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城市地理学是人文地理学中发展最快的学科之一．从全球看，20世纪80年代以来，城市地理学的多元化趋势日益明显［10］，全球化、信息革命、网络化的浪潮席卷全球，全球城市、网络信息空间等成为新的研究领域．从国内看，城市区域化、城市连绵区的趋势明显，城乡统筹发展的局面正在形成，城市群规划、都市圈规划不断推出，由此引发的研究范围不断拓展，研究尺度不断扩大，其时代性较以往任何时候都明显．这些成果已经或者正在对我国的经济社会发展产生重大影响．显然，城市地理学教学应及时更新教学内容，将最新的研究进展纳入到课堂教学中，以更好地推动城市地理学在经济社会发展中的应用．而当前的城市地理学教学，大多拘泥于教材，教学内容更新较为缓慢，特别是在新型城镇化过程中，应增加城乡协同发展的教学内容，但仅有个别院校的教学内容涉及该内容，教学中依然是有“城”无“乡”．
1．2重理论教学，轻实践教学和方法论教学
我国的高等教育已基本实现了由“精英教育”到“大众教育”的转变，绝大部分高校应紧跟社会需求，以培养应用型人才为主要任务．而受“理论灌输式”等传统教学模式以及教学经费短缺等因素影响，高校教学中“重理论教学、轻能力培养”的问题依然明显．在城市地理学教学中，表现为强调掌握基本概念与理论体系，而对提高学生动手实践能力，对由知识到能力转变有关键作用的实践教学和方法论教学涉及较少，特别是忽视城市地理学日趋强调定量和计量手段的潮流，即使在教学过程中设置了相应的环节，也多以认知性为主，极少有针对性的、综合性强的设置课程设计、城乡调查实习或强调定性定量相结合的综合性作业等，学生的工程训练程度不足，对所学内容多停留在认知层次上，理论与实践脱节，应用不灵活，动手能力差，很难将理论方法转化为技能，这既限制了课程的实践性和应用性，也影响了学生就业技能的提高．
1．3案例教学存在较多问题，案例选择缺乏系统性
城市地理学与经济社会发展联系紧密，具有很强的实践性和实用性，这也为开展案例教学提供了丰富的案例来源，使得案例教学法成为教学中应用最为广泛的方法之一．在实际教学过程中，选用案例的时候，往往过多的考虑案例的典型性，忽视前后教学内容间的联系，不同的教学内容选用不同区域的案例．这虽然在一定程度上起到了案例教学应有的作用，但选用不同区域的案例，由于案例的背景不同，每个案例都要花费大量时间介绍，不仅占用宝贵的教学时间，而且学生明显缺乏感性的直观认识，增加了其学习压力．更为关键的是忽视了各章节内容上的联系紧密、关联性强的特点，选用不同案例，不能体现教学内容的关联性，割舍前后章节知识间的连贯性，也掩盖了城市地理学的系统性，学生很难通过不同区域的案例建立起各教学内容间的联系，使案例分析大多停留在浅层次上，制约学生综合能力的提高．
1．4现有教材存在较多不足
目前，国内城市地理学教学多选用由许学强、周一星、宁越敏合编的《城市地理学》（第二版），该教材最大的特点在于阐述理论时，引用了大量最新学术研究成果，涉及到很多公式的推断以及海量数字的整理［5］，但教材仍然有不足．（1）我国城镇设置模式多样，这是导致学生对城乡划分、城市地域、城镇人口统计相关概念内涵不清的重要原因；（2）我国有按户籍统计和按居住地统计两个人口统计标准，与之相关的城镇人口、常住人口、非农业人口等既紧密联系，又有明显区别，有必要对其辨析；（3）虽叙述了城市产生与发展的区域经济地理条件，但缺乏对内在机制及经济发展水平与城市发展之间关系的解释，而这一部分内容对于城镇化道路的选取极为重要；（4）城镇体系的规模、职能、空间结构互为联系，理应对城镇体系的概念、特征、发展机制、类型、相互作用关系系统及城市群做出系统阐述；（5）缺乏对城乡统筹发展、城镇化进程与资源环境效应的阐述；（6）虽然各章节中有研究方法与手段的叙述，但较为零散，如果能将研究方法与手段作为独立章节阐述，则效果会更加理想．
2经济社会发展对城市地理学教学提出新要求
2．1城市地理学教学改革的时代背景
2．1．1我国亟需城乡规划人才我国正处于经济转型升级的重要时期和城镇化深入发展的关键时期［11］．一方面，经济的快速发展，工业化与城镇化进程深入推进，人民生活水平大幅提高，综合国力显著增强，社会结构转型不断加速．另一方面，发展中的深层次矛盾不断凸显，长期以来的城乡分离政策和城乡规划脱节导致城乡差距不断扩大，城乡二元结构加深［12］，工业化与城镇化引发的资源环境约束不断增强，主要依靠土地等资源粗放消耗推动城镇化快速发展的模式不可持续．当前，城镇化已成为我国经济发展的主要推动力［13］，也是实现可持续发展的总抓手［14］，诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨更是将我国城镇化列为21世纪影响世界的最大两件事之一［15］．我国提出走新型城镇化道路，将城市与乡村统筹发展作为国家的中长期发展战略，并颁布《城乡规划法》，编制《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》等法律、规划，以促进城乡协同发展，推进新型城镇化．显然，我国亟需大量具有扎实的城乡规划理论和技能，能从事城乡规划、城镇化与城镇体系规划工作的应用型人才．
2．1．2高校毕业生就业形势严峻1999年，我国高校实行扩招政策．高校招生规模的扩大虽然为经济社会发展培养了更多的具备较高素质的劳动力，但也带来一系列问题，如办学条件压力大、人才培养目标定位不准、培养方案与社会需求脱节，造成培养的人才质量大受影响［16］，不能满足社会需求，这必然制约学生的就业．自2008年以来，受国际经济持续低迷及我国经济结构转型升级等因素的影响，我国经济增长速度明显放缓，经济下行压力不断扩大，加之数以百万计的农民工进城务工和企业对高校毕业生提出的更高要求等，高校毕业生的就业形势较以往任何时候都更加严峻．
2．2城市地理学教学改革必要性分析
人文地理与城乡规划专业由原资源环境与城乡规划管理专业拆分而来，旨在培养能从事城乡规划与土地规划管理的应用型人才．作为该专业的核心课程，城市地理学在城镇化水平测度、城镇化进程及资源环境效应、城镇体系规划、城市可持续发展、城市扩展与土地利用等内容上，可供选择的教学实践切入点多，可操作性强，综合训练程度高．课程将经济地理学、人文地理学等理论课程与区域分析与规划、城市总体规划、土地利用规划等规划课程有机衔接起来，并且与地图学、GIS、RS、地学统计等技术课程联系紧密，在整个人才培养方案中起着从理论到实践、从知识到技能转变的关键环节，是人文地理与城乡规划专业培养城乡规划与土地规划管理领域应用型技能人才的主要载体和平台，对提高学生综合能力，特别是实践训练上作用突出．但如前所述，当前的城市地理学教学仍然存在诸多问题，这与课程在专业人才培养方案中的核心地位明显不符．因此，城市地理学教学必须紧扣时代要求，以市场需求为导向，围绕应用型人才的专业培养目标，以能力培养为核心，注重学生的综合素质提高，结合教学过程中存在的问题，从教学理念、教学内容、教学方法、实践教学等方面进行系统的教学改革．
3城市地理学教学改革设想
3．1更新教学理念
教学理念是课程教学改革的核心问题．就城市地理学而言，其教学理念就是要树立教学服务就业、提高就业技能、增加就业机会的思想．在教学目标上，要以服务国家和地方经济社会发展为方向，在应用型技能人才的培养目标指引下，摒弃以传授理论为主的错误观点，以提高学生的综合能力与素质为核心，以工程化训练为重点，强化学生的综合分析能力、规划制图能力、野外调查能力、定量计量能力训练，让学生在解决问题的过程中活化知识，系统掌握课程的基本理论与方法，达到灵活应用的效果，提高学生的专业技能和职业关键能力．在师生关系上，要树立以学生为主体，建立新型的人才观念和师生关系，充分发挥学生的主观能动性，提倡学生自主学习．在课程考核上，更新考试模式，改变以往重理论、轻能力的局面，以考核能力为重点，弱化对基本概念、基本理论的考核，强化关于理论与方法应用的考核，加大实践教学环节在考核中的占比．
3．2优化理论教学内容
应紧扣我国当前的经济社会发展，本着“原理—方法—实践”的主线，突出课程的实践性与实用性．从以下几个方面优化理论教学内容：（1）城市概述部分，增加我国城镇设置模式，为城市地域、城镇人口统计等相关概念的讲述奠定基础；增加城镇人口、城镇非农业人口、常驻人口及建成区、城市规划区等内容．结合我国行政体制改革，增加市带县和省管县的优劣势分析；（2）城市产生与发展部分，增加城镇发展的内在经济机制及经济发展水平与城市发展的关系；（3）城镇化部分，进一步充实城镇化水平的测定与预测方法，增加城镇化进程的资源环境效应分析；（4）增加研究方法与研究手段内容，特别是定量计量化和GIS、RS手段；（5）增加城镇体系，介绍城镇体系的规模结构、职能结构及空间分布之间的内在关系，系统阐述城市群的内涵、特征、类型、判别等；（6）增加城乡统筹发展内容，包括内涵、评价、途径、模式等，增加城乡结合部；（7）删除理论性过强的城市经济区及应用较少的城市市场空间、社会空间和感应空间等，内部空间结构仅保留城市地域结构模式、CBD、开发区．
3．3构建课程内外结合的实践教学环节
实践教学是理论联系实际，培养学生实践能力的重要途径，也是检验学生对所学知识灵活应用状况的重要手段．城市地理学具有很强的实践性，必须加强实践教学环节，强化学生的“工科化”训练，培养学生分析问题和解决问题的能力．根据应用型人才培养目标的需要，从以下几个方面设计实践教学：（1）设置课程设计，内容可以考虑与其他章节练习紧密、综合性强的区域城镇体系规划，该部分注重培养学生对所学知识的综合应用能力；（2）大型课程作业（课程论文），可以考虑区域城镇化水平的测定与预测、区域城镇体系职能结构、城市可持续发展水平测定等，该部分以培养学生对实际问题的综合分析能力以及定量计量化能力为主；（3）相关专题图制作，如城市大中小位置分析图、城市区位图、城镇体系现状图、规划图、城市建成区范围与城市行政区域等，该部分以培养学生规划制图能力与综合分析能力为主；（4）城乡区域调查，可以针对城市的内部空间结构、城市发展与区域交通及经济发展关系、城乡结合部、城市实体地域调查等内容，该部分以培养学生野外调查相关技能训练为主；（5）选择优秀学生参与教师科研以及大学生科研立项，这部分以培养学生创新精神和自主学习能力．
1.管理手段滞后，界线严肃性不足
一是城市开发边界在当前我国的城市建设与管理中具有多种形式。2006 年新版的《城市规划编制办法》明确提出在城市总体规划纲要及中心城区规划中要“研究城市增长边界”，用以限制城市的发展规模和划定城市的建设范围。但目前国内各大城市的规划中， 实际上没有完全引入“城市增长边界”的概念， 有的只是限建区方面的研究。如香港在《香港2030年规划远景与策略》中提出“我们会划出一些发展”。实际的城市规划方案中，中心城区的规划范围、研究范围具备城市开发边界的空间形态特征，但缺乏政策限制手段。真正起到强制性作用的，是规划划定的“四线三区”，用以限定建设用地的具体规模和范围。由于缺乏技术和管理上的弹性机制，实际中因为建设项目规模及选址的不确定性而调整规划地块边线的情形频频发生，导致规划权威性不够、刚性体现不足。
2.新增建设无序扩张，低密度开发普遍
由于城市开发边界设定模糊，加之近年来工业园区大上快上的跨越式发展思路，城市贴边发展严重，新增建设用地呈现井喷式增长，且工矿用地占比较高。而实际上这些工矿用地多位于地方政府设立的各类工业园区内，产业低端、厂房空置、低密度开发等现象普遍存在，城市规划区的范围边线形同虚设，生态开放空间破坏严重。
3.边界类型多样，但引导开发作用较弱
当前大部分城市总体规划中可以体现城市开发边界限制作用的“四线三区”，其本质是基于生态安全底线的防御性措施。限建区、禁建区多包含相对或绝对不可占用的基本农田、生态林带、自然保护区、水源地等区域，规划设定的蓝线、绿线、紫线实际具有城市开发边界的强制。然而城市开发边界的设定，应综合考虑城市未来空间增长的形态、人口与就业的发展趋势、基础设施的扩展格局来确定，是对城市合理规模的科学预测，仅仅依靠限制性的“四线三区”，不足以体现城市开发边界对城市范围内开发活动的精细谋划，也无从实现城市内部的紧凑式、集约式发展。
4.规划体系多元，边界范围设定不一
作为我国最重要的两个执行性的法定空间规划，土地利用总体规划与城市规划关于中心城区规划范围的定义不一致，增加了地方政府实施规划过程中的各项行政协调成本。截至2012年底，全国各地区的市、县、乡级土地利用总体规划基本完成报批。本轮土地利用总体规划的编制办法要求，地市级土地利用总体规划应划定中心城区规划控制范围，即中心城区的蓝线范围。纳入中心城区规划控制范围的建设项目，需报原批准规划的一级人民政府审批；中心城区规划控制范围以外的建设项目，可由原批准规划部门的下一级人民政府审批。这在客观上将蓝线范围内的开发行为置于更高层级的监管体系之下，加强了上级政府对下级政府城市开发活动的限制和引导，但同时也增加了行政成本。根据国土资源部《市级土地利用总体规划编制技术规程》，中心城区规划控制范围以乡镇为单元划定，位于蓝线范围以外2000米以内的集中连片建设用地需纳入蓝线范围。对于大部分城市而言，由于城市贴边发展，这一规定使得“摊大饼”式的城市空间产生连锁反应，只要没有明显生态阻隔的集中建设区域均纳入中心城区的蓝线控制范围，最终划定的蓝线范围远大于城市总体规划的中心城区规划范围。本轮土地利用总体规划编制审批过程，充分体现了地方政府与上一级政府、中央政府关于城市开发权限的博弈。
二、我国设定城市开发边界需要明确的几个前提
1.明确城市开发边界与其他界线的关系
如前文所述，我国当前城市规划编制与实施、土地利用规划编制与实施过程中对于城市的空间增长边界、空间开发边界均有涉及，且类型不同、范围不同、管理方式不同。2006年出台的《城市规划编制办法》中出现了几个空间地域概念： 中心城区、空间增长边界、城市规划区、建设用地范围。业内至今对这几个概念仍看法不一。
在本文中，讨论以下几种与城市开发边界相关的界线：城市行政辖区、城市建设用地范围、城市规划区、中心城区、土地利用规划中的中心城区规划控制范围。
第一，城市开发边界必然不等同于城市行政辖区。否则，城市开发边界的存在将失去其应有的政策作用。但是，在区域统筹发展的导向下，城市开发边界不一定小于城市行政辖区，可以考虑两个相邻城市划归同一个城市开发边界。
第二，城市开发边界不能简单地认同为是城市建设用地范围。城市建设用地范围内只有建设用地，随着建设需求的改变，城市区域的控制性详细规划将在总体规划基础上改变地块规模、形状、范围，在现有的规划管理体制下，城市建设用地范围调整长官意志强，科学决策弱，更难以体现城市开发边界的强制性。而且西方规划界的实践经验表明，城市开发边界需要包含农用地和非农用地，以保证城市区域的生态开放空间供给充足。
第三，城市开发边界与城市规划区的关系。在当前实施的《城乡规划法》中，“规划区法定”是一个重要概念，明确了城乡规划管理的权力空间范围和责任范围，即城乡规划的权力范围是“规划区”，规划区以内的建设活动必须符合规划，规划区以外的任何建设活动不被允许。一个城市的总体规划，其规划区是市域，但真正对建成区以及近期发展起到空间范围划定作用的是中心城区。由于规划区法定，中心城区之外且不位于乡、村庄规划区内的建设活动也不被允许，因此中心城区在空间范围上起到城市开发边界的作用。在土地利用总体规划中，地级市的中心城区规划控制范围与城市规划的中心城区概念同质、范围同质，但最大的问题是范围界线不一致。
综上所述，城市开发边界与中心城区（城市规划）、中心城区规划控制范围（土地利用规划）具有空间范围的同质性。但城市开发边界需要附着许多配套管理措施，如边界内外的强制性开发限制规定、生态空间保护规定、边界调整的规定等，因此，城市开发边界的设定存在两种情形：
一是将城市规划区即中心城区等同于城市开发边界的情形。这需要赋予城市规划区更多的附加政策条件，甚至是法律层次的支持，并且要协调与土地利用总体规划的边界关系。
二是单独划定城市开发边界的情形。这就需要明确城市开发边界与城市规划区的范围包含关系或交叉关系，以及与土地利用总体规划中中心城区规划控制范围的同类关系。作为限制性和引导性边界，城市开发边界需要赋予更高层次的法律地位，方能有效协调“两规”，使其符合城市开发边界的管理意图。
2.识别新型城镇化的战略导向
结合2013年12月中央城镇化工作会议的要求，在新型城镇化背景下，对城市开发边界的设定与管理应遵从以下导向：
一是促外延式扩张向理性增长转变。新型城镇化导向下的城市理性增长，就要“精于算计”，充分利用好每一寸城市土地。变增量扩张为增量控制，设定城市开发边界限制规模无序蔓延；变低效利用为集约高效，优化存量土地资产，加强基础设施建设投入，提升土地价值；变结构单一为科学规划，精细利用城市土地及地上地下空间，发挥最大城市功能。
二是促破坏性开发向保护性建设转变。新型城镇化导向下，城市开发建设的核心目的是形成良好的生产、生活、生态空间结构，提升人居环境质量。因此要严控生态红线、延续城市历史文脉。城市开发建设活动必须有刚性底线，开发建设以坚守各类红线为基，以提升综合质量为本。理性的开发建设与生态空间、历史文化保护不应是矛盾的，而应是相辅相成的，是不断改善城市环境的两个方面。
三是促城乡一样化向城乡一体化转变。新型城镇化中城乡发展统筹考虑的思路，其内涵不是城乡建设趋同，应是破除流转壁垒，给予和发挥农民、农地应有的权利与价值。城市开发边界是对城市空间的有效控制和引导，不应对居民身份、土地权属进行管制。因此，城市开发边界的设定，应警惕“农民”与“市民”的符号化、极化，相反，应在有效限制和引导城市空间增长前提下，弱化居民身份管制、消除边界内外土地的流转和置换壁垒。
3.城市开发边界在我国推广的社会和制度条件
根据西方城市增长边界的理论和实践经验，我国城市开发边界推广应用需要以下有力条件：一是强势的地方政府。波特兰市政府统一规划城市发展是避免城市发展地方竞争的前提之一。二是自上而下的土地管理模式有利于统一规划城市发展。三是高效的地理信息服务。中国有的城市数字化程度比较高，通过近几年的发展，许多数据库都已建立起来，许多数据也都纳入地理信息系统。四是人才和科学储备。例如，城市交通模型和城市交通需求分析都有一定的基础，城市开发边界的划定才有足够的技术支撑。
三、科学设定城市开发边界的几点建议
1.科学研判城市特点，区分城市发展模式
发挥城市开发边界效能涉及两个关键要素：一是规模，即决定发展容量；二是形状，即决定发展区位。基于增长导向的发展模式和基于生态保护的发展模式，体现了截然不同的两种发展理念，因此划定结果也是明显不同的。城市空间增长的合理规模及形态，受城市所处区位、地形、产业布局、人口结构影响，并非所有的城市开发边界均适用一种统一标准，“不是每个城市都要成长为巨人”。城市的边界形式，具有来自经济、政策、环境的推动力，同时也存在对应约束，因此，划定城市开发边界，要预测城市增长规模，分析城市发展的空间阻力，识别城市发展的空间动力源。
平原城市的自然增长过程必然产生摊大饼式的贴边发展，需要严格设定城市开发边界，形成生态空间阻隔带。山地城市受地形影响，空间形态多呈单向发展或跳跃式发展，需要在严控生态红线基础上，突出城市开发边界的空间引导作用。已形成或基本形成一体化格局的连片城市群或城市带，如珠三角、长三角城市群，开发边界的设定需要考虑城际经济产业联络方向，在区域一体化的培育和优化过程中也要防止城际空间的低效填充。特大型城市由于增量空间极为有限，城市开发边界设定思路应以严控增量、盘活存量、提升质量为主，在极限规模边界基础上，按设定条件进行微调，对城市内部空间进行优化调整，对城市开发效率进行精细化管控。中小城镇的开发边界设定，应以科学精准预测城市规模为前提，分阶段设定开发边界，合理安排发展时序，以稳定的节奏提升增量空间开发质量。
2.刚性弹性有机结合，保持规划效力连续
城市开发边界一经设定，应具有强制性效力，不得随意修改，这体现规划的刚性。但实际上，根据当前情形、使用当前的思路方法对未来十年甚至二十年的发展状况进行预测，由于信息不可能完备而精确，其结果总会存在不确定性。
划定“刚性”城市增长边界的意义在于将城市的发展更好地与周边区域的发展协调起来，保护耕地及城市周边自然生态环境，试图缓解城市给所在区域的土地、环境及社会等方面带来的压力，是城市发展所能达到的最终合理规模。但是，过于刚性管理机制一旦出现对经济社会发展的不适应性，将带来规划方案的频繁调整，反而破坏了规划连续性。
因此，城市开发边界的设定应充分识别不同的管理目的和类型，需要严控的部分应适用严格刚性的办法；存在模糊边界或不可预期的部分，应设定弹性的解决方案。目前可结合城市规划中“四线三区”的限制性办法和土地利用总体规划中“有条件建设区”的办法，设定城市开发的刚性边界与弹性边界。即：需要严格保护的自然生态空间，可作为城市开发的刚性边界；同时根据多元化的预测结果设定弹性边界，并为弹性边界附加各种情形的变更条件。土地利用总体规划的“有条件建设区”本质上是建设用地指标的空间位移，弹性边界可借鉴类似思路，在满足一系列变更条件时可以调整。这些条件可以是时间驱动，如每满五年可进行边界的评估调整；可以是事件驱动，如满足一定要求的独立选址项目或基础设施项目需要调整弹性边界的；可以是条件驱动，如在城市开发边界内用地总规模不变的前提下，某一弹性边界的扩张需对应另一弹性边界的收缩。
3.理顺空间规划关系，统筹区域发展格局
出于城市自身的考虑，地方政府在城市开发建设过程中往往只重视本城市的发展，导致城市功能重复、园区遍地开花、产业集聚偏弱。理顺空间规划关系，包括部门间规划的横向关联关系、上下位规划的纵向指导关系。部门规划的横向衔接，体现在主体功能区划的开发导向、城镇体系规划的城市定位与功能分解、土地利用总体规划的城市用地规模三者之间应互相匹配；上下位规划的纵向指导，体现在下级城镇政府在设定城市开发边界时应服从上位规划的要求和安排，同时也对上位规划提出了统筹区域发展格局、设定区域内各级城镇空间开发方向的管理要求。这也顺应了城镇化工作会议提出的“建立空间规划体系，推进规划体制改革”任务。
4.构建政策保障体系，切实加大执行力度
2006 年新版的《城市规划编制办法》提出“研究城市增长边界”，并未将其列入规划强制性内容。新型城镇化导向下，应落实城市开发边界的划定任务，使之由浮于形态研究的技术手段实现空间增长管理的政策功能。一方面要有相对完备的顶层设计，保障有效制度供应；另一方面要创新一系列配套政策工具，有效释放城市开发边界的限制和引导效应。
（1）研究城市开发边界设定管理的立法工作。选择有条件的城市或区域，试点推出地方法规、管理条例，使之具备法律层级的强制性效力，统领各项规划、开发、建设活动。
（2）创新税收调节手段。如调节城市开发边界内外税率，加大边界外部的开发成本，以经济手段限制边界外部的城市开发、农地占用，将高效的开发活动引导至边界内部。
关键词： 小城镇；总体规划；编制体系
Key words: small town; overall planning; planning system
中图分类号：[F292] 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2011）23-0276-02
1当前城市近郊小城镇总体规划编制所面临的新形势
党的十六大首次提出“统筹城乡经济社会发展”，并把统筹城乡经济社会发展作为全面建设小康社会的重大任务。党的十六届三中全会提出了“五个统筹”的发展观，并将“统筹城乡发展”放在首位。党的十七大提出要建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。党的十七届三中全会对如何统筹城乡发展做出了部署和提出了更具体的要求。从历次党的重要工作会议可以看出统筹城乡发展不断得到深化和完善。
党的第十六届五中全会强调，要加快建设资源节约型、环境友好型社会，并且提出了大力发展循环经济，加大环境保护力度，切实保护好自然生态，认真解决影响经济社会发展特别是严重危害人民健康的突出环境问题的要求。党的十七大报告再次强调要加强能源资源节约和生态环境保护，并指出，必须把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置。
《城乡规划法》于2008年1月1日起施行，“由‘城市规划’到‘城乡规划’，一字之差，调整的对象即从城市走向城乡，从而将原来的城乡二元法律体系转变为城乡统筹的法律体系。”（仇保兴，人民网－《人民日报海外版》），表明城乡规划由原来的城乡二元结构规划格局走向城乡统筹的规划格局，进入城乡一体规划时代。
当前，随着全球气候变暖，有关学者提出“低碳城市”的概念，城乡规划人员也在积极研究城乡规划在空间布局上如何推进低碳城市建设。
笔者认为，无论从城乡统筹发展、城乡一体化发展的规划理念和要求，还是从城乡规划法律体系、积极稳妥推进城镇化及“低碳城市”的提出等，作为城市近郊的小城镇都将是落实当前所面临的新形势最为活跃的地区之一，需要对城市近郊小城镇总体规划编制技术路线认真思考，加以研究。
2现有城市近郊小城镇总体规划编制体系与模式检讨
城市近郊小城镇除具有一般小城镇的基本特征外，还由于与城市之间存在特殊的空间关系而与城市之间在城乡经济社会发展中存在更为紧密的联系。当前城市近郊小城镇总体规划的编制方法依然沿袭着就城镇论城镇的做法，编制内容体系形式上采取“现状基础资料+镇域规划+镇区规划”的“堆砌”，无视对规划方案制定的分析论证。在规划过程中，对空间资源的利用、产业发展等城乡协调发展战略的研究严重缺失。总体规划编制往往关注小城镇自身总体规划的制定，忽视与土地利用规划、社会经济发展规划等相关规划特别是紧邻城市总体规划的协调与衔接；关注小城镇镇区土地利用和规模的扩张，忽视小城镇与镇域关系、周边地区关系、区域关系及城镇化策略的分析研究，从而难以建立城乡、区域良性互动、协调的发展格局；在小城镇实施机制的制定上依然沿袭着过去过于原则化的“套路”，缺乏针对小城镇与城市之间特殊的区位关系而制定的实施机制的研究和空间政策的衔接与制定。即便有实施措施，但在实施中并没有发挥补充的作用，只是一纸空文，在规划编制中更谈不上因时因地空间政策的制定。
3新时期城市近郊小城镇总体规划编制体系和编制模式建构
基于当前小城镇总体规划编制面临的新形势与目前城市近郊小城镇总体规划编制体系的不适应性日益凸显，这就要求我们对现有城市近郊小城镇总体规划编制体系与编制模式进行革新和改进，以适应新时期城市近郊小城镇规划、建设和城乡“良性互动”关系的建立，推动经济社会全面协调可持续发展。
城市近郊小城镇除了具有一般小城镇所具有的特征外，因其与城市之间存在特殊的空间区位关系，决定了该类小城镇在总体规划编制时应对城乡经济社会发展、空间协调发展、城镇化与就业、资源利用、人居环境建设、规划实施机制与政策等做出深入研究。在编制体系上：
3.1 首先对规划背景、镇域和镇区的现状分析。对镇村经济社会发展、历史文化、自身优势与制约因素、镇村发展特色、镇村建设条件等进行分析、评价，理清城市近郊小城镇现状镇村规模等级、空间布局、职能、设施分布等特征，找出自身存在问题，并对存在前述问题形成原因进行分析、总结，以利于后续总体规划方案对问题的解决。
3.2 对近郊小城镇相关规划的解读与评析。对近郊小城镇所在城市的城市总体规划、发展战略规划和城市各专项规划、土地利用总体规划、国民经济与社会发展规划及涉及本镇的其它相关规划进行解读、梳理和评析，使近郊小城镇总体规划与涉及该小城镇的各相关规划进行整体协调。同时统筹、协调城乡经济社会发展和资源、环境、空间利用等，并使小城镇总体规划与之相衔接。
3.3 认清自身发展环境。近郊小城镇的可持续发展离不开自身发展条件、发展环境以及发展优势的发挥，同时也离不开与区域特别是与近郊小城镇周边地区的发展良性互动和产业链的形成。在这一过程中，首先应在认清近郊小城镇自身区位特征的基础上，分析近郊小城镇与周边地区的经济往来，与区域发展的良性互动关系，特别是与城市或国家、省级重大战略区域的发展良性互动的关系。
3.4 实施发展战略指导下的近郊小城镇总体规划编制。在编制近郊小城镇总体规划中应注重小城镇发展战略的研究，应从区域的角度制定城镇社会经济发展目标和发展方向，构建与城市、区域良性互动、协调的产业结构，保证自身产业发展的可持续性。并形成具有长期竞争优势的核心竞争力，在这个核心竞争力的基础上，才有可能真正体现出其持续发展能力。同时在发展战略的制定上，加强城镇化、城乡一体化、城乡产业互动、协调发展与空间布局、城乡就业、制度创新和等战略的研究，制定实施战略的路径、策略等，并将战略意图体现在后续的规划方案中。
3.5 在前述分析近郊小城镇现有基础和存在问题的基础上，结合前述对近郊小城镇发展环境和发展战略的制定，特别是要结合城镇化、城乡居民就业和城乡产业协调、互动发展以及自然资源和人文资源、区域性基础设施与社会服务设施的保护、开发及发展要求，制定镇村体系规划方案，明确镇村体系功能与空间布局的关系；制定镇村体系的规模、职能与空间结构规划，建立合理的镇村体系和城乡良性互动发展格局，并依据近郊区农村特点，发展相关产业，如发展都市农业、休闲观光农业等，探索不同类型村庄新农村建设的模式和方向，同时就发展模式提出具体的发展目标，明确各个发展阶段要求、形态特点等。应特别注意的是，在近郊小城镇村镇体系规划中，无论是规划等级规模结构、职能结构，还是空间结构，已不是传统意义上的以小城镇行政辖区内镇、村所构成的封闭体系，而是一个突破行政区划，与城市、小城镇、新农村所构成的开放体系，在这个体系中寻求的是城乡统筹发展下的三者良性互动发展的关系，并真正体现在规划中，从而促进城乡经济社会全面协调可持续发展。
3.6 镇村土地利用与空间管制。根据城乡统筹发展需要和保护控制原则，确定水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护及防灾减灾、城乡基础设施、公共服务设施建设需要等要求，将城市近郊区小城镇镇域空间发展区域划分为禁建区、限建区、适建区，并制定空间管制措施。重点研究城市近郊区镇域土地与城市空间发展战略的关系，并与城市空间发展需求相衔接，依据城镇化战略的需要，应特别注意未来快速城镇化地区的土地利用与空间管制，对影响城市和小城镇空间发展战略的区域提出空间转移撤并方案，规范村庄建设行为，不仅有利于城乡空间的可持续发展，而且更有利于节约城市、镇村未来的建设成本、资源的有效利用和城乡建设空间的可持续发展。
3.7 支撑体系规划。对于城市近郊小城镇的公共服务设施和基础设施的规划，应按照城乡统筹和城乡一体化的视野和指导思想，科学合理地进行规划布局，避免重复建设和“就小城镇论小城镇”进行支撑体系的规划布局。积极探索城市、镇、村统筹、联建、共享的支撑体系规划格局。同时，加强小城镇的公共服务设施和基础设施与城市、农村地区的优化和衔接，使支撑体系规划布局“承上启下”。
3.8 城市近郊区小城镇镇区规划方案制定。城市近郊小城镇镇区规划方案的制定虽然也具有一般小城镇空间布局的一些特点，但空间布局也应体现自身的特征，体现城市近郊区和快速城镇化地区的特点。在空间布局上不能仅仅考虑小城镇自身和农村地区的发展需求，还要科学分析城市的发展需求，主动承担城市的功能，主动融入城市经济社会的发展选择，形成城市的一个功能分区，小城镇镇区只有与城市的功能的整合达到一个最佳状态，才能与城市中心城区形成一个有机的整体，共同、协调发展。这就要求城市近郊小城镇镇区空间布局必需结合自身条件，以城乡统筹规划的视野，打造城市、镇和农村地区的发展需求，构筑小城镇镇区可持续发展的空间布局。
3.9 空间政策与规划实施机制。鉴于近郊小城镇是未来城镇化快速发展的地区，因此需要统一协调的空间政策体系来控制和引导经济社会活动，促使其朝着规划的目标和方向发展，推进城乡经济社会全面协调可持续发展。
城市近郊小城镇的建设存在多元化的利益格局。新时期，近郊小城镇总体规划仅仅依靠规划编制协调与城市之间的建设问题，还不足以完全解决小城镇总体规划顺利实施问题，还需要完善其他相关实施机制。包括改革现行城乡规划管理体制，加强总体规划实施的依法管理和公共政策有效引导等，保证小城镇总体规划的实施得以有序开展。
4结语
近年来，尽管在不少地区的城市近郊小城镇总体规划中提出城乡统筹发展、城乡一体化发展以及两型社会等规划理念，但在规划编制体系中依然沿用过去小城镇总体规划固有落后的规划编制体系。新时期，需要转变思维，以整体、统筹、开放的思维方式，探索新时期近郊小城镇总体规划编制体系、思路与方法，构建良性互动的城乡、区域协调发展格局和可持续发展的城乡空间格局。
参考文献：
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[6]晏群.关于城乡统筹战略的思考与实践――以河北Z县为例[J].小城镇建设，2007，（4）：39-42.
中图分类号：TU984文献标识码：A
引言
山区城市规划编制应区别于平原地，同时发达地区的山区与不发达地区的山区的规划编制也不相同，怎样既符合国家的相关法律、法规又能体现山区规划的特点值得我们认真研究。山区城市规划编制和管理应在不违背国家的相关法律、法规的基础之上制定适合本地区的政策、法规、标准，从源头上提高规划编制的水平，本文从山区城市规划编制的技术要点、营造山区城市特色、强化可实施性三个方面阐述山区城市规划编制的要点。本人在湖北省咸丰县城乡规划管理局工作十余年，咸丰也是山区，所以本文就以湖北省咸丰县总体规划为研究对象，衍生出山区城市规划编制的要点。
咸丰县慨况，咸丰始建于公元1735年（清雍正十三年），县名取“咸庆丰年”之意。咸丰县位于湖北省西南部，地处武陵山区中部，属云贵高原东延部分。东与恩施市、宣恩县接壤，东南与来凤县交界，西部与南部同重庆市酉阳县、黔江区毗邻，北部与利川市相连，县城高乐山镇距省城武汉市786公里，县内有椒石、利咸、咸来等省道通过。全县版土面积2550平方公里，占全省总面积的1.3%，南北长80.375公里，平均海拔800米左右。辖10个乡镇一个区，263个村，2012年县域总人口37万，以土家族、苗族为主的17个少数民族占人口总数的85%。《咸丰县总体规划2003--2020》规划区范围约24平方公里，实际建设用地近11平方公里，规划期末建成区人口为12万人。该总体规划结构可以归纳为——“依托两心，东西并举，组团布局，放射发展。
一、强调规划的可实施性
1、规划编制要重视可实施性，
规划编制要重视可实施性，欠发达山区城市规划更应如此。山区城市由于经济发展水平相对落后，城市建设资金较为紧缺，城市规划更要周全考虑，“既要望远又要近观”。
1.1、“既要望远”指的是城市总体规划应强调规划的战略性、框架性、宏观性，合理确定城市社会经济发展战略、城市发展方向、城市性质及城市规模、城市用地空间布局结构等；
1.2、“又要近观”指的是在“大战略、大框架”的构架下，应“做深做细”总体规划，抓好当地特点，紧密结合当地的经济发展水平及社会发展水平，与市场相契合，在路网框架搭构及具体用地布局等方面充分考虑可实施性，以有利于实施管理及下一层次规划的编制与落实。
2、解决好近期建设和远期发展的关系
2.1、针对城市发展的不同阶段，采用不同的对策，衔接近远期规划，使规划富有弹性，使规划期内的发展设想建立在科学、可行的基础上。
2.1、在咸丰城市总体规划中，我们弱化规划期的概念，强化城市远景发展框架的内容，将规划期的每一个阶段（近期、中期、远期）作为城市长远发展过程中的一个时期，采用“由远及近”的方法，分阶段地提出发展目标及发展要求，并落实到空间布局上，保证每一个阶段发展内容的完整性及合理性，妥善处理好近、中、远期及远景发展的关系。
3、解决好区域交通与总体规划的关系
3.1、区域交通对山区城市格局影响很大，山区城市的建设往往依托于区域交通，铁路线、国道、省道、高速公路的变更将左右整个城市形态与城市功能的布置，可以说山区城市建设用地拓展的历史也是区域交通不断变迁的历史。
3.2、咸丰县上一轮总体规划调整及本轮城市总体规划修编的一个很重要的原因就在于区域交通的调整。在本轮咸丰县城城市总体规划中，首先就涉及了高速公路与城市用地拓展的协调问题，要充分发挥高速公路的辐射效应及景观效应。
二、营造山区城市特色
1、加强生态环境分析与保护
1.1、咸丰山多耕地少，县域人口少，石材、旅游产业较为发达，县城是发展重点；另一方面，县域内山林、水库等自然生态资源急需保护。因此，应大力推行进城脱贫政策，鼓励大量的山区农民迁往县城，实施“大城镇化”战略。
1.2、有效利用资源。资源的短缺是大部分城市共有的特点，尤其是一些生产生活中的重要资源，却往往成为城市发展的瓶颈，约束着城市的种种活动。有效安排产业和生产，合理配置资源，也就成为规划者的一项重要任务。
1.3、与区域环境保护体系的结合。生态环境是一个全球尺度的大系统，而地方区域范围内的环境整治和保护措施也往往需要各个城市的配合与协调，否则难以积聚整体效应。而城市规划中要实现本城市的环境优化和生态保护，也要与上级区域的整体保护体系相结合。
1.4、绿色规划。要求规划者在城市的规划过程中，对污染项目进行必要的控制，尽可能减少他们的危害。并促进环境清洁工程的建设，以改善城市环境质量为目的。绿地的大量出现给了我们希望，然而不考虑实际情况的盲目模仿并不能带来很大的效益，要求规划者根据实际情况，采取适合的绿地形式和植物种类，以达到更好的效果。2、以城市功能区为基础，建设城市的特色区域
咸丰县总体规划提出了景观设计的“借山用水”、空间组织的“依山亲水”、道路规划的“迎山接水”、建筑布局的“显山露水”的具体策略，作为保护咸丰山水特色，保护性利用山水资源的手段，指导具体的用地布局，并进行了城市特色分区，以“土苗风情”作为城市文化特色。
3、从宏观层面上研究城市形态和空间环境
提出保护城市生态环境、改善城市景观、塑造城市形象的总目标，构筑“建设山水家园、保护生态环境”的设计意图，建构起具有地域特色的城市空间形态格局与城市文化的总框架。专题研究提出了以生态城市的理论为依据，保护和利用城市的自然生态环境，体现城市建设的可持续性；以城市的自然山水资源为依托，构筑山水城市的空间格局。
三、山区城市规划编制的技术要点
1、把握城市性质
1.1、在咸丰县城市总体规划中，我们确定了“依托两心，东西并举，组团布局，放射发展”的工作思路。要着重分析咸丰县在恩施州域城镇体系中的地位与作用，综合分析各项职能，使确定的城市性质科学、客观。
1.2、准确把握咸丰的城市性质和区域地位，研究咸丰城市产业的特点和空间需求，提出社会经济发展总体目标。
2、土地利用要有弹性
2.1、咸丰目前正处于城市快速扩张阶段，在日益紧缩的土地政策下进行总体规划的编制，重点在于合理搭建城市框架，既要为经济的快速发展在空间上留有弹性和余地，同时更要兼顾土地使用的协调和可持续。落实在空间上就是在区域范围内进行有效的资源整合，协调好保护与发展的关系。
2.2、不拘束于规划时限，通过构筑城市空间结构的弹性框架来适应咸丰不同时期经济发展的速度和特征，规划重点在于构建合理的城市框架和用地结构，完善城市功能。因此，规划有针对性地进行专题研究，指导规划用地布局，使城市用地拓展以道路轴、公建轴、绿轴的延伸带动，进行滚动开发，机会生长，适应以市场为导向的城市运行模式。
3、实现城乡统筹
3.1、探索山区城市城乡一体化道路。通过空间发展战略的提出，推动山区人口下山脱贫，向县城和城镇集中，实现“小县大城”的战略构想；
3.2、对规划区内的建设用地、基本农田保护区、风景名胜区、生态敏感区等进行划定，并需要进行用地上的城乡统筹，提出强制性要求；对区域性基础设施进行统筹安排，如县域的供水、排水、电力、垃圾处理、污水处理设施进行统一布局和安排，实现城乡共享；进行生态分区，确定区域开发重点和人口聚集方向集中在咸丰县城，大于25度的开垦地应逐渐退耕还林，大于15度的城市土地只能作为绿地使用，土地做好水土保持与水源涵养工作。
结语
咸丰县的规划只是经济发达省份山区城市的一个缩影。在经济快速发展的宏观背景下，经济发达省份的山区城市城镇发展较快、发展条件较优，必将率先迎来新的建设。我们必须把握这一鲜明特点，在编制总体规划中结合实际，重视研究，加强技术探索，对新形势、新背景下的问题进行深入思考，并有所突破、创新；强化规划的可实施性，重点解决好近期建设与远期发展、区域交通与城市发展等方面的问题。
参考文献:
[1]华中科大城市规划设计研究院，《咸丰县城市总体规划》.2003.8
[2]华中科大城市规划设计研究院，《咸丰县中心城区控制性详细规划》.2009.8
[3]全国城市规划执业制度管理委员会，《城市规划原理》.2011年版
[4]咸丰县统计局，《咸丰县统计年鉴》.2000--2010
中图分类号：TU98 文献标识码： A
引言：
城市化和气候变化的影响正以一种危险的方式汇聚，严重威胁全球的环境、经济和社会稳定。越来越多的证据表明气候变化给城市及其不断增长的人口带来了独特的挑战。城市规划应该遵循生态系统的基本运行原理和规律。而以往城市规划与建设的“反自然”模式不但破坏生态环境，而且影响人类的生产与生活，因此，需要在传统城市规划基础之上引入生态城市规划概念。
1.生态规划是未来城市规划的发展趋势
生态城市规划，是根据生态学的原理，应用社会工程、系统工程、生态工程、环境工程等现代科学与技术手段，协调现代城市中经济系统与生物系统的关系，保护与合理利用一切自然资源与能源，提高资源的再生和综合利用水平，提高人类对城市生态系统的自我调节、修复、维持和发展的能力，达到既能满足人类生存、享受和持续发展的需要，又能保护人类自身生存环境的目的。
1.1传统城市规划的局限
传统的城市规划总是先预测近中远期的城市人口规模，然后根据国家人均用地指标确定用地规模，再依此编制土地利用规划和不同功能区的空间布局，这一传统途径有许多局限，包括：
第一、法定的“红线”明确划定了城市建设边界和各个功能区及地块的边界，甚至连绿地系统也是在一个划定了城市用地红线之后的专项规划。它从根本上忽视了大地景观是一个有机的系统，缺乏区域、城市、及单元地块之间应有的连续性和整体性。
第二、城市是一个多变的复杂的巨系统，城市用地规模和功能布局所依赖的自变量(如人口)往往难以预测，从而规划总趋于滞后和被动。
第三、从本质上讲传统的城市规划这是一个城市建设用地规划，城市的绿地系统和生态环境保护规划事实上是被动的点缀，是后续的和次级的。从而使自然过程的连续性和完整性得不到保障。
1.2生态城市规划的发展
截至2013年2月，提出以“生态城市”或“低碳城市”等生态型的发展模式为城市发展目标的地级（含）以上的城市共有259个，占相关城市比例的90.2%，并由相关科研机构协助编写了生态城市规划，开展生态城市建设。由此，国内生态城市建设初步形成以各级行政区域为主体的梯级体系，呈点线面相结合、齐头并进的建设格局。
仇保兴部长“新型城镇化：从概念到行动”报告中指出六个方面的转型，其中提到：“高能耗的城镇化到低能耗的城镇化，高环境冲击型到低环境冲击型。”随着我国城市化建设的加快，以及可持续发展战略的实施，城市生态规划已经得到了人们广泛的重视。在城市建设中发展生态规划是社会发展中人们对生活工作环境要求日提高的体现，也是可持续发展战略具体实施的体现，在城市建设中有着重要意义。
2.生态规划在城乡规划体系中的应用
2.1生态规划与传统法定规划的衔接
目前生态规划主要存在两种形式：一种是作为传统城市规划的一个章节，这样生态规划在形式上是城市规划的组成部分，但事实上并未与规划本身有机融合。另一种则是由生态学者构建的与城市规划并行的一套生态城市规划体系，独立的生态规划只“围绕生态概念”针对城市生态问题而进行界定性的研究，使得生态规划的过程与结果显得过于专业化而少了些规划应有的政策特色，没有能够很好地融入到传统的城乡规划体系中去。
2.2现代生态规划所应具有的新的内涵
生态城市规划方法与技术体系具有很强的系统性、协同性、前瞻性和经济性。各类方法和技术既要反映信息时代的最新成果，与新技术、新产品相结合，又要遵循传统技术体系的要求，与经济社会客观要求和既有的政策体制机制结合。与此同时，还需要尽力改变现有的规划设计与建设模式，变传统的串联式为并联式的集成协同模式，避免形成孤立的技术评价体系和规划建设形态。传统的法定规划层面没有针对城市涵盖的各系统、技术和措施进行统筹协调，而生态规划就需要针对规划区，从土地利用、绿色交通、资源利用、能源利用、绿色产业、绿色建筑、综合环境等方面进行综合性生态规划研究。
3.广州国际金融城生态规划项目实例
广州国际金融城位于广州市行政区域的东部，紧邻珠江新城中央商务区，是珠江沿线发展带的重要组成部分，是广州市城市总体发展战略东进轴与南拓轴的“起点”，也是广州市实施“中调”战略的重要地区。
本次生态规划为金融城构建了从规划到建设到运营全生命周期的完善的低碳生态控制体系，从城市设计低碳控制指引、低碳生态指标体系、绿色建筑设计指引三大方面进行项目过程控制。从土地利用、绿色交通、资源利用、综合环境、绿色建筑五大方面营造出金融城活力、高效、宜居、低碳的回归自然、回归生活的绿色CBD城区，实现了金融城低碳生态看得见、能落地、可量化。本项目是在法定规划的基础上展开研究，有如下几个特色创新的地方：
3.1提出结合法定规划的生态控制系统规划编制方法
本规划从土地利用、能源利用、资源利用、绿色交通、综合环境等几大方面建立广州国际金融城的低碳生态控制系统，提出生态控制指引。配合金融城的城市设计及控制性详细规划方案的演进，从低碳生态的角度提出优化建议或支撑依据，完善规划方案。
3.2在城市设计方案基础上运用多约束模拟仿真手段指导空间规划
本规划通过对广州国际金融城现状和现有规划设计研究成果有针对性的调研与分析，引入了实地测量（测量相关的影响因素，如区域气象、风环境、热岛、噪音等）、GIS空间统计分析、模拟及实验分析等多种定量研究方法。利用现代信息技术，借鉴广州国际金融城的地质、水文、气候、植被、能源消耗、水资源利用、城镇建设、历史人文等各种空间信息，综合分析能耗、水耗、生态、道路交通、公共设施等方面的空间布局合理性，并提出现状和既有规划的优势和不足。同时，采用相关软件模拟分析，以及实验等技术手段重点分析自然通风、建筑遮阳、围护结构能耗、屋顶绿化和非传统水源、可再生能源利用等方面，为规划设计和决策提供了科学支持和依据。
3.3在控规平台上制定“可量化、可操作、可借鉴”的地块生态控制指标
通过上述几个专项的研究，制定出广州国际金融城可量化、可操作并具有纲领意义的生态控制指标，指标体系分为目标层、路径层和指标层，目标层分为土地使用集约、资源利用高效、交通出行便捷、环境舒适宜人四大方面，涵盖低碳生态城市建设的各个方面；路径层进一步分解为土地利用、能源利用、资源利用、绿色交通、生态环境、物理环境以及综合七大类共18个指标。作为制定政策、编制规划、出台标准、实施考核与评估的技术依据与基础，同时制定绿色建筑控制图则，将各项低碳生态指标纳入控规指标控制体系，直接用于指导土地开发。
3.4提出以单位建筑面积资源能源消耗限额作为地块控制指标
通过能源利用专项和资源利用专项的研究，将金融城不同地块的单位建筑面积能耗和水耗指标作为生态城区的规划评价指标，有利于从规划层面抑制广州国际金融城区域的建筑用能与用水需求的过快增长，对于实现建筑节能减排战略目标具有重要意义。
4.结语
通过广州国际金融城的生态规划研究，可以看出其与传统法定规划在理论，价值观和方法上有着很大的差异，广州国际金融城生态规划将两者进行了一定程度上的衔接，重点研究了生态规划的理念如何通过法定规划得到落实，在一定程度上为生态规划在法定规划的平台上应用提供了一种可能性，将来也会有更多的项目会将两者通过其他方式更好的结合，从而将绿色生态的理念在城市建设中进一步贯彻落实，我们也会将这方面的工作继续进行下去。
参考文献：
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[2]仇保兴。实施生态城战略三要素。中国建设信息，2010
[3]李迅，等。中国低碳生态城市发展战略。城市发展研究，2009
1 绿道综述
1.1 绿道概念
“绿道”源自英文单词“greenway”， 由“greenbelt”和“parkway”拆解而成。Green表示自然存在，包括自然或半自然的环境；way则表示通道，包括动物和人的生活廊道。
引用Charles E. Little著作 《Greenway for American》中所下的定义：绿道就是沿着河滨、溪谷、山脊线等自然走廊，或是沿着诸如用作游憩活动的废弃铁路线、沟渠、风景道路等人工走廊所建立的线型开敞空间，包括所有可供行人和骑车者进入的自然景观线路和人工景观线路。它是连接公园、自然保护地、名胜区、历史古迹及其他与高密度聚居区之间进行连接的开敞空间纽带[1]。
在美国，绿道发展大致可分为5个阶段：第1阶段为1860~1900年代，早期的绿道，如波士顿公园系统；第2阶段为1900~1945年代，主要为风景园林师规划的绿道，如国家公园管理署(NPS)的公园道(Parkway)；第3阶段为1960~1970 代，生态学影响下的绿道规划；第4阶段为 1980~1990 年代，此阶段兴起绿道运动，强调绿道的多样化游憩需求及可达性。第5阶段为 1990 年代至今，绿道在理论和实践全面展开[2]。
世界上第一条真正意义上的绿道始建于1867 年，是Frederick Law Olmsted设计的美国波士顿公园绿道系统。该公园绿道系统通过林荫大道将绿地和各类开敞空间联系起来，就像一条翡翠项链环绕在城市周围，因此也称之为波士顿翡翠项链（图1，2）。
由于认识到了绿道网络在环境保护、经济利益、美学上的巨大价值，美国各州从20世纪中叶开始对各类绿地空间进行了连通尝试。20世纪70年代开始有了“greenway”的概念，但是其正式提出还是在1987年的美国总统委员会的报告中。该报告对21世纪的美国作了一个展望:“一个充满生机的绿道网络......使居民能自由地进入他们住宅附近的开敞空间，从而在景现上将整个美国的乡村和城市空间连接起来......就像一个巨大的循环系统，一直延伸至城市和乡村”。此后，绿道这一概念开始被广为接受。
1.2国内绿道的理论研究及实践
我国第一次较为系统地引入介绍绿道是1992年的《美国绿道(American Greenways)简介》，文中直接使用“绿道”作为“greenway”的翻译[3]。最早较为详细诠释这一概念的是张文和范闻捷的《城市中的绿色通道及其功能》一文，对国际上很早就提出的“greenway”进行了介绍[4]，此文将“greenway”翻译成“绿色通道”，国内后续研究普遍使用了“绿道”和“绿色通道”。
经过了十几年的相关研究，国内的绿道研究已逐渐趋于成熟，相关理论研究以及实践案例大量涌现。目前，国内绿道相关研究主要集中在3个方面，包括国外绿道理论介绍、国外绿道实践案例介绍和国内绿道理论与实践介绍[5]。而国内绿道理论的研究又主要包括：①俞孔坚教授从景观生态学和文化遗产角度进行的绿道生态和文化保护功能的研究；②刘滨谊教授从绿地系统和绿地生态网络角度进行的绿道生态和游憩功能的研究；③金云峰教授从我国绿道规划整合到城乡规划体系尤其是纳入到城市绿地系统法定规划及实践中进行了研究[6]；④吴必虎教授的“环城游憩带”理论研究；⑤余青教授从风景道的角度出发进行的区域绿道中的旅游开发功能的研究。
在实践方面，在珠江三角洲绿道网实践之前，国内绿道的实践还停留在绿道理论的利用论证和规划设计方法的探讨阶段，而没有实质性的实践成果。随着珠江三角洲绿道网络实践的成功，这一现状得到了极大的改善。国内多个城市已经或者正在规划建设绿道网络。如嘉兴市的“两环、八放射、三连”的生态绿道网络；无锡市的“三环、三带、八滨水、十六沿路”的绿道网络体系。
目前最受关注也是建设最为成功的是广东省珠江三角洲绿道网络建设，在建或已经建成2372km的珠三角省立绿道网，并计划在此基础上新建8条省立绿道，使省立绿道总长度达到8200km。本文所研究的案例就是位于广东省立4、6号绿道之间的佛山东平新城绿道，是沟通2条省立绿道的城市型绿道。
1.3 研究意义
近些年来，以传统增长方式为特征的快速城镇化和非农建设用地的无序扩张，已经对城市的生态环境造成了严重冲击。由此带来的一系列环境恶化问题促使政府官员以及专家学者开始对这种粗放的增长方式进行反思，并试图寻找解决问题的出路。绿道建设就是在这一背景下，城市试图扭转这种困境的尝试之一。目前虽然国内多个城市提出绿道建设计划，但缺乏系统完善的实践经验和理论总结。佛山新城绿道的实践为规划设计方法的归纳和提炼提供了一定的参考依据。
2 佛山新城绿道规划案例分析
2.1 项目及基地概况
佛山新城规划区面积约31km，被列为佛山九大社区绿道示范区之一。在佛山绿道网建设规划中，根据目标功能不同，将绿道分为省立绿道、城市绿道和社区绿道三级。佛山新城绿道属于连结4号和6号省立绿道的城市绿道，其主要起到沟通省立绿道和丰富新城内部绿道网络的作用（图3）。
2.2规划设计策略分析
①在珠三角绿道实践之前国内相关的绿道建设经验基本空白，因此需要在进行全面系统分析的基础上进行全新的规划设计方法探索。
②东平新城位于佛山市“2+5”组团的中心组团，是佛山市十二五规划重点建设的地区。由于区内城镇化进度十分迅速，因此传统文化以及传统景观特色面临被现代快速消费式文化所吞噬的可能性在逐步加大。在绿道规划设计中如何保护和体现地区文化也将是一个重要议题。
③规划区内现状用地关系复杂，用地破碎度较高，而绿道是一个对系统性要求很高的绿色网络系统，因此在规划中协调绿道沿线的各类用地，保证绿道的连通性是本次工作的一个重点。
④规划区内大量的工业用地和仓储用地严重制约了新城环境的整体提升。随着新城的发展这些用地必然会变更用地性质，但原先工业活动遗留下来的问题，如土壤贫瘠，水体污染，植被缺失等势必会影响绿道系统的布局走向。
⑤规划区内及周边过境交通繁多，容易对绿道网络形成分隔，如何处理好绿道与道路之间的关系是又一个需要妥善解决的问题。
⑥规划区内自然条件总体优良，东平水道穿城而过，东平水岸植被资源丰富，区内水系众多鱼塘密布。区内已经建成世纪莲体育场，体育公园等一批大型公建和绿地，因此具备了一定的环境基础。但是，局部如厂库区，村庄周边自然环境破坏较为严重。
2.3 解决思路及方法
由于绿道实践案例在国内很少，所以项目组本着他山之石可以攻玉的思想，对欧美及日本的若干城市型绿道案例进行了分析和总结。主要包括美国波士顿公园系统(图4)、美国丹佛大都市区绿道系统(图5)、美国休斯敦廊道规划、英国伦敦东南绿链、德国鲁尔区绿道系统、日本横滨绿道(图6)以及日本琦玉绿道(图7)。
在对美国几个较为成功的绿道案例进行研究后发现，美国的城市型绿道建设实践将游憩功能放在较为重要的位置，主要为市民提供休闲锻炼和亲水亲自然的场所，同时也兼顾了生态、游憩和社会文化等功能。
伦敦东南绿链绿道建设侧重于将各类包括公园、湿地、游憩园、名胜古迹、各类公建等在内的自然和人文资源的进行连通，通过绿色空间的建设控制了不合理的建设活动，有效地保护和改善了伦敦的公共开放空间。伦敦东南绿链的路线与公共交通路线相互交织，具有很好的可达性，无论是乘坐公共汽车或是地铁，都能方便地进入绿链。绿链内部标识系统也十分完善，民众可以根据标识明确方向或避免危险[7]。
德国鲁尔地区的绿道实践则偏重于棕地的更新恢复和地区植物群落和物种的恢复。
日本横滨以及琦玉的绿道则主要以城市河流为依托建设，侧重于滨水环境的保护利用，偏重于滨水游憩功能。
在综合研究国外绿道案例的前提下，确定了本次规划设计的目标“活力水城，生态绿城，飘香花城”。明确了此次规划设计的基本原则，这些原则包括：本土性原则、生态性原则、连通性原则、多样性原则、人性化原则、适度性原则、协调性原则、统一性原则。
2.4绿道规划设计方法
①针对快速城镇化带来的文化的缺失，规划提出要充分挖掘和突出基地的人文特色，尊重地方风俗习惯和民族景观特色，立足于地方历史文化遗迹的有效保护，来展现地方风情。
②结合现有水系、地形和植被等自然资源特征，尽可能地使绿道均衡分布于规划区域，为地区的生物物种修复和生态环境的提升提供条件。
③将规划区域的绿色廊道进行连通，使其形成稳定的网络体系，提高其抗扰动能力。优选绿道节点与路径，以加强自然、历史和人文节点的沟通和联系。
④针对不同职业、年龄和文化层次人群的需求，打造功能形式多样的绿道及节点。通过对绿道类型的划分和后期管理方式上的差异，体现各类绿道的价值。
⑤区内绿道交通主要以步行、自行车、观光车、游船等慢行交通为主，同时完善绿道的标识系统、照明系统、信息系统、应急救援系统，以保障游人的安全。
⑥绿道选线充分考虑包括自然生态、地理气候、经济发展、用地权属在内的各类制约因素，合理控制开发规模及建设量，以达到高质量的建设目标。
⑦规划应综合生态环境、政策要素、城镇布局和地方意愿等因素，协调各方需求，综合确定规划方案，制定总体与阶段发展目标。
⑧最后应统一规划思想与工作方法，坚定地贯彻规划原则，合理规划设置各类绿道以及相关配套设施，形成衔接良好、系统完善的绿道网络系统。
3 结语
在快速城镇化背景下，绿道能够发挥其经济和生态效应，为城镇居民提供慰藉和绿荫的场所，促进身心健康，并降低卫生成本，并为保护和展示具有地域特色的文化资源提供承载介质。而这就要求我们用人与自然协调发展的观点去思考问题、解决问题，在绿道选线规划和设计的过程中尊重地域文化、注重生态环境的保护和修复，总结出具有地域性规划设计方法，并将其贯彻落实带绿道规划建设和后期管理的全部活动中去，最终构建起自然和谐的生态文明绿道网络。
（收稿：2013-12-14）
参考文献
[1]Charles E. Little. Greenway for American [M]. JHU Press,1995.5.
[2]金云峰,周煦. 城市层面绿道系统规划模式探讨[J]. 现代城市研究,2011（3）：33-37
[3]叶盛东.美国绿道(American Greenways)简介[J].国外城市规划,1992(3)：44-47.
[4]张文,范闻捷. 城市中的绿色通道及其功能[J].国外城市规划,2000(3)：40-42.
[5]胡剑双,戴菲.中国绿道研究进展[J].中国园林,2010(12):88.
[6]金云峰,周聪惠.绿道规划理论实践及其在我国城市规划整合中的对策研究[J].现代城市研究,2012（3）：4-12
中图分类号：TU984.2
文献标识码：A
文章编号：1008-0422(2007)08-0050-03
1 引言
我国是一个丘陵面积约占全国国土面积2/3的国家，山地城镇约占全国城镇总数的一半。湖南省是一个以山地、丘陵为主要地貌特征的省份，全省占地21.18万km2，山地(海拔500m以上，比高300～750m)占46.3％，丘陵(含岗地，海拔小于500m，比高20～300m)占35.8％。全省城镇有2/3地处山地、丘陵地区。随着经济的发展，城镇化的推进，城镇人口的增加，城镇建设用地规模将相应扩大，在严格的耕地保护政策下，合理地利用山地、丘陵进行城市建设，具有重要的现实意义。
控制性详细规划以总体规划或分区规划为依据，以土地使用控制为重点，详细规定建设用地性质，使用强度和空间环境，强化规划设计与管理、开发的衔接，并作为城市规划管理的依据指导修建性详细规划的编制。根据国家相关法律法规的要求，城市规划区内的土地开发、出让必须以控制性详细规划作为依据。自上世纪80年代以来，我国的控制性详细规划得到了较大的发展，也发挥了巨大的作用，已成为城乡规划部门调控城市用地和国土部门有偿出让土地的重要手段和工具。
丘陵城市新区因地形地貌复杂，现状生态较好等特点，其控规的编制与平原城市新区控规相比较，需要考虑的因素更广泛，面临的问题更复杂。本文通过对邵阳市桃花新城的控规编制进行实证分析，探索丘陵城市新区控规编制的方式和方法。
2 控规的发展历程
控制性详细规划(下简称“控规”)是20世纪80年代初以“土地分区规划管理”这一概念引入我国的。伴随着我国社会体制和经济体制改革的不断深化，传统的规划设计方法已明显不适应新形势的要求。在这种情况下，上海和北京等地的城市规划管理部门和城市规划设计部门借鉴国外“土地分区规划管理”方法，在详细规划中引人“区划的思想”，并结合我国城市规划的实际情况，逐步形成了适合我国城市规划控制和管理的基本方法――控制性详细规划。控制性详细规划的特点是以控制指标作为主要的管理依据，并通过地方立法来确定规划的权威和正统地位。
1991年建设部首次颁布实施和2005年修订实施的《城市规划编制办法》，均明确了控规的编制内容和要求；1992年，建设部颁布实施的《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》，又进一步明确了出让、转让城市国有土地使用权之前应当编制控规；1995年建设部制定的《城市规划编制办法实施细则》更进一步地明确了控规的编制内容。控规成果是城市规划管理的法定依据，使城市建设按照规划的要求有序进行。
3 控规的作用体现
通过借鉴国外经验和20多年来的本土化、地方化，控规得到了较大的发展，也发挥了巨大的作用。控规作为桥梁，它衔接了总体规划、分区规划和修建性详细规划：控规作为开发控制的法定依据，它给规划管理工作提供了一个法律依据；控规作为城市政策的载体，通过它特有的规划内容和规划手法，把诸如城市用地、城市人口、城市产业、城市环境保护等方面的政策转译为城市规划的技术语言，指导城市物质空间的建设，在城市建设中充分体现和实施相关政策。在目前的规划管理中，控规已成为城市国有土地使用权出上、转让的基本依据，特别是地价测算的重要依据；控规提高了规划的弹性，增强了可操作性，使规划实施的稳定性与政府任期政绩的显化性之间的矛盾有所缓解；初步适应了投资主体多元化带来的利益主体的多元化和城市建设思路的多元化对城市规划的冲击；同时，控规也基本满足了城市政府调控房地产市场和筹集城市建设资金的需要。
4 实例运用
4．1桃花新城简介
桃花新城位于邵阳市火车站南部，规划区范围为上瑞高速公路潭邵段以北、邵水河以西及上瑞高速公路联络线以东，规划区总用地面积约12.8km2。桃花新城区内用地大部分为丘陵地貌，占总用地的90％左右，海拔高程一般在220.0～300.0m之间，最高处为西南S217线东侧山顶，高程为352.0m，最低处位于横岭山北边山脚(邻邵水河)，高程为211.10m，最大高差141.14m。总体上讲，规划区地形呈簸箕状，即中部、东部地形平坦开阔，地势低，而其多为低山，地势高。区内地势起伏，岗顶平缓。
区内用地除部分单位用地和农村村民院落用地外，92％为山地、水域和耕地、园地等。区内现有人口约8500人。规划区内现有邵檀路、S217线两条公路以及正在修建的桃花路，另还有两条路面宽2.0～4.0m，机耕路连接邵檀路、S217线和桃花路。
本次规划以城市总体规划为指导，依托城市山、水、林错落有致的资源优势，既符合时代精神又继承传统文化，既展现建筑景观又注重自然景观，积极营造人与自然和谐统一的生态环境，进一步调整规划区用地布局，优化功能结构，合理控制土地使用强度，完善基础设施，为最终将规划区建成湖南省高水平的都市产业中心之一，逐步成为经济繁荣、社会和谐、环境优美的“山、水、绿、城”交融的宜居生态型新城区。
4．2桃花新城控规内容和特色
4．2．1建设用地评价
根据对规划范围内地形地貌、水文地质、地质构造的评价，先做“减法”，再做“加法”，即先对规划区用地进行生态敏感性评价，分别划定一类、二类、三类生态敏感区，确定为桃花洞公园所在区域的孙家山、尖岭上、载木岭、刘家大山等山体，金子山水库及其周边的杨家山、陡山、鹞子岭、蔡家山、郑子岭等山体，湖口井水库以及周边的青山坡、雷宝岭、铜鼓岭、大园山等山体，南郊鱼塘，邵水河两岸沿线区域，南部的大山岭、高山头、天子山等山地为禁止建设区，在此基础上，再对可供建设的用地适宜性进行评价。
4．2．2空间布局
规划以自然、生态、和谐为设计的出发点和立足点，以“先底后图”为规划路径依赖，通过对规划区内水体、山体、植被等场地要素的解读和生态敏感性分析，构筑以“Z”字型生态内核和南部生态区为重点，生态圈为屏障的生态格局。在此为“底”基础上再进行总体布局和专业规划，实现与老城区在经济、功能、景观、道路等方面有机延伸。
规划注重规划结构和用地布局科学合理性，使建设规划能充分发挥效能。在总体构思的分析指导下，规划形成“五带(轴)、六区、七
路、簇山、众水”的空间结构，整体上展示出“西山东水”、“南北山中间水”的山水城市空间格局。山水分割下的每个城市功能区均为或“依山傍水”或“群山环抱”或“山绕水环”，山水城市形象得到完美展示，彰显了“山、水、城、绿”城市风貌特色。
4．2．3道路系统
道路系统规划结合自然地形地貌，尽量减少工程量，少挖山、少填水，合理避让现有单位、居民点等建设区，直直则直，因地制宜，既注重塑造山地城市道路自然曲线美的景观特色，又可实现道路建设的经济性和可实施性。道路宽度根据经济性和交通需要而定。
4．2．4竖向规划
规划确定了新城区的主、次干道控制点的高程，作为下一阶段的详细规划及道路设计的参考，设计高程统一采用黄海高程。考虑到该区域范围为典型的丘陵地区，地势高差较大，道路标高通过现状标高和各街区土石方平衡综合考虑确定，这样有利于减少工程量，同时也便于规划区土地的成片开发。场地竖向设计尽可能地接近场地现状高程，在坡高较大的地段规划形成台地。邵水沿江风光带路堤结合采用填土的办法，提高场地标高，营造沿河景观风貌。
4．2．5城市设计
规划注重城市设计引导。规划从建筑群体环境层面对各主要功能片区空间进行空间景观分析，对区内重要地段、公共建筑集中布局区、主要景观节点进行城市设计深化和引导。这些深化和引导是传统控规成果的延续和扩展，是充分反映规划意图的补充和具体化。虽然这些空间景观规划是指导性意见，不是强制性要求，但对下一层次的规划不失为一种建设性的引导，能使业主及设计人员既能掌握一定依据和意向，又不失去更多的选择和创造性。
5 对丘陵城市新区控规编制方法的探讨
5．1适时引入区域分析
城市新区一般位于城市边缘或城乡结合部，相当一段时期内还与城市老城区在基础设施建设、公共设施共享、产业开发互补、功能定位协调方面紧密相关，因此在规划过程中首先就应引入区域分析。
首先是功能协调、科学定位。规划应从整个城市的功能结构入手，分析各个城市组团的现有功能、规划定位，并根据自身优势条件、未来产业发展方向，综合确定本区的功能定位，做到与城市其他组团功能协调，优势互补。
其次是基础设施协调。要在充分研究新区周边城市组团的基础设施分布现状的基础上，合理规划布置新区的基础设施，避免重复投资。基础设施协调尤其要加强与周边城区的大型市政设施、管线和城市道路的对接。
再次是公共服务设施协调。要加强市级、区级大型公共服务设施如体育设施、中小学、医院、文化娱乐设施的协调，既要科学布局，又要共建共享，保证城市整体功能的完善和发挥。
5．2先“底”后“图”进行用地评价
传统的规划思维方式是围绕建设用地来做文章，打着“发展就要建设”的旗帜，首先就预订发展目标，根据发展目标推测需要的建设用地量，然后不管用地条件怎样，“有条件要上，没有条件也要上”，是一种“先图后底”式的规划思维模式。
建设部新颁布实施的《城市规划编制办法》要求“先底后图”，即预先分析研究当地的资源环境、经济、社会、历史、文化等支撑条件，据此寻求与之相适应的发展方向、目标和对策，换言之，发展要跟资源环境相协调，和环境友好，而不是让资源环境去适应既定的发展目标。
丘陵城市新区规划应转变以前的思维方式，对新区用地先做“减法”再做“加法”。即首先要考虑新区的支撑条件，综合考虑生态容量和资源承载能力。在此基础上再确定建设用地的规模。规划过程中要把那些植被条件好、坡度很大不适宜建设的自然山体保留下来，作为新区的生态绿地，提升新区的环境品质。新区范围内现有的山塘、水库是现有生态系统中的重要组成部分，规划编制时应结合道路系统规划、用地布局适当保留，调节新区小气候。
5．3科学合理布局用地
丘陵城市新区与平原城市新区不同，平原城市新区用地布局时可大胆运用对称、放射、轴线、序列等多种布局方法，使布局方案大气、现代而富有特色。丘陵城市新区地形比较复杂，自然地形决定了道路规划只能依山就势，基本顺着等高线走。因此一些常用的规划方法在丘陵城市新区难以施展。但这并不意味着规划工作者就无所作为，被动接受地形的束缚，相反，丘陵城市新区独特的地形条件为他们提供了发挥智慧、施展个性的舞台。规划不能简单的以二维视角来考虑布局，而应根据丘陵城市新区地形的特点，从新区的功能需求出发，考虑功能区之间的内在联系，找出规律，以三维的视角去科学合理布局功能分区，认真细致地进行道路和竖向规划设计，在看似“混乱”的自由式平面中，建立其局部的空间序列，创造出经济、实用、合理的用地布局规划方案。
5．4经济自然确定道路系统
丘陵城市新区道路系统与平原城市差别很大，道路选线常受地形、地貌、工程技术、经济等条件限制，片面强调平、直，就会增加土石方工程量而造成浪费，因此丘陵城市道路系统依山就势、半挖半填，既节约工程造价，又可形成多种多样的城市道路景观。主干道在保证车流通畅的同时还要兼顾到消防环道的坡度、宽度及转弯半径等方面的要求；而次级道路则可结合地形及建筑群组自由布置，形成有机的道路网络结构，既能减少对原有环境的损坏，又可使土石方工程量达到最小，从而降低开发成本。
5．5因地制宜进行竖向规划
丘陵城市与平原城市不同，地形高差起伏较大，地块与地块之间，地块与道路之间可能不在同一个平面，因此，竖向规划在满足功能的前提下，应尽可能地减少土石方工程量。同时要考虑景观需求，丰富规划区景观，统筹、综合进行竖向规划。
竖向规划要通过对现有地形进行分析，确定几个高度分区，确定土地平整方案。在各个高度分区内将每个地块划分为若干个台地，确定每个台地的高程、坡度、坡向、与周边台地的交通联系及护坡、挡土墙的工程需求。然后运用土方平衡概算来进一步合理化规划高程。规划应尽量减少土石方总量，挖填方基本上接衡为原则。
5．6统筹考虑确定控制指标
控制性详细规划的核心内容就是各个地块的控制指标的确定，其科学与否在很大程度上决定控规“控制”功能的发挥。
丘陵城市新区由于很多地块不在同～平面，分处不同台地，因此在确定建筑密度时，要充分考虑到挡土墙、护坡等设施的占地。
确定各地块的建筑限高时，应充分考虑日照间距、消防通道和台地特征，例如地块内台地南侧的建筑限高可适当放宽，建筑间距可适当减少：台地北侧反之。
确定地块绿地率时，应区别保留的现状生态绿地、护坡绿地和地块内规划必须控制的绿地等不同的情况，统筹综合确定。
确定机动车出人口方位时，在编制平原城市新区控规时，一般采用两种方式来限制地块开口的位置：即划出道路的可开口路段或限定道路的不可开口位置，以保证地块与城市道路的联系，即便捷又不影响交通。在编制丘陵城市新区的控规时，由于道路和地块的高程变化较大，规划必须根据其高程，估算地块开口的位置。它一般只限定一个基本开口点，开口位置只能在很小的范围内调整。
确定建筑后退线距离时，应将各个台地的护坡、挡土墙所必需的距离因素考虑进去，然后在此基础上确定各地块退后周边道路红线、地块线的距离。由于丘陵城市新区地块内高差较大，机动车为了满足规范要求，不得不顺应地形，迂回曲转，从而引起地块内各建筑之间联系不方便，因此确定建筑后退线距离时还应考虑预留地埠内建筑与建筑之间步行联系道路。
1引言
我国是一个丘陵面积约占全国国土面积2/3的国家，山地城镇约占全国城镇总数的一半。湖南省是一个以山地、丘陵为主要地貌特征的省份，全省占地21.18万km2，山地(海拔500m以上，比高300～750m)占46.3％，丘陵(含岗地，海拔小于500m，比高20～300m)占35.8％。全省城镇有2/3地处山地、丘陵地区。随着经济的发展，城镇化的推进，城镇人口的增加，城镇建设用地规模将相应扩大，在严格的耕地保护政策下，合理地利用山地、丘陵进行城市建设，具有重要的现实意义。
控制性详细规划以总体规划或分区规划为依据，以土地使用控制为重点，详细规定建设用地性质，使用强度和空间环境，强化规划设计与管理、开发的衔接，并作为城市规划管理的依据指导修建性详细规划的编制。根据国家相关法律法规的要求，城市规划区内的土地开发、出让必须以控制性详细规划作为依据。自上世纪80年代以来，我国的控制性详细规划得到了较大的发展，也发挥了巨大的作用，已成为城乡规划部门调控城市用地和国土部门有偿出让土地的重要手段和工具。
丘陵城市新区因地形地貌复杂，现状生态较好等特点，其控规的编制与平原城市新区控规相比较，需要考虑的因素更广泛，面临的问题更复杂。本文通过对邵阳市桃花新城的控规编制进行实证分析，探索丘陵城市新区控规编制的方式和方法。
2控规的发展历程
控制性详细规划(下简称“控规”)是20世纪80年代初以“土地分区规划管理”这一概念引入我国的。伴随着我国社会体制和经济体制改革的不断深化，传统的规划设计方法已明显不适应新形势的要求。在这种情况下，上海和北京等地的城市规划管理部门和城市规划设计部门借鉴国外“土地分区规划管理”方法，在详细规划中引人“区划的思想”，并结合我国城市规划的实际情况，逐步形成了适合我国城市规划控制和管理的基本方法——控制性详细规划。控制性详细规划的特点是以控制指标作为主要的管理依据，并通过地方立法来确定规划的权威和正统地位。
1991年建设部首次颁布实施和2005年修订实施的《城市规划编制办法》，均明确了控规的编制内容和要求；1992年，建设部颁布实施的《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》，又进一步明确了出让、转让城市国有土地使用权之前应当编制控规；1995年建设部制定的《城市规划编制办法实施细则》更进一步地明确了控规的编制内容。控规成果是城市规划管理的法定依据，使城市建设按照规划的要求有序进行。
3控规的作用体现
通过借鉴国外经验和20多年来的本土化、地方化，控规得到了较大的发展，也发挥了巨大的作用。控规作为桥梁，它衔接了总体规划、分区规划和修建性详细规划：控规作为开发控制的法定依据，它给规划管理工作提供了一个法律依据；控规作为城市政策的载体，通过它特有的规划内容和规划手法，把诸如城市用地、城市人口、城市产业、城市环境保护等方面的政策转译为城市规划的技术语言，指导城市物质空间的建设，在城市建设中充分体现和实施相关政策。在目前的规划管理中，控规已成为城市国有土地使用权出上、转让的基本依据，特别是地价测算的重要依据；控规提高了规划的弹性，增强了可操作性，使规划实施的稳定性与政府任期政绩的显化性之间的矛盾有所缓解；初步适应了投资主体多元化带来的利益主体的多元化和城市建设思路的多元化对城市规划的冲击；同时，控规也基本满足了城市政府调控房地产市场和筹集城市建设资金的需要。
4实例运用
4．1桃花新城简介
桃花新城位于邵阳市火车站南部，规划区范围为上瑞高速公路潭邵段以北、邵水河以西及上瑞高速公路联络线以东，规划区总用地面积约12.8km2。桃花新城区内用地大部分为丘陵地貌，占总用地的90％左右，海拔高程一般在220.0～300.0m之间，最高处为西南S217线东侧山顶，高程为352.0m，最低处位于横岭山北边山脚(邻邵水河)，高程为211.10m，最大高差141.14m。总体上讲，规划区地形呈簸箕状，即中部、东部地形平坦开阔，地势低，而其多为低山，地势高。区内地势起伏，岗顶平缓。
区内用地除部分单位用地和农村村民院落用地外，92％为山地、水域和耕地、园地等。区内现有人口约8500人。规划区内现有邵檀路、S217线两条公路以及正在修建的桃花路，另还有两条路面宽2.0～4.0m，机耕路连接邵檀路、S217线和桃花路。
本次规划以城市总体规划为指导，依托城市山、水、林错落有致的资源优势，既符合时代精神又继承传统文化，既展现建筑景观又注重自然景观，积极营造人与自然和谐统一的生态环境，进一步调整规划区用地布局，优化功能结构，合理控制土地使用强度，完善基础设施，为最终将规划区建成湖南省高水平的都市产业中心之一，逐步成为经济繁荣、社会和谐、环境优美的“山、水、绿、城”交融的宜居生态型新城区。
4．2桃花新城控规内容和特色
4．2．1建设用地评价
根据对规划范围内地形地貌、水文地质、地质构造的评价，先做“减法”，再做“加法”，即先对规划区用地进行生态敏感性评价，分别划定一类、二类、三类生态敏感区，确定为桃花洞公园所在区域的孙家山、尖岭上、载木岭、刘家大山等山体，金子山水库及其周边的杨家山、陡山、鹞子岭、蔡家山、郑子岭等山体，湖口井水库以及周边的青山坡、雷宝岭、铜鼓岭、大园山等山体，南郊鱼塘，邵水河两岸沿线区域，南部的大山岭、高山头、天子山等山地为禁止建设区，在此基础上，再对可供建设的用地适宜性进行评价。
4．2．2空间布局
规划以自然、生态、和谐为设计的出发点和立足点，以“先底后图”为规划路径依赖，通过对规划区内水体、山体、植被等场地要素的解读和生态敏感性分析，构筑以“Z”字型生态内核和南部生态区为重点，生态圈为屏障的生态格局。在此为“底”基础上再进行总体布局和专业规划，实现与老城区在经济、功能、景观、道路等方面有机延伸。
规划注重规划结构和用地布局科学合理性，使建设规划能充分发挥效能。在总体构思的分析指导下，规划形成“五带(轴)、六区、七路、簇山、众水”的空间结构，整体上展示出“西山东水”、“南北山中间水”的山水城市空间格局。山水分割下的每个城市功能区均为或“依山傍水”或“群山环抱”或“山绕水环”，山水城市形象得到完美展示，彰显了“山、水、城、绿”城市风貌特色。
4．2．3道路系统
道路系统规划结合自然地形地貌，尽量减少工程量，少挖山、少填水，合理避让现有单位、居民点等建设区，直直则直，因地制宜，既注重塑造山地城市道路自然曲线美的景观特色，又可实现道路建设的经济性和可实施性。道路宽度根据经济性和交通需要而定。
4．2．4竖向规划
规划确定了新城区的主、次干道控制点的高程，作为下一阶段的详细规划及道路设计的参考，设计高程统一采用黄海高程。考虑到该区域范围为典型的丘陵地区，地势高差较大，道路标高通过现状标高和各街区土石方平衡综合考虑确定，这样有利于减少工程量，同时也便于规划区土地的成片开发。场地竖向设计尽可能地接近场地现状高程，在坡高较大的地段规划形成台地。邵水沿江风光带路堤结合采用填土的办法，提高场地标高，营造沿河景观风貌。
4．2．5城市设计
规划注重城市设计引导。规划从建筑群体环境层面对各主要功能片区空间进行空间景观分析，对区内重要地段、公共建筑集中布局区、主要景观节点进行城市设计深化和引导。这些深化和引导是传统控规成果的延续和扩展，是充分反映规划意图的补充和具体化。虽然这些空间景观规划是指导性意见，不是强制性要求，但对下一层次的规划不失为一种建设性的引导，能使业主及设计人员既能掌握一定依据和意向，又不失去更多的选择和创造性。
5对丘陵城市新区控规编制方法的探讨
5．1适时引入区域分析
城市新区一般位于城市边缘或城乡结合部，相当一段时期内还与城市老城区在基础设施建设、公共设施共享、产业开发互补、功能定位协调方面紧密相关，因此在规划过程中首先就应引入区域分析。
首先是功能协调、科学定位。规划应从整个城市的功能结构入手，分析各个城市组团的现有功能、规划定位，并根据自身优势条件、未来产业发展方向，综合确定本区的功能定位，做到与城市其他组团功能协调，优势互补。
其次是基础设施协调。要在充分研究新区周边城市组团的基础设施分布现状的基础上，合理规划布置新区的基础设施，避免重复投资。基础设施协调尤其要加强与周边城区的大型市政设施、管线和城市道路的对接。
再次是公共服务设施协调。要加强市级、区级大型公共服务设施如体育设施、中小学、医院、文化娱乐设施的协调，既要科学布局，又要共建共享，保证城市整体功能的完善和发挥。
5．2先“底”后“图”进行用地评价
传统的规划思维方式是围绕建设用地来做文章，打着“发展就要建设”的旗帜，首先就预订发展目标，根据发展目标推测需要的建设用地量，然后不管用地条件怎样，“有条件要上，没有条件也要上”，是一种“先图后底”式的规划思维模式。
建设部新颁布实施的《城市规划编制办法》要求“先底后图”，即预先分析研究当地的资源环境、经济、社会、历史、文化等支撑条件，据此寻求与之相适应的发展方向、目标和对策，换言之，发展要跟资源环境相协调，和环境友好，而不是让资源环境去适应既定的发展目标。
丘陵城市新区规划应转变以前的思维方式，对新区用地先做“减法”再做“加法”。即首先要考虑新区的支撑条件，综合考虑生态容量和资源承载能力。在此基础上再确定建设用地的规模。规划过程中要把那些植被条件好、坡度很大不适宜建设的自然山体保留下来，作为新区的生态绿地，提升新区的环境品质。新区范围内现有的山塘、水库是现有生态系统中的重要组成部分，规划编制时应结合道路系统规划、用地布局适当保留，调节新区小气候。
5．3科学合理布局用地
丘陵城市新区与平原城市新区不同，平原城市新区用地布局时可大胆运用对称、放射、轴线、序列等多种布局方法，使布局方案大气、现代而富有特色。丘陵城市新区地形比较复杂，自然地形决定了道路规划只能依山就势，基本顺着等高线走。因此一些常用的规划方法在丘陵城市新区难以施展。但这并不意味着规划工作者就无所作为，被动接受地形的束缚，相反，丘陵城市新区独特的地形条件为他们提供了发挥智慧、施展个性的舞台。规划不能简单的以二维视角来考虑布局，而应根据丘陵城市新区地形的特点，从新区的功能需求出发，考虑功能区之间的内在联系，找出规律，以三维的视角去科学合理布局功能分区，认真细致地进行道路和竖向规划设计，在看似“混乱”的自由式平面中，建立其局部的空间序列，创造出经济、实用、合理的用地布局规划方案。
5．4经济自然确定道路系统
丘陵城市新区道路系统与平原城市差别很大，道路选线常受地形、地貌、工程技术、经济等条件限制，片面强调平、直，就会增加土石方工程量而造成浪费，因此丘陵城市道路系统依山就势、半挖半填，既节约工程造价，又可形成多种多样的城市道路景观。主干道在保证车流通畅的同时还要兼顾到消防环道的坡度、宽度及转弯半径等方面的要求；而次级道路则可结合地形及建筑群组自由布置，形成有机的道路网络结构，既能减少对原有环境的损坏，又可使土石方工程量达到最小，从而降低开发成本。
5．5因地制宜进行竖向规划
丘陵城市与平原城市不同，地形高差起伏较大，地块与地块之间，地块与道路之间可能不在同一个平面，因此，竖向规划在满足功能的前提下，应尽可能地减少土石方工程量。同时要考虑景观需求，丰富规划区景观，统筹、综合进行竖向规划。
竖向规划要通过对现有地形进行分析，确定几个高度分区，确定土地平整方案。在各个高度分区内将每个地块划分为若干个台地，确定每个台地的高程、坡度、坡向、与周边台地的交通联系及护坡、挡土墙的工程需求。然后运用土方平衡概算来进一步合理化规划高程。规划应尽量减少土石方总量，挖填方基本上接衡为原则。
5．6统筹考虑确定控制指标
控制性详细规划的核心内容就是各个地块的控制指标的确定，其科学与否在很大程度上决定控规“控制”功能的发挥。
丘陵城市新区由于很多地块不在同～平面，分处不同台地，因此在确定建筑密度时，要充分考虑到挡土墙、护坡等设施的占地。
确定各地块的建筑限高时，应充分考虑日照间距、消防通道和台地特征，例如地块内台地南侧的建筑限高可适当放宽，建筑间距可适当减少：台地北侧反之。
确定地块绿地率时，应区别保留的现状生态绿地、护坡绿地和地块内规划必须控制的绿地等不同的情况，统筹综合确定。
确定机动车出人口方位时，在编制平原城市新区控规时，一般采用两种方式来限制地块开口的位置：即划出道路的可开口路段或限定道路的不可开口位置，以保证地块与城市道路的联系，即便捷又不影响交通。在编制丘陵城市新区的控规时，由于道路和地块的高程变化较大，规划必须根据其高程，估算地块开口的位置。它一般只限定一个基本开口点，开口位置只能在很小的范围内调整。
随着新农村规划体系的形成，不仅改善了农村的生产和生活，而且还加强了城镇化进程。因此，社会主义新农村建设，必须以规划为龙头，以稳步推进城镇化为依托，优化产业结构，努力使经济结构调整取得明显进展，只有加快城镇发展、提高城镇的经济集聚能力，才能更好、更快地推进城乡一体化进程；从而也有利于加快社会主义新农村的建设。
1和平县规划特色简介
1．1现状城镇特色
和平县位于广东省东北部, 和平县辖17个镇,239个村(居)委会,总面积2310平方公里,人口近50万。和平,是一个山好水好人好区位更好的宜居之城,也是一个拥有悠久历史的古老之城,更是一个承接国内外产业转移的新兴创业之城。今天的和平,生态和工业并驾齐驱,古色和亮丽交相辉映。今天的和平,经济发展驶上快车道,社会各项事业蒸蒸日上。和平县地理位置独特,南邻珠三角、北靠江西省赣州地区,辐射内陆；交通便利,粤赣高速公路、京九铁路纵贯全县；生态环境优美,客家风情浓郁,红、古、绿三色交相辉映,王阳明文化积淀深厚,生态旅游、红色旅游、文化旅游开发潜力极大。全县温泉资源丰富,水量大、水温高、水质好。全县共有露天泉点40多处,泉眼达200多个,其中较大的温泉有11处,水温大都在45℃-95℃之间,含偏硅酸、氡等多种对人体有益成份,极具开发价值。
1．2规划基本思路
本次规划的基本思路由“背景研究――指导思想――技术措施――规划目标最终目的”五个方面贯穿而成。背景研究从“宏观发展条件”和“自身发展需要”两个方面着手。规划的指导思想主要包括“以县域副中心城镇为目标、以历史文化名镇为特色、以生态名镇为保障”三个方面，其中：以县域副中心为目标，采用“小城镇、大战略”指导思想，以历史文化名镇为特色，采用“有效保护与合理利用”的原则，挖掘并塑造历史文化名镇特色，带动旅游产业发展；以生态名镇为保障，采用“尊重并利用”的方针，梳理城镇肌理与生态环境要素，打造生态名镇基本框架。
本次规划除了运用常规的规划技术措施外，重点突出旅游发展规划、名镇保护规划、城市设计思维三方面的内容。从而实现“经济繁荣、社会和谐、文化发达、资源节约、生态持续、特色明显、设施齐全、生活便利、环境优美”的规划目标。最终达到“指导城镇经济建设、促进城乡统筹发展”的目的。
2小城镇和新农村现行规划理论
2．1小城镇总体规划的理论框架
我国地域广阔，民俗差异、经济差别大，使小城镇规划的理论也注入了区域观点、动态观点和个性特色，加上小城镇形成的历史时段较短，使得规划工作开展相对较晚。目前的理论研究将小城镇规划体系划分为“2个阶段、3个层次”，如图1所示。
小城镇总体规划的内容层次按照新的《镇规划标准》可分为发展规划、建设规划、管理规划。主要内容包括：小城镇历史演变规律和发展机制分析；小城镇在上层次区域的地位分析；区域村镇体系规划；小城镇社会经济现状存在问题的解决及发展战略目标；确定城镇性质、规模，并进行城镇人口与用地规模论证，进行耕地总量动态平衡规划；进行用地综合评价，确定建设用地发展方向；确定城镇结构形态与功能，确定各类用地的综合布局安排；制定容量控制规划或控制性规划图则；制定对外交通及城镇道路交通系统规划；综合协调城镇给水、排水、供电、通信、燃气、热力、环卫等基础设施的发展目标和总体布局；综合协调城镇文化、教育、医疗、卫生、游憩等社会服务设施的发展目标；确定城镇园林绿地系统的发展目标及总体布局；提出人防、消防、防洪等综合防灾目标及总体布局；综合协调小城镇镇区与规划区的各项建设和用地布局，确保居民“菜篮子工程”所需的蔬菜等副食的供应；根据需要与可能，提出历史文物保护与风景名胜利用措施，编制旅游规划；提出旧城改造措施、城镇远景规划与近期建设规划以及项目建设时序等；提出创建城镇特色的规划措施；制定鼓励和吸引农民进城的措施、经营城镇的原则意见、城镇管治的原则设想等；进行综合技术经济论证，提出实施规划的步骤、方法、措施的建议。
2．2新农村规划的理论框架
新农村规划是在统筹城乡经济社会发展、落实以人为本和全面建设小康社会的新的时代背景下提出的新要求，在认识上和理论研究上都还没有形成个完整的理论框架，现有的一些理论也是在实践中不断摸索形成的。新农村规划理论框架如图2所示，从理论体系上大致可划分为村庄建设规划和村庄整治规划2个层次。①村庄建设规划。依据乡镇总体规划和土地利用总体规划，合理确定村庄的建设规模和建设用地界限，统筹安排村民建房以及各类基础设施和公共设施建设，为村庄居民提供切合当地特点、与规划期内当地经济社会发展水平相适应的人居环境。②村庄整治规划。依据村庄建设规划，确定村庄具体整治项目，制定具体实施方案。重点解决饮水、行路、用电、垃圾、污水等问题，并注重保护自然环境和古树名木、古村落、古民宅等历史文化遗迹，带动村庄整体环境建设，改变村容村貌，改善农民生产生活条件。
3小城镇和新农村规划理论存在的问题
3．1小城镇规划理论存在问题
目前小城镇规划理论还存在一定的局限性，主要表现为以下几个方面的问题：①对小城镇发展战略问题研究不够深。针对小城镇特色、现存问题以及如何调整产业结构、实现规模、创造特色、实施规划等一系列发展战略问题没有很好地研究。以至于规划几年一修编，设计做出来了，问题却未解决，导致规划前后一个样，对小城镇的发展没有实质性的指导作用。②跟上层规划缺少联系，又无法指导下层规划。一方面由于指导小城镇总体规划的县(市)域城镇体系规划没有得到应有的重视，再加上一些规划单位的编制成果也较粗糙，使得小城镇在编制总体规划时无法把上层规划作为依据，造成做出的规划在区域内部缺少有机的联系。另一方面由于管理水平和专业认识上存在局限性，使得大多数小城镇总体规划偏重于集镇建设规划，而对镇域镇村体系规划重视不够，无法指导村庄的规划建设，从而制约了各自然村落的发展。③总体规划缺乏弹性和特色。多数规划编制单位在编制规划时对影响小城镇发展的不确定因素考虑较少，使得规划成果缺乏灵活性，规划设计在落实时成为城镇建设的机械地施工蓝图，阻碍了小城镇的发展。再加上目前普遍存在“千镇一面”的现象，使得小城镇更无法找准位置，不仅丧失了已有的特色，而且规划后在产业上也没能形成新的特色，在区域内未形成影响力，无法带动村庄的发展。
3.2新农村规划理论存在问题
虽然早在20世纪50年代我国就提出了“社会主义新农村”的概念，可真正将新农村建设纳人国家计划应该是十六届五中全会对建设“社会主义新农村”提出的总体要求“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”以后。由于起步时间较晚，加上我国地域、历史文化、民族差异较大，到目前虽然对新农村规划理论做了一些研究，但还没有形成一套完整的理论体系来指导新农村的建设发展。其现有规划理论主要存在以下几个方面的问题：
①对新农村规划理论体系研究较少。很多地方对新农村从认识水平到规划技术上都存在一定误解，将新农村规划简单地认为是多建几栋房、多修几条路、多建几个工厂等，所以作出的规划图纸在实践中落实起来难度较大，也无法扭转现有村庄的实际面貌。
②现有新农村规划理论根本无法指导各具特色的农村的规划建设。我国是一个多民族、多文化的国家，各地差异较大，对新农村的理解和要求也各不相同，要想让各个地域的人都能接受新农村，至少在规划理论上要倡导“百花齐放，百家争鸣”的局面，不能拘泥于一种或几种常规模式。
③多数地方将新农村规划理论与小城镇规划理论混同起来。农村有其自身的特点，按小城镇的要求搞农村规划建设，不仅浪费成本、实施难度较大，最后还会搞得不城不乡，不利于改善农村的生产和生活。
④多数新农村规划缺少与上层次规划的衔接。新农村规划涉及到农村的经济、文化、生活等各个领域，任何固步自封的做法都是不正确的，要充分分析村庄在整个区域内的地位和优势，跳出“新农村规划来做新农村规划”的思维，真正引导农村产业结构调整和经济发展，真正改善农村生产、生活、环境质量。
4协调小城镇和新农村的发展
4.1摆正新农村和小城镇规划的顺序
“城乡建设，规划先行”已成为所有理论工作者和管理工作者的共识，社会主义新农村规划和小城镇规划是促进城乡一体化、城乡健康发展的有利保障。要防止规划工作、管理工作中搞一刀切，更要防止形式主义的作法，同时也要改变以往把新农村规划与小城镇规划混同的做法。从规划理论上理清新农村和小城镇的实施顺序，将以“发展规划”为主的观念转变到以“结构规划”为重的思路上来;将“由上而下”的规划顺序转变为“自下而上”的规划顺序;将就村论村、就城论城的观念转变到整体分析、统一规划的理念上来。
4.2 从规划理论体系上完善新农村和小城镇的关系
小城镇由于规模小，发展不稳定，必须加强区域分析与研究才能正确把握其发展方向。以往的小城镇总体规划虽然强调做到控制性详细规划的深度，而实际操作当中对规划的范围多是围绕抒镇建设用地一块展开讨论，对于区域内的村庄基本情况了解和把握不够，使得镇域村镇体系规划成为摆设，无任何科学性和实用性。区域内一旦引进企业或某个产业进行调整，都会使整个规划修改过甚至要重新做过，规划根本无法指导和促进乡村的发展，有时反而会成为制约城镇发展的教条主义。为此，必须将新农村规划纳人小城镇规划当中，并且要“自下而上”逐级汇总，分析把握好自身的优势，整合资源、合理布局，留出空间为新农村和小城镇的健康发展创造条件。其理论体系和操作步骤如图3所示。
Abstract：Since the system of compensated use of land was established in 1998， along with the deepening of market economic reform， investment subject has emerged diversified trend. Starting from the misunderstandings and deficiencies of traditional urban design， in conjunction with the demand on refined management of substance space form of the cities in our country， this paper analyzed and discussed the reason why legal regulatory plan can’t meet the requirements of urban refined management， put forward an operating path that combines regulatory plan with urban design guidelines， and also discussed the technical compiling system and practice path to plan type urban design from intentionality urban design.
Key words：urban design; regulatory plan; plan management;urban refined management
中图分类号：C912 文献标识码：A
文章编号：1674-4144（2015）-03-23（8）
1 引言
“细微之处见精神”，细节决定城市管理的水平和成效。1991年《城市规划法》确立了控制性详细规划①的法定地位，控规作为规划管理部门的管理文件，直接指导着城市的发展和建设。同时，城市设计项目的实践数量日渐增加，其中大多起着城市展望与宣传作用，其操作性和实践性一直深受垢病。近年来，一些发达地区的城市发展从外延式用地扩张为主转向城市内部更新和追求城市品质提升为主，给我国城乡规划管理提出了精细化管理的变革要求，为城市设计进入规划管理提供了契机。因此，如何将城市设计与城市精细化管理结合在一起，将城市设计管理细致化和标准化，是本篇文章论述的重点。
2 城市设计的既往效用
2.1 传统城市设计的定义
城市设计自80年代引入我国后，90年代初开始起步，到90 年代末期，城市设计与我国城乡规划体系逐渐融合，并深入城乡规划各阶段和规划管理的过程中。2000年后业界开始对城市设计的反思。其间有很多学者提出过城市设计的概念，最早是吴良镛于 1983 年提出，“城市设计广泛地涉及到城市社会因素、经济因素、生态环境、实施政策、经济决策等”;王建国认为“城市设计从广义看，就是指对城市生活的空间环境设计”;邹德慈认为“而城市设计是战术性的、微观的、三维的，以形体环境为主，设计性和指导性的”。郭恩章②、孟建民③、马武定④及中国大百科全书⑤等对城市设计亦有描述。本文取《城市规划基本术语》：“指确定一个城市的活动与目标的总体空间布局，使其具有吸引力并使人感到赏心悦目。城市设计复杂过程中在于以城市的实体安排与居民的社会心理健康的相互关系为重点。通过对空间及意象的处理，创造一种物 质环境，既能使居民感到愉快，又能激励其社区精神。”因此，传统城市设计的定义大多是描述性的，主要方法是通过对具体物质空间的设计而使人们生活环境品质得以提升并延伸到精神诉求。
2.2 传统城市设计的效用
2.2.1 以往城市设计的功效之一：解释与展望
目前，城市设计项目多为寻求城市局部或整体的视觉品质，起到对城市发展未来蓝图式的展望作用，其形成的空间效果为二十年甚至是五十年之后。同时城市设计也起着给无相关专业背景又参与决策的政府行政领导和市民解释各个层面规划的实际建成效果的作用。其间效果图公司如雨后春笋一般蓬勃发展，各地的规划展示馆里经常见到类似的效果图和动画宣传片。一些城市设计根本不考虑实际操作性，经常出现尺度超级夸张的设计，力求“高标准”、“国际化”，以满足政府行政长官的 “好大喜功”。更为严重是掀起“炒作之风”，追求国际咨询⑥和名人效应，炒作设计理念，夸大设计成果。其缺乏实践操作性、缺乏项目实施的考虑导致城市设计最终沦为“图上画画、墙上挂挂”的结局。
2.2.2 以往城市设计的功效之二：招商与宣传
大多数新区、滨水区开发、旧城改造的城市设计项目同时肩负着为城市招商和宣传的责任。各个城市的规划展览馆中放置最多的是为城市设计的模型、动画和效果图，以城市未来几十年后的终极蓝图作为招商宣传的基础。同时，经常有“乱提口号”和“盲目跟风”的现象，在各地的城市设计中“形象工程”泛滥、盲目追求“高”“大”“全”，大广场大马路营造气势，缺少使用功能，不解决实际问题;大拆大建、破坏旧城格局的“大变样”工程宣传领导政绩但最终破坏了城市风貌的现象更是司空见惯。
2.3 传统城市设计的误区原因探讨
上世纪90 年代中后期，在高速城市化的推动下，我国城市设计实践迅速增多，城市中心区设计、景观道路设计、文体博览中心规划设计、广场设计、滨水区设计、科技园区设计等类型众多的工程项目大量涌现，城市设计人员面对如此量大面广的设计任务，往往抱着一种急功近利的态度，重编制轻管理，导致城市设计出现若干极端化倾向。
2.3.1 相关法规中城市设计缺乏法定地位
1991年《城市规划法》颁布，提出“在编制城市规划的各个阶段都应当运用城市设计的方法”，这是从城市规划角度对城市设计作用最直接、最权威的一次表述。2006 版的《城市规划编制办法》和 2008 年出台的《城乡规划法》甚至对城市设计基本未涉及，通篇未提。也就是说，城市设计的成果只能作为行政管理的“参考文件”，并不具有法律效力。2008 年的《城乡规划法》进一步强调了城乡规划的公共政策属性，这意味着城乡规划将从一种技术手段逐渐转向一种政策性手段，城市设计应该考虑公共政策的诉求。
2.3.2 控制性详细规划和城市设计编制“两张皮”
城市地段分别编制控规和城市设计的做法比较普遍，但其结果往往出现城市设计和控规“两张皮”的现象，无法在具体操作中将二者有效结合。规划管理部门在实际的管理操作过程中既感到控规对城市空间形体的控制过于粗放和空泛，控制不足，同时又认为城市设计成果过于直观具体，限制过多，且无技术规范和技术指导规划的引导和制约，成果往往是感性的，控制要求很难度量，使规划管理无从下手，缺乏实施操作可行性。城市规划和建设是一个动态的过程，永远没有“完工的一天”。在向市场经济的转轨中，投资主体走向多元化，投资渠道复杂化，控规和城市设计“两张皮”的现象不利于城市精细化管理。
传统控规是土地市场经济的产物⑦，只解决基本的城市规划管理，已经不能满足当前城市精细化管理的需求。在快速城市化时期，我国的城市建设主要依据控规进行管理，“一书两证”有效解决了城市建设的土地经济性和基本建设质量控制。而控规单纯的“指标管理”缺乏对城市空间形态的探讨和研究，无法对具体城市空间和建筑组群形态进行控制。导致了城市空间的同质化发展，“千城一面”的城市建设忽略了城市品质与地域个性的营造。尤其是旧城更新和对风貌有较高要求的新区建设，独特的空间形态需求无法通过传统控规进行控制。
很多县市为了达到较好的城市建设效果，专门成立了规划委员会，针对具体建设风貌一事一批，但是实际上这种制度设立正反映了传统控规对于城市精细化管理诉求的不足;此外，最后的效果取决于行政长官的个人审美与专业水平，而不是基于对城市风貌研究的科学性。
2.3.3 城市设计成果和规划管理体制的结合度弱
城市规划管理从根本上说是行政管理行为，由于城市设计在我国建设阶段的法律地位尚未确立，从编制到审批都没有明确的法律依据，所以编制的方法、内容、深度没有定论，有关部门也无法审批，城市设计的技术成果在规划管理上面临着“无法可依”的窘境。
最为关键的是，规划管理过程中城市设计的成果很难使用。目前大多数城市设计成果多为城市终极状态的蓝图，建筑形式直观具体，其对城市公共空间的控制大多为美学的空间最优效果，主要关注城市空间的物质属性，对于其社会经济性、分期建设阶段及城市开发实施操作主体等未加实际考虑。例如，城市大多数区域将转换为具体出让地块由开发商进行建设，规划管理部门无权要求其具体的建筑和空间设计按照城市设计成果进行建设。因此，城市设计与规划管理的衔接不够，城市设计成果对于空间的控制意义需要重新审视。
2.4 国内外对于将城市设计作为空间管理手段的探索与尝试
国内经济发达区域的城市管理已经有城市形态精细化管理的尝试，已有将城市设计融入控规管理制度的实践。深圳市早在 1998 年出台的《深圳市规划管理条例》中，就将城市设计的内容、主管部门、审批程序和作用等内容作为单独一章进行了规定，并于 2001 年进行了修订，融入法定图则的内容。武汉市 2008 年出台的《武汉市城市设计编制技术规程》明确了城市设计的编制技术要点。《上海控规成果规范》（2011年8月）探讨了城市设计成果的法定化及控规中附加图则管理的思路和方法。2006年杭州编制的《杭州市色彩规划研究》从宏观、中观、微观多尺度研究城市色彩的控制和引导方法，并能够与规划体系相互适应、相互沟通，也是城市风貌精细化管理的探讨。
国外因为起步较早，城市设计相关制度、政策以及实践在欧美发达国家都比较成熟。英国、美国、德国、加拿大等国家都有比较成熟的城市规划体系，城市设计作为很重要的组成部分参与城市规划管理，对城市的开发建设进行控制。
英国的城市设计在规划管理中与开发控制是一体化的。规划管理部门根据开发控制和城市设计控制的具体要求制定地块规划要点，而法定规划只是作为控制的策略依据之一。英国城市设计在很大程度上参与了城市规划的管理，直接作为依据对城市开发建设进行控制。
美国的城市设计在规划管理中以城市设计导则（Urban Design Guidelines）为依据，以区划法为依托，通过设计审查制度对城市的开发建设进行控制。美国的城市规划体系包括综合规划、区划、土地细分、场地规划、设计审查等。城市设计必须与综合规划保持一致，主要以城市设计政策（Policies）、方案（Plans）和导则（Guidelines）的形式出现，并且借助区划这一载体以设计审查的方式实施。因此，城市设计在美国规划体系中是作为必要的辅手段对城市开发建设进行控制和引导。
欧美国家城市设计制度对我国的有效借鉴：（1）城市设计虽然没有法定地位，但是可以借助法定规划的平台进行实施;（2）应当重视城市设计的公共政策属性，在编制中对城市设计导则的制定尤为重要;（3）城市设计面向管理，需要健全配套制度，对自由裁量权进行有效监督和约束。
3 现实的解决途径：“控规+城市设计导则”的技术管理体系
综上分析，传统控规无法满足不同地域、不同区域城市形态精细化管理的需求，而以展望、解释与宣传为特质的意向性城市设计又无法与规划的实际管理过程相结合，本章节探讨如何通过“控规+图则式城市设计”共同引导地区发展的技术体系来完善城市形态精细化管理。
3.1 实施城市形态精细化规划管理的目标和主要思路
城市形态精细化管理重点在于明确的编制目标和对象、规范和管理体制相衔接的规划成果形式、以及注重运作机制中的城市设计成果参与。作为城市规划管理核心的控规，将控规与城市设计导则结合是对规划管理的深化和细化，其意义在于通过与管理层的结合与反馈，将其逻辑判断和感性创作的结果形成有效的管理语言――城市设计导则，从而实施对城市形态环境的有效控制，使其成为提升城市品质的最有效手段。通过法定的图则控制和城市设计导则引导来完善精细化管理的技术体系。图则式城市设计定义：“城市设计导则是城市设计项目的核心内容，是以控规为管理平台，将城市设计的内容根据不同控制区域细化研究后的图则化成果，便于一张图管理。”导则是城市设计与城市建设管理的指南，是城市设计参与城市建设管理的重要途径。
3.1.1 实施精细化规划管理的目标：明确以“控规+城市设计导则”共同引导地区空间建设的技术体系。
控规编制除了按照《城乡规划法》及各地规范的要求完成相关内容外，还在成果中增加了城市设计导则方面的内容，尤其是在地块控制图则中增加了城市设计控制要素，并将地块所有的控制要求转译成规划设计条件，以便于城市设计内容的操作执行。
具体来说，“控规+城市设计导则”是指地块控制图则在传统控规图则的基础上，增加城市设计导则控制要素，将用地与建筑布局、公共空间（景观视廊、街道界面、节点、空间分割等）、地块内外交通组织、市政公用设施布局、三维空间效果等全部专项在地块的同一套图纸上表达出来，并通过条文形式描述对建筑色彩、材料、屋顶形式、立面细部等的控制要求及实施管理的相关政策等内容，将城市设计的技术成果转化成具体的规划设计条件，提高城市设计在规划管理中的可操作性。
3.1.2 实施精细化规划管理的思路：编制与管理结合量化、城市设计图则编制专业化
城市设计编制与管理结合量化：在编制中对城市设计导则的制定尤为重要，翻译为管理语言便于量化进行管理。力求城市地块“一张图管理”，完善规划技术标准，从“控规指标”管理向“控规+城市设计导则”管理转变。
城市设计图则编制的专业化：明确不同区域对于城市设计编制重点的不同要求;强调城市设计的核心本质在于城市公共空间的控制;区分不同开发对象对于地块控制的深度区别。
3.2 从意向性城市设计走向图则式城市设计的实践
3.2.1 旧区更新类实践
（1）对于地块信息的综合管理和控制
由于历史的演变，旧城中地块产权情况十分复杂，规划中需要考虑产权情况及拆迁安置的政策差异带来的不同改造方式和不同的改造开发的时序，因此，需要对地块的现状和规划情况进行综合的地块信息管理和控制。以项目组在贵州黔西南州兴义市旧城更新控制性详细规划为例，“控规+城市设计导则”采取了同一地块四张图的规划管理文件方式（地籍现状图、地块控制图则建筑设计控制图、平面布局引导图），分别从控规指标、土地产权、设计导则和景观风貌几个方面进行控制，依据图则指导每个地块的开发建设，保证规划内容有很强的可实施性和良好的风貌控制力。
（2）基于产权联建的渐进式改造的图则控制
国内的旧城区在很长时间内大多是整个城市的中心城区，承担着地区⑧政治、经济、文化中心的职能，其中的建筑、道路和空间一直在进行自我更新和演变，尤其是中西部的中小城市，政府对于居民密集区域无力进行大片的搬迁和改造，可采取业界一直探讨的以居民自建和联建为主的渐进式改造更新方式。但是，该模式对于规划的控制管理水平要求较高，需要对于当地的建造方式、居民居住习惯、家庭组成方式等社会问题有深刻的认知，需要对建筑的样式、界面的控制、开放空间等建筑风貌有经济造价可行性、居民易于理解性和实践操作性强的控制。以项目组在贵州兴仁县所作的旧城区控制性详细规划为例，规划中创新性的提出居民联建的模式，对于地块的现状模式和规划的开发模式、平面组合方式、空间组合方式规划成果作出规划管理手册，将每个地块的指标和控制体系对应地块编成手册，这样管理者只要对号入座，就能够很好地针对每个地块提出控制体系，为规划局在管理上解决很大的难题。
（3）基于建筑风格和界面空间的重点控制
旧城区见证了整个城市的发展脉络，其建筑风格和街巷空间仍旧有传统的历史价值，规划需要进行统一考虑。因此，对于旧城区精细化管理需要在控规法定化控制的基础上，要考虑其建筑风格和传统空间等城市风貌的塑造。以项目组在浙江安吉递铺芜园以北旧城改造城市设计为例，在图则设计中，建筑控制引导要素包括了屋顶形式、立面开窗形式、建筑元素与构件、建筑材料、建筑组合方式、建筑绿化等，采取“红、绿、蓝”卡⑨管理体系进行控制。在建筑色彩中也进行了颜色基调控制和特殊控制要求的规定。在《兴义市旧城更新控制性详细规划》项目中，由于黔西南州是苗族和布依族自治州，对于建筑风格有特殊要求，因此，图则控制中将屋顶、正墙面、山墙面、门窗、廊、雨蓬、栏杆、广告牌都做出了建筑细部深化控制的建议和规定，以指导下一步的建筑设计。对于有商业界面的建筑，特别将广告标识在建筑的顶部、中部、基座、底部的不同要求和形式以及独立设置的规定在图则中明确，便于规划管理在实施建设中明确提出地块的引导条件。
（4）关于经济测算实施操作的综合图则指引
在“控规+城市设计导则”的操作过程中，为增加规划的实践操作性，精细化规划编制并非只是对空间形态的控制，而是在深入现状调查和土地经济分析的基础上对开发方式、开发强度、商业模式、用地布局、形态控制手段等综合的图则控制。以项目组在江苏南通海安县旧城区更新控制性详细规划为例，规划从土地综合盘整和地块市场开发的角度入手，综合考虑现状容量、拆迁安置政策和保证开发商成本利润率可行的情况下，结合地方土地一级整理和二级开发的政策和条件，给出地块的土地出让价格供政府参考决策。同时，根据土地经济测算来计算可行的规划容积率，为指标的制定和实施提供了可靠依据。在此基础上，规划提升地块价值，地块的开发时序策划非常关键，这对于政府的资金筹划和盘整至关重要。规划制定了控规图则、国土的拆迁测算办法、地块招商指标手册⑩，从地块拆迁整理、地块国土招商出让、地块开发条件、城市设计导引等一系列工作促进城市的精细化管理工作的开展。
3.2.2 新城开发类实践
（1）功能区管理单元控制导则
很多新城都是有主题设计意向，但是如果没有细分图则，其设计工作根本无法完成。对一个城市整体风貌的控制需要对中观层次的分区控制进行落实。功能区管理单元控制导则的重点在于城市风貌的主题、公共界面的控制和枢纽交通节点的处理在单元板块进行落实。以项目组在象山东陈区块沿海南线城市设计为例，导则对沿街建筑连续界面、非连续界面、绿化界面、城市连接线、地面和空中人行通道等进行明确控制，对视线通廊和天际线给出指引和建议，并对建筑风格和景观塑造提出区域发展目标。
（2）对于公共空间的控制和引导，塑造高品质的城市环境
新城建设精细化规划编制重点体现为公共空间统筹和公共设施设计的精细化。土地一旦出让，开发主体多元化必将造成开发在公共地带难以协调，例如地铁、地下空间的连接、绿化连接的处理、公共交通或者共享设施的设计等等，必须依据城市设计图则，把这些要素绑定在控规中落实。徐家汇的地下空间改造了30次以上，上海五角场区域地下空间也在不停修改，这都是没有相关职能部门或者开发主体协调的原因！以项目组在泉港区行政中心区城市设计为例，除了明确整体空间形态外，对交通枢纽空间、滨水空间、主要街道空间、步行系统、开敞空间通道和视线通廊等公共空间提出详细的城市设计指引;并对建筑高度、体量和布局提出控制要求，以良好的生态、景观环境提升土地开发的价值。地块城市设计导则规定了组团公共空间界面、步行路径、城市广场连接线、公共人行通道，提供良好的步行环境和营造热闹的商业氛围。
（3）对于街道家具的控制，细化
公共空间的控制包括对环境艺术和街道布局等公共设施的控制，城市设计导则应该强化对政府投资建设的公共环境设施的详细设计，如公交车站、通道、休息场所、坡道、街桥、公共厕所、公用电话亭、垃圾桶、座椅、灯具及其他服务设施等，以体现地方文化，塑造独特的公共感知空间。项目组根据地方文化特质，进行街道家具的设计，以期在下一步的建设中体现城市风貌。
4 结语
在新一轮城市化的演进过程中，发达地区和中西部地区对于规划建设精细化管理的需求日益加强，且对精细化管理下的规划编制有不同的诉求和管理路径。 “天下大事，必作于细”，城市规划管理工作是一个系统性大工程，本文提出“控规+城市设计导则”的图则式城市设计，意在摈弃传统城市设计的误区，探讨从意向性城市设计走向图则式城市设计的精细化规划管理的路经。
注释：
① 以下简称控规。
② 郭恩章等人在《美国现代城市设计考察》中谈到“现代城市设计是以提高城市环境质量为目标的综合性城市环境设计”，“城市设计也是一种社会干预手段，政策性较强，其重要组成部分往往体现为公共性的行政管理过程，如制订公共政策，进行建设管理等”。
③ 孟建民认为：城市设计是一种以满足城市人的生理、心理要求为根本出发点，以提高城市生活的环境质量为最高目的，对城市的营造巨细皆兼的整体性创造活动。
④ 马武定认为：从规划管理的角度而言， 我们之所以需要有城市设计， 并不是城市设计代表了“以人为本”的思想或理念， 而是因为城市设计作为一种方法和手段。它既是设计城市、创造更高的城市质量和处理城市问题的思想方法， 又是使城市规划得以深化和具体化， 更便于操作管理的表达方法和手段。
⑤ 中国大百科全书对城市设计的定义：对城市体型环境所进行的设计。一般是指在城市总体规划指导下，为近期开发地段的建设项目而进行的详细规划和具体设计。
⑥ 典型的光环效应，也作晕轮效应，最早由美国著名心理学家爱德华・桑戴克于20世纪20年代提出，他认为，人们对人的认知和判断往往只从局部出发，扩散而得出总体印象常常以偏概全，也作“光环作用”。
⑦ 《城乡规划法》第三十八条 在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。
⑧ 此处地区指县域、市域范围。
⑨ 红色为禁止采用形式、绿色为要求采用形式、蓝色为建议采用的形式。
⑩ 本手册共收录入2012 年海安县经营性用地供应计划的土地25 宗2549.4 亩; 其中7 宗为安置房地块，18 宗为上市地块。
参考文献：
[1] 马武定. 走向与管理接轨的城市设计 [J].城市规划，2002，（9）.
[2] 刘宛. 设计管理制度 [J].城市规划，2003，（5）.
文／沈迟目前我国有法定依据的各类规划就有80多种，非法定规划更是不计其数。
2014年，国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，“多规合一”试点是深化改革的一项要务，旨在推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划的相互融合。这项试点如果广泛推进，有望强化政府空间管控能力，实现国土空间集约、高效、可持续利用。
多规矛盾由来已久
据城市规划学会统计，目前我国有法定依据的各类规划就有80多种，非法定规划更是不计其数。从分类上看，有综合性规划，如发展规划；有建设计划型的规划，如交通运输规划、产业规划；有控制性规划，如环境保护规划、生态规划等。政府、企业的各类建设、管控和治理行为，绝大多数都先编制规划，规划的重要性不言而喻。
在各类规划中，发展规划以及一些地方重要的战略规划是由政府甚至是党代会提出；城市总体规划由地方政府编制、通过人大审查、再经过有审批权的上级政府组织各相关部门联合审查后审批；控制性详细规划由城乡规划管理部门组织编制，当地人民政府负责审批；土地利用规划、环境保护规划则由行业主管部门主持编制和审批。由于各类规划在实际编制过程中，出发点、实施人、监督者不同，规划之间的矛盾由来已久。比较明显的表现有：不同规划之间的矛盾，例如城市规划和土地利用规划在对城市发展应该占用的土地大小、位置的矛盾；不同地区规划之间的矛盾，例如京津冀规划之间的矛盾等。不太明显但也有矛盾的如环境保护规划和产业规划之间的矛盾、水（利）系统规划和生态保护规划的矛盾、交通系统规划和城市规划之间的矛盾等。
由于各种显性的、隐性的矛盾，法定的、非法定的规划之间的矛盾，使各实施主体“选择性”实施规划的自由裁量权过大，在各地建设当中因为规划有矛盾而消耗的成本太高。为解决各种规划的矛盾，国家发改委于2004年就提出在江苏省苏州市、福建省安溪县、四川省宜宾市等六个市县开展“三规合一”（发展规划、城市规划、土地利用规划）试点工作，由于当时规划在空间上的矛盾不甚突出，上级政府、人大对规划执行的监督不够严格，使得试点工作并未得到全面推行。直到现在各种规划之间的矛盾，尤其是各种涉及空间的规划之间的矛盾愈演愈烈，成为各地发展建设的普遍障碍。2014年中央新型城镇化工作会议和新型城镇化规划再次提出要开展“多规合一”，在中央高层的重视之下，发改委、住建部、国土部和环保部联合发文在全国28个市县开展“多规合一”试点，各地积极响应，“多规合一”的工作才在各地如火如荼地展开。
“多规合一”的新探索和成效
上海、广州、厦门：几规合一初见成效
上海实践的核心是将国土局和规划局合并，成立规划和国土资源管理局，并由其组织编制土地利用规划，实现“两规合一”，确保土地利用规划和城市规划的衔接。按照坚持城市总体规划确定的城市发展方向、空间结构、城镇布局和重大市政基础设施安排基本不变的总体思路，依据国家下达的新一轮土地利用总体规划指标，同步实现规划建设用地和基本农田保护任务落地。
广州“三规合一”初衷是解决规划实施层面的问题，以区为单位进行“三规合一”编制，由广州市统筹。依据发改委确定的建设项目排序，布局建设用地，确定“三规合一”的建设用地规模控制线及相关控制线，形成“三规合一”最终成果。
厦门则由市主要领导亲自任组长、组织协调各相关部门梳理调整了现有的各个涉及空间界限的规划，逐一协调修改实现各类界限的重合，不仅释放了50多平方公里的“沉淀”建设用地指标，还进一步结合行政审批制度的改革，实现了从项目立案到规划许可证阶段的审批时间由53个工作日压缩到10个工作日，用地许可阶段申报材料由25项减少至6项，大大提高了行政效率。
各地目前的普遍做法
各地目前主要还是关注空间界限的整合，通过各种手段把各种规划的界限统一起来，实现空间一张图管理。武汉通过规划和国土局的合并，实现了“规”“土”在编制机构内部的合一。广东顺德则是合并了发改、规划和统计局，国土、城建和水利局，再通过完善规划编制组织、统一技术方法和规划逻辑基础来实现“三规合一”。多数地方还是靠成立“多规合一”的领导小组，协调各部门职能所涉及的空间管理界限，实现“一个规划、一张图”。这样做最明显的成效一是目前所有涉及空间界限的规划不“打架”了；二是因为规划统一了，原有“沉淀”的建设用地指标被盘活了，这是各地最希望得到的效果；三是结合行政审批改革，提高办事效率有了现实基础。对“多规合一”前景的未雨绸缪思考
城土环合一， “沉淀”的土地用完后怎么办？
把因为城、土、环不一致而沉淀的用地潜力挖掘出来是目前大多数城市推进“三规合一”工作最大的动力。“多规合一”实现以后，今后的建设用地指标在土地利用规划中仍然紧缺，仅仅是规划同时乃至统一编制，并不能解决根本问题。
如何应对不同规划的不同弹性？
土地规划当中建设用地指标由国家分配到省以后，国土部还有一定的指标以应急用；而省国土部门给各地分配指标时大多也留15%左右的机动指标。但城市在编制总体规划时到某个规划期时用地规模是个定量，在国土管理部门自上而下确定的规模限定下，城市规划还要确定每一块土地的具体用途。城市规划的刚性如何应对土地利用规划的弹性仍有待解答。
不同主管部门的规划主次如何区分？
城市规划、土地利用规划的编制都提出要相互协调，但又都有一个谁先谁后，谁实际上服从谁的问题。一般后编制的规划都要把现在已经有的经过协调和批准的规划作为前置条件，一个规划因客观条件发生了变化需要修改，而属于不同部门主管的其他规划大多数时候都是不可能同时修编的，要求经修改（编）的新的规划去服从一个将来也要修编但目前还没有修编的既有规划，显然也是不合理的。
多规不协调的根源分析
不同部门编制规划的出发点和目标的不同是多规不协调的根源。简单表述如下：
国民经济和社会发展规划由政府的发改部门负责编制，是对地区重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出5年计划规划，为国民经济发展远景规定目标和方向。
城乡规划由政府城乡规划管理部门负责，主要是为了规范城市规划区内的建设活动。
土地利用规划则是为了落实土地宏观调控和土地用途管制；其主要任务是确定耕地保护底线、占保平衡原则、建设用地范围和规模，是自上而下的严格的管控规划。
城乡规划、土地利用规划编制办法的上位规划法《城乡规划法》和《土地管理法》都提到这两个规划需要以国民经济和社会发展为依据，而这两个规划的编制办法却没有明确这点。
环境保护规划只是在《环境保护法》第13条里提到， “国务院环境保护主管部门会同有关部门，根据国民经济和社会发展规划编制国家环境保护规划，报国务院批准并公布实施。县级以上地方人民政府环境保护主管部门会同有关部门，根据国家环境保护规划的要求，编制本行政区域的环境保护规划，报同级人民政府批准并公布实施。”虽没有编制办法出台，但不少地方在2年前已经开始试行。
其他行业规划多数也是以各自为政，比较典型的是原铁道部“十二五”规划，在预计“到2015年我国城镇化率将达到51.5%”的情景下做出了超乎寻常的铁路建设规划。
由于“经、城、土、环”四个规划的内容涉及发展整体部署，范围覆盖行政管辖地区，实施采用“政府负责、部门落实”的垂直管理方式，受编制内容、审批机构和监督方式等环节的影响，容易造成规划内容交叉、标准矛盾、实施分割、沟通不畅等“失衡”或“打架”的现象。
上述四个规划如果还不抛弃部门管理的狭隘概念，综合规划真正做到统揽全局，部门的行业的规划做到服从整体，科学定位规划的地位并辅之以技术手段的进步，规划“打架”的情景将会再次重演。
变革与创新是“多规合一”的根本出路
树立系统全局思维，建立国家空间规划体系
目前我国尚未建立全面的国家空间规划体系是各类规划依据打架、目标打架、标准打架的根源。国家的整体目标、近期目标，地方的分区目标都没有建立一个完整的体系，各项规划即便想找到依据也很难。因此，“多规合一”的顺利实施还有待建立国家空间规划体系，树立系统的全局思维，解决各项规划无据可依的现实需求。
各类规划要摆正位置，各司其职
在发展规划方面： 《宪法》中明确了国民经济和社会发展规划的最高规划地位，但其科学性（尤其是各地和各行业的规划，如前面提到的原铁道部“十二五”规划）由于普遍的下位规划在制定目标时参照上位规划平均目标层层加码广泛受到质疑、对各类规划的指导和衔接也很有限，而各地发展规划内容和深度也没有明确的标准。需要补充空间规划内容，加强科学性论证，真正起到统领全局、指导分区和行业规划的作用。
城市规划要在如何既有刚性又有弹性，增加科学性，减少主观性方面下功夫。
土地利用规划本是行业规划，层层指标叠加的做法看似严密却禁不住拷问。如2000年以后，进入城镇化快速发展阶段，尽管城市建设用地和农村宅基地占用农田地面积大幅增长，但粮食产量已经实现了“十一连增”，仅仅从节约土地，保住耕地面积底线的原则出发编制的规划难以服众。并且建设用地指标的分配一般掌握在上级政府手中，难免出现以偏盖全、不合理地分解指标的现象。一旦如此，其他规划如何与之衔接而又保持科学性呢？
目前各地的环境保护规划还是由各地自行组织编制，除了涉及生态红线、环境分区界限以外尚未和其他规划有其他交叉．但实际上并非如此。例如环境保护目标的确定，就不能从当前的水平推导是不是继续改善，而要以经济社会发展目标出发预测未来可能的碳耗、污染物排放等，环境保护规划如果不结合发展规划，环境目标可能就是一句空话。一旦用环境目标反馈到发展规划，则产业负面清单的编制可能就随着发展规模的扩大而更加严格，这样又会影响到城市的产业结构，要求其他规划调整发展速度或结构。
其他行业，如水利规划、交通规划等不仅要考虑本行业的发展，更应该考虑投入与收益、社会与生态的正负效益之比，以及与当时地方的发展水平匹配的问题。此外，各类规划技术和方法也要进行大幅度地创新，弥补各自的不足。结语
当前，“多规合一”虽然取得了良好的开局，但仅仅靠近期空间上的统一解决不了根本问题，尤其是城市建设用地不足的问题。5年后，甚至不到5年，老的问题依旧会产生。真正的“一本规划”不仅仅是“一张图”，而是成系统的对未来的不断修正的、进步的、细化的谋划。
主要
参考文献
