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财经视野
《巴塞尔协议Ⅲ》落地福兮祸兮
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正确理解信用证语言
全面审核信用证条款——关于“PROOFOFEVIDENCE”的思考
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韩国的资金管理环境
二、外汇改革的方向
2013年，在人民币升值以及境内外巨大的利差双重利益驱动下，许多企业想方设法来套利，如利用转口贸易，远期信用证贸易融资，国际租赁的政策优势等方法将境外资金转入境内存款或者购买理财产品套取无风险利差和汇差，更有甚者，利用虚假贸易出口合同将境外资金转入境内，2013年上半年，我国大陆对香港的进出口增速达90%以上，其中大量的套利型交易严重扰乱了我国的进出口业务正常发展，导致数据统计的误差（无真实贸易背景的进出口贸易），外汇当局也面临着巨大的控资金流入压力（因为大量的热钱流入一方面使央行被动的对冲外汇占款而投放超额货币，另一方面引起外汇储备资产进一步攀升），但是我国依靠进出口贸易拉动经济发展的大格局未变，如何既保障正当的企业进出口贸易的运行和发展，又严控投机易对外汇当局是巨大的挑战。因此，2014年外汇改革的方向应为加大信息化系统建设，在有效监控预警的前提下推出简政放权的改革措施，促进贸易和正常投资的便利化。
答：企业和个人通过商业银行买入和卖出外汇，如果商业银行将净买入的外汇在银行间市场上出售，由人民银行购买后就形成了外汇储备。在人民银行买入外汇的时候，已经向外汇持有人支付了相应的人民币。从外汇来源的具体渠道看，主要包括三类：
从企业看，企业通过向、国外客户出售货物，提供服务或接受外商投资，获得对方支付的外汇，向商业银行结汇成人民币以后在国内使用。结汇过程中，企业将外汇卖给商业银行，同时按汇率获得了相应的太民币资金，其外汇资产转变成人民币资产。从个人看，居民个火将持有的外汇卖给商业银行后，也获得银行支付的等值的人民币。从商业银行看，商业银行从企业和个人购汇后，出于外汇资产负债配置需要，将大部分外汇在各营业窗口又卖给了企业和个人，并将买卖轧差后的多余外汇卖给人民银行，人民银行支付相应的人民币获得外汇，形成国家的外汇储备。总体来看，外汇储备形成中，企业、个人和银行不是把外汇无偿交给国家，而是卖给了国家，并获得了等值人民币。
需要强调的是，这些交易都是出于等价和自愿的原则，银行企业和居民的经济利益在外汇和人民币兑换时得以实现，人民银行获取这些外汇时支付了相应的人民币，因此是有成本的，不能无偿使用。
问：外汇储备怎样支持国内经济的发展?
答：外汇储备对我国国民经济发展的重要作用主要表现在一是较为充裕的外汇储备有利于维护我国经济金融安全。近年来，充裕的外汇储备在维持国际支付能力，防范金融风险，维护国家经济金融安全等方面发挥了重要作用，有力地保障了国民经济健康稳定发展。在此轮国际金融危机中，外汇储备抵御危机冲击的表现尤为突出。二是充足的外汇储备便利企业对外开展经济交往活动。三是外汇储备经营收益可增加民生支出。外汇管理部门的职责是在管理好风险的前提下，确保外汇储备资产保值增值。外汇储备经营收益并入人民银行大账，人民银行依法将净利润全部上缴财政，增加了用于民生支出的财政资金的可使用量，实际上也对国民福利的改善作出了贡献。
讨论外汇储备支持国内经济发展需要澄清两个问题。首先，外汇储备不能无偿使用。外汇储备不同于财政资金，是人民银行用人民币在国内外汇市场上购买外汇形成的，对应着人民银行的货币发行和人民币负债，如果无偿分配使用，将会影响人民银行资产负债表的平衡，并带来通货膨胀压力，影响经济和金融稳定。其次，外汇储备在形态上是外汇，主要用于对外支付。如果用于国内，就要二次结汇换成人民币，再次增加货币投放，加剧国内流动性过剩矛盾。
问：如何看待我国外汇储备的适度规模问题?
答：外汇储备不是越多越好。我们不追求大规模的外汇储备，也不追求国际收支的长期顺差，我国经常项目和资本项目连续多年保持顺差，外汇储备的增加是国际收支“双顺差”的客观结果，反映了我国经济的长期稳定增长，这是由我国当前经济发展所处的阶段和特点决定的。
当前充足的外汇储备为我国稳定的金融环境提供了保证。我国是一个发展中的大国，即使按照传统的适度规模指标衡量，也需要保持一定规模的外汇储备。充足的外汇储备也是种信心的保证。此次国际金融危机就充分证明，充足的外汇储备提升了我国有效应对危机的能力。
从更广义的外汇资产总量来看，截至2009年末，我国对外金融资产3.46万亿美元，远低于欧美等发达国家。当前主要的问题是我国的外汇资产大多集中在政府手中，民间外汇资金蓄水池有限。我国官方的外汇储备占全部对外资产的三分之二，而日本的这一比例仅约为六分之一。因此，我们鼓励企业和老百姓持有和投资外汇，实现财富币种的多元化，实现“藏汇于民”。
问：外汇储备包括哪些货币?结构如何?
外汇管理工作具有很大的特殊性，涉外经济发展的多变、政策法规的不断更新、管理方式的逐渐转变等都为审计工作的有效开展带来挑战。收集最全面、最精准的审计资料，运用上下结合、内外结合、整体与局部相结合、座谈了解与问卷调查相结合等多种方式开展审前调查，提升审计评价的精准度。
（一）充分了解中心支局审计期内的基本情况。一是内部控制、岗位设置、人员配备等基本情况；二是结合张家界市涉外经济发展特点，充分了解中心支局的业务范围、业务特点、环境情况等；三是掌握执行政策法规的情况和相关内部控制的建立及其执行情况；四是其他需要了解的情况。
（二）全面收集有关资料。一是法律、法规、规章和政策，尤其是审计期内发生变化的政策法规，如货物贸易外汇管理政策改革、直接投资外汇管理政策改革，重点掌握变化前后开展相关外汇管理工作的差异；二是各类审批表、分析报告、核查资料以及检查档案等资料；三是张家界辖内宏观经济环境、涉外经济发展状况等相关文字资料，了解所在辖区外汇业务发展状况；四是中心支局年度工作总结；五是各类上级局检查资料、通报情况、以往审计档案资料。
二、运用层次分析法开展现场审计
层次分析法（AHP分析法）是在对复杂的决策问题的本质、影响因素及其内在关系等进行深入分析的基础上，利用较少的定量信息使决策的思维过程数学化，从而为多目标、多准则或无结构特性的复杂决策问题提供简便的决策方法。层次分析法主要是从评价者对评价问题的本质、要素的理解出发，将要分析的问题层次化，根据问题的性质、目标等将问题分解成不同的组成因素，再将各因素按不同层次聚集组成形成一个多层次分析模型。
当前外汇管理工作性质是以“推改革、促流出、重监管、抓手段”为工作重点，健全各项工作机制，夯实内部管理基础，贯彻外汇管理体制改革，加大外汇政策法规宣传，进一步促进贸易和投资便利化，拓宽对外投资渠道，引导资金有序流出，加强资本跨境流动管理和国际收支监测。外汇管理工作的这些特性决定了在对其开展绩效审计时，我们只能掌握少量的定量指标，面对的是大量定性指标，将之量化，符合了我们对层次分析法的需求。
（一）确立总体评价模型。
我们按照三个层次进行分析，以效率性、效果性、经济性三性为最重要，最顶层一级评价指标，对所有业务的分析评价都建立在此三性基础之上，都是为确定此三性最后的评分做基础。第二层二级指标则以外汇管理各业务模块为分析目标，分为综合管理、国际收支管理、资本项目管理、经常项目管理、外汇检查及行政处罚、旅游外汇六大模块，并分项列出其包含的具体业务工作，逐项对其开展审计。第三层分析则是对第二层的细化，将各个业务模块的具体业务按其经济性、效果性、效率性进行归类，分别归于其中一性，分叉在相对应的五大模块中，在现场审计时，以其所属的性质为导向进行审计、分析。
（二）确立三级指标范围，逐项开展审计。
在六大业务模块中，旅游外汇属于特殊业务，因为张家界为知名旅游城市，近年来跨境旅游形势较好，旅游外汇收支规模逐年增长，中心支局如何有效履行外汇管理职责，巩固旅游外汇成果、推进旅游外汇发展成为了评价中心支局有效履行职能的重要指标。这一指标独立列在效果性之后，不同于其他五类均分别列于三性之后的情况。
对于其余五个模块，我们将其业务工作分别划分为相同的五类。一是基础类指标。该类指标主要是对中心支局各业务中的基础性工作进行评价，如制度建设、内控监督、岗位设置等。基础类指标是开展外汇业务的基础性保障业务，是所有外汇工作的前提，主要采取调阅材料和现场查看的方式进行，侧重于效果性审计。二是业务操作类指标。该类指标是对日常工作中外汇局各类操作性业务进行评价。如行政许可、非现场核查等。在评价指标的设计上，重在体现对不同性质涉汇主体外汇业务的集中管理即主体监管的思想，以提高外汇管理有效性为重点，促进外汇监管成本的降低，提高外汇监管成效。该项指标主要采取调阅材料等方式进行，侧重其效率性的高低。三是财务类。主要针对中心支局办案经费的支出是否合理，是否符合节俭、高效的原则，突出其经济性。四是履职绩效类指标。该类指标主要着眼于履行外汇管理职责的评价，围绕外汇局外部职能履行和内部管理效率进行评价，主要通过向外汇指定银行、外资企业发放调查问卷、召开座谈会、现场查看等方式开展评价，突出中心支局履职的效果性。五是改革类指标。近年来，国际、国内形势变化较快，我国的跨境资金流动复杂多变。监测跨境资金流动是中心支局的核心工作，在此情况下，中心支局重点工作也变化较大，部分重点工作是某一阶段的核心工作但并非永久性工作。如货物贸易管理政策改革、直接投资管理政策改革，此类指标主要突出其效果性。
（三）运用定量与定性相结合的方式作最终评价。
在对中心支局依绩效审计指标审计后，我们将定性分析和定量评价相结合，以定量分析为主，分别汇总六大模块的效果性、效率性和经济性，得出最后的三性，辅之以定性分析的方式对绩效审计结果做出客观、公正的评价。根据绩效评分，将绩效审计分为优秀、良好、一般、不合格四个级次，并对不同层次的评价结果，提出程度不一的建议。
三、几点体会
（一）拓宽审前调查是要点。
在开展外汇管理绩效审计审前调查时，深入了解新形势下“五个转变”对外汇管理理念和方式的要求，把握国家外管总局推进外汇管理关键领域改革，行政审核、事前监管的项目不断减少，总量调控、事后管理的项目不断增加的业务变化，抓住张家界旅游胜地，旅游外汇迅速发展这一特点，对把握正确的审计方向、选择恰当的审计指标起到极大的指导作用。同时，学习、借鉴国内外绩效审计的成功经验，从理论上探讨绩效审计的路子、方法和准则，研究绩效审计中出现的新情况、新问题，为开展外汇管理绩效审计奠定了必要的理论基础。扎实、丰富的审前调查提高了审计人员的操作技能，适应了外汇管理绩效审计的实践需要。
（二）设置评价指标是难点。
关键词：
新常态；外汇管理；规则监管；原则监管
一、引言
随着中国经济步入新常态，在涉外经济领域，我国外汇运行也已呈现一种新常态，主要有两个标志：一是跨境资金流动从持续净流入到趋向基本平衡。2014年以来，国际收支趋向基本平衡的态势日趋明显，当年经常项目顺差与国内生产总值之比为2.1%，与2007年的历史高点相比回落了近8个百分点。二是人民币汇率由单边升值趋向基本均衡，双向波动成为常态。2015年4月和7月，国际货币基金组织两次表示，近期人民币汇率没有明显低估。2015年8月11日，人民币兑美元汇率中间价报价机制调整，在人民币汇率连续下跌后，曾有多次反弹。这表明人民币汇率已经结束了长期以来的单边升值趋势，进入双向波动阶段。外汇运行进入新常态，需要对原有的外汇管理模式进行反思，转变管理模式适应新常态。一直以来，金融监管领域有两种模式，一种是以美国为代表的“规则导向监管”（rules-basedregulation），另一种是以英国为代表的“原则导向监管”（princi-ples-basedregulation）。规则监管通过制定具体的规则，规定金融机构能做什么，不能做什么，操作性强，但缺乏灵活性[1]。长期以来，我国外汇管理模式就是典型的规则监管，依赖数量庞大的规章制度对银行和涉外经济主体进行监管。随着我国外汇运行步入新常态，外汇收支的规模在扩大、结构在丰富、工具在创新，原有的僵化的规则监管模式越来越难以适应涉外经济发展的要求，外汇管理有必要转向更富有弹性的原则监管，通过制定一些高层次的原则性规定来实现监管目标。
二、外汇管理转向原则监管的必要性分析
（一）原则监管是宏观审慎框架下系统性风险管理的要求事实上，我国外汇管理方式从2009年开始已经逐步由事前审批转为事中事后监管上来，开始实行外汇管理简政放权。外汇管理简政放权不能是一放了之，要管得住系统性风险。党的十八届三中全会《决定》明确提出要加快构建宏观审慎框架下的跨境资本流动管理体系[2]。宏观审慎强调的是宏观的、系统性的风险，而注重微观业务合规性的规则监管难以从宏观角度识别与管理系统性风险。原则监管依靠的是高层次的规则，从风险管理的角度更能适应宏观审慎管理的要求。
（二）原则监管更能适应外汇形势和金融市场的变化随着汇率定价机制的市场化，人民币汇率双向波动日趋明显，为满足经济主体防范风险和境内外市场套利的需要，金融机构的业务创新层出不穷。如果继续实施规则监管就要求外汇局不断制定新的细致规章制度，应对改革和金融市场上的变化。结果是数量庞大的规章制度使银行望而生畏，对业务量不大的中小银行尤其如此。截至2014年末，国家外汇管理局宣布废止和失效规范性文件700余件，保留有效法规仍然有297件[3]。而原则是一些层次更高的规则，有效性更为长久。如无论如何改革和业务创新，经济主体办理外汇业务都不能背离真实性原则的要求。
（三）原则监管可以有效防止银行的道德风险详细、具体的规则便于执行，但也可能导致银行将主要精力投入到满足监管形式上的要求，只注重业务的表面合规性，忽视背后的风险。也正因为表面合规后银行不用承担责任，一些商业银行出于自身经济利益的考虑，甚至与企业合谋避开外汇管理规定。即使是设计再严密的监管体系，颁布再多的法律法规都不免存在漏洞，这些漏洞往往被银行和企业利用。原则监管更注重结果，将如何实现这些结果留给银行，一旦政策执行出现问题，无论是疏忽还是恶意，银行都将受到处罚。这种机制下，银行不但不敢钻法规的漏洞，而且还会积极主动执行相关法规，其目标和外汇监管部门的监管目标基本趋同。
（四）原则监管有利于业务创新外汇管理要立足于服务实体经济，而海量细节化的、高度复杂的规则可能会使银行不敢冒政策风险进行业务创新，服务企业的实际需求。原则监管减少了对银行条条框框的限制，在银行保证业务真实性并遵循一些基本原则的前提下，赋予银行更多自主经营的权力，有利于银行发挥主动性和创新的积极性，满足实体经济的需要。
三、外汇管理转向原则监管应当注意的问题
原则监管不只是制定几个重要的原则，还应考虑与金融体系现状是否适应、如何让原则落地等因素。
（一）原则监管有效实施的前提是银行业较高自律和内控水平英国实施原则监管有其历史文化传统方面的原因，其金融体制是漫长的资本主义经济发展过程中逐步演进的结果，银行经历了较长的自律发展阶段。金融业监管建立在非正式的“道义劝说”和“君子协定”基础上，基本上是通过银行的自我约束来实现的。多数银行都会自觉地在法律框架下经营，监管者的权利大部分情况下仅是一种威慑，很少使用。有研究表明，原则监管能够有效实施是与一定的金融业基础环境相适应的。银行内控水平越高，越有利于原则监管的实施，若内控水平较差，原则监管的效率也差。原则监管要能在外汇管理中得到有效实施，银行的自律和内部控制水平需要达到一个较高水准。
（二）实施原则监管不能放松监管要求有观点认为英国原则监管是“轻的监管”（lighttouch）或“软的监管”（softtouch）。原则监管实际上既不轻，也不软，可能比规则监管更有威慑力。原则监管能够有效发挥效力一定程度上是以其处罚威慑力为基础的，英国金融服务管理局（FSA）就把银行对原则的严格遵守作为有效监管的根本。2005年6月，花旗银行集团在进行欧洲政府债券交易时的做法颇具争议，违反了行业中一些不成文的规定，被FSA罚款1390万英镑。FSA认为，花旗银行违反基本原则第2、第3条，在业务过程中没有体现投资银行应有的技能、注意和审慎，而且没有对业务进行有效的控制和管理。值得注意的是，花旗集团在法国也从事了类似交易，但是没有被罚，因为法国当局认为没有违反当时的法律。花旗集团在表示歉疚的同时，也指出公司并没有违反英国的市场规范。从这个案例可以看出，实施原则监管后不但没有放松监管要求，反而应该更加严格，提高监管威慑力，有效堵住规则制定中的疏漏之处，让银行不敢钻空子。
（三）实施原则监管是一个渐进过程原则监管与规则监管不是完全对立的，而是相互补充的。以英国为例，监管当局并不是放弃规则，在基本原则下面还保留了一些详细的规则。实际上，所谓原则监管是一种“更多以原则为基础的监管”（MorePrinci-ples-BasedRegulation），是将原则与规则相结合，并不断地在二者之间寻找平衡点[4]。因此，外汇管理中实施原则监管是一个渐进的过程，原则监管并不是要抛弃所有规章和规则，而是由于目前实施外汇监管所依据的监管规章、规则过于繁杂，增加了操作的难度，需要对现有的规则进行改革，更多地依据注重结果的、高层次的规则和相应的原则实施监管。在一些情况下，仍然需要依靠详细和描述性的程序确保政策得到落实。因此，外汇管理提倡的应是“更多的原则导向监管”，这是一个不断改进的过程，不能一下子完全放弃规则，而是逐渐减少规则的数量，逐渐强调原则的作用。
（四）原则监管应以结果为导向实施原则监管后，监管者应该更注重结果，而将如何实现这些结果留给被监管机构的高级管理层。目前，外汇管理逐渐开始强调银行要遵循“展业三原则”，即“了解客户”“、了解业务”和“尽职审查”。“展业三原则”的提出增强了外汇管理的灵活性，对商业银行提出了更高的要求。银行不能再像以前一样，只要机械地遵守了某项规则，或者按照法定程序运作业务，即使最后证明经济主体的业务真实性存在问题，也被认为合规守法经营。目前“，展业三原则”还处于探索阶段，真正落地还存在一些困难，外汇局需要对这些原则进一步具体化，并制定一些辅原则，便于银行执行。原则监管得到有效实施后，只要银行在执行外汇管理政策中出现问题，银行就要被追责。
四、相关政策建议
（一）加强商业银行内控建设由于历史原因，各商业银行以往注重的是如何从形式上机械地执行外汇局具体、明确的法规，内控制度方面是个薄弱环节。从外汇管理实践来看，也确实如此，部分商业银行在执行外汇管理法规方面内部控制乏力，自律能力还比较差，风险管理能力仍然不是很强。外汇局提出的“展业三原则”属于理念上的原则，不仅每家银行都有各自的理解和解读，即使在同一家银行层面，从总行到分行，再到支行，每一级部门的理解都有差异。如果内控制度有效性缺失，“展业三原则”缺乏完备有效的制度作为支撑，直接导致合规性操作流于形式。这种情况下，如果只注重制定原则，不注重提高银行内控水平，原则监管可能面临失败。因此，外汇局应大力促进商业银行的内控建设，将内控制度建设作为外汇检查的重点。
（二）可以考虑实行分类监管我国从事外汇业务的银行包括四大国有银行、股份制商业银行、政策性银行、城市商业银行、农村商业银行以及外资银行的分支机构。这些不同层次的银行成立时间、业务水平、资产规模、管理成熟度、发展模式等都有所不同，用同样的监管方式和方法效果不会很理想。我们可以借鉴英国金融监管中的一行一策的做法，对不同银行采取不同的监管模式。对于公司治理良好、业务经营规范的商业银行，如四大国有商业银行以及部分股份制商业银行考虑采用原则监管，赋予其更多的灵活性和自由。而对于那些成立时间较晚、公司治理水平一般、业务经营不够规范的商业银行应以规则监管为主、原则监管为辅，防范风险，对其业务种类和业务创新予以限制。在这些银行公司治理和内部管理提升后，再逐渐转向监管。
（三）严厉处罚违规的金融机构对于内控制度存在缺陷以及内控制度未得到有效执行的银行应予以严厉处罚，产生震慑效果。英国的经验表明，具有高度权威的监管机构对商业银行“道义劝说”的有效性是原则监管能够成功的关键之一。严厉的巨额处罚是保持监管机构权威性的重要手段。在相关处罚方面，外汇管理可以参考国外反洗钱的相关规定。如2014年1月，英国的金融行为监管局对标准银行处以700多万英镑的罚款，实际上监管当局并没有发现其客户有洗钱行为，而只是因为其制定的内控制度存在缺陷且未得到有效执行。
（四）加强外汇管理人员培训，培养复合型监管人才原则监管意味着监管者和被监管者面对的不完全是清晰明确的法规条文，要根据现实情形做出灵活审慎的职业判断，这对人员素质提出更高的要求。监管人员需要具备更高的分析能力、更专业的知识和更高的判断能力，才能体现监管的权威性。外汇管理部门应加大自身队伍的培训力度，加强对外汇市场运行、金融机构外汇业务运作等的了解，不断提升监管效果。原则导向强调监管者与被监管者之间的持续而充分地沟通，因此，被监管者的人员素质也要相应改变和提升。
参考文献：
[1]AnitaI.Anand，Rulesv.PrinciplesasApproachestoFinancialMarketRegulation，HarvardInternationalLawJour－nal，Vol.49，2008.
[2]周琰.主动适应新常态奋力开创外汇管理改革新局面[N].金融时报，2015-01-10.
外汇管理是指一国政府授权的国家货币金融管理当局或其他国家机关对外汇的收支、结算、买卖和使用所采取的限制性措施。外汇管理的主要目的是为了集中使用该国的外汇，防止外汇投机，限制资本的流入流出，稳定货币汇率，改善和平衡国际收支。中国外汇管理制度主要包括以下四个方面：人民币汇率行成机制、外汇储备管理制度、外汇交易管理制度、外汇风险管理制度。
一、中国外汇管理制度的发展演变
外汇管理制度应随着经济的发展而进行适当的演变、改进和完善。改革开放以来，中国外汇管理制度演变经历了汇率双轨期、汇率并轨期、汇率市场改革期三个阶段。
1.汇率双轨期（1978—1993），为适应改革开放的要求以及经济形势的不断变化，中国采取官方汇率和市场汇率并存的汇率形成机制、实行外汇留成办法、1980年10月建立外汇调剂市场，引进更多竞争机制、增加外汇储备、存在较少的外汇风险，缺乏外汇监管制度。
2.汇率并轨期（1994—2004），实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度、建立以银行结售汇制度为基础，市场调节为主的管理模式、形成统一、规范、有效的外汇市场、取消对外国货币在中国境内的计价、结算和流通，提高居民用汇标准，扩大供汇范围。1996年12月1日起，实现人民币经常账户可兑换，加入WTO后，中国与世界各国进行的贸易日益增多，外汇管理局为适应形势需要，作出相应政策规定。
3.汇率市场改革期（2005至今），2005年7月21日起中国外汇管理制度进行新一轮改革：
（1）改革人民币汇率制度，人民币汇率不再盯住单一美元，形成更富弹性和市场化的人民币汇率制度，中国政府坚持人民币汇改主动性、可控性和渐进性三原则。
调整汇率水平，2005年7月21日美元对人民币交易价格一次性调整为1美元兑8.11元人民币，作为次日银行间外汇市场上外汇指定银行间交易的中间价，外汇指定银行可自此时调整对客户的挂牌汇价。
调整汇率基准价格和挂牌汇价体系。适当扩大人民币汇率的浮动区间。允许人民币兑美元汇率日波幅为上下浮动0.3％；将人民币与非美元货币汇率的浮动区间扩大到3％；扩大银行自行定价的权限，现汇和现钞买卖价在基准汇率上下1％～4％以内由银行自行决定，而且可以一日多价。
（2）调整中国外汇储备的管理制度。截至2008年6月，中国外汇储备总额为18088.28亿美元，由于过多地用美元衡量外汇储备，加之美元兑人民币正在贬值，这一阶段已摆脱之前经济学家所谓的“手中有粮，心中不慌”的外汇储备政策，中国开始运用合理的手段，充分利用超额外汇储备使外汇储备要保持适度规模。
（3）不断完善外汇交易制度。增加交易主体，允许符合条件的非金融企业和非银行金融机构进入即期银行间外汇市场，将银行对客户远期结售汇业务扩大到所有银行；引进美元做市商制度，在银行间市场引进询价交易机制；引进人民币对外币掉期业务；增加银行间市场交易品种，开办远期和掉期外汇交易；实行银行结售汇综合头寸管理，增加银行体系的总限额；调整银行汇价管理办法，扩大银行间市场非美元货币波幅，取消银行对客户非美元货币挂牌汇率浮动区间限制，扩大美元现汇与现钞买卖差价，允许一日多价等。
二、中国外汇管理制度改革绩效
1.汇率双轨期。改革开放使中国加强与世界各国经济往来，进行国际贸易，引进外商投资，其中外商直接投资占主要部分。但是国家对外汇规定仍比较严格，汇率形成机制由政府和市场双方决定，以官方汇率为主。但与改革开放前相比，改变了计划经济条件下的单一固定汇率制，扩大了市场汇率的调节作用，表现在贸易和利用外资上，增长速度较快，波动幅度较大。
2.汇率并轨期。1994年中国对外汇管理制度进行了新改革，对汇率形成机制、个人和企业用汇政策、外汇市场等都有更加灵活规定，使贸易和投资加速增长。从以下可以看出，这一阶段外汇体制变化使贸易和投资较上一阶段有较快增长。1994年贸易额达到2366.2亿美元，贸易额增长率达到20.9％；投资额为339.46亿美元，突破300亿美元，增长率为22.24％。1996年6月20日，中国人民银行颁布《结汇、售汇及付汇管理规定》，宣布中国实现人民币经常账户可自由兑换，实现投资者换汇的便利性，减少交易费用，以此吸引更多的外资流入包括间接投资，1996年外商投资额为421.36亿美元，由于时滞的存在，其增长率为11.45％。加入WTO后，国家外汇管理局出台一些相应政策促进中国贸易和投资发展。2004年贸易额为11574.4亿美元，增长率为35.7％。
3.汇率市场改革期。在总结以往外汇管理体制改革的经验及符合国内外经济环境变化的前提下，中国在2005年又一次对外汇管理制度进行了改革。这次改革使汇率灵活性加强，外汇市场更加完善。虽然2006年外商投资增长率仅为15.23％,但从整体规模上看，贸易和投资都在增长，2006年贸易额和投资额分别为17606.9和735.23亿美元。
三、中国外汇管理制度演变背景及影响因素
1.中国外汇管理制度演变背景
（1）国际环境变化。20世纪布雷顿森林体系崩溃，国际上整个汇率体系都随之作出调整，由固定汇率制开始向浮动汇率制转变。1997年亚洲金融危机，各国先后调整原有政策以应对危机。2002年末以来,中国经济快速增长,经常项目顺差不断扩大和外汇储备激增，由日本等少数国家开始在国际社会上散布“中国输出通货紧缩论”，2003年进一步升级为要求人民币升值，2005年前后日本、美国、欧盟等主要发达国家又要求中国改变汇率制度或逼迫人民币升值。
（2）国内环境变化。中国逐步放宽外汇管理，不断加强外汇市场建设，推广外汇市场工具，各项金融改革已取得实质性进展；宏观调控成效显著，国民经济继续保持平稳较快增长势头，仅由国家制定固定的汇率已不适合经济发展需求，1994年开始，中国经济由计划经济向市场经济转型，加入WTO后，中国经济对外开放程度更加明显，缺乏弹性的汇率制度已不能体现市场的主动性，改变中国外汇管理制度也是中国市场经济发展的需要。
2.中国外汇管理制度演变具体影响因素
正如诺斯所言：“如果预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新。只有当这一条件得到满足时，我们才可望发现在一个社会内改变现有制度和产权结构的企图。”[1]外汇管理制度变迁的根本动力在于变
迁主体对制度创新利益的追求。
（1）外汇交易费用。汇率双轨期，官方汇率干扰市场汇率有效发挥，带来经济活动扭曲和配置失当，产生管理费用。银行结售汇制阻碍外汇流动性和可得性，影响个人和企业用汇，并且容易引发外汇黑市猖獗。
（2）博弈参与者进行博弈。在汇率双轨期和并轨期，中国新外汇管理制度的产生是参与者重复博弈的结果。外汇管理制度的博弈参与者国家外汇管理总局及其分局以及中国人民银行先制定新外汇管理制度，一段时间实践，根据博弈学习理论，进出口企业个人等其他博弈参与者认为新制度会给自己带来一定收益，他们选择合作博弈。到汇率市场化阶段，进出口企业、个人不再满足被动地接受博弈的结果，政府也相应的考虑到他们的需求，他们开始参与到博弈中去。
（3）意识形态变化。知识发展方式会影响人们的世界观。亚洲金融危机爆发使中国意识到汇率制度需要由固定汇率制改为有管理的浮动汇率制。传统意识认外汇储备存在“衣柜效应”，安全系数越高，但现阶段过多的外汇储备导致外汇占款过多，易压迫人民币升值，引发通货膨胀、中国意识到对外汇市场的管理应由原来只由中国人民银行管理外汇业务，改为现在多种非金融企业和非银行金融机构都可进行外汇业务、意识到随着市场的开放，经常项目可自由兑换必然会带来相应的外汇风险，相应的抵制风险制度也应出现，目前中国有多种规避外汇风险的手段，如货币远期合同、货币期权期货合同等。
四、中国外汇管理制度演变的方式、路径及其特点
1.国家对汇率的干预。虽然改革后的制度在对汇率的管理上有所放松，汇率随着市场供求关系的变化而上下浮动，但政府仍可根据实际需要进行管理，政府仍发挥着主导作用。
2.中国外汇管理法规“位卑权重”[2]。中国外汇管理法规从一开始就以国家行政管理机关（包括国务院、中国人民银行、国家外汇管理局）制定的行政法规和部门规章的形式出现，而不是以国家立法机关通过法律的形式出现。导致中国在外汇管理这一领域只由一部行政法规《外汇管理条例》调整，一切外汇管理活动都以其为准则。
五、中国外汇管理制度演变的趋势
1.实现人民币资本项目可兑换和人民币汇率制度采用浮动汇率制。根据克鲁格曼“三元悖论”，即在开放经济条件下，货币政策的独立性、汇率的稳定性和资本自由流动三个目标不可能同时实现，各国只能选择其中对自己有利的两个目标。综合中国的现实情况，中国资本市场终究会完全开放也会长期拥有独立自主货币政策选择相应的浮动汇率制度可行。
2.合理利用外汇储备。到国外投资、用储备换技术、关注环境变化，加强企业社会责任；调整外汇储备资产的币种结构，减持美元储备，增持欧元、马克等货币资产[3]；转变引进外资理念，注重成本效益分析[3]。
3.逐步确立由强制结汇制向意愿结汇制的转变。意愿结售汇下，易于增强企业和个人自主创汇的积极性。
4.积极培育和发展外汇市场，坚持依法行政，进一步整顿和规范外汇市场秩序以及完善外汇风险的监测与化解机制。
5.建立外汇管理制度法律体系。参考别国相关法律的优点，写出自己的法律，与世界接轨，促进中国外汇制度的发展。
参考文献：
（二）加强对“境内交货、境外收汇”的真实性审核2008年7月2日，《关于实施<出口收结汇联网核查办法>有关问题的通知》（汇发〔2008〕31号）出台，文件对《国家外汇管理局关于进一步完善结汇“关注企业”管理有关问题的通知》予以废止。2008年9月12日，外汇局了《出口收结汇联网核查操作规程》，其中规定“，按规定应申报为货物贸易的符合规定的境内交货境外收汇，应当进入待核查账户。需要结汇或划出资金时，收汇单位（境内供货商）应向银行提供《出口收汇说明》、企业操作员IC卡、与境外采购商签订的购销协议或加工合同、发票、货运单据、盖有银行业务公章的涉外收入申报单正本、情况说明函。银行应在审核收汇单位提交的上述证明材料后，登陆核查系统，参照按规定不需办理货物报关项下的出口收汇，记录对应的涉外收入申报号和收汇金额后为其办理相关手续。对此类收汇，银行不得为收汇单位出具出口收汇核销专用联。”随后在《出口收结汇联网核查政策相关问题解答》第二期第四条对“境内收货、境外收汇”交易给予了进一步解释：招标项下，境外采购商向境内供货商购买商品，该商品在境内使用（不运往境外或境内特殊经济区域，不需办理出口报关手续），并且境内供货商在收到境外汇入的货款时应申报为货物贸易项下的，对于此类收汇可比照“按规定不需办理货物报关项下的出口收汇”办理核查和登记。从以上政策可知，一是在资料审核方面加强了真实性审核，增加了货运单据的审核要求，但仅凭货运单据仍无法确认货物的价值；二是依据问题解答理解，应只有招标项下才允许进行此类交易。但是，单从货物供应商供货收汇这一方面去监管，仍难掌握货物的真正用途，进而无法判断交易的真实性与合法性。
（三）深化货物贸易外汇管理制度改革2012年6月27日，国家外汇管理局、海关总署、国家税务总局联合了《关于货物贸易外汇管理制度改革的公告》（国家外汇管理局公告2012年第1号），决定自2012年8月1日起在全国实施货物贸易外汇管理制度改革，并在通知中将包括《出口收结汇联网核查操作规程》在内的116个文件予以废止。至此，“境内交货、境外收汇”的外汇管理失去了法规依据。外汇管理法规的缺失，对于此类交易的正常进行产生了较大的影响。如广东某模具股份有限公司，改革前2012年1-7月该公司模具费累计收汇204.27万美元，同比增长79%；但自2012年8月1日起，企业已被迫停办相关业务。
二、“境内交货、境外收汇”的外汇管理难点
（一）交易的真实背景难以把握由以上政策演变过程可了解，原有政策是从国内供货商与境外付款两者的交易材料的审核来确认交易的真实性与合法性，但凭合同、发票、或货运单据，难以确认供货合同是否如实履行，即使凭货运单据证明已经供货，仍不能确认供货的货值，因而无法判断货物与收汇的一致性。再有，仅凭对国内供货商与境外付款两者交易材料的审核，无法深入了解国外付款方替国内收货方付款所生成的两者之间的潜在交易，也无法断定它是否合法，进而也影响了对此笔“境内供货、境外收汇”交易的真实性与合法性判定。
（二）交易的全面监管难以实现在“境内供货、境外收汇”交易中，境内供货商与境内收货方往往不在同一地区，这就涉及到不同外汇局，从而引起外汇监管分离的问题。而已有的相关外汇政策，仅依靠供货商所在地外汇局，难以实现对此类业务的全面监管，从而削弱了外汇监管的有效性。从以上四种“境内交货、境外收汇”类型分析，第一种情况下是否引起境外付款方重复付汇，第二种情况下如何保障中标的境外公司为合格承包工程资质企业，第三种情况下招标方是否已进行了相应的外债签约登记，第四种情况下是否经过有关部门投资批准或外债签约登记，这些问题仅依靠供货商所在地外汇局均难以解决。
（三）准确申报与统计难以保证一是就国际收支申报而言，此类交易中跨境收入的交易性质与境内外公司之间的关系、货物的真实用途存在密切的联系。如延吉市某项目是我国与亚洲开发银行于2008年2月26日签订的外债转贷款项目中的一个子项目。廊坊一公司在招标中中标，与延吉市投资开发有限公司签订货物买卖合同，合同金额约2000万元人民币，并已经供货。根据双方约定，货款支付方式为亚洲开发银行直接向廊坊华宇天创能源设备有限公司支付，支付金额约280万美元。此笔收汇从亚洲开发银行向我国提供贷款的角度看，该资金属于资本项下外债。但从廊坊企业所收货款来看，又具备了经常项目性质。对此，企业如何进行国际收支间接申报，成为摆在外汇局和银行面前的又一难题。二是此类业务规模难以统计。当前“境内交货、境外收汇”交易，只是做为个案被不断发现，无法统计这类交易的整体规模。单就此类收汇数据而言，主要申报为“109000其他收入”（2014版涉外收支交易编码为“122990”），但该交易编码项下还包含其他跨境货物流的数据，且只能手工通过交易附言进行区分。并且由于交易附言的填写随意性较大，造成“境内交货、境外收汇”业务汇总数据缺乏准确性。再有，即使单独掌握收汇规模，也不能实现对境内收货方与境外付款方进一步交易如外债签约、外资流入等数据的统计。
三、政策建议
建议在总结以往外汇管理经验的基础上，制定操作规程，弥补“境内供货、境外收汇”这一外汇管理政策空白，实现对这类交易的规范管理，促进这类交易的健康发展。从以上政策难点分析可知，原有政策因仅注重于境内供货收汇这单一环节的审核，缺乏整体的视角，所以造成此类交易真实性、一致性和合法性的审核难以实现。因此政策制定过程中，以全面监管为中心，破解“境内交货，境外收汇”外汇监管难题。
（一）全面审核，实现真实性、合法性和一致性外汇监管要求对于此类业务，不但要审核境内供货商与境外付款方的合同与发票、货运合同，还需在情况说明中明确收货方与境外付款方的关系和供货目的，并可根据需要进一步要求其提供潜在交易的证明材料如工程承包合同等，以确定此笔资金的性质，完成真实性、合法性和一致性的审核。
关键词
外汇管理；绩效审计；制度变迁适应性效率
绩效审计起源于美国，在其他发达国家得到广泛推广，后来引入我国，并逐渐成为政府审计的重要内容。近年来，外汇局大力促进审计转型，探索开展外汇管理绩效审计，并取得了一定成效。但在审计变迁和审计实践过程中还存在一些问题，绩效审计是否适应外汇管理体制机制，如何适应外汇管理体制和外汇管理工作，值得我们进一步关注和研究。外汇管理绩效审计适应性效率就是指外汇管理领域的绩效审计促进和适应外汇管理工作，提升外汇管理价值的审计制度结构特征。外汇管理绩效审计的适应性效率，不仅体现在采取这种新型的审计模式与以往的审计方式相比能够更大地激发审计价值，节约成本，提高外汇管理水平，还体现在此种审计模式比以往的审计方式更能激发外汇管理部门工作人员进行创新的热情，从而使外汇管理价值的可能性边界向外扩张。
一、外汇管理绩效审计的适应性现状分析
外汇管理绩效审计的适应性不仅表现为绩效审计与制度环境的适应性，还表现为绩效审计与非正式制度、实施机制等之间的适应性。
（一）外汇管理绩效审计与制度环境的适应性
近年来，外汇局不断深化外汇管理体制改革，促进外汇管理方式的“五个转变”，着力推进主体监管、监测分析和事中事后管理，积极探索外汇管理宏观审慎监管方式，使外汇管理工作职能定位发生了较大的改变。在这一体制环境下，传统的合规性审计虽然对于监督和规范外汇局工作起到一定的作用，但缺少对外汇管理效率和效果的关注。而绩效审计这种新的审计模式就是为了适应外汇管理体制改革的需要，在审计中得以应用，它围绕外汇管理的目标和任务，对外汇管理工作进行全方位监督、分析、评价，提出合理化建议，促进外汇局科学、规范、有效履职。然而，外汇管理体制改革和转型是一个系统、复杂、多元的过程，绩效审计与制度环境之间还存在一些不适应的地方，绩效审计规章制度和审计标准的建立可能还跟不上外汇管理转型的步伐，审计中会出现一些新情况、新问题。因此，需要将绩效审计高度嵌入制度环境，以进一步提高绩效审计的适应性效率。
（二）外汇管理绩效审计与非正式制度的适应性
非正式制度是习惯习俗、伦理道德、价值观念、意识形态等非成文的规则系统，它对正式制度产生促进或阻碍作用。外汇局在推进内审内控方式转型中，要受到审计人员和被审计单位人员的意识形态、思想观念等因素的影响，这种影响决定了绩效审计能否开展、能否达到预期效果。随着外汇系统审计相关人员知识的增长和经验的积累，对绩效审计的认识不断增强，成为推动绩效审计在外汇领域运用的主力军。当前，外汇系统大部分审计部门和审计人员能够从思想上认识到绩效审计对改进外汇管理方式、提高效率、降低成本、促进业务规范等方面的积极作用，并且已经转变了审计思维方式，正在探索运用绩效审计开展审计项目，并取得了一定的成效。由于制度变迁会产生路径依赖，即制度一旦形成就会在一定时期内维持下去。对于基层外汇局来说，审计人员或者被审计单位还习惯于以往的审计模式，对常规审计存在依赖，致使思想观念转变难、人员素质不匹配等问题，使绩效审计难以开展或者难以深入开展，绩效审计效率和效果大打折扣。
（三）外汇管理绩效审计与实施机制的适应性
实施机制是指对遵守或违反制度的人作出相应的奖惩，从而使这些约束得以有效实现的条件和手段的总称。实施机制是提高绩效审计适应性的关键点。外汇管理绩效审计与实施机制之间的适应性主要表现为，绩效审计能否在外汇系统全面推进，绩效审计成果能否有效运用，审计发现的问题能否得到整改落实。外汇局内审部门，紧跟外汇管理改革方向且不断加强制度建设，对绩效审计进行了积极有益的探索，并编制了《货物贸易外汇管理绩效审计操作指南》、《外汇检查全流程监督绩效审计操作指南》等，各级外汇部门也在结合自身的业务实际在审计实践中应用，不断丰富审计方法和审计内容，提高内审内控工作的规范化水平。同时，审计部门也在积极探索审计成果运用的方式和途径，通过情况通报、纳入考核等措施力争实现审计成果的有效转化。但绩效审计在实施中还存在一些问题，如绩效审计在审计项目中的比例还不够高，审计成果转化率还比较低等。要改变这种不适应的状况，需要进一步建立健全相关机制，以推动完善绩效审计体系。
二、提高外汇管理绩效审计适应性效率的对策
(一)建立健全内部审计制度框架，使外汇管理绩效审计有规可循
健全的制度框架是开展绩效审计的有效保障和执行依据，也是绩效审计应遵循的原则。要提高外汇管理绩效审计的适应性效率，建立新的体制机制，实现制度环境和制度安排的变革。应该在借鉴国内外绩效审计经验的基础上，结合外汇局自身实际，进一步健全绩效审计管理制度和审计操作规程，对绩效审计的目的、内容、程序、标准作出明确的规定，形成一整套系统、完整的外汇管理绩效审计框架，规范指导绩效审计的有效开展。同时，应进一步健全绩效审计的信息披露和审计成果共享机制，加大责任追究力度，提高审计成果转化率。
（二）动态调整外汇管理绩效审计指标，主动适应外汇管理中心工作
外汇管理绩效审计要以服务外汇管理工作为目标。随着管理体制改革的深入推进，外汇管理理念和方式不断转变，外汇管理中心工作也在进行阶段性的调整。因此，审计部门和审计人员要适应外部环境的变化不断创新调整审计内容和审计指标，以提高绩效审计服务外汇管理工作目标的有效性。外汇管理绩效审计内容不仅要包含资本、检查、国际收支、科技等业务内容，还应该根据工作重心的转移和工作实际不断拓宽审计范围，在指标设置上应及时动态调整，以适应外汇管理中心工作的需要，提高绩效审计效率、效果。
（三）注重审计人员的教育培训，提高审计人员队伍素质
一方面，要通过绩效审计理论与实务的教育培训，宣传绩效审计对外汇局长远发展的重要性，引导审计部门的领导和人员转变审计观念，树立绩效审计的意识和思维，使审计对象了解、支持、配合绩效审计，提升绩效审计在外汇管理中的价值。另一方面，强化审计人员对绩效审计知识的持续学习，广泛涉猎绩效审计相关专业知识和基础知识，不断提高绩效审计业务技能，打造一支经验丰富、结构合理、素质较高的审计队伍，为外汇管理绩效审计提供强有力的人才支撑。
作者：徐如祥 单位：中国人民银行西宁中心支行
参考文献：
[1]周冰.适应性效率：诺斯的缺失及再认识[J].制度经济学研究.2013,(3).
[3]张军,李丹.绩效审计服务国家治理研究——基于制度变迁视角[J].会计之友,2013,(7).
[4]柳新元.利益冲突与制度变迁[M].武汉：武汉大学出版社,2002.
改革开放以来，我国经济发展速度明显加快，综合国力显著增强，外汇储备作为一个国家国力的象征也得到了快速发展。如此巨量的外汇储备在充分显示我国综合国力和国际影响力的同时，也带来了诸多现实问题与烦恼，进而引发业界激烈争论。
一、我国外汇储备现状
2006年2月，我国外汇储备超过日本成为第一储备大国。2007年年末外汇储备较2006年末增加了4619亿美元，达到15282亿美元。截至2010年末，我国外汇储备额达到28473亿美元。2011年3月，我国外汇储备正式突破3万亿美元大关，达30447万亿美元。6月新增外汇占款为490.85亿元，较5月份的234.31亿元继续增长。2011年末我国外汇储备较2011年三季度末净减少206亿美元，是近期我国外汇储备首次出现季度净减少现象。2012年6月末，国家外汇储备余额为3.24万亿美元，相较3月末的3.305万亿美元下降650亿。这是自2011年4季度之后，我国外汇储备再次出现季度负增长。
二、高额外汇储备的影响
（一）保持高额外汇储备的有利之处
巨额的外汇储备无疑是一笔丰盛财富。我国是一个发展中大国，保持充足的外汇储备对于确保国际清偿能力、提高风险应对能力、维护国家经济金融安全具有重要意义。
首先，较为充裕的外汇储备有利于维护我国经济金融安全。近年来，充裕的外汇储备为国家干预外汇市场，稳定人民币汇率，增强抵御国际金融风险的能力，确保国家经济安全发展起了很大作用。
其次，充足的外汇储备便于企业对外开展经济交往活动。在外汇储备较为充裕的情况下，企业用汇、购汇需求得到充分满足。如企业对外投资，只要在经济上可行，就可以用人民币购汇投资，为企业“走出去”提供充足的资金保障；企业进口、外债等对外支付也同样能得到保障和满足。
再次，外汇储备经营收益可增加民生支出。外汇管理部门的职责是在管理好风险的前提下，确保外汇储备资产保值增值。外汇储备经营收益并入人民银行大账，人民银行依法将央行净利润全部上缴财政，增加了用于民生支出的财政资金的可使用量，实际上也对国民福利的改善做出了贡献。
（二）过度的外汇储备会给国家的经济发展带来消极影响
作为发行货币的储备物，央行的外汇储备并不是越多越好，因为外汇储备越多，相应投放的货币就会越多，而过多投放货币，就容易引发通货膨胀和严重的货币贬值，进而引发严重的社会问题。为了控制货币供应量，央行不得不通过提高存款准备金率和发行央票的方式回笼资金。这样就导致央行货币政策陷入困境：一方面，为抑制人民币升值过快而不断购汇，相应扩大货币投放；另一方面，为防止通货膨胀又不得不采取措施予以对冲，大量回笼货币造成资金闲置。一方面，货币过多，面对通胀，理应较大幅度提高利率水平；另一方面，如果较大幅度提高利率，有可能吸引更多国际资金流入中国并带来新问题。这就迫使中央银行使用利率工具时慎之又慎。
此外，巨额外汇储备也蕴涵着其它弊端。人民币升值压力加大，导致大量“套利性”外汇资本通过各种渠道进入我国境内；基础货币投放和外汇占款增大，制约了货币政策的运用和效应；高额外汇储备并不经济，降低了资金资源的利用效率；提高了外汇储备成本，内债与外债大幅增加；增大了储备风险；使国家储备资产面临巨大的汇率风险和利率风险；失去了国际货币基会组织的优惠贷款。
三、对我国高额外汇储备进行有效管理的对策建议
安全、流动、增值——这三个词可以说是外汇储备经营管理的“金科玉律”。
外汇储备的安全性处于重要地位。我国一直坚持多元化、长期性和战略性来保障外汇储备安全。多元化，就是通常说的“所有的鸡蛋不要放在同一个篮子里”，既会投资不同的币种，又会在同一币种下投资不同的资产，是一种分散化的资产配置原则。长期性，是指确定外汇资产配置结构时，会综合考虑各种资产的风险收益特性、市场发展趋势等长期因素。战略性，是指确定货币结构时，还会综合考虑我国国际收支结构和对外支付需要，以及国际货币和金融体系的发展趋势等宏观性或战略性因素，目的是维护大局稳定，也就有利于保障外汇储备对外投资的安全。
外汇储备资产还需要保持充分的流动性。因为国家外储不仅要满足一般对外支付需求，如进口国内需要的物资或技术、支持企业“走出去”等，还要在资本可能出现快速流出、货币面临较大压力的情况下，发挥保障国家经济金融稳定安全的“定海神针”的作用。因此，任何国家的外汇储备都不会大规模地投资波动性大、市场容量小、流动性差的资产。
随着经济金融全球化程度的加深，以及全球外汇储备规模的不断增长，外汇储备的功能也在不断拓展和丰富，世界各国对它的经营管理已逐渐由被动变为主动、由保守变为进取，增值的目标也应运而生。
为了实现国际储备“安全、流动、增值”三原则，应注意以下几方面：
（一）外汇储备的币种结构要多元化
我国外汇储备的币种结构过于单一，主要还是以美元资产为主。美元将以缓慢的速度温和贬值。美元的贬值预期将使我们以美元为主要组成部分的外汇储备遭受资本损失，这构成了我们在储备增量中减持美元的基本动机。我国必须逐步实现外汇储备的币种结构多元化，逐步减少美元储备比重，增持欧元、日元以及韩元、澳元、新加坡元等，藉以实现外汇储备的多币种配置。
（二）开拓多元化外汇经营渠道，分散投资风险
目前我国的外汇储备多为美国国债、住房抵押贷款担保证券和高投资级别的公司债券等，这些债券资产虽然具有较高的安全性和良好的流动性，但其提供的收益率普遍偏低。中国外汇管理当局应逐渐提高股权、企业债在资产组合中的比重，适度降低国债、机构债在资产组合中的比重，一方面有助于提高外汇储备的整体收益率，另一方面也有助于进一步分散风险。
（三）积极建立能源、金属与其他大宗商品市场的储备
目前这类资源处于至少10年来的低位，投资价值明显上升。例如，尽管美国在次贷危机中损失惨重，但美国仍在利用目前的原油市场低迷时期大举囤油。相比之下，中国的原油和大宗商品进口量却在下降，因此，我们必须高度重视以合理成本建立资源储备的必要性，利用时机以较低成本建立能源与大宗商品储备。
（四）采取多种措施，“藏汇于民”
适当加大“藏汇于民”的政策力度，这是化解外汇储备过多的重要措施之一。国家可利用市场化手段降低过多的或是结构不合理的外汇储备，让企业、机构和个人更多地持有并进入外汇市场。把部分外汇储备“转化”为企业运营的资本和居民的储蓄，这不但会增加企业、单位和个人的财富，而且还会促进他们积极、主动地采取措施经营持有的资产规避市场风险。
（五）审慎执行走出去战略
在国际经济一体化背景下积极参与国际分工，支持社保基金、商业银行和工商企业等实体投资于国内外企业股权。我国政府应该出台相关政策，通过对一系列申报“走出去”的企业进行审核，为缺乏资金但具有良好发展前景、在可预见的未来能产生经济效益的成长型企业，通过调拨一定外汇储备，帮助这些企业在国际市场进行投资办厂；通过兼并购买、控股国际产业链中的企业降低企业成本，扩大在国际市场的影响力，同时加强对境内企业走出去进行风险教育。
参考文献：
[1] 任飞.浅析我国外汇储备的规模及管理对策[J].黑龙江对外经贸，2008（8）.
原《条例》自1996年1月29日和1997年1月14日修订以来，对促进国际收支平衡、防范金融风险发挥了重要作用。但是近年来，随着中国经济的快速发展和国际经济形势的深刻变化，外汇管理面临一些新情况、新问题，需要从制度上加以解决。一是，外汇管理改革日益深化，经常项目已实现完全可兑换，企业可自行保留经常项目外汇收入，个人的外汇需求基本得到满足，资本项目可兑换程度不断提高，人民币汇率形成机制进一步完善，需要修订原《条例》以巩固改革成果，并为下一步改革留出余地。二是，中国国际收支形势发生根本性变化，由外汇短缺转为外汇储备增长过快，原《条例》重在管理外汇流出，需要修订原《条例》以对外汇流入流出实施均衡、规范管理。三是，在中国经济日益国际化，国际资金流动加快的情况下，需要进一步完善跨境资金流动监测体系，建立健全国际收支应急保障制度，以有效防范风险，提高开放型经济水平。
此次新《条例》的修订，在坚持改革开放的基础上，吸收近年来经常项目、资本项目、外汇市场和人民币汇率形成机制等方面的改革成果，并为下一步改革预留政策空间；围绕宏观调控的重点，以促进国际收支平衡为目标，对外汇资金流入流出实施均衡、规范管理；创造公平竞争的环境，取消内资企业与外资企业之间、国有企业与民营企业之间、机构与个人之间的差别待遇，按交易性质进行监管；按照行政管理体制改革和依法行政的要求，进一步完善外汇管理内容、方式等规定，推进贸易投资便利化，加强对行政权力的监督和约束。
全面修订原《条例》
据了解，新《条例》对原《条例》作了全面修订。
一是对外汇资金流入流出实施均衡管理。要求经常项目外汇收支应当具有真实、合法的交易基础，取消外汇收入强制调回境内的要求，允许外汇收入按照规定的条件、期限等调回境内或者存放境外；规范资本项目外汇收入结汇管理，要求资本项目外汇及结汇资金应当按照批准的用途使用，增加对外汇资金非法流入、非法结汇、违反结汇资金流向管理等违法行为的处罚规定；明确外汇管理机关有权对资金流入流出进行监督检查及具体管理职权和程序。
二是完善人民币汇率形成机制及金融机构外汇业务管理。规定人民币汇率实行以市场供求为基础的、有管理的浮动汇率制度；经营结汇、售汇业务的金融机构和符合规定条件的其他机构，按照国务院外汇管理部门的规定在银行间外汇市场进行外汇交易；调整外汇头寸管理方式，对金融机构经营外汇业务实行综合头寸管理。
三是强化对跨境资金流动的监测，建立国际收支应急保障制度。健全国际收支统计申报制度，完善外汇收支信息收集，加强对跨境资金流动的统计、分析与监测；根据世界贸易组织规则，规定国际收支出现或者可能出现严重失衡，以及国民经济出现或者可能出现严重危机时，国家可以对国际收支采取必要的保障、控制等措施。
四是健全外汇监管手段和措施。为保障外汇管理机关依法、有效地履行职责，增加规定了外汇管理机关的监管手段和措施，同时规定了外汇管理机关进行监督检查的程序。
重点规范资本项目外汇管理
资本项目外汇管理的规范是《条例》修订的重点内容之一。
为拓宽资本流出渠道预留政策空间。新《条例》简化了对境外直接投资外汇管理的行政审批，增设境外主体在境内筹资、境内主体对境外证券投资和衍生产品交易、境内主体对外提供商业贷款等交易项目的管理原则。
改革资本项目外汇管理方式。除国家规定无需批准的以外，资本项目外汇收入保留或者结汇应当经外汇管理机关批准；资本项目外汇支出国家未规定需事前经外汇管理机关批准的，原则上可以持规定的有效单证直接到金融机构办理，国家规定应当经外汇管理机关批准的，在外汇支付前应当办理批准手续。
加强流入资本的用途管理。要求资本项目外汇及结汇后人民币资金应当按照有关主管部门及外汇管理机关批准的用途使用，并授权外汇管理机关对资本项目外汇及结汇后人民币资金的使用和账户变动情况进行监督检查。
简化经常项目外汇收支管理
与原《条例》相比，新《条例》大大简化了经常项目外汇收支管理的内容和程序。
原《条例》规定，境内机构的经常项目外汇收入应当卖给外汇指定银行，或者经批准在外汇指定银行开立外汇账户。而新《条例》规定对经常性国际支付和转移不予限制，并进一步便利经常项目外汇收支。取消经常项目外汇收入强制结汇要求，经常项目外汇收入可按规定保留或者卖给金融机构；规定经常项目外汇支出按付汇与购汇的管理规定，凭有效单证以自有外汇支付或者向金融机构购汇支付。
为保证经常项目外汇收支具有真实、合法的交易基础，新《条例》要求办理外汇业务的金融机构应当对交易单证的真实性及其与外汇收支的一致性进行合理审查，同时规定外汇管理机关有权对此进行监督检查，监督检查可以通过核销、核注、非现场数据核对、现场检查等方式进行。
第一章 总则
第一条 为规范和便利银行及个人的外汇业务操作，根据《个人外汇管理办法》，制定本细则。 ? 第二条 对个人结汇和境内个人购汇实行年度总额管理。年度总额分别为每人每年等值5万美元。国家外汇管理局可根据国际收支状况，对年度总额进行调整。?
个人年度总额内的结汇和购汇，凭本人有效身份证件在银行办理;超过年度总额的，经常项目项下按本细则第十条、第十一条、第十二条办理，资本项目项下按本细则资本项目个人外汇管理有关规定办理。?
第三条 个人所购外汇，可以汇出境外、存入本人外汇储蓄账户，或按照有关规定携带出境。
第四条 个人年度总额内购汇、结汇，可以委托其直系亲属代为办理;超过年度总额的购汇、结汇以及境外个人购汇，可以按本细则规定，凭相关证明材料委托他人办理。?
第五条 个人携带外币现钞出入境，应当遵守国家有关管理规定。?
第六条 各外汇指定银行(以下简称银行)应按照本细则规定对个人外汇业务进行真实性审核，不得伪造、变造交易。?
银行应通过个人结售汇管理信息系统(以下简称个人结售汇系统)办理个人购汇和结汇业务，真实、准确、完整录入相关信息。?
第七条 国家外汇管理局及其分支机构(以下简称外汇局)负责对个人外汇业务进行统计、监测、管理和检查。?
第二章 经常项目个人外汇管理?
第八条 个人经常项目项下外汇收支分为经营性外汇收支和非经营性外汇收支。?
第九条 个人经常项目项下经营性外汇收支按以下规定办理：?
(一)个人对外贸易经营者办理对外贸易购付汇、收结汇应通过本人的外汇结算账户进行;其外汇收支、进出口核销、国际收支申报按机构管理。?
个人对外贸易经营者指依法办理工商登记或者其他执业手续，取得个人工商营业执照或者其他执业证明，并按照国务院商务主管部门的规定，办理备案登记，取得对外贸易经营权，从事对外贸易经营活动的个人。?
(二)个体工商户委托有对外贸易经营权的企业办理进口的，本人凭其与企业签定的进口合同或协议购汇，所购外汇通过本人的外汇结算账户直接划转至企业经常项目外汇账户。?
个体工商户委托有对外贸易经营权的企业办理出口的，可通过本人的外汇结算账户收汇、结汇。结汇凭与企业签订的出口合同或协议、企业的出口货物报关单办理。企业将个体工商户名称、账号以及核销规定的其他材料向所在地外汇局报备后，可以将个体工商户的收账通知作为核销凭证。?
(三)境外个人旅游购物贸易方式项下的结汇，凭本人有效身份证件及个人旅游购物报关单办理。?
第十条 境内个人经常项目项下非经营性结汇超过年度总额的，凭本人有效身份证件及以下证明材料在银行办理：?
(一)捐赠：经公证的捐赠协议或合同。捐赠须符合国家规定;?
(二)赡家款：直系亲属关系证明或经公证的赡养关系证明、境外给付人相关收入证明，如银行存款证明、个人收入纳税凭证等;?
(三)遗产继承收入：遗产继承法律文书或公证书;?
(四)保险外汇收入：保险合同及保险经营机构的付款证明。投保外汇保险须符合国家规定;?
(五)专有权利使用和特许收入：付款证明、协议或合同; ?
(六)法律、会计、咨询和公共关系服务收入：付款证明、协议或合同;?
(七)职工报酬：雇佣合同及收入证明;?
(八)境外投资收益：境外投资外汇登记证明文件、利润分配决议或红利支付书或其他收益证明;?
(九)其它：相关证明及支付凭证。?
第十一条 境外个人经常项目项下非经营性结汇超过年度总额的，凭本人有效身份证件及以下证明材料在银行办理：?
(一)房租类支出：房屋管理部门登记的房屋租赁合同、发票或支付通知;?
(二)生活消费类支出：合同或发票;?
(三)就医、学习等支出：境内医院(学校)收费证明;?
(四)其它：相关证明及支付凭证。?
上述结汇单笔等值5万美元以上的，应将结汇所得人民币资金直接划转至交易对方的境内人民币账户。?
第十二条 境内个人经常项目项下非经营性购汇超过年度总额的，凭本人有效身份证件和有交易额的相关证明材料在银行办理。
第十三条 境外个人经常项目合法人民币收入购汇及未用完的人民币兑回，按以下规定办理：?
(一)在境内取得的经常项目合法人民币收入，凭本人有效身份证件和有交易额的相关证明材料(含税务凭证)办理购汇。?
(二)原兑换未用完的人民币兑回外汇，凭本人有效身份证件和原兑换水单办理，原兑换水单的兑回有效期为自兑换日起24个月;对于当日累计兑换不超过等值500美元(含)以及离境前在境内关外场所当日累计不超过等值1000美元(含)的兑换，可凭本人有效身份证件办理。?
第十四条 境内个人外汇汇出境外用于经常项目支出，按以下规定办理：?
外汇储蓄账户内外汇汇出境外当日累计等值5万美元以下(含)的，凭本人有效身份证件在银行办理;超过上述金额的，凭经常项目项下有交易额的真实性凭证办理。?
手持外币现钞汇出当日累计等值1万美元以下(含)的，凭本人有效身份证件在银行办理;超过上述金额的，凭经常项目项下有交易额的真实性凭证、经海关签章的《中华人民共和国海关进境旅客行李物品申报单》或本人原存款银行外币现钞提取单据办理。?
第十五条 境外个人经常项目外汇汇出境外，按以下规定在银行办理：?
(一)外汇储蓄账户内外汇汇出，凭本人有效身份证件办理;?
(二)手持外币现钞汇出，当日累计等值1万美元以下(含)的，凭本人有效身份证件办理;超过上述金额的，还应提供经海关签章的《中华人民共和国海关进境旅客行李物品申报单》或本人原存款银行外币现钞提取单据办理。?
第三章 资本项目个人外汇管理?
第十六条 境内个人对外直接投资应按国家有关规定办理。所需外汇经所在地外汇局核准后可以购汇或以自有外汇汇出，并办理相应的境外投资外汇登记手续。?
境内个人及因经济利益关系在中国境内习惯性居住的境外个人，在境外设立或控制特殊目的公司并返程投资的，所涉外汇收支按《国家外汇管理局关于境内居民通过境外特殊目的公司融资及返程投资外汇管理有关问题的通知》等有关规定办理。?
第十七条 境内个人可以使用外汇或人民币，并通过银行、基金管理公司等合格境内机构投资者进行境外固定收益类、权益类等金融投资。?
第十八条 境内个人参与境外上市公司员工持股计划、认股期权计划等所涉外汇业务，应通过所属公司或境内机构统一向外汇局申请获准后办理。?
境内个人出售员工持股计划、认股期权计划等项下股票以及分红所得外汇收入，汇回所属公司或境内机构开立的境内专用外汇账户后，可以结汇，也可以划入员工个人的外汇储蓄账户。?
第十九条 境内个人向境内经批准经营外汇保险业务的保险经营机构支付外汇保费，应持保险合同、保险经营机构付款通知书办理购付汇手续。?
境内个人作为保险受益人所获外汇保险项下赔偿或给付的保险金，可以存入本人外汇储蓄账户，也可以结汇。?
第二十条 移居境外的境内个人将其取得合法移民身份前境内财产对外转移以及外国公民依法继承境内遗产的对外转移，按《个人财产对外转移售付汇管理暂行办法》等有关规定办理。?
第二十一条 境外个人在境内买卖商品房及通过股权转让等并购境内房地产企业所涉外汇管理，按《国家外汇管理局 建设部关于规范房地产市场外汇管理有关问题的通知》等有关规定办理。?
第二十二条 境外个人可按相关规定投资境内B股;投资其他境内发行和流通的各类金融产品，应通过合格境外机构投资者办理。
第二十三条 根据人民币资本项目可兑换的进程，逐步放开对境内个人向境外提供贷款、借用外债、提供对外担保以及直接参与境外商品期货和金融衍生产品交易的管理，具体办法另行制定。?
第四章 个人外汇账户及外币现钞管理?
第二十四条 外汇局按账户主体类别和交易性质对个人外汇账户进行管理。银行为个人开立外汇账户，应区分境内个人和境外个人。账户按交易性质分为外汇结算账户、外汇储蓄账户、资本项目账户。
第二十五条 外汇结算账户是指个人对外贸易经营者、个体工商户按照规定开立的用以办理经常项目项下经营性外汇收支的账户。其开立、使用和关闭按机构账户进行管理。?
第二十六条 个人在银行开立外汇储蓄账户应当出具本人有效身份证件，所开立账户户名应与本人有效身份证件记载的姓名一致。
第二十七条 个人开立外国投资者投资专用账户、特殊目的公司专用账户及投资并购专用账户等资本项目外汇账户及账户内资金的境内划转、汇出境外应经外汇局核准。?
第二十八条 个人外汇储蓄账户资金境内划转，按以下规定办理：?
(一)本人账户间的资金划转，凭有效身份证件办理;?
(二)个人与其直系亲属账户间的资金划转，凭双方有效身份证件、直系亲属关系证明办理;?
(三)境内个人和境外个人账户间的资金划转按跨境交易进行管理。
第二十九条 本人外汇结算账户与外汇储蓄账户间资金可以划转，但外汇储蓄账户向外汇结算账户的划款限于划款当日的对外支付，不得划转后结汇。?
第三十条 个人提取外币现钞当日累计等值1万美元以下(含)的，可以在银行直接办理;超过上述金额的，凭本人有效身份证件、提钞用途证明等材料向银行所在地外汇局事前报备。银行凭本人有效身份证件和经外汇局签章的《提取外币现钞备案表》(附1)为个人办理提取外币现钞手续。?
第三十一条 个人向外汇储蓄账户存入外币现钞，当日累计等值5000美元以下(含)的，可以在银行直接办理;超过上述金额的，凭本人有效身份证件、经海关签章的《中华人民共和国海关进境旅客行李物品申报单》或本人原存款银行外币现钞提取单据在银行办理。银行应在相关单据上标注存款银行名称、存款金额及存款日期。
第五章 个人结售汇管理信息系统?
第三十二条 具有结售汇业务经营资格并已接入和使用个人结售汇系统的银行，直接通过个人结售汇系统办理个人结售汇业务。?
第三十三条 各银行总行及分支机构申请接入个人结售汇系统，应满足个人结售汇管理信息系统技术接入条件(附2)，具备经培训的技术人员和业务操作人员，并能维护系统的正常运行。?
第三十四条 银行应按规定填写个人结售汇系统银行网点信息登记表，向外汇局提出系统接入申请。外汇局在对银行申请验收合格后，予以准入。?
第三十五条 除以下情况外，银行办理个人结售汇业务都应纳入个人结售汇系统:?
(一)通过外币代兑点发生的结售汇;?
(二)通过银行柜台尾零结汇、转利息结汇等小于等值100美元(含100美元)的结汇;?
(三)外币卡境内消费结汇;?
(四)境外卡通过自助银行设备提取人民币现钞;?
(五)境内卡境外使用购汇还款。?
第三十六条 银行为个人办理结售汇业务时，应当按照下列流程办理：?
(一)通过个人结售汇系统查询个人结售汇情况;
(二)按规定审核个人提供的证明材料;?
(三)在个人结售汇系统上逐笔录入结售汇业务数据;?
(四)通过个人结售汇系统打印结汇/购汇通知单，作为会计凭证留存备查。?
第三十七条 外汇局负责对辖内银行业务操作的规范性、业务数据录入的完整性和准确性等进行考核和检查。
第六章 附 则
第三十八条个人委托其直系亲属代为办理年度总额内的购汇、结汇，应分别提供委托人和受托人的有效身份证件、委托人的授权书、直系亲属关系证明;其他情况代办的，除需提供双方有效身份证件、授权书外，还应提供本细则规定的相关证明材料。?
直系亲属指父母、子女、配偶。直系亲属关系证明指能证明直系亲属关系的户口簿、结婚证或街道办事处等政府基层组织或公安部门、公证部门出具的有效亲属关系证明。?
第三十九条 违反《个人外汇管理办法》及本细则规定的，外汇局将依据《中华人民共和国外汇管理条例》及其他相关规定予以处罚;对于《中华人民共和国外汇管理条例》及其他相关规定没有明确规定的，对银行和个人应分别处以人民币3万元和1000元以下的罚款。?
第四十条 本细则由国家外汇管理局负责解释。
第四十一条 本细则自20xx年 2月1日起施行。?
个人外汇管理包括哪些内容
对于个人结汇和境内个人购汇实行年度总额管理：年度总额以内的，直接在银行办理;超过年度总额的，经常项下凭规定的证明材料在银行办理。境外个人购汇主要是审核其人民币来源的真实性和合法性。境外个人购汇时，对于当日累计兑换不超过等值500美元(含)以及离境前在境内关外场所当日累计不超过等值1000美元(含)的兑换，可直接办理;超过上述额度的，凭相关证明材料在银行办理。
目前，个人外汇流入、流出管理仍带有外汇资金短缺时期宽进严出管理的痕迹。个人从境外收入的外汇可直接在银行办理入账手续;境内个人从外汇储蓄账户向境外汇出外汇用于经常项目支出的，当日累计等值5万美元以下(含)的，直接在银行办理;超过等值5万美元的，凭规定的证明材料在银行办理;境外个人从外汇储蓄账户向境外汇出外汇用于经常项目支出的，直接在银行办理。
个人账户不再区分现钞账户和现汇账户，统称为个人外汇储蓄账户，统一管理。个人外汇储蓄账户的开立、使用、关闭等业务均在银行直接办理。本人及其直系亲属(父母、子女和配偶)账户中的资金可在银行办理境内划转。个人从事对外贸易可开立个人外汇结算账户，视同机构外汇账户进行管理。
个人外币现钞业务主要包括存入、提取、汇出和携带。
