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公共品的英文名为Publicgoods，在国内被译为公共品、公共物品、公共产品等。萨缪尔森于1954年提出：“每个人对这种产品的消费，都不会减少其他人对它的消费。”这是公共品的基本特征“消费的非竞争性”之一，即对任一群体的消费者，其消费私人品的消费量是各自消费量的加总。公共品的另一基本特征为“消费的非排他性”，或称，“消费的难排他性”，即在技术上无法将没有购买者排除在消费的范围之外；或是技术上可行，但由于排除成本高于排除带来的收益而造成经济上的不可行。而对私人品来说，通常其消费是严格排他的。公共物品的这些特性决定了公共物品只能由政府提供。公共品往往由政府通过收税来提供。这就需要设置一定的机制，使得公众对公共品的支付意愿能够得到真实的表达和尊重，从而使公共品的提供达到最佳规模。
农村公共物品是相对于农村私人物品而言，它是指用于满足农村生产性和非生产性公共需要，具有消费的非竞争性和非排他性的社会产品。一般分为农村生产性公共物品和农村非生产性公共物品。农村生产性公共物品主要包括农用水利基础设施、农村道路和公共性运输工具、部分大中型农用机械设备、公共性农产品贮藏加工设备和用于生产其他产品的公共物品等。农村非生产性公共物品主要包括邮电通讯设施、医疗卫生设施、学校设施、能源供给和自来水供应设施、福利设施、娱乐设施等。农村公共物品供给即满足农村公共物品需求的行为。农村公共物品供给最终形成固定资产或资产存量。农村生产性公共物品供给直接运用于生产，增加农业产出，增加农民收入，产生收入效应；农村非生产性公共物品供给直接运用于生活，改善农民消费环境，提高农民消费水平，产生消费效应。
1 农村公共品的供给现实分析
1.1 农村公共品的供给现状
目前大部分农村基础设施普遍存在设施老化，新建和更新改造投资不足，农业生态环境不断恶化，地力下降，农用工业发展落后。农业机械老化且不配套，利用率低；农业科研机构、技术推广体系不够健全，力量薄弱、经费短缺；农村交通、通信设施落后，农村法律、文化服务机构不完善。据统计，到目前为止，全国还有11个无电县，有6千万人没有用上电，农村电话普及率仅4%左右，农村有4亿人尚未饮用水。
1.2 农村公共品供给不足的原因
长期以来，在国家重城轻乡的政策背景和挖农补工的非均衡发展战略下，农村公共物品供给的资金来源受到极大制约。这主要表现为，城市公共物品供给一直由国家负担，而农村内部公共物品的短缺却是农业自己解决，由各种“费”来弥补的，无形中将一部分本应由国家负担的农村社会保障的超额负担转嫁给农民。这种城市公益事业由国家办、农村公益事业由农民办的不合理的制度安排使得农村公益事业资金缺口越来越大，欠账越来越多，农民所承受的负担越来超重。从某种意义上讲，这些名目繁多的“费”是我国社会主义初级阶段的———种特殊产物，是我国不规范的市场经济的一种反映。由于农村公共产品自上而下的决策特征，农民在确定“出多少钱、办什么事”上没有参与和监督的权利。特别是伴随着农村改革过程中微观的放权让利和制约基层领导者行为的宏观制度建设滞后，农村公共产品支出既可以服务于民，也同样可以用于增加自身的利益，服务基层领导者自身。在这种背景下，农村基层政府农村公用道路、水利电力等公共物品的建设投资主要来自于农民出资。另一方面，我国农村的民主决策机制还很不健全，基层政府官员主要还靠行政任命，而不是由公众根据政府官员的政策倾向投票选举产生，所以，基层政府官员所实施的政策很可能偏离公众的意愿，而他们也理所当然地对公众意愿不必特别关注。基层政府官员为了自身利益的最大化，可能会不遗余力地追求政府机构和人员的膨胀、政府官员薪金和福利的提高、有利于自身升迁而大大超出农民支付意愿的“面子工程”的建设等等，使得一方面农民负担不断提高，而另———方面有限的资金却并未用在刀刃上，致使我国农村公共品在供给总量不足的基本状况下，还同时存在供求之间的结构性矛盾，多数公共品的供给不足与少数公共品的供给过剩并存。
2 农村公共品供给不足对经济的影响
2.1 导致农村消费需求低
农村消费市场难以启动，是阻碍目前经济发展的重要因素。有学者认为，目前我国城镇居民消费正处于由“万元级”向“十万元级”的跨越阶段，消费需求在这一时期内会出现断层，因此目前刺激消费需求的重点应转向农村地区。的确，我国农村人口占全国人口总数的70%，农村地区消费需求的重要性毋庸置疑。而且，农村水、电等和生活有关的基础设施建设的项目一般较小、施工期短，使用的物质投入以国内生产为主，对国内需求的直接刺激作用较快、较大。这类基础设施建设高度劳动密集、以使用农村廉价劳动力为主，能够创造出许多就业和收入机会、形成良性循环。但长期以来我国农村地区基础类公共物品供给的严重不足，极大地压抑了农业生产力的发展，制约了农民收入水平和消费能力的提高，造成农村需求的不足。
而且，交通、水、电、通信等基础设施的落后使很多在城市中已经是必不可少的消费品在农村地区却根本无用武之地，进一步在消费环境上限制了农村地区的消费需求。随着农村经济的不断发展，农民收入的增加，消费观念的更新以及消费质量的提高，私人物品与公共物品在农村越来越具有消费上的互补性特性。根据国家统计局农调队在1999年12月对全国18796个农产所做的抽样调查和计量分析发现，如果农村居民用电和城市居民用电做到同网同价、在农村安装—卫星电视地面接收锅做到村村通电视、建水塔实现村村通自来水，未来几年农村地区将会出现一个家用电器的消费，电视、冰箱、洗衣机将不再存在过剩的生产能力。而当前我国农村公共物品供给短缺，正是导致我国多年来扩张农村消费行为成效不明显的主要原因之一。
最后，在城市已基本成形的社会保障体系目前尚未涉及农村地区，造成农村人口预期支出的增加，又进一步降低了现阶段的消费需求。
2.2 严重阻碍了我国农业向更高的阶段———知识农业发展的进程
从长远上制约了农业和农村经济的发展。知识农业是以知识资源的占有、配置、生产和消费为主导因素，生产过程依赖于知识、信息和科技等的运用，知识的物化价值在农业产出中占有相当比重，同时面向市场的农业经济形态。农村公共物品的匮乏对发展知识农业的影响首先表现在农村公共教育事业落后，使得农民素质得不到提高。知识农业的发展取决于对知识资源的占有和使用，而知识资源的载体是高素质的人才，没有教育，也就不可能生产出高素质的人才；其次，通信设施的缺乏使农民难以获取信息，而知识农业要求经济活动信息化。通过互联网购买生产资料、销售农产品是知识农业的显著特征。而我国农村的许多地区连电话都未通，更不用说上网了。
2.3 拉大了城乡生活水平的差距
农村公共物品不足对农民生活水平比较直接的影响主要可以从两方面来说明。一方面农村公共物品不足使得农民消费水平低，农民不能使用家用电器、新型农机以及其他各种现代化的设备，这样农民就无法享受到现代文明的成果，生活水平得不到提高；另一方面，电网、自来水设施、卫星接收设施、通信设施等是文明程度的直接标志，这些公共物品的匮乏本身就说明了农民生活水平低下，使整个农村呈现出落后的面貌。事实上，随着过去那种独立的个人消费品消费已远远不能满足个人消费增加的需要，必须依赖非独立的消费品即公共物品的供给而实现其扩大的消费需求。例如、农村有线电视的接收必然要以农村有线电视网的实现为消费前提。因此，面对农民收入水平不断提高的现在和将来，若不适时地提供相配套的生活公共物品，农村的消费潜力就不能得到充分提升，潜在的市场就不能转化成现实的市场
3 实现农村公共品有效供给的政策建议
3.1 政府增加对农村公共物品的供给
这是发达国家的通行做法。许多发达国家为了维持本国农业一定的规模，以保证粮食安全和农民利益，对农村公共品进行了大量投资。例如，在日本，不仅农村道路、水利设施等完全由政府投资，而且农民在进行农田基本建设、购买大型农业机械设备时，也可以得到大量补贴。同时，通过增加对农村基础设施的投资来促进农业的发展也是世贸组织的规则所允许的。我国目前农业占国民经济的份额友经很小，因此有条件通过增加财政对农村基础设施的投资，来降低农业生产成本，提高农拥竞争力和增加农民收入，改善农村生活条件。
3.2 拓展地方公共物品的融资方式
除规范的预算内资金外，大体有以下几种形式：①运用非正式的财政活动为公共物品融资是地方政府横向竞争的重要内容。由于预算外资金的大量存在。以预算外资金弥补预算内财力的不足已是财政生活中的常态，预算外资金成为地方政府间竞争中公共物品融资的重要形式。此外，通过债务，如发行债券、借债等融资也是地方政府竞争中为公共物品融资的重要方式。目前，我国不少地方都存在通过债务融资的现象，这是我国预算法不允许的。对于地方政府来讲，发行债券或者借债虽然有利于改善公共物品供给，吸引要素的流入和提高竞争力，但同时也存在一定的风险，比如将所筹集的资金用于没有收益的公共物品供给可能面临着偿债危机，因此，地方债务进一步加剧了金融风险。②以土地开发及其收入为公共物品融资是地方政府竞争中公共物品融资的重要方式。中国城镇的土地归国家所有，地方政府可利用土地收益用于供给公共物品，通过土地开发进行基础设施建设成为中国公共物品融资非常重要的方式，土地领域的竞争是地方政府取得竞争优势和进行横向竞争的重要内容之一。③地方政府运用所属企业收益提供公共物品。在我国经济转型的过程中，地方政府是企业的所有者，运用国有企业的收益为公共物品融资就成为地方政府竞争的重要方式之一。④以银行贷款为公共物品融资。在我国很多地方，基础设施建设的重要资金来源是银行贷款，以银行贷款为公共物品融资是地方政府改善基础设施状况，进行横向竞争的重要方式。银行贷款通常主要来自商业银行，其次是政策银行，在一些地方还获得过世界银行贷款。⑤吸引民间资金进入基础设施建设领域。基础设施具有有限非竞争性和非排他性，民间资金具有进入的条件。这不仅可以增加公共物品的供给，还能拓宽融资渠道，减轻政府的基础设施投入压力，对于吸引要素的流入和提高竞争力具有重要作用。但我国目前基础设施建设中对民间资金的利用还比较少，民间资金在基础设施融资中还没有起到很大的作用。
[参考文献]
[1] 保罗·萨缪尔森 经济学 华夏出版社，1999年版
[2] 林毅夫 加强农村基础设施建设 启动农村市场 农业经济问题，2000，（7）
[3] 刘伦武 农村基础设施建设：农民增收的基础 农业经济，2002，（9）
在传统的经济学里，市场一般指私人品交易的市场。公共品由政府供给，政府是不以赢利为目的的组织，供给公共品不存在交易问题，因而不存在公共品“市场”。本文研究指出，公共品的供给与需求同样由一个特别的“市场”来决定，同样有其本身的运行规则和秩序。
一、公共品的涵义
公共品的英文名为publicgoods，在国内被译为公共品、公共物品、公共产品、公共益品、公共货物、公共财产、公共商品等。目前较普遍接受的概念为公共品、公共产品和公共物品。公共产品和公共物品译法容易给人以Publicgoods是有形物品的误解，而事实上Pubicgoods在较多的情况下是劳务（服务），是无形态的产品，较少的情况才表现为实物形态。故“公共品”的译法较合乎其本身的经济含义。
公共品是与私人品（privategoods）相对应的概念，其严格定义首先由萨谬尔森于1954年提出：“每个人对这种产品的消费，都不会减少其他人对它的消费。”这是公共品的基本特征“消费的非竞争性”之一，用数学语言可表达为：
n
X＝Xi＝∑Xi（i＝1，2，3，…，n）
i=1
X为某一公共品的消费量，Xi为某人i消费这一公共品的消费量，即任意消费者i的消费量与所有消费者（包括消费者i）加总的消费量相等。从经济学意义上来说，公共品的边际消费成本等于零。
而对私人品来说，消费是具有竞争性的，增加一个人的消费必然减少另一个人的消费，消费量具有累加性。用数学公式可表达为：
NX＝∑Xi≠Xi或X＝∑XiЭXi（i＝1，2，3，…，n）
i=1
即对任一群体的消费者，其消费私人品的消费量是各自消费量的加总。
公共品的另一基本特征为“消费的非排他性”，或称“消费的难排它性”，即在技术上无法将没有购买者排除在消费的范围之外；或是技术上可行，但由于排除成本高于排除带来的收益而造成经济上的不可行。而对私人品来说，通常其消费是严格排他的。私人品也存在消费上的非排他性，存在这种特征的私人品常称为“准公共品”（quasi－publicgoods）或是具有外部性（externality）的私人品（见下分析）。
公共品的两个基本特征“消费的非竞争性”和“消费的非排他性”之间有一定的影响，但并没有必然的联系。“消费的非竞争性”在一定程度上影响到“消费的非排他性，”消费效用的不变使得公共品的所有者成员缺乏排除外来者的激励。“消费的非竞争性”主要来自消费品自身因素，即本身的消费容量。消费容量的决定来自消费品的规模和特性，一般物质类消费品的消费容量决定于其规模，如国防设施；能量类消费品的消费容量决定于其规模和特性，如广播、电视决定于其覆盖面（特性），而电力决定于其规模；信息类消费品的消费容量决定于其特性，如法律法规、知识、技术，其消费容量趋于无限大。
公共品的“消费非竞争性”特性来自其消费容量对共同消费群体来说充分大，以致每个消费者的消费效用并没有影响到其他消费者的消费效用，即使再增加部分的外来消费者，每个人消费效用水平仍然不变。理论上，具有这种足够大消费容量的产品称为纯公共品。现实中，纯公共品常见于信息类产品，如法规、政策、推广技术、新闻等，物质、能量类的纯公共品较少见，仅有国防、航灯、广播、电视等少数产品。
相对于纯公共品，如果一个产品的消费容量有限，并仅供一个人消费时其效用水平才最大和不变，则该物品为纯私人品。现实生活中，还有相当一部分产品的消费容量处于纯公共品和纯私人品之间，这部分产品随着消费者的增多，容量会满载而出现拥挤，消费者的效用将出现递减。这类产品常称为拥挤性公共品或俱乐部产品（clubgoods），如高速公路、公园、学校、社区游泳池等。
公共品的“消费非排他性”既来自自身的因素，也来自外部因素。自身因素方面，是产品主体（个体或集体）无法控制产品的消费流量或范围，原因是产品在消费时呈现效用外散效应，而这种效用又不可分割。如航灯，当其闪亮时，其灯光照便布满了所服务的海域，使得航灯的所有者很难把没交费的船只排除在外。这是一种效用散发型的外部性导致的“消费非排他性”。此外，还有一种毗邻效应的外部性导致的“生产消费非排他性”，即某一产品在生产或消费时，会引发出另一种产品的生产或消费效用，这种效用可正可负，却又无法避免。如某人在自家的院子里种果树，目的是收获果子，同时对周围的生态无形中贡献出一份绿化；又如某人喷自感良好的香水，却引起周围人的恶心。对效用散发型外部效应，不仅公共品有这一特性，部分私人品也有这种特性，如某人在自家门口栽花，其“美化”却无偿与周围的邻居分享。同样，对效用毗邻型的外部效应，公共品和私人品都存在，只是私人品存在的情况较多。无论哪种外部性，如果其外部性覆盖面是全局的，并且具有以外溢效用为主、外溢效用不可分割的特征，便为纯公共品，反之，则称为准公共品或纯私人品（外溢效用忽略不计）。
俱乐部产品和外部性产品虽然在性质上有相异之处，但两者都具备‘稍费效用不可分割“的公共品共同特征，都可称为准公共品。准公共品按消费人群可分为地方公共品、城市公共品、社区公共品、公司（集体）公共品、家庭公共品等类。纯公共品的提供者是政府，准公共品的提供者既可以是政府，也可以是市场里的经营法人、自然人。公共品有狭义与广义之分，狭义的公共品从消费的不可分割性出发定义公共品，广义的公共品从提高公共福利的高度上定义公共品。”按广义公共品定义，政府的所有服务均列入广义公共品的范畴，包括界定和保护产权、保持宏观经济稳定、提供社会基础条件、提供社会公共服务、提供社会保障条件、提供社会发展条件。提高社会公共福利等方面。
二、公共品市场
公共品供求理论属公共财政学、公共经济学范畴，其中，公共选择理论是其核心。在公共选择理论里，布次南通过研究政治投票与公共收支的关系，推出公共选择所依据的“政治市场”理论。公共品市场在国内外文献中是个空白的概念，因为一般认为，公共品是政府或集体团体供给的产品，并没有通过市场交易，因而就无所谓市场的存在。对此观点，国内理论主流持赞同态度。另一方面，国内部分学者持有不同的认识，如吴俊培1994年提出Publicgoods应译为公共商品，刘心一1999年提出“公共商品满足公欲，私人商品满足私欲，市场是两类商品的综合体”的见解，倡导公共品存在市场的学术观。
公共品是否存在市场，应从市场的构成、运行规则、产权特征等方面来考察。何谓市场，市场有广义和狭义之分，狭义的市场指有形市场，即商品交换的场所；广泛的市场包括有形市场和无形市场，无形市场是指没有固定交易场所，通过多种交易形式达到交易的市场。现代市场随着交易形式的扩展，已形成多样化的市场体系，对市场的理解应上升到交易总和的高度上来理解，只要存在交易主体和交易对象，便会形成一个市场。当然，市场有规范市场、残缺市场，公开市场、地下市场之分，严格意义上的市场应指完善规范的市场，这种市场的构造必须具备四个基本要素：（1）有完全产权的市场主体。这里的完全产权，指产权主体具有独立排他的所有权，能自由交换所有权派生权能和获得产权交易的剩余；（2）有合法的交易对象，即有产权被社会保护的可交换的商品；（3）交易遵守市场一般运行规则，主要包括市场进出自由原则、自愿交易原则和公平竞争原则；（4）违反市场规则者将受到法律的制裁，即进入市场的主体的产权受到法律的保护。
从产权角度，市场之所以形成，是因为产权主体在法律保护和市场运行规则框架下能够自由地交换产权。从交易的本质上来说，商品的交易首先要完成产权的交易，然后才有商品的完全交换或部分交换。如农户甲用一只羊交换农户乙一袋米，这种交换过程首先发生在两者同意完全交换各自的所有权；如果农户甲把一只羊租给农户乙，每月收取1公斤米的租金，则这种交换是部分交换，即所有权派生权能束中的使用权交换。这两种交换都是交易双方先订立契约（产权交易），后才付诸交易行动，实行实物交换或使用权租借。
市场里的产权主体，既有独立的自然人，又有各种形式的组织（法人），如家庭、企业、各种赢利和非赢利机构。应注意的是，各种组织是通过独立自然人的产权市场交易，才以共同产权主体的形式“法人”进入市场的。如企业便是以相对稳定和长期的契约代替“一手交钱，一手交货”的瞬间契约而形成产权共同体（企业法人）。市场里产权共同体存在的原因是通过较固定的产权交易形式能够降低交易成本，从而带来市场效率；或是共同产权增加的收益大于组织的交易费用。
对私人品来说，由于有着明确的产权边界，即生产和消费都具有明确的竞争性和排他性，因而能通过私人生产和市场交换来生产和消费。而对公共品来说，由于消费的非竞争性和非排他性，使私人生产者无法收回生产成本（消费的非竞争性使消费的边际成本为零，非排他性使消费者容易搭便车，不愿意生产或购买）。因此，公共品必须由公共产权主体去提供，这个产权共同体便为政府。
公共品是与私人品（privategoods）相对应的概念，其严格定义首先由萨谬尔森于1954年提出：“每个人对这种产品的消费，都不会减少其他人对它的消费。”这是公共品的基本特征“消费的非竞争性”之一，用数学语言可表达为：
n
X＝Xi＝∑Xi（i＝1，2，3，…，n）
i=1
X为某一公共品的消费量，Xi为某人i消费这一公共品的消费量，即任意消费者i的消费量与所有消费者（包括消费者i）加总的消费量相等。从经济学意义上来说，公共品的边际消费成本等于零。
而对私人品来说，消费是具有竞争性的，增加一个人的消费必然减少另一个人的消费，消费量具有累加性。用数学公式可表达为：
NX＝∑Xi≠Xi或X＝∑XiЭXi（i＝1，2，3，…，n）
i=1
即对任一群体的消费者，其消费私人品的消费量是各自消费量的加总。
公共品的另一基本特征为“消费的非排他性”，或称“消费的难排它性”，即在技术上无法将没有购买者排除在消费的范围之外；或是技术上可行，但由于排除成本高于排除带来的收益而造成经济上的不可行。而对私人品来说，通常其消费是严格排他的。私人品也存在消费上的非排他性，存在这种特征的私人品常称为“准公共品”（quasi－publicgoods）或是具有外部性（externality）的私人品（见下分析）。
公共品的两个基本特征“消费的非竞争性”和“消费的非排他性”之间有一定的影响，但并没有必然的联系。“消费的非竞争性”在一定程度上影响到“消费的非排他性，”消费效用的不变使得公共品的所有者成员缺乏排除外来者的激励。“消费的非竞争性”主要来自消费品自身因素，即本身的消费容量。消费容量的决定来自消费品的规模和特性，一般物质类消费品的消费容量决定于其规模，如国防设施；能量类消费品的消费容量决定于其规模和特性，如广播、电视决定于其覆盖面（特性），而电力决定于其规模；信息类消费品的消费容量决定于其特性，如法律法规、知识、技术，其消费容量趋于无限大。
公共品的“消费非竞争性”特性来自其消费容量对共同消费群体来说充分大，以致每个消费者的消费效用并没有影响到其他消费者的消费效用，即使再增加部分的外来消费者，每个人消费效用水平仍然不变。理论上，具有这种足够大消费容量的产品称为纯公共品。现实中，纯公共品常见于信息类产品，如法规、政策、推广技术、新闻等，物质、能量类的纯公共品较少见，仅有国防、航灯、广播、电视等少数产品。
相对于纯公共品，如果一个产品的消费容量有限，并仅供一个人消费时其效用水平才最大和不变，则该物品为纯私人品。现实生活中，还有相当一部分产品的消费容量处于纯公共品和纯私人品之间，这部分产品随着消费者的增多，容量会满载而出现拥挤，消费者的效用将出现递减。这类产品常称为拥挤性公共品或俱乐部产品（clubgoods），如高速公路、公园、学校、社区游泳池等。
公共品的“消费非排他性”既来自自身的因素，也来自外部因素。自身因素方面，是产品主体（个体或集体）无法控制产品的消费流量或范围，原因是产品在消费时呈现效用外散效应，而这种效用又不可分割。如航灯，当其闪亮时，其灯光照便布满了所服务的海域，使得航灯的所有者很难把没交费的船只排除在外。这是一种效用散发型的外部性导致的“消费非排他性”。此外，还有一种毗邻效应的外部性导致的“生产消费非排他性”，即某一产品在生产或消费时，会引发出另一种产品的生产或消费效用，这种效用可正可负，却又无法避免。如某人在自家的院子里种果树，目的是收获果子，同时对周围的生态无形中贡献出一份绿化；又如某人喷自感良好的香水，却引起周围人的恶心。对效用散发型外部效应，不仅公共品有这一特性，部分私人品也有这种特性，如某人在自家门口栽花，其“美化”却无偿与周围的邻居分享。同样，对效用毗邻型的外部效应，公共品和私人品都存在，只是私人品存在的情况较多。无论哪种外部性，如果其外部性覆盖面是全局的，并且具有以外溢效用为主、外溢效用不可分割的特征，便为纯公共品，反之，则称为准公共品或纯私人品（外溢效用忽略不计）。
俱乐部产品和外部性产品虽然在性质上有相异之处，但两者都具备‘稍费效用不可分割“的公共品共同特征，都可称为准公共品。准公共品按消费人群可分为地方公共品、城市公共品、社区公共品、公司（集体）公共品、家庭公共品等类。纯公共品的提供者是政府，准公共品的提供者既可以是政府，也可以是市场里的经营法人、自然人。公共品有狭义与广义之分，狭义的公共品从消费的不可分割性出发定义公共品，广义的公共品从提高公共福利的高度上定义公共品。”按广义公共品定义，政府的所有服务均列入广义公共品的范畴，包括界定和保护产权、保持宏观经济稳定、提供社会基础条件、提供社会公共服务、提供社会保障条件、提供社会发展条件。提高社会公共福利等方面。
二、公共品市场
公共品供求理论属公共财政学、公共经济学范畴，其中，公共选择理论是其核心。在公共选择理论里，布次南通过研究政治投票与公共收支的关系，推出公共选择所依据的“政治市场”理论。公共品市场在国内外文献中是个空白的概念，因为一般认为，公共品是政府或集体团体供给的产品，并没有通过市场交易，因而就无所谓市场的存在。对此观点，国内理论主流持赞同态度。另一方面，国内部分学者持有不同的认识，如吴俊培1994年提出Publicgoods应译为公共商品，刘心一1999年提出“公共商品满足公欲，私人商品满足私欲，市场是两类商品的综合体”的见解，倡导公共品存在市场的学术观。
公共品是否存在市场，应从市场的构成、运行规则、产权特征等方面来考察。何谓市场，市场有广义和狭义之分，狭义的市场指有形市场，即商品交换的场所；广泛的市场包括有形市场和无形市场，无形市场是指没有固定交易场所，通过多种交易形式达到交易的市场。现代市场随着交易形式的扩展，已形成多样化的市场体系，对市场的理解应上升到交易总和的高度上来理解，只要存在交易主体和交易对象，便会形成一个市场。当然，市场有规范市场、残缺市场，公开市场、地下市场之分，严格意义上的市场应指完善规范的市场，这种市场的构造必须具备四个基本要素：（1）有完全产权的市场主体。这里的完全产权，指产权主体具有独立排他的所有权，能自由交换所有权派生权能和获得产权交易的剩余；（2）有合法的交易对象，即有产权被社会保护的可交换的商品；（3）交易遵守市场一般运行规则，主要包括市场进出自由原则、自愿交易原则和公平竞争原则；（4）违反市场规则者将受到法律的制裁，即进入市场的主体的产权受到法律的保护。
从产权角度，市场之所以形成，是因为产权主体在法律保护和市场运行规则框架下能够自由地交换产权。从交易的本质上来说，商品的交易首先要完成产权的交易，然后才有商品的完全交换或部分交换。如农户甲用一只羊交换农户乙一袋米，这种交换过程首先发生在两者同意完全交换各自的所有权；如果农户甲把一只羊租给农户乙，每月收取1公斤米的租金，则这种交换是部分交换，即所有权派生权能束中的使用权交换。这两种交换都是交易双方先订立契约（产权交易），后才付诸交易行动，实行实物交换或使用权租借。
市场里的产权主体，既有独立的自然人，又有各种形式的组织（法人），如家庭、企业、各种赢利和非赢利机构。应注意的是，各种组织是通过独立自然人的产权市场交易，才以共同产权主体的形式“法人”进入市场的。如企业便是以相对稳定和长期的契约代替“一手交钱，一手交货”的瞬间契约而形成产权共同体（企业法人）。市场里产权共同体存在的原因是通过较固定的产权交易形式能够降低交易成本，从而带来市场效率；或是共同产权增加的收益大于组织的交易费用。
对私人品来说，由于有着明确的产权边界，即生产和消费都具有明确的竞争性和排他性，因而能通过私人生产和市场交换来生产和消费。而对公共品来说，由于消费的非竞争性和非排他性，使私人生产者无法收回生产成本（消费的非竞争性使消费的边际成本为零，非排他性使消费者容易搭便车，不愿意生产或购买）。因此，公共品必须由公共产权主体去提供，这个产权共同体便为政府。
按市场形成的四个基本要素及市场的产权特征，公共品的供求是否存在市场决定于两方面的条件：一是政府是否是社会公众通过公平的契约交易而形成的产权共同体；二是政府生产和供给公共品是否遵循市场原则。如果这两个条件具备，公共品的产权契约交易与私人品没有本质上的区别，政府就象一个特殊的企业组织，私有产权的主人——社会公众谋取福利，以公共产权主体形式参与市场运作，生产和供给公共品，弥补私人产权单独交易基础上的“私人品市场”所固有的缺陷。
依上所见，公共品市场在一定条件下是存在的。人们漠视公共品市场存在的原因，一是人们习惯于把私人品的直接交易视为市场；二是历史上政府执权常超越其权能范围而使人们很少意识到它只是“市场里私有产权交易基础上产生的组织人”；三是公共品的共同消费特性，使人们很少有市场交易的感觉。特别是，人们容易忽视市场首先是权的市场，然后才是物的市场。
按照《事业单位登记管理暂行条例》的界定，事业单位是由国家机关或其他组织利用国有资产举办的、以公益为目的的、提供社会服务的组织。
在市场经济条件下，人们大致将组织分为第一部门、第二部门和第三部门。第一部门通常指政府部门。政府部门有广义和狭义之分，狭义的政府部门指政府机关；广义的政府部门包括政府机关和政府投资举办的各类公共机构（许多国家将政府举办的公司企业也纳入政府部门的范畴）。第二部门在国外又被称为私人部门或企业组织。在西方市场经济国家，企业组织基本属于第二部门；在我国第二部门既包括私人企业，也包括以实现利润最大化为目标的公有制企业及各种混合所有制企业。第三部门是指第一部门、第二部门之外的组织，是非政府、非企业的组织，一般也称为非营利组织。美国学者萨拉蒙曾归纳第三部门具有五大特征：组织性、民间性、非营利性、志愿性和公益性。
按上述部门划分，第一部门和第三部门区别于第二部门主要在于是否以营利为目的并以商业化的方式运作。第一部门与第三部门具有某些共性，如组织性、非营利性、公益性，但两者的区别在于是否直接或间接运用国家权力开展活动。事业单位是公共机构，属于广义的第一部门的范畴。原因是，第一，事业单位利用国有资产举办，具有官办而非民间的性质；第二，事业单位可以接受法律法规授权或行政机关委托直接或间接运用国家权力。
事业单位的功能
经济学家把物品分为私人物品和公共物品及介于两者之间的准公共物品。公共物品是指不具有消费上的排他性与竞争性的物品。非排他性是指即使物品的所有权已经属于某人，某人也不能或无法有效阻止他人对该物品的消费。非竞争性是指物品在消费者之间无法分割，个人消费不影响其他人的消费，增加消费者的边际成本为零，个人消费量等于集体消费量。非排他性使所有者无法排除其他人“搭便车”即无偿享用自己购买的物品，因此，“理性的经济人”是不会购买这类物品的；同理，无人愿意购买的物品，“理性的经济人”是不会生产的。因此，公共物品无法由市场提供，政府是公共物品的最佳提供者。具有完全的非排他性和非竞争性的物品被称为“纯公共物品”，具有有限的非排他性和非竞争性的物品被称之为“准公共物品”。
从理论上讲，纯公共物品和准公共物品应该由政府来提供，但政府的财力有限，只能提供有限的公共物品。历史上，没有任何一个政府能包办公共物品的提供。在政府之外，营利和非营利组织都不同程度地提供公共物品。政府即便提供有限的公共物品，仅仅依靠自身也不可能做到有效率。为解决这一问题，政府采用两种基本方法，其一是利用企业，即通过特许经营、合同外包、经济资助等方式发挥企业生产公共物品的作用；其二是实行技术分权，即政府举办各种公共机构，将被认为应该由自身担负的提供公共物品的职责分摊出去。在后者的意义上，中国的事业单位同国外的各种“政府实体”一样，其功能是提供公共物品，公共机构实际上承担的是政府职能。
中图分类号：C93 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）13-0268-03
过快增长的医药费用，特别是居高难下的药品费用给居民生活、社会经济都带来了显著的负面影响。党的十七大明确提出“建立国家基本药物制度，保证群众基本用药”，使人人享有基本医疗卫生服务，保障群众基本用药需求。国家基本药物疗效确切、不良反应小、价格合理，简言之，是物优价廉的药品，应当成为群众用药首选。但中国的推广工作并不尽如人意，基本药物覆盖面比较窄，有失公平，且社会认知度低，在生产、流通及使用等环节也存在诸多问题。政府有责任推广普及，促进公众合理用药。
一、公共物品的内涵
从大卫·休谟到亚当·斯密，从庇古到林达尔，公共物品概念愈见清晰，萨缪尔森将其定义为：“每个人对这种物品的消费都不会导致其他人对该物品消费的减少”，突出了公共物品消费的非竞争性。后期，他又强调公共物品具有收益的非排他性。效用的不可分割性、消费的非竞争性和收益的非排他性是公共物品的基本特征。效用的不可分割性是指公共物品的提供对象和受益者是全体社会，不能将效用分割为若干部分并规定某部分效用归某一个或一部分消费者所独有，消费者使用的增加并不能增加该物品的效用。消费的非竞争性指任何一个消费者对某物品的消费不会减少其他消费者对该物品的消费，整个社会对该物品的消费量等于个人对它的消费量。也就是说在一定的生产条件和生产水平下，增加一个人对该物品的消费不会带来边际成本的上升。收益的非排他性指某种物品一旦被提供，就不能排斥该社会中其他人消费该物品，或排他的成本很高以至于不必要。
布坎南（1965）则指出，物品的公共性取决于其供给者的性质，而非物品的消费属性。即使某物品不完全具备消费的非竞争性以及收益的非排他性，但若是由政府、第三部门等公共部门提供，则该物品理应被划分进公共物品之列。
还有一种从外部性的角度来定义公共物品的方式值得借鉴。物品的公共性程度取决于其外部性的大小，生产或消费某物品产生的外部性越大，该物品的公共性就越强。当外部性影响到部分社会成员时，该物品是准公共物品，在极端情况下，若这种外部性影响到全体社会成员，那么该物品为纯公共物品。公共医疗、基础教育、社会保险、环境保护、基础设施等给社会带来的效益恒大于给个人带来的效益的物品，都属于公共物品。在物品具有正外部性的情况下，无法排除不付费的人从中获益，满足收益的非排他性。而物品原本的收益并未因其外部化后而有所减少，满足萨缪尔森对消费的非竞争性的定义。从这个角度来看，这部分外部化了的收益是非竞争且非排他的。
若某物品同时满足效用的不可分割性、消费的非竞争性和收益的非排他性，则为纯公共物品，如国防、社会治安、环保等；若满足上述三个特征的一至两条，则为准公共物品，如教育、医疗、公路等。社会中的准公共物品最多，只是其中有些准公共物品的私人物品属性强些，有些则是公共物品属性更强些。
二、基本药物公共物品属性分析
基本药物制度的目的是提高全社会人群尤其是贫困人口对基本药物的可及性，同时促进合理用药。然而，对于基本药物的经济学性质的确定，学者们依旧持有不同意见。
本文认为基本药物属于公共物品中的准公共物品。首先，某一患者使用了某一单位的基本药物后，那么别的患者就无法同时使用该单位的基本药物，每一个患者对基本药物的消费量不能等同于整个社会对其的消费量。每增加一个患者，所需的基本药物的成本也增加，或者说每个人对基本药物的消费都需要从他人对它的消费中扣除，因而具有消费上的竞争性。基本药物显著的正外部性不能排除不付费者从基本药物中受益（如减少了受某种疾病感染的风险）。《世界人权宣言》规定，人人有权享有为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；在遭到失业、疾病、残废或者其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障。《民法通则》规定，公民享有生命健康权。这意味着使用基本药物应当作为一项基本人权，其目标覆盖所有公民，每个居民都能从中受益，即具有收益的非排他性。综上所述，基本药物具有消费的竞争性以及收益的非排他性，属于准公共物品。
其次，从供给角度看，基本药物从目录的选取到招标采购、流通环节、零售定价、报销比例等均由政府负主要责任，即供应基本药物的组织有很强的公共性，无法完全依靠市场力量实现有效配置。根据布坎南对公共物品的界定，基本药物属于公共物品范畴。
最后，从外部性的角度讲，基本药物作为基本医疗的一部分，具有较强的正外部性。基本药物的推广使用能有效提高常见病的治愈率，从而提高劳动者健康水平，而其中针对传染病的药品更可以防止疾病的蔓延与扩散，惠及社会其他人群。由此可见，基本药物对全社会带来的正外部性大于患者个人的效用，而这样的正外部性并非趋于无穷，其影响范围是有限的，仅限于与患者接触者及与患者有利害关系者，因而从这个角度来看，基本药物也是准公共物品。
基本药物虽然具有明显的正外部性，但由于需要制药厂商制造后以市场化方式流通到医院、药店，参与其生产的企业和社会资金必须得到应有的一定的回报，方能生存并保持继续参与，因而基本药物是需要适当收费的，但其报销比例明显高于非基本药物，由政府负担主要成本。
三、政府推行基本药物制度的必然性及存在的问题
1.政府推行基本药物制度的必然性分析。通过上述分析可知，基本药物是准公共物品。其具有公共性的同时必然会有一定的不确定性，利益外溢性使得“搭便车”行为成为可能，个人和企业往往无力、无意或无法提供。基本药物作为公共物品，使以价格为核心的市场机制无法对其实现资源的最优配置，存在严重的市场失灵，其供给无法实现市场化。且这类市场极易形成垄断，导致药品的高价、低产量，致使大量低收入人群买不起药看不起病，威胁社会稳定。政府的一项基本职能便是保证公共物品的充分、恰当的供给。即使从实现其政治合法性目的出发，政府也必须以国家财政保证基本药物的合理生产与供给，在资源配置中发挥主导作用，从而保证医疗卫生事业的公益性。
2.政府推行基本药物制度存在的问题。基本药物的性质决定了政府必须参与提供。政府提供公共物品有两种形式：（1）政府生产，政府供给，这适用于纯公共物品；（2）市场生产，政府供给，这适用于准公共物品。国家基本药物的提供采取第二种方式，即政府不直接从事药品生产，但在其政策制定已经流通推广中负有不可推卸的责任。
国家基本药物制度缺乏相应的法律体系，政策文件的刚性不足，关于基本药物制度的规定也过于笼统。党和国家的重视未能反映到立法层面上，基本药物制度至今还没有相应的法律地位，《药品管理法》中也没有对其有所涉及。基本药物制度的立法缺失，从根本上导致该项制度的执行力不足，难以用国家强制力对实施中存在的问题进行有效规范。政府各监管部门的职能协调不力，基本药物的遴选、定价、招标采购等程序均不严格，在生产中由于政府限价而遭遇“市场失灵”，在医院的推广过程中因利润空间小而得不到医生的积极响应。政府制定基本药物政策的出发点是好的，却不够灵活有效，缺乏相应的使用干预与激励机制。社会大众对基本药物的认知度低，缺乏相关的知识，且存在一定的误解。
四、对政府推行基本药物制度的建议
要使基本药物制度能有效落实，提高其在群众中的可及性，体现公共物品的价值，政府应注意如下几个方面的改善：
1.完善法律法规。应尽快制定基本药物相关法律，严格规范基本药物的遴选、定价、招标采购、配送等流程，使政府相关职能部门以及基本药物从生产到配送流程涉及的各医药厂商、医疗机构、药店，均在法律的框架下有序运行。各级政府在规划医药卫生事业、行使政府权力、安排政府卫生预算时做到有法可依、有法必依。以法律的刚性保证基本药物财政投入上的刚性，并减少直至杜绝卫生经费被挤占、挪用等问题。卫生和计划生育委员会要定期对国家基本药物的可及性、使用效率、公平性进行考察，以确保资源得到的高效利用，人民群众能获得低价而又安全有效的药物。
2.改革“以药养医”，建立基本药物补助机制。中国公立医院融资与补偿渠道主要包括三大部分：财政补助、医疗服务收费和药品加成收入。在其他条件不变的情况下，医疗机构使用价格较低廉的基本药物，必然导致其经济收入减少，影响正常运行。因此，仅从政策上强制规定医疗机构使用基本药物的比例是远远不够的，而应当按照新医改方案的要求，采取有效方式改革“以药补医”机制。针对中国目前对卫生财政支出严重不足的现况，应调整政府财政支出的结构，重视对公立医院使用基本药物后的亏损进行补偿，落实政府对医院基本药物销售额的15%的补贴承诺。还可以加设药事服务费，以弥补公立医院缩水的药品加成费用。
3.加大基本药物宣传力度。医药领域存在天然的信息不对称和医生诱导需求，加上人们普遍认为只有进口药、贵药才是好药的错误观念，具有较好的成本—效果比的基本药物未能得到应有的重视。政府作为基本药物的重要推广者，有责任加大力度向公众普及国家基本药物的特点及用药目录，提高全社会对基本药物的认知水平，从而满足群众基本用药需求，促进合理用药。
参考文献：
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[7] 梁学平.公共物品内涵的多角度诠释[J].商业时代，2012，（3）.
一、对公共产品定义的理解存在的争议
萨缪尔森在1954年发表的《公共支出的纯粹理论》一文中明确地将物品分为两类：私人产品和公共产品。他将公共产品定义为这样一种产品：每一个人对这种产品的消费并不减少任何他人也对这种产品的消费。休谟则更加明确的论述了公共产品问题，他在《人性论》中以共有草地比作公共产品，他还说明了当群体规模扩大时，会产生搭便车问题，而政府可以克服搭便车现象。[1]穆勒论述了什么情况下政府应该提供公共产品，这些情况包括为了增进普遍的利益，政府必须行使一些职能。[2]我国学者崔卫华在《城市公共物品的界定与政府职能的转变》写道，公共物品是指由政府直接或间接介入其供需的物品。孙开认为，区分纯公共产品和准公共产品关键是看这种公共产品的消费是否会因居民人数的增加而产生拥挤。[3]
二、关于公共产品概念的界定
认识公共产品概念的关键之一是分清公共产品的现象和本质，公共产品的本质才是它区分私人产品的根据，根据公共产品的本质观，笔者认在实际的经济生活中，一种产品是否作为公共产品会因时、因地不同而变化，公共产品的定义应该是制度性的，由国家政策制定的。对公共产品进行的划分，根据研究的需要，可以按照不同的标准，从不同的角度进行划分。
三、学者关于公共产品定价的特殊性极其原则观点的总结
对产品价格一般而言，应该是生产者和消费者博弈选择的结果，使生产与需求相互节制，达到优化资源配置的目的。但是由于公共产品自身有其特征性。其主要原因有：一是公共产品具有很强的外部性，从而使信息提供上容易产生“搭便车”的行为，最终导致市场的需求信息产出不足，难以表现到价格上；二是公共产品在定价技术上有困难，因为政府机构的活动一般不以赢利为目的，而以实现政策目标为主，对成本和效益的考虑不是主要因素。[4]三是公共产品常带有垄断性，又缺乏足够的替代品，需求价格弹性小。
有一些基本准则应贯穿于公共产品定价过程的始终，学者们的观点大致相同，主要有如下原则：公共福利原则。“人民的福利是最高的法律，确实是非常公正的和根本的法则。凡是真诚地遵循这一原则的人就不会犯危险的错误。”[5]重点保护消费者，兼顾生产者和销售者的利益的原则。[6]公开、公正、公平原则。公开就是广泛接受社会各界的监督，因为它涉及到千家万户普通公众的利益，公正公平就是公共产品的成本公开，定价公开，价格合理，消费者都能负担的起。[7]
四、关于公共产品价格的决策机制的问题与建议
对公共产品的价格决策而言，最关键的决策基础无非两点：一是社会发展的政策目标；二是现实的民情和国情。我国公共产品的价格听证还存在着许多问题：第一，我国目前的听证范围过于狭窄，公民的合法权益就很难得到保证。主要为经济性公用事业，如铁路、电信、水、电、气等公共产品的价格，对社会性公共产品却较少实行，如学费。[8]第二，对于代表的比例没有规定，往往消费者代表寥寥数人，政府部门代表却一大群。第三，当听证代表意见出现分歧时，何种形式来决定，没有规范第四，目前的听证往往是应供给单位提出涨价要求而进行的，内容为价格决策，很少有涉及决策权，如供给什么？由谁供给？第五，专家优化决策的作用难以发挥。针对这些问题，可以从以下思路来考虑改进。第一，在听证范围上，应根据行政程序的繁简与事件性质之轻重成比例的原则，对于一般的、轻微的事件的处理，可以适用简易程序。第二，应该在《政府价格决策听证办法》中明确各方代表的比例，并在目前听证代表的官方选拔程序中融人民众的选任程序，并规定代表的更换方式。第三，明确听证笔录的效力，在双方意见无法达成一致的情况下，赋予中立的有权机关以裁量权。减少华而不实的“走过场”，实实在在地研究问题的出路。第四，对公共产品的听证应当把目光放远，将公共产品的供给方式、供给规格、供给数量等都纳人听证的范围，以便于更全面地制定政策。第五，可以赋予参加听证的各方，包括决策机关的听证委员会、申请人、消费者、行业组织或非政府组织等，都可以有聘请专家的权利，以更好地表明自己的观点。这些专家在听证会上可以交叉询问，专家提供的证据应优于一般的参加者。[9]
参考文献：
[1]休谟. 《人性论》.关文运译.北京商务印书馆， 1997.
[2]约翰・穆勒. 《政治经济学原理. 》胡企林等译.北京商务印书馆， 1991.]
[3]孙开. 《公共经济学》.武汉大学出版社，第51页，2007.
[4]金红磊、王守宽：《公共物品提供主体的多元化―兼谈政府职能的让渡与拓展》，载《浙江工商大学学报》
[5]约翰・洛克. 《政府论》.赵伯英译.西安陕西人民出版社，2005.]
[6]. 《公共产品定价的法律研究》， 载《湘潭大学学报》，2007年第2期.
[7]田建中. 《关于我国公共产品定价中存在的问题与建议》，2009年第3期.
虽然近年来政府已经在农村公共物品供给方面给予了一系列政策支持，如取消农业税、免除义务教育学杂费、出台新型农村合作医疗制度等，这些政策的实施的确助使农村公共物品供给的质和量有很大保障，但是农村公共物品供给问题依然存在。
二、柯桥区农村公共物品供给现状研究
在原计划经济体制驱使下，政府几乎包揽一切社会公共事务，这就形成了单中心管理模式。在该模式下，城市公共物品的供给由国家承担，而农村公共物品供给主要需农民自己“埋单”，政府在农村公共物品供给中的职责存在“缺位”现象。就柯桥区（原绍兴县）而言，虽然柯桥区是中国经济十强县，又通过近些年强镇扩权方式，将财事权下放给镇级政府，使镇级政府有能力不断加大其镇域内农业和农村的投入力度，提高在农村基础设施建设、农村义务教育等领域的农村公共物品供给效率。但是柯桥区农村公共物品供给仍存在供给总量不足、供给结构不合理、供给模式不科学等问题。
（一）供给总量严重不足
在农村社会保障方面，与城市相比，农村很少有人参加失业保险和养老保险等；在农村基础设施建设方面，城市居民已经能享受到相对完善优质的基础设施，比如游泳池、社区健身休闲娱乐所等，但是柯桥区的个别农村，如稽东镇的交通还不便利、不能统一饮上小舜江水等情况仍然存在；农村教育基础上来看，农村诸如师资力量薄弱，教学器材陈旧、图书量不足、班额过大等问题的存在，严重制约了农村教育的发展和教育公平的实现。在很多层面，农村公共物品供给存在“供不应求”的问题。
（二）供给结构不合理
在纯公共物品上，由于政绩考核和经济利益的驱动下，也因为政府偏好的存在，为追求政治目标和经济利益最大化，而追求短期目标。乡镇政府在农村公共物品的供给上存在“左右失衡”问题。对于一些能够展示地方政府政绩（即“硬”指标）的公共物品的供给过剩，如村村通公路，家家安数字机顶盒等，但却疏于事后的维护与管养。在一些村庄中，公路成了龙须沟、电线线路老化、电线杆歪歪斜斜等情况经常出现。目前开展高科技农业情况下，农民当前急需的农业科技信息、培训等方面的提供却严重不足。
（三）供给模式不科学
由于上级政府下决定，下级政府来执行的这种“自上而下”政府决策机制存在，越是基层的政府要负担的事权也就越大。目前又按照着各级政府成本分摊：物质成本由乡镇的各项临时收费、摊派分担，使得基层的财政负担过重。造成事权大于财权的基层政府在农村公共物品供给中能力有限，不足以满足农民的日常公共物品，也更不可能追求公共物品的多样化。
（四）供给效率低下
一方面，由于信息的不对称、行政体制改革的滞后、监督体制的不健全，上级政府和农民信息双向传递上阻碍较多。从农民向上级政府反馈角度看，信息传递链越长，信息失真程度就越高，导致上级政府无法准确获得农民真正的需求是什么；而从上级政府向下提供公共物品角度看，上级政府经过层层下拨的中间环节较多，公共资金就越被剥削，公共物品数量和种类也不断减少；另一方面，在不同乡镇由于公共物品外溢性的存在，每个乡镇谁也想搭便车，坐等渔翁之利，从而加重农村公共物品无效供给。上述两大原因导致了农村公共物品的供给效率低下。
三、农村公共物品供给存在问题的原因分析
（一）不合理的城乡分治的公共物品二元供给体制
在国家重城轻乡的政策背景和挖农补工的非均衡发展战略下，城乡二元供给体制一直在影响着农村公共物品的供给。[4]在农村，许多与农民生产、生活息息相关的公共物品在很大程度上需由农民自己“埋单”，政府只是给予一定比例的补助，这其中一大部分本应由政府来承担的费用无形中转嫁给农民，导致农村公共物品供给数量不足、质量不高。城乡分割的公共物品供给体制不仅挫伤农民的积极性，而且使农民的压力不断加大。造成城乡差距扩大和社会主义新农村建设不能顺利开展。
（二）农村公共物品供给主体问题的存在
农村公共物品供给主体单一、职责不清。由于农村公共物品具有自身特点，加之市场在农村公共物品供给上影响甚微，私人部门和第三部门等主体的作用未被挖掘出来，使得政府成为公共物品单一供给主体。另一方面，由于在实际中各层政府在农村公共物品的供给职责未被科学合理划分，一定程度上造成农村公共物品供给主体的“错乱缺位”。“财权上交，事权下放”的存在，越基层政府承担的事权过重，享受到的财权过少，致使农民不能享到尽多和丰富的公共物品。
（三）自上而下的供给决策机制的影响
“自上而下”的农村公共物品供给模式并未充分考虑到公共物品使用者的需求状况，难以达到公共物品的最优供给。在这种模式中农民很难表达自己的意志，也对公共资金滥用、公共物品供给不透明、暗箱操作等状况缺乏有效的监督管理。如柯桥区于2001年进行了乡镇撤扩与改革，但是这就造成了干部人浮于事，增加了财政的支出，然后并没有提高对农村公共物品的供给效率。
四、多中心理论视角下农村公共物品供给制度的构建
奥斯特罗姆夫妇共同创立的多中心理论可以说是针对单中心治理思想提出的，奥斯特罗姆夫妇提出了另一只“看不见的手”，意味着在进行社会公共事务中，除政府主体外，还包括政府、市场、第三部门等在内的多个主体，在一定的规则约束下，各个主体可以发挥自身优势，以多种形式共同行使主体性权力。在公共物品供给这个特定领域，多中心理论强调公共物品供给结构、供给方式和规则等需要多元化。
基于多中心理论，完善柯桥区农村公共物品供给制度，通过多元供给主体（政府、市场和第三部门）在协同机制的作用，促使资金来源渠道多元化，并通过多元供给方式可以有效提高公共物品供给的效率和效益。与此同时，在这个过程中需要良好的监督评价机制做保证。基于多中心理论视角的农村公共物品供给主要模式如下图所示，
（一）多元供给主体
1、政府。农村公共物品供给中难免会存在外部性和“搭便车”现象，此时不能完全按照市场规则下的利益最大化原则进行供给。而出于政府的基本职能，提供那些市场供给失灵的农村公共物品无可厚非。[5]尤其在两大类农村公共物品的供给上政府应该主动并且承担这个责任：一是诸如农村地区的基础教育、社会保障等农村基础设施方面的纯公共物品；二是诸如电网、自来水等排他成本高的准公共物品。当然要强调的是政府只是在市场、第三部门等其他主体不能有效发挥其作用时才提供公共物品，同时，政府转交的只是服务项目的提供，而不是服务责任的移交。[6]
2、市场。政府行政官员的“理性经济人”动机使得在提供公共物品时，不可避免地存在着自利倾向，因而政府在公共物品供给中可能存在“失灵”现象。同时随着经济发展和农民收入水平的提高，政府提供的基本公共物品无法满足多样化消费需求。这些原因都促使市场能在农村公共物品的供给过程中发挥作用。最后由市场的特性决定，能对资源进行有效配置，能提供一些产权归属明确、具有排他性特征的农村公共物品，如小型水利设施、农用固定资产等。
3、第三部门。第三部门又可称之为非盈利组织或非政府组织，它是介于政府部门与私人部门之间的一个部门。当前农村中已经有诸如农村老年协会、妇女发展类民间组织、农村民间金融组织、农民工协会等第三部门，这些第三部门发挥其自身优势不但可以弥补政府在农村公共物品的供给过程中的缺位，解决政府管不了、管不好、又不愿管的事，也能对市场失灵作出积极回应。因此，第三部门理应与政府相互合作，与市场共同作为农村公共物品供给主体。
（二）资金来源多元化
当前，农村公共物品出现供给不足的现状，主要是因为农村公共物品的资金来源渠道狭窄，过于依赖政府的拨款。当政府不能有效的支配足够的资金时，就必然导致农村公共物品的供给不足，提供的公共物品不能保质。因此，保障资金来源多元化极其重要。与多元供给主体相对应，农村公共物品的资金筹集模式应该采取政府财政投入、市场筹集和第三部门弥补相配合的多元筹集模式。首先，乡镇机构的责权利相统一，能有独立的预算权和财政支配权；其次，明确中央在农村公共物品供给中的财政职能，加大财政转移支付力度；第三，在明确产权的前提下，通过采取私人供给、政府给予适补贴等方式吸引民间资本投入农村准公共物品。
（三）多元供给方式
考虑到目前我国农村公共物品供给的现状，有以下几种供给方式可供选择：一是政府直接供给方式，即由政府作为供给主体之一，直接向属于本级职责范围的农村提供公共物品。二是政府委托除政府部门以外的私人（或团体）的供给方式。在公共基础设施供给中私人与政府通过公私合营的伙伴关系，一起供给某些农村公共物品。政府以合同承包、特许经营等方式在规范条件下把公共物品供给转让给私人经营。三是政府与私人（或企业）合作的供给方式。政府通过补贴的方式，鼓励私人或企业参与提供农村公共物品事业中来。
（四）多元运行机制
关键词:农村 养老保障 南通
莫尼汉(Moynihan)指出:“一个民族的文明质量可以从这个民族照顾其老人的态度和方法中得到反映。”可见，养老保障问题有着重要的意义。随着经济社会的发展，我国农村人口老龄化间题日益突出。南通市地处长江三角洲，濒江临海，自古为“崇川福地”，今有“长寿之乡”的美称。作为中国沿海的一个经济比较发达的地级市，在农村养老保障问题上同样也面临着挑战。
1农村养老保障的性质
一些学者认为，农村养老保障是一种公共物品，其实并不全然如此。经济学家对公共物品的定义比较多，其中经济学大师萨缪尔森对公共物品的理论界定具有一定的代表性。1954年，萨缪尔森在《公共支出的纯粹理论》一文中提出“公共物品”这一概念，他认为公共物品是这样一种物品:即每一个人对该物品的消费不会造成其他个人消费的减少。通常而言，公共物品在消费上具有两个基本特征:(1)非排他性。这是指在技术上没有办法或者很难将不付费的消费者排除在公共物品的收益范围之内。一般而言，公共物品一旦提供给社会中的某一个人，社会中的其他人也都可以从该物品中受益。(2)非竞争性。即公共物品既定的情况下，消费者数量的增加不需要追加任何生产成本，“某个人或厂商对公共物品或劳务的享用不排斥也不妨碍其他人或厂商享用该物品.也就是说.增加一个消费量的边际成本等于零。”此后，布坎南在《俱乐部的经济理论》中指出，萨缪尔森所定义的公共物品只是少数的纯公共物品，他认为公共物品是“出于某种原因，有集团或社会团体决定并通过集体组织提供的物品或服务”。现实世界中绝大多数的物品介于公共物品和私人物品之间，被称之为“准公共物品”。
考察我国农村养老保障，其实现方式有三种:自我养老、家庭养老和社会养老。由于实现方式的不同，农村养老保障的性质存在很大的差异，而并非就是单纯的公共物品。自我养老和家庭养老，由于其提供主体是私人，并且具有排他性，所以属于私人产品。社会养老是指由社会提供经济供养、生活照料和精神慰籍的职责，社会养老保障的提供主体可以是集体，可以是商业组织，也可以是政府。其特点也是不同的:集体提供的养老保障其范围比较小，对象比较集中，且每增加一个人会使整体成本增加，或是降低原有成员的福利，可以看出是具有半排他性的，是准公共物品。商业组织提供的养老保障是以盈利为目的的，但是具有非排他性，所以是公共物品;而政府提供的养老保障范围比较广，同样具有非排他性，也是公共物品。
2南通市农村养老保障现状
2.1人口老龄化加速与农村老年人口激增
中图分类号：F27 文献标识码：A 文章编号：16723198（2012）18007301
1 公共产品的性质和供给方式
任何物品的消费都具有两个方面的特征：一是消费是竞争性的还是非竞争性的；二是消费是排他性的还是非排他性的。这两个方面的特征是区别公共产品和私人物品的基本特征。公共产品（Public Goods）即是指那些在消费上具有非竞争性和非排他性的产品，这是美国著名经济学家保罗·萨缪尔森给出的经典定义。其中非竞争性是指一些人对某一产品的消费不会影响另一些人对这一产品的消费，而非排他性是指公共产品的利益不能被某些特定的消费者所独享，即一旦某项特定的产品被提供出来，便不太可能排除任何人对它的消费。非竞争性和非排他性是公共产品区别于私人物品的两大本质特征。后来的大量研究也表明，正是由于这两大特征导致了在公共产品供给上的市场失灵，于是需要通过政府来供给公共产品就是不可避免的了。
然而，更确切地说，保罗·萨缪尔森的这个定义只是针对纯公共产品而言的，在现实生活中除了外交、国防、基础教育等极少数公共产品属于纯公共产品外，绝大多数公共产品是准公共产品，或者称为混合公共产品，它是指具有局部非竞争性和局部非排他性的产品。这些准公共产品虽然也具有非竞争性和非排他性但是却并不完全，比如水、电、气、有线电视等具有非竞争性，但它们具有一定的排他性；而公园、公共游泳池、海洋中的鱼等具有非排他性，但它们具有一定的竞争性。教育、道路、医疗卫生、行政管理等也都属于准公共产品的范畴。正因为准公共产品的非竞争性和非排他性是不完全的，所以由政府提供这些产品往往并不是最有效的方式，也就是说准公共产品的性质使得其供给方式有可能不通过政府而是通过市场来完成，这也正是我们分析公共产品市场化供给的一个最基本的前提。
2 我国公共产品市场化的基本发展状况
2.1 我国公共产品市场化现状
大多数的公共产品最早都是由政府来提供的，但是市场经济的不断发展，使得公共产品供给通过市场机制来实现的现象越来越普遍，在我国，公共产品的市场化供给取得了一定程度的发展。比如，2001和2002年，国家发改委先后出台了《关于印发促进和引导民间资金投资的若干意见的通知》和《“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》等文件，以政策的形式鼓励和引导非国有经济以各种方式，参与经营性基础设施建设和公益性事业项目建设；2002年10月国家建设部、国家发改委、国家环保总局又联合出台了《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》，鼓励各类所有制经济积极参与投资与经营，从而实现投资主体和运营主体的多元化。这些文件一出台，市场立即作出了积极的响应，大量民间资本开始进入公共产品生产与供给的各个领域。
2.2 我国公共产品市场化供给的原因
（1）公共产品供给中存在搭便车现象。
公共产品是向整个社会提供的，整个社会的成员共同享用公共产品的效用，而不能将其分割成若干部分，分别归属于某个人、家庭或企业享用。因此这些产品人们不用购买就可以消费，这种不用购买就可以消费的行为称为“搭便车”。公共产品可以搭便车，比如你不必为使用路灯而花钱，你也不必为观看元宵节的烟火表演而付费。这样，公共产品就没有交易，没有市场价格，生产者不愿生产，从而导致资源配置不合理，供给不足。
（2）某些公共产品政府供给效率较低。
由于现实经济社会极其复杂，政府职能本身也并不是完美无缺的，在许多情况下，政府这只“看得见的手”失去了作用，我们称之为“政府失灵”。政府官员作为理性经济人，其行为的目的是为了追求自身利益的最大化而不是公共利益最大化，因此在公共产品供给过程中难免出现特殊利益集团的寻租行为。另外，政府掌握信息的有限性和决策的有限性，也会导致公共产品供给的低效率。
（3）公共产品的供需不平衡。
在我国的经济、社会迅速发展的过程中，城镇的扩张、农村的改革对公共产品的需求数量在不断增加，而目前我国的公共产品供给数量已经不能满足经济发展和人民生活的需要。比如，城市的公共设施建设，道路、桥梁、学校等，不能满足城市迅速扩张的需要；而农村的基础设施建设更不完善，农业的抗灾防灾能力差，水利设施不足等等，这些都需要加大供给的力度。但是，政府的单一供给机制使财政难以负担，造成政府在公共产品供给上的资金短缺，这就需要寻求市场化的供给机制来弥补公共产品政府供给中的资金不足，解决其中存在的问题。
3 提供公共产品在什么情况下可以引入市场机制
由于纯公共产品和准公共产品的存在，使得公共产品不应也不能完全由政府来提供，如今许多原来由政府提供的公共产品已经不断地转向由市场供给，并逐渐成为公共产品供给的一个发展变化趋势。这种变化何以会发生，哪些公共产品在什么情况下可以引入市场机制，弄清楚这些问题对于深入理解我国公共产品供给机制的变化规律有重要意义，另外，也只有深入研究，把握了这些变化背后的影
作者简介：田丽婕（1990-），女，北京林业大学经济管理学院会计专业本科生；张岩（1965-），女，北京林业大学经济管理学院会计专业副教授。
服务型政府的基本特征是：（1）具有核心竞争力的政府；（2）民主和负责的政府；（3）法治和行政行为有效的政府；（4）“顾客至上”，以公民为中心的政府；（5）职能有限的政府；（6）为全社会提供公共产品和服务的政府；（7）实现了合理分权的政府。
二、中国服务型政府建设的现状及可行性分析
1.中国公共行政面临的突出问题
(1)党政的二元结构体系，造成党政不分，甚至以党代政，公共行政难以按照应有的规律来设计和架构，造成机构膨胀、人浮于事、推诿扯皮、行政成本高、猖獗。执政党如何执政，是推进政府公共行政改革的前提条件。
(2)权力过于集中，政府职能配置不合理。权力过于集中是我国行政管理体制改革的总病根。政府管了许多不该管、管不了、管不好的事，企业、社会、公民的积极性、创造性受到压抑，政府又掌舵又划桨，承担着社会的无限责任。
(3)公共政策的失败。政府对经济生活干预的基本手段是制定和实施公共政策。但公共政策存在着种种困难、障碍和制约因素，使得政府难以制定并执行好的或合理的公共政策，导致公共政策失败。
(4)公营部门高度垄断，缺乏竞争。我国公营部门长期实行公共投资、公共所有、公共经营的方式，几乎不存在经营风险问题。由于其产品和服务在市场上具有独占性，公民的意愿和利益往往得不到有效维护。
(5)行政文化和社会文化的消极因素，制约着公共行政改革的进程。我国传统的行政文化理念是权威主义，政府的绝对权力造成了许多寻租和腐败现象的滋长，助长了“官本位”思想，使政府难以真正产生“公民至上”的服务文化。
2.服务型政府理论运用于中国行政改革的战略构想
(1)掌划分离的有限行政。政府没有必要也不可能事必躬亲，应更多地借助于市场这一手段，恰当地利用私营部门来供给公共物品和服务。有限行政是我国彻底改变计划经济体制传统，推进行政改革的必然选择。
(2)讲求效果和收益的有效行政。有效行政是我国行政改革的基本理论诉求。以提供高质量的公共物品或服务，实现高绩效的社会治理为自身行动的终极目标。
(3)授权与分权的民主行政。我国行政改革要朝着民主行政的方向发展。政府在进行公共决策、实施公共管理和供给公共物品或服务的过程中增强民主意识，实行民主制度，积极发展和有效引导非营利组织的成长。
(4)以民为本的服务行政。服务行政是我国行政改革的根本目标。政府行使公共权力的目的不再是为了管理甚至控制公众，而是为了给公众提供更好的服务。此时，公众才能真正成为国家和社会的主人，社会主义的优越性也才能得到根本体现。
三、中国服务型政府建设的道路选择和对策
1.公共服务法治化，实现公共服务的良性发展
一是合理划分中央与地方政府在公共服务领域的职责权限。二是制定公共服务的最低标准，依据这个标准合理公平地分配公共资源。三是提高公共服务的透明度和公开化程度，加大对公共服务的监督力度，严厉禁止和杜绝公共服务中的乱收费、乱涨价现象，保证公共服务的质量。
2.重新审视和定位政府治理的角色，即“服务”而非“掌舵”
服务型政府理论强调政府角色的转换，主张将政府角色定位为“掌舵”而非“划桨”，意味着政府不应过多地具体承担提供公共服务的责任，而是尽可能地以委托、承包、等市场化的制度安排，将公共服务呈递责任转移给私营部门及非营利部门，并对公共利益做出积极的回应，这也是服务型政府追求的根本目标。
3.建立政府公共服务和公共物品供给的民众导向制度
政府服务应体现“以人为本，以客为尊”的原则，以民众诉求为导向，以民众的期望决定策略设计的蓝图，以民众的需求决定服务的内涵和方式。我们应该重新认识社会与政府的关系，从制度上实现政府的决策与行为由“以政府为中心”向“以公众为中心”的转移，使服务行政具有透明性、公正性、回应性和责任性，疏通政府与公众对话的渠道，保障公众知情权。
4.培育公民社会自治能力，建立政务公开制度
服务型政府的建设，强调社会力量的参与，强调政府公共管理职能向社会组织的转移。首先，政府必须积极培育各种民间社团，培育各种带有自治性、自主性的社会组织，承担起多样的治理责任。其次，政府与社会应在平等的基础上进行沟通、互动和合作，形成治理网络，建立畅通的社会沟通与协商机制，推动政府文件的透明化传输，保障行政决策的科学化、民主化。
5.建立政府绩效评价制度
中图分类号：D90文献标识码：A文章编号：1006-0278(2012)04-081-01
一、公共物品的基本理论
“公共物品”这一概念是二十世纪五六十年代随着学术界对政府职能和国家财政等有关“公共”问题的研究而引入西方经济学的。公共物品理论认为，公共物品是相对于私人物品而言的，它是指由全体社会成员共同消费的物品或服务，而不是专门为任何个人所单独消费的物品或服务。也有学者提出，公共物品不仅可以是物品或服务，也可以是遵守同一的行为准则，履行一致的交易方式、政策、制度法规(如政府管制)，使公共物品具有广义的内涵。在这里，我们主要讨论狭义上的公共物品，即所指的公共物品是处于某种实物形态(如公园、道路、灯塔)或服务(如教育、医疗、治安、国防)的一种社会总产品。传统理论认为，公共物品具有以下两个基本特征:一是非排他性。对于私人物品而言，购买者支付了价格就取得了该物品的所有权并可以较容易的排除他人消费该件物品。而公共物品的消费是集体进行，共同消费的，其效用在不同消费者之间不能分割。二是非竞争性。对私人物品来讲，一个人消费了这一物品，别人就无法再消费了。而公共物品一旦提供出来，任何消费者对公共物品的消费都不会影响其它消费者的利益。公共物品存在消费上的非竞争性、非排他性特点，会产生“外部性”和“搭便车”行为。公共物品具有非竞争性，这就是指每增加一个消费者的边际成本为零。按照自由市场的边际成本定价原则，这些物品就应该实行免费供应，可是公共物品的生产成本却无法弥补。所以，公共物品若让私人按市场机制来提供，必然与社会消费需求的最优水平不一致，要么是供给短缺，要么是消费闲置或消费不足。竞争性的市场不可能使其供给量达到帕雷托最优。因此，公共物品必须由政府通过不同于市场机制的需求偏好显示和强制性融资进行供给。
二、法律公共物品属性的异化
从上面的理论分析，可以看出，一个物品要成为公共物品必不可少的两个条件是：一是非排他性。二是非竞争性。法律的公共物品属性已然被大多数人所接受，其作为保卫社会正义的最后防线，理当站在高处不受任何人的拘束与左右，其理应作为公共物品独立于私人属性的控制，其理应由作为人民代表的国家供给。但在我国现实生活中，在法律的适用，特别是行政法的适用方面，法律渐渐的具有了脱离公共物品属性常态的趋势。特别是表现在非排他性方面。
非排他性是指对于私人物品而言，购买者支付了价格就取得了该物品的所有权并可以较容易的排除他人消费该件物品，而公共物品的消费是集体进行，共同消费的，其效用在不同消费者之间不能分割。法律作为一种资源的正常状态应当可以被每一个需要的人所使用，保护每一个人的权利。但由于法律相关制度的设计和相关私权的介入使得很多人难以得到法律的保护，被排除在了法律保护的范围之外
若是单从法律条文来讲，其承载的只是一种法律规范，是权利与义务的一种抽象表达，它并不会像具体是实物那样存在物质上的局限性，相反，他可以无限制的自我复制来满足社会公众的需求，也就是说“消费者”消费的不是法律文本本身，而是其所记载的内容。从这个方面来说，法律的确是具有非竞争性。
但是“消费者”消费法律显然不仅限于法律条文本身的，他还需要一系列的法律制度来支撑法律的实施，否者，法律只能是一张白纸，根本无法保障公民权利的实现。法律的排他性就表现在法律制度上，主要可分为三个方面：
（一）司法资源的有限性排他
司法资源的有限性排他的原因：一、由于法律供给的主体只能而且必须是国家，具有单一性，这就决定了相应的法律制度的设计、法律实施机构的设置是有限的，很难满足社会对于法律的需求。二、由于我国相应的民间仲裁制度及调节制度还不是很发达，社会可以提供的调解纠纷的法律替代品资源有限，这就导致了大量纠纷未经过任何过滤就直接流向法院，导致法院案件累积，司法资源紧张，法官工作量加大。
因此，一方面，法院为了减少工作量，往往会在法律规定的立案条件上附加其他的条件，例如要求有充足的证据，要求标的额达到一定的限度等等，这样就排除了一些对法律的消费。另一方面，有些法院干脆在接到一定数量的案件后对一般的案件直接就不再受理，我国法律对于这种情况的救济途径非常有限，只能向人民检察院申诉，但是当事人很难证明自己向法院提交过诉状并符合立案条件，这样法院就可以很自然的排除一部分人对法律的消费。
（二）诉讼成本排他
