理划分土地发展权类别。依据不同的标准，可以把土地发展权划分为不同类型，如农地发展权、市地发展权、营利性的土地发展权和公益性土地发展权等。这些不同类型的土地发展权，按照一定关系形成我国土地发展权的基本框架。
2、立法显化土地发展权。在已有的土地法律框架下，创新和设立关于土地发展权的法律条文，从法律层面显化土地发展权。主要涉及三方面的内容：（1）法律明确土地发展权概念，并确保其初始配置国家所有。（2）界定土地用途的既定状态，必须通过国家授予相关土地发展权，才能进行土地用途的变更。（3）“凡是权利都会产生动态现象”。土地发展权可以像其他权利一样合法授予、出让、回收和灭失等。（4）规定土地发展权权能具有时限性、功能限定性等约束，对未来尚未评估确定的土地发展权必须重新申请，不能包含在现有的土地发展权中。
3、土地发展权与相关产权整合。土地发展权创设的初衷是补充和完善现有土地产权制度，使其更有效地配置土地利用。产权整合的关键是处理好土地发展权与土地所有权、土地使用权等核心产权的关系。土地发展权与所用权的关系在选择土地发展权国有模式时，其整体关系已经确立，但在实际运作过程中应该做好两者的联合与分离，避免发展权与所有权的冲突；土地使用权往往成为土地发展权的运作载体，而土地发展权具体化土地使用权权能，促进土地使用权合理实施，应该在明确各自权能的基础上对使用权和发展权进行有效整合。同时，土地发展权应该处理好与空间权、地上权的关系。土地发展权与其他土地产权协调运作，共同促进我国土地产权制度的完善和效用的最大化。
二、土地发展权视角中的城市土地管理优化
（一）优化我国城市土地管理法律制度
法律制度是管理的根本，城市土地管理优化必然源于法律制度的创新与优化。随着我国土地发展权的构建，首先应该加快相关立法，给土地发展权的概念、产权归属和运作赋予法律意义。同时，修改《土地管理法》、《城市规划法》和《房产管理法》的相关内容，使其与土地发展权运作相适应。随后，对采用土地发展权后土地管理所采取的新措施进行法律规定，如：从法律上明确规定土地发展权对城市土地用途、土地征用和拆迁等的产权约束作用。从法律层面，进一步明确政府官员和土地开发商的权利义务，防止越权和非法开发城市土地，完善失地农民和失房居民的权益保护和利益补偿的法律机制，为我国城市土地管理优化奠定坚实的法律基础。
（二）赋予土地使用者土地发展权，保障失地农民和城市居民的合法权益
国家对现有土地使用者的土地使用现状和利益进行界定，并赋予土地使用者既定的土地发展权。现有土地使用者依法享有既定土地发展权所赋予的各项权益。如果政府对其目前使用的土地进行征收，则现有土地使用者依据既定土地发展权进行平等利益博弈，取得应有的土地收益，维护自身合法权益。因此，在征地和城市拆迁过程中的失地农民和城市居民，享有既定土地发展权即现有土地使用价值的权利。政府在征用农民和居民目前使用的土地时，必须依法按土地发展权市场价格补偿他们的既定土地发展权，并建立以发展权为保障的利益补偿机制，依法维护失地农民和城市居民的合法权益。通过赋予土地使用者土地发展权，可以有效抑制时下盛行的“圈地之风”和城市盲目非法拆迁行为，这具有重要的现实意义。
参考文献
[1] 孙弘.中国土地发展权研究：土地开发与资源保护的新视角[M].北京：中国人民大学出版社，2004.
一、搞好油田土地资产管理工作的重要意义
土地是人类赖以生存的最重要的自然资源，也是经济可持续发展的重要基础。我国人多地少，随着人口的增加和经济快速发展，人地矛盾更加突出。所以，珍惜和合理利用每一寸土地，保护耕地，是我国的一项基本国策。油田企业属于矿产采掘业，对土地的依赖性很强，在占用土地方面，具有点多、面广、量大、用地性质复杂等特点，每年还需要新增大量的建设用地。因此，对于油田企业来说，合理有效地利用土地资源，切实加强对土地资产的管理，具有特别重要的现实意义。
土地是油田企业重要的生产资料，是企业资产的重要组成部分。我国国土资源尤其耕地资源供需形势严峻，需要长期树立忧患意识。要提高对土地资产管理重要性的认识，切实重视和加强土地资产管理，充分认识土地资产在企业生产经营中的重要地位和作用，不断加大管理力度，在保护中开发，在开发中保护，努力提高土地资源利用效率，推动油田企业土地资产管理观念的根本转变，使石油企业员工真正懂得珍惜、爱护和用好每寸土地的意义和作用。
二、搞好油田土地资产管理的具体措施
以科学发展观为指导，立足于可持续发展，深入落实基本国策，坚持依法用地，积极为勘探开发、产能建设及矿区建设服务，建立完善的土地资产管理制度，实现油田土地资产管理的现代化、信息化和法制化。
1.搞好土地资产管理的基础工作。土地管理基础工作包括对土地资料的统计、填报、登记工作等，要建立健全档案信息，做到一地一档，完整保存征地原始文件、赔偿执行情况、双方经办人签字和有关变更事项记载等。要搞好对划拨或征用土地的原始地籍资料的归档保管，做到分类存放，专人负责，严格按照有关规定和程序，做好土地管理档案资料的借阅、查询、移交等手续，做好登记，坚决杜绝个人私存档案资料的现象，防止损坏或丢失。积极宣传政策，督促检查，讲明重要意义，提高各单位对土地确权登记重要性的认识，提高土地办证率，依法维护油田的合法权益，为油田企业的生存和发展创造有利条件。同时，还要定期开展土地资产的清查工作，要深入实地现场，逐一调查核实，对占用土地的来源、面积、基础标志及相关历史地籍资料等都要进行详细清查，真正做到摸清家底，及时发现问题，果断采取有效措施加以解决。
2.建立健全并完善土地资产管理机构和管理制度。从当前土地管理的现实需要和发展要求出发，充实管理人员，把业务水平高和责任心强的人员充实到土地管理岗位上，并保持相对稳定，建设一支高素质的专业化的管理队伍。同时，要加强对土地管理人员的业务素质培训，深刻理解和领会有关土地管理的法律、法规，促进土地管理工作的顺利开展。同时，应按照有关土地管理法的要求，结合企业自身实际制定一套系统的、完整的土地管理制度，完善管理，充分调动土地管理人员的工作积极性和主动性；还要认真做好有关新制度和办法的贯彻落实工作，使管理人员在开展工作时对遇到的新情况、新问题能够有章可循，得以圆满解决。
3.加快土地资产管理的信息化步伐。在土地资产管理工作中，油田企业应适应当前信息化管理发展的新形势，开发和实施土地资产管理信息网络系统，在系统内通过与固定资产、流动资产、房产等相互连接，实现土地资产管理信息的查询、上报、下发、等自动化，实现土地资产管理信息网络化，实现资源共享，提高工作效率和管理效率，并为领导及各专业部门进行决策提供重要数据信息，逐步建立起现代化的土地资产管理新模式。
4.依法征地、依法用地、依法管地、实现土地资产管理的法制化。新《土地管理法》的实施，标志我国的国土资源管理走上法制化道路，国家实施土地利用动态遥感监测，对建设用地规模扩展直接监测等。石油企业必须审时度势，对于国家的土地政策、土地法律法规要有深刻的认识，树立土地资产管理的法制观，严格做到依法征地、依法用地、依法管地、依法治地，一切涉及土地的管理和经营行为都要在学法、懂法的基础上用法、守法，用法律规范我们的土地资产管理工作，并依法维护企业自身的合法权益。
依法处理好土地纠纷。土地纠纷是油地关系、企民关系中比较复杂和敏感的问题之一，解决好这些问题有利于生产建设和社会稳定。油田企业要和土地行政主管部门一道，积极做好调研沟通工作，既要维护土地法律法规的严肃性，又要尊重历史，客观公正，实事求是处理好油地、企农当事各方的利益，走上节约用地、依法用地、规范管理的法制轨道，确保基本国策和各项政策规定的正确实施和落实。
1992年12月制定的农业企业财务会计制度虽然将农业企业使用的土地明确为固定资产，但囿于当时的历史条件，对其会计处理、列报和披露，均未能作出规定，因而只能在账外造册登记，即仍然未能完全摆脱传统自然资源价值观的影响，因而未能将土地资源的价值量化并真正上升到资源性资产的阶段。显然，时至今日，现行农业财务会计制度对土地等资源性资产的处理，已不适应我国社会主义市场经济发展和党的十六大强调的实施可持续发展战略的需要。因此，在我国不同所有制的农业企业即将执行《企业会计制度》和相关专业核算办法之后，借鉴国内外资源资产理论研究成果，按照我国有关法规的要求，尽快制定《农业企业会计核算办法—资源性资产（探讨）》（以下简称探讨办法），采取资产化方式来经营和管理自然资源，使自然资源从实物管理过渡到价值管理；对土地等资源性资产的会计处理、列报和披露作出规范，从会计核算制度的层面上防止土地等国有资源资产的流失，就显得十分迫切。可以说，这也是首先在农口将资源性资产纳入会计核算体系的一次创新性的尝试。但是，探讨办法的制定，既涉及资源资产理论和会计技术问题，也涉及相关的法规问题，尤其是现行的《土地管理法》正在拟议修改中，所以，必须广泛征求意见，使之切合我国各地农业企业的实际情况，更具有合规性和可操作性。
二、资源性资产的定义
要制定好一项会计核算办法，首先要对办法所依赖的基础性概念作出科学、准确而明晰的定义，并从经济学、会计学的角度给以界定。探讨办法应该遵循《企业会计制度》和生物资产办法的有关规定，需要作出补充界定的只是“资源性资产”这一概念。在探讨办法中我们拟将“资源性资产”定义为：指农业活动所涉及的具有稀缺性和不可移动性的人工开发自然生成物，包括土地资源资产、农田水利资源资产、其他农业资源资产等。
这里我们先把这一拟定的定义与生物资产办法中的生物资产定义作一比较。该办法将“生物资产”定义为：“农业活动所涉及的活的动物或植物。”而“资源性资产”，则是指“农业活动所涉及的……人工开发自然生成物”。这样下定义，与“生物资产”概念一样，首先，抓住了资源性资产的本质物征，是人类劳动参与的天然形成的自然资源，比如，大自然恩赐的土地须经过开垦才能成为农用地。其次，从经济学、会计学的角度，将其限定在农业活动范围内，即既将石油、天然气、矿产资源等明显非农业活动适用的资源性资产排除在外；也将不须对其进行生物转化管理（指人为提供营养、湿度、温度和光照等条件，促成或加强转化的发生）的天然生物及其衍生自然物，即虽属于自然生成物但不属于农业活动范围内的森林资源（包括林区内的森林、林内动植物以及森林环境等）排除在外，同时，也为“森林资源资产会计核算办法”的制定留下了空间。再次，自然生成物属于有形资产，这样定义也就把通过国家出让、补地价方式取得或通过市场交易取得以及接受投资者投入等作为无形资产入账的有一定使用期限的土地使用权排除在资源性资产之外。
再看这一定义对“自然生成物”的两个限制性定语，首先是“具有稀缺性”，稀缺性是资源成为资产的必要条件，比如，取之不尽、用之不竭的空气、太阳能等资源，显然不能成为资产；而具有稀缺性和有限性的土地资源就可能转化为资产。其次，“不可移动性”将农业活动不可或缺的、同属自然生成物的水资源资产也排除在外，因为水资源具有流动性。
总之，我们设想这样定义，既能揭示农业活动所涉及的资源性资产的本质特征，又将其限定在土地资源资产、农田水利资源资产和其他符合条件的农业资源资产的范围之内。
但是，这一定义是否与《企业会计制度》和《企业会计准则—固定资产》（以下简称固定资产准则）的有关规定存在交叉甚至重复的情况呢？不错，《企业会计制度》和固定资产准则的有关规定都涉及到土地，但上述制度和准则都仅在固定资产折旧的有关表述中提到了土地，并规定：按规定单独估价作为固定资产入账的土地不计提折旧。《企业会计制度讲解》在固定资产的分类中也提到土地，并指出：土地，主要是指已经估价单独入账的土地。因征地而支付的补偿费，应计入与土地有关房屋、建筑物的价值内，不单独作为土地价值入账。可见，《企业会计制度》和固定资产准则所提到的作为固定资产入账的土地，一般指已估价入账的建设用地或拟改变土地用途的农用地；而探讨办法所要对其会计处理作出规范的土地，是指按现行农业企业财务会计制度规定，仅造册登记而未入账且直接用于农业生产的土地即农用地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。至此，我们可以得出结论，探讨办法所要对其会计处理作出规范的土地资源资产，在我国现行的会计核算制度体系中，与《企业会计制度》和固定资产准则的有关规定，并不存在交叉或重复的情况。
按照拟定的资源性资产的定义，资源性资产一般包括农用地、水库、水渠、已开发用于养殖的滩涂等；至于湿地，从实施可持续发展战略的角度看，应强调其生态价值与环境价值，不宜将其开发列为其他农业资源性资产。对于国有农场目前账外的防护林等人工林资产，有的同志主张也应作为资源性资产入账，但考虑到因其非属人工开发自然生成物而符合生物资产的定义，故应适用于生物资产办法。此外，按照《企业会计准则—租赁》的有关规定，涉农企业向国有农场或农民以经营租赁方式租入的农用地也不能列入资源性资产。至于农业企业建设的机井、水泥晒场、养殖池、公路、桥梁、输变电线路等，因其不符合资源性资产的定义，可按照《企业会计制度》和固定资产准则或社会性收支办法的有关规定处理。
应该强调的是，列入资源性资产的土地必须是依照《土地管理法》的规定，向当地土地行政主管部门申请，并完成了土地确权与登记、发证工作的农用地。
三、资源性资产的会计处理
资源性资产的会计处理拟分别从确认、初始计量、后续支出、折旧、处置、减值准备、会计科目等方面予以表述。
1.资源性资产的确认
资源性资产应在同时满足以下条件时，才能予以确认：因过去事项而由企业所控制；与该资产相关的经济利益很可能流入企业：该资产的入账价格能够可靠地计量。
确认的第一个条件，之所以不提“由企业拥有或控制”，而仅提“由企业控制”，是因为企业拥有，一般是指企业拥有该项资源的所有权，但国家宪法和有关法律规定，我国的资源产权采用国家所有和集体所有、二元结构的公有资源产权制度。如《土地管理法》规定，我国“实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”。因此，农业企业，如国有农场，对土地的实际控制，体现在依法确认其国有土地使用权并据以获取经济利益。国际会计准则委员会制定的《编报财务报表的框架》（以下简称《框架》）指出：在确定资产的存在时，所有权不是必不可少的，……如果企业控制了得自不动产的利益，则该项不动产就是一项资产。再者，“控制”这一概念的外延比较宽广，在这里，可以涵盖了“拥有”，因此，《框架》在阐述资产的定义时，也是仅提“由企业控制的”。同时，明确必须“由企业控制”，对于自然资源来说，强调对其产生利益的控制，也是资源转化为资产的必要条件。因为，资源如果没有特定主体控制，比如太阳能、空气，是无人控制的共享品，显然，这样的自然资源也就不可能转化为资源性资产。
资源性资产确认的第二个条件，是与一般会计学上所说的资产确认共性的条件，不需赘述。至于第三个条件，由于国有农业企业使用的农用地，通常都是通过行政划拨方式依法无偿取得的，因而其入账价格如何可靠地计量，既是资源转化为资源性资产必须解决的难题，也是探讨办法会计处理的难点，以下将在初始计量部分进行探讨。
2.资源性资产的初始计量
作为自然生成物的资源性资产的计量，与一般会计学上所说的资产的计量不同，由于其稀缺性、非交易性，其计量有一套特殊的方法体系，理论界往往采用收益还原法、成本法、市场价格法、剩余法等基本方法对其价值评估，或构建边际机会成本模型和模糊数学模型等数学模型的方法对其价值计量；此外，对于单纯性资源，如土地资源的价格，理论上还可以采用马克思的地租资本化价格法，即：土地价格=地租÷利息率。但是，上述理论评估、计量方法，大部分还只局限于学术交流阶段，认知程度较低，距离可实用性还有相当的差距，这也正是将资源性资产纳入会计核算体系的困难所在。
我们认为，对于资源性资产的初始计量，既要考虑资源性资产的特点，更要从我国国情出发，遵循相关的法规。如对于资源性资产中的土地，根据我国土地管理的法规，土地使用权可以依法转让、交易，因而土地使用权存在市场价格；而法律规定不准买卖或者以其他形式非法转让土地，因而土地不存在市场价格。那么，应如何确定农业企业通过行政划拨取得农用地初始计量的入账价格呢？由于土地资源资产入账后将在资产负债表上作为资产列示，因此，在确定土地资源资产的入账价格时，就应该考虑到因国家建设（如国家修建高速公路）的需要，农业企业使用的国有土地经批准可能会被“征用”（即指国家收回土地使用权；对于国有农场历史上场队合并或以场带社并进来或带进来原属于集体所有的土地，“征用”则是指土地由集体所有转化为国家所有），此时须将其从资产负债表中注销，并将处置而形成的利得或损失，在利润表中确认为收益或费用。显然，土地资源资产的初始计量不可能按照土地中介服务机构对土地（使用权）的评估价入账，也不能采用上述理论界对资源资产评估或计量的结果作为初始计量的入账价格。但是，我们注意到，农业企业使用的国有土地被征用时，可按照有关法规的规定得到相应的土地补偿费。如《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》规定：经批准使用国有农、林、牧、渔场的土地，……应当根据原使用单位的投入情况，按不高于征用集体所有土地的同类土地补偿费的标准给以适当补偿。依照上述法规，我们设想，土地资源资产初始计量的入账价格可以参照《土地管理法》和各省、市（自治区）实施土地管理法办法关于征用农业企业土地时应给以补偿的标准确定。我们认为，对于土地资源资产，采用征地时的土地补偿费作为初始计量的入账价格，既具有可实用性、可操作性，又具有充分的法规依据；而且，在理论界，这也是得到认同的。
至于土地资源资产以外的其他资源性资产，可按其建设过程中实际发生的全部支出，如水库建设的支出，滩涂开发修建挡潮闸等支出作为初始计量的入账成本；其所占用的农田水利用地和养殖水面另按土地资源资产确认和计量，这也在一定程度上体现了土地以外其他资源资产自然生成物部分的价值。为了与现行农业企业财务会计制度相衔接，1993年以前建设的水库、水渠，因其实际成本难以可靠地计量，宜仍按现行制度有关规定处理。
3.资源性资产的后续支出
与资源性资产有关的后续支出，如果使可能流入企业的经济利益超过了原先的估计，如因对低产田改造提高了土地的肥力、使其单位面积产量有实质性提高，或者因水库的扩建增大库容而改善了农业的水利条件、增加了旱涝保收的农田面积，则应将这些后续支出资本化，增加该项资产的账面价值。此外的任何后续支出都应该费用化，在发生的当期确认为费用。
这里之所以未采用国际会计准则理事会对IAS16改进后对初始成本和后续支出运用单一确认原则的做法，主要是考虑到遵循固定资产准则的相关提法，同时这样规定也更适应资源性资产后续支出的特点。
4.资源性资产的折旧
理论界对资源性资产的价值及其服务功能的补偿称为折补。“所谓资源性折补是指为了维持资源资产开发利用功能恒定而进行的价值、技术等方式的补偿”（姜文来等，2003）。对于农业企业资源性资产中的土地资源资产，从其特性来看，虽然具有质量的可变性，但从其可永续利用的自然属性看，通常具有无限的使用期，且只要利用得当，可以使其“资源资产开发利用功能恒定”；从有关法律规定看，国有农业企业的农用地，其使用也不存在期限。因此，土地资源资产可不计提折旧。
土地资源资产以外的其他资源资产，由于其初始计量的入账价值是按其建设过程的实际成本，因此应当对其计提折旧，折旧方法可采用固定资产准则所允许的年限平均法等折旧方法。
5.资源性资产的处置
资源性资产转让、报废、毁损，或由于国家建设需要被征用时，应将其从资产负债表中注销，并将处置收入，包括企业获取的征地补偿费等补偿收入（在补偿成为应收款项的期间）扣除其账面价值和相关税费后的差额作为损失或利得计入当期损益；同时，将与划出土地资源资产对应的土地资源资本转入其他资本公积。
后续支出已资本化的农用地在被征用时，其资本化价值应体现在据以计算该幅农用地征用补偿费平均年产值的相应增加值上。
6.资源性资产是否计提减值准备问题
考虑到土地资源的稀缺性和有限性，以及我国法律关于“国家实行土地用途管制制度”和不准买卖土地等有关规定，资源性资产中的土地资源资产不计提减值准备；其他资源性资产，由于其可收回金额在现阶段难以可靠地计量，也拟不计提减值准备。
7.资源性资产核算的会计科目及账务处理
为了规范资源性资产的会计核算，拟增设“资源性资产”，“资源性资产折旧”“资源性资本”三个一级科目，分别核算各类资源性资产的原价、折旧和土地资源资产的资本来源。同时，在“资源性资产”科目下设置“土地资源资产”、“农田水利资源资产”、“其他农业资源资产”等三个二级科目，分别核算土地资源资产、农田水利资源资产、其他农业资源资产的原价；在“资源性资本”科目下设置“土地资源资本”二级科目，专项核算土地资源资产入账价值形成的国家权益，以明晰土地资源资产的国有产权。土地资源资产初始计量入账时借记“资源性资产—土地资源资产”科目，贷记“资源性资本—土地资源资本”科目；处置时借记“固定资产清理”科目、贷记“资源性资产—土地资源资产”科目，同时借记“资源性资本—土地资源资本”科目、贷记“资本公积—其他资本公积”科目。土地资源资产以外的其他资源资产，其资本来源仍然在原有的所有者权益科目核算。
四、资源性资产的列报和披露
(一)土地利用与管理主体角色错位。土地是新型城镇化建设的重要资源，只有依靠市场机制形成的价格信号调节供求，才能最大限度实现土地的最佳利用。就目前来看，我国土地利用缺乏真实、有效的价格信号，土地供求不平衡、利用效率低下等现象仍较为普遍。我国城区土地属国家所有，但建设项目的批准权却归地方政府所有，项目需经当地土地管理部门审查后报送本级人民政府批准。这种情况下，地方政府就兼具管理者和土地出让者的双重身份，地方政府对土地的规模、定位等具有直接决定权，很容易产生违法批地、征地等现象。
(二)土地利用与管理内容分散。在新型城镇化发展的过程中，土地资源的利用要综合考虑生态环境、水资源利用、基础设施建设、耕地保护等一系列内容，使城镇空间分布与城镇规模尽可能同土地资源的承载能力相适应。但就目前来看，我国城镇土地利用还仅仅停留在类型的层面，不注重土地开发及利用过程中对周围产生的各种污染，城市雾霾、地下水污染等问题持续加重。从部门设置上看，我国土地管理部门仅负责监督与管理工作，内容涉及土地用途管制、利用规划、落实耕地保护政策、监督查处土地违法行为等;住建部门负责规范住房与城乡建设秩序;环保部门负责环境污染与破坏的预防与治理。这些部门监管侧重点不一，土地项目的审批要获得上述部门权责范围内的许可方能动工，但这些部门相互孤立，整体联动不强，对土地的综合利用仍缺乏统一的管理。
(三)土地利用与管理对象缺失。近年来，城乡一体化步伐进一步加快，城镇范围持续扩张，但如果不加限制，土地利用外部性超过城镇范围，城镇间的矛盾就会产生。地方政府在一定程度上缓解了土地纠纷与矛盾，但对于土地利用活动外部性所产生的问题仍不能顾及全面。2013年，我国《土地管理法修正案》草案中提出“对土地管理整改不力的，责令限期整改或暂停审批权”，这从法律层面对地方政府土地管理部门形成了约束，但仍没有涉及土地利用外部性的问题。
(四)土地利用与管理手段单一。控制用地总量、优化土地结构一直以来都是城镇化建设的总要求，但这仅限制了城镇规模，并不能起到提高土地利用效率的目的。从根源上讲，土地利用效率的提高还需利用激励措施。新修订的《土地管理法修正案》草案设立了耕地保护基金，规定了耕地保护补贴制度，但由于补贴费用由当地人民政府支出，补贴办法由当地政府制定，补贴仅针对耕地承包经营人，激励措施的效用有限。
二、我国土地利用管理制度的完善
(一)重新定位土地利用管理的目的。土地是土壤、水、动植物、人相互作用、相互竞争的共同体。以往的土地利用管理制度仅限于地方政府管辖范围内，且管理内容更多的是耕地保护方面。这虽然能够解决耕地占用、环境污染等问题，但对于新型城镇化来讲，表现出了明显的不适应。因此，有必要重新定位土地利用管理的目的，以土地可持续利用为目标，以促进新型城镇化建设为出发点，统筹规划土地功能，一方面对土地展开多样性利用，合理划分生产生活功能与生态功能，另一方面规范土地利用方式，保护土地的科学、历史、文化、景观等方面的价值。
(二)明确相关规划与计划之间协调的具体措施。我国《土地管理法》中虽然明确提出了城市规划应当与土地利用总体规划相衔接，但在实际建设当中，土地利用突破限制的的情况仍时有发生。各地方的土地利用计划与规划在纵向上虽与中央保持一致，但在横向上仍缺乏同城市规划、交通运输规划、住房建设规划、生态建设规划的协调配合。这就要求地区在制定土地利用计划与规划时，兼顾各部门利益，让公众参与到土地利用规划的编制中，提高土地利用总体规划的可行性，明确土地利用的法律效力。同时，要在国家主体功能区划的总体指导下，依据实际情况制定科学的国土开发计划，使自然环境、交通运输、住房建设的土地利用更加协调。
(三)改进土地利用许可管理体制。就目前来看，职能部门对于土地利用的管理已经与飞速发展的城镇化步伐不相适应，为了进一步强化土地的管理，中央政府要向地方派出督查机构，协助改进土地利用情况。我国自2006年开始启动城市规划督查试点，现已有北京、上海、南京、沈阳、武汉、成都、西安、广州、济南等九个城市设立了土地督察局。与此同时，环保部门也根据华东、华北、华南、西北、西南、东北等区划从区域发展的层面设立了执法监督机构，对重大环境污染与生态破坏时间进行监督与查办。这些措施均一定程度上改善了土地利用情况，今后，还需在空气污染、交通拥堵、人文景观保护等群众关心的问题上下功夫，尽量减少因土地监管不力造成的问题。
(四)划清地方政府在土地利用管理中的义务与责任。地方政府要尽可能减少土地利用与管理过程中可能对公众、组织或其他地区利益造成的不良影响，一旦产生不利影响，要积极承担后果，既要规范个人土地利用外部性带来的法律责任，又要对土地管理行为的不力承担法律责任。具体来讲，地方政府在土地利用管理中需要承担的主要义务与责任包括土地利用外部性的义务与责任、提供经济建设发展所需用地的义务与责任、协调地区内公共需求的义务与责任等等。
(五)完善土地利用管理的诉讼机制。土地利用管理制度的完善不仅需要建立针对个人土地利用行为的诉讼制度，还要建立解决城镇之间矛盾与冲突的地方政府土地利用管理行为的诉讼制度。其中，针对地方政府的诉讼涵盖对地方政府土地利用行为提起的诉讼及对地方政府管理行为提起的诉讼两大内容。通过完善土地利用管理诉讼机制，不仅可以严格土地执法，维护个人与组织的权利，还可以从法律层面对违规行为进行约束，减少土地侵权行为发生。
三、结语
完善我国土地利用管理制度是一项长期而艰巨的任务，不仅需要中央从总体规划和法律制定方面给予方向上的引导，更需要地方政府从实际情况出发，制定更加科学、合理的土地利用与管理办法，从制度、法律多层面协调好社会、环境、经济的关系，将土地效能发挥好。
作者:郭小倩 单位:石家庄市国土资源局新华分局
参考文献:
（1）第一种是直接确认的形式。土地管理法第二章规定土地所有权、除由法律规定为集体所有的农村或郊区土地、宅基地、自留山之外，均为国家所有；使用权则由有关政府批准划拨、有偿转让而取得，或者因依法承包经营取得。《矿产资源法》第三条规定：矿产资源为国家所有；使用权则包括探矿权、采矿权、经由国家批准取得；《水法》第三条规定：水资源属于国家所有，农村经济组织所有的水塘、水库中的水属于集体所有。该法又规定，国家所有水资源（包括江河、湖泊等）的使用权不论是取水、发电、养殖均须经批准。《森林法》第三条规定：森林资源归国家所有，法律规定属于集体的除外，按该法规定，”所有权包括国家和集体所有的森林、林木和林地的所有权，个人对林木和林地的所有权；使用权则包括国有、集体单位和个人依法取得的造林、采伐及对林地的合理经营权。《草原法》第四条规定，草原属国家所有，法律规定属于集体所有的草原除外；草原的使用权应当包括植被保护、放牧、合理经营收益等权利。荒地按宪法为国家所有，土地管理法中未对荒地作规定。《森林法》第二十六条规定，集体对所有的宜林荒山荒地有所有权，而不论国有还是集体所有的宜林荒山荒地的使用权只是指造林权。《渔业法》规定，国家、集体依法对水面滩涂的所有权，滩涂的使用权包括养殖权、捕捞权。除《矿产资源法》外，各项法律均规定，由县级以上人民政府对各种资源登记造册，核发证书、确认所有权或使用权；对矿产资源则规定以国家主管部门办理勘查登记、颁发采矿许可证为取得使用权。这些权属或使用证书、许可证为行政机关确认所有权和使用权的标志，是具体行政行为。
（2）第二种是因发生争议而由行政机关处理而发生的确认权利行为。《土地管理法》第十六条、《水法》第三十六条、《森林法》第十七条、《草原法》第六条、《渔业法》第十二条等法律规定，都明确规定因权属和使用发生纠纷争议的，由人民政府或有关部门处理，这种处理决定是确定所有权或使用权的一种形式，也是一种具体行政行为。
依据《中华人民共和国行政复议法》规定，公民、法人和其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯了其已经依法取得的土地等自然资源的所有权或者使用权的，如对行政机关包括县级以上人民政府确认所有权或使用权的发证或处理决定不服的，应当先申请复议，由上一级行政机关依法作出行政复议决定。如果对这种涉及确权的复议决定不服，公民法人和其他组织可以依照法律规定提出行政诉讼，请求救济，寻求保护正当权益。
