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土地征收是征收的下位概念，对土地的征收是国家财产权征收的最主要形式，同时由于土地本身在一国经济和社会发展中的重要地位，因而土地征收也就成为国家征收的最重要内容。依据征收的定义，土地征收可以界定为：国家强制取得他人土地所有权或者对他人土地权利过度限制的行为和制度。就我国而言，由于国家实行土地二元化所有制度，城市土地属于国家所有，农村土地属于农民集体所有，因此，不存在国家对城市土地的征收问题，只有对农村土地的征收一种情形，即单向性的农民集体所有土地被征收为国家所有的土地。由此，可以将农村土地征收定义为：国家强制取得农民集体土地所有权或对农民集体土地权利过度限制的一种行为和制度。
二、 农村土地征收过程中存在的问题
土地征收权利只有在符合公共目的时才能为法律和社会所接受，土地征收权利不能滥用。但在实际运作过程中，借土地征收的机会随意侵犯被征收者合法权益的情形时有发生，从而引发了一系列矛盾。
（一）农村土地征收范围过宽
土地征收作为一项重要的政府公权力，应当保证公权公用。但是，在我国土地征用实践中，一些征地范围已经突破了法律的界限，造成了滥用土地征用权的现象。个别非国家建设用地也是沿用国家建设用地征用土地的办法获得的。非公共利益的征地已经涉及住宅、娱乐场所、厂房等商业用地。与土地征用权相关的公共利益，内涵已经发生改变，使得一些经济建设领域开始打着公共利益的旗号牟利。
（二）农村土地征收法律程序缺乏系统的专门规定
目前，我国尚无一部专门规范征收的法律法规，更谈不上专门规范征收程序的法律法规。由于缺乏系统且专门的农地征收程序法律法规，致使实际的农地征收过程中出现大量的违法违规问题。《土地管理法》和《土地管理法实施条例》对于农地征收的规定比较原则化，致使农地征收中的很多程序性规定根本无法实施，有损国家的权威性。同时，我国各地制定的农地征收程序也是五花八门，有的甚至与《土地管理法》和《土地管理法实施条例》规定的程序相左，特别是有利于农民的规定大打折扣，从而导致“合法”地侵犯农民权益的现象大量发生。
（三）农村土地征收补偿标准偏低
我国土地征用补偿项目主要是土地补偿费、劳动力安置费、附着物补偿费等。征用补偿项目存在的问题是：
1、土地补偿费是按农地收益来计算，并没有反应农地转为非农地的预期土地收益，单纯以被征用土地年均产值为依据来确定和计算补偿安置标准的方法并不科学。因为我国农业已由计划经济转向市场经济，传统农业已向现代农业过渡，农业种植结构呈现多元化，种植方法科技含量提高，这使得土地年产值有很大的不确定性，从而造成了征地补偿安置费的差异性和不确定性。
2、征地低价位补偿与供地高价位出让反差明显。在市场经济条件下，土地用途的变化将直接带来经济效益的变化。除国家按规定用途采用划拨方式工地之外，凡是采用出让方式供地的，土地出让价格都明显高于征地补偿安置标准。这就造成了同一土地因法律调整标准不同产生的不平等。
三、农村土地征收问题的解决措施
（一）健全农村征地补偿的监督制约机制
严格区分经营性建设用地和公共利益用地，明确界定公共利益的范围。经营性用地确实需要土地的，其行为属于市场交易行为，受民事法调整。对于公共利益作狭义解析，并结合现实情况考虑对其做明确的列举式规定，以防止对公共利益的不当解释。对于征收的土地严格限定公用，建立专门的举报监督机制，如果发现借公用名义予以私用的现象，取消其用地资格，并且处以罚款，对相关责任人追究法律责任。
（二）统一农地征收补偿法律程序的制度体系
1、尽快颁布实施《土地征收法》，对农地征收主体的实体性权利义务和程序性权力义务进行详细规定。其中，对于农地征收程序中的各个环节进行有效的规制。
2、进一步修改《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政监察法》、《行政许可法》等法律，完善涉及农地征收的相应法律程序，确保被征地主体获得有效的权利救济，确保土地执法严格、公正，确保农地征收违法行为得到有效的追究。
（三）细化补偿标准，扩大补偿范围，实行可得利益补偿和土地附属利益补偿原则。土地征用是依法定事由发生的合法而不可抗辩的强制，对土地所有人来说，它所导致的财产关系变化 而非自然原因可预测、法定原因可预期，其突发性往往使土地权利人、相关投资者始料不及，财产风险也大于一般的商业风险，这里的风险不仅指土地及附着物的直接损失，而且包括因征用而发生的可预期利益，相邻土地商业经营环境的变化。按国际通行的征地补偿管理理论，这些都属于特定权利人为征用而所负担的普通民事主体所未能负担的特别牺牲，所以，只有对预期利益、附带的商业利益如残余的分割损害、征用发生的必要费用等可物化、量化的财产损失给予补偿，才能符合被征用个体为公共利益而负担特别牺牲的精神，才能使国家与民众的关系更公正、民主。
参考文献：
[1] 郭洁：《土地资源保护与民事立法研究》[M]，法律出版社，2002年版。
[2] 陈小君：《农村土地法律制度研究》[M]，中国政法大学出版社，2004年版。
[3] 胡信彪：《土地征收与房屋拆迁》[M]，中国民主法制出版社，2006年版。
[4] 潘善斌：《农地征收法律制度研究》[M]，民族出版社，2008年版。
广东省陆丰市东海镇乌坎村村委会从上世纪九十年代开始通过以地入股、出卖土地等形式与外商合作开发本村集体土地，改善经济状况；但由于村中涉地问题往往由村委会少数人决策，致使土地的经营管理存在着违法用地、损害土地资产权益、拖欠农民征地补偿款等严重问题。2011年9月21日，随着最后一块土地的“破土动工”，“乌坎事件”爆发。笔者认为，乌坎事件的导火索是乌坎村村民对土地处分的知情权被无视，土地收益权受侵犯；而究其根源，农村集体土地所有权的主体虚位才是造成乌坎事件严重后果的根本原因。
土地所有权是土地所有制的核心，权利主体是否明确直接关系到相关财产是否能得到法律的有效保护。但现行的法律法规对权利主体界定并不明晰，突出体现为农村土地所有权权利主体的界定不明，而这就直接造成了主体虚位的问题。
1.乌坎事件反映出的主体虚位问题
在乌坎事件发生前，乌坎村民的土地掌握在村委会手中，由村委会经营管理，因此，农民名义上是集体土地的所有人，但只能通过村委会去间接经营管理[1]；而在这个过程中，村委会及村党支部的部分干部独享了对集体土地的各项权利，没有遵照民主的决策程序，直接忽略了对土地处分方案既无博弈空间也无博弈能力的村民的意见，甚至支配和掌握了大部分的卖地所得，致使最终决策的结果迎合了决策者利益，却使村民权益受损。因此，乌坎事件根本上是由农村集体土地所有权主体虚位而引发的农村“”。
2.农村集体土地所有权主体虚位的产生原因
2.1农村集体土地产权制度不健全
农村集体土地所有权主体虚位问题的直接原因是我国相关法律法规不完善、不健全。目前，我国在《宪法》第10条、《民法通则》第74条、《农村土地承包法》第12条、《土地管理法》第8条、《物权法》第59条中对农村集体土地所有权主体都进行了规定，但这些法律法规对农村集体土地所有权主体的界定存在两大方面问题：
2.1.1法律法规本身对权利主体界定不清
首先，在所有权主体方面，虽然法律规定了农村集体土地的所有权主体是包括乡（镇）农民集体、村农民集体和村内农民集体三种类型的“农民集体”，但“集体”是一个什么样的组织，属于哪一类民事主体，是自然人还是法人，法律上并没有做出明确的规定[2]。其次，在行使所有权的组织方面，上述条文规定了三种农民集体的土地所有权分别由集体经济组织、村民委员会、村民小组代为行使，但事实上乡（镇）或村的土地同时也是村或村民小组的土地，土地产权主体关系混乱；而上述组织究竟能不能真正代表农民的利益也值得商榷。
2.1.2法律法规对主体的界定与现实脱节
法律法规虽然规定农地属于村集体经济组织、乡（镇）集体经济组织，但现实中大多数地区农村集体经济组织已经解体或名存实亡。同时，我国法律对集体经济组织分类主要是在尊重历史的基础上按地域范围确定的，缺乏科学性。
2.2农村政治体制架构不合理
虽然从我国农村政治体制的制度设计上来说有利于保障农民集体的权利，但是现实的政治体制实践中并不尽如人意。农村干部的权力通常来自上级党政机构，而非村民集体意志；在这样的权力逻辑体系下，农村干部在根本问题上只会优先对上级和自己而非村民负责。农村土地所有权主体虚位从实质上看在于农村集体权利的缺失和转移，集体无法真正实行权力，自然就表现为主体的虚无。[5]因此，我国农村土地的所有权主体虚位问题一部分要归咎于农村政治体制改革的滞后。
3.农村集体土地所有权主体虚位的影响
3.1集体土地所有权被“内部人”所控制
由于法律法规对所有权主体及集体经济组织等概念界定不清，在实践中往往由村委会行使集体土地所有权。而其中少数干部基于行政压力或自己利益的考虑，或任意处分土地，造成耕地流失，或，导致土地使用分配的不公。而这种可利用土地发横财的机会，不仅导致了耕地的减少，而且导致农村建设用地的私下交易大量发生，搞乱了集体土地市场，侵害了农民的权益。
3.2农民与土地相关的其他权利受到损害
笔者认为，农民作为所有权主体可享有的权利，除了对所承包土地的使用和收益外，还包括在农村土地处分、土地征收等过程中的知情权、参与权、听证权等，以及在土地征收或处分后获得补偿收益的权利。当农村集体土地所有权落入“内部人”手中后，如果相关干部或领导民主意识匮乏或为利益所蒙蔽，便会有意无意地忽略农民在土地利用、征收等过程中的意见，致使农民参与决策的种种权利被损害乃至丧失。
3.3农民对集体所有土地产生了疏离感
集体土地所有权主体虚位，又常为内部人控制，使得农民模糊了土地是归国家所有还是归集体所有的概念，导致目前农村中认为土地属于国家的农民占绝大多数。[6]因此，农民不认为自己是土地的主人，不利于农民生产积极性的提高，不利于耕地的保护和改良，也不利于缓解农村劳动力大量流入城市而耕地荒芜的趋势。
参考文献：
[1]朱征夫.集体土地制度亟待变革——乌坎事件再思考[J].同舟共进，2012（7）.
[2]朱军，孙毅.论农村土地产权制度的完善[J].农业经济，2011（10）.
[3]张大成，庞连华.论农村集体土地所有权主体制度的完善[J].公民与法，2009（10）.
[4]甘雷冲.改革开放30年中国农村土地政策分析研究[D].哈尔滨：黑龙江大学，2010.
[5]陈小君等.农村土地法律制度研究[M].北京：中国政法大学出版社，2004.
作者简介：
李金展（1992-），女，吉林吉林人，汉族，北京师范大学管理学院公共事业管理专业本科生；
改革开放以来，随着我国经济建设的快速发展和城镇化水平的不断提高，大量的农村土地被征用，随之产生在农民土地征收中的利益问题也越来越突出，矛盾纠纷和冲突也在不断加剧，严重阻碍了我国社会主义和谐社会的建设和发展。尤其是在民族地区，情况更为特殊若不妥善处理势必影响农村和谐、民族团结。如何调处好在土地征收中所产生的矛盾工作，也成为了基层工作人员的一条难题。笔者以张家川回族自治县为例，对民族地区农村土地征收中所出现的一系列问题和解决方法进行探讨。
一、民族地区农村土地征收中存在的问题
（一）土地征收中的补偿费用。在农村，耕地是农民赖以生存的生产生活资料。我国征地补偿是按被征用土地原用途产值倍数计算，是对农民原有土地从事农业收益补偿。农民依赖土地种植，收获之后一部分维持家庭自给，一部分进行商业交易。而如果土地被征用，这就意味着农民丧失了生活的基础。以前种植农田收益低，尤其是在张家川地区，由于自然条件的限制，种田收入远远不能满足家庭生活需求，农民对种田缺乏积极性。
（二）土地权归属。《土地管理法》规定农村集体土地所有权主体可以是乡镇、村、村民小组为属权个体，这也就造成了农村集体土地所有权的不确定性，对集体土地权难以进行有效的归属划分。直到现在为止，农村中耕地和宅基地都还没有明确的界定和划分，农民期盼的证明自己土地所有权的“红本本”至今还未有。这是一个巨大的隐患，有时候甚至会严重影响着农村邻里的和睦相处。
（三）拆迁安置。拆迁安置分配是农村土地征收环节中的关键问题和热点，土地征收中的补偿问题也是一个黑洞，这都成为了各种矛盾的交点。在施行征收土地的过程中，出台的征收标准和乡村干部的工作过程中，也会出现只讲情面，不讲社会公理，致使分配不公平的现象发生，安置中可以享受条件的农民没有达到安置的标准，和村镇工作人员有关系的农民安置超标，这种现象在群众中造成了极大地反响，这样以来，在工作的施行中、完成程度上和想要达到的目的中都大大的提高了工作难度。
（四）土地款使用。《土地管理法》规定，土地征用后，村集体经济组织可以提取土地补偿费和部分安置补助费及集体提留的资金由村统一纳入集体经济组织管理范围。土地款发放中，乡村干部与镇乡工作部门握有很大的自也会因监督不力，造成款项挪用，款项去向不明的问题，为广大农民带来了很多损失，也激化了干群之间的矛盾。
二、民族地区农村土地征收中的矛盾调处策略
（一）加强土地法律法规的普及。宣传普及法律法规，更正农民群众心里的错误意识，缓和干群矛盾。国家出台法律法规，为的是满足广大人民群众的物质文化需求，只有普及和宣传，才会让农民了解和认识到自己的义务和存在的必然性，从而懂得以大局为重。
（二）完善征地程序，维护农民的利益。完善和制定一套完整的土地征收程序，实行公告制度，所有程序都曝光化，让农民群众看得见，这样以来也可以避免暗箱操作。村务公开，财务公开，征地款项使用分配情况公开，让群众参与监督，举报，赋予所有人以知情权和参与的资格。最重要的是利用法律手段维护好农民群众的最大利益，保证农民群众失地的补偿与安置，提供必需的法律援助，最好是与法律部门联合办公。
（三）坚持以人为本原则。土地征收中存在的最大问题就是补偿，所以国家应该提高补偿标准，以人为本，以至少达到可以满足农民生活的必要条件。提到以人为本，国家应该考虑民生问题，连带的就是补偿的问题，其中多与少的关系就应该另行考虑了，这个问题尤为关键，我们可以从征地使用中获得的利益来界定补偿的标准。
（四）合理界定土地归属权。土地权属牵扯到农村集体、农民自己、国家。经济利益分配是征地矛盾核心问题，征地中对土地权属不详的，要依据尊重历史，面对现实原则，依法确权。在此过程中既要考虑农民利益，又要考虑集体利益，在各种利益碰撞时，要本着以人为本原则，让利于民。在早期开展农村集体土地归属权调查工作，为后期的征地工作奠定基础。
（五）设立农村土地征用矛盾排查调处办法。思路决定出路。土地征收中的种种矛盾往往是干部的工作没有细化，方法简单，和农民群众产生激化矛盾引起的。还有就是补偿标准过低，农民群众想方设法要达到自己心目中的补偿标准而做的干群冲突问题等等。这是，领导干部就应该站出来，设立一些矛盾调查办法，排查和排除矛盾，有效的化解矛盾。这样，农村土地征收才会顺利的进行和完成。
中图分类号：F321.1文献标识码：A
所谓“小产权房”，是指在农村集体土地上，由享有该土地所有权的乡镇府或村委会单独或联合开发商开发建设住宅，并由乡镇府或村委会制作房屋权属证书向城市居民销售的房屋。但双方约定没有国家的土地使用权证和房屋所有权证，只有村集体发放的房屋所有证明，所以其不具法律效力。
一、“小产权房”暴露出的土地制度缺陷
1、土地所有权主体不清晰。我国法律规定，“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有外，属于农民集体所有。”根据土地管理法规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营和管理。”结合以上两条，集体经济组织或村民委员会有权对村民集体所有的土地进行经营和管理，因此在集体土地上开发“小产权房”应当属于合法行为。但土地管理法同时又规定：“农村集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农地建设。”从这一点来看集体组织开发“小产权房”又属于违法行为。由此可见，现行农村土地产权制度存在明显缺陷。
我国现行的农村土地产权制度，是八十年代初农村经济体制改革时确立起来的，主要形式为家庭联产承包经营。此经营方式改变了原来时期有名无实、残缺不全的农地产权关系，在当时曾经极大地调动了广大农民的积极性。但是，在家庭联产承包经营中，土地所有权和使用权缺乏严格的界定，未形成明晰的产权关系。
我国的法律规定，“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有外，属于农民集体所有。”从这条规定可以看出，农村土地所有权的主体是集体，但是属于哪一级集体所有，集体成员的边界有多大，集体所有者包括哪些权利和义务等却不是很清楚。法律规定的不明确导致所有权主体缺位。尽管新《土地管理法》第十条规定，“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”。这些规定表面上确定了农村土地集体所有权的主体，但集体概念的多样性导致了农村土地所有权主体模糊不清的现象。这种土地产权主体的多元化必然导致三级产权主体为争夺所有权而发生冲突，造成对农民土地产权的随意侵害，农民也形不成有效的、稳定的预期，必然降低土地产权制度的有效性。
2、土地征收制度不健全。“小产权房”是农民将集体所有制土地用于房地产开发，并且是由村民委员会办理房屋产权证。而改变农村集体所有制土地用途，必须要按照法律程序办理审批手续，“小产权房”这种变相转让土地使用权的行为，显然是违法的。然而另一方面，政府却通过征收补偿的方式，先将农村集体土地转为国有土地，再出让给开发商用于商品房开发，以获得高额财政收入。这明显是对农民权利和利益的剥夺，也暴露出目前我国农村土地征收制度的缺陷。
《土地管理法》规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，也就是说农村集体土地不能直接进入市场，必须先征为国有，然后再行出让。《土地管理法》第二条又规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收。”政府则根据用地的需要，以《土地管理法》中的这些规定为依据，对农村集体土地进行强制性征收，完全不考虑农民的意愿。在农户的利益没有得到足够重视的情况下，他们便在集体土地上进行房地产开发，即利用小产权住房的开发获取利益。
3、农村土地流转制度不完善。“小产权房”的大量出现，有其一定的必然性。现如今城镇房地产市场火暴，房价快速上涨，利用集体所有的土地进行房地产开发可以获得相当可观的收益，这也成为农村集体开发小产权房的根本动力。但是，这种将集体土地转向房地产市场的流转方式只看到了眼前利益，而没有考虑未来市场的风险和不确定性，造成诸多隐患。现行农村土地流转制度的不完善，主要表现在相关法律法规制度的不健全。尽管我国现有的法律制度也规定了农村的土地使用权可以依法转让，但对于转让的具体范围、形式、程序、价格等等，都缺乏专门的法律法规约束。
二、对农村土地制度的创新性思考
1、明确农村集体土地所有权主体。从农村土地产权制度改革入手，创新土地集体所有的组织形式，确立农民是农村集体土地所有权主体。现行法律虽然规定农村土地归农民集体所有，但在集体所有制下，谁真正拥有土地实际上并不明晰，集体与农民之间的权益关系很模糊。
考察农村土地产权制度创新迟滞的深层原因，主要是土地所有权与使用权两者之间的本末倒置思维，这也是影响农民合法土地权益得到切实保障的关键之一。不可否认，多年来政府出台和修改了许多相关的法律法规，以保障农民的土地权益，如“承包经营权”、“继承权”、“占有权”、“转让权”等权利。但现实中农民的合法权益却得不到保障，被大肆地侵害。究其原因，主要是因为长期以来没有准确把握土地所有权和使用权两者的因果关系。其实，土地所有权与经营权是两个性质不同的权益，前者是土地财产权益的根本问题即归属问题，后者是从前者分解出来的单个具体权益问题；后者从属于前者，是前者的派生物。混淆财产权与经营权的本质区别或将两者混为一谈、或满足于条文词汇上的农民权益保护，却置农民土地所有权于不顾而侈谈所谓农民土地权益及如何保障农民土地权益问题，怎能找到保障农民土地权益问题的正确方案？因此，在农村土地产权制度改革中，应当改变长期以来在土地所有权与使用权两者之间本末倒置的思维，明确农村土地本来就归农民，让农民真正拥有土地权益是目前农村土地产权改革的关键所在。
2、改革征地制度。在工业化、城市化的进程中，大量农业用地转变为建设用地，这是一种必然趋势。但在目前形势下，农业用地转变为建设用地，必须由政府征用转变为国有土地后再出让使用权，显然，这与目前的社会主义市场经济体制不相适应，需要进行改革。
首先，要明确界定“公共利益”的含义，从而对政府动用征地权的项目范围做出严格的限制，将土地征用真正限定在公益性的公共设施建设和公用事业上。缩小政府征地的范围，控制土地的征用规模，从根本上摒弃侵犯农民财产权的非公共利益目的的征地行为。其次，从法律上规定集体土地所有权和国家所有权在地位上是平等的，集体土地可以上市流转。这样，就为经营性建设用地来源提供了制度保证，土地使用者可以不再仅仅依赖于国有土地，使用土地的公司、企业、房地产经营者可以直接与农民集体经济组织交易，真正由市场来调控土地的供求平衡，这一制度安排，可以同时实现公平和效率双重目标。
3、进一步推进农村土地流转制度。工业化进程与农村的城镇化进程，能够为农村土地的流转创造条件，但为了促进土地的规范、有序流转，今后土地的流转形式也需要多样化。可以参照国际上通用的一些做法，如买卖、租赁、招标、抵押、入股等等，然后根据各地自身情况选择合适的土地流转方式。同时，政府也应该加强宏观调控，完善相关的法律法规，建立健全土地流转市场的运作与管理方法。严格控制农村集体建设用地，规范土地审批制度，制止以各种名义圈地的违法行为。如果小产权房得不到控制继续发展下去，将会有更多的土地被恶意侵占用来搞房地产开发，耕地面积将无法得到保障。
Analysis on the Legal Problems and Countermeasures of Rural Land Expropriation Compensation
Xie Peng，Zhang Da-jiang
（Jinan City Land Reserve CenterJinanShandong250099）
【Abstract】With the speeding up of the process of urbanization and the construction of public facilities， the rural land expropriation is becoming an important problem in land management. On the one hand， rural land， which includes agricultural land， housing plot and construction land， is the most basic means of production， which is the foundation of farmers' social stability and stability； on the other hand， the continuous development of urbanization causes rural land Conflicts of Interest Distribution. So， how to deal with rural land expropriation in the compensation problem？ The author believes that further improve the laws and regulations， is the basic solution.
【Key words】Rural land；Land expropriation；Compensation；Countermeasures
1. 农村土地征收的立法现状
土地征收是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。我国征收集体土地的所依据的法律法规目前，是在国家根本大法《宪法》的指导下，以《中华人民共和国土地管理法》等为主，同时根据各省、市级人民政府制定的一些法律规章、地方法规。
2. 农村土地征收存在的问题
2.1公共利益界定不清，土地征收滥用严重。
我国《宪法》第10条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。然而何为公共利益？我国相关法律并没有作出规定，这无疑扩大了政府的自由裁量权，易造成滥用土地征收权力的现象。
2.2补偿收益主体不明确，补偿分配不合理。
首先，我国的《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等规定，中国农村的土地归农村集体成员共同所有，同样“集体”的具体内容也没有明确规定，这就导致了农村土地的集体产权实际上是“一种无确定主体的产权”，进而导致在征地补偿费的利益归属上存在着很多问题。[1]；其次，农村集体经济组织成员资格认定的标准不统一，补偿费在被征地农民个体之间分配混乱。村委会根据村规民约确定被分配人员资格及分配办法。在发放数量上，有的全部发放，有的村集体先提留一部分，提留的比例各不相同。[2]
2.3土地征收程序不完善，缺乏有效监督管理。
我国土地征收程序主要包括征收土地公告和征地补偿、安置方案公告，以及办理征地补偿登记等，但从实际操作上看仍存在诸多不足：
（1）征收补偿程序可操作性不强，关于土地征收程序的一些重要事项上规定的模糊不清。例如《土地管理法实施条例》第 25条规定：“征地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起 3个月内全部支付”，但在实践中，并未参考这一期限，大都滞后发放。
（2）补偿纠纷发生后，缺失救济程序。对于补偿决定，《土地管理法实施条例》中规定由政府行使裁决权，缺乏应有的中立性。
（3）农村土地征收补偿标准偏低，失地农民社会保障堪忧。土地对于农民而言具有生产资料和社会保障两种功能，征地与拆迁补偿定价时应当引入市场机制充分考虑土地自身价格和未来社保价格，应当按照市场基本价值规律科学确定征地与拆迁补偿标准。[3]现有的征地a偿标准在于用过去的物权数值测算未来的物权权益，没有包含未来社会保障价值。
（4）据国家统计局对2942户的农民调查，耕地被征收前人均纯收入平均为2765元，土地被征收后人均纯收入为2739元，约下降了1%。再看支出，土地被征前农户的家庭消费支出相对较低，有些农产品如粮食、蔬菜等还可以自给自足；土地被征后农户面临与城镇居民相同的消费环境，生活支出大大增加，不仅所有商品都需要从市场购买，一些大项消费如住房、子女入学、大病就医等更增加了普通农民的生活负担。由此可见，征地后农民的生活水平总体是下降的。[4]
（5）补偿方式简单趋同，缺乏长效性。我国现行的法律中，关于土地征收的规定主要体现在《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国宪法》中，但两法对于土地征收补偿问题仅一笔带过，没有明确规定，造成以下问题：各征收补偿单位在实践中基本上都是以现金补偿为唯一方式，未考虑到被征地人的长远利益。一夜暴富后的失地农民的生存都将面临严重困难。
3. 对我国农村土地征收过程中出现问题的对策
笔者认为，解决上述问题，可以从以下几个方面入手：
3.1界定“公共利益”的范围。
笔者认为，应当通过概括的基础上加以列举的方式明确“公共利益”的范围。梁慧星在其主编的《中国物权法草案建议稿》中，对公益作出了列举式的解释：“所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业，以及国家法律规定的其他公共利益。” [5]
3.2严格土地征收程序与监管。
（1）建立土地征收部门对征收是否符合公共利益需要的认定程序。以法律形式大致明确其内涵和外延。
（2）提高征地信息的公开程度。征地政府应当通过多种渠道普及征地法律政策和征地公告。公告内容应包括征地原因、征地单位、征地范围、征地时间、补偿方式等，以增强征地工作的公开性和透明度。
（3）引进司法救济程序。在土地征收法律制度中应赋予在征地纠纷案中保持相对中立的法院或其他仲裁机构对案件的管辖权，在案件的审理中，确保农民的合法权益的到保护，确保审判结果的公正。[6]
3.3提高补偿标准。
就补偿标准而言，应充分考虑被征地农民的基本生活要求确保其原有生活水平不降低。
（1）提高补偿标准最根本的是需要建立市场化的土地评估制度，制订区片综合地，考虑地类、产值、地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等市场因素合理确定土地价格。
（2）创新农地使用制度。尝试让集体经济组织保留部分土地产权进行流转，通过办市场、建标准厂房和商业用房、造停车场等予以出租，也可以在国家、省、市重点工程及企业集团用地中，把集体土地产权作价入股收取年租金，使农民有稳固的收入和就业机会。[7]
3.4S富土地征收补偿方式。
丰富土地征收补偿方式能够进一步确保农民获得充分的安置。笔者建议采取以下几种补偿方式：
（1）货币安置。主要有分期、一次性和终身货币安置。相比于一次性货币安置方式，终身和分期货币安置更适合农民利益的保护，采取终身和分期货币安置方式能够避免由于物价上涨而产生的问题，按照物价变化情况定期调整补偿费用。
（2）农业安置。划分一定面积或质量较好的土地给农民，使其能够继续开展农业活动，自给自足，或者转变为其他农业方式。
（3）提供免费的职业技术培训或提供工作岗位。只有将生存技能教给农民，才能实现真正的脱贫。
（4）企业补贴安置。若是为了建设乡镇企业而占用农村土地，可以提供当地农民就业机会。
4. 结语
土地征收事关失地农民之生存，事关社会之稳定。在不断推进城市化、加速推进和谐社会的进程中，我们必须从根本上保障农民权益，结合本国国情，结合各地实际情况，通过完善法律法规、政策调整，弥补和改进当前土地征收制度中存在的缺陷和不足，构建具有中国特色的土地征收补偿制度。
参考文献
[1]农村土地征收问题研究 [期刊论文]《建筑工程技术与设计》，2015年 张雅娜.
[2]农村土地征收补偿费用分配存在的问题及法律规制 [期刊论文]《法制与社会》，2015年 黄洪强 等.
[3]农村集体土地征收补偿问题、原因及对策 [期刊论文]《武汉商业服务学院学报》，2013年 余鑫 等.
[4]非理性征地补偿的制度诱因 [期刊论文]《改革与战略》，2009年 左静.
[5]《中国物权法草案建议稿》梁慧星 社会科学文献出版社2000-03.
一、引言
城镇化建设是我国由农业社会转向工业社会的巨大推动力，是解决我国农业、农村、农民问题的根本出路，更是我国社会主义现代化建设的内在要求。而新型城镇化是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子。
二、新型城镇化进程中土地流转现状综述
（一）新型城镇化与土地流转的关系
所谓新型城镇化进程中的土地流转，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营使用权转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。
（1）合理的农地流转促进农村剩余劳动力向非农产业转移。
（2）合理的农地流转是实现农业产业化经营的重要条件。
（3）合理的农地流转必然加快城镇化建设的步伐。
（二）新型城镇化进程中土地流转弊端
（1）农村土地流转相关法律法规制度不健全
首先，流转权限规定不明。
其次，土地流转方式的相关规定亦不明确具体。
第三，权利的设立与流转公示方式不明。
（2）农村土地流转市场风险保障机制不完善
目前，我国缺乏完善的土地承包经营权流转的风险保障机制。另一方面，我国现行法规不利于解决土地流转过程中产生的纠纷。
（3） 农村土地流转行为不规范
第一，在农民之间土地流转不规范；第二，有的农户与专业化农业公司签订的合同缺乏必要的法律支撑；第三，在所签订的关于土地承包经营权流转的合同文本中，存在着与国家现行法律抵触的内容，合同文本缺乏规范性，未经司法部门的司法鉴定。第四，农村土地流转机制缺乏规范，存在较大的随意性。
（4）农村土地产权界定不明晰
长期以来，我国农村土地产权关系不明晰、产权虚置、管理工作混乱、农民的合法土地权利缺乏法律保障，导致了很多进城务工的农民不愿放弃农村土地，土地资源很难进入市场进行流通或流转。土地资源长久闲置，造成巨大浪费，也影响了城镇化进程。
三、实现土地承包经营权流转的法律保障
（一）改革农村土地产权制度
土地承包经营权流转的市场化发展有赖于土地产权制度的明晰，赋与土地使用者真正意义上的流转权利，建立起权责明晰、流转顺畅的现代农村土地产权制度。
（二）充分发挥政府职能
土地承包经营权流转的主体双方应当地位平等，建立在自愿的基础之上，政府的介入失去了实质的意义。
（三）规范土地承包经营权流转制度
针对我国现行有关农村土地承包经营权流转法律制度中存在的问题，应出台相关法规，明确土地承包经营权流转程序。
（四） 修订和完善 《土地管理法》
根据现行法律，当农户承包的土地被国家依法征用时容易引起争议。因此，适时修订相关法律法规中存有互相矛盾的条款，并明确集体经济组织和农民的权益分成，对于促进土地承包经营权流转具有重要意义。
四、健全土地流转制度改革的对策及建议
（一）完善农村社会保障体系
我国农村社会保障体系建设的滞后，影响着农村社会的稳定，制约着农村经济的发展。要加速推进农村土地资本化流转就有必要建立健全农村社会保障制度，大力提高农村医疗和养老的保障力度。
（二）完善农村土地流转法制环境
政府门要尽快出台有关农村土地流转的相关法律、法规，特别是关于土地流转合同书的规范格式，制定出关于土地流转申报、审批、登记的一系列配套程序，以及对于合同纠纷的调解办法，为依法有序推进土地流转，创造有序、明确、统一的法律政策依据。
（三）完善农村土地流转收益分配机制
（1）完善农民利益表达的沟通机制。
具体措施包括：加强法律宣传，让农民了解知晓关于农村土地的法律法规，提高农民的法制意识；关于农村土地承包权流转的重大事项，要由农民统一投票决定，并进行村务公开，细化程序、细则，进行民主监督。
（2）完善农民利益的法律保障机制。
利益保障机制的核心就是依法保护农民的合法权益不受侵害。具体说来主要包括三个方面：依法保护、受损补偿和受害保护。
（四）完善农村土地流转服务机构体系
政府相关职能部门应积极培育成立土地流转服务中心，成立土地流转中介服务机构，对流转信息进行统一收集与，对农户和业主进行咨询与指导。
五、结论与展望
土地资源是农民基本的生活资料，亦是农民最重要的社会保障，同时也是农村社会和谐稳定的基础。随着经济社会的发展，农村土地流转涉及的法律问题已成为关系到农民切身利益，社会和谐发展的重大问题，对此，应尽快完善相关法律的构建，同时加强政府职能，提高农民的法律意识，以保护农民的合法权益，最终实现社会的和谐稳定。
（参与课题1：黑龙江省哲学社会科学研究规划年度项目；项目名称：新型城镇化过程中土地征收法律问题研究；项目编号：13B022；参与课题2：2013年哈尔滨商业大学研究生创新科研项目；项目名称：新型城镇化过程中失地农民权益保障问题研究；项目编号：YJSCX2013-269HSD ）
参考文献：
[1]马兴彬.我国农村城镇化进程中土地流转问题研究[D].硕士学位论文，2013（6）.
农村土地纠纷的大量发生和存在，已引起社会各界的普遍关注，然而由于相关法律法规的规定不够完善和统一，绝大多数纠纷是通过行政权的介入来解决。从而使得此类纠纷在法律层面上缺少衡量的根本标准。而农村土地纠纷的当事人，由于涉及利益重大，往往表现的情绪激烈，非理性的表达自己的诉求，极易引起集体上访而激化矛盾，直接影响社会稳定。以何种方式处理农村土地纠纷，需要我们建立起法律层面的逻辑性，进而引导建构和谐的社会关系。纵观农村土地问题的制度安排，虽然政策调控痕迹明显，但法治化的轨迹亦清晰可辨。而且这种法治化的进程正与日俱增。司法救济已经成为解决涉农土地纠纷的重要手段。我们有责任对涉农土地纠纷的司法实践进行认真的总结和思考，借以提高农村土地纠纷法律救济的效率和水平。
一、农村土地纠纷主要表现形态
农村土地利益关系复杂，因此纠纷表现形态多样。在司法实践当中，比较常见和影响较大的纠纷主要有：
l、农村集体土地征收补偿费纠纷
农村集体土地征用的补偿费在实质上是被重用土地所有权定价中的问题。被征地的当事人对土地征用补偿、拆迁安置补偿政策表现出来的激烈情绪，实际上就是对征用土地一方给出的价格表示不满。此类纠纷固然可以通过行政权参与后，以强制力实现土地使用权的转让，但被征地的当事人利益受到来自不同方面的干扰和侵害之后，所选择的集体上访、群体诉讼，使得此类纠纷在很长的一段时间之内总处于一种不确定的状态之中，期待从土地使用权转让 之后获得的利益亦将不稳，社会成本随之加大。
2、农村集体土地上的违章建筑
国家垄断土地一级市场，规定农村集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。而事实上，由于巨大的经济利益驱动和市场经济的要求，国家的这一强制性规定，并未能有效遏制农村非农建设用地的“地下交易”，而且愈演愈烈。在此过程中，较为常见的是农村集体组织以租赁、联营等形式转让农村集体所有的土地使用权，当事人没有到土地部门办理土地使用权的相关手续，也没有到城建部门办理房屋建审手续，随意在农村集体所有的土地修建建筑物。村民在征地拆迁时恶意抢建房屋，相关部门并没有及时制止，也没有及时补办相关手续，导致大量违章建筑存在。
3、土地收益分配纠纷
农村集体土地征用的补偿费在实践中包括了地上建筑物、附着物的补偿费以及农业人口安置的补助费，在农村集体土地征用的补偿费确定之后还出现针对该费用分配的问题。农村集体组织对某一些村民的待遇进行限制，一些因为身份关系户籍进入农村集体经济组织，要求落实村民待遇。
二、农村土地纠纷的司法状况
无救济则无权利，司法救济正是权利保障的重要方式之一。随着我国法治建设的推进，解决和处理各类农村土地纠纷已被纳于法治化的轨道，对农村土地纠纷进行司法救济显得尤为重要。
1、人民法院受案范围不断扩大
人民法院不断扩大受案范围，使得诸多农村土地权益纷争和土地行政纷争能够通过司法程序得以解决。以铜川市某区法院受理的一起“入赘婿”要求享受村民待遇参与土地收益分配的案件为例。童××为铜川市某区自强村二组村民，生有两个女儿一童清、童贞。1998年童贞的户口自铜川市某区自强村迁出。2008年11月14日，杨成与童清登记结婚，成为童清的丈夫、童保元的女婿，并一直在自强村二组生活。2008年11月15日，童××即开始通过自强村村委会及其所在的村民小组向区农副事业管理局提出申请。请求为杨成办理户籍事宜，一直没有结果。2006年2月27日，自强村村委会召开村民代表会议，会议纪要载明：本村姑娘找农民女婿的，女婿户口不能转入自强村。2006年6月25日，童保元向被告自强村村委会书写保证书，载明：杨成进门入户口一事，经多次与村委会协商，因村委会不同意将场成户口直接迁入村中，现按村委会决定，女婿杨成在童保元家中生活，赡养父母，只将户口迁入童××家，不享受待遇。望村委会给予办理，解决杨成户口问题。2010年6月27日。自强村村委会主任及村民小组组长，在童保元向区农副事业管理局提出的申请书上签字表示同意迁入。2010年12月13日，杨成的户籍迁入被告村组。2011年1月17日，自强村第二村民小组在给村民分配2010年度决分款时没有给杨成分配。但自强村还有八个村民因婚姻户籍迁入该村民小组，一直享受村民待遇。该区法院受理的诸如此类间接的土地收益纠纷一直处于上升的态势。
2、相关立法不断完善
一、《办法》对贷款条件限制过严
《办法》第四条是对农民住房贷款条件的规定，笔者认为，该规定至少有两方面的问题：
其一，第三款要求对于征收范围的住房不能抵押；该限制实质上并没有理解抵押法律意义和抵押对征收的影响，从实质上来说，房屋抵押并不影响征收，也不会增加征收的财政负担和难度，这也是《国有土地上房屋征收补偿条例》第十六条没有将抵押列入其禁止范围的原因。
其二，第四款要求除用于抵押的农民住房外，借款人应有其他长期稳定居住场所，并能够提供相关证明材料；该条款又包含两个具体问题，一是什么才是其他长期稳定居住场所？二是谁来提供这个证明材料？
二、《办法》对抵押房屋处置的突破不如预期
《办法》第十二条因借款人不履行到期债务，或者按借贷双方约定的情形需要依法行使抵押权的，贷款人应当结合试点地区实际情况，配合试点地区政府在保障农民基本居住权的前提下，通过贷款重组、按序清偿、房产变卖或拍卖等多种方式处置抵押物，抵押物处置收益应由贷款人优先受偿。变卖或拍卖抵押的农民住房，受让人范围原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内。
该规定实质上没有达到和符合《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（以下简称《意见》）的精神，该《意见》明确规定：因借款人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形需要实现抵押权时，允许金融机构在保证农户承包权和基本住房权利前提下，依法采取多种方式处置抵押物。完善抵押物处置措施，确保当借款人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形时，承贷银行能顺利实现抵押权。农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押贷款的抵押物处置应与商品住房制定差别化规定。探索农民住房财产权抵押担保中宅基地权益的实现方式和途径，保障抵押权人合法权益。对农民住房财产权抵押贷款的抵押物处置，受让人原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内。
而目前对于受让人的规定按照《土地管理法》第六十二条、第六十三条的规定，只能限制于本集体成员、且需符合一户一宅的原则。因此，如果严格按照目前的法律规定操作，则抵押物的处置可能只能是一纸空文，不能达到试点的目的，也会严重影响到金融机构放贷的积极性。
三、应对措施
其一，应该删除仅仅列入征收范围对住房抵押的限制，因集体土地的征收目前还适用《土地管理法》和国土部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，且列入范围到征收生效的期限是不明确的，不能因为列入范围就限制抵押。
其二，应该尽快明确长期稳定居住场所的定义和证明单位，如其自身名下有其他房屋、或者其直系亲属提供证明愿意提供居住场所，还是进城务工以后租赁房屋证明；或者直接取消该要求。就笔者看来，政府对于公民有提供最低生活保障的义务，其包含保障房，但没有宅基地或者集体土地上的房屋并不代表农民就会流浪街头，不能通过限制抵押或者转让的形式来妨碍集体土地及其房屋所有权财产属性的利用。
中图分类号：C91 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）11-0044-02
土地是农民赖以生存的基本生产资料，农民失去土地即失去了经济基础和生活保障。随着城市化进程的加快和工业化的推进，农村土地被征用现象普遍存在，致使耕地面积越来越少，由于耕地面积日益减少，失地农民问题日显突出。农民权益与土地息息相关，近年来，失地农民问题已由局部问题扩展为社会普遍问题，并严重制约了中国社会和经济的发展。保护失地农民的权益刻不容缓。
我国是一个有着几千年历史的农业大国，农民与土地问题占据重要位置。在建设和谐社会为主题的今天，解决农民失地、失业，缺乏社会保障等问题迫在眉睫。因此，如何从实际出发，对失地农民生存状态进行深刻的分析和研究，针对问题症结提出建设性对策，进一步完善就业服务体系，从根本上摆脱农民失地、失业、缺乏社会保障等问题，对城镇化建设和发展提供决策依据，是亟待解决的重要任务。
一、失地农民调查意义
自2003年实施统筹城乡发展战略以来，历经十多年发展，目前城镇化进入稳步发展时期。我国的城镇化率在2011年首次突破了50%，较2002年提高了12.2个百分点。2011年全国农业人口数与2010年相比减少了40.53万人。农业人口数的减少很大程度上是失地造成的。
我国现有的《土地管理法》等相关法律制度存在一定的缺陷，对都江堰市失地农民进行调查研究，有助于地方政府给予失地农民更多的关注，建立科学的、长效的就业、医疗、养老等保障体系，既保证经济发展所需要的土地，又保障了失地农民的合法权益，为相关法律法规的完善提供理论支撑。
对都江堰市失地农民进行调查研究，有助于为政府部门制定就业政策和措施提供参考意见，可以有效解决好失地农民最为关注的养老、医疗、就业等问题。规范失地农民生存社会保障程序，是实现城乡融合、加快城市化健康发展进程的重要环节，也是保证我国稳定社会环境的决定性因素。
二、失地农民调查结果
失地农民从事的工作。目前有37%的村民“闲在家”，有38%的村民“做生意”，如在小区租商铺开小卖部。有25%的人在市区的餐馆等场所打工，虽然工资不高，但有可靠的收入。从失地农民的就业状况可以看出，他们从事的都是以体力为主的工作。
目前收入来源。笔者在调查中得知，现在的收入主要是靠打临工和做些小生意。对于工地打临工的人来说，由于当前拖欠农民工工资的现象时有发生，他们的工作收入也是存在风险的。笔者了解到，目前农民的收入大部分都用于生活开支了，以前种地里的粮食和蔬菜都是自家的，但是现在地没了，都得花钱买，生活成本增加很多。
征地款难以维持长久生活。被问及补偿款去向时，有60%的人选择“用于生活开支”，40%的人选择“用于子女教育资金”。可见生活开销占据了很大一部分资金，同时失地农民为了改变子女的命运，在子女的教育上也投入很多。在调查中，他们向笔者传递相同的担忧：征地补偿款太低，一家老小的生活开支大，生活的持续性难以保障。
三、失地农民问题分析与对策研究
（一）失地农民问题分析
1.现阶段土地制度不完善
现行农村土地制度所规定的农村土地产权主体不明晰，是导致失地农民权益受损的直接原因。现行农村土地制度规定农村集体土地归农民集体所有，但“农民集体”概念模糊，通常由村委会充当了集体土地产权主体，而村委会因在法律上不具备土地所有者的资格，客观上造成行政权对集体土地所有权的严重侵蚀。
2.农民财产受损
我国《民法通则》规定农民的土地产权，包括所有权、使用权、收益权等权力，土地使用权是农民土地产权的基础。土地的收益与土地租赁可使农民获得经济利益，现阶段农民集体拥有转让权，农民在被征地后将无法得到应有的、合理的收益。农民不能继续取得合理的土地增值，收益直接受损。
3.立法保护不充分
我国征用制度存在缺陷，未能适应社会发展和满足失地农民需求，《宪法》和《土地管理法》对“公共目的”土地征用补偿做出规定，但对于“公共利益”，我国现行法律法规并未做出详尽划分。征地权的运用不规范，导致公共利益概念被扩大，外延界定模糊。失地农民的基本权利不能得到有效保障，农民被动失去土地现象较为普遍。
4.征地补偿标准不合理
现行的土地征收补偿法律法规过于简单。如《宪法》第10条中规定，国家为了公共利益的需要，可依法对土地实行征用并给予补偿。但如何补偿，却没有明确原则，使得补偿标准无法可依；《土地管理法》补偿标准未考虑土地价格受多重因素影响，缺乏合理性和科学性，忽略了对农民养老、劳动力安置和医疗等方面。如都江堰市耕地年产值，若按750元/亩计算，政府给予的土地补偿费和安置费两项之和在8 000元～12 000元，即使达到政策规定的“不超过30倍”标准，也不会超过每亩2万元，而政策的补偿仅限于对所征用土地的直接损失，不包括失地农民就业成本和从事新职业的风险。
5.安置办法滞后
失地农民随土地被征用，失去了保障。虽然被转换成非农户口，却很难享受与城市居民一样的社会保障。事实上，失地农民的社会保险，则基本上或完全由乡镇企业或农民承担。失地农民养老和医疗保险没有稳定的资金保障。都江堰市近年来的“土地换社保”，使失地农民既不能延续土地带来的保障，也很难纳入城市社会保障体系，特别是年龄偏大的失地农民，更是“种地无田，就业无岗，社保无份”。
（二）对策研究
针对失地农民问题分析和都江堰市失地农民实地调查情况，改善城市化进程中失地农民生活，应解决以下几个问题。
1.完善法律法规
明确农村集体土地所有权的主体权利，是完善土地征用制度的前提。应从实际出发，对现行相关法律法规中有悖于市场规律的条款进行修订，进一步完善土地征用制度，使征地有法可依、有章可循。我国《土地管理法》应立足于国情，重新科学划定公共利益范围，严格区分公益性和经营性土地，借鉴加拿大、日本等征地经验，分别列出公益性用地和商业经营性用地，对二者之间的用地，引入听证机制。健全社会舆论监督机制，监督政府征地行为，保证征收过程中农民的知情权和参与权，确保土地征用程序的合理性、合法性。严格规范征地程序，完善落实征地公告，建立征地听证程序，增强征地行为透明度，保证征地的公正性。
2.完善土地征收补偿制度
从调查得知，我国现行土地征收补偿标准不合理难以维持失地农民基本生活、补偿程序不规范，未考虑土地的增值以及物价上涨等因素。应基于失地农民权益保障建立公平的补偿机制，以市场经济规律为基础，参照当前土地价格、充分考虑发展因素和兼顾地方政府经济状况，对征地补偿标准进行调整。二战后的英国制定了一部《强制征购土地法》，该法规规定，所有强制征收应通过议会，征地部门应有充分的证据证明所建项目是“令人信服的、符合公众利益的项目”；法规最大限度地为土地所有者考虑，对失地农民进行直接或间接损失补偿，赔偿包括该块土地市场价值所体现的征用费和政府的赔偿费。半个多世纪以来，英国的《强制征购土地法》作为土地征收补偿成功的标准规范在世界范围内产生了深刻的影响并引起了越来越广泛的关注，也为我们提供了有力的理论基础和制度支撑。
3.构建良好的社会保障体系
失地农民失去了能够保障生活的土地，受传统观念、自身文化程度和就业技能等限制，大部分自谋生路，只能从事流动性强、劳动强度大、薪酬低的体力劳动，很难享受相应的社会保障。应建立健全失地农民基本养老保障制度，尽快将失地农民纳入养老、医疗和失业等基本社会保障体系。良好的社会保障体系能解决失地农民后顾之忧，综合考虑当地的实际情况和发展水平，建立适应其发展的失地农民最低生活保障制度，扩大养老保险覆盖面，对于年龄偏大、体力较弱、失去劳动能力的群体应给予特别的政策关怀。缴纳和发放标准也应随着经济的发展而适时进行调整，使失地农民既能分享到经济发展的成果，又有能力履行参保缴费义务。
4.转变传统的就业观念
以市场为导向的劳动用工制度，对应聘者的年龄、知识、技能和市场竞争意识都提出了较高的要求。应帮助失地农民转变传统思想观念，培养自主就业，树立凭借自身能力，通过合法的经济活动获取报酬的就业就是正确的现代就业观。倡导失地农民团结互助，成立失地农民团体，更好地帮助失地农民改善自身的生存和发展处境，也可为用工部门提供人员渠道，尊重失地农民的劳动和人格，增强他们的就业自信心，加强失地农民与社会的融合，促进经济发展，社会和谐。
5.加大失地农民就业指导力度
因地制宜地对失地农民就业指导应体现多样化、个性化的原则，都江堰市失地农民可依托城市发展，创办特色旅游、发展农家乐休闲业；建立培训与就业联动机制，通过对外劳务合作渠道，组织劳务输出，拓展收入来源；根据城镇发展需求，让更多的失地农民参与到服务行业中。建立农村劳动力转移培训基地，开展形式多样的培训，建立以政府主导，培训和产业发展相结合的综合培训体系，对失地农民进行再教育，以企业的用工条件和市场需求为导向，提高他们城市就业竞争力，使其尽快完成角色转换，以满足市场需求。提倡社会人文关怀，当地政府应结合当地经济状况，扶持劳动密集型企业，鼓励大量吸纳失地农民，拓宽失地农民就业渠道，最大限度地扩大就业容量，使失地农民优先就业或创业的机会。
四、结语
综上所述，失地农民的生活状况是一个重大的社会问题，必须充分认识城市化进程中失地农民社会保障问题的紧迫性，从城市建设可持续发展出发，对影响失地农民生存现状的因素进行深刻的分析和研究，寻找符合当地实际的方法和对策，才能切实保护失地农民的权益，改善和提高失地农民的生活现状，更好地推进我国城市化发展进程。
参考文献：
从2008年浙江省政府征地补偿标准争议协调裁决办公室办理的案件来看，被征地农民与当地政府的矛盾化解难度大，原因是多方面的，不仅有法律制度层面的因素，也有政府征地政策落实不到位的执行层面因素。
首先，从国家立法层面看，土地管理法律法规确定的补偿标准偏低。《土地管理法》尚没有摆脱计划经济时代的“以农补工，’传统理念束缚，第47条规定“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍”。即使以前三年平均年产值为1500元／亩来计算，征收一亩土地的补偿费用最多就是4.5万元，这点补偿费用从当前的社会经济发展和生活消费水平来说确实太低了。虽然国务院下发的《关于加强土地调控有关问题的通知》(即31号文件)明确要求“征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则”，但是“原有生活水平不降低、长远生计有保障”标准含糊，缺乏可操作性，因此各地仍然以《土地管理法》规定的标准来执行，更有甚者是以法定的最低标准来确定补偿标准。
其次，国家重点项目预算中的征地补偿标准偏低。国家重点工程项目征地的补偿标准比浙江省区片综合价低得多，而地方政府在实施国家重点工程项目征地时，缺乏补足两者之间差价的动力，这就直接导致国家项目和省内项目同地不同价，吃亏的被征地农民因此就会上访，征地矛盾无法缓解。
第三，从地方制度层面看，2009年1月1日起浙江省新的区片综合价开始实施，但是新标准提高的幅度与五年来的社会经济发展速度还是有一定差距，与群众的心理预期相距甚远。浙江省大多数市县政府制定区片综合价是在2003年左右，而2003年至今，浙江省经济取得了飞速发展，经济总量以每年两位数的速度增长，农民人均纯收入五年来快速增长，农产品的价格也持续上涨，但是绝大多数地方的区片综合价却并未随着耕地年产值、经济生活水平和物价的上涨而提高。即使按照新的区片综合补偿标准，也与政府征地后的出让土地价格有天壤之别。被征地农民心理落差太大，导致征地越来越难。即使征下来，后续的纠纷却不断，政府又不得不花费大量的人力、物力去做善后工作。
第四，市县政府未按照法律规定的内涵制定征地区片综合补偿标准。一些地方无论被征收土地上种植的是什么作物，均按照青苗费标准来补偿，一些地方对多年生经济作物不区分种类和种植年限，统一规定补偿标准，这直接导致种植多年生高收益经济作物、名贵中药材、绿化苗木的被征地农户前期投入严重亏损。这些有关青苗费的补偿标准违反了《物权法》有关保护公民合法产权的规定，同时违反了《浙江省实施(土地管理法)办法》第二十六条“被征用土地上的青苗补偿费按照当季作物的产值计算；被征用土地上的树木和建筑物、构筑物、农田水利设施等的补偿费，按照其实际价值计算”的规定。
市县政府制定的区片综合价标准偏低与文件制定过程缺乏有效监督、审查是密不可分的。从目前情况来看，区片综合价文件的制定权在市县人民政府，一般来说，市县政府的区片综合价文件标准是符合《土地管理法》规定的标准的，我们无法也不能对文件启动合法性审查程序。但是，文件却可能违背国务院31号文对补偿标准提出的合理性要求，即补偿标准无法确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。此时对文件合理性审查应由谁来进行以及如何审查等，在法律上却是空白，这样就使国务院31号文能规定无法得到有效贯彻落实。
第五，失地农民的社会保障体系不完善。浙江省较早开始探索建立被征地农民的社会保障体系，以解除被征地农民的生活后顾之忧，但是目前的社会保障政策仅是失地农民的基本养老保险，对于科些失地又无固定生活来源的尚未达到领取基本养老保险年龄的青壮年农民，目前并未建立任何最低社会保障。而这个年龄段人群是失地农民中的主力，最低社会保障政策如果无法解决好这部分人群失地的后顾之忧，则构建和谐社会的努力将大打折扣。
《物权法》的实施给征地带来新要求
一是《物权法》首次以法律形式确立了征收集体土地时“保障被征地农民生活”的补偿原则，这为其他法律规定补偿范围和标准是否合理合法提供了原则性的判断标准。如何在保持政策连续性基础上，对土地征收补偿制度进行改革和创新，并体现保障被征地农民生活的原则，是各级人民政府在征地过程中面对的新课题。
二是《物权法》规定了土地用益物权人、土地承包经营权人的物权主体地位及补偿原则。《物权法》第121条规定了用益物权人的财产被征收可获得相应补偿，第132条则是关于对土地承包经营权人的补偿规定。该条规定：“承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第40条第2款规定获得相应补偿”，这是对农村土地承包经营权用益物权自身价值的补偿，而非支付给承包经营权人有关地上青苗附着物的补偿，充分体现了用益物权的独立财产价值。
那么，按照现行土地管理法律法规的规定，征收集体土地政府需要支付土地补偿费、安置补助费和青苗等地上附着物补偿费给被征地集体经济组织和农民，但是这三项补偿费用中的哪一项应该属于对土地承包经营权人的补偿呢，目前法律并没有明确。《物权法》第121条和第132条的规定体现了用益物权具有优先于所有权效力的特征。长期以来，我国并没有明确集体土地承包经营权的性质，对于土地承包经营权属于债权还是物权有不同的意见，导致农民个人的权益不稳定，无法以独立权利主体的地位参与到政府征地程序中来。《物权法》实施后，农民可以直接以其承包经营权对抗土地征收行为，从而保障其合法权益，这给征地中如何维护被征地农民的合法权益带来新的课题。
三是土地管理法律法规如何与《农村土地承包法》相衔接。为了维护承包方在承包期提高土地生产能力的积极性，《农村土地承包法》第26条第4款规定，“承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿”。依此规定，在承包期内，承包地被国家征收，承包方将承包地交回时，承包方可以依法要求对其在承包地上提高土地生产能力的投入进行补偿。对于如何补偿，目前土地管理法律法规对此并未予以规定，在征地实践中容易产生矛盾。此类矛盾多见于
土地承包权流转后获得承包经营权的转包方、承租方与实施征地的当地人民政府之间。随着十七届三中全会后，各地兴起农村土地承包权流转热潮，此类矛盾必将日渐增多，这是今后修改土地管理法律法规必须面对的问题。
政府执行层面存在的问题
一是各市县政府的征地补偿标准争议协调裁决机构尚未建立。市县人民政府的征地补偿标准争议协调裁决工作基本处于停滞不前的状态，这导致被征地农民投诉无门，无法及时行使申请协调裁决的法定权利。即使有的市县人民政府收到争议协调申请，因为征地已经实施、用地项目已经动工，对征地补偿标准争议的处理积极性不高，经常出现推诿、拖延，严重侵犯被征地农民的合法申诉权。
二是多数地方政府“重征地审批、重供地、轻征地管理监督”。大多数地方政府十分重视征地审批，以便尽快供地使项目上马，而对征地实施过程的监督管理则重视不够。有的地方政府为了缓和与被征地农民之间的矛盾，或者为了缓和被征地农民对征地补偿标准偏低的不满情绪，公然将补偿标准过低的责任推卸到省级政府等有权批准征地机关，推卸自己做好征地实施后续工作(如征地补偿标准争议协调、做好被征地农民思想工作、补偿款分配发放等)的责任。
三是征地过程中，“确认”程序不到位，侵犯被征地农民的知情权，直接导致征地补偿争议协调裁决无从下手。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十四条明确规定，“对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认……要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料”。而现实中，多数市县政府嫌“确认”工作繁琐，怕麻烦，为了快速完成征地报件的组件工作，往往忽略“确认”程序，对拟被征土地的地块地类、面积、种植了什么农作物、农作物数量、应适用的农作物补偿标准等内容未经过被征地农户确认，直接导致对地上附着物种类和数量、对青苗种类和数量等产生难以协调的分歧。这使得政府日后在进行裁决或者处理时无从下手，一方面对于被征地农民的漫天要价无法从证据上予以驳斥，另一方面对政府侵犯农民合法权益的行为又无法证明并纠正。
四是市县人民政府及其国土资源管理部门未在征地公告和征地补偿安置方案中告知被征地农村集体经济组织和被征地农民有申请协调裁决的权利。这导致被征地农村集体经济组织和被征地农民申请协调裁决的权利时效处于延续状态，不利于征地实施完毕后新的法律关系的稳定。
五是征地补偿款发放的程序不规范。征地补偿款的发放应当由市县人民政府的国土资源管理部门实施。实践中，有些地方为了工作方便和调动乡镇协助征地工作的积极性，将征地补偿款交给乡镇、街道发放。一旦乡镇、街道出现截留或者拖延发放，被征地集体经济组织或者被征地农民就误以为征地补偿标准被降低，容易引发争议。
还有些地方因为青苗补偿费标准采取一刀切的政策，加之地上附着物、青苗的确认工作不到位，为了支付方便直接将被征地农民的青苗补偿费打蛰村集体经济组织的账户里，由村里来发放。一旦村里发放的数额与按照被征地块上实际农作物计算的地上附着物或者青苗补偿费不一致，被征地农民就会以为补偿标准降低了，引发补偿争议。
对策与建议
一是修改《土地管理法》中有关征地补偿熟定。为了确保被征地农民长远生计有保障，要在征地补偿费用标准中大幅度提高安置补助费标准，对建立被征地农民社会保障资金来源、组成等作出详细规定。建立被征地农民的社会保障体系不仅要考虑被征地农民的养老保险、失业保险，还要考虑建立既失地又失业的农民的最低生活保障制度。
二是做好土地管理法律法规与《物权法》、《农村土地承包法》等的衔接协调。要在征地过程中充分体现出集体土地承包户的物权人地位，规定征地前草签协议必须有集体土地承包人作为利害关系一方参加、集体土地承包人作为征地听证会的当然参加听证人员、细化征地补偿费用中的哪―项或者哪几项为集体土地承包人所有、征地补偿费用中应当体现承包方对提高土地生产能力投入的补偿、确定集体土地承包人作为征地纠纷救济权利主体地位等。
三是完善区片征地综合补偿标准。在土地管理法律法规没有作出修改之前，我们必须从以人为本理念出发，按照近年来经济社会发展速度等情况，适时对区片征地综合补偿标准作必要的提高或完善，以确保被征地农民充分享受到经济社会发展带来的成果。同时，要进―步明确区片综合价的内涵和外延，将需要按照实际价值补偿的内容排除在外。
四是加强对调整区片征地综合补偿标准工作的审查监督。制定政策措施加强对区片征地综合补偿标准调整工作的领导和监督，依职权组织听证，加大对区片征地综合补偿标准的合法性审查和合理性审查工作力度，从源头上减少征地补偿争议的发生。
五是加快市县政府征地补偿标准争议协调裁决职能的落实和机构的建立，防止推诿拖延履行协调职能的事件发生。只有建立起履行协调裁决职能的机构，才能全面推行征地补偿标准争议协调裁决工作，才能引导被征地的农村集体经济组织和农民通过法定渠道化解征地补偿矛盾和纠纷。
六是完善征地程序，做好征地纠纷的事前预防和事后监督工作。
规范“告知”的内容。目前征地获批后，各地对“两公告”工作基本上能够到位，但是对于在征地依法报批前，将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民的工作各地进展不一，听证会也不是很规范。
做好、做细征地“确认”工作。通过完善程序来预防实体争议的产生，为征地批文执行过程中对地上附着物、青苗等的补偿标准的确定、补偿款的发放以及为地上附着物、青苗等的补偿标准争议的解决提供翔实、准确的数据资料，减少因“确认”不到位引发的补偿标准争议案件。
中图分类号：D90-052 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2016）09-0116-03
“生养死葬”、“入土为安”、是中国千百年来广为流传的传统观念，如今土葬习俗在农村仍旧盛行。当下，由于传统习俗的阻力和历史遗留，公墓殡葬在农村并未得到有效实施甚至形同虚设。观念的保守对坟地征收的阻塞和经济发展对土地大量需求，两者难以在实践中找到利益平衡点，这就不可避免了在国家土地政策和地方政府“三位一体”的发展模式双重约束下，配合经济发展的现行的国家政策和坟地历史遗留问题的激烈的碰撞和矛盾激化，多方利益难以达到动态平衡。
一、农村坟地征收的困境现状
（一）现实困境
我国是一个民族众多的国家，多民族呈现大杂居小聚居态势，城市化的发展促进了民族融合，潜移默化的淡化了民族多样化的习俗，在殡葬等方面也逐步的同化从而达到统一有序的管理，但是在各少数民族在其长期的历史传统背景下，尤其是在农村和偏远地区，相应不同的丧葬习俗还部分或完整的被世代传承和保留。
一方面，丧葬问题在农村和偏远地区普遍呈放逐消极态势，管理措施松懈，坟地的选择往往是民众们依据自身当地习俗，遵从风水原则，自主安排。有的葬在山林中，有的在自留山自留地里，甚至有的安葬在自家田或者通过协商葬在别人家的田里。具体情况形形，林林总总，多样而复杂，难以统一和调和。而另一方面，自农村土地实行集体所有制和家庭联产承包制以来，经济发展，城建扩大，土地资源逐渐紧缺，同时随着农村人口的增多，人均土地耕种面积锐减，各地的山地荒地逐步被农民开发耕种，可供葬坟的山地越来越少，但是安葬亡灵对于普罗大众而言又是势在必行不能回避的问题，因此祖坟山、坟地的祭祀、葬坟用途和经济用途之间的矛盾愈演愈烈，农村坟地问题的整合规划和征收也迫在眉睫。在此矛盾上，当下很难找到利益平衡点，以至于每每坟地征收运动都会受到百姓强烈地阻挠和抵触，以至于双方长期僵持，拖延公共工程进度等。为此，就会出现有些地方强征坟地的状况，采用激进手段，以“平坟复耕”的名义制定相关政策，同时征地通知，强行迁走田间地头的坟墓。
农村坟地纠纷，涉及的主体也很是广泛，前文所提到，因为农村的丧葬普遍依照自身风俗，据调查了解，除去风俗之外，人们更遵从风水，因此坟地的选择并不集中且呈现多样复杂性。是以，在坟地征收的过程中，若葬在自留山自留地等，主体仅涉及国家和公民双方，若是葬在他人的田地中，就会涉及多方主体，矛盾的调和难度也会加大。农村坟地纠纷案件频频发生，在全国范围内屡见不鲜，处理难度的加大，有时不及时化解，更有可能引发群体性械斗事件，影响当地社会稳定。而同时涉及到的农村坟地纠纷损害赔偿，现行法律制度既无法直接明确规定原告的主体资格认定，也无法支持其精神损害赔偿诉求，使纠纷进入两难境地。
（二）立法困境
目前，我国土地的所有权皆为国有或集体所有，但公民土地的使用权等相关权利仍然是值得尊重与保护的。政府为推进农村城市化发展，征收农民土地，那么农村坟地该何去何从，有没有一个合理的安置方式与补偿方式，这是我们不容小觑的一个社会问题。在殡葬方面，虽然国家出台了相关法律法规，例如《殡葬管理条例》，但是对于民俗多样、思想保守且情况复杂的的农村丧葬现状来说，并非是一朝一夕可以推行实施以迅速改变的。为了因地制宜，尽管地方相关为调节坟地征收的矛盾也出台了相应的政策和地方法规，例如：云南省在2014年5月修订出的《云南省十五个州（市）征地补偿标准》，但据了解，多数标准只包括征地补偿费和安置补助费，而在青苗物补偿费、地上附着物补偿费、被征地农民社会保障金等费用上的规定少之又少甚至没有规定。由此可见，相关规定在农村坟地征收的调整上过于笼统和空泛，规定的情形有时也和司法实践有很大的脱节，这些都是导致农村坟地丧葬乱象一直没有得到有效的治理和改善的原因，矛盾并未得到普遍缓和，一切都在博弈。
同时，对于政府“平坟征地”行为，其合法性与合理性有待重新审视。从立法目的看，2011年国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条首次列举了符合“公共利益”的六种情形，但是，该《条例》只规定对国有土地上房屋征收的补偿，没有规定土地使用权的补偿。因此《条例》不适用于农村土地的征收，更不适用于农村坟地的征收。另一方面，土地征收补偿原则是对土地所有权人因为公共利益所受损失的一种弥补，这种弥补受制于特定的规则，完全补偿理念不仅是合理的补偿原则，也是可具操作性的，并且一定程度上与“公正补偿”原则是意义相通的。但是地方征地行为和其行为所依托的标准，并非面面俱到照顾多方利益，有失公平也时有发生，这就有悖于我国土地征收补偿的原则，因此必须受到重视和进一步的商榷。
农村坟地和殡葬在管理制度也多为空白，若想调和矛盾，进行有效的管理，必须有相对应的有实行力的管理制度相配合。农村坟地登记管理制度缺失，使已有的坟地性质无法确定，使用年限无从计算，导致《殡葬管理条例》中第八条和第十一条的规定无法落到实处；另一方面，很多坟墓属于祖坟，年代久远，根据法无溯及既往原则，所出台的有关于年限登记法律法规也只能对现状进行调整，不能以其年代超出法定而强行进行迁坟。然而，现有的坟地征收政策普遍呈现笼统抽象且滞后空白的形态，很多规定和实际状况脱节，形同虚设，在现实司法实践中很难被应用解决各类纠纷。
综上所述，民族地方丧葬习俗与国家法律法规相关政策之间无法找到一个平衡点，官法与民俗之间的冲突亟须协调。
笔者认为，判定补偿的原则不应当极端化，不能一刀切地统一全国标准，同时在具体案件的判断标准上应当以实际损失为基础，地方制度的建立和法规政策的颁布，需要国家宏观调控微观自主，不能全部下放。因此，对于标准的制定，应从两方面入手：一方面地方因地制宜因时制宜，结合风俗，标准个体具象化，微观自主自制来确定实体标准，适应情况发杂多样化；另一方面国家应在地方如何制定以及制定标准范围、程序、方式等进行框架式程序立法规制，用程序公平促进实体公平，宏观调控，两相促进，达到官民利益动态平衡。
此外，在补偿方面，应该注重精神损害赔偿。坟墓本身不同于一般的物，死者的近亲属对坟墓存在一定的精神利益。自然人死亡后，其人格要素对其活着的一定范围内的近亲属仍会发生影响。对死者人格的侵害，实际上是对其活着的近亲属精神利益和人格尊严的直接侵害，在侵权类型上，属于以违反公序良俗的方式致人损害，损害后果表现为使死者近亲属蒙受感情创伤、精神痛苦或人格贬损。坟墓寄托了死者近亲属的个人感情、对死者的怀念、死者和生者的尊严，对坟墓的侵犯，也就是对死者近亲属精神利益的侵犯。因此，国家出台法律应该在精神损害赔偿上有具体规制。
（三）结语
农村坟地是死者的灵魂所在地，寄托着生者对逝者的哀思，是农村宗教生活“慎终追远”行为的场所，同样也是维系农民本体性价值的重要社会空间；再者，农村坟地也是维系乡村“文化网络”的重要手段，是维持集体社会团结的重要载体，它更是宗族传统观念的延续和集体成员当前最重要的一种“隐性”社会福利和社会保障。对于坟地征收的法律规制建设，可以借鉴国外法律，完善国内立法，将征坟行为纳入法治轨道。
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