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政府非税收入是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。加强政府非税收入管理是市场经济条件下理顺政府分配关系、增强政府宏观调控能力、健全公共财政职能的客观要求。建立规范的非税收入管理制度，是优化经济发展环境、促进和谐社会建设的重要举措。
一、非税收入管理中存在的问题
目前，由于各方面认识不足，加之政府非税收入的政策界限不够明确，体制改革与法制建设滞后等原因，政府非税收入还存在着管理不够规范、运行效率偏低等问题。
（一）非税收入总体规模仍然偏大，在财政收入中所占比重仍然偏高
公共财政收入体系应以税收为主、收费为辅，与大多数市场经济国家相比，我国地方非税收入占财政收入的比例偏高。前几年，个别地方非税收入甚至超过税收收入，税费关系尚未完全理顺。
（二）非税收入征管机制不完善，非税收入征管随意性较大
目前，非税收入收费主体多元化，由各个执收执罚单位分散征收，肢解了非税收入管理职能，政策不一、管理较乱。有的超范围、超标准收费，甚至擅立收费项目，加重社会负担。有的该收不收、该罚不罚、随意减免非税收入。例如，土地出让方面，一些地方以招商引资、解决历史遗留问题等理由，在收入上缴财政前直接进行抵顶减免，或者以先征后返、为用地单位缴纳出让金以及降低地价出让等方式变相减免出让金，影响了国家土地调控政策效果。
（三）财政票据监管不严，票据管理有待进一步加强
财政票据作为政府非税收入管理的源头，在实际监管过程中存在着一些不容忽视的问题，有待加强和完善。第一，部分单位不按要求建立票据台账，没有明确专人管理票据，票据丢失、毁损的现象时有发生。第二，财政票据使用不规范，相互混用现象突出。为了避税，税务发票和财政票据相互混用；为了逃避财政监督，非税收入票据和往来结算票据相互混用，究其原因主要是部门和单位利益在作祟。第三，在票据核销环节，财政部门由于人手少，工作量大，管理手段落后，核销人员很难做到对每份票据的金额、标准做到准确、及时无误核销，使票据核销流于形式。第四，票据开具不规范，票据要素填写不全，不填写收费标准和计量单位；字迹潦草含糊，辨认不清；作废票据联次不全等。
（四）部门预算改革不彻底，预算编制不科学
对于非税收入虽然纳入了综合财政预算的编制，但在实际执行中存在着预算内外两张皮的现象。对纳入预算管理的非税收入，也主要是采取“比例统筹”或“全额返还”等管理方式，并未真正实现财政统筹安排。单位贫富不均的现象仍然存在，造成财政调控能力较弱，不利于提高资金使用效益。
（五）非税收入征缴管理信息系统并未完全建立起来
近年来，虽然各地积极探索，勇于实践，将信息网络技术和先进管理手段运用到非税收入征管中，但是统一、安全、高效的非税收入征缴管理信息系统并未完全建立起来。在实际工作中存在着不通过非税收入征缴管理系统缴存、延缓非税收入及时入库的现象。
二、加强非税收入管理的对策
（一）正税清费，进一步清理取消收费基金，把非税收入控制在合理的范围和额度内
对非税收入进行全面、系统的清理整顿，根据有关法律法规，全面清理并取消不合理不合法的收费项目，严格控制新增项目审批，控制收费基金规模，以减轻企业和社会负担。对一些收费标准过高、涉及面比较广、企业和社会反响比较大的收费项目，要降低收费标准。对能交由市场来管理的收费项目，要转为经营性收费。对取消收费项目后的部门单位履行行政管理职能所必需的经费，要纳入财政保障范围，防止继续收费现象的发生。要加强监督检查，对乱收费行为要严肃处理，确保达到减轻负担、规范管理、促进发展的目的。
（二）严格非税收入征管，逐步扩大财政直接征收范围
与完善的税收征管相比，非税收入在征管体系、征管手段、征管措施等方面都有可供借鉴之处，可仿照税收征管建立非税收入欠款公告制度、非税收入违法举报奖励制度，不断将税收征管的先进经验和做法嫁接到非税收入管理工作中，以完善非税收入的征管。目前，多数非税收入实行委托征收，由于监管不力，执收单位自由裁量权过大，随意减免缓问题突出，出现不少人情收费、弹性收费等现象，影响了非税收入征缴率。在广泛推行财政开票、集中收费征管模式的基础上，逐步推广征收大厅模式，扩大财政直接征收范围。对国有土地出让金收入、国有资产有偿使用收入等适合直接征收的非税收入项目，可由财政部门在征收大厅设立窗口直接征收。
（三）把好源头控制关，建立“凭证领购，分次限量，定期核销”的票据领购制度
各单位要建立票据专管员制度，设置票据购销台账。对收费人员要加强业务培训，对财政票据填开不全，使用不规范的，代收银行有权拒收。要进一步精简压缩财政票据种类，逐步建立以非税收入缴款书为主，少量专用票据为辅的新型财政票据管理体系。加快票据的电子化管理改革，对票据的印制、发放、使用、缴销实行全过程、系统化管理，依托现代信息手段，实现对财政票据的电子自动核销，切实做到“以票管收，票款同行”。
（四）实施全面彻底的财政综合预算，增强政府调控能力
加强非税收入预算管理力度，将非税收入纳入统一的政府预算体系，实行收入全额上解、支出统筹安排，彻底解决预算内外“两张皮”问题，提高非税收入财政调控能力。编制部门预算时，基本支出按照统一的分类分档定额标准合理安排，项目支出根据单位性质和职能需要，按照轻重缓急和综合预算原则统筹安排。对有专门用途的政府非税收入实行专款专用，对没有规定专门用途的政府非税收入，政府统筹安排合理调剂。
（五）不断完善非税收入征缴管理系统，提高非税收入征收水平
对所有的收费和基金项目编码后进入非税收入征缴管理系统管理，由缴费人直接到财政部门指定的代收银行缴纳收费款项，收费资金由代收银行通过非税收入征缴系统直接缴入国库或财政专户，取消由执收部门按月汇缴收费资金的做法。严格账户管理，取消各执收部门开设的各类收入过渡户。在全面推行票款分离制度的基础上，改变票款分离系统手工开票和手工记账做法，通过联网实现自动对账和资金自动划转。积极探索使用POS机刷卡这种电子化方式缴纳非税收入，为缴款人随时随地就近缴款提供方便，同时减轻了银行柜台压力，减少了代收差错，提高了资金安全性和征管效率。
一、充分认识加强征管工作，提高非税收入质量的重要意义
非税收入是各级政府财政收入的重要组成部分。加强和规范非税收入征管，是在社会主义市场经济条件下，理顺政府分配关系，健全公共财政体制，提高政府宏观调控能力，从源头上预防和治理腐败，推动党风廉政建设的客观要求。
各地、各部门必须以“*”重要思想为指导，树立和落实科学发展观，从建立完善中国特色社会主义公共财政体制，确保我省财政收入增长和继续当好排头兵的高度出发，充分认识加强非税收入征管工作，提高非税收入质量的重要意义，增强工作责任感和紧迫感，加强领导，明确分工，落实责任，采取有力措施，进一步提高非税收入征管工作水平。
二、进一步完善非税收入征管法规政策体系
各地、各部门要遵循“依法征收，依规使用”、“取之于民，用之于民”的基本原则，以国家有关法律法规和政策规定为依据，结合我省实际，进一步研究和推动完善我省非税收入征管的法规和政策体系，进一步建立健全本地、本部门非税收入征管的规章制度，确保非税收入征管工作有法可依、有章可循。省财政厅要加强立法调研，积极研究起草有关非税收入征管的法规草案，加快我省非税收入依法征管进程。有关工作，法制部门要予以指导和支持。
三、加大非税收入征管力度，努力提高非税收入质量
各地、各部门要按照粤府〔*〕40号文要求，进一步拓展理财思路，深化“收支两条线”改革，加大非税收入征管力度，把尚未纳入财政管理的非税收入，尽快纳入“收支两条线”管理范围。
（一）国有资产（资源）和公共资源（包括有限资源、带有垄断性经营牌照资源及其他政府管理的资源）的开发权、使用权、冠名权、广告权、特许（垄断）经营权等，应按照《行政许可法》等法律法规的规定，通过招标或拍卖方式有偿出让，所得收益按规定全额上缴各级国库或财政专户，实行“收支两条线”管理。对不同类别、不同特点的国有资产（资源）的有偿使用，公共资源开发权、广告权、经营权等的招标拍卖，应按职责分工由相应的职能部门牵头负责，财政部门积极配合，共同研究制订严格、规范、具体的征管办法和操作规程并组织实施。
1．土地、海域、场地等资源的使用权、开发权以及砂、石、矿产资源探矿权、开采权，按有关规定应通过招标、拍卖或挂牌方式有偿出让的，必须严格按规定执行。
2．政事业性国有资产出租或转让，应尽可能通过公开招租或拍卖方式进行。
3．府投资建设的公共设施（如道路、桥梁、公园、广场、建筑物等）的户外广告权和冠名权，应通过招标或拍卖方式有偿出让。其中，为调动地方的积极性，国道、省道广告权的出让收益可以实行省市分成。鼓励企业投资参与政府
基础设施建设，对政府与企业合作建设的道路、港口等公共设施，其广告权、冠
名权等收益归政府和企业共同拥有。
4．路客运和公交线路（包括城市内、城市间以及城乡之间的公交线路）的营运权，应按国家有关规定，逐步通过招投标方式确定营运人。条件较好的地区，可开展跨市、跨省客运班线经营权的招投标试点，之后再总结经验逐步推开。
5．城乡地下管网开发权、机动车加油站经营权、旅游资源开发权和经营权，应通过招标方式选择经营者。
6．家小汽车吉祥号牌可实行竞价发放。竞价发放的号牌不超过每期发放号牌总量的10%，其余全部实行电脑自选。
（二）加强国有资产收益管理。国有资产收益是政府非税收入的重要组成部分，包括经营收益和非经营收益。国有资产分享的企业税后利润，国有股股利、红利、股息，企业国有产权（股权）出售、拍卖、转让收益和依法由国有资产享有的其他收益，都应当严格按照规定上缴，防止国有资产收益流失。国有资产收益要逐步纳入国家预算管理体系，确保国有资产收益的安全和有效使用，促进国有经济结构调整和国有企业健康发展。
（三）事业单位向公民、法人和其他组织提供特定服务过程中收取的行政事业性收费，应严格执行“收支两条线”管理，及时足额上缴国库或财政专户。事业单位收取的体现政府职能或具有垄断性的经营服务性收费，都应纳入财政管理。
（四）以政府名义获得的各种捐赠资金，包括以国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织获得的各种捐赠资金，都应纳入财政管理，实行“收支两条线”管理。
（五）进一步规范行政执法部门罚没财物管理，按照罚款决定与罚款收缴相分离原则，罚没收入全额上缴国库，有条件的地方要建设政府公物仓，加强对罚没物资和变价收入的监管。
四、加快全省非税收入征管电子化系统建设
各地、各部门要按照省财政厅、省纠风办《关于深化收支两条线改革全面推进非税收入电子信息管理的通知》（粤财综〔2005〕108号）的要求，加快全省非税收入征管电子化系统建设步伐，提高我省非税收入征管的效率和质量。要将收入项目、收入金额、票据使用、会计报表等纳入非税收入管理系统，逐步实现财政部门、执收单位、代收银行、人民银行国库的网络连接，实现实时查询和实时监控非税收入收缴情况；对涉及中央、省与市、县分成的非税收入，实现自动按分成比例分别划解缴入中央、省、市、县国库。
五、进一步规范非税收入资金管理
（一）各地、各部门要严格按规定征管非税收入，真实反映财政收入情况，不得虚大或少列财政预算收入。政府性基金和罚没收入，必须全额缴入国库，纳入预算管理；行政事业性收费，根据财政部、国家发展改革委和省物价局、财政厅公布的收费项目目录，凡应缴入国库的必须全额缴入国库，凡应缴入财政专户的必须全额缴入财政专户。其他类别的非税收入，在国家和省未有明确规定前，由各级政府视当地实际决定纳入预算或财政专户管理。
（二）对中央、省与市、县分成的非税收入，各地要按照国家和省规定的分成比例和缴交级次，通过各级国库或财政专户缴交。各地不得截留或挤占中央和省的分成收入，各部门上下级之间不得直接对非税收入实行集中、提取和分成。
（三）非税收入代收银行必须严格按照《中华人民共和国国家金库条例》及其实施细则等法律法规规定，办理各类纳入预算管理、应缴入国库的非税收入资金汇划工作，准确、及时地将代收资金上解到各级国库。代收银行未经财政部门批准不得为执收单位开设任何形式的非税收入过渡账户。
（四）非税收入收缴过程中，执收单位必须按照《广东省财政票据管理办法》的规定，规范使用财政票据，建立财政票据稽查制度。
（五）各地要按照综合财政预算管理原则，把非税收入形成的可用财力纳入统一的政府预算体系。征收部门的正常经费，由财政部门按征收部门履行职能的需要核定，纳入部门预算，实行收支脱钩管理。
六、加强对非税收入的监督检查
1税制结构优化与征管水平的关系
现代商品经济社会中的每个人都是理性的经济人,为追求自身利益的最大化,作为知情者的纳税人,很可能会在税收制度实施中隐藏自己的涉税信息､隐瞒自己的涉税行为而使具体的纳税行为偏离税制规定,达到其偷逃纳税义务以增加自己当前利益的目的｡因此,必须通过税收征管才能实现税收收入,实现税制设计目标,而纳税人的文化水平､征管机关的自动化､电子化水平等都会影响税款的征收,因此这就需要政府建立起有效的税收征管机制,保障税制的准确实施｡
1.1税制结构优化需要考虑税收征管的成本和征管能力
税制优化和税收征管是密不可分的,税收征管是保证税收制度有效运行的手段,税收制度目标依赖于税收征管来实现｡目前纳税成本主要有两个方面,一是征税机关从事征税､管理等活动所产生的成本;二是纳税人在缴纳税款时所付出的人力､物力及所花费的时间等造成的成本｡因此,优化税制应当考虑到税务机关的征管费用和纳税人的依从费用[1]｡因此,税收征管成本对优化税制目标的实现,产生了较大的影响,其影响在一定条件下可能大到足以扭曲优化设计的税制目标｡
税收征管能力对税制结构优化有制约作用,所使用的税制模式只有当它与政府征管能力相适应时,才具有实际应用价值｡也就是说,税收征管所具备的相应的技术手段､征管水平､征管队伍所具备的相应素质,对税制的实施必不可少｡因此,必须避免不顾自己的征管能力,片面追求税制优化,虽然税制结构设计理论上可能比较好,但由于没有当前的征管能力作支撑,反而可能导致税收征管中的税收流失,不能达到税制的既定目标｡因此,在政府征管能力许可限度内选择和调整税制结构才是最符合实际的｡政府征管能力并不是一成不变的｡政府的征管能力通过充分发挥主观能动性也是可以提高的,政府征管能力的提高给税制结构的选择提供了更大的空间,有助于税制结构的更加合理､更加完善､更能适应市场经济的发展｡因此努力提高政府征管能力是我国税制改革与征管改革长期发展的重要任务｡
1.2税制优化有助于税收征管效率的提高
税收征管能力对税制结构优化有制约作用,但反过来,政府税收征管能力､税收征管环境等因素影响优化税制设计的同时,税制结构的优化设计又有助于税收征管效率的提高｡评价税收征管效率要从两方面考虑,一方面要考察取得定量收入所耗费的征管成本;另一方面也要衡量由于政府征管能力不足以及纳税人逃避纳税而造成的税收损失;同时还应考虑税收征管能够征收多大规模的收入,以满足政府必要支出的需要,又不会对经济产生过大的消极影响｡因此过于简化的税制虽然其征管成本很低,纳税人也难以逃税,但集中的收入有限,又不够公平｡而符合实际的合理的税制结构,一方面有利于征集到适度规模的税收收入,满足了政府必要的支出,发挥了税收的职能;另一方面也使税收征管部门有能力承担征管任务,做到应收尽收,能较好实现税制结构设计的目标｡同时,合理的税制结构也有利于减轻纳税人的抵触情绪,有利于纳税人对政府职能部门的监督,有利于纳税人之间的相互监督,这一切无疑会提高税收征管效率[2]｡
2提高征管水平的措施建议
2.1建立健全税收法律体系,不断改进和完善税源管理､税种管理
税收征管是以完备的法律制度为依托的,税收的缴纳在一定程度上是纳税人的非自愿行为,税收征管的实施需要有确实､明确的法律依据｡因此,税收征管程序､方法､手段及相关措施都应有明确的法律规定,使税收征管的一切行为都在法律的框架内进行,有法可依｡我国应尽快制定和颁布适合我国情况的税收基本法,作为我国税收工作的根本大法?鸦提升现行各税收法律的级次?鸦加强税收法律对征税人的约束,对税收征管手段､措施和操作规程在法律上做出明确规定,保证税务机关依法行政,做到有法可依､有法必依,从而健全税收征管实施的法律依据,真正使各行为主体的任何税收行为都根据法律的规定来进行｡
同时应进一步加强税收经济分析,以税收弹性和税负分析为突破口,有针对性地开展各税种､行业､地区､纳税人的税收与经济的对比分析,找出管理中的薄弱环节和问题,提高征管的质量和效率｡积极探索建立税收经济分析､企业纳税评估､税源监控和税务稽查的互动机制[3]｡还要切实加强户籍管理,充分运用经济普查､工商登记等数据资料,强化对纳税人户籍信息的动态管理｡落实税收管理员制度,制定工作规范,狠抓责任落实,充分发挥其在税源管理中的作用｡加强纳税评估,完善评估指标体系,规范评估结果的处理,提高纳税人依法纳税的遵从度,促进纳税人如实申报纳税｡通过落实增值税申报纳税“一窗式”管理操作规程,规范增值税网上申报管理,强化票表比对及推行增值税防伪税控“一机多票”系统,将增值税普通发票纳入防伪税控系统管理｡进一步完善对“四小票”和税务机关代开增值税专用发票抵扣的清单管理,继续采取加强商贸企业增值税管理的一系列措施,使国内增值税收入大大高于工商业增加值增长｡深化企业所得税管理,完善管理办法,堵塞管理漏洞,实行新的纳税申报表,改进汇算清缴工作,规范税前扣除标准,改进汇总纳税管理办法｡加强个人所得税征管,建立高收入者纳税档案,强化企业､机关事业单位代扣代缴,推进个人所得税全员全额扣缴申报管理工作等｡
2.2加速建立符合我国国情的税务管理信息系统,进行管理创新,实现人机的最佳结合
建立符合我国国情税务管理信息系统,是我国税收征管历史上具有划时代意义的大事,将使我国税收征管水平提高到一个新的层次｡1995—1997年间,增值税发票存在很多问题:假发票满天飞､虚开发票的案件年年层出不穷,但通过信息化就控制住了,增值税的生命线保住了,新税制也保住了｡近年来,我国逐步建立的税务管理信息系统,其基本模式是以税务总局､省､地､县局四级为主干网,以统一规范的征收管理系统为平台,以税收企业管理应用系统(包括公文处理､税收法规查询､财务管理､人事管理､后勤管理等系统)外部信息应用管理系统(包括互联网､各级政府和有关部门以及纳税人信息的采集和使用等)､税收决策支持应用系统(包括建立在综合数据交换处理系统之上的税收预测､分析等辅助决策应用系统)为子系统｡通过积极整合各项信息资源,进一步强化和拓展数据分析应用,依托信息化开展纳税评估工作,提高各税种税源管理水平｡通过加强信息化基础建设,构建数据处理分析体系,提供支持各税种管理部门的数据分析应用平台,为查找征管工作的薄弱环节和加强税收科学化､精细化管理提供了有效帮助｡税务管理信息系统的建立客观上要求税务机关加强管理,并在管理观念､管理体制､管理方法上进行创新,不断提高税务人员的业务水平和能力,真正做到人机的最佳结合,充分利用机器设备,最大限度地发挥人的潜能｡
2.3大力整顿和规范税收秩序,加大涉税违法案件查处力度
税务部门应深入开展整顿和规范税收秩序,重点查处涉税违法案件和组织税收专项检查,加大对涉税违法行为的查处和打击力度,对房地产业及建筑安装业､服务娱乐业､邮电通信业､金融保险业､煤炭生产及运销企业､废旧物资回收经营企业及用废企业和高收入行业(企事业单位)及个人的个人所得税等进行税收专项检查,并选择一些重点地区和征管薄弱领域进行税收专项整治｡要建立起有效的税收稽查机制,确定合理的税收稽查面,提高税收稽查的针对性和准确度?鸦提高税收稽查的技术水平,提高税收检查人员的业务水平,使税收检查人员能够适应当前税收征管模式条件下对税收稽查的要求｡进一步完善税收征管机制以达到税收征管的目的,即促使纳税人依法纳税｡但目前我国税收处罚力度较弱,税收稽查技术和稽查水平不高｡如个人所得税逃税现象十分严重的主要原因之一,就是我国个人所得税法对逃税的惩罚太轻｡虽然在《税收征管管理法》中,对偷税做了较为严厉的处罚规定,但实际对个人偷逃所得税发现率较低,实施处罚往往较轻,使偷税机会成本较低,偷税比重较大｡针对此种情况,我国应加大税收处罚的力度,提高纳税人偷逃税的机会成本,对依法纳税起到应有的激励作用｡
3结束语
税制结构优化设计涉及很多方面,征管能力和征管水平只是影响优化税制结构的一个方面,但征管水平的高低对设计税制结构的目标实现具有极其重要的影响,因此,进一步加强税收征管水平,对设计优化我国税制结构,实现税收职能都具有重要的现实意义｡
参考文献:
非税收入是政府部门利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务过程中取得，用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是国民收入再分配的一种重要形式。政府非税收入管理范围包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。
近年来，陇南市在非税收入管理方面,以加强预算外资金和罚没收入管理为重点，开展了许多有益的探索，并取得了一定成效。针对预算内外财政管理脱节的状况，每年都制定了预算外资金综合预算安排的意见，出台了《陇南地区实施收支两条线管理暂行规定》（陇署办发[2003]32号），对不同性质单位的预算外收入按不同比例进行统筹，纳入预算管理，剩余部分缴入财政专户，实行收支两条线管理，并在2005年试编了市级综合预算。通过对预算外资金的统筹管理，有力地改善了机关和事业单位的办公办学条件，体现了集中财力办大事的原则。虽然我市在非税收入管理上做了许多工作，一定程度上缓解了财政压力。但是，非税收入管理不规范、“三权”不到位、法制不健全等问题仍然未从根本上得到解决，在一定程度上影响了政府职能正常发挥和财政经济的健康运行。随着公共财政框架的建立，根据原来预算外资金的管理模式来管理非税收入，已明显不适应工作要求。目前，按照现有的机构设置和人员根本无法对市直所有单位的非税收入进行有效管理，致使部分工作流于形式，不能对市直非税收入进行全面、准确、规范的征收管理，存在的突出问题是：
1、管理范围不全面。当前，非税收入基本局限于预算外资金管理范围，在征收管理中带有浓重的部门色彩，对国有资本经营收益、城市资产经营及特许权使用费、行政事业单位国有资产有偿使用收入、国有土地收入、矿产资源收入以及行政事业单位接受的捐赠收入等都还没有完全纳入财政管理范围，对单位的非税收入项目及标准缺乏有效管理，由于范围不全，致使部分非税收入仍没有纳入财政部门管理。
2、征管主体不明确。由于没有一个统一的收入管理机构，目前形成了多头征收，分散管理的格局，不仅肢解了政府非税收入管理职能，分散了征管力量，造成收入流失，而且增加了征收成本，降低了管理效率，致使个别单位存在“收费养人”现象。
3、管理制度不完善。我市虽然在预算外资金管理方面做了大量工作，出台了一些规章制度，但和中央和省上关于加强非税收入管理的要求相比，仍然表现出制度滞后，不能全面涵盖非税收入。现有的预算外资金管理的有关规定已不完全适应非税收入管理的要求，急需制度上予以完善。
4、资金管理不到位。由于不能全面、准确地掌握各部门和单位的非税收入收缴情况，致使非税收入仍处于单位“自收自支、多收多用”的管理阶段，部分收入游离于财政部门监管范围以外，收入分配中苦乐不均的现象还是比较明显，削弱了财政的管理职能和政府的调控能力。
5、监督机制不健全。由于尚未建立科学、规范、完善的非税收入管理机制，加上财政部门受机构、人员等因素的制约，监督范围和力度不够，缺乏对非税收入的监控，致使单位执收执罚行为不规范，财政收入不能及时上缴国库和财政专户，个别单位仍然存在坐收坐支财政收入和违法使用票据的现象。
二、切实规范和加强非税收入管理的必要性
1、切实规范和加强非税收入管理是建立社会主义市场经济相适应的公共财政体制的必然要求。1996年，国务院出台了《关于加强预算外资金管理的决定》，1997年，甘肃省人大又颁布了《甘肃省预算外资金管理条例》，2001年，《国务院办公厅转发财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见的通知》指出，“将对非税收入和税收收入收缴制度实施改革”，党的十六大、十六届三中全会和《国务院全面推进依法行政实施纲要》进一步提出了“实行全口径预算管理，清理和规范行政事业性收费等政府非税收入”的要求。2002年10月，甘肃省政府办公厅印发了《甘肃省行政事业性收费收缴分离办法》，进一步规范了非税收入管理工作，2004年7月，财政部印发了《关于加强政府非税收入管理的通知》，明确界定了非税收入的管理范围、资金性质和管理办法。这些法规政策的颁布，为加强非税收入管理提供了法规保证。随着经济发展和财政改革的深化，在新形势下，切实规范非税收入管理是推进改革与谋求发展的大势所趋，是落实党的十六大精神，实践“三个代表”重要思想的必然要求；是推进依法行政、建设法治政府的迫切需要；是深化财政改革、建立和完善公共财政体制框架的重要基础。各地的实践证明，建立非税收入管理机制，既是全面深化“收支两条线”改革的必然结果，也是落实《国务院全面推进依法行政实施纲要》，建立与社会主义市场经济要求相适应的公共财政体系，不断发展、完善和创新财政管理体制的必然要求。
2、切实规范和加强非税收入管理是增强政府宏观调控能力，做大财政收入蛋糕的必要措施。近年来，随着综合财政预算、部门预算、国库集中支付、政府采购制度等一系列财政改革力度的不断加大，为理顺政府收入分配关系，逐步建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架打下了扎实的基础。但是，政府非税收入多头管理，多数收入没有纳入财政预算管理，是公共财政建设的薄弱环节。清理规范政府非税收入是财政部门依法行政、依法理财的重要内容，依法行政、依法理财的中心任务是建立公共财政体制。因此，加强和规范非税收入管理，是公共财政建设的重要内容，有利于理顺和完善财政的管理职能，进一步规范政府分配关系，是深化财政改革措施的助跑器。同时，随着财政部门农税收入的取消，财政部门组织收入的重点将是政府非税收入。目前，我市市级纳入财政管理的非税收入占同期市级财政包干财力的30%左右，在市本级没有重点支柱财源的情况下，加强政府非税收入管理将成为今后市级财政收入增长的重要手段，加上撤地设市后市区事权划分因素,成立专门的非税收入机构后，通过清理、规范政府非税收入，大力挖掘非税收入的潜力，可以进一步做大地方财政收入的蛋糕，促进地方财政收入的稳定增长。
3、切实规范和加强非税收入管理是优化经济发展环境，从源头上治理和预防腐败的重要保障。收支两条线改革是从源头上治理和预防腐败的重要措施。近年来，财政部门配合纪检监察部门做了大量工作，取得了一定的成效，但是，由于预算外资金长期分散在各部门、各单位，给一些部门和单位截留、挪用、坐支等违纪违规行为造成了可乘之机。这是一种制度上的漏洞，需要从制度完善上下功夫。政府非税收入作为政府税收收入的补充，从理论上提供集中收缴、堵塞管理和制度漏洞的政策依据和有效手段。要彻底改变长期以来形成的非税收入“谁收谁用”的传统作法，为部门预算和国库集中支付打下坚实的基础，就必须把非税收入视同税收一样，将其征收管理权限集中于财政部门，以抓税收征管的力度规范非税收入管理。只有实现对所有非税收入的统一征管，统筹安排，才能真正从源头上规范非税收入行为，优化经济发展环境，完善收支两条线改革的内容。因此，规范非税收入管理本质上是依法理财的客观要求。从管理机制而言，科学、有效地设置管理机构应当是治本之举，也是必由之路，势在必行。
三、切实规范和加强非税收入管理的对策建议
(一)真正形成规范和加强非税收入管理的共识。要充分认识规范和加强非税收入管理的重要性和必要性，并把它作为规范政府收入行为，治理经济发展环境，推进财政改革和健全财政运行机制，加强廉政建设，促进经济社会发展的重大举措。按照建立和发展社会主义市场经济体制的要求，树立规范非税收入管理与加强税收征管同等重要的思想认识，逐步淡化预算外资金概念，尽快建立起非税收入管理的新理念，把思想真正统一到非税收入“所有权属国家，使用权归政府，管理权在财政”的共识上来。进一步明确非税收入是国家财政收入的重要组织部分，不是部门和单位的自有收入，必须由政府财政部门统一归口管理。
(二)明确非税收入征管主体。非税收入是政府部门在行使其职能过程中形成的政府性收入，也是财政收入的重要组成部分。从非税收入的属性来看，非税收入征管主体只能是财政部门。为切实规范和加强非税收入管理，各级政府必须明确财政机关是非税收人的主管部门，并积极创造条件，在财政机关内部设立专门的非税收入管理机构。配备强有力的专职人员，充实非税收入征管人员，确保非税收入征管工作落到实处。对所有非税收入实行统一征收，统一管理，统一执法。代表本级政府负责所辖区域内非税收入“征、管、查”等工作，真正建立起与社会主义市场经济体制相适应的非税收入管理体系。
当前，预算外资金等非税收入规模大、范围广、项目多，财政对非税收入的依存度较高。自1998年以来，即墨市坚持以全面实行“收支两条线”管理为目标，紧紧围绕综合财政预算管理，从源头入手，实行“票款分离”征收办法，强化收费征管及监督，取得了明显的成效。
第一，非税收入征管改革得到深化。自2000年以来，对全市预算外资金等非税收入的征收全面推行了“票款分离”制度，实行部门开票、银行收款、财政统管的管理体制，收费指定专业银行代收，有效地从源头上堵塞了擅自设立收费项目或提高收费标准、截留隐瞒收入、坐支挪用等违法违纪现象的发生，维持了财政正常分配秩序。
第二，综合财政预算管理力度加大。根据有关规定，将部门、单位依法收取的非税收入统一纳入财政专户管理，建立了“部门单位征收，财政统一监管，政府审批使用”的管理体制，实行预算内外合并拼盘使用，大大提高了财政资金使用效益。同时，按照定员定额原则，对部门、单位的支出进行分析测算，根据人员经费按实计，公务业务费分标准，购置修缮等专项资金视财力，大宗物品统采购的办法，对单位支出实行预算内外捆绑使用。单位总支出确定后，先自预算外安排，不足部分自预算内补齐，对单位收入预算大于支出预算的，收支结余作为政府统筹资金，用于全市重点工程建设。在预算执行中，严格预算程序，强化预算管理，做到无预算不开支，有预算不超支，超预算不拨款。同时，按照“超收分成，节余留用，超支不补”的原则，在预算外资金收支计划下达后，对年终收入超计划的，超计划部分市政府与单位按一定比例分成，充分调动征收单位的积极性。
第三，财政专户管理进一步加强。在收入账户管理方面，取消了各单位的预算外资金等非税收入过渡账户，由市财政统一在各专业银行设立财政专户，用于各项非税收入收支统一核算和集中管理，收取的非税收入通过银行代收网点及时划解财政专户，严格“收支两条线”管理规定，有效地遏制了收入资金分散在各部门单位存款账户上而难以监管的现象。
在支出账户管理方面，根据部分部门单位银行账户开设不规范、多头开户等情况，2002年即墨市成立会计核算中心，将71个收费单位纳入会计核算中心，由单位分散核算改为统一核算。同时，加强了行政事业单位银行账户管理，取消74个单位61个收入过渡户，由财政部门将预算内和预算外资金直接拨付会计结算中心，其他资金一律不得存入该账户。通过上述做法，进一步规范了单位收支行为，促进了廉政建设。
第四，收费票据管理制度进一步健全。收费票据管理是预算外资金等非税收入征管的源头和基础。为此，建立健全了严格的票据领用和缴销制度，对各种票据严格实行“按月审验，验旧换新”制度，并视单位特点，严格控制发售数量。单位缴销票据时，严格核对收费项目、收费标准、上缴财政情况等，如发现问题，停止供应票据，并按规定进行处理。同时，建立了票据有奖举报制度，在广播、电视、报纸上公告，宣传票据有关政策，并设立举报电话，对不按规定使用收费票据的，按规定严肃处理，达到了以票控管、以票控监的目的。
第五，财政性资金调控力度加大。将预算外资金等各项非税收入全面纳入政府调剂资金收支管理，对一般性预算外资金按年初各部门单位收入预算扣除正常支出后，统一集中统筹，增强了财政性资金宏观调控能力。2000年～2005年，政府统筹资金累计近12000万元，重点用于城市基础设施建设、科技教育事业等重点项目支出，不仅提高了财政资金的使用效益，而且促进了地方各项事业发展。
第六，“收支两条线”监管工作得到强化。一是建立收支稽查制度，由各部门抽调专业人才成立稽查科，专门负责对各部门单位预算外资金等非税收入日常收支及落实“收支两条线”管理规定情况进行不定期检查和抽查，对预算外资金等非税收入征缴、使用情况进行跟踪处理和监控，及时发现问题，堵塞漏洞。二是实施专项检查制度，自1998年以来，每年由市财政牵头，市监察、审计、物价部门配合，对市直部门单位预算外资金等非税收入落实“收支两条线”管理规定组织专项检查，对检查中发现的问题及时进行处理，严肃了财经法纪，有效地防止了“三乱”、滥支滥用资金、私设“小金库”等违规问题的发生。
非税收入征管中存在的问题
经过多年坚持不懈的努力，即墨市预算外资金的非税收入管理工作取得了一定的成绩。特别是自1998年以来，即墨市按照中央的部署和要求，狠抓预算外资金的非税收入“收支两条线”落实工作，广泛开展预算外资金的非税收入清理检查，规范收费、票据和账户管理，初步改变了预算外资金的非税收入管理工作薄弱的局面，使即墨市预算外资金等非税收入征管取得了一定的成效。但由于非税收入涉及面广、项目多，征收方式复杂等特点，在实施过程中仍存在许多亟待解决的问题。
第一，界限模糊不清。目前，“收支两条线”管理范围包括行政事业性收费、政府性基金、罚没收入，没有包括诸如国有资产经营收益等政府取得的其他非税收入，预算外资金与行政事业收费、政府基金之间存在概念交叉问题，致使管理上存在一定漏洞。部分部门单位将非税收入甚至收费项目，下放到所属事业单位、企业或社会团体收取，形成了单位财务收支体外循环。少数部门单位未经批准将行政事业性收费转为经营收费，逃避“收支两条线”管理和监督。不仅造成政府分配秩序混乱，导致财政职能虚位，财政资金流失，还助长了“三乱”现象的滋生。 第二，非税收入征管过于分散。目前，行政事业收费、政府性基金等非税收入基本上由财政部门制定或参与制定，而非税收入征收主体是各行政事业单位和社会团体。执法主体过于分散，形成了多方征收、多家使用、多头管理的格局。因此，在非税收入征管过程中，部分征收主体因部门单位利益的驱动，收费行为不规范，乱收、乱罚等现象时有发生，严重破坏了非税收入征管的严肃性。
第三，非税收入征管存在不确定性因素。在编制综合财政预算时，部分部门单位轻视预算外资金管理的非税收入，收入填报不真实、少报、漏报，而对预算内资金很重视，出现了“重预算编制，轻收入管理”的倾向。同时，实施以零基预算为基础的综合财政预算后，个别部门单位支出范围、标准都是统一的，非税收入的多少与支出的预算安排已完全脱钩，挫伤了少数部门单位非税收入征管的积极性。加之非税收入征收标准浮动幅度过大，少数人员擅自减、缓、免，收“人情费”，造成了财政性资金的大量流失。
第四，少数部门单位收费和票据管理混乱。主要表现在少数部门单位对收费和罚没票据管理松懈，不按规定使用财政统一收费票据，有的开票收款长期不结账，
有转让、代开、串开、遗失票据等现象，有的罚没款不用规定罚没票据，直接坐支罚没款。
第五，非税收入的使用监管力度不够。虽然政府对预算外资金等非税收入实施了集中收支管理，并进行了资金统筹，但是大量资金依然是谁征谁用，部分部门单位经费开支比较浪费、数额较大，缺乏强有力的监督措施，从而降低了非税收入使用效益，没有真正发挥出缓解财政困难、支持地方经济发展的作用。
第六，中央、省对垂直管理部门预算外资金管理办法存在较大漏洞。目前省以下工商、交警、技术监督等部门收取的预算外资金实行上交省财政专户管理办法。实践证明这种办法存在漏洞，形成上级部门管得着看不见、地方财政看得见管不着的局面，坐收坐支现象难以杜绝。
加强非税收入征管的探讨
通过对即墨市预算外资金等非税收入征管改革实践的调查研究，针对上述存在的问题，应积极采取有效措施，进一步促进非税收入征管体制改革，建立健全非税收入征管及监督制度。
第一，合理确定非税收入范围，纳入“收支两条线”管理。明确提出非税收入新概念，合理界定非税收入范围，即将行政事业性收费、政府性基金、罚款和罚没收入、彩票公益金和发行费、以政府名义接收的各项捐赠收入、国有资产经营收益、国有企业税后利润、主管部门集中收入等统一界定为非税收入。同时各项非税收入必须严格依照财政部门规定全额上缴财政专户和国库，实施“收支两条线”管理，并纳入部门预算编制管理范围，逐步将游离于财政监管以外的非税收入纳入财政专户。
第二，加快法制建设，完善征管体系。对非税收入的征管必须有法律、法规作为依据，为此应加强非税收入征管的法制建设，逐步将非税收入的征管纳入法制化轨道。明确非税收入的征管范围、征管权限、票据管理、资金解缴、预算编制、监督检查等内容，使非税收入的征收与管理的每一个环节都处于严密监控之下。同时，进一步深化“票款分离”收缴，做好日常非税收入收缴工作，逐步完善非税收入征管体系。
第三，强化财政专户管理，深入开展国库集中收费制度。明确一级财政只能设立一个财政专户，而取消现行的财政部门按资金的类别设立多种财政专户状况，逐步完善分级财政专户管理制度，确保各项非税收入按财政级别直接缴国库或财政专户。在“票款分离”和“收支两条线”管理的基础上，深化国库管理制度改革，深入落实集中收费制度，将部分二级单位纳入会计核算中心实行集中核算，建立财政国库单一账户，通过财政资金核算中心结算，取消各部门单位开设的基本账户。在收入征解方面，通过银行代收网点直接缴国库或财政专户。在资金使用方面，人员经费实行工资统一发放到个人；公用经费实行均衡拨付，从结算中心账户直接划转到商品供应商或劳动提供者的账户，业务费实行“收支挂钩，比例拨付”；部分单位只从结算中心提取限额现金作为零星支出的备用金。
中图分类号：F810.42文献标志码：A文章编号：1673－291X（2008）06－0013－02
一、我国税收调控收入差距的困境分析
税收作为政府宏观调控的重要手段，在改善收入差距状况方面，具有其他政策手段不可替代的作用。这已为西方发达市场经济国家发展实践所证实，但在我国市场经济发展中，由于税收制度的建立与完善相对滞后于经济发展实践，使得税收对收入分配差距调控方面面临诸多困境。
（一）税制结构缺陷导致调控收入差距力不从心
所谓税制结构，是指一国税收体系中，不同税系、税类之间的地位及相互关系，其中主辅税系的确定是税制结构选择的核心，也是税制结构模式的主要标志。
我国税制是以流转税为主体税的税制结构，在这一税制结构下，流转税的财政收入职能和资源配置职能得到了充分发挥。但是所得税，特别是个人所得税的地位和作用受到了极大的限制，规模上的微不足道，使得我国现行税制对居民收入差距的调节上无法发挥其应有的作用。
（二）税收调控体系不健全形不成多税种协同调控合力
通常而言，税收调控收入分配是通过对居民收入的分配、使用、积累等多个环节的税种予以作用和实施的。目前，在西方发达国家中，税收调控已成为政府调控收入分配的主要手段，并相应建立了完备的收入分配税收调控体系。各国家普遍建立了以个人所得税为主，以遗产税、赠与税、财产税、消费税和社会保险税为辅的税收调控体系。发展中国家受经济发展条件制约，其中个别税种尚未建立，但大多数国家都至少有个人所得税、社会保险税、财产税等三四个税种搭配使用，最大限度的发挥收入分配调控作用。
而我国现行税制对收入分配调控的税种体系极不完善。现行税制的收入分配调控主要靠个人所得税，存在严重的税种体系不健全问题，最严重的是社会保险税、遗产税和赠与税的缺失。使我国税收调控收入分配难以形成合力，进而使税收调控收入分配功能因受到极大限制而调控效应弱化。
（三）具体税收制度不完善制约收入差距调控功能发挥
我国现行税收制度对居民收入产生调控效应的具体税种主要有个人所得税、消费税、财产税，而这三种税收制度不同程度地存在不完善问题。
1.个人所得税对收入分配调控存在的问题。首先，课税模式不合理，我国现行个人所得税制实行分类分项征收，对不同来源的所得采用不同的费用扣除方法、适用不同的税率，这样，对于收入水平相同的个人之间，由于收入来源不同，承担的税收负担就不同，这不利于收入公平分配。其次，税基确定不科学。我国个人所得税的税前扣除标准，只考虑了个人的生计需要，而没有考虑到个人的自然状况，如婚否、赡养家庭人口的多少、子女教育费用等，这不能充分体现量能原则。再次，税率设计不合理。对工薪所得采用九级超额累进，最高税率为45%，而对利息、股息、红利所得则采取20%的比例税率，不利于税收对收入差距调控公平作用的发挥。
2.消费税调控收入分配作用甚微。首先从征税范围来看，我国1994年的消费税税目是按照20世纪90年代初消费品分类进行设置的。多年来，消费税税目调整严重滞后，使消费税的调控目标已偏离其征收初衷，也难以发挥消费税对个人收入分配的调节作用，甚至起到逆向调节，在生产环节向生产经营者征收消费税，只有存在税负转嫁时，消费税对居民的购买能力和收入状况产生影响，进而发挥对居民收入分配的调控作用。近年来，在我国面临通货紧缩的情况下，消费者购买欲望不强，消费税对居民收入的调节作用不大。
3.财产税体系不健全。在我国居民财产总量不断增多，结构日益复杂的情况下，财产拥有差异已逐渐成为居民收入分配差距的重要因素，所以，财产税应成为税收调控的重要方面，但我国现行财产税，征税范围狭窄，计税以房产原值作为计税依据，影响财产税的收入调控效应发挥，
（四）税收征管能力与水平落后抑制收入差距调控作用发挥
税收征管水平是税收调控作用有效发挥的基础和保障，再完善的税收制度，如果没有强有力的征管手段相匹配，也难以在实践中发挥其应有的作用。我国的税收征管发展严重滞后于经济发展进程，不能适应市场经济发展的客观要求。税收征管制度本身尚不完善，一些必要的税收征管工作尚未形成法规，我国现行的税收征管水平和力度仍比较弱，税收征管工作难以保障税收调控收入分配差距作用的充分发挥。
二、我国税收调控收入差距的对策选择
（一）重视公平效应，科学定位税收调控收入差距的政策目标
税收调控作为国家经济调控手段与措施的重要组成部分，总体而言，两者的调控目标在总体上是一致的。在我国以“效率优先，兼顾公平”的发展战略中，大量的税收优惠政策为东部沿海地区的经济崛起、为非国有经济的迅猛发展壮大作出了突出的贡献，但与此同时，税收在促进公平方面却相对乏力。为此，应注重税收调控的社会性效应和公平职能，特别是税收调控收入差距方面，应强调其公平效应，保持其政策目标的相对独立性，以维护社会公平和稳定。
（二）完善现行税收制度，强化税收调控收入差距职能
1.切实凸显双主体税制，优化税制结构。在税收体系中所得税，特别是个人所得税对收入分配的调控功能最为直接和适用。在西方大多数市场经济国家中，个人所得税是主体税种，从而为西方国家税收制度具有较强的调控功能奠定了重要基础。所以，在我国应改革现行税制，增加个人所得税比重，降低流转税比重，构建我国以增值税和个人所得税为主的双主体税制，为强化我国税收制度对收入分配调控功能奠定基础。
2.完善税收调控体系，提高收入分配调控效率。税制中的各个税种对收入分配的调控力度、调控环节和调控重点各有不同。建立健全税收体系，在多个方面、多个环节和多个角度协同对居民收入分配予以调控，能使税收对居民收入分配的调控产生合力并提高调控效率。在我国现行税制中，存在着相应严重的税种缺失，因此，应结合我国具体国情，及时开征缺失税种（如遗产赠与税），并确立各相关税种的主辅地位，形成多税种相互配合、协调运用的税收调控体系，进而达到事半功倍的功效。
3.重点改革个人所得税制，强化收入分配调控功能。首先，逐渐调整征收模式。从我国居民的纳税意识和法制观念、经济的核算水平和资料的可获得程度出发，目前比较可行的是部分分类征收与部分综合征收模式。其次，合理界定税基。应及时地通过补充法律法规或对法律法规的补充解释，拓展个人所得税的课税范围。对一些已免税的项目，也应根据形势的变化及时予以修改；个人所得税的生计费扣除先采取分档次定额扣除的办法，按赡养人口、主要扣除项目情况分成几种类型定额扣除。再次改革和完善税率体系。应本着劳动收入不高于非劳动收入税负的原则，结合分类征收方式改革加以改进，但应尽可能采用累进税率，以维护社会公平。
（三）强化外部环境建设与配套措施实施
加强税收调控作用发挥，不仅需要税收制度的完善，而且需要外部环境的建设和配套措施的配合。从某种意义上讲，税收外部环境的建设状况和配套措施的完善程度，直接制约着一个国家税收调控作用的实现程度。
1.加强外部环境建设。税收调控外部环境建设，主要包括经济环境、社会环境和法制环境三个方面：
首先，应加强税收调控的经济环境建设，即通过健全的市场经济体制，规范初次分配秩序，为税收调控收入分配奠定基础和创造条件。其次，加强税收调控的社会环境建设，其核心是居民纳税观念与社会责任意识状况。应加强税收宣传，提高纳税的主动性和自觉性，促进税收调控收入分配效应提高。再次，加强法制环境建设，即强化法制，严格执法营造税收的法律氛围。税务机关要在依法纳税，违法严惩上强化对纳税人纳税意识的法制教育或者说惩罚性教育，使纳税人懂得违法的后果，避免纳税人产生一种侥幸心理，营造严肃有序的税收法制环境。
2.完善税收调控配套措施。税收作用发挥需要良好的外部环境，同时还需要建立和完善相关配套措施以促进税收制度的顺利实施。目前而言，需要完善的税收征收的配套措施主要包括：个人收入的确认和登记制度；银行个人存款实名制度；税收中介体系等。
首先，建立个人收入的确认制度和登记制度。建立个人的确认制度，使纳税人的所有各种收入都纳入所得税范畴，并计入税务机关的个人所得税征收信息库，形成对个人所得税税源的全面、综合监控体系而防止税源流失，使个人所得税对个人收入分配的税收调控作用充分发挥。
其次，全面实施银行个人存款实名制。我国现在已开始实施银行存款实名制度，但并不是完全意义上的银行存款实名制，其范围仅限于个人新增的银行存款部分，并未能覆盖全部个人银行存款。这种不完全的个人存款实名制难以对个人收入实施全面的税收调控。另外，发展税务中介机构，也是规范税收征管，提高税收调控效率的有效途径。
参考文献：
中国分类号：F810.42
文献标识码：
A
文章编号：1003-7217(2010)03-0093-04
一国税收遵从度越高，国家税收收入流失就越小，税收就越能发挥其在社会资源配置和收入再分配等方面中的宏观调控作用。目前，税收不遵从不仅破坏了我国公共服务与税收之间的正常关系，造成政府税收大量流失，导致公共服务缺乏足够的资金保障；而且扭曲了我国国民收入的分配，加剧了收入分配不公，引发了民众不公平感，对国民经济稳定增长和社会和谐产生极大危害。加强对我国税收遵从影响因素及其作用机理的研究，可以减少税收不遵从行为发生，提高税收遵从度。
一、文献综述
税收不遵从行为始终是困扰各国政府的一道难题，即使是在税收征管水平较高的美国，税收不遵从行为也较为普遍。1998年美国国内收入署进行的纳税人遵从度量项目(Taxpayer Compliance Meas－urement Program)显示，42％的纳税申报表在一项或多项收入项目上申报不足，61％的纳税申报表在一项或多项扣除项目上申报过度；为此，有关如何提高税收遵从的研究也陆续多了起来。Allingham，Sandmo-Becker的犯罪经济学理论、Arrow的风险和不确定性经济学理论的启发，在1972年对税收遵从进行了开创性的研究，他们创建的逃税模型(被称为Allingham-Sandmo模型)是研究税收遵从问题的经典模型，对纳税人是如何做出税收遵从或税收不遵从的决策进行了研究。模型在几个基本假设下得出如下结论：个人收入的变化对纳税人申报额的影响不确定；税率的变化对纳税人申报额的影响不确定；税务机关查获逃税概率和罚款比例的提高将减少纳税人的逃税活动，这表明税务机关可以通过加强征管、提高对税收不遵从行为的处罚力度来抑制逃税行为。在Allingham-Sandmo模型中，考虑了个人收入、税率、查获概率以及罚款比例对纳税人税收遵从的影响。Henk Elffers，Dick J.Hessing(1997)认为在税制设计时有意提高预扣税款可以提高税收遵从，因为人们往往将获得税款返还视为一种获得，而将补缴税款视为一种损失。Clotfeter(1983)，Feinstein(1991)的实证研究表明税收遵从度随年龄的上升而上升。
随着对税收遵从研究的深入，一些原来被忽略的因素也被发现在税收遵从中起着不可忽视的作用，纳税人社会不公平心理就是其中之一。国外学者对纳税人不公平心理影响税收遵从进行了一些研究，其理论主要集中在以下几个方面：Spicer，Bec－ker(1980)；Webley，Morris，Amstutz(1985)设计了实验测试可感知的税收不公平与税收不遵从之间的关系，实验结果表明，当纳税人感觉到自己在税收上受到了不公平的待遇时，他们往往会通过偷逃税来恢复公平；且税率与逃税率成正比例关系。Tyler(2002)等学者设计了一些实验来检验公平感觉与税收遵从之间的关系，研究结论证明，在现行税收制度下感觉受到了不公平的待遇的纳税人更有可能通过逃税来恢复公平。Cowell(1990，1992)，Falking(1988)建立了反映纳税人觉察到的公平性与税收遵从关系的模型，理论分析显示税收遵从随纳税人在公共物品中享受的份额的增加而降低；与之相反的是，Alm所进行的模型分析表明纳税人的税收遵从程度随他享受的公共物品的程度的增加而增加。
Clotfeter的分析结果显示，随着收入的增加，边际税率的提高，少报所得额增加。根据纳税申报表的类型不同，少报所得对收入的弹性在0.29～0.66之间，而对边际税率的弹性在0.52～0.84之间，由此他得出结论，税率与逃税之间存在正相关的关系。收入与逃税之间存在正相关的关系，但是税率与逃税之间的关系更为密切。Clotfeter还发现收入主要由工资、利息、股息组成的纳税人，少申报收入的情况极少，这可能是由于对这些形式的所得采取源泉扣缴的方式。Jackson，Milron(1986)，Roth，Scholz(1989)，Feinstein(1991)，Chang-gyunPark，Jin Kwon Hyun(2003)的实证研究表明，居民收入水平与税收遵从之间没有明显的关系，但居民在收入分配和收入差距上感觉到的不公平对税收遵从会产生影响。Clotfeter(1983)利用国内收入署1969年的纳税人遵从度的数据分析了边际税率与未申报收入之间的关系。
在国内学术界，我国的税收遵从研究仍处于起步阶段。贾绍华(2002)通过对我国20世纪90年代地下经济活动的研究，测算了我国的税收遵从度，1995～2000年我国的税收流失率在26％以上。杨得前(2066)对我国税收刑事威慑促进税收遵从度提升的条件、效果及其局限性进行了分析，构建了提高我国税收遵从度的理论模型，并就税收征管中如何提升税收遵从度提出了政策建议。至今为止，国内在税收遵从度影响因素方面的研究还比较薄弱，特别是缺乏一个比较全面系统的研究。鉴于此，以下尝试构建一种能够更准确、全面地反映纳税人税收遵从度影响因素的理论体系，为我国税务部门提高税收遵从度提供政策指导。
二、税收遵从影响因素的实证检验
影响税收遵从的因素有很多，包括人的自利本性、公民意识、纳税人与征税人之间的信息非对称性、税制、税收征管、纳税人非公平心理、政治、经济和社会等因素。不同因素对税收遵从的影响机制不同，由此导致的影响效果也不同。例如，纳税人非公平心理影响税收遵从的机制就不同于税制、税收征管等其他因素影响税收遵从的机制。纳税人是否感觉到公平或感觉到公平程度将直接影响到他们的税收遵从行为，纳税人会比较自己所缴纳税款总额与处于同一收入水平的人所缴纳税款总额、会比较自己所承担的纳税义务与享受的权利等等，由此会产生出是否公平的心理。国外学者对纳税人非公平心理影响税收遵从进行研究后发现，只有纳税人觉得国民收入分配、居民收入差距、所处的社会环境、所纳税收数量、所享受的纳税服务和公共设施等是公平合理的，才会自愿产生税收遵从的动机和行为，全社会税收遵从度才有可能很高；反之，就有可能产生通过偷漏税来获得公平的动机和行为。改革开放以来，衡量中国居民整体收入差距、城市居民收入差距
和农村居民收入差距的基尼系数都在逐年扩大，衡量居民收入差距的基尼系数上升所引发的纳税人不公平心理是导致中国税收不遵从发生、税收遵从度不高的一个重要因素。据多方面调查，纳税人除了在自己的收入水平和来源上感到不公平之外，对自己所纳税收数量、所享受的纳税服务和公共设施等等也觉得不公平时，总有采取偷漏税来获得公平的心理产生。偷漏税者少纳甚至不纳税，那些诚实纳税人就得多纳税，这样一来，居民收入差距会进一步扩大，诚实纳税人的不公平感觉会加剧，加上偷漏税成功者的示范效应，会进一步引诱那些诚实纳税人税收不遵从行为发生，使税收不遵从行为越来越严重。
为了更好地了解和把握影响我国税收遵从的各种因素及其影响机制，提出切实可行的提高我国税收遵从度的政策措施，我们有必要对各种因素影响我国税收遵从的机制和效果进行实证检验。
(一)理论假设
假设1税制复杂性、征纳双方之间信息非对称性、税率与税收遵从度之间存在反比例关系。
假设2在税收征管完善的情况下，个人收入与税率相匹配的纳税人遵从度会比个人收入与税率不相匹配的纳税人遵从度高；在税收征管不完善的情况下，公民意识强的纳税人遵从度会比公民意识差的纳税人遵从度高。
假设3在税制简明、税率适度和税收征管完善的情况下，社会公平的纳税人遵从度会比社会不公平的纳税人遵从度高。
(二)样本选取
研究曲线关系的理想样本应该全面包含所有的预测变量。为达到这一点，试图在样本中包括影响税收遵从的主要因素：税制、税率、税收征管、纳税人与征税人之间的信息非对称性、民众社会公平感觉等。调查对象为300个纳税人或纳税企业，他们分布在广东、浙江、北京、吉林、湖南、贵州6个省市，每个省或市随机抽取50个。问卷回复率为90％。
在进行问卷调查的同时，访问了大多数参与此项问卷的纳税人或纳税企业，使其了解本研究的目的，力争问卷收集的结果能够代表纳税人或纳税企业的真实想法。本调查问卷的参与是自愿的，并确保保密性。
(三)实证检验结果
运用曲线多元回归来检验假设1。与假设1相一致的是，税制复杂性与纳税人遵从度负相关(R2=0.01，F=4.50，p
运用调节性回归来检验假设2(见表1)。与假设2相一致的是，个人收入与税率相匹配的纳税人遵从度会比个人收入与税率不相匹配的纳税人遵从度高(R2=0.35，F=21.51，p
假设3预测了在税制简明、税率适度和税收征管完善的情况下，社会公平的纳税人遵从度会比社会不公平的纳税人遵从度高。为验证这一假设进行回归分析结果见表2，为了更清楚地显示主要变量之间的相关性，检验过程中控制了税制复杂性、征纳双方之间信息非对称性、税收征管及地域的虚拟变量。与假设3相一致的是，社会公平的纳税人遵从度会比社会不公平的纳税人遵从度高(R2=0.28，F=47.71，p
通过以上实证检验，可以得到一个基本结论：税制复杂性、征纳双方之间信息非对称性、税率、税收征管及民众的社会公平感觉等影响税收遵从度。我们问卷调查也证实了这一结论：2009年5月，我们在湖南进行了一项关于“个人年收入超过12万元需自行申报纳税情况”调查，结果表明，到地方税务部门进行了纳税申报的人数只占应到人数的60％；人们不愿意进行纳税申报(即税收遵从度低)的影响因素主要有个人所得税制较复杂、征纳双方之间信息不对称、税率不合理、税收征管存在漏洞及人们感觉不公平等。我国目前税收遵从度很低，税收不遵从造成的税收流失问题比较严重，有学者测算的税收流失率在进入21世纪后均超过了20％；我国国家税务总局有关负责人曾指出，保守估计，我国境内的外资企业每年避税额达300亿元人民币。
三、提高我国纳税人税收遵从度的对策措施
1，税务机关必须建立以信息化和专业化为主要特征的现代化税收征管体系，建立统一协调、功能齐全、信息共享的税收信息化系统，加强银行与税务机关的联网工作，建设信息网络工程。
关键词：税收征管 信息化 顾客战略
收征管是税收工作的主要内容，是发挥税收作用的根本保证，也是确保国家税收收入的必要环节。我国税收征管工作在新税制和分税制财政体制改革实施以来，取得了较大成绩，为国家的经济发展做出了巨大贡献，随着我国改革开放的不断深入和经济建设的快速发展，税收征管工作的地位越来越重要，税收征管也越来越繁杂。目前我国的税收征管工作仍存在一些问题，影响了税收工作的效率，使得我国的税收征收成本远高于同期其他国家水平。以2013年为例，我国征管费用占税收收入的比重约为2%，加上纳税成本，则可达3%―5%，一些农村地区和经济落后地区甚至达到10%，而一些发达国家征收成本一般不到1%。
一、我国税收征管工作中存在的问题
（一）税务机构臃肿，征管效率不高
我国传统设置税务机构的做法，形成了过多的中间管理层次，在这种锥形化的组织结构中，不仅上下沟通过程中的信息和能量衰减很大，而且导致行政管理人员偏多，真正直接为纳税人服务的一线人员相对不足，既造成了人力、物力、财力的浪费，又影响了整个组织的运转效率。在这种税务组织结构中，各职能部门分别独立，工作流程相互割裂，各职能部门分别开发适合用于本部门职能的软件系统，缺乏一体化建设规划，在信息共享建设方面产生了许多问题，如数据集中度低，难以综合利用；数据传输手段各异，方式混杂，导致税收征管手段信息化程度不够，影响了税收征管效率。
（二）征管理念存在偏差
长期以来，这种税务机关作为管理者高高在上、纳税人作为监管对象被动服从的思维定式根深蒂固。税收征管定位在基本不相信纳税人能够依法自觉纳税，在这种理念下的税收征管以监督打击型为主，以约束纳税人的行为为目标，一切税收征管从税务机关自身管理的方便和需要出发，往往制定复杂而繁琐的管理措施和流程，忽视纳税人权利和需求。
（三）税源管理信息不对称
掌握充分真实税源信息是实施税源有效管理的重要前提，而当前我国税源管理的信息不对称现象非常严重。我国尚未实行纳税人终身不变的纳税人识别号、银行账号制度，多头开户现象较为普遍，税务部门难以全面掌握和核准纳税人的经营活动、经营收入、成本费用和财产收益等情况，随着经济全球化以及虚拟经济的发展，网上交易、跨国、跨地区经营日益增多，税务征管部门全面、及时、准确掌握跨国、跨地区经营企业的信息资料难度大。
（四）纳税服务供给与需求不对称，缺乏监督与评价
在纳税服务实践中，税务机关往往出于自身的考虑或需要进行纳税服务，推出的一些服务内容并非纳税人真正所需要，而纳税人真正需要的服务却不能得到满足，服务缺乏个性化，真正的“管理服务型”税收征管工作理念还未树立。同时我国的纳税服务既缺乏内部的考核监督，更缺乏外部的监督评价，对各项工作是否已经开展、开展的质量和效果，还没有形成监督考评体系和指标，服务的整体质量难以保证。
二、新加坡税收管理的经验
新加坡自1959年获得自治以来，由一个经济十分落后、经济结构单一、转口贸易作为经济支柱、工业基础极其薄弱的贫穷国家，跻身于亚洲富国的行列。新加坡政府实施了“政府盈余全民分享计划”，仿照企业将盈余回馈给股东的方法，以新加坡全体国民为“分红”对象。新加坡财政盈余能有分红，得益于政府的清廉与财政收入的增长，而在政府的财政收入中，税收收入占较大比重，完善的税收制度与税收管理是新加坡财政收入的重要保证。新加坡税收管理最大的亮点在于它的评税制度，新加坡是世界上实施评税制度最好的国家之一，有许多成功的经验。
（一）征管机构健全，征管手段先进
新加坡是一个单层次政府，没有地方行政机构，中央政府直接管理各项事务，税务署则负责国内税务，机构设置比较精简。在内部管理方面，税务署实行公务员制度，对各类税务人员的等级、薪金、使用、升降、奖励等有明确规定，并做到严格执行。为提高征管效率，税务署专门建立了税收电脑中心，负责各种税收的征收、税务资料的储存及查询，通过电脑把税务署内部的工作运转连成一个完整的征管系统。
（二）注重数据采集和信息库的建设
评税制度的关键是纳税人信息的收集，充分了解纳税人的相关信息是税务机构评判纳税人是否真实申报的先决条件，新加坡的税收管理非常注重纳税人信息的收集和处理，税务机构在纳税评估时主要依托两个信息库，一是评税情报库。该数据库资料主要是从政府各部门及金融机构等社会各界的电子信息系统调取的纳税人的相关资料。如从银行获取纳税人存款和账号及基础财务资料；从证券公司了解纳税人股票及股息资料；向房屋土地局获取纳税人投资房产的资料；向内政部获取纳税人亲属关系的资料，向注册局获取关联公司的资料。税务机构将这些重要的情报、信息存入税务机构计算机系统构成评税情报库。二是申报信息库。该数据库所储存的数据主要来源于纳税人的日常各类税种申报表及财务报表。新加坡税务机构主要通过评估情报库和申报信息库的信息进行核对比较，并根据核对结果进行判断纳税人是否如实申报纳税。
（三）奖罚分明，以人为本
新加坡税务署一直采取各种奖励措施，鼓励纳税人进行电子报税。在2008年前，新加坡就推出了一项对电子报税者的奖励措施，当时的奖品是地铁预付费用卡。最近又规定，凡是进行电子申报者，均可得到所得税彩票，从而有机会中大奖。纳税人踊跃进行电子报税，使新加坡电子报税人数大增。在实施纳税奖励的同时也加大了偷税抗税的惩处力度，新加坡的税务检查人员都花大量时间和精力对报税情况进行抽样复查，对疑点进行深入追查。纳税人如故意偷逃抗税，就会被，受到法律的惩处，而且还会在媒体上曝光。违法者不仅要缴纳数倍于所逃税款的罚金，而且还会被判刑，甚至落到破产、身败名裂的地步。不过税务机构在发现纳税人有违法事实时，一般都要先给纳税人一个主动坦白的机会，坚持“以人为本”，如纳税人仍置若罔闻，那么此事将由无知事故定性为主动事故，处理方法也由简单罚款变为追究刑事责任。
（四）税务机构主动服务、方便纳税人
新加坡税务机构致力于为纳税人提供优良的服务，尽力简化居民报税和纳税程序；选派较高层次的税务人员受理纳税人投诉，以确保公平、公正地解决涉税问题；规定服务承诺目标，提高服务水平，并每年由税务局内设的服务标准研究小组和由纳税人代表、税务学术界人士组成的委员会进行检查，年终公布执行情况。例如，在评税过程中为了让纳税人电子报税更加方便，新加坡在报税程序不断改善，纳税人除了可以使用国内收入局原来发出的电子报税密码外，还可用公积金个人电话进行电子报税，税务机构还提供税单送上门、电话和互联网税务问答、银行账户扣税等服务，这些做法大大减少了纳税人的许多不便，受到纳税人的普遍欢迎。
三、新加坡税收管理的经验对我国的启示
（一）优化税务机构设置，建立绩效管理体系
以纳税人需求为导向，重新构建组织结构和税收征管流程，实施税务组织结构的扁平化，尽可能地扩大组织机构的管理幅度，减少中间管理层次，最大限度满足纳税人的需要。同时加强组织机构之间的信息网络建设，促进信息的交流共享。绩效管理是自动调节税收管理效能的内在“稳定器”，通过建立一套行之有效的绩效管理系统，明确岗责、分解责任、过程控制、考核奖罚、实施评价，对税收征管的全过程实施全面、高效、科学的监控，使人力资源得到最佳配置，人的能动性得到充分发挥，最大限度地提高纳税管理的质量和效率。
（二）加强税收征管信息化建设
加快税收征管信息化建设是适应经济环境变化的必然要求，是提升税收管理和服务水平的重要手段，我国税务人员应树立信息化税收征管理念。加强税收征管信息化建设要全面采集相关业务数据，这些数据不仅仅包括与税收征管直接相关的数据，还包括与税源监控与纳税评估相关的数据，如纳税人的银行存款动用、商业往来、财务报表及金融信用等。同时要建立、健全税务机关与政府其他管理机关的信息共享制度。税务机关需要掌握的大量涉税信息资源，需要财政、工商、公安、海关、银行、证券管理、房地产交易、车辆管理等部门的信息传递，实现涉税管理信息共享。
（三）建立纳税人自我纠错制度
在新加坡在税收征管过程中，坚持“以人为本”，对于存在违法事实的纳税人，一般都要先给纳税人一个主动坦白的机会，这种纳税人自我纠错制度已经在全世界部分国家得以实施。针对目前我国税收征管中存在的偷税漏税行为，我们也可以实施纳税人自我纠错制度，通过给予纳税人主动坦白的机会，使其主动补报补缴所偷漏的税款，这样通过给予纳税人更多的信任，有利于推动全社会树立诚信纳税意识，从而提高了税收征管效率，节约了社会经济管理成本。
（四）实施顾客战略，提供优质纳税服务
在我国税收征管中税务机关的权力和纳税人的权利明显失衡，过分强调税务机关的征税权力，单纯强调纳税人的纳税义务，容易滋生纳税人的逆反心理，挫伤纳税人的纳税积极性。因此必须转变税收征管理念，把纳税人视为顾客，税务机关应尽量让所提供的公共产品使纳税人满意，并且以纳税人的满意度作为衡量税收征管成效的标准之一，最终使征纳关系从对抗性向信赖与合作性转变，促进社会的和谐发展。Z
参考文献：
二、强化工作措施，奋力实现全年收入目标
20*年，我县财税征管任务非常艰巨。希望各征收部门和乡镇，要树立必胜的信念，夯实收入基础，强化工作措施，加大征管力度，千方百计组织收入，保证4500万元收入任务足额入库。
抓征管 促财政增收
财政增收是开发区建设和社会稳定的保障，是衡量开发区经济发展的“标尺”。在组织财政收入方面，岳阳经济技术开发区财政局具体做到了“三个强化”。强化税收征管促增收。在加强税收征管方面，他们始终坚持贯彻“加强征管、堵塞漏洞、惩治腐败、清缴欠税”这一方针，进一步完善征管制度，规范征管秩序，提高征管质量，做到依法征管。建立了重点税源动态监督机制，对区内20多家纳税过百万元的企业，在给予财政政策扶持，搞好服务的同时，对其税源状况实行跟踪管理，加强监控，查漏补收。大力压欠，加大欠税收缴力度，加强协税护税，严肃国家财税政策，打击违法行为，净化税收执法环境，加大税收稽查力度，严厉打击偷、逃、骗税行为。强化直接征管增收。狠抓契税、土地出让金的征管，坚决实行不减负、不批条、不打招呼的“三不政策”，做到铁板一块，应收尽收，同时狠抓“收支两条线”、“收费票据”的管理，促使行政事业性收费，罚没收入足额上缴财政专户。强化责任意识促增收。严格落实责任，将收入任务分解到单位、个人；严明奖励措施；严肃财政纪律，杜绝人情税、以实物和消费抵税等不正当现象。
抓财源 促经济发展
经济发展看财政收入增长，财政收入增长看财源后劲。为把财源建设落到实处，该局一方面积极筹措建设资金，加大开发区基础设施建设力度，努力优化投资硬环境，提升园区形象，有力地支持了招商引资。另一方面斥资兑现招商引资和财源建设奖励政策，调动了企业纳税的积极性，以及部门和个人招商引资和财源建设的积极性。同时对有发展前景的项目提供财政担保，如为景达生物“抗淋巴免疫球蛋白”项目担保，获省科技引导资金300万元。近年来，国税部门根据国家政策为区高新技术企业减免税收700多万元，这些措施有效地支持了高新技术企业的发展，使高新技术企业财源不断殷实。
抓管理 强统筹功能
为进一步加强财政监管，节约财力，发挥资金的最大效益，该局在财政管理上做到了“五个加强”。加强预算管理，提高预算约束机制。严把预算编制关；遵循量力而行，量入而出的收支平衡理财原则，采取零基预算法，认真编制预算草案，严把预算执行关，确保预算收入及时足额入库，控制财政资金拨付进度。加强国有资产管理，盘活财政资金。对不良资产进行处置，重整现有固有资产，提高使用效益。加强专项资金管理。抓好财政性基建投资资金管理、社会保险资金管理、行政财务资金管理。加强非税收入管理，严格控制财政收入体外循环。在全区逐步建立起“收缴分离、收支分离、财政统管、政府统筹”的新型非税收入管理模式。加强财政监督，严肃财经纪律。注重对会计从业人员的管理，积极开展财政监督检查。
众所周知，与许多国家个人所得税主要来自于高收入阶层不同，我国个人所得税60%以上来自于工薪阶层。这与经济学中的“二八定律”（20%的高收入者缴纳80%的个人所得税）相去甚远。因此，如何加强对高收入者个人所得税的监管与征收，提高其在个税收入中的比重，一直是我国税收征管的难题。2010年6月，国家税务总局下发了《关于进一步加强高收入者个人所得税征收管理的通知》（国税发〔2010〕54号），要求税务部门进一步加强高收入者个人所得税征收管理。
一、高收入者个人所得税征管的现状及问题
1、我国个人所得税占GDP和税收总收入的比重偏低
马斯格雷夫研究认为，间接税占税收收入的比重与人均GDP呈负相关，而个人所得税与人均GDP呈正相关。2001年，我国人均GDP、个人所得税占税收收入的比重、工资薪金税占个税的比重分别为1000美元、6.6%、4.1%；2009年这三项指标分别为3600美元、6.4%、63%。分析这三项指标的前后变化，可以发现：我国个人所得税与GDP的关系与马斯格雷夫的研究结论严重背离，且个人所得税占税收收入比重也大大低于许多国家（如表1）。这说明我国个人所得税征管存在着很大的问题，特别是对高收入者的税收征管漏洞明显。
2、高收入者对个税增长的边际贡献率较低
我国个人所得税增长迅速，收入从2000年的660亿元增长到2008年的3722亿元，增长4.6倍。但占税收收入的比重一直徘徊在6%～7%之间，增长速度与其他税相比表现并不出色（如图1）。据研究，我国高收入者的收入形式主要是财产性收入，而根据国家统计局的资料，从2005年开始，我国内地城镇居民人均财产性收入增幅一直保持在20%以上，2007年城市居民财产性收入增幅更是达到了56.2%，大大超过了工资性收入增幅。世界银行报告显示，美国是5%的人口掌握了60%的财富，而中国则是1%的家庭掌握了全国41.4%的财富，高收入者的个税远未实现“应收尽收”。
3、高收入者税收流失依然严重
改革开放30年来，我国经济高速增长，一部分人率先富裕起来。根据美林公司数据，我国拥有100万美元金融资产的富裕人士数量在亚太地区仅次于日本。而2006年中国最高收入户实际平均个人所得税税率只有0.60%，意味着大部分高收入者并未依法足额纳税。富人的收入主要来自资本要素、资源要素、通过管理技术拿到高薪等等。单一工资收入的工薪阶层，不富裕却成了纳税的主力，而主要不靠工资收入的富人却成了税收监管的“盲区”。据财政部公布的数据，我国工薪阶层纳税占个税总额的比重超过了60%，而美国10%的高收入纳税人（年收入11.3万美元以上）却缴纳了71.22%的联邦个人所得税，1%的最高收入者承担了30%的个税，形成标准的“倒金字塔”税收负担结构。2007年，全国有26个省级地税机关开展了高收入行业和高收入个人的个人所得税专项检查。全年共检查代扣代缴义务人和纳税人4.1万户，问题率84.6%。如果按照个税占一国税收总额比重15％的国际标准计算的话，2008年我国个税流失应在4000亿元以上。
二、高收入者逃税的手段及原因分析
1、高收入者逃税的手段分析
有数据显示，目前我国高收入者的收入数额较大，收入隐性化严重，收入渠道隐蔽多样，收入形式复杂多变，现金交易占到收入的很大比重。归纳起来，高收入者逃税的途径主要有以下几方面。
（1）一次性的所得，申报时化整为零。很多高收入者的收入形式多样，各期的应税所得有所不同，没有固定的规律性。因个人所得税主要是按月计算缴纳的，高收入的月份会被课以较多的个人所得税。因此，支付单位在扣税时便会有意的为纳税人将收入分摊到多个纳税期中，以达到不纳税或少纳税的目的。
（2）支付个人收入，变身为单位支出。有些扣缴义务人不按规定履行扣缴义务，变相将个人收入变为单位费用。即将应支付给个人的收入转换为以发票报销差旅费、办公费、会议费、招待费形式，或采用提供旅游、消费服务的形式，或以交通费补助、住房补贴形式支付给个人，从而达到逃避个人所得税的目的。
（3）收入改头换面，实现应税所得转移。单位以购物券形式发放补贴和奖励，以小金库给员工搞福利、买保险，公款负担个人的各种费用，个人的第二职业收入、灰色收入，私营业主在账面上长期不分配利润，暗地里却通过关联交易、关联借款等方式转移利润等逃避纳税义务。
（4）账外各种支付，脱离税收征管监控。通过银行多头开户、隐瞒收入不报，或通过设立账外账、收入不入账等方式将应付个人的收入在账外支付，从而逃脱税收监管，实现少纳个人所得税。
2、高收入者逃税的原因分析
（1）制度原因。第一，税率设计不合理。我国目前个人所得税是分类所得税制，在税率设计上过于复杂，有九级累计税率、五级累进税率和比例税率三种，另有减征、加成的规定，结构复杂、档次过多，加重了纳税申报的难度，也不利于税收征管。第二，费用扣除不够合理。个人所得税采取分类分项一刀切扣除费用的原则，没有考虑具体纳税人的情况，导致费用扣除有失公平。第三，分类征税易被利用。分类所得税不但使收入单一的人负担重，也为不法纳税人分解收入、化整为零逃税提供了便利。
（2）环境原因。主要指个税征管的有利环境没有形成，配套措施不完善。具体包括：第一，纳税人流动性强。高收入人群中的许多人的职业具有极强的流动性，收入来源渠道也不是非常固定，税务管理难度大，成本高。第二，现金交易大量存在。现金交易相关税收较难控制，为此，许多国家都有现金交易方面的限制和大额现金交易的告知制度，我国对现金交易的管理相对薄弱，给逃税提供了可乘之机。第三，依法纳税的意识淡薄。全社会依法纳税意识普遍较弱，高收入者也是如此。第四，信用制度没有建立。在许多国家，失信的成本足以让逃税者望而生畏，而我国由于个人信用制度尚未建立，逃税对个人信誉影响有限。
（3）征管原因。征管不利也是高收入者逃税的重要原因，主要体现在四个方面：第一，征管手段落后。计算机功能、网络资源的利用程度较低，税务的计算机未能与银行、工商、海关等部门实现联网，信息未能共享。第二，代扣代缴制度存在漏洞。虽然法律明确规定相关的扣缴义务，但在实际操作中，存在着扣缴单位不扣或少扣税款从而获益的情况。第三，对逃税的处罚较轻。以补代罚、以罚代刑的现象较为普遍，违法者没有受到应有的处罚。第四，申报机制不合理。目前，我国个人所得税申报实行自行申报和代扣代缴两种方法，因对申报、扣缴等把关不严，对于许多应申报而未申报的并未采取相应的措施。
三、加强高收入者个人所得税征管的对策
1、建立高收者的个人档案，强化对人的管理
将以纳税人身份证为唯一标识，分户登记纳税人的基本情况、个人收入和纳税情况信息，由税务机关监控，实现信息采集渠道的多样化。一是采集扣缴单位纳税申报的相关信息；二是采集个人自行纳税申报的相关信息；三是通过社会综合治税从其他部门获取共享的信息；四是税源管理人员独立调查获取的税源信息。有关个人的收支活动都要使用纳税编码，采用支票、信用卡等结算工具通过银行系统转账。这样，税务部门即可通过纳税编码及时监控高收入者的收支情况，使个人隐晦收入逃避纳税义务变得困难。
2、采取有针对性的措施，强化对收入的监管
实践证明，应针对高收者的收入项目采取针对性的措施监管个人所得税。对于财产转让所得，税务机关应对所管辖上市公司、开户证券公司的限售股个人股东持股数及减持、纳税情况展开调查，加大对转让所得的审核力度，做信息采集、约谈、完税的工作；对于利息所得、股息所得、红利所得，加强对股份有限公司分红、派息的税款扣缴工作的监控，将自然人、企业及其他组织向个人借款及支付利息，以及以未分配利润、盈余公积和除股票溢价发行外的其他资本公积转增注册资本和股本的情况作为监控的重点，跟踪和监控投资额较大的个人投资者个人所得税缴纳情况；对于生产经营所得，加大对个体工商业户、个人独资和合伙企业中规模较大的纳税人管理，除对查账征收户进行检查外，还应将由中介机构纳税户进行核实，调整税款的征收方式。
3、培养自觉纳税意识，降低税收监管成本
从长期来看，纳税人自觉纳税是税收监管的终极目标。一般而言，纳税义务的发生及履行是多次、重复、周而复始的过程，高收者能否自觉纳税不完全取决于税收机关，但税务机关可能通过影响不自觉纳税的个人成本曲线，通过改善税收环境让更多的人依法纳税，从而使不依法纳税的人成为少数，这样就会减少监管和税务稽查工作，从而大幅度降低税收成本，减少纳税人的麻烦。税收监管有“促”和“防”两方面作用，“促”就是促使纳税自觉遵纪守法，“防”就是防止逃税行为的发生。如果依法纳税的比率很低，税务机关就会加大监管和稽查力度，从而使税收成本大幅攀升，纳税人的负担更重。因此税务机关要采取措施提高自觉纳税人数所占的比例，如降低税收负、简化办税手续、提高服务水平、加大对逃税的处罚力度等。
4、搭建信息共享的平台，实现社会综合管理
税务部门应重点加强与工商、银行、海关、公安、文化、建设、外汇管理等部门的合作，实现信息资源共享。如配合金融部门，加强现金管理，严格执行个人银行账户实名制；加快各银行间联网建设，实现信息互联互通；配合有关部门，规范职工工资收入管理，推行通过个人的银行账产发放工资，将各种渠道发放的现金、实物、有价证券及其他福利等各种形态的收入，依法纳入个人所得税征管范围；加强与金融、保险、证券、房地产、期货等掌握个人收入情况的部门和单位的信息沟通，为税务部门及时掌握各种经济往来和个人收入情况创造条件。税务系统应实现全国联网，各省区市地税系统之间尽快实行个人特别是高收入者纳税信息的联网。建立个人所得税信息共享制度，税务与重点消费场所、银行、保险、证券、工商、房产、出入境管理、海关、劳务管理、文化等部门建立个人所得税的信息共享平台和长效征管协调机制。建立个人所得税申报资料的自动比对（交叉稽核）系统。税务部门根据自动比对系统查出有不实申报再进行稽查。
总之，遏制我国高收入者个人所得税流失是一个长期性工作，因为高收入者主要收入形式是非工资性的，在我国目前条件下控税非常困难，必须逐步完善征管条件。需要改变监控的理念和思路，在培养高收入者自觉纳税意识的同时，构建以信息化为载体的立体监控模式，逐步完善高收入者的个人信息，分类采取有针对性的监控措施，发挥多部门合作的优势等。
【参考文献】
