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1、行政执法活动中存在工作态度消极的现象
在行政执法过程中，行政执法人员对违法行为的认识程度各有不同，在对违法行为的处置上也存在较大差异；有些行政执法人员，对违法行为视而不见，危害后果认识不足，导致处理过轻或者简单地以罚款了事，导致行政相对人对处理结果有不理解、不满意的结果；有些行政执法人员对行政相对人提出的合法、合理要求不理会、不履职、不作为、消极对待，行政相对人容易产生埋怨情绪，容易形成群体性突发事件；更有极少数行政执法人员，利用手中的权利，为了谋取一已私利，不顾国家和人民群众生命和财产损失，不计危害后果，导致违法犯罪的行为发生，最终走上贪污受贿、、等经济犯罪和渎职犯罪道路。
2、缺乏有效监督，监管力度不够
对行政执法机关的监督缺乏有力的监督措施，现行监督存在的问题是行政执法机关的内部监督虚化，专门监督机关的监督弱化，新闻媒体的监督低效率。对行政执法行为的实质监督仅停留在内部监督上，依赖于行政机关内部审查发现问题，及时移送，并获取相应的证据材料，这种内部监督方式弱化了监督作用。而外部监督也缺乏刚性，仅限于表面监督，所以必然存在监督不力，监督不透明，行政执法行为难以受到约束，造成社会上一部分人对行政执法行为的监督效果的产生怀疑。
二、检察监督对行政执法行为的约束力现状
1、检察机关对行政机关的现行法律依据
我国现行检察监督对行政执法主要是通过对行政机关工作人员职务犯罪行为的刑事追诉方式对行政机关的执法行为进行监督，主要包括两个方面的内容：一是监督行政执法机关办理的案件中，是否涉及到刑事犯罪案件，行政执法机关发现涉及刑事犯罪后，有没有依法及时将其移送有权机关处理；二是监督行政执法人员在行政执法过程中，执法机关及执法人员本身是否有、等渎职行为。我国现行刑法第九章中规定的渎职类犯罪，共有34个罪名，其犯罪主体绝大部及到行政执法机关工作人员，如果行政执法执法人员在行政执法过程中，有利用职权进行徇情枉法行为，或有的消极不作为行为，造成严重后果，需要追究刑事责任，检察机关就应当立案侦查，依究法律责任。
2、检察监督规范行政执法行为的现状
检察机关法律监督外延受限、法律监督刚性不足，以及对行政权力进行监督存在理论的困惑，这些导致检察机关长期以来无法实现对行政执法行为的有效监督。近年来，各地在行政执法与刑事司法衔接方面做了一些大胆尝试，对规范行政执法行为、查处经济违法犯罪案件方面发挥了显著的推动作用。但从宏观上看，该制度仍然没有解决两大重要问题，一是有罪不究，重罪轻罚，以罚代刑现象很严重；二是衔接机制运作效率并不平衡。从微观上看，衔接机制存在问题更突出：主要是衔接机制的主导权仍在作为行政机关的各级政府部门，作为法律监督机关的检察院反受其制约。
3、检察机关对行政机关的监督难点
近几年来，检察机关以督促、支持、公益诉讼和检察建议的方式进行了行政检察监督的有益探索，积累了许多实践经验，对研究检察监督对行政执法行为的规范有积极意义。但是，检察监督也面临两大难题，制约着监督的效果。难题之一是检察机关对行政执法进行法律监督的法律、法规不健全，行政执法监督的有关立法缺失，检察监督刑事追究仅仅基于“构成犯罪的，移送司法机关处理”，缺乏具体规定；难题之二是行政执法与检察机关联系较少，信息交流不畅，导致一些案件不及时移送，或根本不移送，检察机关都无法知晓，助长了执法过程中的违法犯罪现象蔓延。例如向行政机关发出“检察建议”监督方式，行政执法机关如果敷衍塞责、或者置之不理、简单应付，检察机关就陷入尴尬境地，使监督成为无效监督。
三、检察监督促进依法行政工作的建议
1、加强完善相关法律制度建设
检察机关作为国家法律监督机关，理应对行政机关的行政执法行为进行有效监督，国家要制定相应的法律规范，明确检察机关对行政执法活动监督的法律地位，通过制订、完善、落实检察监督权的具体法律规定，强化对执法活动的监督权，使检察机关监督权更具体、更具操作性。进一步完善经济犯罪案件和渎职犯罪案件的移送制度，明确行政执法机关移送经济犯罪案件和渎职犯罪案件的具体情形、程序、对应责任及法律后果等，使行政执法过程中的犯罪案件线索移送司法机关成为一条规范的、顺利的、必然的过程。
2、巩固创新监督机制
一是加大宣传力度，取得宣传教育成效。检察机关要与新闻媒体广泛合作，利用现代新闻媒体的各种途径加强法律宣传，营造检察机关对行政执法行为监督的强大声势，引导人民群众参与到监督中来，调动人民群众对行政执法行为监督的积极性，树立人民群众对监督效果的信心，激发人民群众及时举报反映行政执法过程中的信息，拓展检察机关的监督渠道。二是开展预防讲座，剖析典型案例。检察机关要充分发挥法律监督职能，主动把监督关口前移，在行政执法的过程中进行职务犯罪的预防工作，在监督中发现问题采取有效措施，防患于未然。选择典型的职务犯罪案件到行政执法领域开展讲座，送法进机关，通过剖析案例，诠释法律规定和行为后果，做到打防结合，标本兼治。三是共建信息平台，增加监督时效性。通过实行联席会议工作座谈、通报工作情况，交换对工作的意见和工作中处理问题的办法，研究完善工作机制等行政事项，通过实施行政执法机关向检察机关通报和备案制度，确保检察机关能及时了解行政执法情况，特别是涉及到经济犯罪案件和渎职犯罪案件的相关信息，构成犯罪的案件及时移送司法机关，建立科学合理的衔接机制和畅通无阻的监督渠道。四是规定不移送案件的相应法律责任。因为行政机关的行政决策权的关系，一些行政机关负责人对案件移送消极回避，以内部处理的方式取代案件移送，导致构成犯罪的案件线索通常不能及时移送，针对这种情况，检察机关要加大责任追究，实行质询或否决方式，提出不适合再担任行政负责人的意见和建议。
3、加大惩处力度，强化惩戒措施
行政执法行为的校正一方面是通过加强监督规范管理，另一方面事后监督也要落在实处。通过对典型案例的分析评判，阐明行政执法行为正确与否，其行政执法行为的后果和危害程度，达到警示和教育行政执法人员积极履职、秉公执法。
当前,与民事行政检察监督改革相关的基本理论问题,主要体现在三个方面,包括审判独立的理论、当事人意思自治（处分权）的理论和裁判的既判力理论等。这三个基本理论,一直是一些人质疑和反对民事行政检察监督的主要依据。因此,要改革和完善民事行政检察监督机制,首先就要处理好三对关系,即民事行政检察监督与人民法院审判独立的关系、民事行政检察监督与当事人行使处分权的关系以及民事行政检察监督与尊重法院裁判既判力的关系。如果这三对关系处理好了,民事行政检察改革就有可能成功,如果这三对关系处理不好,则将使民事行政检察监督遭遇到极大的阻力。以下就如何处理这三对基本理论关系,谈一些初步的看法。
一、民事行政检察监督与法院审判独立的关系
关于民事行政检察监督与审判独立[1]的关系,理论界和实务界一直有着不同认识。目前在这个问题上存在着两种针锋相对的观点。一种观点认为民事行政检察监督损害了法院的审判独立。审判权作为审理和裁决诉讼案件的国家权力,其行使不应受到任何外在权力的干预,一旦审判独立受到威胁,就将影响这种权利的终局性和权威性,其结果必然是损害社会正义和司法公正。因此,审判独立要求排除任何权力、任何机关的干预和影响。审判权独立本身隐含着司法公正,审判权的独立行使也就是司法公正的重要外在表征。检察院对法院的民事审判活动实施法律监督,其实质就是以检察权（或监督权）对法院的审判权进行干预,目的是通过这种干预影响法院的裁判,即要求法院撤销其原判,重新改判。检察院对法院的监督,尽管不能代替法院做出裁判,但其要求法院修改已经做出的裁判的权力是非常强大的。事实上,民事监督多年来的实践已充分表明,对案件裁判的监督,不仅有损于审判权的独立行使,而且还破坏了法院裁判的终局性和权威性,从而严重地动摇了法院的权威性。因此,民事检察监督应从对裁判的监督转向对法官个人行为的监督。[2]另一种观点则认为检察机关实施民事行政诉讼监督的目的就是维护司法公正、司法权威和法制统一。追求法律的统一和公正是通过对具体案件的监督来实现的。这样的监督符合“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的社会主义法制原则。法院的判决既是法律的化身,也是公正、正义的体现。维护判决的公正和正义,不仅仅是法院的职责,也是检察院的职责。事实上,检察机关近几年对民事审判和行政诉讼活动进行监督,并没有导致司法不公,相反,抗诉的结果是法院经过再审,纠正了原来错误的判决或裁定,恢复了法院公正审判和严肃执法的司法权威。因此,要坚定不移地坚持和发展民事行政诉讼检察监督。[3]上述两种观点可以说分别代表了目前法院和检察院对民事检察监督机制的普遍认识。
但是,这两种认识的不同,已经使得实务部门,尤其是基层法院和检察院在民事行政检察监督工作上产生了重重矛盾。加入WTO后,由于WTO协议强调司法独立原则,所以理论界和实务界在这一问题上的争论将更趋激烈。因此,检察机关在这一问题上应早做准备,从理论上摆脱目前被动应付的局面,鼓励理论界和实务界对民事行政检察监督与法院审判独立的关系展开研究与讨论,以理论先导和实践探索来推动立法的完善与改进。
关于民事行政检察监督机制与法院审判独立的关系问题,首先须认识到的是:（1）经常的、大量的影响法院审判独立的因素是地方党政部门的地方保护主义,而不是检察机关的民事行政检察监督。相反,民事行政检察监督恰恰是在事后纠正因地方保护主义干预司法而导致的裁判不公的重要机制,这是维护司法公正,而不是损害司法公正。（2）审判的权威来自于审判的公正,而不是来自于审判的独立。民事检察监督的目的也是实现审判的公正,从而维护审判的权威,如果为了维护审判独立而不惜对不公正的裁判视而不见,那恰恰是损害审判公正和审判权威的舍本逐末的做法。（3）关于对不公正的裁判或者错误的裁判如何认定的问题。我们不否认,对某一具体案件的事实认定和法律的适用,不同的人可能有不同的理解,但是这种对事实的认定至少应当符合民事诉讼和行政诉讼证明规则和认识规律的最低要求,这种对法律的适用至少应当符合法律的一般原理,并在法律赋予的自由裁量权范围之内。超出这一范围,就不仅是理解不同的问题,而是错案了。对这样的裁判,检察机关进行抗诉乃是职责所在。（4）如果认为检察机关的抗诉损害了裁判的稳定与权威,那么法院自身发动的再审同样也会存在这样的问题。（5）缺少监督的审判权,往往使法官过于信任自身的经验与学识,使其成为相对孤立的群体,这不利于法官素质的提高。而且,目前我们还看不出我国的法官群体能够满足这样的要求。另外,对民事审判权的检察监督,在一定程度上也抑制了法官恣意专断的冲动。因此,至少就现阶段来看,民事检察监督机制的存在和发展,还是有必要的。如果抛弃部门利益的偏见,从维护当事人的正当权益、维护群众的利益以及维护国家与集体的利益这一核心和本质出发来思考问题,民事检察监督和审判独立的关系完全是可以协调好的。
至于在WTO司法独立原则的框架下,民事检察监督和审判独立关系的走向问题,须从以下几个方面来认识。
（1）WTO协议中所谓的司法独立,主要是强调审判机关的审判权与行政机关行政权的独立,[4]而不是要求审判权脱离检察机关的监督。WTO的绝大部分规则是针对政府部门,以政府的管理活动为对象。因为WTO协议主要是关于经济贸易方面的协议,而关于经济贸易方面经常性的领导、决策、指挥、协调的职能主要是由行政机关来履行的。为了制约行政权,防止行政机关的行政行为违背WTO协议的规定,WTO协议确立了司法审查的原则,即要求审判机关对行政机关的行政行为进行审查。由于被审查的主体是行政机关,为了防止行政机关从自身利益出发干预司法,影响司法公正,所以要求进行司法审查的审判机关独立于行政机关。民事行政检察监督的直接目的就是保障司法公正,在WTO协议强调司法公正的前提下,检察机关的民事行政检察监督职能不是要减弱,而是要强化。
（2）根据《马拉喀什建立世界贸易组织协定》和《中华人民共和国加入议定书》第一部分总则第2条的规定,作为WTO成员方,我国的义务是保证法律、法规和行政程序与所附各协议与以上协定书和议定书规定的义务相一致,而这一义务的履行是通过我国的法律体系和司法体制来实现的。WTO成员涉及到不同社会制度的国家和地区,即使是社会制度相同的国家,其司法制度也各有特色,从而其关于司法独立的内涵与实现途径也各不相同。因此,WTO协议并不要求成员方采纳某一特定的司法独立的标准与模式,只是原则性地提出了司法独立的要求。至于成员方如何实现这一目标,属于一国范围内的事项,由各成员方结合自己的社会与司法制度的历史与现状来探索实现这一原则的途径。所以,实现WTO司法独立的原则,并不以改变我国目前审判机关与检察机关的架构为前提。相反,如前所述,在目前的我国,这一架构是有效实现WTO司法独立要求的重要前提。
（3）WTO协议作为国家间的协议,其实施的前提是尊重成员方的体制,在成员方的体制之下来实现其宗旨和目的。我国检察机关和审判机关的分工与制约是宪法对国家权力架构安排的一个重要组成部分,属于我国体制的重要内容。所以即使是WTO这样的协议,其宗旨和原则的实现,也必须在这一体制之下来完成。转二、民事行政检察监督与当事人处分权的关系
当前,对民事行政检察监督持不同看法的另外一种观点认为,检察机关对民事行政审判活动的监督干预了当事人的处分权,那么,检察机关对民事行政审判活动的监督是否侵犯了当事人的处分权呢？
如前所述,其一,对当事人处分权的尊重,应仅限私权领域。涉及公权行使以及国家利益和社会公共利益的场合,不得由当事人处分。目前,随着改革开放和社会主义市场经济体制的逐步确立,私权观念日益深入人心,而国家利益和社会公共利益却渐受冷漠。一方面,在国有或者国家参股企业的经营或者转制过程中,国家利益所遭受的损害常使人触目惊心；另一方面,因片面强调私权而损害公共利益的事件也常有发生。此种情形下,法院基于审判权的被动性以及程序的制约,不应主动对生效裁判提起再审,但是检察机关基于其法律监督职责,却应当抗诉。如果检察机关也视而不见,不进行抗诉,则国家利益和社会公共利益所遭受的损失就无法挽回。另外,有些领域的诉讼,例如涉及身份的诉讼,当事人的处分权是受到限制的。对这些领域的诉讼,即使当事人出于私利对错误的裁判不申请再审,检察机关也应当有权抗诉。其二,根据民事诉讼法的规定,人民检察院负有监督人民法院审判活动的职责,只要法院的审判活动违背了法律的规定,属于人民检察院抗诉的范围,人民检察院就必须监督,这种监督权的行使和监督程序的启动,不以当事人申诉为必要,当事人的申诉仅仅是为人民检察院监督法院的审判活动提供线索和资料。而对于纯粹属于当事人私权处分的行为,只要没有损害国家利益、社会公共利益或者侵犯了他人的权利,人民检察院并不进行监督。其三,是否申请再审,固然属于当事人处分权的范围,但是,是否抗诉,却属于人民检察院监督权的范围,当事人放弃申请再审,只是放弃了自己享有的申请再审权,不能影响人民检察院的诉讼监督权,人民检察院监督民事审判活动的权力,既是人民检察院的权力,也是宪法和法律规定的人民检察院的职责,其行使与否,不以当事人对私权的处分为转移。
行政诉讼中,由于诉讼标的是有关行政行为这种公权力行使行为合法与否的争议,而且行政机关居于强势,行政相对人处于弱势,故对损失赔偿额以外的事项,当事人无权处分。
因此,根据《行政诉讼法》的规定,检察机关不仅要监督法院的审判活动,而且还要监督当事人的诉讼活动。人民检察院所监督的法院的审判活动和当事人的诉讼活动,均在当事人处分权的范围之外,属于对行政权和审判权的监督,更不能以当事人处分权的行使为转移。
总结以上分析,我们认为,民事行政检察监督机制应当坚持,但是应当予以改革和完善,尤其在民事抗诉机制方面,要认清楚并且处理好上述几对关系。一方面,检察机关在进行监督时,应以启动再审程序为限,避免介入当事人之间的实体争议；另一方面,检察机关行使法律监督权也要遵循适当性、谦抑性原则,在追求公正的同时兼顾效率,在监督纠正错案的同时最大限度地维护裁判的既判力和稳定性,维护民事诉讼结构的平衡。
三、民事行政检察监督与裁判既判力的关系
既判力的价值功能大致体现在诉讼经济、维护程序和法的安定性以及尊重审判权威三个方面。但这三个方面的价值功能,都必须服从民事实体法和民事程序法的价值目标和民事诉讼的目的。无论就民事实体法还是民事程序法来看,正义都是其首要价值。失去正义,既判力的价值也就失去了光泽。因此,大陆法系各主要国家在采纳既判力理论的同时,又设定了再审制度,使存在重大瑕疵的错误判决能够通过再审得以纠正,从而弥补既判力理论的价值缺陷。[5]因此,虽然既判力理论是维护确定判决的效力,而再审制度是动摇部分存在重大瑕疵的确定判决的效力,但是二者的目的是统一的。就我国的国情和目前的司法实践来看,检察机关提起抗诉的机制,有其制度价值。
首先,《民事诉讼法》在赋予检察机关对审判活动的监督职能时,已经比较充分地考虑了民事诉讼的特点。第一,检察机关在民事诉讼中仅对审判活动有权监督,而对当事人的诉讼活动则不进行监督。这是考虑到当事人在私权领域有处分权,检察机关作为行使国家公权力的机关,不宜进行干预。因此,在制度的设计上体现了对当事人处分权的尊重。第二,检察机关的监督是事后监督,而不是事前监督,这体现了对法院审判独立和审判权行使的尊重。第三,检察机关的监督是以提起抗诉的形式进行,而不是随便干预确定裁判的效力
。所以,目前的民事行政抗诉机制,在对审判活动进行监督的目标下,已经比较充分地体现了对当事人处分权、法院独立审判权和裁判既判力的尊重。其次,实践中检察机关审查监督的案件一般都来自于当事人申诉,而当事人在很多情形下都是在法院申请再审不获成功的情况下才到检察机关申诉。即使如此,检察机关在审查的过程中也严格把关,承担了大量的息诉工作。最后,受理的案件比实际提起抗诉的案件就更少了。因此,民事行政抗诉机制并没有对当事人处分权和法院审判权构成不当的干预。
对既判力的尊重应以法院裁判的正义为前提,如果说抽象的正义标准难以把握,则法院的裁判至少应当符合现行法律的规定并符合民事诉讼法和民事实体法的一般规则和原理,否则,我们就可以说裁判是缺乏正义的,是错判。当然,我们不能苛求法院的裁判必须百分之百正确,但至少它的错判应当控制在社会一般的容忍度内。就现阶段来看,我国法官队伍的素质还不能说已经完全满足了民事审判工作的要求,裁判的错误还是经常发生的。目前,当事人大量的申诉活动说明法院的错案率经常超出社会的容忍度。这种情况下,我们如果仍然僵化地以既判力理论来割裂现实,有错不纠,就会使民事审判活动偏离民事诉讼法为它设定的目标和任务。而在强势审判权面前,当事人的再审申请权处于弱势,同时法院作为裁判机关,又有着认为裁判正确的先入为主的思维定势,再加上错案追究责任制以及一些考核制度,使得当事人再审申请权的实现经常遇到困难。此外,当事人申请再审,是从维护私权出发,将监督审判权正确行使的重任委之于当事人,乃是其不能承受的。而检察机关作为国家的法律监督机关,监督审判权的正确行使正是其职责之本义。同时,检察机关的检察权与法院的审判权同属公权,与审判权居于平等地位,且民事诉讼法又规定对于检察机关的抗诉,法院应当再审,所以检察机关抗诉,较之当事人申请,更利于再审程序的启动。由此,检察机关抗诉权的存在,对法院行使审判权的行为有着一定的制约与平衡,对法官的审判活动有着监督与警戒的作用,进而敦促审判活动正确进行,促进裁判接近正义。
综上,检察机关提起民事抗诉的机制,有其独特的制度价值,与既判力规则存在着辩证统一的关系。检察机关对民事审判活动和行政诉讼的监督,并没有损害裁判的既判力,相反却更促进裁判接近了正义。[6]
注释:
[1]关于审判独立,有法院独立和法官独立两种观点。《中华人民共和国宪法》第126条规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”因此,在我国实际上是承认法院独立的。
[2]:《对现行民事检察监督制度的法理思考》,载《人民法院报》2000年5月9日第3版。
[3]高建民:《论民事行政检察监督的法理基础》,载《检察日报》2000年5月19日第3版。
随着给付行政、福利行政的发展，合同式行政方式在行政活动中日益凸显其重要地位，与此同时，大量的行政合同案件也开始涌现，但在有关行政合同案件的司法审查中，一方面由于行政合同不同于私法合同，故不能完全适用民事诉讼规则，另一方面行政合同亦不同于单方的行政行为，故也不能完全适用现有的行政诉讼规则，那么，如何积极稳妥地审理行政合同案件，合理解决现实中的行政合同纠纷，是一个理论和实务上都值得探讨的问题。而司法判决是人民法院在对案件审理终结后，依据查明的事实和适用的法律，对当事人之间所争议的权利义务关系或一方当事人的申请，作出具有法律约束力的判定，它是国家对当事人之间纠纷作出的最终的权威的处理结论，体现了国家的意志，表明了国家对当事人诉求的肯定或否定。因此，司法判决的类型的完善、司法判决的正确适用既是一个理论上被关注的重要问题，也是实务中人民法院作好审判工作的关键，它有利于正确解决纠纷，满足当事人的诉求。这在我国的行政诉讼制度的发展过程中，有过深刻的体会，“由于行政诉讼制度在我国起步较晚，在起草行政诉讼法的时候，可供借鉴的经验不多，因此行政诉讼法在立法内容、技巧以及规范性等方面都存在较多欠缺之处，行政裁判形式的不全便是其中一个不小的缺陷，给行政审判带来很多难以解决的问题。”可见，对行政合同纠纷的司法判决的探讨既有利于完善我国的司法审查制度，又有利于保护相对人的合法权益及维护公共利益，同时也将会促进我国行政合同制度的发展，因为“作为一种司法制度的行政合同救济的建立，可以暴露我们在行政合同领域中的问题，可以使既有的行政合同规则真正起到实际作用，也可以产生促使我们解决行政合同领域中存在的问题的动力，从而逐步确立行政合同领域的基本秩序。
一、行政诉讼判决的适用及其缺陷评析
随着现代公共行政的发展，政府职能发生了重大转变，社会服务职能代替了国家统治职能，成为政府的主要职能，换言之，行政职能不再是简单的维持社会秩序，而是要积极的为社会提供服务和保障，行政已不再是简单的行政而是多元化的行政，这种多元化在性质上呈现为多样性：权力行政、参与行政、服务行政和效率行政。很显然单一的行政权力手段已远远不能适应行政职能转变和多样性行政的要求。而行政合同作为一种完全不同于传统权力行政的新的行政方式，“适应了授益的行政活动多样化和扩大化的事实”，以其所独有的强调合意、注重平等、遵循诚信的特点，在行政活动中极大地弥补了传统行政手段的不足，提高了行政效能，显示了极大的优越性和无穷的魅力，在各国的行政实践中均被大量运用。
但是“在现代民主法治国家权力分立体制下，为达到保障人权与增进公共福址之目的，要求一切国家作用均应具有合法性，此种合法性原则就行政领域而言，即所谓依法行政原则。””这一原则要求行政机关的公权力活动均应最终接受法院的司法监督。行政合同作为国家行政的一种新型活动方式，也不例外，应遵循这一原则，接受法院的司法审查。正如西方政府合同研究的先驱人物特滨所说，如果合同纠纷的处理不诉诸第三人裁决，则存在着因当事人间讨价还价能力的不平等而使结果发生扭曲。因此西方国家均坚持了司法救济的最终原则。但由于各国司法制度的不同，对行政合同的司法救济也各成特点。法国和德国由行政法院通过行政诉讼来解决行政合同纠纷，英国和美国虽然早期曾有过政府合同纠纷由行政机关作最终的终结性裁决的历史，但最后还是确立了法院对政府合同的司法审查制度，但由于他们无公私法的划分，政府合同由普通法院适用民事诉讼规则来审理。
在我国，虽然体系及制度上无公私法的划分，但实践及趋势表明公法与私法各成体系。在行政争议的解决上，尽管统一由人民法院来行使审判权，但是行政案件的解决却有专门的行政诉讼依据和规则、专门的行政诉讼途径。虽然对于解决行政合同纠纷的问题上，曾经由于理论上的准备不足、认识上的偏差和制度上的不完善，曾将一些行政合同纠纷纳入民事诉讼范畴，①但现在学者研究行政合同司法救济制度的结论多倾向于将行政合同案件纳入行政诉讼范畴，实务部门也正在为此努力。“。笔者亦赞同行政合同纠纷应纳入行政诉讼范畴，适用行政诉讼的一般规则，但是我们也不能简单不加考虑地完全适用，特别是现行的行政诉讼判决，主要是针对单方行政行为的合法与违法而设计的，在适用于解决行政合同纠纷时，会产生以下不适应问题：
1．现行判决适用前提是严格、单一的合法性审查原则，不适应行政合同这种新型行为方式灵活性的需要。
现行司法审查制度中，确立了“合法性原则”这一基本的行政审判原则，因此对被诉行政行为合法性进行审查，是人民法院作出司法判决的前提。对于单方的具体行政行为而言，这是无可厚非的，因为作为一个处理国家公共事务的行政行为，只有符合法治主义的要求才能具有最终的法律效力。但是行政合同作为一种根本不同于传统单方行政行为的一种新的行政行为方式，它的出现是政府职能增多，涉及对行政机动性和行政手段多样性的内在要求，因此我们不可能再用形式意义上的依法行政理念来禁锢它而扼杀其机动性。对行政合同进行合法性审查的标准应有所松动，此其一。其二，行政合同的内容是行政机关与相对人双方讨价还价合意的结果，它不仅反映了行政主体的意志，也是相对人意志的体现，特别是在没有法律依据的情况下，通过双方协商让相对人接受行政机关的限制，更需相对人的主动同意。由于行政合同中双方地位的不对等性，为防止公权的主体利用优势地位欺压劣势地位的相对人，行政合同内容的合理性也就成为行政合同理论中的核心问题之一，内容是否合理甚至决定合同是否有效，“可以说合同的价值在于其有效性，有违法之处的合同未必无效。”而建立在合法性审查基础上的现行判决只能解决合同的合法性问题，并不能解决其合理与有效的问题。其三，行政合同的功能之一在于可以实现法定下的约定，即行政机关具有自由裁量权，可以在法律规定的范围内，或者与法律不相抵触的情况下，与民协商，与民合作，与民合意。与单方的行政行为不同，它的内容更具体，更体现了双方的自由意志性，民主性和平等性，诚如法谚云“当事人的约定即是当事人的法律”，因此对行政行为的违约性审查同样是司法判决的前提。
2．现行判决严格的适用条件削弱了法官的自由裁量权，不适应行政合同纠纷诉求多样性的需要。
针对现行的六种主要行政诉讼判决，行政诉讼法和最高法院的司法解释都规定了具体、严格的适用条件，法官只需在进行合法性审查后，依据查明的事实和法律、法规对照每种判决的适用条件，对号入座即可。这种简单的“照方抓药”、“对号入座”审查方式，削弱了法官的自由裁量权，不适应行政合同纠纷中当事人诉求多样性的需要。因为与一般行政行为纠纷不同，在行政合同纠纷中相对人往往会提出多种诉讼请求，如请求法院对合同某些条款效力进行确认、撤销行政机关的违约行为、请求违约赔偿等，这需要放宽判决的适用条件，赋予法官较大的自由裁量权以满足相对人的诉讼请求。在法国，为适应行政合同纠纷中当事人诉求多样性的需要，对行政合同纠纷采用不同与一般行政行为的诉讼方式，即行政合同纠纷适用完全管辖之诉讼，而一般的行政纠纷则采用越权之诉。这二者的区别之一在于，在越权之诉中，只进行合法性审查，法官只有认定行政行为是否违法，以及撤销违法行为的权力，而在完全管辖之诉中，法官拥有较大的自由裁量权，可以撤销、变更行政机关的决定，判决行政主体负赔偿责任。也就是说在这种诉讼中行政法官的权力近似于普通法院法官的权力，这样法官就能够根据相对人的请求，作出相应的判决。法国的这一经验应值得我们借鉴。
3．现行判决类型不能适应行政合同纠纷多样性的需要。
如前所述，现行判决主要针对合法性问题而设，其功能之一就是监督行政机关依法行使职权。但在行政合同中，行政机关的权利义务既来自于法律规定又来自于合同约定。并且行政机关在行政合同中享有适度的主导性权利，使行政机关引导行政合同的缔结与履行，向着其所期望的方向发展。西方各国也都在不同程度上承认了行政合同中的这种特殊的权利义务方式。法国在公益优先原则上构建起确认行政机关具有普适特权的行政合同理论。②德国虽然强调行政合同当事人通过彼此约定方式确定权利义务，但基于公共利益的考虑，法律也允许行政机关享有例外的特别权利。即使在以普通法合同规范和理论构筑起政府合同规则的英美国家也往往通过一些行政合同的格式条款来保证行政机关在合同的履行中享有优先权。“。我国《政府采购法》，《城市房地产管理法》，《全民所有制工业企业承包经营条例》等法律、法规都规定了作为合同一方当事人的行政机关享有对另一方当事人的监督、指挥、制裁等权力。因此，行政机关的履行行为既有违法的可能，又有违约的可能。相对人申请司法救济的诉求中既有针对行政机关法定权力的情形，也有针对约定权利的情形，既有针对一般权利的情形，也有针对主导性权利的情形。相对人若针对行政机关的法定权力，我们当然可以用现行判决加以解决，但是若相对人针对的是双方的约定的权利而，主张行政机关违约，请求人民法院阻止其违约行为，或请求解除合同，或要求行政机关承担违约赔偿责任等，则现行判决明显无法直接适用。
二、行政合同案件司法判决的正确适用
正因为现行行政诉讼判决在解决行政合同纠纷上存在以上诸多不适应的问题，我们认为应对现行判决进行改造，一方面对审判原则进行改造，确立合法性合理性和违约性的多元化的审查原则，另一方面对现行判决加以灵活运用，针对行政合同不同于单方行政行为的特点，以原告的诉讼请求为出发点，以满足当事人的要求，正确解决纠纷为目的，来对现行判决予以整合。“对于行政机关行使主导性权利行为以及不履约的行为，可以运用行政诉讼的维持、撤销、责令履行职责等判决形式，同时还要针对行政契约纠纷中的效力的确认，以及违约责任的处理作出相应的判决。”换言之，行政合同的判决既有针对行政合同本身的判决，包括合同无效的确认判决和合同的变更、撤销、解除判决，同时又有针对行政机关行使主导性权利行为的判决，包括行为的维持或撤销判决。还有针对结果的损害赔偿或补偿判决。具体而言，适用如下：
(一)针对行政合同的判决
1．行政合同的无效确认判决
合同无效是相对于合同有效而言的，它是欠缺合同生效要件自始确定当然不发生法律效力的合同。“。为确保公共利益和个人合法利益不受侵犯，各国合同法均规定了合同无效的情形。我们认为，行政合同具有下列情形的，人民法院应当确认合同无效：
(一)合同当事人不具备法律规定的缔约能力的；
(二)违反法律对行政合同的形式所作的强制性规定的；
(三)违反法律对行政合同的缔结方式所作的强制性规定的；
(四)根本违背行政机关的法定职责或侵害国家利益、公共利益的；
(五)合同的履行将侵害他人合法权益，且订立时未征得他人同意的；
(六)以欺诈、胁迫手段或乘人之危而订立，且损害国家利益的；
(七)依法应经其它机关核准、同意或会同办理，但未履行该程序，事后又未补正的；
(八)违反法律的强制性规定的其它情形。
须说明的是我们主张，为更好的履行司法监督的职能，人民法院对行政合同的无效确认判决应当是强制性的判决，不受原告诉讼请求的限制。
2．行政合同的撤销判决
当合同欠缺生效要件．当事人可依照自己的意思使合同的效力消灭，相对于绝对无效的合同而言，它是一种相对无效的合同。当行政合同中有重大误解，显失公平或一方以欺诈胁迫或趁人之危等情形，应原告的请求，人民法院应当适用撤销判决，判决撤销行政合同。
由于合同的撤销，原则上溯及其成立之时的效力，考虑到行政合同不同于民事合同的特殊性，在公益优先原则下，我们认为对撤销判决的使用应有所限制，如果撤销行政合同将导致公共利益的重大损失，人民法院可以不予撤销，但基于经济平衡原则的考虑，应责令行政机关补偿相对人继续履行合同而带来的损失。
3．行政合同的变更判决
当行政合同欠缺生效要件，但当事人依照自己的意思使合同的内容变更，使违背当事人一方真实意思表示的那部分合同的效力消灭。或当行政合同虽然具有重大误解、显失公平等情形，而原告愿意接受合同，只主张适当变更，在不违法和不损害公共利益以及第三人利益的前提下。人民法院应当尊重原告的选择，只判决变更，而不应判决撤销，以鼓励合同的履行。
4．行政合同的解除判决
在民事合同中，除《合同法》第94条规定的几种法定的解除情形外，必须由双方当事人协商才可解除合同。但在行政合同中，一般认为为维护公共利益，行政合同的解除权应由行政机关单方行使。因此行政合同的相对人欲解除合同，应向行政主体提出请求，由行政主体决定。对于行政主体不同意解除的，才可以向法院提讼。此类案件中，满足原告意愿的判决应是合同解除判决。
5．行政合同的履行判决
作为合同一方当事人的公民、法人或其他组织认为行政机关不履行、未适当履行合同义务而向人民法院提讼，请求法院判令行政机关继续履行合同义务时，人民法院经审理认为原告的诉讼请求合法、合理的，应当支持原告的诉讼请求，判决行政机关履行义务。
(一)针对行政机关行为的维持判决和撤销判决
如前所述，行政合同与民事合同的区别之一在于行政合同中，行政机关具有适度主导性权利，合同相对人对行政机关行使主导性权利行为不服而的，人民法院经审查，若认为被诉行政机关的行为符合合同约定和法律规定，自然应当判决维持行政机关的行为；若认为行政机关的被诉行为确实违法或违约的，则应当判决撤销行政机关的行为。
(二)赔偿或补偿判决
行政合同中，在强调公益优先，赋予行政机关优益权的同时，也主张经济平衡，要求行政机关对相对人的损失进行补偿。当相对人认为行政机关的行为造成自己合法权益损害，或对行政机关的补偿决定不服的，均可向法院，也可在提起行政诉讼时一并提出，人民法院应当根据原告的诉讼请求，作出赔偿或补偿的判决。
三、关于增加禁止令判决的探讨
当行政机关不履行或拖延履行义务即消极违约时，在可以履行的前提下法院可以适用履行合同判决，在履行无意义的情况下可以作出赔偿判决，当行政机关的作为行为违反合同义务即积极违约时，法院当然也可以撤销该行为或作出赔偿判决，但是对于行政机关正在实施侵害相对人利益的违约行为，相对人是先服从该违约行为，而在事后再请求救济，还是针对该正在进行的违约行为马上?如果是后者，人民法院又适用何种判决以满足受害人的要求?笔者以为，应当允许相对人针对该正在进行的积极违约行为提讼，理由如下：
第一，行政机关的履约行为不具有相对人服从的公定力。基于行政法理中行政行为公定力理论的要求，行政行为一经作出就被视为合法行为，并要求所有国家机关、社会组织和个人服从，我国现行行政诉讼制度中，以此为根据建立了“不停止执行”制度，即在行政诉讼中，原行政机关的具体行政行为不因为原告的和人民法院的审理而停止执行，这种建立在以法律的强制力为前提，以行政行为的公定力为基础并考虑国家行政管理效率需要的制度，我们认为，针对单方的具体行政行为而言，这种制度是可行的，因为这种单方的行政行为是法律在特定事件上的体现或适用，相对人服从的是这种建立在法律强制力为基础上的行政行为的公定力。但是对于行政合同而言，行政机关的行为既有履行法定义务的行为，又有履行约定义务的行为，那么在行政机关履行约定义务的行为当然不应当具有那种建立在法律强制力上的公定力，也就不存在相对人不可以的前提。超级秘书网
1、加强对《监督法》贯彻学习的监督，增强廉洁从政意识。《监督法》是人大常委会开展法律监督和工作监督的行动指南。论文百事通这部法律颁布后，市人大在组织常委会组成人员学好该部法律的同时，及时向政府提出建议，将学习宣传《监督法》和《行政监察法》同开展干部廉政勤政教育工作紧密结合，组织开展《监督法》和《行政监察法》专题培训。并要求在教育对象上要突出一个“广”字，在教育形式上要突出一个“新”字，在教育内容上要突出一个“实”字，编印《党员干部警示教育手册》、组织廉政专场文艺汇演、向全市各级领导干部及家属发送廉政短信以及“致全市领导干部一封信”等，深入开展廉政勤政教育活动，提高了广大干部廉洁从政意识和自觉接受人大监督的意识。
2、加强对规范性文件备案的监督，确保政令畅通。一是围绕市委、市政府提出的工业强市、环境立市目标，全面开展规范性文件备案审查工作。市人大常委会先后对林权制度改革、农村税费改革、安全生产管理、资源和环境保护、救灾款物和低保资金使用等规范性文件进行了备案审查；对创建“优秀旅游城市”、矿区棚户区改造资金使用管理等进行了专项检查。通过开展规范性文件备案审查和专项工作检查，提出合理建议，保证了政令畅通，推动了实施“四轮驱动”战略，确保经济总量翻番目标的实现。二是全程监督整顿和规范市场经济秩序工作，扎实推进公共资源市场化配置。建议市政府制定《新区建设、矿区棚户区改造、土地出让等重点领域实行全程监督的办法》和《关于规范公共资源市场化配置工作的实施意见》，规范了招投标市场秩序和政府采购、土地出让、产权交易行为，防止了公共资源收益的部门化和福利化。
3、加强对行政行为的监督，提升为民执政的公信力。市人大常委会始终坚持围绕中心，服务大局，精选题目的原则，以土地征迁、教育收费、劳动保障、环境保护、医疗卫生、涉农收费等行业、部门为重点，确定议题，开展（三查）活动，确保了《行政许可法》和《行政处罚法》的认真贯彻实施，使损害群众利益的问题得到了较好解决。如通过开展贯彻实施《土地管理法》情况的调查，对征地补偿费管理使用情况进行了监督检查，确保了征地补偿费的全额按时拨付和发放；通过开展《劳动合同法》的贯彻执行检查，对企业劳动用工情况进行监督，督促市政府查处涉及拖欠农民工工资，追回农民工工资百万元；通过开展《环境保护法》的执法检查，对企业违法排污问题进行了全面调查，限期治理；通过开展教育乱收费专项调查，促进了教育“一费制”收费办法的落实；通过开展药品质量专项检查，规范了药品采购和医药市场秩序；通过开展涉农收费专项治理检查，规范了涉农用水、用电、建房、计生等收费行为，提升了政府的公信力。
4、加强政行风建设监督，严肃查处违纪违法行为。一是结合开展（三查）活动，对行政执法人员的勤廉情况一并监督检查，督促监察机关开展经常性的勤政廉政巡查，强化行政效能监察。二是开展《监察法》执法专题检查，听取监察机关查处公务人员违纪违法和失职渎职问题，切实维护行政纪律。二年来，督促监察机关开展各种政行风监督检查活动，提出整改措施；有数名干部受到责任追究，几个单位被取消评先评优资格，使软环境有了极大改善，为招商企业搭建了良好的发展平台。
5、加强行政效能监督，建立勤政高效法制政府。一是建议市政府以贯彻实施《行政许可法》为契机，推进行政审批制度的改革。市政府组织专门力量，先后三次对行政审批事项进行清理，使行政审批项目大幅减少，降低收费几十项。二是督促政府深化政务公开。围绕“人、权、钱”三个重点问题，扩大群众知情权、参与权、选择权和监督权。三是建议实行服务公开承诺制。行政部门对服务项目全面对外公开承诺，自觉接受群众监督。向社会公开办事服务承诺，社会反映良好。四是建议设立新区政务服务大厅，将行政审批项目纳入政务中心统一办理，实行“一站式办公”、“一个窗口服务”、“一条龙审批”等便民、利民措施。通过上述工作，减少了审批环节，缩短了办事时限，提高了办事效率。
二、存在问题
通过开展调查研究，依法行政监督工作存在的问题是：
1、监督意识还不强。个别常委会组成人员监督意识不强，监督的主动性不够，不善于调查研究、对问题不求甚解，研究不深，分析不透，自身业务学习不够，监督水平不高。
2、监督魄力不足。工作中瞻前顾后，缩手缩脚，怕越权和越位。将质询、特定问题调查、撤销等刚性监督手段弃之不用，审议发言隔靴搔痒，不痛不痒，监督魄力不足。
3、对《监督法》的学习和宣传不够。个别行政执法部门对《监督法》的立法意义认识不足，学习宣传不够，依法主动自觉接受监督的意识不强。
三、几点建议
依法行政监督工作的基本思路是：以科学发展观为指导，以建设法治政府为目标，紧紧围绕贯彻执行《监督法》这条主线，加大行政法律、法规的宣传普及力度，强化监督意识，提高监督能力；努力做到依法监督、敢于监督、勤于监督、善于监督，确保依法行政，提高行政效能，为实施“四轮驱动”战略，促进经济总量翻番作出应有贡献。
一要加大法律宣传贯彻的监督力度。把《监督法》和《行政许可法》、《行政处罚法》等行政法律的宣传贯彻纳入全市普法总体规划，统一安排，统一部署，充分利用广播、电视等宣传工具广泛宣传，让社会各界都了解人大依法监督的职责，增强对人大依法监督重要性的认识，支持人大常委会开展依法行政监督工作；要增强行政机关自觉接受人大依法监督的意识，加强与检察院、法院、审计等相关部门的联系，形成依法监督的合力，提高依法行政效率。
二要加大规范性文件备案审查的工作力度。按照《监督法》规定，健全规范性文件备案审查工作流程，严把文件审核关，确保文件内容的合法性、执行的可操作性，减少制作的随意性；要完善和规范行政监督检查机制，做到专题检查和经常性监督检查相结合，努力提高依法行政水平和行政管理能力。
一、我国劳动监察现状分析
（一）法律制度不健全，法制建设有待加强
我国没有专门的劳动监察立法，在法律的层面上，《劳动法》虽专设了监督检查一章，但只有4条规定，原则性较强，不足以对整个劳动监察制度作出具体的指导。《安全生产法》针对的是工作条件的安全，《矿山安全生产法》仅仅针对的是矿山安全，难以扩大到劳动监察的各个方面。实践中，关于劳动监察的具体规定主要体现在相关的行政法规上，如《劳动保障监察条例》，另外一些部门规章对其也做了一些规定，如《关于实施若干规定》，但是这些规范性文件法律位阶较低，权威性和稳定性有很大的不足，众所周知，法律的位阶决定了该法律规范在国家法律规范中的地位，同时反映了该法律规范所规范的对象的社会重视程度，更重要的是决定了该法律规范在实际操作中的执行力度。同时，我国的劳动监察立法也体现出重实体轻程序、重国家机关的权力而轻公民的参与的特点。
（二）劳动监察体制不健全
在实践中，我国现有的劳动监察机构的设置级别是：人力资源和社会保障部设置劳动监察局，负责拟订劳动监察工作制度；组织实施劳动监察，依法查处和督办重大案件；指导地方开展劳动监察工作；协调劳动者维权工作，组织处理有关突发事件；承担其他人力资源和社会保障监督检查工作。各省设置劳动监察局或监察总队、支队，地市一级设置监察支队或者大队；县、区一级设置监察大队或者中队。根据劳动监察体制的设置，各级劳动监察机构隶属于当地劳动行政机关，其人员、物力等由其隶属的劳动行政机关统一调配，业务上一方面接受上级监察机构的指导，同时又受本级地方政府的领导。地方政府对监察机构的部门设置、人员的配置、物力的支持有绝对的权力，这种监察体制的设置给监察机构的执法工作带来了很大困难，实践中一些地方政府重招商引资而轻执法检查，将劳动监察同改善投资环境相对立起来，对劳动监察工作进行直接或间接的干预，监察执法工作不可避免的会受到地方政府的影响，劳动监察机构在行使监察权力、进行监察活动时不免会受到其上级和本机领导机关的诸多制约，造成监察执法不力的后果。
（三）劳动监察人力不足，劳动监察员的整体素质有待提高
劳动监察员，是指依法代表国家机关执行劳动监察活动的人员，在我国，主要包括专职和兼职监察员，劳动监察员必须具有法定的资格。根据人力和社会保障部、国家统计局的数据，截止2007年末全国共有机构3271个，劳动保障监察机构组建率为94.2%。各级劳动保障部门配备劳动保障专职监察员2.2万人。截至2008年末，全国共有劳动保障监察机构3291个，劳动保障：监察机构组建率为94.7%。各级劳动保障部门配备劳动保障专职监察员2.3万人。 2009、2010年的数据未作公布，但根据最大的发展速度，现在各级劳动保障部门配备劳动保障专职监察员最多不会超过3万人，但是，截止2009年末，全国就业人员77995万人，预计2010年，会超过8亿人，劳动监察员的配置远远跟不上西方发达国家的水平，甚至满足不了国际劳工组织对转型国家监察员配置指导要求。尤其是近年来，伴随着社会经济的发展以及劳动者法律意识的提高，劳动监察案件与日俱增，且呈现出涉及人数较多、处理程序繁杂、调查取证困难、办案时间长的特点，劳动监察工作任重道远。2005年至2006年9月底的21个月内，全国劳动监察机构受理群众举报立案专查案件40.9万件，2008年以来，中国的劳资矛盾事件进入高发期，在2008年一年内，这个数字就达到了48.1万件，2010年33.6万件，另一方面，劳动监察力量却相对薄弱，远远满足不了执法需要，所出现的矛盾越来越突出。
劳动监察员是劳动监察工作的具体实施者，他们的组织状况、人员素质，从根本上决定了劳动监察工作的广度、力度和质量。但是从我国的目前实际水平来看，劳动监察人力配置并不是十分的理想，对于劳动监察员的任职资格，我国的相关法律、法规也作出了明确的规定，如对于一般劳动监察而言，《劳动监察员管理办法》规定，要认真的贯彻执行国家法律、法规和政策，熟悉劳动业务，熟练掌握和运用劳动法律、法规知识，坚持原则，作风正派，勤政廉洁，在劳动行政部门从事劳动行政业务3年以上，并经国务院劳动行政部门或省级劳动行政部门劳动监察专业培训合格。对于特殊监察，对监察员的条件也有特别的要求，如《矿山安全监督员管理办法》规定矿山安全监察员作了具体要求。但在实践操作中，“有些地方不管学历高低、专业是否对口，是否从事过劳动监察工作，是否有必要的法律知识，只要是转业军官、退伍兵、中专毕业生和劳动监察系统家属的子弟都有可能进入这种队伍，只要进入这支队伍，都能顺理成章地成为劳动监察员”。
二、完善我国劳动监察制度的路径
（一）加强劳动监察法制建设
目前，劳动监察法律位阶不高确实是困扰劳动监察工作的一个重大瓶颈，因此应加强劳动监察法制建设，采取多种方式提高劳动监察法律位阶，如在《劳动法》中加大劳动监察的相关规定。提升其法律地位，以便更好地推动劳动监察工作的开展。另外也可以采用专门立法的形式，如我国—台湾地区即采取这种形式，于1993年公布《劳动检查法》，采用专门立法的的形式对劳动监察予以规制，这样一方面可以保证劳动监察法律规范的位阶，另一方面专门、统一的立法也可以避免法律法规的冲突。
（二）加强劳动监察队伍建设，不断提高劳动监察员素质和业务水平
一方面要增加编制，增加监察员数量，另一方面，要建全兼职劳动监察员制度，吸收各行各业政治觉悟高、法律意识强、服务热情高的有志之士加入兼职队伍，解决监察人员人手不足的困难。
另一方面，在加强队伍建设的同时，应不断提高监察员的素质和业务水平。对劳动监察员的任职条件应当进一步明确。作为监察人员必须掌握有关劳动法的一些法律、法规和政策，同时要加强监察人员的角色意识、服务意识，强化职业道德教育，培养忠于职守、不畏权势、主动热情、保守秘密的职业道德。劳动保障监察员的遴选应该在学历上设置一个基本的门槛，即本科以上学历。同时，由于劳动监察的技术性要求较强，因此在选拔监察员的时候要有技术上考量，如“劳动监察经常涉及法律事务，劳动监察员上岗之前应通过国家司法考试，并具有从事劳动业务的经历，劳动月考核应当合格等”。在矿山、锅炉压力容器、气瓶安全等方面，专业性要求要更强，监察员要具备相关的专业资格或资质。对于在职的劳动监察员，应当进行定期或不定期的职业技术培训，不断提高其综合素质，提高我国劳动监察队伍的专业技术水平，推动监察队伍的职业化步伐，促进劳动监察事业的深入发展。
（三）加强监督，提高劳动监察的效率和透明度
没有监督制约，就不会有真正意义的现代法治，失去了监督制约，权力也必然产生腐败。实行依法治国、建设社会主义法治国家，必须健全行政执法监督体制。监督是完善国家管理，防止的重要机制，面对我国现行对劳动监察监督存在的问题，应该内外结合，共同监督，具体应该加强以下几个方面的工作： 1、强化行政监察。行政监察与其他的监督手段相比具有程序简便、过程和形武相对简单的优点，不少程序方便易行，加上行政管理具有直接性和强制性的特点，有利于及时发现问题和快速解决问题。同时，行政机关的内部监督成本较低，即使有当事人申请的行政复议也不收取当事人的费用，因此应当充分发挥行政监察在劳动监察执法活动中的力度，规范执法行为。2、利用和各种外部监督手段，切实加强对监察机构的监督。应当多策并举，提高广大群众对劳动监察的参与度：要设立相关的举报、奖励制度，鼓励人们检举、揭发违法用工行为以及劳动监察机关的不作为、越权、营私舞弊等违法、违纪行为；同时，设立严格的保密制度，对于举报者严格保密，确保其免于被举报单位和个人的报复侵害，促使人们敢于举报违反劳动法的行为；要充分发挥新闻媒体的作用，不断扩大媒体监督的广度，解决监督的局限性问题；加强共青团、妇联等社会组织和劳动行政部门的联系，建立有效的沟通机制，如多方的联席会议，提高社会组织对劳动监察事业的监督和参与度。
（四）转变经济发展观念，加大对劳动监察工作的支持
在目前的体制之下，地方政府对劳动监察的干预是不可避免的，比较现实的做法就是督促地方政府转变思想意识，从长远利益出发，在发展经济的同时，加大对劳动监察的投入和支持力度，以此建立起更加和谐稳定的劳资关系，减少群体性的突发事件，维护政府良好形象，促进社会经济和谐发展。
一、中国传统行政文化的概念
行政文化是行政系统的软组织，是行政管理的灵魂，是行政管理中最深沉而又最现实的问题。任何一个行政组织的结构、运转程序、决策过程，以及行政人员的行为、作风态度、价值观等都直接或间接地受行政文化的影响。
中国传统行政文化指的是在过去产生，经历了中国社会历史的演化过程，至今仍在中国行政活动中产生影响的行政文化。①有学者把中国传统行政文化主体内容归结为传统行政思想文化和传统行政制度文化两方面。前者主要包括：德政礼治思想、无为而治思想、以法治国思想、为政用人思想、行政决策思想；后者主要涵盖：机构设置制度、官吏管理制度、财政管理制度、行政监察制度等方面。②
二、我国传统行政文化的特点
中国传统文化根植于中国的历史发展之中，形成了一套独特的中国特点的文化。虽然历经数千年，行政文化发生了诸多变化，但是纵观历史，不难发现在变化中具有共性。
（一）君主权威、中央集权
君主具有绝对权威是政治至上的表现和产物。在中国传统行政文化中，主张行政管理要以君主为轴心，要以君命行政，这个是行政管理的首要原则。
（二）朴素民本主义和官本位并存
传统德治思想以朴素民本主义为主旨。几千年的封建历史，民本思想一直为圣君贤推崇。民本的逻辑起点是“民惟邦本，本固邦宁”，民本的逻辑终点是维护家天下的政权。传统的民本主义思想与君主权威思想并不是对立的，而是互补的，民本事在君主权威的前提下的中民，中民的目的在于维护君主的专制统治和绝对权威。尽管传统民本主义为苦难中的百姓带来了一些希望，却无法给予民众真正的幸福；反之，在民本思想掩盖下的官本位却盛行于各个朝代而经久不衰，给民众造成深重的负担。
（三）等级森严与求和并存
中国传统行政组织中，在等级严明的同时，和谐理念的充分运用又为严明的等级制度抹上了剂，增强了其韧性和稳固性。等级社会具有多样性和流动性的特征，允许社会成员在等级间流动且等级结构自身也随时进行调整，尤其是在秦汉以后，以士人集团为主的选官制度推行，入仕的士人从被统治者变成了统治者，成为封建君主专制的维护者。在行政系统内部，礼仪制度固化为一套模式它无形中规定着人的思想观念和行为举止，使行政人员自觉遵从封建统治的要求。③同时，当等级的威严使等级关系疏离以至紧张时，统治者又会运用“乐”来达到维护等级秩序的目的。“乐”更加注重和的功能，礼乐并用，使社会既有秩序又有和谐，这就是中国古代的等级和谐。
三、中国传统行政文化中的积极因素对现代化转型的推动作用
传统行政文化蕴藏了民族文化的精华部分，其中某些要素符合公共行政的内在规定性，能够为现代化行政管理提供公共行政精神文化资源。同时传统行政文化作为一种传承千年的文化精神权威，有其得以传承的社会心理基础，在一定条件下传统行政文化中的民主性精华可以成为服务行政理念的现实生长点。 （一）发扬政府公共精神
传统行政文化的某些民主思想与政府公共性具有相通之处，对政府公共性培养有促进作用。比如“入世主张”，传统行政文化倡导行政人员的一种积极入世的精神，主张有志之士应该修身齐家治国平天下，并以天下兴亡为己任，这一入世精神与今天行政人员增进民众福利的价值追求具有相似性。传统文化中的行政价值观追求的目标，不仅在一定程度上激励个人的奋斗，以其才能和业绩去取得成功，而且以民族和国家的利益为号召将个人与社会凝聚起来。这种行政价值观从微观上看，可以增强行政人员的主动性和创造性，促进个人价值的实现;从宏观上看，有利于行政系统的运行协调一致，以达成统一完备的行政目标。再如“仁政思想”，仁政思想在今天仍有一定的借鉴意义，政府应该以民众利益为最终价值追求，而且应该惠及在社会竞争中的最不利者，这有利于政府的公共理念的生成，也就是协调公平和效率的问题，使政府从管制型政府的追求效率的阴影中走出来，逐步建立服务型政府，达到行政现代化转型。
（二）强调以德自律，以德治国
传统行政文化主张德治，重视官员道德修养以保障民众利益不受侵犯，同时倡导爱民恤民，行仁政以利民这一思想，对于处在转型期，旧的体制已经陈旧落后，新的体制尚未完全建立的我国社会具有巨大价值。市场经济的发展可以增加行政人员的主体意识，效率意识和效益意识，但市场在培养行政人员的思想道德情操方面显得乏力无助。而现代新型政府建设尤其要注重行政人员的道德培育，以保证为民众提供高质量的公共服务和公共物品。公共管理者的工作还要接受一种深层次的道德取向的指导，公平地照顾公民的需要，只有这样，政府才能真正服务于民众利益。道德作为中国传统行政中的自我约束机制之一有着不可替代的作用。“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”一直被奉为行政官员的修养格言。世界各国的行政管理实践也充分证明，即使最现代的行政管理、最完善的行政制度也是离不开行政道德的自律。
（三）推行科举、重视治吏
在行政执政环节上中国传统行政文化是重视治吏的，尊贤任能，严考课、明赏罚，强化监察，褒廉惩贪，这些措施都是围绕治吏展开，因为人治政治客观上缺乏长时间恒定有效的制度规范。行政举措是否能够贯彻执行，行政目标是否能实现几乎是依赖治吏的好坏。④在人才选拔制度上，中国传统发达的科考制度是传统行政文化的重要内容。中国每个朝代都设有严格的科举考试和选拔制度，用人强调不拘门第、公平竞争、优胜劣汰的考试与晋升制度，并将道德考察列于先行条件，力求公正地选拔出德才兼备的人才。这种用人机制不仅在传统社会发挥了巨大的积极作用，也为我国现代公务员制度的建设提供了良好的借鉴。
（四）运用求和思想，促进和谐政府建设
传统行政文化中的某些思想有利于推动改革时期行政关系的协调。传统行政文化中“和为贵”的思想、“”的思想从“中庸”思想产生和发展，作为处理人际关系的准则，虽然其出发点是为了维护统治阶级的统治秩序，但是在今天，对于正确处理政府内部各种关系乃至政府与社会之间关系的原则，仍然有着现实的意义。
参考文献
[1]唐检云．中国传统行政文化发展简论［J］．行政与法，2004，12，35
[2]肖素芳，梅星．浅析中国传统行政文化对现代行政管理的影响［J］．消费导刊，2008，10.
一、行政合同的法理分析
“行政合同”即行政契约，是指行政主体以实施行政管理为目的，与行政相对人就有关事项经协商一致而达成的协议。［1］行政合同是行政民主精神的体现，是20世纪初叶以来公法与私法彼此渗透的结果。上世纪，民主思潮的兴起，福利国家、给付行政等国家的出现，政府职能的转变，政府的作用不再限于国家安全，公共秩序方面，而扩大到环境、经济、社会保障等各个领域。从“守夜人”的消极依法行政到积极干预市场运作。行政合同作为一种柔和，富有弹性的手段，在这样的背景下被广泛运用起来。
而至于“行政合同”的概念，在我国，学者们仁者见仁，智者见智。当然各种观点的主要分歧体现在对行政合同主体的认识上。人们一般认为，行政合同是行政主体为实现行政管理目的与行政相对人在协商一致的基础上达成的合意。但也有不少学者将其外延无形扩大，扩展到行政机关之间以及行政机关与其所属机构或工作人员之间的合同，甚至包括非行政主体之间的合同。笔者认为主体的扩大化使改制度存在着适用法律上的困难，救济途径的复杂化，不利于及时，有效地解决纠纷。所以，基于我国的国情，行政合同主体限于行政主体与行政相对人之间为妥。
因此在笔者眼里的行政合同应具有以下特点：1.行政性。（1）在形式标准上，行政合同的主体一方是行政主体。行政主体在订立合同过程中，对行政相对人具有选择权。如行政合同一般通过拍卖，招标等形式达成 。（2）在实质标准上，订立行政合同的目的是为了实现国家行政管理的某些目标，同时又引起了行政法律关系的产生，变更和消灭。如果仅以“行政目的论”来定性行政合同，则将会导致行政合同范围的扩大，但如果兼顾“法律关系论”则在某种程度上补充了“行政目的论”的不足。（3）行政合同的行政性还表现在合同的履行，变更，解除上。在履行行政合同过程中，行政主体具有某些单方面行政优益权，如监督权，指挥权等。2.合意性。行政合同与一般行政行为的主要区别在于行政主体与行政相对人是在双方共同协商一致的前提下所达成的合意。在某种程度上，行政合同属于双方行政行为。这意味着行政合同在具有行政色彩的基础上受契约自由原则的指导，这种自由体现在行政相对人对行政合同是否订立，行政合同的具体内容等有一定的选择权。行政强制性在合同缔结过程中被意志自由所取代。行政相对人有权提出修正行政合同内容的建议，行政主体也可根据具体情况对行政相对人的要求做出适当的让步，从而在此基础上达成合意。
二、行政合同中的权利义务配置
行政合同权利义务的设置必须以实施特定的行政政策，实现特定的行政目的为基点，同时兼顾合同双方权利义务的合理性，平衡性。因此，在行政合同的权利义务配置过程中，应该既赋予行政机关适度的主导性权利，又积极发挥行政相对人的监督作用。
首先，行政合同的行政性要求行政机关在其职权范围内享有主导性权利。这种主导性是由行政机关相对于行政相对人而言所具有的各方面的优势所决定的。为实现行政合同所预期的特定的行政目的，行政机关适度的主导权有利于行政合同的缔结与履行向着其目标发展。然而，在我国，行政机关在行政合同中的具体权利义务设置并无明文规定，行政合同法律制度体系尚未建成，尽管通过实践，出现了为实现行政目的来配置权利义务的思想，但这种思想并不能得到全面地贯彻。作为行政机关应认真对待其主导作用，谨慎处理权利的放弃。当然，过浓的行政色彩与行政合同合意性的特征相悖。所以，我国行政合同制度构建应以适度为原则来确定行政机关的主导性权利。
其次，在行政合同法律关系中，赋予处于弱势地位的行政相对人对行政机关履行义务的监督权。虽然行政合同法律中的权利义务按保证特定的行政目的的优先实现来配置，但并不排斥以保证行政相对人参与合同所预期的利益实现为目的来配置。我们须考虑到行政相对人之所以参与到行政合同中来，必定有其所追求的利益，若无视这一点，必导致合同的不能履行，行政目的的难以实现。因此在法律构建中，应充分调动行政相对人的缔约积极性，注意在该层次上的权利义务配置。从这一层面上讲，赋予行政相对人的监督权尤为重要。在保证相对人预期利益实现，调动其积极性的同时，防止行政机关恣意行为，及时、有效地实现行政目的。
综上所述，在行政合同双方的权利义务配置过程中，由于行政合同的特殊性，决定了行政合同相比较民事合同而言，会出现权利义务倾斜亦或不平衡。具体表现为向行政机关一方的权利倾斜和向相对一方的义务倾斜。当然，这种倾斜是有一定限度的，必须以实现特定的行政目的为标准，而且行政机关不可越权实施相关行为，也不可给相对人设置不必要的义务，或任意扩大其义务的范围，从而使行政合同中的权利义务配置趋于合理。由此可见，在制度构建上，我们所要追求的效果是:就行政机关而言，要将行政合同纳入依法行政理念支配之下，既要确保通过行政合同实现特定行政目的，推行特定的行政政策，又要防止和杜绝滥用行政优益权，欺压或侵犯处于弱势地位的行政相对人；就行政相对人而言，要保证其主体资格，调动其积极性，保障其合法权益不受侵害并充分行使其意志自由表达权。
三、行政合同的程序规范
行政合同作为行政管理的手段之一，其缔结、变更、解除须完整的程序规范加以归置，以防止实际操作过程中的失范情形。基于行政合同双方不对等状态以及行政机关较大的主导性权利，这种程序规范与控制尤为必要。
结合各国行政程序法的规定及其经验，在我国行政合同制度的构建中，应当确认协商制度；听证制度；书面要式主义；公开、回避、平等竞争原则；说明理由制度等重要程序制度，同时建立上级机关的“参与保留”制度、严格的审计制度以及通过行政监察等途径追究失职者的归责机制。［2］
协商是贯穿行政合同制度的重要精神，也是行政合同合意性的重要体现。协商使行政相对人对行政政策有更深入的理解。使政策能够有力地得到贯彻，行政合同得到顺利地履行，有效解决冲突。在德国行政法中，协商还用于调整行政主体与受合同影响的第三人之间的利益冲突。由此可看出协商应是行政合同程序制度构建中的重要制度和措施。
听证是行政机关对行政相对人采取某些制裁性措施之前的必经程序。在此过程中听取社会意见，相对人的相关辩解，从而使行政机关正确、合理地行使主导性权利，杜绝行政恣意行为，实质上也是相对人及社会行使监督权的体现。笔者认为在制度构建中应明确必要听证程序的情况，如涉及相对人重大利益时的听证程序和非必要听证程序的情况，这种方式更灵活，效果更明显。
行政合同采取书面要式主义，有利于明确行政合同双方之间的权利义务，事先预防可能产生纠纷的根源，也便于用约定的途径及时解决纠纷。
公开原则是构建和谐社会、阳光政府的内在要求，许多学者就主张行政合同通过招、投标形式签订。这种公开、公平竞争方式有力地避免了内部交易，暗箱操作。回避制度是为了维护行政合同行使的权威性和客观公正性而必须设置的。
说明理由制度应是行政机关的法定义务，行政机关对自己所作所为须做出必要解释，当然在制度构建时要明确承担该义务的情形。这能够使行政机关在做出决定时更加审慎，也便于事后审查。
参与保留制度是在缔结行政合同时必须怔得其他行政机关（多为上级行政机关）的核准、同意或会同办理的程序。［3］该制度的设置，使某些行政合同牵涉更多的机关，能有效防止单个行政机关恣意行为，对增加决定的正确性也很有裨益。
审计、监察等归责机制是完善行政合同法律制度中监督机制的重要内容。审计、监察机关对行政合同，尤其是涉及经济利益的行政合同进行监督，使行政行为公开化，防止腐败。
以上是行政合同程序制度构建的一些具体制度、措施，当然并不全面，有待于在实践不断充实、完善。有利于行政目的实现，相对人合法权益的保护，行政机关公平、公正地行使主导性权利的相关程序均应纳入该法律制度体系中。
综上所述，行政合同的大量出现，是符合以人为本的行政管理理念的。在构建和谐社会的今天，行政合同作为一种具有时代特色的管理模式，备受关注。但我国现行行政法律制度中关于行政合同仍无明确、具体规定。因此，构建完善的行政合同法律制度已刻不容缓。
注释：
［1］ 姜明安，行政法与行政诉讼法［M］.北京：北京大学出版社，1999：347。
［2］ 任中杰，行政法与行政诉讼法学［M］.北京：中国政法大学出版社，1999：158。
［3］ 应松年，行政法与行政诉讼法［M］.北京：法律出版社，2005：318。
参考文献
［1］姜明安，行政法与行政诉讼法［M］.北京：北京大学出版社，1999版。
［2］周伟，试论行政合同的界定及其解决机制［D］.，2006年9月25日。
［3］余凌云，行政契约论［M］.中国人民大学出版社，2000版。
⒈认真学习同志。讲话和党的十六大精神，学习“三个代表”重要思想。通过学习，对“三个代表”重要思想的认识全面加深，坚决拥护将“三个代表”重要思想作为党的指导思想写入，对《》有关党的性质、申请入党条件的修改等都衷心拥护，原创://对全面建设小康社会的目标充满信心，感到我们党是一个与时俱进的伟大的党，进一步坚定了理想和信念。
⒉认真学习《党政领导干部选拔任用工作条例》，并结合高校实际加深理解，体会到干部制度改革中科学化、民主化、制度化的重要意义，
⒊组织部门的业务学习活动，坚持每周一上午的业务学习制度，协助做好总支理论学习中心组的有关工作。
二、认真完成纪检监察有关工作，为我校党风廉政建设上台阶作出努力
⒈做好全校纪检监察工作会议的筹备和会务工作，起草了会议的主报告，着力推动我校各负其责地抓党风廉政建设的良好运行机制的建立。
⒉协助做好省纪委、省委教育工委来我校巡视我校党委落实党风廉政建设情况的准备工作，起草了我校的汇报总结材料。
⒊分管的党风廉政教育工作，组织干部参加省教育纪工委的知识测试，党风廉政教育网页不断更新，教育功能逐步扩大。
⒋分管的档案工作被评为校先进单位。
⒌以招生监察为主，做好行政监察工作。先后参加了烹饪专业单招考试、普招专业加试和成教专业加试、高考录取等工作的监察，在参与中监察，在监察中服务，无责任事故的发生。
三、认真做好干部人事制度改革试点办公室有关工作，为试点取得成功作出应有的贡献。
⒈先后赴张家港、南通、宿迁等地调研，解放了思想，明确了思路。
⒉起草干部人事制度改革动员大会的讲话稿。
⒊负责干部测评系统研制的组织协调工作，设计测评表，协助做好测评组织工作，负责测评系统的演示课件制作的有关工作。
⒋起草了《扬州大学处级领导干部“能管能教”暂行规定》、《扬州大学不称职处级干部认定标准和调整办法（试行）》、《关于实行任期目标责任制的意见》、《扬州大学学院、部门、单位考核评估办法（试行）》、《扬州大学关于实行处级干部诫勉制度的规定》、《扬州大学关于实行处级干部谈话制度的规定》、《扬州大学关于处级干部报告个人重大事项的规定》、《扬州大学关于实行干部选拔任用工作责任制的规定》、《扬州大学关于建立组织部与纪检、原创://监察等部门联系会议制度的规定》等个制度。
⒊完成了《论高校干部考核评估机制的建构》的论文，并在我校学报上发表。
三、做好党群总支的有关工作
⒈完成年度和学期工作要点和小结的起草工作，并对每学期的组织生活、政治学习作出安排。
⒉协助书记做好总支大会和集中学习活动的安排和组织工作。
⒊完成了支部目标管理终期评估的有关工作。
⒋做好职工考核、职称晋升测评等有关工作。
四、廉洁自律情况和落实党风廉政建设责任情况
在纪委工作年半来，廉洁自律的意识不断增强，用纪检干部素质的要求来规范自己的言行，要求别人做到的，自己首先做到，要求别人不做的，自己坚决不做。不接受任何与工作有关的吃请和礼品，坚决拒收礼金、有价证券，并经常向自责任人汇报自己廉洁自律的情况，对责任对象开展教育。
我国政治学与行政学本科教育客观存在偏重理论知识传授、忽视能力培养的倾向，在一定程度上导致了教育与社会需求的错位。因此，探索和完善政治学与行政学本科专业学生能力的培养模式是十分必要的。
一、政治学与行政学专业本科学生能力培养存在的问题
政治学与行政学专业在我国恢复、重建和发展，还只有不到40年的历史，其课程体系建设上还处于探索阶段，在学生能力培养上还存在着许多问题。
1.人才培养的目标定位不清楚。一般高校对本专业人才培养的目标定位为：培养具备政治学、管理学、行政学、法学等方面的基本理论和基本知识，并能进行政策研究、管理规划研究、组织与人事管理、行政立法、行政监察、机关管理、文秘等行政管理工作的专门人才，尤其适合基层各级政府部门公务员及企事业单位行政管理人员。这种目标是以培养复合型和应用型人才为主要目标，还是以培养专门型和理论型人才为主要目标？对此，学界仍有争议。
2.专业教师素质参差不齐。教师是学生能力培养的主要推手和源动力，教师水平的高低直接影响学生能力的高低。目前政治学与行政学教学和科研人员的学科背景较为复杂，很多高校的该学科的教师是从哲学、法学、历史学、思想政治教育等专业转过来的，缺乏政治学与行政学研究的深厚功底，在专业教学中往往出现非专业的教学，或者在科研中偏离本专业研究。有些教师即使出身本专业，大多数也都是深居象牙塔，从学生到学者，从理论到理论，缺乏实际行政经验，也缺乏与政府的交流和互动，致使理论研究与实际工作相脱节。学生只能学到一些专业知识，而研究能力、创新能力、实践能力等综合能力培养无从谈起。
3.课程设置不规范。专业学生的培育成功，专业的课程设置合理是一个先决条件。经过多年的建设，我国高校政治学专业制定了较为系统的教学大纲。在这些大纲中，各高校根据本校实际情况，突出了各校的特色，但也反映出课程设置的不规范。表现为：公共基础课、专业课、专业必修课、专业选修课比例不当，或者过分突出一方而削弱另一方；课程设置往往以教师研究的方向和兴趣而定，由此产生了随意性。更令人担忧的是，近些年由于招生和分配的压力越来越大，为了增强竞争能力，一些高校在教学计划中直接引入了一些热门的课程，这就使得课程体系有低水平的拼凑嫁接之嫌，失之庞杂，往往冲淡了学生对本专业的学习。这样一来学生的专业凝聚力不够，专业素养不足，对非专业知识也一知半解，不能适应社会的需求。
4.专业冷门不受重视。政治学与行政学专业从1980年开始在各大高校设置，但是这一学科长期以来并不被高校与考生所青睐，这当然与学科本身有很大关系，它不是一个很快见到经济效益的专业，社会上各个工作岗位好像也没有几个专门为它量身定做的，以致长期以来被人们戏称为“万金油”――什么工作都能干，什么又都干不了。学生本身对本专业排斥，没有学习的热情和积极性，加之各大高校对本专业重视不够，无论从政策上还是资金上，对本专业的支持力度都难以与其他热门的或者基础的专业相提并论，有的高校甚至逐渐将本专业边缘化、取消化，造成了学科专业的发展没有一个良好氛围的支撑，举步为艰的困难局面。
二、构建政治学与行政学本科专业学生能力培育新模式
1.准确定位人才培养目标。随着高等教育的大众化，培养“高级应用型人才”成为高校人才培养的目标定位，这既有利于发挥高校为地方经济社会发展培养人才的功能，也符合大众化教育背景下高校办学特点和实际条件。高级应用型人才的核心竞争力是实践能力。政治学与行政学专业在专业人才培养的目标中提出，培养具有一定理论素养和政治学、行政学方面的基本理论和专门知识，掌握政治与行政学的一般规律，能在各级党政机关、企事业单位、部队、高等院校、新闻出版、社会团体等单位从事政策研究、理论宣传、行政管理或教学科研工作，适应社会经济要求，富有创新精神与实践能力的应用型高级专门人才。这一目标紧扣时代的脉搏，适合市场经济的需求，为社会培养“信得过、用得上、干得好”的应用型高级专门人才，以达到物尽其用、人尽其才的理想目标。
2.创新实务人才培养方式。政治学与行政学专业跟实际联系得比较紧密，特别是行政管理学、中国政治制度、人力资源管理等课程，与实际联系得更是紧密，因此必须以实践能力培养为目标，创新实务人才培养方式。可根据应用型人才培养目标要求，构建基础实践、专业实践和综合实践三个层次的实践教学体系。基础实践旨在培养学生基本素质和技能，主要内容包括：公共课实践、军事训练、公益劳动、爱心服务；专业实践旨在拓展学生的专业知识，培养学生掌握基本专业技能，促进学生创新思维和实践能力的提高，主要内容包括：学科共同课实验（实训）、专业课实验（实训）、课程论文（设计）、学年论文（设计）；综合实践旨在培养学生发现问题、分析问题、解决问题的能力，促进学生综合素质的提高，主要内容包括：毕业实习、毕业论文（设计）、科技竞赛、社会调查、第二课堂等。通过这些实践教学形式，加强大学生同社会的联系，让大学生能够在实践过程中加强理论同实际的联系，在社会专业人员和教师的共同指导下提高专业的实践能力。
3.培育理性思考的学风。理性思考的学风既是研究者学术积淀的保障，也是保证教学质量的重要条件，学风直接影响到教学改革的步伐和教学质量的提高，影响到学术氛围的形成和人才培养目标的实现。政治学与行政学学科体系并不是单纯抽象理论的堆积，不能把具有丰富深刻学理内涵的专业知识简单化为枯燥的条文、现成的理论和空洞的说教，要避免这些现象的出现，必须从三个方面着手：其一，高校要营造学生学习、思考的氛围，如可经常性地举办专题讲座，让学生接触新鲜、前沿的学术思想，使学生受到启发，进而独立思考。其二，教师在培育学生时可从课堂上启发学生思考问题，也可以让学生参与到自己某些课题的研究调查之中，这样才能缓解教师只讲不启，学生只接收不输出的局面，让学生更深刻地了解政治学与行政学学科知识的形成和演进过程，在不断的经验教训中思考问题，进而创造性地提出问题和解决问题。其三，学生在学习的过程中必须要学会思考，对知识不假思索地全盘接受并不能很好地学习知识，只有边学习边质疑才能使知识融会贯通，真正变成自己的一部分。当然学生还可以不定期地就目前的热点问题进行班内辩论、宿舍探讨，这也是提升学生理性思考的重要途径。
全面推进依法行政，加快建设法治政府，是落实党的十七大“加快建设社会主义法治国家”的重中之重。国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）实施7年来，我国依法行政工作已经站在一个新的历史起点上，如何深入推进依法行政，加快建设法治政府，如何从体制机制上找准抓手和平台，是新时期依法行政工作面临和必须解决的重大课题。
一、 我国建设法治政府的成就与困境
1.建设成就
我国在推进依法行政的征程上，不断探索与创新，政府法制工作从无到有，不断规范与完善，尤其是在《纲要》颁布实施以后，法治政府建设迈出了坚实步伐，依法行政工作取得了明显成效：依法行政意识和水平不断提高；行政决策机制日渐完善；政府立法工作从粗到细，逐步覆盖政府工作的方方面面；行政执法行为逐步规范；有效防范和化解社会矛盾机制逐渐形成；政府法制监督工作由弱到强，有力地保证了宪法、法律、法规在本行政区域内的有效实施。应该说，我国依法行政、建设法治政府工作目前已经跃上了一个新的台阶，也是到了一个非常关键的时期。
2.现实困境
虽然我国在建设法治政府的征程上已经取得了巨大成就，但仍然存在一些突出问题，具体表现在：推进依法行政，建设法治政府的体制机制不成熟、不健全，推进力度不稳定。实际工作中“概念法治”、“形式法治”和“两张皮”现象比较突出;建设法治政府的推进动力单一，主要依赖于“人”的自觉性，存在以“人治”推动“法治”的特殊现象;法律制度在保障全面协调可持续发展上相对滞后，立法与改革的关系不够衔接;以人为本和保障民生方面的制度建设跟不上形势发展的要求，部门利益的倾向仍然比较突出;行政管理体制改革和政府职能转变不到位，职能缺位、越位和不到位的情况仍然突出;行政自由裁量权过大，执法行为不规范的情况仍然突出，行政执法责任制的落实不理想。有的行政机关对行政执法有畏难情绪，对依法履职底气不足，被动作为的情况比较突出；政府法制工作还比较被动，服务大局的思路和办法还不多，能力还不强。机构建设欠账太多，与日益繁重的工作任务很不适应，严重制约了政府法制工作的正常开展。这样的状况，很难担当起繁重的依法行政的工作任务。
二、建设法治政府必须高度重视机制问题
建设法治政府是一项长期的、战略性任务。要实现健康、有序、持续地建设法治政府，必须从机制抓起。机制泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。抓机制是一项基础性的工作，侧重于对事物发生、发展内在规律的把握；同时，抓机制也是一项关键性的工作，能够把握事物的运动机理，更加能动地、有效地驾驭事物。抓机制不仅有方法学上的意义，更能体现我们对法治政府本质的认识和对建设法治政府过程的认识。
1.建设法治政府的机制保障
推进法治政府建设的机制系统庞大，关系复杂，需要研究和完善的机制很多。最重要的，就是要建立和完善“三大机制”，即建设法治政府的动力机制、评价机制和监督保障机制。研究“三大机制”既是理论指导的需要，也是实践推动的需求。动力机制要解决建设法治政府的动力问题，建设法治政府能否被推动或取得预期的发展，很大程度取决于建设法治政府的动力。因此，动力机制是建设法治政府的核心机制。评价机制要解决法治政府建设评价的主观性、随意性。评价是一个基础性工作，是对工作进行有效控制和管理的重要手段。建立和完善建设法治政府的评价机制，是科学、统一、客观、公正衡量一个地区依法行政法、建设治政府的能力和水平的前提。监督保障机制要解决的问题是发现和纠正建设法治政府过程中一切违反法律规定、法律原则的行为，防止和纠正出现的偏差和失误，确保行政管理活动全面依法运行，保障各项评价指标执行到位，推动建设法治政府各项工作实现预定目标。
2.“三大机制”的相互关系
建设法治政府的动力机制、评价机制和监督保障机制是有机统一、相互影响、互相促进的关系。动力机制的本质在于调动主体的积极性，通过整合各方面的资源形成合力，以使法治政府建设持续推进；评价机制则为法治政府建设成效提供价值评判标准和检验依据，使法治政府建设可操作、可评判；监督保障机制目的在于通过遏制行政权力的滥用，防止权力寻租和腐败，提升行政效能，确保法治政府建设的方向和目标不动摇。没有动力机制，法治政府建设将缺乏动力而陷于僵化、停滞状态；没有监督保障机制，行政权力将失去制约，产生权力腐败，侵犯人民群众的合法权益；此外，动力机制和监督保障机制是否有效运转，要依靠评价机制提供一套科学指标体系来判断和考量，从而检验法治政府建设的成效。总之，三者之间是互相配合、互为保障、相辅相成的关系。建设法治政府，不仅需要“三大机制”各自具备良好的性能，还需要它们有机的结合，协调稳定的发挥其总体功能。
3.“三大机制”的运行环境
建设法治政府机制的运行环境是指影响建设法治政府机制运行的各种外在因素和条件。建设法治政府机制的设计离不开环境的现实；机制的运行必须依赖于环境的协调与保障；机制的运行必然作用于环境，对环境的条件提出改变或者改善的要求；只有机制和环境相互协调，相互适应，建设法治政府机制才能真正发挥作用。建设法治政府机制的运行环境包括法治环境、政治环境、社会人文环境、经济环境、国际环境等诸多方面。
三、建设法治政府的“三大机制”
1.动力机制
动力机制是关于动力的内部结构和形成机理，动力的形成、发生的原因、各种要素间的关系。建设法治政府的动力受动因、动能、整合三大要素影响。动因是动力产生的原因，归纳起来有政治因素、经济因素、文化因素、改革因素、法制因素等因素。动能是在一定条件下能够或者可能产生动力的各类资源的总称，主要包括人、政府、制度以及规划与计划、领导与指导、教育与培养、监督与考核、褒扬与批评等。整合是动因和动能作为机制系统内的要素，按照一定的规律相互之间的融合、联系。整合是动因与动能结合，并被激活后形成动力的过程，是动因和动能转变为动力的过程；整合也是若干动力叠加、融合，形成更大合力的过程。动力包括单一动力和复合动力。一种动因与一种动能的融合产生单一动力。一种动因与多种动能的融合产生复合动力。比如，将深化政治体制改革，调整政府管理职责作为动因，将制度建设作为动能，就产生政府机构改革的动力；将顺应民主政治发展作为动因，将领导干部作为动能，就会产生转变领导干部执政理念，恰当调整权力与权利平衡关系，提高领导干部民主执政、依法执政的动力；将转变政府职能作为动因，将各级各类公务员作为动能，就会在广大公务员中产生转变行政管理理念，保障公权力正确行使的动力；将加强法治建设作为动因，将行政行为作为动能，就会产生规范行政行为、公开行政过程、加强监督考核、落实执法责任制的动力；将执政党关于加强依法治国，建设社会主义法治国家的重大决策为动因，可以同时在一系列动能上进行系统的、全面的融合，可以以法治宣传教育、提高领导干部依法办事理念和能力培养、体制机制改革、建立健全制度、制定规划与计划、监察考评等等为动能，产生推进法治建设进程的强大动力，使建设法治政府的速度大大提升，收到很好的推进效果。
现行的动力机制主要是“首长”推动型的建设法治政府动力机制和政府主导型动力机制。“首长”推动型和政府主导型的动力机制有其存在的现实基础，在实践中发挥了积极的作用。但也存在不少问题，目前特别需要建立其他社会成员参与的动力机制。一是要科学发挥党在建设法治政府中的核心引领作用。二是要扩大公众参与，构建“政府+公众”双引擎动力模式。三是要借助建设法治政府对政府公信力的提升，构建和健全法治政府公信力的内动力机制。四是要发挥非正式制度的动能作用，构建正式制度与非正式制度复合动能体系，为法治政府的建设提供高效的、复合型的推动力。
2.评价机制
评价机制具有导向、尺度和监督功能。在设计法治政府指标体系时需要把握科学性、系统性、可操作性和阶段性原则；将人民满意度作为衡量法治政府建设的标准，正确处理好社会评价与自我评价和上级对下级评价的关系；充分考虑运行成本。考评指标的标准、内容要科学合理、简明扼要、易于操作。
《四川省市县政府依法行政评估指标》，是近年来四川在着力推进依法行政中的重要创新成果。该指标体系既具有理论上的意义，又具有推进依法行政的实际价值，最大的特点是指标简化，重点突出，贴合四川实际，并十分注意回应社会对政府依法行政工作的期待。一是指向明确。指标的考评对象是市县政府，这样突出了依法行政的重点和难点，把握了工作的重心和大局。二是方式创新。是“评估”，不是“评价”，用较少的指标来估价总体情况，这既符合工作实际，又体现了客观规律。三是内容创新。突出了依法行政的重点领域和关键环节，紧紧围绕行政决策、政府信息公开、行政执法等方面设定评估指标。四是建立配套制度。制定了《四川省市县政府依法行政评估办法》，与《评估指标》相配套，保证《评估指标》运用得到落实。五是评估方式创新。评估采用上一级人民政府评价、被评估单位自我评价和社会评价相结合的方式进行。其中，上一级人民政府的评价结果在评估中所占比得自上而下逐级递减，社会评价结果在评估中所占比重自上而下逐级递增。2009年该指标首先被实际运用于四川省6个创建法治政府示范市县依法行政工作，发挥了很好的引导和考评作用。《评估指标》应当作为考核、任用、晋升干部的重要依据之一，成为考核行政机关及其公务员依法行政工作的“硬指标”、“硬实绩”和“硬约束”。
3.监督保障机制
监督机制是一个庞大的制度体系。建设法治政府的监督既包括政府的层级监督，还包括政党、人大、司法机关、社会团体、人民群众对政府的监督；既包括对抽象行政行为的监督，又包括对具体行政行为的监督。监督具有修正、反馈、预防和保障功能。
监督保障机制的运行应当围绕动力机制的实现进行。组织建设是监督保障的前提和基础，强化考核是监督保障机制的有效抓手，制度机制完备是监督保障机制实现的重要保证。要积极发挥行政监察、审计监督等专门监督的作用。以权力制约为突破点，进一步完善权力制衡结构，以权制权；科学分解内部权力，合理分权；规范权力运行程序，依法制权；推行公开办事制度，提高权力运行透明度；严密监督网络，提高监督的整体效能；注重完善民主监督的机制，进一步推进民主监督制度化建设；逐步实现权力公开透明。监督保障机制要搭建有效平台：关键是行政执法机关内部制约；核心是行政权力的限制；基础是行政执法责任制；提高效能要靠政府信息公开；要进一步创新行政复议机制。
根据该法的要求，在正式的法律、法规之外，只有国务院和省一级政府可以设定行政许可事项，国务院各部委、省级政府的厅局和省级以下地方政府，都不再有权自行设定审批项目，省一级政府设定的行政许可事项有效期只有一年。
二、《行政许可法》的实施，体现了公民权利和政府权力的动态平衡，实现了公民权利的回归
任何公共权力的建立都是为保护公民的利益与权利，这是现代政治的一个基本原理。即权力源于老百姓的授权，权利高于权力。我国全部法律的70％、法规的80％，是由行政机关及其工作人员执行的，这些法律法规的绝大多数，都与公民的合法权益密切相关，行政机关执行法律的状况，影响着公民对于法律的态度。依法行政首先是依法治权、依法治政。在公民遵守法律和政府依法办事二者中，后者是主要方面，保障行政管理有效实施是以行政行为合法为前提的。由于体制上和行政机关自身存在的问题，行政机关漠视法律，不依法行政的现象屡见不鲜，随意将“国家权力部门化，部门权力个人化”；该管的不管，不该管的瞎管；什么都想管，却什么都管不好，越位、缺位、错位的现象相当普遍。《行政许可法》最显要的原则是限制政府的权力，而这一行为的直接结果则扩大了公民的权利。该法赋予了老百姓很多具体的权利，如信赖保护、补偿请求权、赔偿请求权等实体权利，以及听证、获得告知、及时得到服务等程序上的权利，这些权利是过去任何法律中所没有的。权利的发展，意味着权利主体资格的提升、利益的扩增、能力的增强，因此，毫无疑问，意味着人的地位的提高，人格尊严的强化和个人自由的增进。《行政许可法》的实施，从整个社会来说，实现了公民权利印政府权力的动态平衡。对公民而言，实现了身份社会向契约社会的转变，是一次权利的回归。公民将真正成为权利的主人，他们可以自主决定任何事项，更加积极主动地投身到市场经济运行机制中。但要真正实现权利的回归，政府机关必须做到重大决策要定期向社会公开，要树立服务意识。法律授予政府职权的根本目的，是为了使政府更有效地为公众和社会提供最好的服务和最大的福利。政府使用纳税人的钱，理所当然要为公众提供服务。为公众服务，为社会服务，为国家服务，将是行政机关的首要职能。
三、行政许可改革之路仍任重而道远
1．深化政府机构改革，强化职能，真正做到“以法为上”。依法治国由依法立法、依法行政、依法司法和依法监督等内容组成。在这些内容中，依法行政是依法治国的核心和重点。依法行政是现代法治国家里政府行使行政权力所普遍遵循的基本准则，也是实现依法治国的根本保证。
纵观世界各国，政府机构总发生机构膨胀的问题。我国的政府机构也经历过膨胀一精简一膨胀的历史“怪圈”。《行政许可法》的公布和实施的直接针对性就是要求政府该管的管，不该管的要退出。可借鉴国外的先进立法经验，改变我国的行政领导体制，如英国上下级政府之间不是领导与被领导关系，而是法律关系，如果“上级”觉得基层政府的做法不对，只能建议其改正，如果人家不听，“上级”就只能用来解决问题了。真正做到这一点，将会彻底消除权大于法的想象，必将大大推动我国法治化进程。
2．行政许可改革之路需警惕新一轮的权力扩张冲动。行政法律体系的日趋完善，政府扩张权力的领域总体来讲是越来越小，空间被不断压缩。但是，行政权力无孔不入，具有自我扩张性。《行政许可法》实施后，需要警惕新一轮的权力扩张冲动。法治政府，必然需要法律约束。而约束政府的法律，并不仅仅只有《行政许可法》一部。还应包括之前的《行政诉讼法》《行政处罚法》《行政监察法》《行政复议法》以及刚刚完成草稿的《行政程序法》、正在起草的《行政强制法》。《行政许可法》只是这众多规范和限制政府行为的法律体系中的一环。仅靠一个《行政许可法》并不能限制政府部门伸得过长的手。警惕变种的“许可”。行政权力的扩张，除了进军新领域，在原来领域进行“内部挖潜”，也是一个行之有效的办法。2004年7月1日之后，政府仍然保留了500项行政审批。也就是说，《行政许可法》并不是要取消所有审批，合理合法的审批仍将继续存在。可能就会有一些不合理、不合法的审批，披着合法的外衣继续大行其道。需时刻警惕“变种许可”的出现，以及新一轮的权力扩张的开始。要改变这种局面，从立法的角度，《行政强制法》和《行政程序法》就该适时出台。政府权力必须细化，用具体的法律条款来固定。
虽然行政许可改革之路仍然复杂而艰巨，但从立法为民的高度来说，一部法律，不论其初衷如何美好，其最终目标不外是推动两个文明建设，让百姓们顺心、满意。《行政许可法》的颁布实施，让我们从立法阶段看到了政府行政与百姓生活水融的美好前景。
参考文献：
1．夏勇等著：《中国当代与人权热点》，昆仑出版社2000年版。
