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20世纪90年代以后，全球化进程明显加快，已成为当代世界经济最突出的特征，传统的行政观念已无法适应“市场化”时代的变化，政府在行政观念上要作出适应新的“时代”调整，即由传统的行政向学习性管理观念进行转变。政府在面对“全球性”市场时所应作出的调整，应是用管理中的学习理念来改造传统的行政理念。重要的是依据政府活动环境的变化不断调整政府的行为，提高政府的运行效率。简言之，就是政府官员要实现从“官僚理念”向“学习理念”、“经营理念”、“责任理念”的转变，即改变原来那种只强调政策的执行而忽视大量资源投入后所产生的实际结果的状况。如今，在世界各国政府对市场经济产生认同的情况下，对建立学习型政府的必要性也形成了一种广泛共识。“全球性市场”时代要求对官僚体制的政府在结构上作出重大改革，以适应社会的动态发展变化。社会生活节奏的缓慢是官僚体制得以生存和发展的基本条件之一。在这种条件下官僚政府利用其层次系统的权威和功能使大规模的复杂任务得以有效完成。但进入80年代后期以后，全球信息、知识以无与伦比的速度扩展开来，社会生活的需求也日益多样化，而传统的官僚政府体制严格的层次架构使之无法对社会的动态变化作出灵活的快速反应。官僚政府体制的滞呆性主要体现在两个方面：一是决策的时宜性差。这是因为官僚体制的政府在对大量信息进行处理的流程经常出现阻塞，从而使决策层不能作出及时决策，影响了对各种社会问题的及时处理。二是官僚体制的政府在提供社会服务方面不能实现资源的优化配置。由于资源使用的决策权与资源使用的执行权呈现分离状况，因此就出现了有资源配置决策权的却不了解社会需求的动态变化，而决策的执行者虽了解社会的动态需求变化却又没有资源配置的决策权。出于解决上述两方面的问题，增强政府对社会需求变化的敏感度，对官僚体制政府进行改革、建立学习型政府的必要性显得日益突出。中国加入WTO后要求建立学习型政府组织
中国入世，首先是政府入世，是公务员的观念、素质和能力要入世。入世对我国最大的挑战，是对政府职能、行政体制和管理方式的挑战。我国入世后，中央政府和地方政府将主要承担三大职责：第一，我国政府必须保证WTO规则在全国范围内的统一实施。第二，我国政府必须保证管理经济行为的公开、透明。第三，我国政府必须保证公民、法人和其他组织对其实施的管理经济的行为有向法院提起司法审查的权利。为了保证我国政府入世后能全面履行上述三大职责和相关承诺，我们必须转变政府职能和观念，改革行政体制和方法，推进依法行政，建设法治政府，建立学习型政府。首先，要建立有限权力政府，从而在权力的源头上最大限度地控制行政权的惟我独尊，切断行政权的无处不在，限制行政权的无所不管，转化行政权的无所不能。其次，要建立遵循正当程序政府，具体表现为必须遵循以下三个原则：平等原则、公开原则和公正原则。再次，要建立责任政府。责任是法律的生命，政府责任是法律责任的主导方面。没有政府责任，行政权的运行就没有制约，公民权的行使就没有保障，违法行政就不可能受到追究，依法行政就不可能真正推进。我国入世以后在发展市场经济的过程中，必须实现公民从义务本位向权利本位、政府从权力本位向责任本位的深刻转变，保证政府始终对人民负责，对人民制定的法律负责，建立社会主义的新型责任政府。最后，要真正认识到建立学习型政府是实现以上目标的根本途径。建立学习型政府组织的基本要素
在学习组织中，组织学习的内容不仅包括而且远远超过学校教育的内容，在建立学习组织的过程中，应注重如下基本要素。
1、结构化的培训过程：结构化的学习在发展初期是非常重要的，应该同工作紧密结合起来，培训应该与改进小组的工作要求相一致，在这里，教育和文化的作用是非常重要的，它将有利于组织对动态变化做出快速响应。
2、结构化的信息过程：事实上，用结构化的方式传授知识和技能，必须在掌握外部变化信息和内部变化信息的基础之上进行，这也是开发组织策略所必需的。3、过程管理：只有把学到的知识应用于实践之中，才能体现出知识的价值，过程管理的实践远远超过任何培训，引入具有交叉功能的过程管理的内容是十分必要的，如若不具有关于过程的全面知识，改进组织是不可能的。
1政府高新技术产业管理竞争力基本含义和特点
1.1高新技术产业管理竞争力的基本含义。
(1)政府高新技术产业管理竞争力与政府高新技术产业化功能。当代高新技术产业化实践表明；一方面，市场机制是推动高新技术产业化活动发展的主要动力所在。这是高新技术产业化在世界各国经济增长、国际竞争力提高、综合国力增强和国家整体形象设计等方面能发挥并且正在发挥出巨大的能动作用和主体作用的基本条件；另一方面，要普遍和纵深推进高新技术产业化活动，除了必须塑造企业行为主体外，还必须有政府相应功能的支撑与服务。这是高新技术产业化所以能对当代人类生产方式和生活方式产生变革性作用的必要条件。发达国家相比发展中国家所以能长期在高新技术及其产业国际竞争中始终处于牢固的垄断地位，与这些国家政府在高新技术产业化活动中有效的高新技术产业管理是密不可分的。如果说，西方发达国家经济增长模式中对政府功能的作用尚有不少异议的话，而在高新技术产业化活动领域，它们几乎都作为加快高新技术产业化活动的一个重要职能来实施。这表明，在高新技术产业化发展模式方面，发达国家的政府职能与传统产业管理职能发生了巨大的分离，正在发生重要的调整。高新技术产业化对经济增长、充分就业、抑制通货膨胀和促进国际收支平衡等方面都发挥出了重要作用，并且这种作用还有进一步提高的趋势。这是发达国家政府长期以来不懈地提高高新技术产业管理竞争力的重要启示。以经济合作与发展组织为例，其高技术产业的增加值已占整个制造业增加值的25%，比10年前增加了一倍。1996年7月，美国国家科学技术委员会提出的《为了国家的利益发展技术》报告中强调，技术进步是决定经济能否持续增长的一个最重要的因素，技术和知识的增加占生产率增长总要素的80%左右。由高技术产品的开发而形成的带有高技术含量的服务业的出口额已占商品出口额的40%。1996年5月的西方七国首脑会议上确定，由欧盟部长理事会支持召开的“在以知识为基础的经济中产业的竞争力——政府的作用”研讨会，探讨了高新技术产业化新经济发展模式中政府功能及其政策问题。显然，提高政府高新技术产业管理的竞争力，是强化高新技术产业化政府功能建设的基础和核心所在。
发达国家新经济实践表明，强化高新技术产业管理是国家创新体系建设的一个重要组成部分，也是政府经济功能转型和创新的重要方向。一般而言，政府高新技术产业化促进功能的实现主要有三个途径：一是政府本身在高新技术产业化活动中的直接参与行为，如把财政资源投入高新技术产业化中去。二是政府通过建立一系列优惠政策体系去推动、引导、促进、调整和规范全社会高新技术产业化中创新活动的持续、有序化发展。三是通过建立和完善高新技术公共基础设施来提高国家对高新技术产业化的供给能力，提高科技创新资源的配置效率。因此，政府高新技术产业管理功能的形成和作用也相对复杂。这表明，政府高新技术产业管理竞争力提高并不像传统产业那样简单明了。
(2)政府高新技术产业管理竞争力的基本含义。政府高新技术产业管理竞争力反映政府政策、法规、规划与计划等促进和推动高新技术产业增长、扶持和规范高新技术产业化活动发展、加快高新技术企业成长的竞争实力。它是指一定经济体制下的政府经济功能在高新技术产业管理中所表现出来的综合竞争力。
国际经济竞争的加剧和高新技术产业化活动、知识经济的迅速崛起，是政府高新技术产业管理竞争力问题提出的重要背景。
从理论渊源上分析，古典经济学的比较优势理论和相对比较优势理论是竞争力存在和作用的基础。政府高新技术产业管理竞争力是一国综合国力竞争优势中的一个重要组成部分，也是政府高新技术产业化功能的主要实施方式，因此，政府高新技术产业管理竞争力就成为决定一国社会整体创新能力的重要内容。
从政府经济学的观点分析，政府经济功能的发挥是弥补“市场失灵”的重要方式，是加快一国工业化和现代化速度不可替代的力量。而政府功能的产生和发挥，除了政府财政政策和货币政策之外，还必须辅之以产业政策。即从强化政府产业管理竞争力的角度，增强政府经济功能对国民经济作用的效果，尽量减少“政府功能失灵”。
从发展经济学的观点分析，发展中国家必须把消除“二元经济结构”作为工业化发展的主要目标。这不仅使政府经济功能的强化成为必然，而且使政府经济功能的重点有了战略性调整的必要。为此，必须把政府经济功能集中在工业化发展的国际竞争力上，进而形成一套能促进政府产业管理竞争力提高的政府政策体系。
从世界经济论坛和瑞士洛桑国际管理开发学院的观点分析，一国国际竞争力取决于以下五种不同因素的组合：变革素、变革过程、环境、企业自信心、工业序位结构等。由此形成两方面相互联系、相互作用的竞争力，一方面是企业竞争力，另一方面是环境优化竞争力。在很大程度上，环境优化竞争力成为制约企业竞争力、国际竞争力的主要因素。而环境优化竞争力又与政府经济功能作用形成和效果密切相关。从发达国家高新技术产业化实践分析，要提高政府高新技术产业化功能的效果，必须以强化政府高新技术产业管理竞争力为关键。
从理论上分析，一国或一地区政府高新技术产业管理竞争力是一国或地区高新技术产业规模、政府高新技术产业管理能力与政府高新技术产业管理效果之间的乘积。即政府高新技术产业管理竞争力＝高新技术产业规模×政府高新技术产业管理能力×政府高新技术产业管理效果。
1.2政府高新技术产业管理竞争力的特点分析。
(1)政府高新技术产业管理竞争力是强化和改善高新技术产业化政府功能的主要内容。
(2)决定和影响一国或一地区政府高新技术产业管理竞争力提高的主要因素有三个方面：
高新技术产业规模因素。这是影响一国政府高新技术产业管理竞争力的基本因素。一方面，只有在高新技术产业发展到一定规模之后，国家政府才有对其实施产业管理的必要和可能；另一方面，高新技术产业规模的扩大，使其对政府财政收入增长的贡献提高，从而奠定了政府高新技术产业管理的必要性、主动性、积极性。
政府高新技术产业管理能力因素。它主要包括：政府高新技术产业财政投入力度指标、政府高新技术研究与开发财政投入力度、政府高新技术产业化的政策扶持力度、高新技术产业政府管理机构设置和功能作用、高新技术产业市场行为主体利益矛盾的政府规范力度等。
政府高新技术产业管理效果因素。其衡量指标主要包括：一是高新技术产业增长幅度指标；二是高新技术产业在国民经济中支柱产业地位的形成和扩散程度指标；三是高新技术企业成长指标；四是高新技术企业规模化发展指标；五是高新技术产业对国家财政收入贡献率指标；六是高新技术企业就业贡献率指标；七是高新技术产业国际竞争力指标；八是高新技术产业在推动国民经济产业结构调整中的带动作用指标等。
(3)政府高新技术产业管理竞争力提高虽然不可避免地受制于一定经济体制的影响，但经济体制变量对高新技术产业增长的影响只能限制在一定限度内。其主要原因如下：
高新技术研究与开发已由过去的单纯企业化、个体化和小额化向目前的政府化、社会化和巨额化方向发展，尤其是政府高新技术研究与开发的投入规模与实力已成为决定高新技术产业化和知识经济国际竞争的核心因素。这是在不同经济体制下政府投入功能都能得到充实的体现。
高新技术产业化和知识经济增长的主要推动力量是技术重大创新和技术、知识在资源配置与利用中的功能成为主要决定力量。由于技术、知识与经济体制、经济制度的相关性极小，因此，高新技术产业化活动和知识经济的发展一般与经济体制因素关系并不特别密切。
在高新技术产业化活动及其知识经济发展中，经济体制变量对其影响主要通过高新技术产业管理的方针、政策、措施、手段等体现出来，因此，提高政府高新技术产业管理竞争力也成为经济体制变革和制度创新的重要内容。
经济体制对高新技术产业管理政府行为的要求主要体现在如何重新认识政府在国家经济职能中的作用，如何实现高新技术产业化活动中政府功能的“最大化”和“最满意化”。
(4)提高政府高新技术产业管理竞争力是提高一国产业素质的重要条件。首先，政府通过相对超前和富有战略性的优惠政策体系对高新技术产业进行扶持，客观上能加快高新技术产业增长速度和规模；其次，政府高新技术产业管理主要从国民经济产业结构升级的战略高度考虑高新技术产业发展的全局性问题，因此，对推动和加快国民经济产业结构优化调整、高级化调整具有不可低估的作用；再次，政府通过必要的、一定规模的高新技术研究与开发财政投入、高新技术企业投入等手段，能促进高新技术商品化、产业化和国际化进程，进而强化高新技术产业化能力；最后，政府通过制定一定的产业保护和产业开放政策等手段，可提高产业发展素质。
2政府高新技术产业管理竞争力提高的目标和主要条件
2.1政府高新技术产业管理竞争力提高的目标体系：促进和推动高新技术产业增长；扶持和规范高新技术产业化活动发展；加快高新技术企业成长；刺激高新技术产业化需求；改善和提高高新技术产业化有效供给；建立和健全适应高新技术产业化活动发展的市场结构与市场体系；建立和强化具有自主开发能力和知识产权形式的高新技术产业体系；建立和完善促进高新技术产业化发展的企业家才能供给和研究与开发人才供给的社会化服务体系和保障体系；保障国家经济安全。
2.2政府高新技术产业管理竞争力提高的条件。政府高新技术产业管理竞争力提高既是一个多重目标体系，更是一个客观过程。作为一个社会系统工程，政府高新技术产业管理竞争力建设必须具有条件体系的支撑与服务。具体地，政府高新技术产业管理竞争力提高的条件有：
(1)国家规划和战略支撑条件。高新技术产业发展计划和战略成为国民经济中、长期发展规划的重要组成部分，这是政府高新技术产业管理的需求条件，也是提高政府高新技术产业管理竞争力的充分条件。
(2)高新技术产业发展规模和实力条件。这主要要求高新技术产业的国民经济支柱产业化、高新技术产业的国际化、高新技术产业对财政贡献率提高等条件。
(3)有效弥补市场机制的缺陷和不足的条件。在市场结构改善、提供市场信息和改善高新技术产业化活动基础设施条件等方面，发挥政府经济功能的主体作用。从发展趋势看，提高政府高新技术产业管理竞争力必须针对高新技术产业化活动中“市场失灵”的可能方面。
(4)需求引导和刺激条件。引导和刺激高新技术产业化需求和创造相关需求既是高新技术产业化活动发展的主要支撑条件，又是政府高新技术产业管理竞争力形成和强化的基础和核心。
(5)高新技术企业有序竞争条件。调和企业行为主体和居民户行为主体在高新技术产业化活动中的利害冲突和利益矛盾，提高政府对高新技术产业化活动的法规监管能力和水平，进而提高高新技术产业化政府功能对高新技术产业化活动的宏观调控能力。
(6)国家高新技术产业化整体能力条件。强化国家高新技术产业化整体能力建设，实现国家宏观经济政策目标，是政府高新技术产业管理竞争力提高的充分条件。
这是从根本上确保一国国家经济安全的终极手段。
2.3提高政府高新技术产业管理竞争力是对传统经济体制下政府经济功能的一种超越。国家和地区经济增长既是一个社会日益增长的最终产品和劳务供给能力的持续增长过程的方式，也是经济管理体制、新兴产业管理方式和体制的不断调整、转换和创新过程。由于高新技术产业化是一种新型生产力的载体，由于产业生命周期的作用，由于产业增长的国际因素影响，由于政府功能、作用的局限性，因此提高政府高新技术产业管理竞争力在很大程度上也是一个对传统经济体制下政府功能转换和创新的必然过程。
(1)提高政府产业管理竞争力是高新技术产业化政府功能创新的主要内容。
(2)政府高新技术产业管理竞争力提高是对传统经济体制下政府功能形成和作用模式进行重大的转换和创新。
(3)提高政府高新技术产业管理竞争力必须把刺激和放大高新技术产业化需求作为关键。这既有助于缩短高新技术产业增长的起步阶段周期，又能极大地加快重要高新技术产业的国民经济支柱产业化和战略产业化发展进程。为此，政府高新技术产业管理必须强化对高新技术产业化需求的引导和改善，进而使一定时期的产业供给结构和产业结构得以顺利调整。即在产业不同的生命周期通过某种、某些高新技术产业化需求的创造和刺激，去调整高新技术产品市场价格，促进厂商调整生产方向，促进生产要素的重组，实现有限资源的优化配置。必须通过创造有效的高新技术产业化需求去引导社会总需求的变动方向，强化高新技术产业化在促进经济增长、物价稳定、充分就业和国际收支平衡等方面的功能，使高新技术产业化成为支撑国民经济可持续发展的关键力量。
(4)强化政府高新技术产业管理竞争力的指导方针是，既要能消除高新技术产业化活动中“市场失灵”障碍，又要能强化政府高新技术产业化能力，进而提高社会整体高新技术产业化能力。
(5)建立和健全国家高新技术产业政策，促进政府产业政策的完善，并强化其对国民经济宏观调控功能。这可通过形成以扶持高新技术产业化为重点的产业政策，实现对国民经济的超前调节，提高国民经济主要支柱产业的国际竞争力，使国家或一地区能在某一或某些高新技术产业方面形成国际竞争优势。这是发展中国家构造国际竞争的后发优势的关键。实践表明，这既是发展中国家政府功能转换和创新的关键，也是提高政府高新技术产业管理竞争力的核心。
(6)形成有效的政府高新技术及其产品市场管理的新模式，推动高新技术产业化活动的可持续发展。这方面主要表现在如下几个方面：一是市场竞争环境的建设；二是市场竞争主体的塑造；三是政府与企业产权关系；四是政府对国有高新技术企业宏观管理模式；五是对高新技术市场垄断的管制和规范能力等。
(7)要创造全面提高社会高新技术产业化供给能力的动力机制。必须强调，长期以来，在政府经济政策目标中，需求政策占据了绝对地位，而供给政策则被大大弱化了。在高新技术产业化活动中，由于其资源构成和各种资源在高新技术产业化中的地位和权重已发生了根本性的变化，科技创新人才资源、创业人才资源和新型企业家人才资源等已成为高新技术产业化可持续发展的最主要决定因素。而这些新型要素在全球范围内都是供不应求的。而且，在发达国家，由于高新技术产业化相对超前，因此，普遍存在着高新技术产业化供给能力不足问题，并且这些新型要素供不应求程度会更明显。因此，提高高新技术产业化供给能力就成为发达国家政府高新技术产业管理竞争力提升的关键。
提高高新技术产业化供给能力的基本思路主要有：一是借助优惠政策条件体系来有效降低高新技术产业化活动的风险；二是通过提高政府高新技术基础设施供给规模来形成高新技术产业化供给的多元化机制。这都要求政府高新技术产业管理要以控减高新技术产业化风险为基点。众所周知，高风险是高新技术产业化的显著特征之一。因此，高风险是影响高新技术产业化供给能力提升的重要因素，风险控制就成为提高政府高新技术产业管理竞争力的重要目标。提高政府高新技术产业管理竞争力的风险控制方式主要有：一是为高新技术产业化提供税收减免政策支持；二是政府财政直接投入战略性关键高新技术及其产业，提高一国高新技术产业化的安全性；三是政府提供科技创业孵化条件体系，降低科技创业人才高新技术产业化成本和风险；四是提供政府教育特别是高等教育供给能力，加大高新技术产业化新型人才资源的供给水平；五是利用国际科技合作来分散高新技术产业化的风险。
必须指出，政府高新技术产业管理的风险控制能力与一国政府财政收支能力直接相关，与该国高新技术产业在其国民经济增长中的地位和作用密切相关，与该国高新技术企业成长状况相关，也与高新技术产业国际竞争力有关。因此，在新技术产业化的起步阶段，可通过制定和实施一定的优惠政策，来提高政策高新技术产业化风险控制能力。这既能增强政府高新技术产业管理的政策导向功能，也能大大降低企业市场行为主体风险度，有助于高新技术产业化供给主体多元化机制的形成。对大多数发展中国家而言，由于政府高新技术产业化促进行为的不到位，由于受其国民经济发展阶段所限，其政府在高新技术产业化制度创新供给能力上与发达国家的存在着很大差距。这丝毫不比其与发达国家在技术创新供给能力上的差距小。同时，由于发展中国家政府在提供高新技术产业化制度创新条件方面的认识不到位，它在这方面的供给职能存在着很大的缺陷。因此，为了缩短与发达国家在新经济发展中的巨大差距，发展中国家政府必须从战略高度重视高新技术产业化制度创新供给条件和行为建设的重要性，为高新技术产业化创造最佳的发展环境。而在高新技术产业化的起飞阶段或成熟阶段，政府高新技术产业化风险控制的手段也要进行全面调整和创新，不能再单纯依赖于优惠政策条件，而要通过建立制度创新的比较优势，来提高政府对高新技术产业风险控制效率。
因此，强化政府制度创新供给能力，也是提高政府高新技术产业管理竞争力的基础条件。制度创新供给是政府高新技术产业管理的基本功能。与其它高新技术产业化供给品种相比，制度创新供给的主要承担者是政府主体。从这个意义上说，一国政府高新技术产业化促进行为绩效的高低和政府高新技术产业化供给能力高低很大程度上主要取决于其为高新技术产业化提供的制度创新条件。21世纪美国经济优越的竞争优势，与其高新技术产业化供给能力有巨大密切相关。一方面，而对新经济竞争日趋激烈的世界背景，作为世界第一科技强国的美国也在及时调整其科技发展战略和政策，如科技移民政策和降低国防R&D经费支出的政策等。国防R&D经费支出在美国科技投入中所占比例从20世纪90年代就呈现下降趋势，由1990年的63%下降到目前的50%左右；另一方面，为了推动高技术产业化，美国政府积极为企业高新技术产业化创造有利的制度创新条件。如2000年联邦政府放宽对人类胚胎细胞研究的限制。美国是一个宗教保守势力较强的国家，政府经费一直被禁止用于有关人类胚胎细胞的研究。2000年，克林顿在其总统任期最后一年中终于取消了这项禁令。由于联邦政府经费在医学等基础研究领域占有最大份额，大大推动美国在胚胎细胞方面的研究进程。为了加快电子商务发展，美国加强了相关法律环境的规范建设。2000年6月30日，克林顿总统签署了《全球和国内商务之电子签名法》，确认了电子签名在签订合同、使用和存储文件时的法律有效性，规范了电子商务的法律环境。这为电子商务发展创造非常有利条件，如该法案承认了电子商务网站中大量存在的格式合同的有效性。为了规范信息产业的发展，2000年5月，美国和欧盟达成了“信息安全港”的协议，使隐私权问题正式进入美国科技制度创新范围。由于信息技术和电子商务使厂商获得了强大的消费者私人资料收集能力，直接威胁到消费者个人隐私和利益，因此有必要对厂商进行相应约束。虽然美国企业界一直不愿加强隐私权保护，但美国政府还是力排众议，对隐私权保护提供立法保障。这得到了HP等著名公司的积极支持。
(8)改善政府对高新技术产业化的干预水平。高新技术产业化的全球化趋势是当今世界经济全球化发展的重要推动力量。这使政府协调行为成为影响经济全球化发展的重要因素。一方面，各国政府加快本国高新技术产业化的预期和责任都非常强烈；另一方面，加快高新技术产业化发展不能脱离经济全球化发展的大背景。因此，在经济全球化中，国家政府必须在新型国际分工中获得有利竞争地位，在技术、信息、管理、新产品和服务等配置竞争中处于主动。这要求政府必须对高新技术产业化活动实施适当干预。这要求国家政府产业政策的设计和操作的开放化要以培植本国高新技术产业化竞争与合作机制优势为关键，利用国际科技合作来提高有限科技创新资源的配置效率，在此基础上提高科技创新资源全球化配置能力。研究表明，发达国家产业全球化竞争能力是与其高新技术产业成长能力密切对应的。因此为了提高一国在产业全球化中的竞争能力，必须以提升高新技术产业国际竞争力为前提。为此，发达国家政府对高新技术产业化的干预功能不断强化，主要表现在：一是制定和实施国家级中、长期经济、科技和社会发展计划，提高有限科技创新资源配置效率。这在世界主要发达国家争先恐后地制定跨世纪科技发展战略和计划中有突出的表现；二是强化国家财政能力对研究与开发的扶持，引导社会科技投入规模和结构，提高社会科技投入供给水平；三是加大政府对知识和技术基础设施的供给能力；完善科技创新环境和条件体系；四是实施促进高新技术产业化财政政策，创造国内高新技术产业化有效需求，带动国民经济产业结构高级化调整；五是加大政府采购力度，扶持高新技术企业迅速长大；六是拓宽国际科技合作渠道，提高对全球科技创新资源的配置能力。
虽然我国各级政府有干预经济的传统，但这种传统模式与高新技术产业化政府促进行为相差甚远。①我国政府传统的干预功能过多侧重于行政功能，与市场经济要求正好相反；②我国政府传统的干预功能最突出地表现在组建国有企业，进入国民经济诸多行业。而在新技术产业化中，政府能直接参与的行业是非常有限的，这使得我国政府传统的经济干预功能难以实施；③我国政府传统的干预功能往往导致很多的投资失误，导致重复建设。而在高新技术产业化中，如果国家干预导致了投资失误，可能会从根本上扩大我国高新技术产业化周期，加大我国高新技术产业化成本，进而加大我国与发达国家高新技术产业竞争的国际差距。这比传统经济下我国政府干预失灵的危险要远大得多；④我国政府传统的干功能没有与相应的制度创新有机结合。发达国家政府干预高新技术产业化，不仅有行政手段，还有与之相辅相成的法律手段。客观上，在高新技术产业化的起步阶段，高新技术产业化所需要的制度创新条件难以有效供给，此时借助行政手段的干预功能能弥补制度创新不足和滞后的缺陷。而在高新技术产业化进入到成长阶段后，单凭行政手段所能实现的制度创新功能就十分有限，同时过多的行政手段可能导致新的制度瓶颈。因此，这需要通过法律手段来承担全部制度创新功能。从我国情况分析，政府在干预我国高新技术产业化方面的功能还十分有限。实际上，现行公司法、投资法和税法对高新技术创业的限制还很多。
收稿日期：2002-03-26
【参考文献】
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很少有其它一些主题像创新一样受到社会科学家、管理者以及公共政策制定者们如此多的重视。这里所谓的创新，是指“建立一种新的生产函数，即实现生产要素的一种从未有过的新组合”，它是整个组织在社会、经济和政治方面产生变革的发动机。从总体上看，创新是一个连续不断的过程，它不仅是指科技的创新，更包括体制与机制的创新。
事实上，公共领域中的政府与私人市场中的企业，作为社会系统生成的两种组织，有许多共同之处。如何对经济领域的创新机遇和方法进行系统的总结和阐述使之应用到政府管理的领域中去，本身就是一个艰巨的创新，如何理解这些共同属性，更是我国公共管理改革中面对的重大间题。
一、政府管理创新行为的来源探析
创新要从透彻地思考创新机会的来源做起。任何现有的均衡都不是永久不变的，与私人市场中的企业一样，如果出现生产技术变化，组织内部的变化或由于法律政治情况变化而引起社会政治环境变化，那么现有的均衡就会被破坏，政府就不得不面临新的创新挑战。
诺斯和戴维斯在其重要代表作《制度变革与美国经济增长)中提出了影响创新的三个重要因素:一是市场规模的变动，能够改变一定制度安排下的收益和成本;二是生产技术的发展能够改变现存条件下成本和收益之比，从而引起对创新的需要;三是由于一定的社会集团对白己收入的预期发生变化.从而引起他们对现存条件下成本和收益之比的看法作普遍的修正。
诺斯和戴维斯的创新理论重视制度需求所带来的创新，而忽略了对其它要素的分析并过于宏观。通过借用对经济领域的创新机遇和方法进行系统的总结和阐述、我们还可以更具体地提出7个创新机会的来源。作为政府系统化创新和创业型管理的重心;.
1.意外情况。意外情况包含意外的成功与失败两种情况，尤其在管理者已经形成定型经验及思维方式的前提下，这两种情况都要特别引起管理者的重视。对于意外成功的忽视.通常是由于管理者缺乏灵敏的判断力，甚至于根本没有注意到已经初步取得的成功。而对于意外的失败，则可以分为两种情况:一种是由于各种可批评的因素造成的，这种失败如规划不周、执行不力等，更多的是需要从过程中进行反思;而第二种失败，即那种经过了精心策划、周密准备、小心执行却依然归于失败的情况，则反映了变化了的实际，往往意味着创新机会的来临。
2.缺乏协调。缺乏协调，指的是事物的应然状态与实然状态之间的矛盾。管理大师杜拉克曾将不协调分为以下几种类型;(1)一个产业(或公共服务领域)的经济现状之间存在的不协调;(2)一个产业(或公共服务领域)的现状与设想之间存在的不协调:(3)一个产业(或公共服务领域)的付出与价值和客户的期望之问存在的不协调;(4)程序的节奏或逻辑的内部不协调。④这里需要特别重视到，有些情况从各个部分的角度来看，可能都是有根据的、合理的，但放在一起就有可能出现不协调。管理过程中的不协调往往并不是细小难查的，对它们的发现正是我们创新的一个源泉。
3.程序需要。这里所说的程序需要，是指在某项公共服务的提供过程中，发现的某些明显薄弱的环节，它们造成程序当中的梗阻或关键困难，使目标难以实现。因此，改变这种环节，就成为规则运行的迫切需要卜即程序创新的需要。根据程序需要的成功创新，有5个基本要素:(1)一个独立程序;(2)一个薄弱或欠缺的环节;(3)一个清晰、明确的目标:(4)解决方案的规则可以清晰地加以规定;(5)具有可行性。⑤程序创新既需要直觉或经验，也需要凭借逻辑推理。以利于创新的产生。
4.市场结构。市场结构包括市场中相互竟争厂商的数量、厂商的相对规模(集中程度)、技术和成本条件以及厂商进入和退出行业的难易程度等因素。此外，不同的行业具有不同的结构，这些结构也影响着管理者制定的决策。市场规模的扩大或缩小对制度需求产生影响，具体表现在(1)市场规模的扩大.固定成本可以通过较多的交易收回，这样，固定成本就成为创新的一个较小障碍;(2)市场规模的扩大使一些和规模经济相适应的制度安排得以创新;(3)市场规模的扩大使得一些制度的运作成本大大降低。⑥此外，我们还应该看到，产业和市场尽管表面上看起来挺稳定，但事实上其结构却十分脆弱，时时刻刻面对着各种各样的冲击周而时时蕴藏着创新的机会
5.人口变化。在所有外部环境中，人口变化是最清晰易辨的。人口变化不仅仅是人口数量的问题，更是结构、质量的变化。其主要的研究挑战有:(1)确定人口变化在各经济部门与社会群体中听权重大小;(2)确定社会各系统对人口变化的敏感度;(3)分析其他因素对人口变化的可能响应，研究这些响应的效率、代价以及领域范围;(4)解释其他因素与人口变化相互作用之后的社会过程与驱动机制。无疑，它对于政府管理的行政环境具有极大重要性，对政府的管理创新具有极大的影响。
6认识变化。任何变化都有相对和绝对之分，在事实本身并没有改变的情况下，原有认识的含义却可能发生改变;在事实是往好的方向发展的同时，原有认识的含义却可能发生反方向的改变。正如经济发展并不一定带来民众满意度的同步提高那样，认识与事实之间的相对分离，会导致所造成的结果也不大一样，因此这里就存在一个重大的创新挑战。
7知识发展。固然说创新创造出的是新财富或行动的潜力，而不是新的知识，但却不能反过来说新的知识不会导致新的创新。知识经济的兴起是近年来世界经济发展的显著特点之一，虽然还只是刚刚起步，但谁也无法阻挡它的步伐。知识经济最终将造就一个怎样的未来世界，我们还不能准确地预知，但可以肯定，知识经济的兴起和发展，对人类社会的生存和发展，必将带来深刻的影响.对政府管理更是一个严峻的考验。
上述前3种创新机会的来源，通常只显露在公共组织内部，而后4种创新机会来源则是外部的。当前政府作为最重要的公共眼务机构而存在，并且统治着社会、政治和经济的各个领域。如果它不能首先进行创新.社会其他组织就很难进行有效的创新，而将被大政府这个“肌肉”发达的巨人所窒息。因此而对变化，政府管理就只有创新。
二、政府管理创新行为的原则探析
影响创新的有外在与内在的各种因素，那么在各种各样的创新机会面前，政府管理创新行为应当遵循些什么样的原则呢?安格尔认为一般人都具有创造和创新的能力与潜力，这一潜能的真正实现要看组织中的创新管理能否引导并保障个体进行创新。现有组织在创新上的最大障碍，可能就是不愿抛弃过去，因此有系统地抛弃过去就显得更为重要。在这个过程中，政府管理创新行为应特别遵循以下原则:
1.积极调查而不要消极坐等。创新既是理性认识，也是感知认识，创新过程木身的发展是高度不确定的、模糊的和高风险的。它的第一步是寻求创新机会寻求机会就要先了解实际。但是通常的政府管理者，往往是坐下来做更多的研究和分析，这种反应是错误的。政府应该向企业家那样，不能消极坐等创新机会的出现，而应该积极调查研究发现它。特别是当全神贯注的工作不仅没能使情况好转，反而使之变糟时，重新把重点放在新发现的可能产生收获的领域，往往能够事半功倍。
调查中要特别注意的是托内斯基和弗雷西尔曾指出在创新研究中普遍存在着的这样一种偏见:“创新常常被视为好的事物，认为这一新思想必然有用的—能获利的、建设性的或是可用于解决问题。被感觉没有什么有用性的新思想通常不被叫做创新，而称为谬误。”但事实上，由干一种创新想法的有用性只有经过全面实施之后才能加以确定，因此“不可能在开始时就确定哪些想法是‘创新’或者‘谬误’，于是创造激励和保障组织成员积极创新的条件就具有非常重要的意义。”
2.顺势利导而不要人为抵触。任何创新都代表着不遵从惯常标准的举措，夸张一些讲，创新就等同于不合法或不一致的表现形式，其崭新的思想是对现有观念和实践的挑战，因而一项创新思想的采纳就意味着组织中的一项重要挑战。同市场中的一般商家埋怨顾客“不理智”或“不懂行”一样，当政府的供给与民众的需求产生偏差时，政府也常常表现出其特有的傲慢、强硬以及武断。
如果过分地强调管理工作中的按条规办事，以原有制度为基准的原则，表现出做事机械，不管人的主观能动性。往往可能导致失败。然后，它很有可能就因此而失去了一个非常具体的、成功机会极高的创新机会。这条原则更重要的是让我们明白，当各种条件具备的时候，不光是提供了一次创新的机会，而且必须顺势利导去创新.否则不但会失去机会，而且可能使自己在竞争中处于落后的不利地位。
3.力求简单而不要强调复杂。这条原则是“思维经济原则’.和规律统一性的体现。(老子)说:“治大国若烹小鲜”。理性的政治过程，就是在目标与实现这个目标的两点之间，找到一条既短又好的直线。在任何社会里，政治管理都是为了实现一定目标而对实现目标过程施加的必要的影响，任何超出这个意义的举措，都是多余的。因此对于政治过程(包括管理创新)来说，应该经常考虑的是:哪些环节是多余而可以减去的?哪些是可以再作删繁就简的?尽可能减少政治花费，降低政治成本，尽量删减不必要的累赘。应该相信，在任何社会，繁杂并不比简约好。
因此，创新要有效，必须简单。凡是有效的创新都简单得惊人，简单才是一项创新所迫求的最高层次。事实证明“建立在一个容易加以界说的简单原则或学说之上的政府。虽然不是最好的政府，但无疑是最强大和最长命的政府。”过多过杂过繁的管理投入除了对“自发社会秩序”构成不必要的千预、使社会生活增加许多不必要的负担外，还很有可能存在各种非理性的“病灶”因素。
4.清晰定位而不要模栩不清。政府战略管理思维首先是定位思维，定位思维是要明确现在的出发地和将来的目的地，它包括了发展目标定位、出发点定位以及资源、能力和知识的定位等。凡是成功的创新必须要有这个准确定位的原则，要透彻地思考，并应当以其具体要求为目标。定位清楚了以后，这时就有可能会发现能量缺口，由能量缺口再引申出新的创新机会。
政府定位不清，将会给政府自身和社会经济各方面造成不良的后果，当前政府定位存在的间题主要有(1)职责内角色定位与职责外角色定位错位;(2)主要角色定位与次要角色定位错位;(3)新体制下的角色定位与旧体制下的角色定位错位。当前政府管理创新行为的定位应是职能管理和协调服务并重，但人们并不容易真正地了解和认识到这一点.有时对于管理职能过于偏重.有时又过分地强调服务取能，模糊导致不能准确地把握行政管理创新的定位，从而使行政管理创新的目的和目标不明确，也就容易造成管理者和被管理者(或服务者和被服务者)之间产生误会和不理解、不信任。
三、政府管理创新行为的目标探析
通过前面两部分的分析，我们从理论上对可能影响政府管理创新的机会来源和政府管理创新行为所应遵循的原则做了一番分析，在此基础上，我们进一步在实践层面上，明晰如何建构有利于政府管理创新的互动组织结构和目标分析。
政府效能的高低对于国家的发展是至关重要的.。政府和市场、社会的互动是推动社会发展的动力。因此，只有对政府、企业、社会与其他主体、各种成员的相互关系加以调整，构建政府、企业、社会三者良性互动的环境，政府创新行为才能规范化发展。我们必须实现政府主休地位泛化部分的退出和让渡，致力于政府与市场，政府与企业，政府与社会之间良性互动状态的构建。
一、我国行政复议机构设置的现状与缺陷
行政复议机构是行政复议制度的一个重要组成部分，复议制度是否健全且产生良好的社会效果与复议机构的设置是否科学有着十分密切的关系。我国的行政复议制度建设、运作从1990年的《行政复议条例》算起到1999年《行政复议法》的颁布实施至今，大约经历了十来年的实践，然而复议制度却依然可以称得上是问题多多！笔者在此仅对复议机构的设置及其运作略陈管见。[i][i]在这个问题上，笔者大致将其归纳为四个方面的问题。
（一）复议机构缺乏独立性
1990年的《行政复议条例》规定：“复议机关应当根据工作需要，确立本机关的复议机构或者专职复议人员。”；“县级以上地方各级人民政府的复议机构，应设立在法制工作机构内或者与政府法制工作机构合署办公。”这种规定以行政法规的形式确立了行政复议机构相对独立的法律地位。而1999年颁布的《行政复议法》尽管在总体上应该说是吸收了复议制度实践的经验，因而是进步的，但就行政复议机构内容的规定来说，却并没有关于行政复议机构的专门规定，而只是在总则中的第3条对复议机构做了一个简括的规定：“依法受理行政复议申请的行政机关是行政复议机关；行政复议机关内负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。”二者比较我们可以看出，按照条例的规定还可以在法制工作机构中设立相对独立的专门从事复议工作的机构，而复议法则只规定由政府法制部门一并连带着从事行政复议工作，这不能不说是一种倒退。因为作为复议机构的“负责法制工作的机构”分别隶属于各级不同的人民政府和不同的行政职能部门，缺乏应有的独立性。《行政复议法》第12条到第15条集中地规定了复议管辖制度，从中我们可以看出：作为行政复议的机关要么是被申请复议行政机关的上一级行政机关或主管部门，要么是作出原具体行政行为的行政机关自身。
现实中各级人民政府和各行政职能部门根据自己的实际情况设立主管行政复议的工作机构，没有一套统一的行政复议机构体系，而且主持复议的行政机构完全听命于其所属的行政首长,没有自主决定权；而其所属的复议机关又与作出具体行政行为的行政机关有千丝万缕的联系。由于行政复议是行政机关内部上下级之间的监督活动,不少行政机关将复议工作混同于一般的行政公务，复议活动受行政内部各种关系的影响和干扰较为普遍，特别是一些长官意志、“以言代法”、“以权代法”现象，使得复议机构难以充分履行职责，行政复议决定维持的多，而变更、撤销的少，复议变成走过场，流于形式。这样就给复议工作的开展带来了很大的不便，从而严重影响了行政复议裁决的公正性。而实践中复议机构不独立的问题已经导致行政复议的公正性大打折扣，致使行政复议的高效、便民等优点在实践中未能充分显露。因为当事人除非受“复议前置”约束之外，至今选择复议的相对较少，大多都愿意直接选择行政诉讼，而且在复议实践中，复议决定作出于行政机关不利的撤销或改变的决定也寥寥无几，大多以维持了事，这使人们丧失了对行政复议应有的信心，同时使得该种制度设计很多时候流于形式。
另外，即便是在各级行政机关内部设立的行政复议机构，其组织建设上也十分地不健全。目前,我国行政复议立案数量不足、审理难的主要原因就在于复议的组织机构不健全。《行政复议法》规定，复议机关应当根据工作需要确立本机关的复议机构或专职复议人员。行政复议的程序性、技术性较强，要求复议机构和人员保持固定，承办人员具备较高的行政管理和法律专业知识。否则，就难以保证行政复议工作的规范化和正常化运转。长期以来，除公安等少数部门有比较健全的复议机构和专职人员外，大多数行政机关或者缺乏此类机构，或者不够健全，有名无实。这种状况很大程度上削弱了复议制度的固有功能，也给行政机关和申请人造成诸多不便。
鉴于上述缘由，为了保证复议机构依法行使复议职权，切实发挥行政复议的积极作用，就应当保证复议机关享有相对独立性，同时认真做好复议队伍的组织建设工作。这里的“独立性”是指复议机构地位要相对超脱，能够保证其排除工作过程中的各种外来干扰。另外，设置公正独立的行政复议机构及审判机关审查有关行政行为，是我国“入世”议定书的承诺，也是《关贸总协定》第10条的要求。因此，为了履行承诺，实现行政复议的公正性和合理性，监督行政机关依法行使职权，必须改变目前行政复议机构不独立的现状，重新设计适应中国国情的行政复议机构。
（二）复议工作人员存在问题
我国现实中的行政复议机构工作人员配置亦难以保证复议工作的需要，行政复议的队伍建设差强人意。
首先，是复议机构的工作人员不足，难以应付复议工作的需要。目前有些省份的行政复议处仅有两个人，却要指导全省的行政复议工作，同时办理以省政府为行政复议机关的行政复议案件，显然难以适应工作需要。更有甚者，有的地方甚至只有一个人，使得行政复议工作几乎无法开展。现在大量行政复议案发生在市、县，但很多市、县政府法制机构力量薄弱、专职人员配备不足。有的县、区政府法制机构只有一名工作人员，甚至还是兼职；有的部门只有法制机构的牌子，没有专职工作人员，造成该受理的行政复议申请无人受理，该办理的案件不能按期结案。
其次，在现有的为数不多的复议工作人员中，却又存在着素质不高、专业化不够的尴尬问题。直到目前，我国尚没有法律规范对行政复议人员任职资格作出规定，没有高素质、专业化的复议人员，就不可能有高质量的复议裁决，因此也就很难使得复议制度的预期价值发生作用。实践中行政复议案件种类繁多，牵扯面广，技术要求较高，因此负责审议的工作人员如果不是谙熟各种法律规范，则很难能胜任复议工作。而我国对复议机构人员的任职资格却并无规定，其审理案件的效果便可想而知。由于一些行政复议人员素质问题，造成在作出复议决定时出现一些基本的法律常识性错误，这些都明显制约着行政复议工作的开展。实际上，这种状况已经在很大程度上削弱了复议制度的固有功能，给行政机关和申请人造成了诸多不便。
造成目前复议工作人员的这种问题的一个主要缘由在于相关立法内容笼统、不配套。无论是《行政复议条例》还是《行政复议法》都没有各种配套制度，对于行政复议机构工作人员的组成、任职条件、回避及审议规则等均未作明文规定，这些都影响到复议机构的组织建设，以至影响复议案件处理的客观与公正。
（三）缺乏有效的监督机关
尽管《行政复议法》在法律责任一章中比较详细地规定了各种法律责任，如对行政复议机构及工作人员和被申请人违法的具体责任的规定，但并没有指明追究该种法律责任的具体机关，其第38条也只是简要规定了复议机关负责法制工作机构的提出建议权。这就使得这种规定在现实当中没有多少可操作性，存在着虚化的可能最终导致行政复议机构缺乏有效的监督制约机制。
（四）复议工作缺少有效的经费保障
目前，各级政府的行政复议活动所需经费基本没有全面得到保障，行政复议机关内具体办理行政复议事项的法制工作机构本身的经费就不充裕，更别提有专门的复议经费的保障了。更有甚者，有些部门甚至对行政复议活动所必需的外出调查、核实有关事实证据的差旅费用也难以保证，从而严重地影响了行政复议办案质量，给复议工作的顺利开展带来了很大的困难。
以上复议制度中的这些问题筮须有效解决，而在当今这个经济全球化和世界一体化的世界大背景下，任何一个国家的各项建设活动都不可能“自说自话”，都需要认真地对待、借鉴外国的经验来解决本国的问题。综观各国的类似制度，似乎英国的行政裁判所制度对于我国复议制度的完善比较富有亲和力，下面就让我们来看看该项制度的情形。
二、英国的行政裁判所制度
行政裁判所（administrativetribunals），也称为行政裁判庭、特别裁判所，其叫法不尽一致，还可以称之为tribunal（裁判所）、committee（委员会）、board（局）、commissioner(专员)、division（司）等等。总之就是指普通法院之外，通过议会立法设立的用以解决行政机关和公民之间纠纷及公民相互之间某些和社会政策有密切联系的等其他争议的准司法机构。但是它们是作为行政运作的组成部分而设立的。行政裁判所主要有两个任务：解决个人纠纷,主要是处理土地与财产问题以及就业问题；解决公务机关(通常是政府部门)与公民之间的纠纷。在英国设立行政裁判所有以下几个主要的理由：公正性、程序灵活简便、经济合理性、专门化和符合社会立法需要。[ii][ii]据统计英国现有各类行政裁判所近70类，数量近3000个，涵盖移民、社会保障、劳动、教育、税收、运输和土地等领域。英国的行政裁判所主要分为四种类型，即财产权和税收方面的裁判所、工业和工业关系方面的裁判所、社会福利方面的裁判所及外国人入境方面裁判所。从整体上来说，裁判所职责的重要性并不亚于法院，甚至其本身已经构成了比法院还重要的行政决定审查机制。
（一）发展简史
英国的行政裁判所制度是英国行政法领域一项非常有特色的司法制度。该制度在英国法史上的历史并不长，主要是在20世纪以来尤其是一战以后，才逐步产生发展起来。整体上看来，行政裁判所制度在英国的确立和发展大致可以分为以下三个阶段：第一个阶段是初步发展阶段，这一时期是20世纪初到二战；第二个阶段是行政裁判所急剧而又混乱的发展，这个阶段是从二战到1958年；第三个阶段是行政裁判所的规范化发展，这是从1958年发展至今天。[iii][iii]
在英国，最早意义上的裁判所可以追溯到都铎王朝时代。但我们现在所谈的行政裁判所主要是20世纪的产物，在20世纪前虽也有些个别裁判所出现，但并不是我们现代意义上的行政裁判所。现代意义上的裁判所，应从二十世纪之初开始追溯。英国行政裁判所的风行，其背景是20世纪初现代福利国家的兴起，以及由自由派执政的政府所推进的社会改革。
根据弗兰克斯委员会报告而于1958年制定的《裁判所与调查法》虽然篇幅不长，但是对各类裁判所的组成原则、裁判程序、上诉以及普通法院对裁判所的司法审查等问题做了明确规定，并且第一次规定了全国的裁判所委员会为一个常设监督机构。该法后来经过1966年和1971年两次的修订，就是目前所适用的《裁判所与调查法》。从制度层面来说，1958年的《裁判所与调查法》可以说是行政裁判所制度发展史上的一个重要里程碑，该法为行政裁判所制度的规范发展提供了鲜明的法律依据和良好的基础。从那之后，行政裁判所走上了良性发展的道路，其数量直线上升，同时它们的工作也变得更加复杂。但在英国，对裁判所的性质究竟为行政性质还是司法性质在行政学界与法学界长久以来存在着激烈的争议，且直到今日尚无定论，不过从实践情形来看，似乎裁判所制度的行政因素已经越来越少，而裁判的色彩则日益浓厚。[iv][iv]
（二）组织结构及其人员构成
行政裁判所的一个基本特征在于它是相对独立于行政机关之外的，能超脱政治因素而独立地作出自己的裁决。对于任何案件的裁决，其都决不服从行政干预。而要实现这种独立，十分重要的一方面就是其成员不能由政府工作人员组成。在大多数情况下，裁判所的主席是由大法官直接任命的，或者由部长从大法官提名的有适宜资格的人中任命；裁判所的大多数成员也和政府官员没有直接的联系。裁判所可以是全国性、区域性或者地方性的组织，这要视裁判所所裁判的事项而定。对于行政裁判所的领导模式，裁判所委员会建议：对于专业化的裁判所应更多的适用总裁制（PresidentialSystem）模式。让总裁成为裁判所体系中的首脑，对于各个裁判所的工作负有领导责任。
英国行政裁判所种类繁多、数量庞大、管辖对象不一，所以各行政裁判所的组织结构和人员构成差别很大，而且没有一部统一的组织法来加以规范——英国不存在一部适用于一切行政裁判所的程序法典。由于各个裁判所的性质不同，裁判所的人员构成也不尽相同。通常采用的形式是“均衡裁判所”（balancedtribunal），其目的是使成员能够平衡各方面的利益，这类裁判所由一名独立的主席和两名成员组成。主席一般应具有法律资格，由上议院大法官提名任命。主席要努力去确证案件中法律问题和事实问题中所存在的漏洞，并决定应采取怎样的步骤来弥补这些漏洞，要特别注重维护在上诉中处于弱势地位的当事人的利益。裁判所主席或由普通法院大法官任命或从大法官同意的事先准备好的名单中由部长挑选任命。裁判所的其他成员或者由部长任命，或者由裁判所主席任命。裁判所成员的任命途径大致有三种，包括由相关的政府部长或者部门提名；由上议院大法官任命；对于实行总裁制的特定类别裁判所而言，例如社会保障上诉裁判所和产业裁判所的成员，则由总裁任命。部长提名时，必须要考虑裁判所委员会的建议；要免去裁判所成员的职务时，一般要征得上议院大法官的同意。研究表明，相对年长、有时间和精力及经验学识从事该工作的中产阶层的人一般更有可能获得任命。而且很多时候，裁判所还是不得不去接受政府部门的提名，因提名而成为裁判所成员会有一种复杂的感觉，觉得自己是被“借给”裁判所的，这会削弱裁判所的独立性。[v][v]现代行政管理的一个特点就是具有专业性，由此引起的争端也不可避免地具有专业技术性，因此很多时候必须要求裁判所成员具有专业的经验和学识。行政裁判所的人员组成中，一般既有法律人士又有相关专业人士，这样在案件涉及专门知识时，他们的审理就比普通法官有优势。
（三）行政裁判所的制约监督机构和救济作为监督和指导行政裁判所工作的经常性机构——行政裁判所委员会成立于1958年，它可以对受其监督的行政裁判所成员的任命提出一般性建议；它每年提出工作报告，对行政机关具有一定压力；它可以对行政裁判所程序规则的制定提供意见。理事会由16名成员组成,其中15名由大法官和苏格兰事务大臣任命，且该委员会下设一个苏格兰委员会。非法律专家成员占多数，以保障理事会以一般公众的公平观念作为指导原则；非法律专家成员中包括工业、商业、工会、行政等方面富有经验的人才。此外,议会行政监察专员为理事会的当然成员。根据1971年的《行政裁判所与调查法》的规定，行政裁判所理事会的主要职责有：(1)监视、检查相应的各行政裁判所的规章制度与工作情况，并提出报告。(2)考虑和汇报根据该法可以提交委员会解决的有关裁判所的特殊问题。(3)对于提交委员会考虑的或者委员会认为特别重要的有关行政程序的问题或相关事项提出报告。从这里我们可以看出，其主要职责就是控制并审查为数众多的行政裁判机构的工作情况，并且还有权考虑并报告因制定法规定的由公开调查的运行而引发的事宜。
根据《1958年裁判所和调查法》规定建立起的裁判所委员会，本意旨在监督裁判所的组织和运作，其性质是咨询机构，而非执行机构。但从实际操作来看，由于政治地位不高和人力、物力的缺乏，裁判所委员会仍然只是一个起不了很大作用的咨询委员会，其权力行使是很有限的。因此，可以说从总体上看，行政裁判所委员会对行政裁判所的监督和制约是软弱的。一方面，行政裁判所本身没有执行权，只是一个咨询机构，本身不具有任命裁判所成员的职能，只是有权对裁判所和相关的调查进行一般的监督。另一方面，由于它的成员是兼职的——多数没有报酬，而且工作人员很少，预算也有限，不能完全地胜任有效地监督每年几十万起的诉讼与调查活动的工作。
但是，裁判所委员会的存在至少是有了一个常设的监督组织机构，能够对行政司法的重要问题开展研究和咨询，并且能从一种相对独立的立场发表意见和批评，因此其价值也是不容忽视的。裁判所委员会对于政府的任何咨询事项都应给出报告做出回答；也可以对法律所列的裁判所的人员组成提出建议。在任何裁判所程序性规则颁布之前，都必须向裁判所委员会进行咨询；在建立任何新裁判所之前，都要提前征求裁判所委员会的意见。
当然，尽管英国的行政裁判所制度在现实中起到了不容小觑的作用，甚至某种意义上构成了比法院还重要的行政决定审查机制，但其并非一点问题都没有。比如，各行政裁判所数量众多且十分零碎，管辖不清，当事人有时无所适从；行政裁判程序虽不复杂，但确定性较弱。各种类型的行政裁判由于工作对象不同，适用各自独特的程序规则，造成裁判缺少系统性和规范性；裁判所委员会的职能在实践中过于局限，地位过于羸弱，它的人员和配置的资源都不足以完成自己的任务。因此其本身也还处于不断的发展与完善之中！[vi][vi]但是这并不妨碍我们借鉴其成功经验来改革和完善我国的行政复议机构的设置，最终促进我国行政复议制度效能的充分发挥。
三、启示与借鉴：复议机构设置的改革之途
将英国行政裁判所与我国现有的行政复议机构相比较可以看出，二者存在着如下一些差别：首先，在设立方面，前者是直接根据议会通过的法律而设立的，不是根据国家行政机关的委托立法和部长的自由裁量设立的；而我国行政复议机构是由行政机关依法设立的。第二，在独立性方面，行政裁判所独立于行政机关，只根据事实和法律裁决案件，基本不受行政机关的无端干预；而我国行政复议机构由于设置在行政机关中，因此在独立性方面的效果就很差，基本不具有多少独立性。第三，在裁决适用程序方面，行政裁判所审理案件是不适用行政程序的，而是采用不完全等同于普通司法程序的简便、灵活和迅速的准司法程序；我国行政复议程序则兼具行政性和司法性，只是司法性较之行政性稍稍突出一些。第四，在救济方面，当事人不服行政裁判所的裁决通常可就法律问题向高等法院上诉，部长或者上级行政裁判所也受理个别上诉案件；这一点与我国比较相似，我国除复议终局的案件之外，都可以提讼，只是我国行政首长不能受理行政诉讼案件，而且二级复议在我国也比较少见；第五，在受理范围方面，行政裁判所不但受理行政争议，也受理民事争议；而我国行政复议基本上只受理行政争议，而且还只受理除了内部行政争议之外的行政争议。[vii][vii]当然，英国行政裁判所的优点是显而易见的：专门复议机构的人员专业性、技术性较强，裁判所的成员一般都是各行各业的专家,它的成员既有法律知识，又有行政管理经验，因而能够保证专业权威性。其次，专门复议机构常设，有较强的独立性，因而有助于树立公正、权威的形象，博取当事人的信赖。适用法律和程序比较灵活，不受“判例”拘束，解决行政争议迅速及时等等。
考虑到我国现行复议机关设置的弊端，借鉴行政裁判所制度，结合我国的特殊国情，笔者在此大胆地为我国复议机构改革提出如下构想：[viii][viii]
首先，在县级以上（含县级）各级人民政府内统一设立行政复议机构，地位上平行于各级人民政府的工作部门。之所以不主张建立类似英国裁判所那样的机关，主要是出于我国特殊的制度建设情形的考虑。我国已经建立起的复议机构体系主要的问题在于缺乏相对独立性，一旦将现有的制度推倒后建立完全独立的复议机构体系，则不可避免地会大幅增加制度改革成本。而针对现有的制度，似乎在政府内部设置统一的平行于各工作部门的复议机构就可以很大程度上解决其开展工作的独立性问题，比完全推倒重来的制度改革所带来的震荡要小的多！考虑到各级政府内部一般都设有法制办公机构，因此复议机构宜在其基础上组建，以免造成资源的浪费。而乡镇政府的复议事项由于其自身的条件限制，似乎可以直接交由县级政府的复议机构统一受理。同时，对于现有的垂直领导的一些机关（如海关、金融、国税和外汇管理等）的复议，则可以考虑统一交由各级政府的复议机构来受理，因为原有的复杂、混乱的复议管理设置在现实中的运作弊端显而易见。[ix][ix]
改革开放以来，随着我国经济快速发展和公共财政的逐步建立，行政事业性国有资产总量规模不断扩大，在国有资产总量中所占比重持续上升。据统计，目前我国行政事业性国有资产达到4万亿元，已占到我国国有资产总量(不舍自然资源性国有资产)的35％。我国行政资产管理存在着产权不清、管理制度不健全、监督乏力等问题，这使得行政性国有资产经营效率十分低下。收益流失严重。如何建立适应市场经济要求的政府行政性资产管理，形成高效的、充满活力的政府行政性资产投入、产出良性循环的运营策略已是迫在眉睫。
一、政府行政性国有资产管理存在的问题
1、国有资产流失严重。政府行政性资产管理流失问题发生在资产管理的购置、使用、处置等各环节。在资产购置环节，由于资产购置过程缺乏规范的科学、民主决策机制，一些部门单位决策失误、经验不足甚至个别人谋取私利等原因，造成单位无效资产增加，资产隐性流失现象普遍，一些单位常常购买质次价高的产品或者工程。造成了国有资产的大量流失。在资产使用环节，一些单位管理不善，损坏和丢失现象时有发生。在资产处置环节，资产流失的渠道更为复杂。
2、资产配置不公平。由于缺乏公平合理的、有约束力的国有责产配置和定额标准，以及资产购置资金来源的多样性，目前我国政府行政性资产的随意购置和重复购置现象比较普遍，导致资产配置不公平，各行政事业单位所承担的任务与所占用的资产不合理，各单位之间的资产配备不公平。如房产、公务车等国有资产在各行政事业单位之间配置不公平的现象在各地区、各部门较普遍，也是目前国有资产管理中比较突出的问题。
3、资产使用效率低下。资产使用效率不高是政府行政性资产管理中存在的另一个严重问题，由于资产配置不公平，重复购置严重，在使用过程中又缺乏规范化管理。结果导致许多单位目前普遍存在着大量闲置资产，大天降低了固有资产的使用效率。固定资产、流动资产和无形资产等各类资产中尤其是以固定资产方面的使用率不高更为突出。
4、非转经现象突出。从目前掌握情况看，“非转经”(即行政事业单值把非经营性国有资产转为经营性国有资产)是资产管理中最为严重的一个问题。一是在我国现行的政府行政性资产“非特经”过程中，由于制度不完善，管理执行不力，结果导致政府行政性资产流失严重。二是“非转经”过程中非经营性国有资产本身的流失。三是“非转经”产生的资产收益流失。政府行政性资产是国家拨给行政事业单位用于完成国家行政事业任务的国有资产。因此，“非转经”产生的资产收益也应该属于国家所有，但是，单位利用国有资产对投资得到的收益，对外出租得到的租金等收益，都成为单位自己的集体所有。
5、财务管理和资产管理相脱离。行政事业单位对政府行政性资产管理基本上是采用分散管理、分散住用、各自为政形式，管资金和管资产相脱节。财务管理和资产管理相脱离，没有制定统一的规范要求，造成单位资产管理与财务管理相分离，资产管理职责不明确。
二、政府行政性资产管理创新的原则
1、资产管理与预算管理相结合的原则。政府行政性资产具有配置领域的非生产性、使用目的公共服务性、资产使用的无偿性和消耗性、财政配置性等特征，其日常维持运转和价值补偿要依靠财政预算安排的资金来实现。现有的行政事业单位存量国有资产是预算资金累积的结果，未来的行政事业单位的增量国有资产也将是预算资金继续补偿的结果。因此，资产管理与预算管理两者是相辅相成、密不可分的。
2、计划配置与市场配置相结合的原则。行政事业单位的国有资产主要来源于财政拨款和补贴，资金是国家的，而使用是无偿的，往往单位从政府争取到资金形成资产后就变成了“单位的资产”，单位就可以自行支配、处置或用于谋利。这就必然导致单位不断跑财政、找财政、“跑部钱进”。以各种名又要资金。因此，必须按行政事业单位所承担的提供公共产品的任务量。通过市场配置机制做到资产管理与预算管理相结合、制定有关资产配置标准和办法，由财政资产管理部门结合单位的存量资产情况审查单位所需的新增资产，增加资产配置合理性审查这一关键环节，并建立政府行政性资产的共建共享机制，保证国有资产得到充分、有效的利用。
3、价值管理与实物管理相结合的原则。时行政事业国有资产管理采取价值管理与实物管理相结合的方式，才符合市场经济发展的客观规律，才能构建出一个科学的行政事业国有资产管理体制。行政事业单位着重实物管理并结合价值管理，运用统计报告制度，来确保国有资产的安全完整；财政国有资产管理部门则着重价值形态实行总量控制管理，并结合信息管理系统进行实物管理，通过支出管理，确定考核指标，加强对单位资产运用情况的考核，着重考核行政事业单位占有使用的国有资产在总价值量上是否安全完整。
三、政府行政性资产管理创新的具体途径
服务型政府是在批判和继承新公共管理理论的基础上形成的一种指导各国政府行政管理的的新型理论,在刚刚结束的十七大上,总书记再次强调强调加快行政管理体制改革,建设服务型政府。我国在建构服务型政府的理论研究和时间中已经取得了丰硕的成果。本文试图运用公共理性的知识探讨服务型政府的建构的新途径。
一、公共理性与服务型的特征理性(reason)是社会行为主体对对客体的一种能动性的反映,是行为的主体认识自然、社会及其协调、整合自然、社会和各种行为主体之间关系的基本功能。林毓先生认为:“理性”(reason)是人生来就有的一种能力,一种发现什么是真理的能力,这个能力就是理性。换言之,“‘理性’是一种使我们了解真理的本领”。这种理性是有限理的,即有限理性。从社会学家马克斯.韦伯开始,人们习惯上把理性划分为工具理性和价值理性两种。“工具理性”是指从理性出发,寻求理想的工具来解决论文现实中的问题,以便达到预期的目的,简而言之就是采用最有效的手段以达到一个目的就是所谓的“工具理性”。所谓“服务型政府”,它是在公民本位,社会本位观念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意志组建起来的以为人民服务宗旨并承担责任的政府。服务型政府从本质上讲是一个为民、便民、人民拥有的政府。
二、公共理性与服务型政府的关系综上所述,“公共理性”旨在要求公共管理主体在公共决策和管理等一系列活动中,都应在公众的参与和监督之下进行。这种理性是代表民意的,是公共的,是各种利益集团在和平的气氛下,通过讨价还价,最后在协商一致和“妥协”的情况的约定意识。而服务型政以“向人民学习,为人民服务,请人民评判,让人民满意”为行动指南。
三、我国政管理在公共理府在政府决策和性上存在的问题由于我国几千年的封建思想和制度的根深蒂固,现代民主意识还未形成气候,官管民的观念普遍存在。政府成为统治的工具,权力的执行者一直把民众(特别是中下层民众)看成是管制的对象,一切事宜政府说了算,而人民也对此乐此不疲,甘心做奴隶,不愿改变现状。政府工作人员不知道自己服务的对象是广大人民群众,许多领导更是喜欢独断专行,搞一言堂,上行下效,官僚风气甚严。再加上政府缺乏政务公开,决策和管理不透明,没有完善的群众参与决策、管理、监督、评估的机制,而大众传媒又被控制得过死,歌功颂德几乎成了其基本职能。
四、以公共理性为指导构建服务型政府公共理性要求政府决策和管理都应是在各利益团体的“正和博弈”中,通过讨价还价,在互相“妥协”下达成一致并在民主监督之下完成,这对构建新型服务型政府具有重大的启示。我们认为可以从以下几个方面入手:1、转变政府工作人员观念,树立公共理性意识要构建服务型政府,首先要转变两种观念:一种是在我国长期的封建统治中形成的“官管民”的思想。正如马基雅为里说的那样:“世界上除了庸人还是庸人”。而要构建服务型政府必须鼓励民众积极参与行政管理,并在其过程中起到监督和绩效评估的作用;针对精英主义的政治统治思想,我们应该通过教育宣传让政府工作人员深刻认识到自己的双重身份,首先是一名普通的公民,然后才是政府官员,自己手中的权力是人民给予的,作为人民的公仆,应全心全意为人们服务,而不能高高在上,蔑视大众,在做出行政行为的时候要和群众商量,认真听取群众的意见和建议,接受群众的监督。而群众也应该认识到自己的智慧和权利,热情地参与行政管理。2、以公共理性为指导,再造政府流程把公共理性引入政府流程再造中,在吸收和创造性运用现在企业制度的基础上,以“公共需求”为导向,对传统的流程进行彻底的改造,使之更具有与社会特别是人民大众更具有互动性,在流程设计上应尽量实现“并联式”服务,设立“政府超市”优化和完善电子政务,使政府的各项管理更透明,更阳光,公民办事更快捷,方便,增加民众对行政管理的参与的深度和广度。3、以公共理性为指南,加强制度建设制度是一个国家的灵魂,政府的制度设计是其统治有条不紊的保障。我们认为,必须在公共性的指引下,用制度的方式规范约束政府及其工作人员的行为,并让公众,大众传媒监督自己的行政管理活动.例如可以建立和完善听政制度、问责制度、专家咨询制度等等,并坚决贯彻执行。4、进一步发挥公众和大众传媒的舆论监督作用群众是政府的的镜子,公众的舆论监督作用对政府的决策和管理有着试金石的作用。在我们建构新型务性政府的过程中一定要高度重视公众和媒的舆论监督作用,特别是要充分发挥大众传媒的“中间人”的的作用,促使政府和公众的沟通和交流,并此保护好公众的利益。服务型政府的构建是一个不断变化和发展的过程,由于封建传统观念和官僚制度的影响,会遇到重重阻碍,不可能一蹴而就,在服务型政府的建构过程中,可能会出现新问题和要求,公共管理者必须要树立科学发展观,与时俱进,统筹城乡服务型政府的建构,在继承前人理论和经验的基础上不断创新,在实践中推进服务型政府的完善。
1专业化服务模式
构建服务理念下的高校行政管理的基础是建立专业化服务模式。只有通过专业化人才管理，才能有效地减少在解决问题过程中遇到的不必要的误差，使服务得到进一步提升。高校行政管理本身是一个比较复杂的工作，因此各高校的行政管理部门应由多个岗位共同构成，且由专业化管理人员进行管理。
2规范化的服务模式
除了构建专业化的行政管理模式之外，高校还要建立规范化服务，这是实现高质量服务模式的重要途径。由于高校行政管理本身是一项复杂而繁琐的工作，为了有效地实施规范化服务管理模式，应根据高校行政管理的实际情况制定出相应的规章制度，从而提高高校行政管理的规范化管理。在实施行政管理的过程中，要将制度和程序进行有效的规范，同时加强服务型行政管理。例如，实施人性化管理或将繁琐的流程尽量简单化，以学生和教师为主要服务对象，将规范化服务模式应用于高校行政管理的各个环节，从而推动高校事业的快速发展。
3尊重模式
构建高校行政管理过程中要实施尊重模式，确保高校行政管理的顺利进行，避免出现不必要的纠纷或者矛盾。首先，各个高校应制定相应的管理章程，将尊重贯穿于整个行政管理过程，实现师生之间的良好沟通。其次，在高校执行行政管理过程中，行政工作人员要以良好的服务态度作为自己的行为准则，使用人性化的处理方式，构建行政管理的尊重模式。最后，通过各种适时机制让尊重模式得以完美展现。例如，由于行政管理涉及管理对象的基本权益，这就需要行政管理人员给予管理对象一定解释的权利，并根据实际情况对其进行复查或复核。这样才能从根本上有效地解决问题，进而避免矛盾或者纠纷的产生。
二如何构建服务理念下的高校行政管理模式
服务理念下的高校行政管理模式符合社会发展的规律，能够满足高校发展的需求。针对如何有效地构建服务理念下的高校行政管理模式，笔者提出以下几点措施。
1有效地树立良好的服务型高校行政管理理念
良好的服务理念和服务原则直接决定了服务的质量。高校行政职能部门和相关工作人员应将服务理念贯穿于整个行政管理模式中，在提高服务的过程中加强行政管理，将服务和管理内容充分结合在一起，树立良好的服务型高校行政管理理念。行政工作人员要坚持以教师和学生为主要服务对象，摒弃传统的行政管理观念，将服务意识深入到行政管理模式中的各个环节，将服务当作首要的行政管理职能。另外，在改变传统的行政管理方式的过程中，要避免出现强制或命令式的工作指令，提倡主动的工作模式，以尊重师生利益为前提条件，以优质的服务调动师生的积极主动性。
2积极组织服务理念下的高校行政管理人员专业知识的培训
只有充分加强高校行政管理人员的专业化培训，才能有效地提高行政管理人员的专业技能。高校行政管理工作通常以本校的规章制度作为基础，这就要求高校行政管理部门积极组织服务理念下的行政管理人员进行专业知识的培训，包括学习管理中的组织和策划沟通能力等，使行政工作的专业化操作得到进一步提高，为学校培养出更多的专业化管理队伍。行政工作人员应经常参加服务型高校行政管理理论和技能的培训，或者到其他高校进行学习和交流，了解兄弟院校的行政管理优势。总之，高校行政管理人员应主动通过各种方式或途径进行行政工作方面的学习，使自己的专业理论知识和技能得到进一步提升。
3健全并完善服务型高校行政管理的规章制度
随着高校教育的不断变革与发展，各高校应根据本校实际情况，以服务型管理为前提，建立一套适合本校实施的行政管理的规章制度。首先，建立科学民主的决策权。例如，有关学校发展的重大决策等，应充分听取广大师生的意见和建议，有效地加强与师生间的沟通。通过实施民主决策权建立透明化制度，加强师生对行政管理人员的信任感。其次，建立部门服务制度，主要体现在各职能部门之间要明确工作职责和内容，确保高校行政管理的有效进行。最后，建立并完善服务承诺制度。让广大师生了解行政工作人员的职能，增强广大师生对行政工作人员的监督化管理，一旦行政工作人员出现违规违纪现象，将根据具体情节的严重程度进行严肃处理，从而使高校行政管理有章可循，赏罚分明。
4创建服务型高校行政管理考核制度
创建服务型高校行政管理考核制度有助于提高行政管理部门的服务质量，对行政工作人员起到一定的激励作用，进而提高工作效率。在制定考核制度的过程中，应以学生、教师和科研人员为核心，将服务水平及师生满意度作为衡量标准，有效地对行政管理部门服务效率进行合理评价，以此提高行政职能部门的工作能力和服务质量，推动高校行政管理的顺利进行。
一、市场失灵使政府的积极干预成为必要
西方发达国家及一批后发现代化国家市场经济的实际历程和政府职能的演化轨迹表明，市场调节这只“看不见的手”有其能，也有其不能。一方面，市场经济是人类迄今为止最具效率和活力的经济运行机制和资源配置手段，它具有任何其他机制和手段不可替代的功能优势：～是经济利益的刺激性。市场主体的利益驱动和自由竞争形成～种强劲的动力，它极大地调动人们的积极性和创造性，促进生产技术、生产组织和产品结构的不断创新，提高资源配置的效率。二是市场决策的灵活性。在市场经济中，生产者和消费者作为微观经济主体的分散决策结构，对供求的变化能及时作出灵活有效的反应，较快地实现供需平衡，减少资源的浪费，提高决策的效率。三是市场信息的有效性。高效率的分配资源要求充分利用经济中的各种信息。而以价格体系为主要内容的信息结构能够使每一个经济活动参与者获得简单、明晰、高效的信息，并能充分有效地加以利用，从而有利于提高资源配置的合理性。此外，市场经济的良性运行还有利于避免和减少直接行政控制下的低效和腐败等。但是另一方面，市场经济也有其局限性，其功能缺陷是固有的，光靠市场自身是难以克服的，完全摒弃政府干预的市场调节会使其缺陷大于优势，导致“市场失灵”（marketfailure），因而必须借助凌驾于市场之上的力量——政府这只“看得见的手”来纠补市场失灵。
（－）市场不能保持国民经济的综合平衡和稳定协调的发展
市场调节实现的经济均衡是一种事后调节并通过分散决策而完成的均衡，它往往具有相当程度的自发性和盲目性，由此产生周期性的经济波动和经济总量的失衡。在粮食生产、牲畜养殖等生产周期较长的产业部门更会发生典型的“蛛网波动”。此外，市场经济中个人的理性选择在个别产业、个别市场中可以有效地调节供求关系，但个人的理性选择的综合效果却可能导致集体性的非理，如当经济发生通货膨胀时，作为理性的个人自然会作出理性的选择——增加支出购买商品，而每个人的理性选择所产生的效果便是集体的非理性选择
——维持乃至加剧通货膨胀；同样，经济萧条时，也会因每个个体的理性选择——减少支出而导致集体的非理——维持乃至加剧经济萧条。再者，市场主体在激烈的竞争中，为了谋求最大的利润，往往把资金投向周期短、收效快、风险小的产业，导致产业结构不合理。这就需要政府运用计划，利用财政、货币、信贷、汇率、优惠、制裁等政策措施。经济杠杆和法律手段，特别是采取“相机抉择”的宏观调节政策，适时改变市场运行的变量和参数，以减少经济波动的幅度和频率，同时通过制定发展战略、发展计划和产业政策，对若干重要领域进行投资来引导生产力的合理布局，优化产业结构，保持宏观经济稳定与经济总量平衡。
（二）自由放任的市场竞争最终必然会走向自己的反面——垄断
因为生产的边际成本决定市场价格，生产成本的水平使市场主体在市场的竞争中处于不同地位，进而导致某些处于有利形势的企业逐渐占据垄断地位。同时为了获得规模经济效益，一些市场主体往往通过联合、合并、兼并的手段，形成对市场的垄断，从而导致对市场竞争机制的扭曲．使其不能发挥自发而有效的调控功能，完全竞争条件下的“帕累托最优”（ParetoOptimum）即资源配置的最优化，也就成为纯粹的假设，因此垄断被视为市场经济的“阿基里斯之题”。这就需要政府充当公益人，对市场主体的竞争予以适当的引导、限制，如制定反垄断法或反托拉斯法、价格管制、控制垄断程度等。这方面西方发达国家百年来的经验教训多有可供我们借鉴之处。这对市场秩序不健全、转轨中的经济体制还带有某些行政垄断痕迹的我国来说，政府对于促进市场发育和建立市场公平竞争程序负有更加重大的责任。这突出表现在政府应立足制度创新，尽快建立和完善公平竞争的规范体系和政策框架，加颁行全国性的反垄断法（近期北京、上海等地已先后制定出一批地方性的反垄断法规）与已经施行的《中华人民共和国反不正当竞争法》相配套，防止可能发生的并遏止已经出现的各种形式的垄断。
（三）市场机制无法补偿和纠正经济外在效应
所谓外在效应（externality），按照经济学家贝格、费舍尔等人的看法，是指“单个的生产决策或消费决策直接地影响了他人的生产或消费，其过程不是通过市场”。也就是说，外在效应是独立于市场机制之外的客观存在，它不能通过市场机制自动消弱或消除，往往需要借助市场机制之外的力量予以校正和弥补。显然，经济外在效应意味着有些市场主体可以无偿地取得外部经济性（external－economies），而有些当事人蒙受外部不经济性（externaldiseconmies）造成的损失却得不到补偿。前者常见于经济生活中的“搭便车”（freeride）现象，即消费公共教育、公用基础设施、国防建设等公共产品（publicgoods）而不分担其成本，后者如工厂排放污染物会对附近居民或者企业造成损失，对自然资源的掠夺性开来和对生态环境的严重破坏以及司空见惯的随处抽烟等。这类外在效应和搭便车一般不可能通过市场价格表现出来，当然也就无法通过市场交换的途径加以纠正。通过意识形态信念和道德教育固然能够使之弱化，但作用毕竟有限。只有通过国家税收或补贴政策或行政管制如特定的排污标准及征收污染费以及在公共场所不准吸烟等规定，使外部效应内在化，最大限度地减轻经济发展和市场化过程的外在效应，保护自然资源和生态环境。
（四）市场机制无力于组织与实现公共产品的供给
所谓公共产品，是指那些能够同时供许多人共同享用的产品和劳务，并且供给它的成本与享用它的效果，并不随车用它的人数规模的变化而变化，如公共设施、环境保护、文化科学教育、医药、卫生。外交、国防等。正是因为公共产品具有消费的非排它性和非对抗性特征，一个人对公共产品的消费不会导致别人对该产品的减少，于是只要有公共产品存在，大家都可以消费。这样一方面公共产品的供给固然需要成本，这种费用理应由受益者分摊，但
另一方面，“它一旦被生产出来，生产者就无法决策谁来得到它”，即公共产品的供给一经形成，就无法排斥不为其付费的消费者，于是不可避免地会产生如前所述的经济外在世以及由此而出现的“搭便车者”。更严重的是．既然若此，人人都希望别人来提供公共产品，而自己坐享其成，其结果便很可能是大家都不提供公共产品。而缺乏必要的公共产品，就不能社会经济的客观需要，大大降低社会资源配置的效率。这就需要政府以社会管理者的身份组织和实现公共产品的供给，并对其使用进行监管。
（五）市场分配机制会造成收入分配不公和贫富两极分化
一般说来．市场能促进经济效率的提高和生产力的发展．但不能自动带来社会分配结构的均衡和公正。奉行等价交换、公平竞争原则的市场分配机制却由于各地区、各部门（行业）、各单位发展的不平衡以及各人的自然禀赋、教养素质及其所处社会骤条件的不同，造成其收入水平的差别，产生事实上学的不平等，而竞争规律往往具有强者愈强，弱者愈弱，财富越来越集中的“马太效应”，导致收入在贫富之间、发达与落后地区之间的差距越来越大。此外，市场调节本身不能保障充分就业，而失业现象更加剧了贫富悬殊，这对经济持续增长是个极大的出协：少数巨富控制经济命脉；潜在的资金外流；众多的贫困者导致社会总消费的不足，从而市场难以发育等等。更严重的是，过度的贫富分化“不仅削弱了社会的内聚力，而且培养了不公正，因而不可避免地破坏了维系社会的政治纽带。民众……进而可能要求发生激烈的政治、社会和经济的变动”。经济比较落后、收入偏低的一些少数民族聚居地区还可能会造成民族矛盾的激化。
（六）市场不能自发界定市场主体的产权边界和利益分界，实现经济秩序
在市场经济活动中，个人企业等市场主体的各种经济行为的方式及其目的的实现固然受到市场各种变量（原材料成本、价格、可用的劳动力、供求状况等）的支配，并且这些变量以其特有的规律（即有市场经济发展的内在要求而自发形成的市场运行规律，亦即亚当斯密所说的“看不见的手”，它通过主体的独立意志、自由选择、平等互利等一系列市场原则表现出来。）调整着他们的行为，自发地实现着某种程度的经济秩序；但是作为经济人以谋求自我利益最大化为目标的市场主体又总是在密切、广泛、复杂、细致的经济联系中进行竞争，产生利益矛盾和冲突是不可避免的，而当事人自己以及市场本身否具备划分市场主体产权边界和利益界限的机制，更不具备化解冲突的能力。这就需要以社会公共权力为后盾的政府充当仲裁人，设定体现和保障市场原则的“游戏规划”，即以政策或法律的形式明晰界定和保护产权关系的不同利益主体的权利，保证市场交易的效率和公正性。再进一步地说，市场竞争优胜劣汰的残酷性容易诱发人们铤而走险，产生非法侵犯他人权益的犯罪行为，扰乱社会经济生活秩序。对此，市场主体更是无能为力。只有政府运用国家暴力作后盾才能防止和打击
经济领域的违法犯罪行为，如通过资格认定、行政许可等制度预防经济违法犯罪的发生，并严格依法查处经济违法犯罪行为，确保市场机制运行的基本秩序及市场主体的合法权益不受侵犯。此外，在制定适当的对外政策，争取有利于经济发展的和平国际环境，开拓本国商品市场和吸引外资，保护本国总体的和长远的经济利益等方面，政府无疑也具有市场所无法承担的而又为现代市场经济良性运行所必需的功能。
上述市场调节机制的缺陷和失灵，为政府干预经济活动让出了空间，也正因为如此，政府对经济的宏观调控，已经成为现代市场经济体制的有机组成部分。正如著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者萨缪尔森所说；“当今没有什么东西可以取代市场来组织一个复杂的大型经济。问题是，市场既无心脏，也无头脑，它没有良心，也不会思考，没有什么顾忌。所以。要通过政府制定政策，纠正某些由市场带来的经济缺陷”。因此，“现代经济是市场和政府税收、支出和调节这只看得见的手的混合体”。
二、政府失灵又决定了政府干预必须适度、有效
市场失灵为政府干预提供了基本依据，但是，政府干预也非万能，同样存在着“政府失灵”（governmentfailure）的可能性，用林德布洛姆的话说就是政府‘识有粗大的拇指，而无其他手指”。政府失灵一方面表现为政府的无效干预，即政府宏观调控的范围和力度不足或方式选择失当，不能够弥补“市场失灵”维持市场机制正常运行的合理需要。比如对生态环境的保护不力．缺乏保护公平竞争的法律法规和措施，对基础设施、公共产品投资不足，政策工具选择上失当，不能正确运用行政指令性手段等，结果也就不能弥补和纠正市场失灵；另一方面，则表现为政府的过度干预，即政府干预的范围和力度，超过了弥补“市场失灵”和维持市场机制正常运行的合理需要，或干预的方向不对路，形式选择失当，比如不合理的限制性规章制度过多过细，公共产品生产的比重过大，公共设施超前过度；对各种政策工具选择及搭配不适当，过多地运用行政指令性手段干预市场内部运行秩序，结果非但不能纠正市场失灵，反而抑制了市场机制的正常运作。
那么，为什么政府干预会失灵呢？或者说，导致政府失灵的根源是什么？
（一）政府干预的公正性并非必然。政府干预的一个前提条件是它应该作为社会公共利益的化身对市场运行进行公正无私的调控，公共选择学派把政府官员视作亚当·斯密所说的“经济人”这一假设，固然有失之偏颇之处，但现实中的政府的确不总是那么高尚，政府机构谋求内部私利而非公共利益的所谓“内在效应”（interalities）现象在资本主义国家的“金元”政治中有着淋漓尽致的表现。在社会主义国家，同样在理论上不能完全排除政府机构的“内在效应”可能性，在实践中，少数政府官员的腐败行为更时有发生。政府部门这种追求私利的“内在效应”必然极大地影响政府干预下的资源配置的优化，如同外在效应成为市场失灵的一个原因一样，“内在效应”则市政府失灵的一个重要根源。
（二）政府某些干预行为的效率较低。与市场机制不同，政府干预首先具有不以直接盈利为目的的公共性。政府为弥补市场失灵而直接干预的领域往往是那些投资大、收益慢且少的公共产品，其供给一般是以非价格为特征的，即政府不能通过明确价格的交换从供给对象那里直接收取费用，而主要是依靠财政支出维持其生产和经营，很难计较其成本，因此缺乏降低成本提高效益的直接利益驱动。
其次，政府干预还具有垄断性。政府所处的“某些迫切需要的公共产品（例如国防、警察、消防、公路）的垄断供给者的地位”决定着只有政府才拥有从外部对市场的整体运行进行干预或调控的职能和权力。这种没有竞争的垄断极易使政府丧失对效率、效益的追求。最后，政府干预还需要具有高度的协调性。政府实施调控的组织体系是由政府众多机构或部门构成的，这些机构部门间的职权划分、协调配合、部门观点，都影响着调控体系的运转效率。
（三）政府干预易引发政府规模的膨胀。政府要承担对市场经济活动的干预职能，包括组织公共产品的供给，维持社会经济秩序等等，自然需要履行这一职能的相应机构和人员。柏林大学教授阿道夫·瓦格纳早在19世纪就提出：政府就其本性而言，有一种天然的扩张倾向，特别是其干预社会经济活动的公共部门在数量上和重要性上都具有一种内在的扩大趋势，它被西方经济学界称为“公共活动递增的瓦格纳定律”。政府的这种内在扩张性与社会对公共产品日益增长的需求更相契合，极易导致政府干预职能扩展和强化及其机构和人员的增长，由此而造成越来越大的预算规模和财政赤字，成为政府干预的昂贵成本。
(一)高校行政管理的内涵。高校行政管理,是依靠一定的机构和制度,采用一定的措施和手段,发挥管理和行政职能,通过组织、计划、实施等行动,使学校所拥有的人力、物力和财力发挥出最大的效益,实现学校的培养目标,保障完成学校所担负的以教学和科研为中心的各项任务,它是一个特殊的专业管理领域。高校行政管理是高校实施教育、科研的前提条件,是高校为了实现学校教育工作的目标,也是贯彻党的教育方针、保证高校坚持社会主义办学方向和实施依法治校的必要保障。高校行政管理人员负责日常行政管理工作的计划、组织、实施、协调和反馈,是学校发展不可或缺的重要力量,是高校行政管理科学化和现代化的保证。高校行政管理在高校管理体系中既处于领导组织地位,又处于保障和服务的基础地位,在高校发展运行中发挥举足轻重的作用,具有不可替代的地位, 有力地保证了高等教育教学的健康有序发展。高校行政管理的质量高低,直接关系到高校的生存与发展。
(二)“服务型”高校行政管理模式的内涵。高校作为社会的重要组成部分,其行政管理模式必将受到社会行政管理体制的影响,在中央明确提出要完善公共服务体系,强化社会管理和公共服务,加快行政管理体制改革,建设服务型政府的观点之后,“服务型高校行政管理模式”也应运而生。服务型政府的核心是“以人为本”,而高校的主体是教师和学生,因此,“服务型高校行政管理模式”的核心即“师生为本”,把教师和学生作为服务的对象,从广大教师学生的切身需求出发, 以广大教师学生的利益为中心,切切实实为其办实事,以期调动教师的积极性、主动性,激发学生的学习热情,实现通过提供服务开展管理。
自1965年独立后，新加坡坚持把政治管制与经济自由相结合，把共同理想与多元文化相结合，把一党独大与争取民众相结合，社会安定，经济繁荣，为大多数亚洲发展中国家树立了现代都市发展的典范。在2009年世界经济体竞争力排名中，新加坡仅次于美国，位居世界第二。笔者认为，新加坡经济社会的飞速发展与其独特的政府公共管理理念是分不开的，对其进行分析和研究，对于促进我国经济社会的全面发展具有非常重要的启示。
一、新加坡政府公共管理的独特理念
新加坡经济属于高度发达且成功的市场经济模式，政府不仅廉洁、高效、勤政、务实，而且创建了优良的营商环境，吸引了大批外商前来投资。几十年来，新加坡着力打造服务型政府，以民生为本，服务人民，促进了经济的发展和社会的繁荣。在这一发展过程中，新加坡政府形成了自己独特的公共管理理念。
(一)以“外包”理念建设高效政府
新加坡政府素以高效著称。在人民行动党看来，新加坡要持续发展必须依靠“一个有效率的政府”。为建设高效政府，新加坡政府在公共管理中引进了“外包”理念。“外包”理念是从企业的经营管理延伸到政府的工作中来的。欧美等国的企业家常把费时、费力、费资本的工作外包给别的企业、别的国家去做，自己只保留创意、设计等最核心的部分。新加坡政府把这一理念运用到公共管理领域之中，政府通过整合资源，将非核心的工作采取合同外包的方式交给社会中介组织，让政府充分“瘦身”。如汽车违章的处罚、离境退税的审核等这些原本属于政府的职能都通过招标而“外包”。从实践效果来看，政府“外包”部分职能不仅没有影响政府的信誉和形象，而且提高了运作效益，有效地杜绝了这些领域中腐败现象的产生。
(二)以“亲商”理念优化经济环境
新加坡营商环境开放且清廉。2009年，《福布斯》杂志发表营商环境排名报告，新加坡被评为表现最佳的亚太经济体，全球排名第四。良好的营商环境得益于政府树立的“亲商理念”。“亲商理念”是新加坡政府公共管理的核心。该理念认为，政府并非真正的社会财富创造者，只有当政府成功地提供了一个适应工商业发展的环境，并使企业取得比其他地区更高的投资回报率时，政府的作用才能得到体现。‘‘亲商理念”把政府—企业—公民三者统一于社会经济发展的全过程，通过发展经济以提高人民的生活水平和国家的竞争力，也就是政府创造环境，市场创造财富，促进经济社会的发展。
在“亲商”理念的指导下，政府充分发挥自身的调控、服务、管理等职能，创造各种有利的投资条件吸引外资。比如，大力完善基础设施，使新加坡交通发达、通讯便利、水电供应充足、金融服务与银行系统完善可靠；拨出廉价工业土地，协助厂家建厂房；提供低息贷款，给予外资以国民待遇；等等。新加坡也是世界上对企业干预最少的国家之一，政府完全“放飞”企业，让企业自由地“单飞”，使企业有了良好的发展环境。经济环境的优化吸引了大量的海外客户到新加坡投资，与此同时，政府也采取多种措施协助本地企业向海外发展，拓展海外市场，有力地促进了新加坡经济的发展。
(三)以“人才立国”理念加强人力资源开发
新加坡吸引外资的有利因素之一就是人才荟萃。李光耀曾指出：“新加坡所实行的是人才主义制度。”重视人才、培养人才、善用人才、吸引人才是其“人才立国”战略的重要内容。首先，是人才就尽力去用。新加坡政府建立了重用人才的制度，主张善用人才、不浪费人才、不践踏人才，让真正的人才脱颖而出、为国效力。李光耀认为，“只要有五位真正肯做事的领导者，十年岁月里，就可能建造出新的国家”。“假如新加坡被平庸与投机主义者所控制，就要付出极大的代价”。执政的人民行动党大力推行精英治国方略，把精英选拔到国家最重要的领导岗位，保证国家机器高效率运转。其次，是人才就尽力去培养。政府拨出巨款投资教育，改革教育制度；通过奖学金、助学金制度为政府和社会培养大量优秀人才；注重各类企业职工的在职培训，注重培养本地的科技实业精英。再次，是人才就尽力去挖。李光耀曾提出“与私人部门争夺人才”的战略，大幅度提高工资，改善福利待遇，以“高薪抢贤”，吸引了大批优秀人才到政府部门工作。政府还成立了国际人力资源小组，专门负责吸引外国高科技人才到新加坡来工作。
(四)以“亲民”理念服务于人民
人民行动党成功的根源不在于其一党独大的威权主义政治体制，而在于其树立了“以民为本，心系群众，关怀草根”的“亲民”理念。为了赢得了人民的支持，新加坡政府采取了一系列“服务于人民”的措施，比较主要的有以下几种：
一是实行议员接待日制度。人民行动党在全国设立了数十个选区，由国会议员“划片包干”，所有本党议员每周必须安排两个晚上的时间用于走访本选区选民和接待上访群众，处理各种事务，为民服务，即使政府部长、副总理和总理也不例外。
二是建立完善的社会保障体系。新加坡政府制定了多种政策来“防止形成一个下层社会”。比如，把收入较低的人分散到各个选区居住，让他们得到更多的接受帮助的机会；政府实行教育援助政策，使低收入阶层的子女能够通过接受教育摆脱贫困。此外，在基层社区还有“社区基金”和“人民协会”等非营利利机构，为中低收入家庭提供各种帮助。
三是建立了成熟的社区管理模式。新加坡政府通过对社区组织的物质支持和行为引导，把握社区活动的方向。在新加坡，社区内主要有三个组织，即居顾委、社管委和居委会。居顾委主要负责社区内的公共福利，根据社区内居民的要求与政府沟通，维护居民权益；社管委负责社区中心运行并制定从计算机培训到幼儿体育活动的一系列计划；居委会主要负责治安、环卫工作，组织本小区内的活动。三者各司其职，共同管理社区。
二、借鉴新加坡政府公共管理的独特理念，促进我国经济社会的全面发展
古人云：“他山之石，可以攻玉”。我们可借鉴新加坡政府公共管理的独特理念，转变政府职能，构建高效与有限责任政府，提高行政效能，优化经济环境，改善民生，促进经济社会的全面发展。
(一)树立“外包”理念，提高行政效能
新加坡的“外包理念”告诉我们，政府必须从一些领域抽身而退，不能既“掌舵”又“划桨”，而应该把更多的精力投向“掌舵”，为“划桨”做好服务工作。因此，要切实转变政府职能，按照“大部门体制”和“精简、统一、效能”的原则设置政府机构，可把非核心的工作“外包”给社会中介组织，让政府充分“瘦身”，提高行政效能。
首先，要大力培育社会中介组织。政府要“瘦身”，必须放权于社会和企业，把属于企业的职能还给企业，属于社会的职能还给社会，属于中介组织的职能还给中介，从而实现管理的高效。目前我国的中介组织发育明显不足，运作不规范、不成熟。政府要因势利导，积极扶植和培育行业协会、商会、环境保护组织、咨询机构、慈善团体等社会中介组织，规范其运作，发挥其在各个领域的重要作用。
其次，要完善电子政务，打造透明政府。建立透明政府，把政府变成“玻璃缸里的金鱼”，除了积极推行政务公开制度外，还要大力实践“电子政务”，切实推行“政府上网”工程，将“市民提申请、政府来审批”的模式转变为“市民有需求、政府来服务”的模式。推行电子政务有助于增加执政透明度、降低行政成本、提高办事效率、加强廉政建设，可为政府与公众、企业之间的互动与回应带来一场革命。
(二)树立“人才强国”理念，为经济发展提供保障
人才是第一生产要素，是经济发展的第一资源。我们必须树立“人才强国”理念，重视智力投入，完善引进人才的体制机制，以人力资源开发提升行政效能。一要努力做到“用人唯贤”。要从传统的人事行政向重视人力资源管理转变，做到人尽其才，不受条条框框的制约，给人才以充分发展的空间。二要加大培育人才的力度。新加坡重视员工培训的做法值得我们借鉴。从当前来看，我国应改革教育制度，注重培养高科技人才、各领域的专业人才。在干部教育培训上，要创新方式方法及内容，进行境外培训和异地教学，提高培训质量，大量培养经济社会发展所需要的各种人才。三是引进外来智力资源。新加坡政府设立了咨询委员会和经济检讨委员会，请一些国内外专家为政府出谋划策。我们也可聘请一些国内外知名学者专家担任咨询委员，听取他们对我国经济发展的意见，提高政府工作的国际化水平。
(三)树立“亲商”理念，优化经济环境
经济发展的主体是企业，政府的主要职责是为市场创造一个公平的环境，维护市场秩序。政府应转变传统的管制思维，树立“亲商”理念，建立亲商服务体系。在“亲商”理念的指导下，政府与企业的关系不再是管理与被管理的关系，而是服务与被服务的关系。政府不干预企业的正常生产经营活动，只担负维护市场秩序、优化经济环境之类的职责，让企业自由“飞翔”。具体可采取以下措施：
一是改善投资环境，吸引外来资金。为了吸引外来企业落户，需大力完善基础设施，如建立畅通便利的交通网络和发达的通讯系统，健全金融服务与银行系统，建立电子商务和物流平台，搞好征地拆迁工作，在税收方面给予优惠政策等，让外来企业引得进、留得住。
二是大力改革行政审批制度。在新加坡，公民只要花极少的钱，就可以注册公司，政府所担负的是服务和监管职责，而不是审批职能。与新加坡相比，我国的行政审批制度存在着许多弊端，如效率低下、存在寻租行为等。我们可借鉴新加坡政府的一站式服务模式，建立一站式服务中心，形成高效的服务体系。一站式服务中心的独特之处，就在于它作为政府的直属机构具有充分的授权，企业和公民办事只需到一站式服务中心的一个窗口就可把所有事项办完，既提高了办事效率，又可防止腐败的滋生，大大优化了投资环境。
三是建立社会服务承诺制度，强化政府服务职能。要建立社会服务承诺制度，规范政府行为，严格整治乱收费行为，使收费透明、公开、合法；相关部门在执行对企业的管理服务职能时，不得推诿扯皮，不得敷衍塞责；在接受企业的申请、咨询及办理正常审批手续时要做到速度快、服务好、效率高，给企业创造良好的发展环境。
【论文关键词】公共产品;管理制度;绩效评价
一、引言
传统的政府管理制度是公共产品高成本运作的根本原因[1]，这在我国农村与城市基础设施开发与建设中是普遍存在的。如果没有有效的制度起抵制作用，在供给和生产基础设施过程中很可能产生许多更大问题。这些问题可以通过交易成本反映(这些交易成本随着许多有不同偏好、资源及利害关系的个人进入与开发和维护基础设施相关的多种决策而产生)。一般地讲，现实的政府在供给和生产共用基础设施的属性时，极易造成基础设施由于多种原因而不能得到维护以及生成生产过程中的高成本现象。这里，我们将分析替代性制度安排，设计这些制度旨在降低一种或更多的交易成本，并消除物品属性所造成的不良影响。然而，为了评价这些制度安排的绩效，还有必要详细说明一组评价标准。首先我们解释用以评价公共制度的绩效标准：效率、公平(包括财政平衡及再分配)、责任及适应性。这些准则明显地影响政府在基础设施等方面投资的可持续性，从而影响眼前或长远的公共福利和公平。从目前现实来看，在政府的有形公共产品领域里，维护基础设施的成本主要依据是它所运用的制度安排。例如，如果一种制度安排没有提供激励机制监督承包商的绩效，以利润最大化为目标和机会主义的承包商就可能以生产不合格的基础设施来逃避自己的义务[2]。最终的结果是，政府所管理的基础设施的退化速度将比设计者预想的要快。如果交易成本在确定与替代制度安排相关的激励机制类型方面起着关键作用，就有必要在分析制度安排时对这些成本作详细研究。
因此，研究一组间接绩效标准是非常重要的，这些标准共同形成了与具有公益物品特征的基础设施供给与生产相关的转换(生产)和交易成本。对于公众来说要在头脑中保持这样一种认识，即制度安排类型的改变通常会降低某些交易成本而增加其他成本，从而可能在政府绩效方面失去评价标准。
二、公共产品管理制度的总体绩效评价标准
就提供和生产基础设施的制度安排而言，一些设施仅仅是不适宜于它们被建造的环境，不应该得到维护。例如，如果产生重大的环境危害或者出现对生态平衡以及空气质量等可持续发展有影响的外部效应，这一设施所带来的收益可能低于其建造成本和环境成本，而且即使在计算设施的运行和维护成本之前，这一项目就是不可持续的。相反，考虑能够导致可持续发展的制度安排的各种目标是非常重要的。一般地讲，其绩效标准应当落实在多维渠道，这里，我们重点分析五个方面：经济效率、通过财政平衡实现公平、再分配公平、责任和适应性。
1.公共产品管理制度的经济效率绩效
用经济效率所表述或体现的绩效是由与资源配置及再配置相关的净收益流量的变化决定的，也是传统政府绩效评价的主要标准(有时候计划是唯一的)。只有在基础设施的运行和维护所带来的收益超过其全部的直接和间接成本时，这个项目才具有可持续性。事实上，一项设施的运行维护成本超过以上这些活动的收益时，让它老化或者消失是一种更好的选择。效率概念在收益与成本估计或投资回报率估计的研究中起中心作用，它常常被用来确定政府的公共产品、基础设施、工程项目等在经济上的可行性及可欲性。政府在竞争市场中进行干预的一个主要原因是公益物品的存在;一个私人市场通常不能有效地分配具有公益物品属性(非排他性和不可减性)的物品，同样，公共管理所产生的有些制度像逃避责任这样的机会主义行为可能导致无效率的资源配置。因此，当考虑替代制度安排时，对影响参与者的规则的修改将如何改变他们的行为及资源配置进行考察，具有关键的意义。有的公共管理活动在制度已经确立的情况下，也去以个人利益或集团利益为“原则”，做出危害公众现实或长远利益的不规范选择，从而违背了“社会利益就是社会成员的利益总和”[3]。
另外，我国现实表明，公共基础设施开发的替代融资手段对资源配置可能有不同影响。各种征税及收费手段对行为产生非中性的影响。而且由于采纳的特定税或费能够影响接下来的资源配置，它可能会被过去或现在看起来对社会的总福利改善变为未来社会总福利的恶化，并影响经济效率。另一方面，如果公共产品价格已经精确反映了自己的社会消费成本，价格方面的诱导性税收变动反过来改变生产者或消费者的决策，也导致社会福利的净损失。
2.公共产品管理制度的社会公平绩效
在和谐社会理念下，公平对待是更加重要的标准。判断公平或公正最主要方法是：以个人所作的贡献和他所得到的收益之间的相等为基础;以不同能力得到不同报酬为基础。公共产品管理制度的社会公平方面的绩效，应当从下列方面分析。
一是财政平衡。构成交换的公平概念认为，谁从服务中获益，谁就应该承担该项服务的财政负担，且谁获益较多，就要付出较多。这个概念本质上表现出的内容是，公共产品或公共服务之收益与提供该服务的成本之间的财政平衡。对财政平衡或不平衡的理解，影响到个人对公共管理设施开发和维护进行付费的意愿。如果公共管理基础设施的使用者感觉到，在相同的条件下，他们所被要求付出的货币或非货币资源和其他使用者相比有明显的差异，他们就不愿意按照要求去做。[4]。另一方面，所有人都可以直接观察到，劳动力的实物形式可以为社会公共设施的建造和维护“融资”。因此，对于参与者来说，如果使用了这项资源动员技术，而不是将货币形式的应付款项强加给使用者，就比较容易监控财政平衡，特别是在参与者读不懂也无法理解财政账目时尤其如此。这样，无论那一级政府的财政平衡，包含着深层次以及表象的政府绩效。
二是再分配。在财富分配严重失衡的国家或地区，将资源再分配给比较穷的人的政策是相当重要的。因此，虽然效率准则规定稀缺资源应被用到其能生产最大纯收益的地方，但公平的目标则可能缓减这一目的，致使有利于特别是非常贫穷的人群的设施得到发展。同样再分配的目标可能会和实现财政平衡的目标发生冲突。只有那些比较富有的个人可能有钱用于贡献充分反映他们的名誉和社会并从使用基础设施中获益的资源[5]。再分配的目标常常被描述为低收入国家或地区基础设施投资的基本原理，而且正因如此，这类活动通常都得到补贴。然而在假设穷人是补贴服务的主要受益者时一定要谨慎行事，实际上，已有人断言“从免费服务中受益最多的常常是中产阶级和富人，而不是穷人”(Akin,Birdsall,anddeFerranti,1987:27)[6]。而且，收入再分配的目的常常被那些从事寻租行为的人用来使公共部门的活动合法化，这些活动事实上使那些需要较少的人获得了不相称的收益[7]。在制度安排，尤其是开发和使用基础设施的制度安排的公平方面，这两种公平观点能够导致截然不同的结论。例如，如果一个公共剧院为所有使用者提供好处，那么收益或财政平衡原则要求每个享受剧院的人支付与他们使用设备相关的边际成本。但是根据支付能力的原则，这样的收费却并不合适，因为这样做会减少低收入个人享受剧院的机会。这种观点表明，该项服务应该通过其他方法(这些方法包含有自身的公平内涵)得到补贴。不仅如此，二次分配还要影响到基尼系数和恩格尔系数，因此，在研究政府绩效问题上不能忽视二次分配。
3.公共产品管理制度的政府责任是实现政府绩效的关键
我们还强调政府官员对公民负有说明一项公共设施的开发和使用的责任。如果责任缺失，可能导致公共基础设施建设不当，以增大公共管理成本。
实践中许多政府管理的高成本或无绩效现象，都是由于缺乏政府责任所导致的，没有适当的责任，目标群体不可能得到资助项目所带来的收益，资源可能更容易被浪费。许多政策分析假定制度安排能够促进责任。因此，这些政策分析主要关注效率和公平的绩效目标。然而，公共管理活动常常缺乏竞争、新闻自由和独立的司法制度，而且，特别是欠发达地区，要确保政府官员的责任实现可能更加困难。实现效率确实需要决策者能够得到有关公民偏好的信息，这和实现责任是一样的。有效聚集这类决策信息的制度安排，有助于实现效率，同时也有助于增加责任并促进再分配目标的实现。
4.公共产品管理制度的适应性是体现政府绩效的枢纽
如果制度安排不能对变化的环境做出反应，那么公共设施的可持续性很可能遭到破坏。我国农村地区常常面临着自然灾害和高度本土化的特殊环境，如果制度安排过于僵化而无法处理这类独特情况，它很可能难以使农村快速繁荣昌盛。从属于较强地方控制的制度本身可能在危机情况出现前就存在了，并且本来会预备储备资金和规则，使得对这类危机做出适当反应成为可能。我们过去讲的具体问题具体对待就是非常好论证结果。
资源动员手段的适应性同样是可实现的。一种手段应该具有足够的适应性以在面临不断变化的经济条件时动员资源，在这点上特别重要的是，在基础设施服务的需求增加而造成的运行成本增加过大时，货币形式的收税或收费制度应该能够产生收入。必须通过公开的政策决策得到修改征税和收费制度，与能够随物价提高、地区经济增长以级公共服务使用者增加而自动产生相应额外收入的税收制度相比，后者更具有适应性。因此，如果不设想公共产品管理制度的适应性，许多看起来非常有绩效的制度则成了影响政府绩效的桎梏，理论也就失去了应有的价值与意义。
5.公共产品管理制度的标准权衡
当使用各种不同绩效标准作为选择替代制度安排的基础时，进行权衡常常是必要的。在效率目标和再分配公平目标之间进行选择尤为常见。虽然在许多情况下我们没有对再分配的重要地位提出质疑，但是资源必须是以有效配置为目标。虽然任何有关效率和公平间权衡的最终决策必须由每个国家的公民和官员做出，然而从这种目标投资中获得最大化回报与对稀缺资源投资效率的忽视相比，前者仍然比较可取。在考虑到为基础设施维护提供资金的替代方案时，另一个权衡问题也非常明显。从经济意义上讲，对现存设施进行有效定价应该只反映自然增长的维护成本以及与使用有关的外部或社会成本。这就是著名的有效定价规则，它要求价格等于收益的边际成本。在物品具有不可减少性的情况下，这是很成问题的。在这种情况下，增加一个使用该物品的使用者的边际成本为零。
我们来考察高速公路的情况，因为在高速公路上，拥挤成本很可能是零，从经济角度讲，使用者的有效付费应该只等于和每个其他使用者相关的边际维护成本(假设管理这类收费具有可行性)。强制征收超过维护边际成本的费用，把公路的使用限制在低于经济有效的水平，所达到的将是次优的收益。然而，由于公共收入还不富裕，主要的公路维护是要求减缓由于日积月累和气候变化引起的老化，因此，总维护成本比仅仅由于交通问题而带来的维护成本高得多。这就意味着按照有效价格收费(这一价格等于使用的边际维护成本)会产生税赋收入无法达到维护公路所需的全部成本。因此，有效定价导致税收不足;充分建立在使用基础上的定价又导致公路无效的低度使用。如果要强制实行有效定价，必须要找到某种替代性的渐增收入，以产生所需的附加资金。
三、以公共产品管理的成本评价政府绩效
通常情况下，公共部门供给成本比它们初看起来要大得多，因为这些成本常常在许多不同地点被记录下来，并且很难鉴别和衡量。关于供给成本，我们将区分为转换成本、交易成本两种类型。
1.公共产品政府管理的转换成本
公共产品政府管理的转换成本，可以界定为政府管理公共产品活动中转嫁给公众支付的间接成本，它实际上是公众或社会成本。由于政府成本的转嫁，也往往造成了政府对成本的软约束现象[8]。包括：(1)将公民对物品的偏好及其支付意愿转化为对公共部门提供物品和服务的明确需求量所需的成本;(2)融资和生产这些物品和服务所需的安排成本;(3)监督生产者绩效所需的成本;(4)规范消费者使用模式所需的成本;(5)强制遵守税收和其他资源动员手段所需的成本。公共产品的转换成本往往掩盖了政府管理公共产品的绩效本质，而且传统管理认为这类成本是不应当考核的[9]。美国人为重视政府管理活动中出现的转换成本，早就于20世纪90年代推行企业家政府，其目的是硬性约束政府在公共设施管理方面的高成本现象。
现代公共管理活动中，公共产品出现了向市场化、产业化转换的趋势，但是，这种演变并没有减少政府管理公共设施方面的转换成本，因为，新的过去没有过的公共设施又会不断出现，这也是符合“推陈出新”原理的[10]。事实证明，社会越发达，政府提供的公共设施的价值越大，需要政府提供的新的公共设施也越多，其规律只不过是传统的政府管理的公共产品之生命周期结束，而新的符合提供公众物质与文化生活的公共产品不断涌现。因此，政府管理公共设施方面的转换成本是一个不断增长的势头。
2.公共产品政府管理的交易成本
与协调、信息和策略行为相关的转换成本的增加，在客观上造就了交易成本。我们说转换成本是与联合提供物品和服务相关的费用。供给方面的交易成本则是作为试图抵消与策略行为有关的激励的结果而引起的成本。这里，我们把供给所包含的交易成本区分为三个类型。
一是协调成本。协调成本是投资于政府在公共产品领域的行动者之间供给协议的协商、监督和执行时的金钱和人力成本的总和。协调成本是政府管理最为主要的成本之一，由于在中国，传统的人事关系被看作是政府管理活动中最为活跃的因素，这种因素的影响作用往往比政策、法规的因素要大，所以仅仅从协调成本的总体方面来分析，应该是相对低廉的[11]。
二是信息成本。一般地，信息成本是搜集和组织信息的成本和由于时间、地点变量和一般科学原则的知识缺乏或无效混合所造成的错误成本。公共产品生产活动中的信息成本是其他成本的前提，许多情况下的成本都是信息成本所带来的。
三是策略成本。是指当个人利用信息、权力及其他资源的不对称分布，以牺牲别人的利益为代价的情况下获得效益，从而造成的转换成本的增加。与供给活动相关的最常见策略成本是搭便车、寻租和腐败。和转换成本一样，供给的交易成本受所涉及的物品和服务的特征、供给单位的规模，用于利益综合、监督、规则、制定政策的技术方法及用于治理交易的特殊规则等因素的直接影响。
3.公共产品政府管理信息成本的简单讨论
认识到这两种成本之间甚至各类成本之间存在利弊权衡是非常重要的。如图所示，时间和地点信息的总成本包含两方面内容：信息不足造成的错误成本与获得和使用信息的成本。
信息成本的构成
在人们能对错误成本和搜集成本做出精确评估的环境下，有可能做出获取信息的最优投资方案，以使新获得信息的边际成本正好等于减少错误的边际收益。但是，基础设施开发的参与者很少拥有关于成本的如此全面的信息。因此，我们不能假定做出最优投资方案。相反，我们必须假定时空信息总成本的水平和类型是随着物质领域和制度安排的不同而变化的。因此，有多年利用河水灌溉土地经验的农民，可以掌握有关河水在每年不同期间的流速以及田地中土壤类型的详细情况。这种时空信息是作为其他活动的副产品而获得的，在收集此类信息的活动中无需大量资源投资。当这些农民参与设计、建造和维护活动时，因为由特定地点信息不足而造成的错误成本和获得信息的成本相对来说都很低，所以时空信息的总成本很低。
而由中央部门的公务员要获取时空信息，远比由当地选任官员从事该任务所耗成本大得多。因为如果这些公务员不被安排在一个特定地区工作很长时间(这种事情很少发生)且他们有较高积极性收集这类信息，这类信息就不可能作为日常工作的副产品而被获得。因此，我们能够假设，在中央机关中，由于时空信息的缺乏而造成的错误成本是比较高的。另一方面，我们也认为，中央政府机关在获取相关科学信息的成本要比获取农民管理的灌溉系统信息的成本低。因为中央政府机关拥有熟知现代科技知识的受过良好训练的工程师，而当地农民可能是做不到的。
认识到间接成本之间存在权衡，是体现政府绩效的核心，因为政府绩效始终是在控制或降低政府成本基础上才能够相应提高的，当然，要使所有成本降低为零永远都是不可能的。因此，如果制度安排的间接成本比较低，而在其他地方的成本则易于较高。关键问题是，与替代制度安排相关的差别是否仅仅相互抵销，或者从一种制度安排换到另一种制度安排是否能获得有效率的净收益，这样，政府绩效也就客观提高了[12]。
四、结论
本文叙述了可以据以评价替代制度安排的5个总体绩效标准，这些标准，特别是效率和公平，几乎通用于对所有有关公共政策的评价。但是，我们认为替代制度安排的复杂性促使我们认真考虑另外一套间接绩效标准是非常有用的。这些标准尤其关注减少某些个人所进行的各类策略行为的必要成本。
尽管公共管理存在着潜在的效率损失，我们仍然认为使用价格有时要按照高于使用的边际维护成本是有充分理由的。第一，从实际角度看，使用者缴纳的费用可以将支付与受益者联系在一起，并且实现财政平衡。第二，从纯理论角度看，人们必须认识到在一部分经济中坚持边际成本定价，并不一定意味着公共管理的总配置效率将得到提高。这一概念，正如我们所知道的次优理论(LipseyandLancaster，1956)一样，限制了有关经济效率的理论总结，在以大量市场失灵为特征的经济(如许多行政定价、广泛的部门津贴以及大量的非竞争因素)中的普遍性。理论表明，单个部门的分析工作不可能完全依赖最优配置规则或在管理中所观察到的价格，以评价所研究部门或地区的效率后果(Friedman，1984：415)。
如果再分配关系很重要，那么必须努力确保那些不能支付全部费用的人们仍然能够使用被补贴的服务设施，并且在一定程度上还能避免永久的依赖性。根据这些重要权衡准则，我们提出以下建议。如果公共设施维护收益超过成本，那么首先应该确定的是资源动员手段或各种手段组合能否产生足够资源，以满足支付管理费用后所有成本。如果这一准则可以通过几种手段得到满足，那么把所产生的资源和所得到的利润紧密联系在一起的手段，应该认为是非常适当的，因为根据所得到的收益，它们是公平的。
参考文献：
[1]本文所谓的公共产品，专门指各级政府经营管理的公共基础设施，即为有形的公共产品。读者可以参阅何翔舟《公共事物的高成本运作与民营化改革》，北京大学学报2002年第3期。
[2]<美>埃莉诺.奥斯特罗姆.拉里.施罗德和苏珊.温著，毛寿龙译，《制度激励与可持续发展—基础设施政策透视》第128页。
[3]杰里米.边沁，见<美>丹尼斯C.缪勒著，杨春学、李绍荣、罗仲伟、龙超等译，《公共选择理论》，中国社会科学出版社第451页，1999年4月版。
[4]实际上当一种公共政策诞生之初，人们都不感轻易违背，但当有人试探性地违背了而没有被政府发现或者发现后所处理的程度使当事人的违背得益大于处理成本时，其他人也就陆续仿效了(例如，逃避税收就是如此)。一种制造高成本的社会现象也就出现了。
[5]例如，那些有思想、有眼光的企业家、事业家，他们在教育、医疗卫生以及其他公共项目上不惜自己的资本而投资以为公众服务。邵逸夫在中国无偿投资的大学、中学、小学设施遍布全国。
[6]<美>埃莉诺.奥斯特罗姆.拉里.施罗德和苏珊.温著，毛寿龙译，《制度激励与可持续发展—基础设施政策透视》第132页。
[7]现实中的政府官员贪污受贿等侵吞国家财富者，实际上就是凭借公共设施的建设特权，从中获得了利益，从而在边际上增加了贫富悬殊。
